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Programa de Conservacin
ISBN: 978-612-4261-25-1
Impreso en Per, julio 2017
Este documento es parte del proyecto Strengthening Peruvian National System of Protec-
ted Areas (SINANPE) and Consolidating Loretos Conservation Regional Strategies through
Government and Civil Society, financiado por Gordon and Betty Moore Foundation.
SIGLAS Y ACRNIMOS 8
1. SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LA CONSERVACIN 15
1.1. Aportes de la conservacin de la biodiversidad a la economa y 16
desarrollo
1.1.1. Beneficios cualitativos 16
1.1.2. Beneficios cuantitativos 17
1.1.2.1. Aprovechamiento de recursos naturales y pastos 17
1.1.2.2. Contribucin de las ANP en la reduccin de la
deforestacin 18
1.1.2.3. Turismo en ANP 18
1.1.2.4. Valor de contribucin a la agricultura 19
1.1.2.5. Contribucin al bienestar 20
1.2. Escenario financiero de la conservacin y gestin sostenible de
la diversidad biolgica 21
1.2.1. Recursos presupuestales para la conservacin 21
1.2.1.1. Gobierno Nacional 21
1.2.1.2. Gobiernos regionales 28
1.2.1.3. Recursos generales 31
1.2.1.4. Tendencias regionales 32
1.2.2. Gastos de la conservacin 34
1.2.2.1. Gobierno nacional 34
1.2.2.2. Gobiernos regionales 37
1.2.3. Brecha financiera de la conservacin 37
1.3. Evaluacin de opciones financieras utilizadas 38
3. CONCLUSIONES 103
4. BIBLIOGRAFA 108
5. ANEXOS 111
SIGLAS Y ACRNIMOS
8
MRSE: Mecanismos de Retribucin por Servicios Ecosistmicos
PIP: Proyectos de Inversin Pblica
PNIA: Programa Nacional de Innovacin Agraria
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PP: Programa Presupuestal
PROCOMPITE: Iniciativas de Apoyo a la Competitividad Productiva
PROFONANPE: Fondo de Promocin de las reas Naturales Protegidas del
Per
RSE: Responsabilidad Social Empresarial
SERFOR: Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
SERNANP: Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el
Estado
SINANPE: Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el
Estado
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional
SUNASS: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
ZA: Zonas de Amortiguamiento
9
INTRODUCCIN
La conservacin de la biodiversidad, como cualquier otra lnea de
intervencin pblica, requiere de diversas opciones financieras.
Sin embargo, a diferencia de otras intervenciones, la biodiversidad
tiene el potencial de generar mltiples beneficios para el pas, en
trminos de creacin de nuevos empleos, generacin de ingresos,
reduccin de pobreza, y disminucin de conflictividad social.
11
Finalmente, el Captulo III, presenta las conclusiones del
documento y determina qu mecanismos podran ayudar a la
sostenibilidad financiera de la conservacin en el corto, mediano
y largo plazo.
Con este documento, la SPDA abre una nueva serie que busca
vincular el derecho con la economa ambiental, a travs de un
trabajo interdisciplinario para afrontar adecuadamente los nuevos
retos del sector ambiental y el crecimiento verde. Esta publicacin
es la primera de un conjunto de publicaciones que abordarn,
entre otros temas, las oportunidades de inversin a travs de los
recursos de la biodiversidad y energas renovables, introduccin
del mercado de capitales al sector ambiental, mecanismos de
retribucin por servicios ecosistmicos obligatorios y tributacin
ambiental.
12
1
SOSTENIBILIDAD
FINANCIERA
DE LA
CONSERVACIN
13
14
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE
LA CONSERVACIN
16
e) Garantiza el derecho al territorio de los pueblos indgenas,
pues se concatena con sus planes de vida y la visin ancestral
de un territorio libre de contaminacin y presiones de activi-
dades no autorizadas, como minera ilegal, tala, invasiones,
entre otras.
2 El precio promedio de carbono corresponde al 2013, para la conversin de dlares americanos a soles,
se est utilizando el tipo de cambio promedio anual del 2013.
3 Para la conversin de dlares americanos a soles, se utiliz el tipo de cambio promedio anual del 2013.
18
1.1.2.4. Valor de contribucin a la agricultura
19
El turismo es la actividad econmica que ms contribuye
con la generacin de ingresos en las ANP (83.34%) por su efec-
to multiplicador, le siguen en menor medida otras actividades; el
aprovechamiento de recursos naturales y pastos (11.64%), el valor
econmico del carbono que las ANP evitaron emitir (4.84%) y final-
mente los servicios ecosistmicos de regulacin y soporte para la
agricultura (0.17%) (ver cuadro 1).
6 Estos resultados tambin son conservadores; para la estimacin de los ingresos adicionales de las
familias no se han considerado a las personas que viven fuera de las ANP y que se benefician de las
actividades econmicas que se desarrollan en estas.
20
En conclusin, el mantenimiento de la biodiversidad es im-
portante para asegurar la provisin de recursos y servicios eco-
sistmicos para el bienestar de las generaciones futuras. El uso y
aprovechamiento sostenible de estos recursos no solo genera me-
dios locales de subsistencia, sino tambin dinamiza las economas
locales generando empleo e ingresos, contribuye al crecimiento
econmico del pas y a la reduccin de pobreza; siendo adems
una herramienta poderosa para la reduccin de conflictos sociales
y desarrollo de actividades ilegales.
