2009 129 Reforma y Modernizacion Del Estado

REFORMA Y MODERNIZACIN
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL SIGLO XXI:

CAMBIO DE PARADIGMA?
REFORMA Y MODERNIZACIN
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL SIGLO XXI:
CAMBIO DE PARADIGMA?
FRANCISCO MARTNEZ MARTNEZ
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.
Av. Morelos Pte. Nm. 809

Col. La Merced
Toluca, Mxico
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ISBN: 978-968-6452-89-3
1a. Edicin
Toluca, Mxico, diciembre de 2009.
Diseo Editorial y Portada: Hctor F. Corts Mercado
Impreso en Mxico
El contenido de este libro es responsabilidad del autor y no refleja necesariamente el punto de

vista del IAPEM.
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SECRETARIO TCNICO
CONTENIDO
INTRODUCCIN 11
CAPTULO I RACIONALIDAD Y BUROCRACIA 15
1.1 GNESIS Y FORMACIN DEL ESTADO RACIONAL 18

1.2 COMPARATIVO ENTRE EL ESTADO RACIONAL WEBERIANO Y EL
LIBERAL DEMOCRTICO 30
1.3 REVISIN A LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA 34
1.3.1 La reforma como marco referencial 38
1.3.2 Reforma administrativa 40
1.4 MODERNIDAD Y MODERNIZACIN 42
1.4.1 Modernizacin e individuo-ciudadano 45
1.5 CIUDADANO Y CIUDADANA 49
1.5.1 Democracia 53
1.6 LA CONSTRUCCIN DEL PARADIGMA 55
CAPTULO II TENDENCIAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 59
2.1 LA IDEA DE REFORMA EN EL ESTADO 62

2.2. LA ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL 64
2.2.1 Administracin Pblica Progresiva 66
2.3 EL COMPONENTE NEOWEBERIANO 72
2.3.1 Reorganizacin gubernamental 77
2.3.2 Racionalidad poltica y administrativa 80
2.3.3 El enlace. Hacia el New Public Management 85
2.4 LA FORMACIN DE LA NUEVA GERENCIA PBLICA 89
2.4.1 La revolucin gerencial 93
2.4.2 La formacin del paradigma posburocrtico 96
CAPTULO III INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS PARA CONSOLIDAR

EL DISEO INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 101
3.1 EL SENTIDO DE PROFESIONALIZACIN 104

3.1.1 El ejercicio tico en la accin de gobierno 109
3.1.2 Cualidad del desempeo profesional-individual 113
3.1.3 Participacin y corresponsabilidad en el ejercicio de gobierno 118
3.2 CUALIDADES DE LA ORGANIZACIN GUBERNAMENTAL 124
3.2.1 Reorganizacin 126
3.2.2 Innovacin 133
3.2.3 Gestin estratgica 141
3.2.4 Actores y redes 146
3.3 GESTIN PBLICA 149
3.3.1 Propsitos 152
3.3.2 Alcances y lmites 155
3.4 EL MARCO DE LA LEY 158
3.4.1 Valores e institucionalidad 159
3.4.2 Legalidad y legitimidad 160
CAPTULO IV LAS NUEVAS VISIONES Y ENFOQUES DE LA ADMINIS-

TRACIN PBLICA 163
4.1 EL RENOVADO CARCTER DEMOCRTICO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA 166
4.2 LA DINMICA DEL CAMBIO SOCIAL EN LA ADMINISTRACIN PBLICA 168
4.3 INSTITUCIONALIZACIN DEL SISTEMA POLTICO-ADMINISTRATIVO 169
4.3.1 Capital tico 171
4.3.2 Probidad en la Gestin Pblica 172
4.3.3 Cultura administrativa 174
4.4 LA PROPUESTA DE LA GERENCIA PBLICA EN EL SIGLO XXI 176
4.5 LA PROPUESTA DEL PARADIGMA POSBUROCRTICO EN EL SIGLO
XXI 180
4.5.1 Tendencias estructurales 182
4.5.2 Tendencias organizacionales 182
4.5.3 Tendencias tcnico-tecnolgicas 183
4.5.4 Tendencias procedimentales 184
4.5.5 Tendencias polticas 185
4.5.6 Tendencias administrativas 186
CONCLUSIONES 187
ANEXO. RELACIN DE CUADROS, ESQUEMAS, DIAGRAMAS Y GRFICAS 195
FUENTES CONSULTADAS 197
RELACIN DE CUADROS
Nmero Ttulo de cuadro Pgina

Cuadro 2.1 Sistema organizacional de Max Weber. 73
Niveles de profundidad de la innovacin y tipo de transformacin
Cuadro 2.2 79
correspondiente.
Cuadro 2.3 Confianza popular en las principales instituciones de la sociedad. 83
Cuadro 2.4 Caractersticas entre la Nueva Administracin Pblica y el cameralismo. 87
Cuadro 2.5 Causa-efecto de la crisis del Estado Benefactor. 93
Cuadro 2.6 Revolucin gerencialista en Inglaterra. 94
Cuadro 2.7 Revolucin gerencialista en Estado Unidos. 95
Cuadro 2.8 Comparacin de paradigmas. 98
Componentes de la Administracin Pblica Tradicional y de la Nueva
Cuadro 2.9 99
Gerencia Pblica.
Cuadro 3.1 Caractersticas y fallas del modelo burocrtico. 105
Cuadro 3.2 Transicin del modelo burocrtico. 107
Cuadro 3.3 Valores de la tica pblica y del servicio pblico. 112
Cuadro 3.4 Elementos del Marketing pblico. 132
Cuadro 3.5 Matriz de opciones para el futuro de un programa de innovacin. 140
Cuadro 4.1 Aportes a la modernizacin de la Administracin Pblica. 175
Cuadro 4.2 Dilemas del la NGP y su ethos organizacional. 179
Funciones y procedimiento en el nuevo paradigma burocrtico guber-
Cuadro 4.3 185
namental.
RELACIN DE ESQUEMAS
Nmero Ttulo de esquema Pgina

Esquema 1.1 Revolucin cientfica. 57
Esquema 3.1 Funciones y aplicaciones del sector pblico. 115
Esquema 3.2 La informacin y su transmisin. 116
Esquema 3.3 Corresponsabilidad y factores componentes. 122
Esquema 3.4 Fases de rediseo gubernamental. 126
Esquema 3.5 Actores demandantes de atencin. 131
Esquema 3.6 Teora de la adopcin de innovaciones. 135
Esquema 3.7 La gestin en la organizacin. 144
RELACIN DE DIAGRAMAS
Nmero Ttulo de diagrama Pgina

Diagrama 3.1 Proceso de cambio para innovar. 137
Diagrama 3.2 Proceso de implementacin de la innovacin. 138
RELACIN DE GRFICAS
Nmero Ttulo de la grfica Pgina

Grfica 3.1 Relacin entre xito-usuarios; rendimientos-tiempo. 139
INTRODUCCIN
Desde el momento mismo en que el Estado adquiere relevancia para conciliar lo pbli-
co y lo privado, ocurren los ataques a su existencia. Es producto del esfuerzo colectivo,
de una sociedad que sin embargo, lo rechaza independientemente de sus logros o
aciertos es, esta misma sociedad, alaba o vitupera las formas con que opera el gobier-
no. Por lo tanto, el mundo de la cotidianidad tiene una doble vertiente, aquella donde se
encuentran los que se han beneficiado sustancialmente de tal estado de cosas y una
segunda que aplica de forma negativa en las condiciones de vida de otra parte de indi-
viduos. El dilema tiene que ver directamente con la forma como se abordan aspectos
de convivencia y de subsistencia, esto es, el manejo del poder y autoridad, as como la
capacidad de concitar legitimidad y confianza entre Estado y Sociedad, entre gobierno
e individuos-ciudadanos, para conseguir cada quien, de forma racional, los medios y
los insumos necesarios para completar sus objetivos y necesidades particulares.
Es individualidad, no individualismo, lo que supone la conformacin de los esfuerzos y

representa el ideal de la democracia contempornea, el respeto a la diferencia, donde,
la democracia sin ser perfecta es perfectible; ya que, nacida de la capacidad humana
de imaginar y concretar formas y estilos de vida, se institucionaliza para, por medio de
la ingeniera normativa, procurar que tal esquema se produzca y reproduzca. Sin tal,
el imaginario humano tropieza, es corto y tiene incongruencias. Tal inconveniente se
enfoca hacia formas no aptas o mal diseadas de convivencia, en productos no pensa-
dos y concebidos por quienes los disfrutan o lamentan. Son experiencias que inhiben
la individualidad y el conjunto de esfuerzos colectivos nacidos de lo primero, ya que
tanto la formacin de los espacios de convivencia de los individuos, de sus logros y de
sus personales ambiciones, como el desarrollo intelectual, material, religioso, espiritual
slo se construyen con el movimiento y la intencin de individuos vueltos pblicos por
la necesidad de cotejar y comparar sus logros en lo colectivo, ordenadamente, con cer-
tidumbre de sus ventajas y posesiones, legtimamente concebidas y obtenidas.
11
INTRODUCCIN
As, la problemtica que se aborda en el libro consiste en el Estado mismo, como la

institucin que procura, dentro del marco democrtico liberal, la cultura de la individuali-
dad y las organizaciones pblicas -gubernamentales principalmente-, las cuales son un
valor de lo individual. La cuestin principal se centra en cmo devolver a los individuos
su capacidad de formar y ser informados de las acciones de quienes operan las leyes
pblicas para revisar si stos aplican estrategias positivas sobre cuestiones como la
pobreza, la inseguridad, el desempleo y la migracin; entre muchos ms. As como la
condicin en que se ofertan y aproximan los servicios elementales a sus pobladores; en
suma, cmo volver ms pblico el ejercicio de gobierno y particularmente, cmo hacer
realmente pblica a la Administracin Pblica.
Es la bsqueda de una efectiva racionalidad cimentada en un adecuado aprovecha-

miento de las capacidades y habilidades de los actores que ocupan tanto los espacios
pblicos y privados. Alternativas, reconstrucciones y coordinacin, son premisas de
un nuevo esquema que, compartido por un nuevo enfoque que aprecia lo poltico y la
poltica en alusin directa a la cualidad ms notoria del ser humano, como lo es su po-
sibilidad de dilogo. Consiguientemente, asegurar la libertad individual es insoslayable,
ya que es parte del continuo humano y social. Procurar la igualdad y la responsabilidad
no es sino adecuar las oportunidades de mejorar la condicin humana que, ante todo,
debe mantener como condicin su libertad. Cmo, cundo, dnde y qu es este proce-
so que involucra una Reforma y una modernizacin.
La primera como consolidacin institucional del Estado y de su razn de ser: el bien

comn. Desde una perspectiva poltica, tiene que reformarse a partir de encontrar los
acuerdos y las prcticas que procuren la institucionalidad, observancia a la ley y dispo-
sicin a la deliberacin pblica. La segunda, aplica a la mejora de las organizaciones
pblicas, es decir, aprovechar lo tcnico y tecnolgico, producto del avance de la cien-
cia, aplicndolo a la mejora del funcionamiento e integracin de los mecanismos para
enfrentar contextos sociales complejos e inciertos.
En tal sentido, reforma y modernizacin -en lo pblico gubernamental-, son elementos

invariablemente persistentes para mejorar la convivencia humana. Ambas contienen
racionalidades, probablemente diferenciadas, pero confluyen en los fines manifestados
polticamente de administrar racionalmente los recursos, gobernando bajo la perspec-
tiva democrtica de la convivencia de los desiguales, buscando los consensos que
fortalezcan las capacidades del Estado liberal y democrtico, anulando las formas de
la gestin centralizada y densidad organizativa, que permitan el acceso a gobiernos a
los que se les haga caso. Se requiere la inclusin de actores pblicos y privados, donde
el principal componente es devolver atributos pblicos a stos. Ello significa que los
despilfarros, fraudes, abusos de autoridad, corrupcin y burocracias congestionadas e
12
inoperantes, no sean el inicio de polticas desfavorables y decisiones errneas; enmar-
cadas en leyes desactualizadas, sin identificacin con sus destinatarios.
Contextos tales en nada ayudan a mejorar la imagen de la administracin pblica, es

ms, le representan serios retrocesos. Por ello, gran parte de sus acciones tiene que
ver con su diseo, esto es, la organizacin de la administracin pblica requiere de
involucrar en sus procesos decisorios, valores e instituciones producto de un amplio in-
volucramiento ciudadano. Precisamente, este ltimo aspecto tiene que ser reevaluado,
no para enunciarlo discursivamente, sino para darle materialidad.
El ciudadano no es un concepto hueco ni amorfo, se refiere a un ser activo y real, el

cual transmuta sus cualidades individuales en la necesaria complementariedad entre lo
pblico y privado. Es una circundante aplicacin de obligaciones y derechos polticos,
jurdicos, econmicos, individuales. Es sujeto y no meramente un objeto, que piensa
al nosotros antes que el ellos; esta pluralidad destierra el sentido de la no perte-
nencia a la comunidad; es la consolidacin del ciudadano como sujeto participativo en
el Estado y, antes que inhibir, procura su vinculacin creando canales institucionales
necesarios.
Es en este panorama que el anlisis de la burocracia se vuelve tema de trascendencia.

La circunstancia particular de la organizacin, producto de la racionalidad del merca-
do capitalista, conlleva -an todava-, fuertes diseos estructurales que nacen de la
necesidad de ordenar los procesos y procedimientos bajo prescripciones precisas y
ordenadas mediante mandos jerrquicamente dispuestos, bajo la perspectiva de al-
canzar, -con certidumbre y predeciblemente- los resultados planteados y las metas
objetivadas, en suma la productividad que necesita una empresa para subsistir. Lo
anterior trasladado al mbito de la administracin pblica tiene un sentido ordenador,
pero contiene espacios de accin que importan a los destinatarios de sus oficios, los
cuales no conocen lo que se decide y opera en su nombre.
Este sistema de racionalidad es una imbricacin entre lo poltico y administrativo, pero

que deja un margen muy tenue, si no es que inexistente, a la real participacin -parad-
jicamente poltica-, de sectores y actores de la sociedad. La crtica hacia el paradigma
burocrtico tiene que ver con la negacin material y participativa de los individuos en
sus derechos polticos. La aclaracin en este ltimo aspecto detalla la forma en que
transmut la burocracia que, es un dilema y obstculo para mejorar la democracia y la
poltica, la participacin ciudadana que acceda y a la vez impida dictaduras e imposi-
ciones a los deseos pblicos y privados de los hombres.
INTRODUCCIN
13
INTRODUCCIN
De tal modo que el paradigma burocrtico sugiri en un momento dado una organiza-
cin dominante de lo pblico, esto es, la preconizacin de la despersonalizacin y la
lealtad a la institucin, lealtad y obligatoriedad al poltico y a lo poltico. En tal sentido la
idea de responsabilidad oper bajo argumentos genricos y ceidos a una sociedad sin
rostro u opinin, solamente imaginada y conocida en el discurso y en la programacin
elaborada detrs de los muros del especialista y de la racionalidad tcnica. La supuesta
despersonalizacin oper, pero nunca se incluy el carcter poltico social, es decir, la
democracia se contrapuso al mandato burocrtico, por lo cual sus acciones evadieron
el escrutinio pblico y recorri caminos opuestos al ideario liberal burgus: la libertad
individual que, socializada mediante la concepcin de una ciudadana con obligaciones
y responsabilidades, implica el reforzamiento de lo pblico, por tanto de lo institucional
y por derivacin la propia fortaleza del Estado liberal.
Contexto donde se operan los movimientos y discursos que atacan y denostan el para-
digma burocrtico an operante. Se proponen esquemas con supuestos novedosos, y
algunos ms anuncian la supresin del mismo y la aparicin de un nuevo paradigma.
Sin embargo, el discurso en general contiene mecanismos instrumentales que obvian
el componente necesario para consolidar nuevas formas de operar y funcionar la au-
toridad y los oficios gubernamentales: el acuerdo y el dilogo que ofrece la poltica y lo
poltico de la sociedad. Sin este ltimo, una nueva institucionalidad y un mejor marco de
aproximacin a las necesidades actuales son meros ejercicios de reorganizacin. Para
que surtan efectos, cambios y movimientos que moldeen un nuevo paradigma, la tran-
sitoriedad del actual debe consolidarse con elementos contenidos en reformas al Es-
tado, lo institucional, y en aspectos de modernizacin de los cuerpos organizacionales
pblico gubernamentales, que culminen en la consolidacin liberal iniciada hace ms
de 200 aos en la civilizacin occidental, y que ahora, globalizada e interdependiente,
requiere de mejores cuerpos y estructuras pblicas, donde lo pblico y privado no sean
opuestos, sino complementarias; en fin, la creacin de un paradigma diferente al buro-
crtico y ms cercano a las necesidades colectivas y pblicas. Como consecuencia de
lo anterior, la hiptesis del texto se formula de la siguiente manera:
La revisin a la prctica del aparato burocrtico debe fundamentarse sobre la base

de una crtica a la creacin de cuerpos diferentes a los desarrollados junto con el
Estado liberal.
Para superar las inconexiones entre sociedad y Estado, se debe pasar a reformu-
laciones contrarias al paradigma burocrtico.
Un nuevo replanteamiento indica una nueva forma de hacer las cosas donde la
gestin y gerencia pblica se inscriben en la bsqueda de un nuevo paradigma que
explique el comportamiento del aparato pblico en contextos actuales de globaliza-
cin e interdependencia.
14
CAPTULO I
RACIONALIDAD Y BUROCRACIA
CAPTULO I
El tratamiento a los encuadres conceptuales que refiere el presente captulo, observa el

carcter poltico que debe contener la administracin pblica. Alejado de lo electoral y
de la lucha por el poder poltico, en sentido estricto es el reflejo de la cualidad humana:
razonar, dialogar y acordar. Significa la satisfaccin de necesidades colectivas, que
por s solo el individuo no puede conseguir, requiriendo de un esfuerzo sumado que lo
logre.
Por tanto, la institucin ms acabada para tal finalidad es el Estado. Punto de partida
del anlisis y del encuadre de la investigacin, su tratamiento implica apreciar la forma-
cin moderna del mismo. As, se retoman los fundamentos del Estado liberal, los cuales
descansan en basamentos democrticos contemporneos: libertad y justicia. Constan-
te y cambiante como lo es la sociedad, tales valores son, actualmente, revisados a la
luz de los conflictos y complejidades que la incertidumbre social estructura.
Paralelamente, y en un sentido discontinuo, se revisan los conceptos de Reforma y

Modernizacin; donde el primer aspecto tiene que ver con la consolidacin de los valo-
res institucionales del Estado, es decir, devolver su razn de ser. En tanto, el segundo
significa la capacidad de aprovechar el avance de la ciencia, de la tcnica y de la tec-
nologa en beneficio de la organizacin pblico gubernamental.
Asimismo, lo poltico implica que se aborde la idea de ciudadana como el primer requi-
sito de la democracia. No basta la libertad individual, se necesita la libertad de opinar,
disentir y de aportar hacia lo pblico, en funcin de mejorar lo privado. Es condicin
necesaria para devolver el carcter pblico al Estado y a sus poderes: Gobierno y Ad-
ministracin Pblica.
17
Este ltimo aspecto implica la revisin a la formacin del paradigma burocrtico, que
en buena medida niega y es contradictorio con la idea de participacin, ello en parte
por sus distorsiones y por su inconsistencia, actualmente, para enfrentar los retos de
sociedades cada vez mas demandantes, complejas e inciertas en su discurrir.
1.1 GNESIS Y FORMACIN DEL ESTADO RACIONAL
La sentencia que observa Jos Juan Snchez Gonzlez, respecto de la administracin

pblica es, el lugar adecuado para buscar identidad propia como disciplina y para
iniciar los cimientos de una teora de la administracin pblica, es volver al origen
de nuestro campo de estudio: La Ciencia Poltica.1 En tal sentido, la poltica, como
ejercicio de los individuos, nace con la esencia misma del ser. Es un razonamiento de
utilidad, ergo, un sistema de racionalidad dada por la accin. Un sistema que supone
eleccin racional. En tal sentido, la vida social es la accin humana Individual.2 De ah
que las instituciones sean resultado del accionar entre, el cmo y la accin de los indi-
viduos. Conlleva dos aspectos: Restricciones y oportunidades, es lo que la gente hace
y desea hacer.
La restriccin y oportunidad son observables, los deseos no; se cuantifican sobre la

base de la capacidad (verificable) del otro, no de la intencin (in verificable). La raciona-
lidad se torna en un argumento costo-beneficio. Sin embargo, deseos y oportunidades
pueden afectarse mutuamente en forma directa;3 ello tiene su consideracin al saber
que la gente no siempre confa en que actuar racionalmente. Si puede prever la clase
de situacin en que puede perder la cabeza, puede actuar estratgicamente para im-
pedir que surja la oportunidad de hacerlo.4 As, la construccin conceptual del Estado,
como parte del proceso mismo de valoraciones y enjuiciamientos, forman parte de
tendencias y transformaciones que el mismo individuo provoca en las estructuras que
acompaan al ejercicio de poder, dominio y conduccin que supone la idea de Estado.
Es entonces, una heredad dada al ser humano para construirse, dice Ortega y Gaset.5
1
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La administracin pblica como ciencia. Su objeto y su estudio. Mxico, IAPEM-Plaza y
Valds, 2001, pg. 166.
2
Elster, Jon Tuercas y Tornillos. Una introduccin a los conceptos bsicos de las ciencias sociales. Barcelona, Espaa,
GEDISA, 1990, pg. 23.
3
Ibid. Pg. 28
4
Loc. Cit. Pg. 28
5
En su texto La idea del Estado, Mario De la Cueva hace un recorrido que abarca desde los argumentos filosfico-polticos
de Platn y Aristteles; analizando el orden pblico romano que concibieron Polibio y Cicern; y en especfico cmo se
construy la nocin del Estado, desde la Edad Media hasta el siglo XIX. Cfr. Mario de la Cueva, La idea del Estado, UNAM,
Mxico, 1975. Ver tambin a Lpez Portillo y Pacheco, Jos Gnesis y Teora General del Estado Moderno. Mxico, ILPES,
1984, pg. 110.
18
Es Cerroni quien indica, el Estado es una institucin que se explica, no por sus forma-
ciones premodernas, sino por las condiciones que lo instituyen y lo definen ahora. En tal
sentido, Poltica, Ley, Justicia son parte de la cultura liberal democrtica moderna, donde
los temas de libertad individual, civil y poltica, comparten la preocupacin del aqu y
ahora, no slo de los modos de pensar, sino de los modos de vivir.6 El movimiento es,
entonces, una constante en la historia del Estado, sin embargo debe reconocerse que
problemas como el de la condicin humana, son asuntos del Estado contemporneo.
Es la resultante del recorrido histrico que va desde la Grecia de Platn y Aristteles,
hasta la oposicin liberal democrtica de John Locke. Es liberalismo y racionalismo
devenido de la ilustracin del siglo XVII, afirmando la modernidad, para Cerroni la
modernidad se basa en el principio de la individualidad.
Es el paso del hombre sobre su entorno, por tanto, las instituciones sociales nacen y
perecen. Por ello, la democracia de los antiguos difiere, en forma abismal, de la mo-
derna concepcin liberal. Liberal no porque sea moda, sino por que son producto de la
formacin de un determinado tipo histrico de sociedad, es el espacio del surgimiento
gradual del concepto de libertad individual, de la libertad civil y de la libertad poltica, de
la racionalidad que incorpora la lgica del inters y, es la concrecin constitucionalista
del Estado moderno. Es un hecho concreto, de la moderna ciencia poltica:
la fijacin de lmites de la actividad del Estado y en la reivindicacin de la

separacin entre actividad social y actividad poltica, entre esfera pblica y
esfera privada. Tal parece que slo con una total individualizacin de la vida
y su integral privatizacin se logre aprehender en su plenitud la nocin de
una esfera exclusivamente pblica sobre la que no tiene mayor influencia las
posiciones sociales.7
Poltica manifestada en la situacin de la libertad de los hombres libres. Racionalidad

definida al pensarse, primero en el Yo, luego en Nosotros. Derecho innato a la concre-
cin de un hombre civil y poltico. Primero econmico, posteriormente natural, conducto
hacia la eficiencia, hacia el fin natural del individuo: su propia continuidad que denota
su fluir en la esfera burguesa, en la esfera privada, intima, personal. Mantener su
propiedad es algo cosunstancial a su ser mismo, no tanto en posesin de materia,
sino en tanto posibilidad de disfrute y garanta de felicidad personal, de los suyos y
por qu no, de los dems. Necesidad de la Ley, til, necesaria, defendible por el mismo
individuo ya que las leyes defienden y mantienen la vida y la propiedad. La racionalidad
6
Cerroni, Humberto. Introduccin al pensamiento poltico. Mxico, Siglo XXI, 1980, pp. 16-17.
7
Ibid. Pg. 23.
CAPTULO I
19
y su estado, convergen en las posibilidades de apoyar lo individual, construyendo lo

pblico. Inversamente, lo pblico posibilita los derechos individuales. Es a partir de la
concepcin del poder fundado en el Consenso.8
As explica Cerroni, en tal trnsito la igualdad no es solamente para los ciudadanos

libres atenienses, sino para aquel que forma y participa en la ley fundada en el con-
senso. Es Razn y racionalidad del sujeto prctico, consciente, responsable, moral,
que edifica lo tico del mundo. En suma, Instituciones que, producto de la poltica, re-
presenten lo que quiere y lo que necesita, es la poltica planteada como la democracia
de los muchos por la de todos. Poder poltico que convoca al poder y el pueblo, la ley
y los ciudadanos, entre gobernantes y gobernados, entre Estado representativo y la
sociedad de los privados. Soberana, privada y pblica, que busca a cada una, libertad
e igualdad poltica, una al gobierno la otra a la ley, convalidando la soberana del gober-
nante. Poltica que reintegra al individuo su capacidad tanto social y poltica.9
Por tal motivo, la racionalidad pblica no es aquella que se funda en el dominio y en

el supuesto de certeza social, sino aquella en la que la sociedad de los privados es
empresa y expansin de cada individuo, ya en capacidad, ya en eleccin. Es razn
de que la independencia de uno es simtricamente igual a la de todos. En tal sentido,
las instituciones del Estado son la consolidacin de individuos libres y polticamente,
democrticos. La administracin pblica no escapa a esta situacin, por ello, la racio-
nalidad en sta, no puede ser aquella fincada en la subordinacin de las actividades
sociales a la gestin poltico burocrticas que, por una parte, ha minado la originaria
estructura del Estado representativo, y que por otra parte, ha sobrepuesto el formalis-
mo burocrtico a las competencias sociales.10 Ello devora y mina la residual libertad
del individuo independiente, en s, el proyecto de la burocracia debe ser socializar las
tareas que ahora efecta por s, desde fuera de lo social y sin competencia.
Tal esquema supone, ya en las sociedades liberales del siglo XVIII, un andamiaje para
materializar el concepto que acompaar, hasta la fecha, las disertaciones conceptua-
les sobre el cmo de las acciones individuales, es el prembulo y derivacin de la
transformacin estructural del Estado medieval al absolutista y de ste al capitalista.
Ideolgicamente, la Revolucin Francesa es receptculo de la necesidad de la cultura
occidental por igualar los derechos naturales en libertades para todos. Aspecto que
evoluciona a partir de Locke, e inicia el debate sobre los derechos humanos y ciudada-
nos, juntos forman parte de la idea de racionalidad poltica, su accin y su construccin
8
Ibid. Pg. 55.
9
Ibid. Pp. 58-67.
10
Ibid. Pg. 75.
20
en el Estado es confirmar, con la razn, la verdad revelada; la modernidad nacida de

lo racionalista, razn alejada de la teologa. Construccin de la ciencia, inspirada en lo
lgico y en lo elocuente del poderoso aparato matemtico y geomtrico.11
Es con Locke donde aparece en su ntida expresin moderna la idea del ciudadano.
Defiende la libertad de ciudadanos contra el despotismo de la monarqua absoluta.
Propugn por elevar la libertad a un derecho natural, derivacin en ley natural que
sustenta el razonamiento de las personas libres.12 Este es y no otro el fundamento
de la sociedad civil: vida, libertad y propiedad, ergo, es racional y por lo tanto puede
disfrutar de una convivencia pacfica con otros hombres en el marco de un estado de
naturaleza. Teora poltica que pregona el bien pblico,13 indivisible y a la vez innato al
individuo, como a la sociedad; la cual nace cuando cada uno de sus miembros renuncia
al poder natural que posee y lo cede a la comunidad. Los hombres son libres, iguales e
independientes por naturaleza y, ninguno de ellos puede ser sometido al poder poltico
sin su consentimiento,14 es la concepcin de sociedad poltica.
Entonces la democracia no es saber si existen pocos o muchos en el gobierno, la