21
Grfico 2: Presupuesto del Sector Ambiente (2011-2016)
(Nuevos Soles)
22
Las entidades ms representativas del sector ambiente son el
MINAM y SERNANP, concentrando ambas entidades el 50% del
presupuesto del sector como se observa en el grfico 48:
8 En el rubro otros se encuentran: OEFA, SENACE, IIAP, INAGEIM, Instituto Geofsico y SENAMHI.
9 Las ANP del mbito regional y local estn bajo responsabilidad de los gobiernos subnacionales.
23
Respecto a las fuentes de financiamiento, los recursos ordi-
narios que provienen del presupuesto asignado por el MEF, son
su principal fuente financiera, ya que concentra en promedio el
73% del total de recursos (S/ 38 millones), le siguen los recursos
directamente recaudados generados por el cobro de tasas y tari-
fas, alcanza el 22% (S/ 11 millones), y finalmente las donaciones y
transferencias, que representan el 5% (S/ 2 millones)10.
Fuente: SERNANP
Elaboracin: propia
10 Este rubro contiene los recursos que percibe SERNANP por donaciones directas. Existen otro tipo de
donaciones, como las que se canalizan por entidades privadas (PROFONANPE), que no forman parte de
este reporte. Tampoco las que ingresan a travs de las polticas de responsabilidad social empresarial.
24
-- Saneamiento fisico-legal,
-- Control y vigilancia permanente de las ANP
-- Restauracion de areas degradadas,
-- Otorgamiento y renovacion de derechos para el aprove-
chamiento de recursos renovables y recurso paisaje en ANP.
Ejecucion de proyectos de inversion para la conservacion,
proteccion y manejo sostenible de ANP,
-- Mejoramiento del servicio de control, vigilancia y gestion ad-
ministrativa de las ANP.
25
Grfico 6: Composicin de los recursos
directamente recaudados
(Ao 2015)
26
Grfico 7: Recursos del Programa Presupuestal 0035
(2012-2016)
27
1.2.1.2. Gobiernos regionales
14 El PP 0035 ha sido rediseado bajo un nuevo enfoque por el MINAM, crendose el PP 0144:
Conservacin y Uso Sostenible de Ecosistemas para la Provisin de Servicios Ecosistmicos y se viene
implementando desde el presente ao.
Por otro lado, los Gobiernos regionales pueden financiar proyectos de conservacin que no
necesariamente estn articulados a programas presupuestales.
28
Grfico 8: Presupuesto de Gobiernos regionales para
Conservacin
(2012-2016)
29
Cuadro 2: Distribucin de los Programa Presupuestal 0057 y 0035
por Gobiernos regionales
(2014 y 2016)
2014 2016
Programa % de % de
Gobierno regional PIM # PIM #
Presupuestal participacin participacin
30
1.2.1.3. Recursos generales
15 No se ha estimado el aporte del sector privado, no obstante, segn el Plan Financiero de SINANPE los
recursos destinados a la conservacin a travs de PROFONANPE alcanzaron USD 14 millones en el
periodo 2009-2015. Asimismo, este anlisis no incluy a los gobiernos locales.
31
Grfico 10: Composicin de Recursos para Conservacin por
Nivel de Gobierno
32
Repblica Dominicana (0,020%), Guatemala (0,013%) y Nicaragua
(0,010%). En este ranking, Per se encuentra penltimo (con un
0,001%) slo por delante de Bolivia (ver cuadro 3).
33
1.2.2. Gasto de la conservacin
34
El 36% del gasto total en promedio estuvo concentrado en
MINAM (S/ 159 millones, mientras que el 13% en SERNANP
(S/ 55 millones).
Del gasto total del sector ambiental, alrededor del 20% (S/ 57
millones) se encuentra en la Conservacin de la diversidad en ANP
y Gestin Sostenible de la Diversidad Biolgica, los que viene sien-
do ejecutado por el SERNANP y el MINAM, respectivamente.
35
Grfico 13: Distribucin del Gasto del Sector Ambiente
(2012-2016)
36
Como se observa, la mayor parte del gasto total en conser-
vacin se concentra en el SERNANP con un promedio de S/.39
millones en el periodo 2012-2016 (68%), seguido por el Programa
Conservacin de Bosques con un promedio de S/ 12 millones en
el mismo periodo de anlisis (20%), y la administracin general del
MINAM con S/ 6 millones (12%).
37
Es importante sealar que el Plan Financiero del SINANPE es
el estudio financiero ms actualizado que se dispone de la conser-
vacin en ANP en el Per. No obstante, es indispensable contar
con estudios especficos para determinar la brecha financiera de la
conservacin privada y comunal en el pas.
Para efectos del SINANPE, esta ficha identific entre las prin-
cipales debilidades, la limitada diversificacin en las fuentes de in-
gresos, y un bajo nivel de implementacin en los mecanismos de
retribucin por servicios ecosistmicos.
19 Esta es una herramienta que permite a los gobiernos, donantes y sociedad civil diagnosticar y evaluar
dnde se encuentran las deficiencias y virtudes en sus modelos de gestin de reas protegidas, entre
los principales componentes se encuentran el marco institucional y legal, la planificacin estratgica y los
aspectos financieros.
38
Asimismo, otra fuente importante para el financiamiento de la
conservacin fueron las donaciones de agencias gubernamentales
y la cooperacin internacional. No obstante, estos recursos sern
cada vez menores, ya que el pas es considerado una economa de
renta media y por lo tanto de menor inters para estas agencias20.