centralidad del argumento es que deben hacer su trabajo en marcos ticos y legales.
Suposicin an vigente y en constante discusin. Es el poder del manejo de la autori-
dad, pero no para dominar por medio de la artificiosa idea de la especializacin, sino
a partir del concurso de la responsabilidad en el manejo y operacin de la poltica y
de la ley.15 No libre de detraccin, el pensamiento lockeano rebasa su temporalidad,
no por efecto de su discurso, si por lo actual del debate, expliquemos. La racionalidad
humana es persistente en cuanto a la bsqueda de su satisfaccin, sin embargo, el
esquema no debe ser aquel que se gui por el miedo, la violencia y el temor, ya que
siendo as solamente se mina el sustento mismo del Estado: su sociedad. Por tanto, si
11
Es un desarrollo que, a decir de Emmerich, origina el pensamiento griego, en constante reflexin: Scrates se basa en los
presocrticos; Platn en Scrates; Aristteles en Scrates y Platn; los helenistas y los romanos, en los clsicos griegos en
general; San Agustn en Platn en particular; Santo Toms en Aristteles en particular; Hegel y Marx, en Herclito y Parme-
nides; Marx en Hegel; Weber en Marx; y as sucesivamente. Gustavo Ernesto Emmerich La filosofa de Aristteles como
explicacin del universo, el Estado y la Sociedad en Textos Clsicos Comentados para un fin de Siglo Mxico CNCPyAP,
2002, pg. 34.
12
Some relationship between property rights and liberty is also to be found in John Locke, although it is not as definite as
in Smith. This is partly because Lockes perspective was more that of moral philosophy than political economy or sociology.
Locke certainly wished to defend the liberty of citizens against the despotism of absolute monarchy. He aimed also to elevate
liberty to a natural right, and the latter stemmed from natural law which, in turn, is based on the reasoning of free people. True,
quotations from Adam Smith strongly suggest the natural law approach of Locke, especially Smiths reference to labor as the
most sacred property. But this appears to be in addition to Smiths main preoccupation with the history, political economy,
and sociology of property and property rights. Edwin G. West Property Rights in the History of Economic Thought: From Loc-
ke to J. S. Mill Carleton University, Department of Economics, 2001 http://www.carleton.ca/economics/cep/cep01-01pdf
13
Locke, John Ensayo sobre el gobierno civil Madrid, Aguilar, 1973, pg. 3.
14
Ibid. Pg. 58.
15
Ibid. Pp. 153-154.
CAPTULO I
21
la desconfianza mina las instituciones de la sociedad, sta desestructura la que exista

en la misma sociedad. Por tal motivo se hace necesario implementar reglas del juego,
es decir, propiedad-ley-autoridad.
Lo anterior se funda en la necesidad de menguar los efectos de la competitividad,

propia de los procesos de capitalizacin y de capitalismo ya en ciernes, por tal motivo
el Estado es un acuerdo contractual voluntario con un objeto claro, el de asegurar
la convivencia y proteger los derechos de propiedad.16 Esta idea de contractualismo
es de por s elemento de discusin presente. No obstante, es derivacin hacia el
consentimiento, libre albedro humano, individual, que no encierra a los hombres en
las paredes del Estado omnipresente y totalitario del siglo XX. Imponer, ordenar a los
contrarios y entre naciones la validez del Derecho. Se plantea cada vez con ms fuerza,
la idea de justificar el Estado por un pacto social, como el nico que puede explicar
satisfactoriamente la funcin de la soberana. Uno y otro tema va a reforzar la corriente
de los derechos individuales, que van a encontrar expresin en las Revoluciones
Inglesa, Norteamericana y Francesa y despus a universalizarse en todo el mbito de
la influencia occidental.17
Sin embargo, no exento de crtica, es Locke quien a decir de Sabine,18 propuso una
libertad amplia poltica, que hayan ingresado al espritu del utilitarismo es un aspecto
que no borra su lgica de que los intereses pblicos deben concebirse en trminos de
bienestar privado. Por lo tanto, la deliberacin es un asunto que implica acuerdos y
desacuerdos, pero que conlleva el mensaje ms elocuente de la opinin de todos, no
slo de algunos. Esa moralidad del Estado es su razn de ser, procurar espacios pol-
ticos que desarrollen instituciones que respondan a las necesidades de los individuos,
formando con ello una poderosa sociedad civil que legitime al gobierno. Cuando el Es-
tado ya no responda a esas vlvulas, el pensamiento de Locke no aplica. Concluyendo,
el Estado democrtico no es annimo, ni excluyente, antes bien es la aplicacin real del
precepto igualitario poltico de sus ciudadanos y la fuerza protectora de sus derechos
individuales (de propiedad, intelectuales, culturales, entre otros), ante el avasallamiento
de otros poderes concentrados (las del progreso tecnolgico, el conocimiento cientfico,
el mercado) son los retos no solo de la poltica sino de la administracin pblica.19
16
Ibid. Pg. 95.
17
Lpez Portillo y Pacheco, Jos Gnesis y Teora General del Estado Moderno, Mxico, ILPES, 1984, pp. 148-149.
18
Sabine, George H. Historia de la teora poltica, Mxico, FCE, 1960, pg. 386-399.
19
Mauricio Prez Salazar, La genealoga del liberalismo: Una lectura econmica del Segundo tratado sobre el gobierno
civil de John Locke en Revista de economa institucional, (Colombia: noviembre de 1999), Nm. 1, pp. 84-85.
22
Este trnsito de lo corporativo medieval al individualismo renacentista funda la moder-

nidad dada por la idea de Soberano: pueblo asociado en Estado, donde no hay patri-
monio real de poder, sino un dominio que deriva en la construccin de la razn y que se
reelabora en el Derecho. Sin embargo, es aqu donde radica su mayor confusin: si la
estructura del nuevo Estado se basa en la concepcin de ciudadanos, cmo interpre-
tarlos a la luz de los viejos y nuevos tiempos. Revisemos.
La consolidacin de la administracin pblica como ciencia que contribuya al mejo-

ramiento de lo social, debe partir de un definido y real concepto de democracia y del
ciudadano democrtico. La democracia constituye, desde hace dos siglos, el horizonte
evidente del bien poltico. Empero, siempre parece estar inacabada,20 inclusive en sus
tierras de origen, Europa y Estados Unidos. Concebido como poder del pueblo. Con-
creta lo poltico y sociolgico, autoridad y ejercicio de ste. Asume en un mismo mo-
vimiento las tribulaciones por las que el mundo occidental en particular, ha transitado
en la construccin de un ciudadano menos idealizado y ms tangible. Democracia que
busca realizarse, no slo filosfica e institucionalmente. Rgimen y sistema poltico,
coaccionan sobre la ilusin en la democracia.
En suma, existe un sino contradictorio, ya que lo poltico es inherente a la capacidad del

colectivo, pero que en su capacidad sociolgica, diluye su misma limpidez. Es bsque-
da por trasponer lo gremial y estamental, por el imperativo de igualdad que se requiere
para hacer de cada hombre un sujeto de derecho y un ciudadano completo, implica que
se considere a los hombres de una manera relativamente abstracta.21 La pretensin
es evitar que la nocin de ciudadana no se entrampe en instituciones que no han sido
pensadas y vividas por l. La abstraccin no es para encadenar, es para socializar la
democracia. No nmero, ni nicamente procesal, que deja slo la voz de gobernantes
y poderosos. Es ficcin que recae en lo electoral y en la unidad computable del voto
amontonado en la urna que es un mero hecho aritmtico.22
El punto de lo poltico y lo social, en la construccin de ciudadano, no slo consta en

contarlo o enunciarlo, sino en representarlo. Es lo que diferencia a Hobbes y Locke,
en el primero personifica, en el segundo iguala. Por ello, la posicin respecto de la
propuesta aqu a discutir es lo que Locke plantea como libertad, y presupone creacin,
imaginacin y proyeccin de uno mismo en relacin con los dems. Dice Rosanvallon
que la ficcin en la representacin es no social, contraria a sta, se necesita producir
20
Rosanvallon, Pierre El pueblo inalcanzable: Historia de la representacin democrtica en Francia. Mxico, Instituto Mora,
2004, pg. 7.
21
Ibid. Pg. 10.
22
Ibid. Pg. 12.
CAPTULO I
23
permanentemente formas de identificacin real. Pero que se posesionan las institucio-

nes que adquieren la idea de encarnar y ser la sustancia de lo que el individuo quiere y
necesita, mentira en s misma, ya que desaparece al individuo concreto y lo transfigura
en abstracto, slo que concebido fuera de todas sus determinaciones econmicas y
sociales, es posible seguir hablando de representacin en el sentido de la produccin
de una imagen? En este caso la representacin no se reduce mecnicamente a un
procedimiento de eleccin y de autorizacin, sin cumplir ninguna funcin de identifica-
cin.23
Democracia sin sustancia es negar la existencia de lo concreto privilegiando lo

abstracto. Se dice que es el egosmo y la utilidad. Trnsito del absolutismo monrquico
al gobierno representativo, donde se incluyen ya, en forma institucional, los derechos de
una clase social nueva, la burguesa y su impacto en la visin de Estado y de Gobierno.
Y el pueblo? Lo que se menciona como tal no es ficcin, es construccin. El pueblo no
preexiste por el hecho de invocarlo y de buscarlo: se construye, anota Rosanvallon. Sin
embargo, al mencionarlo se pretende tambin incorporar al ciudadano, nada ms falso:
es presencia en la ausencia. Semilla de nuevas formas e inquietudes. Se piensa en las
leyes que rigen al mundo y que pueden comprobar; ya no con la lucubracin, sino con
el clculo y con la experimentacin. Es bsqueda de consolidar, en lo racional, la ex-
plicacin -en el caso que ocupa- del fenmeno poltico y del poder pblico, en el grupo
mismo, inmanente y causal, no trascendente ni revelada. El individualismo, que cristaliza en
la organizacin capitalista de la sociedad occidental, sus derechos individuales propios.
Representacin poltica que recoge, en s, la personalidad del Estado, que de muchos
conformada debe actuar unitariamente. Pero la pregunta y duda persiste.
As, en contracorriente y con saltos y retroceso la conformacin de lo poltico y de lo

social moldea, de forma importante, el esquema que se observa en la misma adminis-
tracin pblica. Pblica nicamente en el sentido nominal, pero alejada de sus desti-
natarios por efecto de una mala representacin en lo prctico y en lo abstracto del ya
no se diga lo social, en lo individual y real del accionar fctico del hombre. Por tanto se
requiere:
1.
No slo de sociedad de iguales, en una perspectiva racional jurdica, sino de
democracia vivible a partir del reconocimiento de la diferencia;
Pasar del individuo elector al ciudadano elector;
La inclusin de la ciudadana en pertenencia comn, y
En la expresin de un principio de autonoma mediante el reconocimiento del
advenimiento del individuo dueo de s mismo.
23
Ibid. Pg. 15.
24
2.
Formas democrticas donde se reinstituya el principio de soberana popular
como fuerza operante y actuante;
Transformar al gobierno representativo, mediante la apuesta de prctica de
democracia directa y de la democracia de opinin.
3.
La conformacin poltica de lo social.24
Es el mismo autor, citado hasta aqu, quien a partir de la historia francesa, cuna y
asidero ideolgico del ciudadano y de la ciudadana democrtica, niega los supuestos
de la realidad poltica de ste y del sistema que se conforma en torno suyo, es decir,
las instituciones que lo piensan. Al respecto de la supuesta racionalidad del consenso,
anota que es producto de lo moderno, es decir, del desarrollo de lo social: Libertad,
Igualdad, Justicia que acompaa al Estado contemporneo. A decir de Paine es la
igualdad en la desigualdad.25 Clarifica dos situaciones, una cosa son los derechos
naturales y otra los civiles. Los primeros son los natos al hombre, son su existencia mis-
ma, expresada en su capacidad intelectual. Los civiles corresponden al hecho de ser
un miembro ms de la sociedad, expresado en la necesidad de seguridad y proteccin.
En esta sociedad coexisten derechos individuales y derechos colectivos.
Contrario a ello, el concepto de pueblo-nacin es abstracto que se expresa en el prin-

cipio de unidad; pero el pueblo sociedad no se ve, es un cuerpo huidizo e improbable.
Por lo tanto, lo poltico se superpone a lo social, en tanto que la democracia procedi
(por medio del sufragio universal), de gran nmero en el cuerpo abstracto de la ciuda-
dana al tiempo que pareca acomodarse ms fcilmente de las situaciones de exclu-
sin econmica y social, como si la sola afirmacin simblica de un pueblo bastara para
su realizacin.26 Impresionante, si pensamos en Francia, ubicacin de lo democrtico
y de lo ciudadano, universalista y referente obligado, no de la idea de representacin
poltica desde la perspectiva electoral, sino desde el sistema democrtico en el cual
se consolidan instituciones republicanas constitucionales de una buena parte de las
naciones con sistemas polticos que pretenden materializar la libertad y la igualdad de
sus moradores.
Lo trascendente es cmo revertir la crisis democrtica que vivimos en la actualidad,

no slo del aparato administrativo gubernamental, sino de las organizaciones y orga-
24
Ibid. Pp. 18-19.
25
Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos, las distinciones sociales no pueden fundarse ms que
sobre la utilidad comn. Paine, Thomas, Los derechos del hombre, FCE, Mxico, 1986, pg. 101.
26
Rosanvallon, Pierre Op. Cit. Pg. 27.
CAPTULO I
25
nismos pblicos y privados que pretenden materializar valores, -considerados insosla-

yables- que los individuos necesitan para poder enfrentar los nuevos tiempos de alta
interdependencia y competencia, producto de la consolidacin del capitalismo tardo. Al
respecto Keane anota que el fondo de las relaciones en las sociedades capitalistas y su
supuesto de desarrollo, est fundado en el debilitamiento del poder de las burocracias
corporativas y estatales mediante la creacin y fortalecimiento de esferas de vida p-
blica autnoma.27 Indica, la racionalidad burocrtica es una forma de vida que no slo
incide en la esfera de la administracin del Estado, y que en las condiciones actuales,
la Burocracia, ya no puede caracterizar nicamente los procesos de planeacin polti-
ca y administracin del Estado.28
En tal sentido, el proceso de evolucin de la burocracia como un proceso y un concepto

en transformacin, antes que abolicin y/o desaparicin, requiere de ampliacin de
espacios democrticos reales, no ficticios. Entonces es una necesidad que requiere la
vida social, pero transformada en un correcto vnculo que procure la Institucionalidad
de la vida en su interminable cmulo de necesidades sociales y que nicamente es
posible superar mediante un autntico ejercicio democrtico, adems de una vida
pblica ampliada. Problema producto del desencanto derivado del ideal democrtico
que presenciamos y vivimos, es un ideal traicionado, deformado, que comienza desde
el mismo momento despus del triunfo de la Revolucin Francesa, y que, como en una
mala comedia, se requiere de reformulaciones revolucionarias que combatan un sus-
tancialismo ficticio de lo que el individuo es y partan hacia la mejora en la confianza y
el sentido de responsabilidad y corresponsabilidad, en un marco de una nueva tica
pblica, no unilateral, s compartida, verdaderamente representativa. Dejar los trminos
engaosos que dicen que se hace en el nombre del pueblo y para el pueblo, sin que
ste haga algo directamente, fuente de todos los poderes, pero sin ejercer ninguno.29
Es lo que separa lo antiguo de lo moderno, la esclavitud de lo libertario del hombre, es

la lucha por reducir la insatisfaccin: ser reducido a la posicin de ilotas, privados de
ciudadana activa.30 Impacta en forma directa el mbito de la administracin pblica,
ello en el sentido de la vuelta de la corporatizacin del individuo (corporativismo), abs-
traccin de identidad, confusin de algunos en la parte, frente al todo.31 Comprensible,
si la situamos y al mismo tiempo si entendemos que se produce una dinmica circular
que altera la idea inicial, lo importante no es lo que se figura en la institucin, sino lo
que identifica:
27
John Keane. La vida pblica y el capitalismo tardo. Hacia una teora socialista de la democracia. Mxico, Alianza Edit.,
1992, pg. 13.
28
Ibid. Pg. 15.
29
Rosanvallon, Pierre Op. Cit. Pg. 44.
30
Ibid. Pg. 49.
31
Ibid. Pg. 100.
26
Dimensin poltica: Voluntad general.

Dimensin sociolgica: Voluntad colectiva.
La finalidad es la creacin de un sujeto colectivo soberano: el ciudadano. Fuerza para

reflejar la realidad, pero al mismo tiempo ser un instrumento activo de modificacin de
la misma. Importa el procedimiento de participacin: en este caso mediante el sufragio
universal, como condicin de igualdad, pero que conlleva la falsacin de identidad.
Aspecto, este ltimo, condicin de una participacin real, implicada en la accin poltica
de forma efectiva, la representacin no tiene sentido si no est sostenida por unas
instituciones que constituyan previamente ya, por s mismas, una forma de mediacin
de lo social.32 Es en la democracia directa donde se retorna a los herederos de la
revolucin. La democracia es entonces, invencin - recreacin - reinvencin, posibilitar
la gobernabilidad social, legalizando los modos de agregacin de intereses, instituyendo
polos de regulacin intermedios entre el Estado y los individuos.33
La construccin de un mundo comn no reposa slo en valores comparti-

dos: suponen que se descubren las reglas que permitan aceptar las diferen-
cias y organizar su coexistencia para dar una forma al nosotros.34
El Estado moderno es desarrollo y conceptualizacin de individualismo econmico,

de la libre concurrencia y competencia en el mercado. La libertad individual y los fines
que ste conlleva.35 Pero tambin es una formacin institucional occidental, creacin e
ingeniera gestada en la evolucin medieval, en la etapa absolutista y en las culturas
protestantes; cobijadas bajo el manto de la tradicin helnica y romana con el aporte
del poder creador de sus pensadores y sabios. Est referido a una arquitectura de po-
der sustentada en tiempos y condiciones que responden a la necesidad de racionalizar
su organizacin y funcionamiento.36
El concepto Democracia tiene dualidad: ideal y real. Pasa por instrumento y proceso,
pero tambin por la legitimidad. En la sociedad actual los gobiernos precisan de apo-
yo tanto de los muchos como de los todos, es lo que hace fuerte o dbil a ste. En el
mismo tenor, el consenso, que para Leonardo Morlino, son la aceptacin - satisfaccin,
que une a la sociedad civil y el gobierno mediante la representacin. Aspecto que ma-
nifiesta, entre otros, el papel de los partidos polticos tanto en el gobierno como en la
32
Ibid. Pg. 116.
33
Ibid. Pg. 311.
34
Ibid. Pg. 313.
35
Mario de la Cueva indica que el Estado contemporneo adquiri nuevos matices en los aos de la Revolucin Francesa y
que la democracia individualista y liberal se desarroll en el siglo XIX. De la Cueva, Mario, Op. Cit., pp. 75-99.
36
Uvalle Berrones, Ricardo. Los Nuevos derroteros de la Vida Estatal, Mxico, IAPEM, 1994, pg. 11.
CAPTULO I
27
oposicin para controlar el acceso de los grupos de inters a las arenas decisionales.37
Por tanto, derecho y calidad de la democracia implica, para el mbito de la legitimiza-
cin: rendicin de cuentas y reciprocidad. Significa que el cambio o movimiento efecto
de la irrupcin horizontal de la participacin social hace que se modifiquen las
relaciones entre instituciones de gobierno y sociedad, pero ello mismo cambia tambin
las instituciones, sus articulaciones y su funcionamiento. Derechos civiles, polticos y
sociales, tipos de partidos y grupos de inters, elecciones y gobierno, actividad efectiva
de los parlamentos y comunicacin, funcionamiento concreto de los ministerios y de la
actividad burocrtica y, en general, los mismos contenidos de las polticas.38
No es redundancia, es concrecin de la democracia liberal que rene en la participa-

cin y el disenso - consenso su base, en la competicin y la reciprocidad su norma;
definidas por su capacidad de consolidar el do mandante - mandatario, donde la
administracin pblica interacta constantemente entre uno y otro. Designio del primero
en funcin del mantenimiento de las libertades, certificando y dando certidumbre a los
derechos de propiedad, base del liberalismo democrtico y de la libertad del individuo.
Buscando la resolucin del conflicto entre las partes sociales y actores sociales, polti-
camente representadas y relevantes y los actores institucionales presentes en la arena
poltica.39
En tal sentido, para que haya racionalidad en el Estado y en la administracin pblica,

se precisa de libertad e igualdad. No vaca o insustancial, sino producto de una auto-
noma del individuo, y si la autonoma individual es a final de cuentas el aspecto crucial
de la democracia, el rgimen debe crear las mejores oportunidades institucionales
para realizar la libertad y la igualdad.40 Es general y amplia, no local o regional: universal.
En un sentido terrenal se refiere a la vida cotidiana del individuo, en el trabajo, en la
escuela, en las actividades asociativas, por tanto la perspectiva democrtica parte del
individuo y la sociedad, antes que de las instituciones del gobierno,fundado en un
conjunto cada vez ms rico y amplio de derechos individuales.41 Estos son:
Inclusin de una poltica de todos.

Promocin de la responsabilidad del gobernante.
La respuesta de los gobernantes a las demandas de los ciudadanos y las
comunidades.
37
Cansino, Cesar y Covarrubias, Israel Estudio preeliminar en Morlino, Leonardo Democracias y democratizaciones. Mxi-
co, CEPCOM, 2005, pp. 18-19.
38
Morlino, Leonardo Op. Cit. Pg. 29.
39
Ibid. Pp. 40-41.
40
Ibid. Pp. 44-45.
41
Ibid. Pg. 45.
28
Del control de la agenda decisional y de los resultados decisionales por parte de

los propios ciudadanos.42
Para hacer efectiva la promocin de la libertad y la igualdad, de todos modos

es necesario el ciudadano activo, listo para interactuar en el interior de distintas
colectividades e interesado en informarse y participar, quiz en tanto que
est adherido a la tica pblica que lo empuja precisamente a hacerlo.43
La construccin de racionalidad en el Estado se da en el sentido de encontrar las

formas y los medios innovadores que le permitan elevar sus mrgenes de legitimidad
y gobernabilidad.44 Es primordial el reconocimiento de la innovacin tecnolgica, los
medios operativos, pero sobre todo la profesionalizacin de la funcin pblica y con-
secuentemente, la mejora continua de la gestin. En tal sentido la profesionalizacin
del aparato burocrtico significa: incentivos y rediseo. El rediseo institucional impli-
ca, fortalecer las instituciones polticas al mismo tiempo que las burocrticas a efecto
de garantizar el sano control de la gestin, la rendicin de cuentas, la evaluacin del
desempeo institucional y personal del funcionariado; transformar al poder hasta ahora
ejercido slo como un medio elitista de dominacin, a una forma de ejercicio de faculta-
des colectivas entre sociedad y gobierno.45 Dicho rediseo est sustentado en buscar
que se facilite la creacin de nuevos procesos decisorios descentralizados a travs de
estructuras ms flexibles y con tecnologas modernas, con la responsabilidad poltico-
institucional y social de la gestin pblica.46
Asimismo, es menester reconocer que el concepto de lo pblico47 se ha modificado, por

ello en este marco se busca redefinir la propuesta entre lo privado y lo pblico como ca-
racterstica ms notoria, dada entre la sociedad y el Estado. Enmarcada en un proceso
de transformacin de la burocracia y sus supuestos estructurales, mismos que son par-
te nodal de la Reforma del Estado.* Por ello, los supuestos conceptuales que indican
42
Ibid. Pp. 46-47.
43
Ibid. Pg. 48.
44
Barzelay, Michael Atravesando la burocracia. La nueva perspectiva de la Administracin Pblica Mxico, CNCPyAP-FCE,
2000, pg. 9.
45
Zapata Barrera, Rolando Y la reforma de la burocracia? En Revista del IAPEM N 50 sep.-dic. 2001, Edo. de Mxico,
Mx. Pg. 119.
46
Barzelay, Michael Op. Cit. Pg. 11.
47
El mbito de lo pblico debe concebirse como el punto de encuentro de los intereses colectivos ms que como un
sinnimo de las actividades del Estado. En otras palabras, todos los sectores de la sociedad tienen que participar ms acti-
vamente en las instituciones polticas democrticas, desarrollando una amplia gama de mecanismos, dentro de la sociedad
civil, para fortalecer las relaciones de solidaridad y responsabilidad social y, sobre todo, consolidar una cultura de desarrollo
colectivo basada en la tolerancia frente a la diferencia y en la disposicin al compromiso. Ocampo, Jos Antonio Retomar
la Agenda del Desarrollo Conferencia Magistral Presentada en el VI Congreso del CLAD, Buenos Aires, Argentina, del 5 al
9 de noviembre de 2001, en Revista IAPEM N 50 sep-dic 2001, Edomx., pg. 200.
* Dichas ideas se recogen principalmente del libro de Snchez Gonzlez, Jos Juan, Administracin Pblica y Reforma del
Estado en Mxico, INAP, Mxico, 1998.
CAPTULO I
29
una relacin diferente a la tradicional, son difciles de aceptar en pases que trastocan
y rompen con la tradicin paternalista y monoltica del aparato pblico: El Enfoque al
Cliente y la Rendicin de Cuentas.48
1.2 COMPARATIVO ENTRE EL ESTADO RACIONAL WEBERIANO Y EL

LIBERAL DEMOCRTICO
En contraparte, para Weber la sociedad occidental se articula en torno a los procesos

de racionalizacin. Explica la accin individual desde la perspectiva de intencionalidad:
Se entiende y refiere a la accin, designando aquel tipo de accin humana configurada
de forma que permita obtener ciertos objetivos (racionalidad instrumental). Consiste
en la persecucin de fines adecuados. La racionalidad es un constructo normativo, es
decir, situado en el campo semntico de lo valoral. Es un camino triple:
La racionalizacin intelectual (Teolgica).

Una racionalizacin existencial de la conducta y de la vida de las personas
(Accin Social).
La racionalizacin social (Instituciones Racionales).49
Instituciones motivadas e impulsadas por esa racionalizacin tica, por esa raciona-
lizacin en el modo de conducir la vida. De ah que la tesis ms conocida de Weber
sea aquella que establece una relacin entre la tica protestante y el espritu del capi-
talismo, es decir, una relacin entre la racionalizacin en el modo de conducir la vida,
por parte de los puritanos, y el surgimiento de una institucin enteramente basada en
el clculo racional, como son la empresa moderna y el Estado moderno. Es decir, la
sociedad capitalista.
48
Es importante hacer mencin que el sistema de rendicin de cuentas, no slo obliga tanto a los funcionarios electos como
a los funcionarios designados a informar sobre los esquemas de racionalidad adoptados y el consecuente diseo de polticas
para su materializacin consecuente, sino tambin y de manera preponderante a asumir la responsabilidad en los costos
incurridos en el proceso. Es indudable que en regmenes autoritarios como el mexicano, la obligatoriedad constitucional de
presentar un informe del desempeo gubernamental ante el Congreso, ni supuso la presencia del ejecutivo, hecho que la
praxis y la costumbre modific, convirtindose en un rito aledao a la reproduccin del poder, no existiendo el derecho de
interpelacin por parte de los partidos representados en l. El deterioro del rgimen supuso en los ltimos tiempos, infrac-
ciones a esta liturgia del poder, apareciendo en el recinto parlamentario manifestaciones de variado tono rechazando esta
prepotente actitud. La nocin de accountability muy trabajada por ODonell en mltiples trabajos, se refiere a este problema
a detalle, poniendo de manifiesto la necesidad de que el sistema de pesos y balances que el marco institucional establece y
opera, determine la necesidad de que no slo se informe del desempeo sino se asuman los costos resultantes de la gestin.
En este mismo orden de ideas, usualmente los informes que se comentan se refieren a procesos fragmentados en el tiempo
y el espacio y no se refieren a la continuidad espacio temporal en donde se desarrolla la poltica y la administracin en el
marco general del proyecto histrico de nacin. Carlos Len y Ramrez, El Problema de la Confidencialidad Gubernamental
y la Gestin Pblica en el Contexto de la Transicin Democrtica, Mxico, UNAM-FCPyS, 2000, pg. 3.
49
Cousio, Carlos. La jaula de Hierro. Acerca de M. Weber en Revista Estudios Pblicos, N 71 (invierno 1998), Santiago,
Chile, pp. 45-54.
30
El capitalismo puede darse en tanto satisface las necesidades cotidianas de un grupo