20 No obstante, la condicin de vulnerabilidad del pas por la presencia del cambio climtico, lo hacen
elegible para lneas de financiamiento de adaptacin y mitigacin del cambio climtico.
39
2
OPCIONES
INNOVADORAS DE
FINANCIAMIENTO
DE LA
CONSERVACIN
41
42
OPCIONES INNOVADORAS
DE FINANCIAMIENTO DE LA
CONSERVACIN
El financiamiento de la conservacin en el Per depende signi-
ficativamente de la asignacin de recursos ordinarios del presu-
puesto nacional y de fondos no reembolsables provenientes de la
cooperacin internacional21. Sin embargo, la efectividad de estas
fuentes se encuentra condicionada a mltiples factores. Estos son
la agenda del gasto pblico, la coyuntura poltica y tendencias fi-
nancieras regionales y globales, las que no aseguran su incremen-
to sostenido en el mediano y largo plazo ni evitan sus oscilaciones
presupuestales22.
21 Plan Financiero del SINANPE 2016-2025. Pg. 49. Ver tambin: FAO/OAPN (2010: 101).Es importante
precisar que la cooperacin internacional ha disminuido en los ltimos aos, como lo evidencia el
presupuesto del SERNANP
22 Ibdem.
43
(ii) condiciones habilitantes para mejorar el destino de los fondos a
sus fines de conservacin correspondientes, (iii) la gestin eficien-
te de los recursos, (iv) una gobernanza dirigida a integrar formas
locales y comunitarias de conservacin, incluyendo un conjunto
de incentivos econmicos y polticas de promocin; y (v) trans-
versalizar el enfoque ambiental en la distribucin de presupuesto
pblico, en las lneas de acceso a financiamiento privado y fondos
concursables.
44
-- Contencin de costos: una buena gestin de la conservacin
puede contribuir a manejar apropiadamente los recursos dis-
ponibles, evitando el aumento en costos o la duplicidad del
gasto.
45
2.1. INSTRUMENTOS FISCALES Y
TRIBUTARIOS
a) Canon
46
Figura 1. Instrumentos fiscales y tributarios
Fuente: propia
Elaboracin: propia
47
-- Incorporar un criterio ambiental en la distribucin del canon.
As, se generaran mayores ingresos por canon para aquellos
gobiernos subnacionales que inviertan recursos pblicos en
ANP o ACR u otras formas de conservacin dentro en su juris-
diccin. Para este fin, sera indispensable modificar la Ley de
Canon, Ley N 27506 (numeral 5.2, artculo 5).
48
Figura 2: Tipos de canon
Fuente: MEF
Elaboracin: MEF
49
b) Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN)
24 Conforme a la Ley N 99 por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector
Pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones de 1993.
25 Ley Orgnica que norma las actividades de Hidrocarburos en el territorio nacional.
50
Los recursos del FOCAM se destinan a financiar la ejecucin
de proyectos de inversin e infraestructura econmica y social de
los Gobiernos regionales, municipalidades y universidades pbli-
cas (para fines de investigacin) de Ayacucho, Huancavelica, Ica
y Lima26; asimismo la Ley N 28622 extiende los beneficios a la
regin Ucayali27.
51
o territorios. Es a travs de la generacin de ingresos monetarios
para estos pobladores que se producen los incentivos econmi-
cos para la conservacin.
29 PNIA es un programa de desarrollo que forma parte del Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA).
Por su parte, FIDECOM est adscrito al Ministerio de la Produccin.
30 FONDOEMPLEO se financia con remanentes de las utilidades de empresas de diversos sectores:
minera, telecomunicaciones, energa e hidrocarburos.
31 FONIPREL es administrado por el Ministerio de Economa y Finanzas. FONIE est a cargo del Ministerio
de Desarrollo e Inclusin Social.
52
proyectos de inversin pblica, sino tambin para inversiones re-
feridas a optimizacin, ampliacin marginal, rehabilitacin y repo-
sicin, sealadas en el Sistema Nacional de Programacin Mul-
tianual y Gestin de Inversiones, en virtud de la declaracin del
estado de emergencia por el fenmeno El Nio, huaicos y precipi-
taciones pluviales, y dems fenmenos asociados.
Elaboracin: propia32
2.1.2. Tributos
53
la gran mayora de pases, los impuestos se destinan a solventar
la generalidad de los gastos estatales y se expresan, finalmente,
en los servicios esenciales: seguridad nacional, salud, educacin,
entre otros. Sin embargo, en nuestro ordenamiento no existe una
prohibicin expresa para el financiamiento de actividades especia-
les a travs de impuestos, aunque s existen mecanismos formales
de imperativo cumplimiento para la creacin o establecimiento de
impuestos de este tipo, como el principio de reserva de ley (solo
por ley o decreto legislativo se pueden crear impuestos) o la obli-
gatoriedad de que cualquier iniciativa de creacin de impuestos
predeterminados provenga del poder ejecutivo.34
gastos estatales. Lo recaudado por estos tributos va a una caja fiscal nica para luego destinarse a
financiarservicios generales eindivisibles.
34 Conforme a lo dispuesto por el artculo 79 de la Constitucin Poltica.
35 Creado por Ley N 27153, el Impuesto a los juegos de casino y mquinas tragamonedas financia al
Instituto Peruano del Deporte. Por su parte, el Impuesto Extraordinario para la Promocin y el Desarrollo
Turstico Nacional creado por la Ley N 27889, financia al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.