humano y, que en su flujo lleven incluidas un carcter lucrativo, y por medio de empre-
sas, cualquiera que sea la necesidad de que se trate; especialmente diremos que una
explotacin racionalmente capitalista es una explotacin con contabilidad de capital,
es decir, una empresa lucrativa que controla su rentabilidad en el orden administrativo
por medio de contabilidad moderna, estableciendo un balance.50 As la construccin
del Estado va aparejada dentro de la lucha, especialmente, por el poder del Estado,
aquel que da poder sobre las diferentes especies de capital y sobre su reproduccin (a
travs, principalmente, de la institucin escolar).51
Sin embargo, el principal argumento para el fin anterior se sustenta en esquemas que
no son en pro del desarrollo de la ciudadana y de sus preceptos igualitarios y de liber-
tad. Parte de la idea de accin social como forma de operar racionalmente el poder en
el Estado capitalista. Basado en lo legal racional, como tipo conductual de explicacin,
se forma un quehacer que es la responsabilidad de condicionarse a un saber hacer,
a su vez subordinado a la accin eficaz, la modernidad es un proceso de abstraccin
que planifica la accin intencional conforme a un plan y, se fundamenta en el control so-
bre aquello susceptible de ser calculado.52 Esquema medios / fines, y la prefiguracin
costos / beneficios. Es la mentalidad de anticipacin en un fin interesado, lleva implcito
la realidad mental del otro, contemplando su accin intencional.53 Reduce, calcula, in-
clusive es racionalizacin que busca un fin irracional, recurdese el rgimen nazi.
A pesar de distinguirla en social e instrumental o tcnica, dice que tiene que ser la una
y otra, aplicada en lo fines. Normativamente, tiene alcances y lmites, siendo el indivi-
duo el que elige de tal prescripcin. Sin embargo, desarrolladas en un marco cultural,
interesado y calculador, slo indica lo que espera que el otro espere, en continua pla-
50
Weber, Max. El origen del capitalismo moderno. Tomado de Historia econmica general, Tr. Manuel Snchez Sarto, 6.
Reimpresin, Mxico, FCE, 1974, pp. 236-284.
51
Bourdieu, Pierre. Espritus de Estado Gnesis y estructura del campo burocrtico en Actes de la Recherche en Sciences
Sociales, N 96-97, marzo de l993, pp.49-62. Universidad de Buenos Aires.
52
... el individuo acta sopesando, en la medida en que lo hace de manera estrictamente racional... es un patrn de co-
nocimiento de la realidad de l... donde decide el futuro que le interesa, luego inserta en un nexo causal distintos modos
posibles del propio comportamiento y resultados que cabe esperar en conexin con aquellas condiciones externas, por
fin, de los resultados posibles obtenidos de esta manera (idealmente), se decide como adecuado a su fin, por uno u otro
de los comportamientos. Weber, Mx. Ensayos sobre metodologa sociolgica, Buenos Aires, Argentina, Amorrortu, 1973,
Pg. 152.
53
...las personas conllevan un espritu burocrtico en los puestos directivos que eran para polticos, es decir, los que se
aprende en la lucha poltica y...sobre todo en el sentido de la responsabilidad de un poltico dirigente y no el sentido del deber
y de la subordinacin del funcionario que es adecuado para su cargo, pero que en este otro nivel es funesto. Weber, Max.
Parlamento y Gobierno, Escritos polticos. Madrid, Alianza, 1975. Pg. 210.
CAPTULO I
31
neacin de lo no planeado. Por tanto, la poltica como medio para acordar, se traduce
en lo que el poltico quiere para s: acta con el inters del clculo en la distribucin,
conservacin o el desplazamiento del poder, su respuesta, la adopcin de una decisin
u otra, que condicionan la respuesta del funcionario en cuestin.54
Es el poder y la dominacin. Diferencia sustancial de ambas propuestas, ya que mien-

tras en una se busca la igualacin, gobernar se hace en el sentido del respeto a la
individualidad, reconociendo la separacin entre lo privado y lo pblico, pero a su vez
incluyndose ambas en la formulacin de lo colectivo de lo pblico, en suma de las
tareas del Estado. En Weber es la tcnica de clculo en la administracin y al sujeto
que administra se le nombra funcionario. Dicotoma entre lo poltico y la administracin,
donde el poltico se ocupa de la direccin de lo que se administra, resulta entonces que
administracin pblica no es poltica. Cierto, pero entonces resulta que la administra-
cin domina, pero sin tener plenitud de a quien afecta o beneficia, organizacin aislada
y casi separada de lo pblico. Es una domesticacin de los mpetus individuales y de
su libertad para formar comunidades con ese atributo, ejercida por la dominacin del
aparato estatal.55
Decidir sin decisin, esto es, se planifica, se opera especializadamente y se ejecuta

mediante la tcnica, bajo los fines de la poltica. Responsabilidad de uno sobre todos,
que no confiere a otro. As el poltico tiene que ser inmoral para ser buen poltico y,
por ello el que tiene moral alta suele ser mal poltico, al atribuirle, -por un mal accionar
como funcionario- la palabra y accin de irresponsable.56 Entonces, como en la poltica,
la administracin pblica es un sistema de dominacin. Jerarquizado y ordenado para
que el capitalismo opere. Domina legalmente, mediando y a veces, suplantando, a las
clases e individuos, para dirimir conflictos que el modo de produccin conlleva. Ello, por
medio de la burocracia, ya poltica ya administrativa: dominar mediante la tcnica admi-
nistrativa y la poltica carismtica o la legal racional. Su sealamiento de lo racional en
ambos aspectos es inherente al Estado moderno.
Pero le da, sin proponrselo, un peso sustantivo a la burocracia, es decir, sustent el

dominio del sistema capitalista mediante la aplicacin, por parte de las instituciones del
Estado, de reglas y responsabilidades, principalmente a los administradores.
54
Weber, Max. Economa y Sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva, Mxico, FCE, 1974, pg. 1056.
55
...para todo funcionario, los deberes religiosos no han sido en ltimo trmino sino deberes oficiales o sociales de los fun-
cionarios del Estado y de los estamentos: el ritual coincide con el reglamento y, por consiguiente, toda religiosidad toma un
carcter ritualista all donde la determina una burocracia. Weber, Max. Ensayos de Sociologa de la religin Vol. 1, Madrid,
Taurus, 1992, pp. 249-250.
56
Weber, M. Economa y Sociedad. Esbozo de..., pg. 1071.
32
La sociologa poltica de Weber acepta el conflicto entre poltica y administra-

cin, razn sustantiva e instrumental, hechos y valores, como insoluble, an
cuando susceptible de equilibrio mediante el ejercicio efectivo del liderazgo
poltico. En lo fundamental, la sociologa poltica de Weber pone en evidencia
los riesgos de la desintegracin entre poltica y administracin, proceso de
inversin de la racionalidad burocrtica que amenaza la legitimidad del
Estado.57
Pero el esquema burocrtico, no es ni tan solo weberiano ni nicamente propio del

sistema capitalista. El trmino, etimolgicamente, es de difcil precisin; sin embargo,
su permanencia como concepto organizador del amplio espectro de una multitud de
datos acerca de los sistemas administrativos de naturaleza diversa, es innegable.58 La
palabra59 en s es objeto de un sinfn de cuestionamientos.
Como teora e instrumento de trabajo, nace con la consolidacin del Estado de Bien-
estar, aproximadamente en la dcada de 1940. Producto de las crticas a la teora de
la administracin y de la organizacin de Taylor y Fayol, y al liberalismo econmico
del Laissez Faire-Laissez Passer. El concepto popular las sinti y experiment, desde
entonces, como el papeleo o como la empresa e institucin en donde el trmite se
multiplica, impidiendo la gestin y solucin rpida. El trmino en la actualidad es
empleado en el sentido de apego de los funcionarios (pblicos y del sector privado) a
los reglamentos e ineficiencia de la organizacin. He de aqu la mala interpretacin del
concepto a los defectos del proceso y no a la importancia de la sinergia del sistema
en su contexto. La burocracia es un modelo de organizacin enmarcado en patrones
de conducta socio-humansticos establecidos en el comportamiento del hombre. Fue
diseado con el propsito de realizar racionalmente el trabajo a travs de una minuciosa
divisin de las tareas, basada en la especializacin funcional, donde prevalece una
jerarqua bien definida, seguida muy de cerca por un conjunto de normas y reglamentos
que establecen derechos, deberes y objetivos a quienes la apliquen en la gestin de
una accin administrativa.
57
Bendix, Reinhardt, Max Weber: un Perfil Intelectual. Brasilia: UNB, 1986; pg. 33.
58
Ferrel, Heady. Administracin Pblica. Una perspectiva comparada, Mxico, FCE-CNCPyAP, 2000, pg. 106.
59
Dice el mismo Ferrel, se desconoce con exactitud los orgenes de la palabra. Morstein Marz le atribuye un origen francs,
al identificar un antiguo antepasado latino; la califica de repugnante ejemplo de la cruza entre el francs y el griego, y la
enumera entre las palabras notorias de nuestros tiempos. Dicho autor subraya que el trmino fue utilizado por primera vez
en su forma francesa, Bureaucratie por un ministro de comercio francs del siglo XVIII para referirse al gobierno en ejercicio,
que durante el siglo XIX lleg a Alemania como Burokratie y que con posteridad ha ingresado en el ingls y en muchos otros
idiomas. Ferrel, Heady Op. Cit, pp. 106-107.
CAPTULO I
33
A diario solemos escuchar los excesivos procesos (pasos) burocrticos que llevan a
cabo los funcionarios de las oficinas pblicas para ejecutar una accin, pero lo que
realmente sucede de todos conocido es el poco o nulo profesionalismo y capacidad
administrativa puesta en prctica por una gran cantidad de funcionarios cuando prestan
servicios en el sector pblico. Para Alvin Gouldner, el sistema como tal funciona en
cualquier organizacin y todo depende del grado y forma de aplicacin, as como la
capacidad y aporte de recurso humano que lo va a utilizar como un instrumento formal
de trabajo, un ejemplo son la Iglesia, los Ejrcitos y la mayora en el sector privado,
donde su aplicacin mecnica se aleja totalmente de las influencias polticas y por ello
resulta como tal. La burocracia no es el mal en s mismo, se trata de deficiencias de un
mal diseo administrativo producto de la incapacidad de reconocer y ampliar sus dise-
os de atencin ms all de sus estructuras organizacionales. Por ello, modernizar no
es tan slo eliminar, significa complemento entre tcnica organizacional y adaptacin
de formas de atencin gil y flexible, modificando la idea de control y dominio.
1.3 REVISIN A LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA
Si bien es cierto que la consolidacin de la burocracia como el elemento ms distintivo

de la Administracin Pblica del siglo XX, -en mayor o menor medida en el espectro
occidental-, tiene un origen anterior,60 es en el Estado Liberal de finales del siglo XIX
donde encuentra su razn de ser al distinguir el campo de lo privado y de lo pblico
como ideologa que sostuviera el desarrollo econmico del periodo. Es la transforma-
cin de lo patrimonial a la idea de garantizar la propiedad y los contratos. Es el trnsito
al siglo XX.
As, cuando el marco ideolgico sobre el que descans dicho Estado no se sostuvo,
se transit hacia otro modelo que siguiera rindiendo culto al concepto clave del capita-
lismo: Eficiencia.61 Transformacin acaecida en un tiempo y un contexto: La Depresin
60
La administracin pblica burocrtica fue adoptada para sustituir la administracin patrimonialista, que defini las mo-
narquas absolutas, en la cual patrimonio pblico y privado se confundan. En ese tipo de administracin, el Estado era
entendido como propiedad del rey. El nepotismo y la creacin de empleos, as como la corrupcin, eran la norma. Ese tipo
de administracin se revelar incompatible con el capitalismo industrial y las democracias parlamentarias, que surgen en el
siglo XIX. Para el capitalismo es esencial la clara separacin entre el Estado y el mercado; la democracia slo puede existir
cuando la sociedad civil, formada por ciudadanos, se distingue del Estado al mismo tiempo que lo controla. Se hizo necesario
entonces desarrollar un tipo de administracin que partiese no slo de la clara distincin entre lo pblico y lo privado, sino
que tambin de la separacin entre el poltico y el administrador pblico. Surge de esta forma, la administracin burocrtica
moderna, racional-legal. Citado de Luiz Carlos Pereira Bresser, De la Administracin Pblica Burocrtica a la gerencial
en Revista del CLAD y Ministrio da Administraao Federal e Reforma do Estado, (Brasilia: 1996). http://www.clad.org.
ve/1581300.html#14.
61
Eficiencia en un primer momento a la esfera privada de la burguesa y, en el subsiguiente, a la esfera de lo pblico, ello, con
todas sus deformidades e inconsistencias que pervirtieron y prohijaron confusin y caos social, al separar de forma artificiosa
y desafortunada la poltica y la administracin, al poltico y la administracin pblica.
34
Econmica de finales de la dcada de 1930.62 Con ello, el Estado comienza a emerger

como en el gran Estado social y econmico del siglo XX, asumiendo un nmero cre-
ciente de servicios sociales -la educacin, la salud, la cultura, la previsin y asistencia
social, la investigacin cientfica- y de papeles econmicos -la regulacin del sistema
econmico interno y de las relaciones econmicas internacionales, la estabilidad de la
moneda y del sistema financiero, el suministro de servicios pblicos y de infraestructu-
ra-, entonces, el problema de la eficiencia se hizo esencial.63
Acompaa al ascenso del Estado Benefactor y por ende del Estado Estatocntrico,64
es decir, el realizador de todo, pretensiones acompaadas de elementos actuantes
y explcitos. Se agranda, tanto el cmulo de responsabilidades como de organismos
pblicos; expansin nacida de la presin social y de la propia burocracia. Es el ad-
venimiento del gobierno y la administracin pblica como la racionalizacin del fin del
Estado en la sociedad y no al contrario. En suma, institucionalidad dictada desde la es-
fera centralizada del poder poltico, y no, institucin nacida de la imaginacin social. Si
la Administracin Pblica es la accin organizativa del Estado,65 esta se afirm frente
a la sociedad al imponerse definitivamente como la mayor de las fuerzas, incorporando
a ella, inclusive, la representacin popular.66
En casi la totalidad de pases se vio que el avance capitalista fue aparejado al creci-
miento de las organizaciones burocrticas estatales. An cuando su uso ms aceptado
se refiere especficamente al individuo actuando en y para la funcin pblica; en el con-
texto contemporneo se tiene la idea del grado de cambio en el estatus quo mental, de
responsabilidad profesional del actor principal en la administracin pblica, el servidor
pblico.67
62
La Primera Guerra Mundial y la Gran Depresin fueron el marco para la crisis del mercado y del Estado liberal.
63
Pereira Bresser, Luiz Carlos Op. Cit., pg. 25.
64
Al respecto dice Jean-ClaudeThoening el postulado estatocentralista refleja con claridad los cnones de una postura de
investigacin rigurosa y centrada en la cuestin de la eficacia pblica. Y habr de difundirse gracias al xito que logra el
instrumental analtico entre las comunidades cientficas. Jones, Lowi, Wildavski, Hood y otros ven cmo su herramienta es
retomada por su cuenta por investigadores cuyo proyecto cientfico, pblico de referencia y problema social, cuando no el
terreno emprico, frecuentemente ya no tiene mucho que ver con los de sus inventores. Y as, se corre el riesgo de que se
instale una desviacin muy conocida. La dictadura de los instrumentos induce de manera sorda y perniciosa a una visin
selectiva de los fenmenos empricos y de su explicacin. El Estado es colocado necesariamente en el centro, como variable
independiente o, al menos como eje de las decisiones colectiva. Thoening, Jean-Claude. El Estadocncentrismo, Revista
Gestin y Poltica Pblica. Vol. VI, nm. 1, Mxico 1997, CIDE, pp. 24-25.
65
Marx K, Engels, F. Manuscritos de Paris Anuarios Franco alemanes 1844, Barcelona, Grijalbo, 1978, pg. 236.
66
Es una tendencia que autores como el propio Weber y Jacoby dicen, supone la exaltacin de la superioridad tcnica de
la burocracia frente a cualquier otra organizacin. Ver Weber, M. Economa y Sociedad t. II, Mxico, FCE, 1977, Pg. 730 y
Jacoby, Henry. La burocratizacin del mundo, Mxico, Siglo XXI, 1976, pg. 220.
67
Es necesario aclarar que al individuo no se le pude ubicar unidimensionalmente, Weber ha aclarado que es indispensable
reconocer al individuo interactuando en un entorno determinado por la accin de la poltica y el poder que conlleva la acti-
vidad poltica, por ello decimos, existen polticos o dirigentes y funcionarios con un sentido del deber y de la subordinacin,
que no comprendiendo cada uno su mbito de accin podra resultar funesto el que su ubicacin los llevase a la propia
actividad poltica o la funcin administrativa, en suma uno y otro tienen la complementariedad que requiere por un lado la
tcnica administrativa y por otro, la capacidad de direccin.
CAPTULO I
35
Lo anterior, en virtud de que el servidor pblico es el agente directo que provee, ejecuta,
en suma materializa las causas y razones de existir del Estado y de la sociedad que lo
conforma. Estas formas se han diversificado, pero en general se refieren a la adminis-
tracin y proveencin de los servicios de salud, educacin, comunicaciones, seguridad,
justicia y dems tareas pblicas para enfocar su problemtica, es fundamental saber
cmo este actor, individual, pero a la vez grupal, incide, positiva o negativamente en
la marcha de la Administracin Pblica, en razn de la conviccin, profesionalizacin y
responsabilidad de cada uno.
Se sabe de las carencias en la seleccin, en el perfil profesional inadecuado, en la au-

sencia de lealtad en el ejercicio profesional, y de la poca o nula posibilidad de movilidad
al interior de la administracin pblica. Vislumbrar lo anterior es indispensable para
analizar cmo en este cmulo de deficiencias, no se percibe la existencia de una cultura
del servicio ni un verdadero compromiso con y para el servicio. Por ello es de suma
importancia su anlisis, para llegar a encontrar algunas propuestas en la bsqueda de
la idoneidad entre las tareas pblicas y las aptitudes y habilidades requeridas para su
desempeo.
Asimismo entender que la administracin pblica es un conjunto de operaciones enca-

minadas a cumplir y hacer cumplir la poltica pblica, la voluntad de un gobierno, tal y
como est expresada por las autoridades competentes. Siguiendo a Omar Guerrero,
la administracin pblica se refiere tambin al estudio y a la prctica de aquellas cues-
tiones cuya realidad est a cargo del derecho y la poltica; es el gobierno en accin.68
Entonces y particularmente, en su reforma y modernizacin, implica tambin un cambio
en las personas que lo operan y le dan vida, es decir, se requiere conocer qu es un
servidor pblico y qu es el servicio pblico. Se ha hablado mucho de la organizacin
administrativa pblica, es ms se tiene un marco legal y hasta poltico donde opera,
pero debido a construcciones y acuerdos instituidos por costumbre y por reglas no
escritas, este deriv en un sistema malformado y deficiente.
En Mxico, la tradicin patrimonialista de la funcin pblica est enraizada. Este ejer-

cicio del poder est imbuido de la concepcin patrimonialista del ejercicio de la funcin
pblica, es decir, quien desempea una funcin pblica tiende a identificarse con el
poder.69 Pero no se puede soslayar el hecho de que en un pasado reciente, en el pas
se han efectuado cambios profundos en la forma del aparato administrativo nacional;
68
Guerrero, Omar. La Administracin Pblica del Estado Capitalista. Mxico, Fontamara, 1992, pg. 8.
69
Valadez, Diego. El control del poder, Mxico, 1999, Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, pg. 59.
36
consecuentemente las implicaciones derivadas de esto tambin se han modificado. Su

proceso de cambio est necesariamente asociado a las nuevas tendencias y formas
mundiales, derivado de los cambios en el panorama mundial, la administracin pblica
en Mxico, tiende hacia un proceso de transformacin, es decir, de una subcultura
basada en la lealtad a una subcultura que destaca la responsabilidad profesional.
An persisten el despilfarro, el fraude y el abuso; son todos demasiado obvios al igual

que la corrupcin, el padrinazgo, las burocracias abotagadas, las polticas desfavora-
bles y las decisiones erradas. Leyes desactualizadas y pasadas de moda permanecen
en los libros. No todos los servidores pblicos son benignos, de hecho, muchos pueden
ser vengativos, desagradables, insultantes, agresivos, explotadores y dados a promo-
verse a s mismos. No importa cun representativa pueda ser esta cara obscura de la
administracin pblica, es el panorama que el pblico ve y cree.70
Sin ser exhaustiva la lista, se deberan encontrar algunas soluciones a esta problem-
tica, tales como: a) el conocimiento y preparacin del personal, como la clave para la
transformacin del sistema administrativo; b) la orientacin en la responsabilidad; c) la
evaluacin de los cargos; el sentido de competencia y cooperacin entre dependen-
cias, d) la transparencia en el diseo y en la implementacin de las polticas pblicas,71
Asimismo la implantacin de un efectivo sistema de servicio civil de carrera, como una
forma de romper esa cultura patrimonialista que an persiste. Estas y otras dilucidacio-
nes deben estudiarse para tener una mejor comprensin del problema de la gente que
vive y acta al interior de la administracin pblica en Mxico.
Precisamente la necesidad de que la procuracin de satisfactores al pblico deba dar-

se con la suficiente imparcialidad y profesionalismo, debe evitarse y romperse con los
aos de la cultura patrimonialista y de lealtades. Institucionalizar un sistema de mri-
tos administrativos es aconsejable para estimular a los servidores encargados de la
funcin pblica. La nueva gestin pblica ser resultado de una nueva actitud de los
servidores pblicos.72 Sin ellos, no es posible avanzar para alcanzar un desempeo
ptimo.
70
Crozier, Michel. La transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica, (Trad. Sabeth Ramrez), I
Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, del 7 al 9 de noviembre de
1996, Ro de Janeiro, Brasil, pg. 13.
71
Asimismo se menciona que se busca la profesionalizacin del servicio pblico profesionalizar el servicio pblico supone
redisear el sistema de reclutamiento de los niveles de direccin administrativa, sobre la base de un nuevo catlogo fun-
cional de la Administracin Pblica que ya no est afincado exclusivamente en criterios de orden presupuestal, sino en la
bsqueda de la idoneidad, entre las tareas pblicas y las aptitudes y habilidades requeridas para su desempeo. Un sistema
de reclutamiento que adems tendra que ser pblico desde su concepcin hasta su capacidad de convocatoria hacia el con-
junto de la sociedad mexicana, de modo que los puestos ya no dependan de la voluntad de los lderes de las dependencias
y de los rganos administrativos. Merino, Mauricio. De la Lealtad Individual a la Responsabilidad Pblica, en Revista de
Administracin Pblica. Mxico, 1996, N 9, INAP, pp. 11-15.
72
Ibid. Pg. 85.
CAPTULO I
37
1.3.1 La reforma como marco referencial
La idea de que nicamente el Estado debe garantizar el acceso de la poblacin a los

servicios bsicos, como un sinfn de asuntos pblicos, se ha replanteado. Esta situa-
cin se gesta con el Estado benefactor o de bienestar que a partir de 1930 se establece
en EE.UU., derivado de la crisis mundial de 1929. Con ello -en Mxico-, se convirti en
un agente social con lo que lo econmico, social, cultural y poltico, oper fundamental-
mente en un plano poltico.73 Esto trajo como resultado una sobrecarga de demandas
por parte de los grupos corporativistas,74 con lo que se dio una sobresaturacin de
demandas. Esto implic un alto costo econmico y financiero para el gobierno. Situa-
cin no sostenible. Es bajo este sentido y orientacin del marco ideolgico de reforma
estatal, cuando se busc dar evolucin y sentido al pensamiento liberal. Un Estado ya
no intervencionista y con nuevos rumbos para alcanzar el bienestar social.75
Si el Estado actualmente se define como una institucin que procura, dentro del marco
filosfico del llamado neoliberalismo, la cultura de la individualidad, entonces las orga-
nizaciones pblicas son un valor de lo individual. Se refiere a cambios en la sociedad,
que busca que, ante los recursos escasos se deban aprovechar mejor las alternativas
de la desestatizacin de la economa; el fin del corporativismo, los privilegios gremiales
y los monopolios estatales; asegura la libertad individual como parte del bienestar so-
cial; procura la igualdad con responsabilidad en las oportunidades; se apega al derecho
y se condiciona a la democracia como condicin de la sociedad libre.76 En la reforma
se manifiesta la idea poltica de administrar racionalmente los recursos; gobernando
bajo la perspectiva democrtica de la convivencia de los desiguales, buscando en los
consensos la convivencia poltica en pos del fortalecimiento del Estado. Anulando las
viejas formas de gestin centralizada y densidad organizativa, dando paso a las nuevas
formas y capacidades de Gobierno.
En este sentido, la reforma es un cambio que en trminos de velocidad, alcances y

direccin se va implementando de manera gradual y que afecta de manera limitada y
especfica a las instituciones que conforman un Estado.77 Los cambios operan acorde
a los requerimientos y situaciones especficas de cada pas, no hay proceso nico de
Reforma del Estado.78 Se pueden entender stas como las reglas del juego de la socie-
73
Aguirre Leal, Carlos Enrique. Polticas Pblicas para el Desarrollo Poltico de Mxico. Las Nuevas Paradojas del Estado.
Mxico, 1998, IAPEM, pg. 30.
74
Crdova, Arnaldo. La Formacin del Poder Poltico en Mxico. Mxico, ERA, 1990, pg. 43.
75
Uvalle Berrones, Ricardo. Las Transformaciones del Estado y la Administracin Pblica en la sociedad contempornea
Mxico, 1996, IAPEM, pg. 38.
76
Gmez, Demetrio. Reflexiones sobre el Neoliberalismo. Pg. 47-56, Citado por Uvalle Berrones, Ricardo. Los nuevos
derroteros de la razn de Estado. Mxico, 1992, CNCPyAP, pg. 34.
77
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico. Mxico INAP, 1998, pg. 39.
78
Loc. Cit.
38
dad moderna para su mejor funcionamiento econmico y poltico. En suma el Estado

es el que debe hacer coexistir a la sociedad a travs de las instituciones. Mxico no
es ajeno a estos cambios; y si decimos que los cambios se dan en sus instituciones,
estaremos indicando que las relaciones y capacidades del Estado se ven a travs de
la calidad de sus instituciones, entonces habremos de revisar estas instituciones (nor-
mas, leyes, reglas, entre otras).
La reforma estatal implica un cambio de perfil del Estado, su redefinicin en cuanto a su

papel y su bsqueda por redefinir las fronteras de lo pblico y lo privado, como parte
de un proceso de retraccin de la intervencin estatal, que contribuye a una nueva re-
lacin del Estado con la sociedad en un contexto de globalizacin e interdependencia
mundial.79 El mismo autor nos dice que se puede ubicar el proceso a partir de 3 su-
puestos: 1) reacomodo del Estado como poder y como aparato para la gobernabilidad
de un rgimen que empez a ser obsoleto; readecuacin del desarrollo econmico a
las condiciones internacionales, al trmino del modelo de Estado de bienestar; 2) ha
sido una constante, por lo menos en los ltimos 20 aos, pero en esta ltima fase, cuyo
objetivo es la implementacin de un nuevo proyecto de pas, se puede fechar a partir
de diciembre de 1982 y, 3) ha tenido distintas fases de poltica econmica: a) reorde-
namiento econmico en las finanzas pblicas, b) se despliega con mayor claridad la
forma de insercin del pas a la economa norteamericana, en donde se hace una f-
rrea defensa del TLC como la va de solucin para el crecimiento interno a la inevitable
interdependencia mundial.80
La construccin de cambios y reforma a un Estado tiene que ver con la formacin de

individuos libres y responsables. La democracia es una va, donde ciudadanos y su
formacin (siempre social) de individuos que han interiorizado a la vez la necesidad
de la Ley y la posibilidad de cuestionarla, la interrogacin, la reflexibidad y la capacidad
de deliberar la libertad y la responsabilidad (...) a la vez en el plano ontolgico y en el
plano poltico (...) en la poltica, actividad lcida y deliberada que tiene como objeto la
institucin explcita de la sociedad (entonces tambin, de todo el poder explcito) y su
operacin como nomos, dik, telos -legislacin, jurisdiccin, gobierno- en vista de los
fines comunes y de las obras pblicas que la sociedad se ha propuesto deliberada-
mente.81
79
Ibid. Pg. 40.
80
Loc. Cit.
81
Castoriadis, Cornelius. Ciudadanos sin brjula. Mxico, Ediciones Coyoacn, 2000, pp. 73-74.
CAPTULO I
39
1.3.2 Reforma administrativa
El aspecto que corresponde a la administracin y su proceso de insercin al proceso

general de Reforma del Estado implica cambios en las formas en que se lleva a cabo
su accin. Genricamente se incluye con una serie de reestructuraciones, mas esto no
es en s una reforma en la administracin pblica. S, se requiere de ello, pero acompa-
ado de una revuelta conceptual, esto es hacer pblica su accin.
Es entonces un enfoque y una realidad que deriva de una interrelacin en donde la

accin de la administracin pblica se fortalece en virtud de la fuerza y fines enno-
blecidos por una preocupacin por el bien comn, y se da tiempo para contrarrestar
la complejidad de los problemas pblicos, la necesidad apremiante de destreza, la
necesidad de liderazgos y los problemas para motivar al pblico a que participe. Es por
tanto la idea de la civilidad, es decir, comprender que las reglas pblicas no pueden
obligar a la virtud, que las reglas y las exigencias deben mantenerse en un mnimo, a
fin de no daar la libertad, y que no se puede esperar demasiado de las instituciones
humanas. Tolerancia, es un segundo aspecto de la civilidad, es una instancia no supri-
mible por el discurso moral, es una condicin para la expresin de las ideas. Las ideas
son la moneda del mercado cvico. Cualquier accin que trate y que interfiera con los
valores no negociables del rgimen debe ser detenida. Es responsabilidad del servi-
dor pblico de nutrir el desarrollo de la ciudadana virtuosa. Tal ciudadana respetar y
venerar el servicio pblico atento y comprometido.82
Tendencia ms clara del ejercicio pblico es la de lo mismo pblico articulado en el

inters pblico-privado, como Aguilar Villanueva indica, es una reforma caracterizada
por la eficiencia del mismo ejercicio administrativo. Es lo pblico estructurado por la
esfera pblica, donde el ciudadano es indicador del bien comn total del cuerpo social,
articulado por el Estado decidido por un gobierno ejecutado por la Administracin por
y para el ciudadano.
Se dice que el Estado contemporneo administra aproximadamente entre el 35% y el