36 El Impuesto Departamental a los Espacios Naturales Sensibles.
37 Es el caso del Impuesto a los Combustibles, que se destina en un 3.5% al pago de servicios ambientales.
38 En Guatemala, el impuesto de salida del pas financia, entre otras entidades, a la Comisin Nacional de
reas Protegidas (CONAP).
39 En Belice hay un impuesto de salida que financia el Protected Areas Conservation Trust, que es un fondo
que subsidia actividades de conservacin de la biodiversidad.
54
La principal ventaja de este tipo de mecanismo financiero es
que posibilita la generacin de recursos para la conservacin, pues
sus desembolsos no estn supeditados a la evaluacin evaluacin
previa del Poder Ejecutivo o el Ministerio de Economa y Finanzas.
Otro factor clave es la asignacin de ingresos sostenibles y con
nivel de permanencia y continuidad, pues la principal caracterstica
de los tributos es su carcter coactivo40, a diferencia de los MRSE
que son principalmente voluntarios41.
55
una importante fuente de recursos para el tesoro pblico, el ISC
se sustenta en un carcter extrafiscal: busca desincentivar deter-
minadas conductas nocivas para la sociedad, internalizando las
externalidades negativas que genera el consumo o adquisicin de
diversos bienes, como los combustibles fsiles, el alcohol o el ta-
baco.45
56
b) Impuesto Extraordinario para la Promocin y el Desarrollo
Turstico Nacional48
48 Esta propuesta ha sido identificada y desarrollada en: Trinidad Alvarado (2015: 170). Tambin ha
sido recogida en el Plan Financiero del SINANPE 2016-2025, aprobado por Resolucin Ministerial
200-2016-MINAM de fecha 27.07.2016.
49 Creado por la Ley N 27889.
57
Figura 4. Beneficios de la Propuesta
Fuente: propia
Elaboracin: propia
58
Este impuesto se enfocara en gravar la venta mayorista o la
importacin para la venta de PET, con una tasa fija por botella. Si
bien la empresa embotelladora es la que asumira jurdicamente el
pago del impuesto (y la responsabilidad por su liquidacin y pago),
el consumidor final sera el incidido por la carga econmica, ya que
el impuesto se trasladara en el precio de venta del bien (ya sea
alcohol, gaseosa, agua mineral, entre otros).
51 Cabe destacar que como complemento pueden generarse campaas de reciclaje y reso de las botellas
plsticas no retornables que pueden generar ingresos para la conservacin nuevamente. Por ejemplo,
podran venderse artefactos productos del reso de las botellas plsticas y los ingresos generados
distribuidos hacia iniciativas de conservacin.
52 Como se ver ms adelante, en el caso del SERNANP, incluso la emisin de las opiniones tcnicas
previas vinculantes no son cubiertas por derechos de trmite.
60
Cuadro 4. Mecanismos compensatorios en ANP y ACR
INSTRUMENTOS PROBLEMAS PARA SER APLICADOS EN
TIPO DE COMPENSACIN
COMPENSATORIOS ACR O ANP
61
Se compensa la afectacin al patri-
monio, en base a: (i) la oportunidad
de aprovechamiento sostenible de Estos pagos no seran aplicables para ANP,
los recursos forestales maderables, pues la proteccin y administracin de los re-
Pagos por no maderables y de fauna silvestre cursos forestales y de fauna silvestre dentro de
autorizacin de en funcin a su valor comercial por la las ANP del SINANPE, se regula por la legisla-
desbosque8 cantidad de los recursos extrados; y cin especfica de ANP9, y tanto la Ley de ANP
(ii) el valor del secuestro de carbono. como su reglamento no han contemplado esta
Si los productos son comercializados autorizacin dentro de ANP.
se efectuara el pago por el derecho
de aprovechamiento.
Fuente: propia
Elaboracin propia
Notas:
1 Artculo 218 del Reglamento de la Ley de Concesiones Elctricas, aprobado por Decreto Supremo N
009-93-EM.
2 Artculo 297 del Decreto Supremo N 032-2004-EM, Reglamento de las actividades de Exploracin y
Explotacin de Hidrocarburos.
3 Artculo 310 del Decreto Supremo N 032-2004-EM, Reglamento de las actividades de Exploracin y
Explotacin de Hidrocarburos.
4 Artculo 98 del Decreto Supremo N. 081-2007-EM, Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por
Ductos.
5 Artculo 85 y siguientes del Decreto Supremo N. 040-2008-EM, que aprueba el Texto nico Ordenado
del Reglamento de Distribucin de Gas Natural por Red de Ductos. Adicionalmente, vase el artculo
1 del Decreto Supremo N. 062-2010-EM, que precisa el alcance del procedimiento de imposicin de
servidumbres establecido en el Reglamento de Distribucin de Gas Natural por Red de Ductos.
6 Artculo 310 del Decreto Supremo N. 032-2004-EM, Reglamento de las actividades de Exploracin y
Explotacin de Hidrocarburos.
7 Artculo 8 del Decreto Supremo N 005-2006-MTC, Reglamento de Servidumbres Forzosas para la
Prestacin de Servicios Portadores y Teleservicios Pblicos de Telecomunicaciones.
8 Vase el artculo 36 de esta ley. Tambin los artculos 125 y siguientes del Reglamento de Gestin
Forestal, aprobado por el Decreto Supremo N 018-2015-MINAGRI.