60% del Producto Interior Bruto, segn los pases.83 A pesar de sucesivas reformas ad-
ministrativas y del crecimiento enorme de su estructura, ha conservado muchos de los
rasgos del Estado gendarme. La organizacin del Estado mantiene unas estructuras
burocrticas, jerarquizadas y poco eficientes en muchos de sus estratos. Los proce-
dimientos de la burocracia son, en demasiadas ocasiones, rgidos y dilapidadores de
82
George H. Frederickson. Hacia una teora de lo pblico para la administracin pblica, Revista Gestin y poltica pbli-
ca, (CIDE, Mxico: julio-diciembre, 1992), Nm. 1, vol. I, pgs. 22-23.
83
Banco Mundial. Informe Anual Econmico, Enero 2001.
40
tiempo y de dinero. Esas estructuras burocrticas suponen una pesada carga para el
desarrollo de nuestras sociedades.
El Estado como administrador de servicios debe configurarse con estructuras de red,

ms flexibles, desjerarquizadas y orientadas en lnea al servicio del ciudadano. El obje-
to de unas organizaciones posburocrticas abarca no slo diseo de nuevas estructu-
ras ms permeables a las necesidades de los ciudadanos, sino la utilizacin de nuevas
tcnicas presupuestarias anti-incrementalistas, orientadas a la evaluacin democrtica
de las polticas pblicas.
Es base la democracia, valores y el deseo de constituir una nueva ciudadana social y

democrtica. El objeto de la poltica, a decir de Castoriadis, con autonoma, no puede
ser otro que crear las instituciones que interiorizadas por los individuos, faciliten lo ms
posible el acceso a su autonoma individual y su posibilidad de participacin efectiva en
todo poder explcito existente en la sociedad. Riesgo y oportunidad. Creacin humana
de nuestro tiempo, cuya magnitud, complejidad y diversidad exige una concentracin
de la imaginacin democrtica y la inteligencia humana superior a cualquiera que se
haya conocido en el pasado.
La democracia no consiste nicamente en una mera serie de instrumentos, mecanis-

mos y procedimientos, es fundamentalmente un rgimen poltico capaz de transformarse
y de hacer posible una sociedad de ciudadanos libres, autnomos y responsables. La
democracia es una forma de organizarse para afrontar los problemas, pero efectuada
por ciudadanos conscientes y no por oligarquas polticas o econmicas. La democracia
es rgimen poltico capaz de organizar una sociedad libre y compleja. Esencialmente,
es compromiso y creencia en un conjunto de ciudadanos libres y responsables deci-
diendo colectivamente: eficiencia diferenciada de lo onubilecente y egosta de una elite
de burcratas, tecncratas y oligarcas.84
En suma existe una intrnseca transicin versada en reforma entre los cambios deriva-
dos de posmodernidades, pluriculturalidades y del ideal democrtico y la Administra-
cin Pblica. El Estado es reforma continua, con saltos cualitativos y cuantitativos, don-
de su organizacin ejecutora no es nicamente tcnica de clculo en administracin y
al sujeto que administra le nombra funcionario, traduciendo un proceder administrativo,
especializado en el control planificado y sobre todo, una ejecucin tcnica de los fines
ya decididos por la poltica.85 Es eso y ms, es capacidad de imaginar, concretizar ideas
84
Vera, Juan Manuel (Comp.), Imaginacin democrtica y globalizacin de prxima Hacia una democracia libertaria, Libros
de la catarata, Madrid, 1997, pg. 42.
85
Al respecto Weber nos indica con precisin que no resulta indispensable conocer las diferenciaciones entre el poltico y
la administracin, no como algo opuesto sino que es un todo que conlleva una responsabilidad. Weber, Max. Economa y
sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva, pg. 1071.
CAPTULO I
41
y formas de convivencia y de trabajo, entre el Estado y la Sociedad, el poltico trabaja,

pero en funcin de la misma realidad social, no es ajeno a ella.
Para Huntington, se refleja en estabilidad-inestabilidad, es decir, a pesar de los cam-

bios mostrados a partir de hechos concretos dentro de las sociedades occidentales,
stos han modificado el rgimen de gobierno, mas, en el fondo, la esencia del Esta-
do sigue igual. Es la diferenciacin entre la idea de modernidad y modernizacin; la
primera indica estabilidad (Estado), la otra inestabilidad (rgimen).86 Significa que a
partir de la posguerra y de la Guerra Fra, inicia una serie de disfunciones, que visto
desde la ptica poltica, se condenso en una inestabilidad de los regmenes polticos
de gobiernos con sociedades poco desarrolladas y con economas dbiles y prcticas
democrticas poco slidas.87 Es, en suma, el contraste entre dos momentos que, por su
connotacin de cambio, pudieran indicar identidad y hasta igualdad; sin embargo, son
momentos y hasta concepciones con elementos propios, mismos que son, en el fondo
de la discusin, elementos necesarios para entender las trasformaciones y cambios en
la evolucin, consolidacin y trasformacin de los paradigmas y marcos referenciales
de explicacin del Estado, los Gobiernos y de la Administracin Pblica de stos.
1.4 MODERNIDAD Y MODERNIZACIN
La modernizacin, como concepto, no abarca algo homogneo ni nico, es una forma

y un proceso, pero tambin es un tiempo y una velocidad. Si decimos que se debe dar
paso a la modernizacin administrativa, debemos encontrar y definir primero a la mo-
dernidad. Primeramente, la modernidad tena un nico significado, el de pertenecer
a lo que actualmente denominamos civilizacin occidental (cualquiera pueda ser su
significado) y que, en tiempos remotos, estuvo estrechamente relacionada con objetos
como los barcos de vapor, los sombreros tropicales, las constituciones, la publicacin
de la obra maestra de Darwin, Sobre el origen de las especies (1859), la Exposicin
Universal, el nacimiento de la antropologa definida como ciencia del hombre y sus
actos, etctera.88
86
Huntington, Samuel P. Political Order in Changing Societies, New Haven, Connecticut, Yale University Press, 1968,
pg. 162.
87
Los crecientes conflictos tnicos y de clases, por amotinamientos recurrentes y violencia de masas, por frecuentes golpes
de Estado, por la dominacin a manos de inestables dirigentes personalistas, quienes recurrentemente ponen en prctica
desastrosas polticas econmicas y sociales por prcticas corruptas evidentes entre ministros de gabinete y empleados
pblicos de carrera, por la violacin arbitraria de los derechos humanos y de las libertades de los ciudadanos, por la eficien-
cia y rendimiento cada vez ms bajo por parte de los burcratas, por la cada vez mayor alineacin de los grupos polticos
urbanos, por la prdida de autoridad por parte de las jurisdicciones y de los sistemas jurdicos, as como por la fragmentacin
y a veces total desintegracin de los partidos polticos de base amplia. Huntington, Samuel P. Political Development and
Political Decay World Politics, Vol. 17, New Haven, Connecticut , Yale University, 1965, pp. 386-430.
88
Vclav Hubinger (Comp.), Grasping the Changing World: Anthropological Concepts in the Postmodern Era, Nueva York,
Routledge, 1996, pg. 3.
42
Despus, la modernidad es, de hecho, un territorio sin lmites, difcil de reconocer.

Hace mucho tiempo que se suceden los debates en torno a ello, debates que han dado
lugar al concepto de posmodernidad. Esto es para decirnos que, de alguna manera, la
modernidad ya se ha realizado, y que lo que viene despus no puede ser, desde luego,
ms moderno que la propia modernidad. Era muy moderno ser posmodernista o incluso
deconstructivista, y construir su propia modernidad.89
Resulta difcil definir qu es en s modernidad y por tanto posmodernidad, e incluso

saber cundo ocurre. Se ha dicho que es un tiempo: 1492, la Ilustracin; la invencin
del motor de vapor; entre otros. En trminos generales, la modernidad es una actitud
ideolgica, la expresin de una manera especfica de ver y comprender los hechos en
el tiempo como continuidad y tambin como ruptura, el periodo modernista est cons-
tituido por la idea de ruptura.90
La definicin de lo moderno es, por un lado, una cuestin de temporalidad; lo Neuzeit o

le moderne91 es algo nuevo con respecto a lo que le precedi y, por lo tanto, seala una
ruptura con el pasado. Sin embargo, lo moderno, en cuanto a contenidos ideolgicos,
es independiente de una poca concreta. Es un concepto sumamente ideolgico de la
civilizacin occidental asociada con una sociedad civil de clase media y consumista, y
un rgimen de democracia como forma predominante de gobierno. Incluso el denomi-
nado socialismo real no fue otra cosa que un intento ms de crear una sociedad moderna
y justa cuyos objetivos eran, de hecho, un ideal mesocrtico del siglo XIX.92
El concepto de modernidad sugiere un movimiento hacia arriba y adelante, mientras

que lo no moderno93 se refiere a un movimiento en otra direccin (generalmente, la
contraria) o a una ausencia total de movimiento. Esto significa que lo no moderno tam-
bin es un concepto ideolgico. En numerosas lenguas y culturas, es un lugar comn
que ambas direcciones tengan connotaciones positivas. Otra de las implicaciones es
que el cambio se entiende como el resultado de un proceso que comenz en algn mo-
mento del pasado, tard un tiempo en arrancar y ha desembocado en cierta condicin
contempornea.94
La situacin inicial de este proceso se entiende como un estado, a pesar de su natu-

raleza de proceso, y la situacin final se percibe como algo esttico, si bien, de hecho,
89
Ibid. Pg.1.
90
Harris, O., The Temporalities of Tradition. Reflections on a Changing Anthropology, En: V. Hubinger Op. Cit., pp. 1-16.
91
Ibid. Pg. 3.
92
Loc. Cit. Pg. 3.
93
Ibid. Pg. 4.
94
Loc. Cit. Pg.4.
CAPTULO I
43
tambin es un proceso. sta es la manera en que estamos acostumbrados a pensar en

el contexto de la civilizacin occidental / Europa-Estados Unidos. Segn esta visin, el
concepto de modernidad es una construccin creada por el tipo de mentalidad que dio
a luz a los conceptos de evolucin, desarrollo, progreso, revolucin, y a sus con-
trarios, por ejemplo, el atraso. Implica una especie de temporalidad preconcebida, del
concepto ideolgico y de su identificacin con un lugar y un tipo de sociedad especfico,
entonces contrariamente la modernidad se ubica como encarnacin del capitalismo y
de sus conceptos.95
En suma, el liberalismo y racionalismo de la Ilustracin, incluyendo ms recientemente,

la social democracia post-Marxista y el conservadurismo post-tradicional, han repre-
sentado la afirmacin de la modernidad, y no han levantado objeciones a la ciencia, la
acumulacin, el crecimiento y el desarrollo.96 Podemos decir que vivimos en la moder-
nidad, porque estamos en nuestro tiempo, pero los tiempos no son los mismos para
todos y no todos entendemos la modernidad de la misma manera. Sin embargo, varios
elementos de la modernidad se imponen como referencia fundamental de nuestros
tiempos que a mi juicio son la tecnologa, la economa y la ley del consumo, y el
mercado.97
Es bsico, entonces, reconocer que la modernidad se basa en el principio de la indivi-

dualidad -este es su rasgo distintivo-, es una ruptura con lazos y ataduras en el mbito
estamental y an estatal; se deja al individuo libre, suelto, para circular segn su volun-
tad, segn su conciencia; o an mejor, con las oportunidades inscritas en su posicin,
condicin e insercin en una u otra clase que el capitalismo estructura.
Pero su radicalizacin no procura un correcto desenvolvimiento de las verdaderas po-

tencias de la vida en comn, pero s, derivado de una, la globalizacin no como un
proceso exterior, ajeno a la vida nacional, sino como expansin de la modernidad,
tenemos elementos nuevos para reflexionar. Las contradicciones inauguradas por la
sociedad capitalista y que afectan a los espacios nacionales cobran ahora otra dimen-
sin. Se trasladan a un plano mundial.98 En este contexto globalizacin en funcin de
95
J. Fabian, Time and the Other. How Anthropology Makes Its Object, Columbia University Press, Nueva York, 1983, pg. 13
y en Vclav Hubinger, Op. Cit., pg. 22.
96
Gran Therborn, Dialcticas de la Modernidad en Revista Encuentro XXI, (Santiago de Chile: Primavera del Sur, 1996),
Nm. 6, pg.15. (Est traducido por Manuel Riesco de New Left Review, (Chicago y San Francisco: enero-febrero-abril de
1996), Nm. 215), pg. 33.
97
Baraka, Abdeslam. Tradicin y modernidad, Discurso pronunciado por el embajador de Marruecos en Argentina el 3 de
noviembre de 1999 en el Centro de Relaciones Internacionales de Argentina, pg. 1.
98
Ortiz, Renato. La modernidad-mundo Nuevos referentes para la construccin de las identidades colectivas. Ponencia
presentada en el seminario sobre Fronteras culturales: Comunicacin e identidad en Amrica Latina, celebrado en Stirling
(Escocia), el 16 de octubre de 1996, pg. 5.
44
modernidad nos permite impulsar el movimiento de los cambios indispensables para

lograr una efectiva correccin de deficiencias al interior pero con miras hacia un forta-
lecimiento con lo exterior.
1.4.1 Modernizacin e individuo-ciudadano
Otro referente vital significa incorporar la idea de ciudadano. Si anotamos que es el

cambio la constante en los procesos de modernizacin de cualquier nacin. Es una
capacidad humana y a la vez una estructuracin histrica que conlleva la condicin
humana. Se moldean formas, tcnicas, tecnologas, organizaciones y grupos humanos,
se modifica la geoeconoma y la geoestratgica, regmenes y pensamientos y formas
de cultura. Es entonces, un producto, -an en el pensamiento anglo-euro centrista-
como la tendencia ms notoria y consecuente de las sociedades liberales, democrticas,
capitalistas y orientadas hacia el consumo.99
Es la idea de participacin, de la incertidumbre y complejidad de las estructuras socia-