9 Artculo 67 de la referida ley.
10 Ver los Lineamientos para la Compensacin Ambiental en el marco del Sistema Nacional de Evaluacin
de Impacto Ambiental (SEIA), aprobado por la Resolucin Ministerial N 398-2014-MINAM.
11 Ver el artculo 12 de los Lineamientos para la Compensacin Ambiental en el marco del Sistema
Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), aprobado por la Resolucin Ministerial N.
398-2014-MINAM.
62
Por lo expuesto, urgen reformas en la regulacin asociada a
compensaciones dentro de ANP y ACR, a fin de establecer me-
canismos que permitan internalizar los costos provenientes de
las externalidades negativas que se generan por la habilitacin
de infraestructura dentro de las ANP y ACR. Una opcin podra
ser la creacin de un impuesto de naturaleza extrafiscal que se
determine en funcin del valor de las afectaciones al patrimonio
natural ocasionadas por infraestructura dentro de ANP y ACR. Las
experiencias de Ecuador y Colombia son ejemplos interesantes
de mecanismos compensatorios en reas protegidas. En Ecuador,
por ejemplo, los proyectos de desarrollo rural o de carcter indus-
trial, construccin de carreteras, obras de regado, hidroelctricas,
infraestructura de telecomunicaciones u otras, que pudieren origi-
nar deterioro de los recursos naturales renovables dentro del pa-
trimonio de las ANP, pagan una tasa con el objeto de evitar dicho
deterioro o, en su defecto, para restaurar, reponer o compensar
tales recursos.53
53 Esta norma se encuentra regulada por el artculo 101 de la Codificacin de la Ley Forestal y de
Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre para los proyectos de desarrollo rural o industriales.
54 Para mayor detalle, vase: Trinidad Alvarado (2015: 170).
63
ambientales generan, como es el caso de la provisin de servicios
ecosistmicos.
55 Vase el artculo 21.2 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, el artculo 15 del Convenio
N 169 de la OIT, y las Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en torno a los
casos Saramaka vs Surinam, Kichwa de Sarayaku vs Ecuador y Kalia y Lokono vs Surinam. A
nivel del ordenamiento nacional, el Tribunal Constitucional ha adoptado un criterio similar en la Sentencia
recada en el Expediente N 000222009PI/TC. Tambin el Reglamento de la Ley de Consulta Previa
ha desarrollado, aunque sin mayor detalle, este derecho. Estas normas son de obligatorio cumplimiento
para el Per, al tener carcter constitucional. Vase el fundamento 31 de la STC N 033432007PA/TC.
56 Roel (2012: 42), Ruiz (2012: 39).
66
La instrumentalizacin del mecanismo podra efectivizarse a
travs de un fideicomiso indgena, constituido con aportes obliga-
torios provenientes de empresas vinculadas al sector extractivo,
que otorgaran un porcentaje determinado de sus utilidades para
financiar el acceso de las comunidades a los medios de produc-
cin como capital, trabajo, recursos naturales, conocimiento, as
como a la provisin de servicios pblicos.
67
Figura 6. Tarifas, tasas y derechos de aprovechamiento
Fuente: propia
Elaboracin propia
2.2.1. Tasas
68
hacen instrumentos muy importantes para poner de manifiesto la
relacin causal entre el pago y el servicio, a diferencia de lo que
suele ocurrir con los impuestos59. Sobre todo, porque permiten
interiorizar en los sujetos que los beneficios de la conservacin
estn supeditados al pago (por ejemplo, tarifas de entrada a ANP)
o cules son las acciones efectivas de las entidades pblicas que
protegen el patrimonio natural (derechos de trmite por autoriza-
ciones o permisos).
69
infraestructura dentro de ANP, ZA o ACR63. Estas opiniones conlle-
van costos (en relacin a las horas-hombre, movilidad, logstica u
otros gastos operativos incurridos) que deberan ser internalizados
por los administrados a travs del pago de tasas por derechos de
trmite, de conformidad con lo dispuesto por la Norma II del Ttulo
Preliminar del CT. Actualmente, el SERNANP no cobra ningn tri-
buto asociado a este procedimiento administrativo.
63 Pueden ser de dos tipos: (i) emisin de compatibilidad, que consiste en una evaluacin a travs de la
cual se analiza la posibilidad de concurrencia de una propuesta de actividad, y (ii) la opinin tcnica
previa favorable, que consiste en una evaluacin del contenido del instrumento de gestin ambiental
correspondiente a una actividad, obra o proyecto especfico. Vase el artculo 116 del Reglamento de la
Ley de reas Naturales Protegidas, aprobado por Decreto Supremo N 038-2001-AG.
70
Cabe sealar que con la vigencia de la Certificacin Ambiental Glo-
bal (CAG)64, las Opiniones Tcnicas Previas Favorables del SER-
NANP podran ser incluidas dentro del CAG a travs de un decreto
supremo, pues esta certificacin busca integrar en un solo proce-
dimiento a diversas autorizaciones y ttulos habilitantes relativos
al estudio ambiental de categora III (EIA-d). En ese contexto, el
artculo 12 de la Ley N 30327 habilita al Servicio Nacional de
Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE)
a cobrar los derechos de trmite asociados a la emisin del CAG,
que incluye el costo proveniente de la emisin de los informes y
opiniones tcnicas correspondientes. Una vez recaudado este
importe, el SENACE redistribuira estos montos a las entidades
pblicas pertinentes, en funcin del costo de obtencin del ttulo
habilitante que cada entidad ha incluido en su Texto nico de Pro-
cedimientos Administrativos (TUPA).
Las tarifas pueden ser una importante fuente de recursos para el fi-
nanciamiento de las ACR. A diferencia de las retribuciones econ-
micas por el aprovechamiento de recursos naturales renovables,
las tarifas son tasas que se pagan por el uso y/o aprovechamiento
no privativo de bienes pblicos que se encuentran en una ANP (ca-
minos de acceso, servicios, sealizacin, ros, entre otros)67, por lo
71
que el importe de las tarifas estara integrado por los costos asu-
midos por la entidad para habilitar los bienes pblicos y ponerlos
a disposicin de los turistas68. Al tratarse de tasas, los Gobiernos
regionales deben instrumentalizar estos cobros por medio de or-
denanzas regionales.
subespecie derechos. Asimismo, vese: Baldovino, Calmet, Pineda y Snchez (2015: 22). Disponible en:
http://www.spda.org.pe/?wpfb_dl=1207
68 La Norma II antes mencionada, en su prrafo antepenltimo, establece que los tributos distintos a los
impuestos no deben tener un destino ajeno al de cubrir el costo de las obras o servicios que constituyen
los supuestos de la obligacin.
69 El artculo 33 de la Ley N 29408, Ley General de Turismo, que dispone el porcentaje de 70% es
nicamente aplicable para las reas que se encuentran bajo la administracin del SERNANP.
70 Direccin General de Capitanas y Guardacostas (DICAPI), que es una entidad adscrita al de la Marina de
Guerra del Per.
71 Segn lo dispuesto por el numeral 63 del Artculo I del Ttulo Preliminar del Decreto Supremo N015-
2014-DE, que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N 1147, que regula el fortalecimiento de
las Fuerzas Armadas en las competencias de la Autoridad Martima Nacional - Direccin General de
Capitanas y Guardacostas.
72
El dominio martimo y aguas interiores, las zonas insulares,
as como ros y lagos navegables, incluidas las islas ubica-
das en el medio acutico del Per.
La extensin entre la totalidad del ro o lago navegable y la
lnea de ms alta creciente ordinaria.
Los terrenos ganados por causas naturales o artificiales al
mar, ros y lagos.
Las ANP, sus zonas de amortiguamiento y las zonas reser-
vas previa opinin favorable del SERNANP.
72 Numeral 674.2 del artculo 674 del Decreto Supremo N015-2014-DE, que aprueba el Reglamento del
Decreto Legislativo N 1147
73
obtienen ningn beneficio proveniente de los ingresos generados
por este derecho, ms an cuando se cobra un importe de con-
tenido patrimonial y contraprestativo por el uso de reas o espa-
cios ubicados dentro de ANP o ZA. Incluso, la Autoridad Martima
Nacional, en coordinacin con otros sectores competentes de la
administracin pblica, puede otorgar derechos de uso de rea
acutica sobre las islas consideradas dentro de ANP.73
73 Artculo 696 del Decreto Supremo N015-2014-DE, que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo
N 1147, Decreto Legislativo que regula el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en las competencias
de la Autoridad Martima Nacional - Direccin General de Capitanas y Guardacostas.
74
BONOS), como un rgano tcnico desconcentrado dependiente
del Ministerio de Agricultura. PROABONOS ejerca sus compe-
tencias, exclusivamente, sobre las islas y puntas ubicadas en el
litoral peruano74, encargndose de la extraccin, procesamiento
y comercializacin del guano de las islas, como actividad empre-
sarial subsidiaria del acuerdo con lo previsto en el artculo 60 de
la Constitucin Poltica, con el objetivo de mejorar el acceso de
los pequeos agricultores y comunidades campesinas y nativas a
dicho insumo.75
75
recursos naturales de su competencia ubicados en el interior de
esta reserva.77
76
Como puede advertirse, el aprovechamiento de abonos y
guanos de islas en el Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras
por parte de AGRORURAL debe cumplir con las siguientes condi-
ciones mnimas:
81 Si bien la norma no seala expresamente que el SERNANP sea la otra parte del Convenio, al remitirse a
la legislacin sobre ANP como marco normativo del referido Convenio, queda claro que est aludiendo
al SERNANP en tanto que el contrato versa sobre el aprovechamiento de recursos naturales dentro de
ANP.
82 Si bien AGRORURAL es una entidad pblica, en la comercializacin del guano y el abono de islas
participa como un privado ms en el mercado. Adems, no existe ninguna norma que lo exonere de los
pagos provenientes de los derechos de uso o aprovechamiento de recursos naturales.
77
Legislativo que establece medidas que garanticen el patrimonio de
las ANP, los derechos para el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales renovables se otorgan a los particulares me-
diante las modalidades que establecen las leyes especiales para
cada uno de ellos.
78
2.3. CREACIN DE MERCADOS
La naturaleza propia de los servicios ecosistmicos como bienes
pblicos, la dificultad para valorar monetariamente sus atributos
y sus altos costos de transaccin, hacen a este tipo de recursos
poco atractivos para una comercializacin a gran escala en los
mercados.
79
Figura 7: Creacin de Mercados
Fuente: propia
Elaboracin propia
80
que realizan prcticas empresariales responsables en las ANP del
SINANPE, pudiendo ser extensivas a otras reas de administra-
cin regional y local.
2.3.2. Ecotiendas*
* Esta opcin financiera ha sido propuesta y desarrollada por Alfredo Villavicencio Vieira, tomando como
referencia las experiencias internacionales.
84 Proyecto Sello: Anlisis Sello, Hoja de Ruta y Campaa de Comunicacin. SPDA
81
la entidad rectora para que algunos productos particulares sean
vendidos en las Ecotiendas. La lgica de estas tiendas es que los
ingresos generados por todas las ventas se asignen a los sujetos
titulares de las actividades de la conservacin, para as generar ms
ingresos que conserven las reas promovidas. Hoy en da, algunos
pases como Colombia estn expandiendo sus Ecotiendas y
ubicndolos en puntos estratgicos como aeropuertos y las propias
reas de conservacin. Sin embargo, para que las Ecotiendas sean
viables en Per, el SERNANP, SERFOR, los Gobiernos regionales,
entre otros, deberan generar las condiciones institucionales
habilitantes para poder gestionar este tipo de tiendas (por ejemplo,
crear una direccin o rea de inversiones, ventas o marketing).
85 MINAM-CIFOR (2012).
82
Para reducir los efectos de las emisiones han surgido inicia-
tivas como la Reduccin de las Emisiones por Deforestacin y
Degradacin de los bosques (REDD) y otras que financian la con-
servacin, gestin sostenible de los bosques y el aumento de las
reservas forestales de carbono (REDD+).
83
bonos de carbono por un valor de USD 500,000 de la Reserva
Nacional Tambopata y Bahuaja Sonene por Pacfico Seguros.
84
miyacu, Mishquiyacu y Almendra que son las proveedoras del
recursos hdrico en la ciudad de Moyobamba; siendo la EPS de
Moyobamba, la encargada de administrar los recursos generados
a travs de un fondo intangible.87
87 El impacto de la recaudacin por MRSE voluntario es limitado y se necesitaran evaluar y/o aplicar otros
mecanismos complementarios para financiar la conservacin de los servicios ecosistmicos, como
incentivos econmicos, asistencia tcnica, acceso al crdito financiero, entre otros.
85
(Concesionario); el servicio ecosistmico puede estar disponible en
un rea de propiedad privada, comunal o del Estado88.
* Los autores agradecen a Dino Delgado por su especial aporte en esta opcin financiera.
88 Este proyecto tiene un monto de inversin estimado de USD 600 millones (sin IGV) y un plazo de
concesin de 30 aos
86
2.4. ASISTENCIA FINANCIERA
87
cieros. En otras palabras, a travs de crditos con intereses ms
bajos obtenidos por esta va, se pueden complementar otros me-
canismos financieros en bsqueda de la conservacin.
88
medianas y pequeas empresas; crditos hipotecarios y crditos
para consumo89.
89
2.5. INCENTIVOS Y MEDIDAS
PROMOCIONALES
Los incentivos son importantes pues promueven conductas, ya
sea financiando la conservacin o involucrando a las personas en
conservacin. Pueden ser econmicos (como los fiscales), honor-
ficos (premios) o administrativos (simplificando trmites).
Fuente: propia
Elaboracin propia
90
2.5.1.1. Beneficios tributarios para el manejo y aprovechamien-
to forestal y de fauna silvestre
91
Las cinco condiciones requeridas para acogerse a este be-
neficio son:
90 Por ejemplo, las resoluciones del Tribunal Fiscal N 18397-10-2013, 03316-1-2015 y 14207-20-2014.
Ver Trinidad Alvarado (2015a)
91 Es el caso de las resoluciones N 09478-1-2013, 013558-3-2009, 04807-1-2006 y 05732-5-2003.
93
2.5.1.5. Servicios por impuestos*
* Esta opcin financiera ha sido propuesta y desarrollada por Alfredo Villavicencio Vieira, tomando como
referencia las experiencias internacionales.
92 Regulado por la Ley N 29230, Ley que impulsa la inversin pblica regional y local con participacin del
sector privado.
93 Los lineamientos para la formulacin de proyectos de inversin pblica en diversidad biolgica y servicios
ecosistmicos fueron aprobados por Resolucin Directoral 006-2015-EF/63.01.
94
de inversin pblica integral, como capacitacin94. Una provisin
integral o focalizada de servicios a favor del Estado no estara cu-
bierta por los beneficios de este rgimen.
95
all del cumplimiento de la normativa ambiental), Qumir Rapi (Hoja
Verde es el signo distintivo de reconocimiento de las empresas en
el REAL), Qumir Kawsay (Vida Verde, mxima distincin de buenas
prcticas ambientales), y el Certificado de Descuento sobre Multas
(CDM, reconocimiento de inversin en prcticas ambientales que
superen la normativa ambiental).
96 Esta opcin ha sido planteada por Alfredo Villavicencio en el siguiente artculo: http://www.
actualidadambiental.pe/?p=44594
96
SERFOR, Gobiernos regionales, entre otros, podran capa-
citar en materia de conservacin o servicios ecosistmicos
a las empresas o personas naturales. Por ejemplo, capaci-
taciones en legislacin ambiental.
Descuentos: se podra brindar descuentos en las tarifas de
ingreso con fines tursticos para las ANP o las ACR, o en la
adquisicin de productos generados en actividades com-
patibles de la conservacin (ecoturismo, recursos renova-
bles distintos a la madera, entre otros).
Descuentos en servicios prestados por las mencionadas
entidades pblicas, como servicios topogrficos, asesora
tcnica, entre otros.
Sellos verdes: etiquetas que reconocen e identifican las
prcticas sostenibles de una empresa en la produccin de
bienes y servicios a favor de la conservacin que les brindan
valor agregado.
Combinaciones de los anteriores: dependiendo del aporte
brindado por servicios, las entidades pblicas podran ge-
nerar combinaciones de los beneficios anteriores. Por ejem-
plo, podra brindar descuentos a las ANP ms concurridas,
capacitaciones en la materia de inters de la entidad y alian-
zas estratgicas que les den valor agregado.
97
2.6.1. Inversiones de impacto para conservacin
100
2.6.4. Crowdfunding verde
101
personas naturales donantes. Por su parte, las empresas de retail,
supermercados o de tiendas por departamentos tambin podran
deducir los gastos operativos asociados a la recaudacin, gestin
y desembolso de las donaciones percibidas para ANP99.
102
3. CONCLUSIONES
Cada mecanismo aporta diferentes caractersticas. Algunos
permiten el aporte directo de recursos para el fisco a tra-
vs del cobro de impuestos y la distribucin del presupues-
to pblico; otros se financian a travs del pago de usuarios
por servicios utilizados; algunos permiten apalancar recursos
para el financiamiento de planes de negocios y emprendi-
mientos locales a travs de prstamos o fondos concur-
sables; mientras que otros aportan capital para inversin o
contribuyen con ahorro en costos para el Estado a travs
de la tercerizacin de servicios, financiamiento de proyectos
de inversin pblica con participacin privada (obras por im-
puestos, asociaciones pblico-privadas), cogestin de reas
de conservacin con participacin de comunidades locales y
pequeos productores.
104
Venture Capital es otro mecanismo de complejidad media que
propone atraer inversin privada a pequea y mediana escala
a las reas de conservacin y/o espacios de propiedad priva-
da o colectiva. Ello permitira el financiamiento de planes de
negocios de bienes y servicios de la biodiversidad ofreciendo
retornos a los inversionistas. Cabe sealar que la particulari-
dad de este mecanismo es que el inversionista, adems de
colocar capital financiero, participa como un gestor de nego-
cios en el desarrollo e implementacin del bien o servicio. Es
as como brinda conocimiento empresarial y asesoramiento
tcnico a los emprendedores con los que trabaje e incorpora
a otros actores clave en el modelo de negocio (entidades
de gobierno, clientes finales, proveedores de servicios, entre
otros). No obstante, se requiere definir el instrumento para
viabilizar su implementacin (contrato joint-venture, acuerdos
voluntarios, contratos de asociatividad, entre otros).
105
Otros mecanismos de baja complejidad por la facilidad
en implementacin son: sello verde, ecotiendas, Protocolo
Verde, incentivos y medidas promocionales.
107
4. BIBLIOGRAFA
ARRIETA, Alberto
2017 La revolucin del financiamiento colectivo: crowdfunding. En: MYPLE-
GAL.
http://myplegal.com/es/publicaciones/item/195-crowdfunding
BANCO MUNDIAL
2013 Crowdfundings Potential for the Developing World. Washington,
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2016 State of Private Investment in Conservation 2016: A Landscape Assess-
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108
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109
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2012 Los otros derechos de los pueblos indgenas: aproximacin a los dere-
chos a la libre determinacin y a beneficiarse de la explotacin de recur-
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STIGLITZ, Joseph
2011 Economa del sector pblico. Madrid: Antoni Bosch Editor.
TRINIDAD, Carlos
2015a Incentivos Fiscales para la Conservacin: Situacin actual. Lima: Socie-
dad Peruana de Derecho Ambiental.
110
5. ANEXOS
Ficha de Registro (PNUD) para Per con datos de 2010 y 2015
Per
112
Componente 2 2010 2015 Variacin
E1 Planificacin de negocios a nivel de AP individual 33 50 52%
E2 Sistemas de contabilidad y auditora operativos,
44 33 -25%
transparentes y prcticos
E3 Sistemas para el monitoreo y presentacin de informes
25 42 68%
sobre el rendimiento del manejo financiero
E4 Mtodos para la asignacin de fondos a las AP individuales 0 50 -
E5 Redes de entrenamiento y apoyo que permitan a los
17 6 -65%
administradores de AP operar de manera costo-efectiva
Total Componente 2 (% del mximo posible) 24 36 52%
Componente 3 2010 2015 Variacin
E1 Nmero y variedad de fuentes de ingreso utilizadas en el
67 33 -51%
sistema de AP
E2 Establecimiento de tarifas al usuario del sistema de AP 33 33 0%
E3 Sistemas efectivos de recaudacin de tarifas 50 42 -16%
E4 Estrategias de mercadeo y comunicacin para mecanismos
0 33 -
de generacin de ingreso
E5 Mecanismos de pagos por servicios de ecosistemas (PSE) en
42 25 -40%
operacin para las AP
E6 Concesiones operando dentro de AP 67 33 -51%
E7 Programas de capacitacin de mecanismos de generacin
33 33 0%
de ingresos en AP
Total Componente 3 (% del mximo posible) 42 33 -21%
113
Opciones innovadoras de financiamiento de la conservacin
se termin de imprimir en julio de 2017
en los talleres de Estacin La Cultura SAC
ubicado en calle Las Musas 291, San Borja.
Se imprimieron 500 ejemplares.