les que, compuestas por individuos, abarca e irrumpe de forma acelerada hacia espa-
cios pblicos que modifica la direccin poltica de los Estados. Castoriadis encuentra
como caracterstica distintiva de nuestro tiempo, la cada del imaginario social moderno
(es decir, la cada de las formas de concebir y pensar al hombre y al mundo, lo que es
posible de ser hecho y lo que no lo es, lo que es verdadero y lo que es falso). Pero lo
distintivo nos dice, es una cada sin la aparicin de un nuevo imaginario social.
La especificidad de la cultura de fin de siglo occidental, parece encontrarse en una

nueva forma de pensar y vivir, en una nueva antropologa. Una nueva forma de pensar
y experimentar, de vivir los valores y la sociedad (Lipovetsky) pero sin encontrar ele-
mentos bsicos y compartidos que unifiquen a la sociedad (Castoriadis). Creo que lo
que clama el hombre contemporneo, es por el sentido de su propia existencia en el
mundo: qu sentido tiene estar vivo? Qu sentido tiene que yo haga lo que hago y
viva lo que vivo?
Esta sensacin es de crisis. Se consideran todas las muestras empricas dadas en el

mundo entero. Casi todos contamos vivificaciones de que nuestra sociedad est vivien-
do alguna crisis, hay crisis econmica, crisis de valores, crisis de ideales, crisis poltica,
crisis de las ideologas, crisis del arte, de la imaginacin, entre otras. La volvemos glo-
bal, en un sino de lo contemporneo, en su especificidad.
99
Dror, Yehezekel. La capacidad de gobernar. Informe al club de Roma. Mxico, FCE, 1996, pg. 25.
CAPTULO I
45
La crisis es una dada: peligro y oportunidad. No resulta fcil su concepcin de esa

manera, pero si el riesgo existe, si el caos, la confusin, el desorden, la incertidumbre,
la iniquidad, desigualdad; tambin es la oportunidad regalada a la misma imaginacin
del homo sapiens, del arribo de lo novedoso. Nueva creacin, nueva existencia, nueva
imaginacin, que al final es el elemento con el que el hombre llega, para bien o para
mal, a la forma actual de sociedad. La crisis es peligrosa, pero expresa una oportunidad.
Castoriadis seala que toda sociedad es un sistema de interpretacin del mundo.100

El mundo, la realidad, lo existente, no es ni mundo, ni real, ni existente, antes de que
haya sido significado como tal. La realidad desnuda, la realidad a la que no se le ha
asignado ningn significado, no tiene sentido. Simplemente es, sin la determinacin
de ser esto o aquello, por lo que no tiene ningn significado para el ser humano. El
mundo, en tanto mundo significativo, se establece a partir de que se lo ha establecido
como realidad dentro de un sistema de significacin, con lo que se constituye en rea-
lidad para el hombre. Hay una unidad en la institucin total de la sociedad [...] es [...]
la unidad y la cohesin interna de la inmensa y complicada red de significaciones que
atraviesan, orientan y dirigen toda la vida de una sociedad, y a los individuos concretos
que la constituyen realmente.101
As, el imaginario es institucin de la sociedad que determina aquello que es real y

aquello que no lo es, lo que tiene un sentido y lo que carece de sentido,102 dando a los
pensamientos de una poca, un marco dentro del cual se deben conducir indefectible-
mente, sin tener la posibilidad de transponer los lmites impuestos imaginariamente. De
esta manera, no puede pensarse, al menos socialmente, que el presente orden no sea
el orden. Por otra parte, tambin ha de tenerse en cuenta que este orden es un orden
significativo, que se establece como articulacin de significaciones organizadas, con
puntos centrales o nodales, que cuenta con elementos significativos primeros en una
sociedad dada.
Hegel sealaba como caracterstica del pasaje del medioevo a la modernidad un cam-
bio en el fundamento que lo real experimenta: de la fundamentacin en la sustancia a
la fundamentacin en el sujeto. Esto implica un salto cualitativo. Es sustancia pensada
por el ser humano, mismo que puede captar las cosas, tal cual son en s mismas y no
otra cosa (Aristteles), sin que medien subjetividades ajenas. Es en suma pensar al
sujeto como fundamento, significa separar al sujeto de la realidad, hacer distinto al cog-
noscente de lo conocido, elaborando una teora de la representacin y estableciendo
una mediacin entre lo conocido y el que conoce.
100
Castoriadis, Cornelius. Ciudadanos sin brjula, Mxico, Ediciones Coyoacn, 2000, pg. 18.
101
Ibid. Pp. 16-17.
102
Ibid. Pg. 18.
46
Sin embargo, una serie de cuestionamientos a la idea de lo instituido por la instituyente

sociedad, resultan en una reinterpretacin de la misma, al adecuar su posicin sobre lo
factual y sobre s misma, tanto organizacionalmente como individualmente. Se dice que
el rasgo distintivo en la historia del individualismo occidental y de la modernidad surge
con ms claridad en las ciudades y entre los jvenes, impactando los rincones de las
culturas tradicionales. Parece que la historia es la misma y no es la misma. Paradoja
inscrita en reinvenciones donde el desvanecimiento parece inminente. As se prefigura
la modernidad.103
Si a finales de 1980 un nuevo escenario se presentaba ante la humanidad: cada del

socialismo, derrota de gobiernos de izquierdas, falta de alternativas polticas, triunfo
del neoliberalismo; como asever Fukuyama, se manifiesta el fin de la historia. Se
acenta una crtica a la modernidad ilustrada y se pretende eliminar el predominio de
la razn. Se dice entonces que comienza a manifestarse con fuerza la posmodernidad.
Nacida de las entraas mismas de la modernidad, la posmodernidad es a la vez una
crtica a la misma modernidad.
Una vez desaparecida la idea de una racionalidad central de la historia, el mundo de

la comunicacin generalizada surge con fuerza como una multiplicidad de racionalida-
des locales -minoras tnicas, religiosas, culturales o estticas- que, asegura Vattimo,
toman la palabra y dejan de ser finalmente acalladas y reprimidas por la idea de que
slo existe una forma de humanidad verdadera digna de realizarse, con menoscabo de
todas las peculiaridades, de todas las individualidades limitadas, efmeras, contingen-
tes.104
Se cuestiona si esa es la mejor va para defenderse contra el uniformismo tecnocrtico

y la ley del rendimiento. En el Estado posmoderno nos encontramos desligados de lo
universal y del aprisionamiento de las diferencias, pero atrapados en el pequeo reci-
piente de nuestros contextos y localismos. Una tirana a menudo es mucho peor que el
peligro que quiere conjurar.
Es un cambio hacia la reserva individualizada, -cada cual lo suyo-, no hay compromiso

permanente, quiz solo contrato temporal. Sentimientos ligeros, con valores a escoger:
es el auge del mercado, lo religioso, del new age. Se retoma el valor de la vida cotidia-
na: cuerpo, deportes, msica, sexo, arte, naturaleza, sociedad. El ser humano difiere
sobre la dureza de la vida, sobre la agona de quienes en esta sociedad capitalista y en
103
Lipovetski, Gilles. Espacio privado y espacio pblico en la era posmoderna. En Arditi, Benjamn. El reverso de la diferen-
cia: Identidad y poltica. Caracas, Venezuela, Nueva Sociedad, 2001. Pp. 23-24.
104
Vattimo,Gianni. Posmoderno: una sociedad transparente?. En Arditi, Benjamn Op. Cit. Pg. 17.
CAPTULO I
47
nuestro mundo apenas alcanzan la categora de seres humanos. Predomina el olvido

de los otros y del sufrimiento de los vencidos de la historia.105
No obstante, el ser humano posmoderno evita su propio compromiso socio histrico,

precisamente por desaliento, por fatiga, prefiere evitar cuestionamientos y reveses: fi-
nalmente no cambiarn la situacin del dolor contemplado. Para qu y por qu afligir-
se del sufrimiento, si eso no solucionar ni cambiar un pice las cosas, las estructuras
sociales, el egosmo colectivo, la injusticia a determinado ser humano, a determinados
grupos humanos?
Individualismo, en bsqueda de significado. Personalizacin, que dcese en humano y

posmoderno, exige profundidad, crtica, consensos y valores en jerarqua, compromiso y
apertura hacia el otro. Es, en suma, la bsqueda de una mediacin en la relacin inter-
personal, es bsqueda de la personalizacin paralelo a un desarrollo de la alteridad.106
Sin embargo, se reacciona. Hasto y desaliento, como efecto de un futuro nunca visto
llegar. Maana no llega, las cosas siguen igual o peor, la sociedad, toda ha engaado,
defraudado, manipulado, deshumanizado, explotado, empobrecido, para qu com-
prometerse si nada es eterno, nada es absoluto, nada es definitivo. Por eso, cuando
se pueda, hacer slo pequeos compromisos: particulares, concretos, por un tiempo,
modificables o caducables: no se abarca a muchos ni a lo significante, ni a la misma
imaginacin.107
El ser humano ahora busca su propio relato, sin que le impongan nada. No quiere reci-
bir los ideales de los otros, quiere hacerlos suyos, aunque no sean, ante los discursos
anteriores, trascendentes. No quiere que todo se lo cuenten. Quiere contarse l mismo
su historia. Sin embargo, sobre esta capa de superficialidad, sin duda, la necesaria
interrelacin y de los otros. Certidumbre, sentirse bien, en suma pensarse con trascen-
dentalidad. Libertad es una sacralizacin de ste y de los dems.108
Gilles Lipovetski sostiene que asistimos a una nueva fase en la historia del individualismo
occidental caracterizada por un consumo masificado, tanto de objetos como de imgenes,
y por una cultura hedonista que apunta a un confort generalizado, personalizado, de
valores permisivos; se refiere a las sociedades actuales. Asistimos a una nueva fase en
la historia del individualismo occidental y que constituye una verdadera revolucin en el
mbito de las identidades sociales, a nivel ideolgico y a nivel cotidiano.109
105
Ibid. Pp. 17-19.
106
Ibid. Pp. 20-21.
107
Lipovetski, Gilles. Op Cit. Pg. 31.
108
Vattimo, Gianni. Op Cit. Pp. 21-22.
109
Lipovetski, Gilles. Op Cit. Pp. 24-25.
48
Esta revolucin se caracteriza por: un consumo masificado tanto de objetos como de

imgenes: el hedonismo, la legitimidad de los placeres, de las satisfacciones materia-
les e ntimas;110 que apuntan a un confort generalizado, personalizado, la presencia de
valores permisivos y light, con relacin a las elecciones y modos de vida personales.
Sociedades que se salen de lo disciplinario e ingresan a la flexibilidad, al disfrute de

uno mismo, estos cambios, al nivel de la cultura y los valores morales implican mas
informacin y en la estipulacin de las necesidades, el sexo y la asuncin de los factores
humanos, en el culto a lo natural, a la cordialidad y al sentido del humor.111
Ahora, pensar en modernidad es alejarse de ese control, se pretende evitar la sujecin

a formas autoritarias que disean, imponen, deciden. Cambio pensado no como obse-
quio gratuito del controlador, sino de una transformacin que desde continuo emerge.
Dice Lipovetski, no es posible separar este proceso de autonomizacin de la contes-
tacin social y de las luchas colectivas de los aos 60 y 70 (...) sin embargo (...) la
<escalada individualista> (...) surge del hedonismo (...) la educacin ligadas en particular
al ascenso de la cultura psicolgica y relacional (...) y, se introdujo un tipo nuevo de
comunicacin (...) educacin que ha cedido el paso a una educacin de tipo <psi>.112
Se diversifican las posibilidades de eleccin individual, se anulan los puntos de referencia,

ya que se destruyen los sentidos nicos y los valores superiores dando un amplio
margen a la eleccin individual. Lo interesante es pensar esta lgica no como la aspira-
cin a un paraso terrenal sino como una nueva forma de control social. La posibilidad
de la constitucin de una nueva subjetividad.
1.5 CIUDADANO Y CIUDADANA
El ideal democrtico, es decir, la nueva y necesaria relacin entre Estado y Sociedad,

radica en la existencia del ciudadano. Se explica a partir del inters particular que con-
lleva implcita la del inters social y, en donde a ttulo individual se puede elegir partici-
par o no. Pero ello conlleva necesariamente la idea de que el participar puede procurar
bienestar individual, primero, y extendido a ms individualidades, el bien comn.
El ciudadano dispone de una serie de derechos, reconocidos en sus constituciones,

pero adems tiene obligaciones con respecto a la colectividad (fiscales, militares,
110
Loc.Cit.. Pg. 25.
111
Ibid. Pp. 26-27.
112
Loc. Cit.
CAPTULO I
49
entre otros). En un estado democrtico, el ciudadano se ve obligado a cumplir con esas

obligaciones, ya que son aprobadas por los representantes que l ha elegido utilizando
uno de sus principales derechos polticos como ciudadano, el sufragio.
Incluso cuando la idea no se agota exclusivamente en este ltimo derecho anotado,

existen enormes minoras, en voz y voto, an cuando en nmero importantes que
carecen de este status y calidad. Los inmigrantes, grandes sectores tnicos, minoras
indgenas y otros, parecieran carecer de los derechos y los deberes que comporta la
condicin de ciudadano.
El concepto de ciudadana desde la antigedad clsica (Grecia, Roma) hasta nuestros

das ha ido evolucionando. Es en el siglo XXI cuando la ciudadana se transforma,
producto de reformas al mismo. ste sigue siendo el elemento clave del mapa poltico
mundial, a su interior se estn produciendo modificaciones que suponen un claro desa-
fo a este tipo de organizacin poltica. Las transformaciones que estn cuestionando al
Estado contemporneo y al concepto de ciudadana que viene a l unido seran:
La denominada globalizacin que desde el punto de vista de la interdependencia

econmica y de la afeccin regional, mundial, planetaria, de los problemas
comunes: ecologa, demografa, migracin, desarrollo sustentable, entre otros.
As como la estructuracin de redes mundiales de redes electrnicas de intercam-
bio de capital, bienes e informacin: la red de Internet traducido como la sociedad
de la informacin. Esta mundializacin de la economa es la que ha encaminado a
procesos integradores en donde la idea de la ciudadana no cabra muy cmoda-
mente. En tal sentido se menciona que los Estados ahora tienen mayor dificultad
para enfrentar la idea de interdependencia, con incapacidad para afrontar los
retos de la globalizacin.
Aparicin de sociedades cada vez ms multiculturales en las que se fragmenta la
terica homogeneidad de los Estados: la diversidad regional o nacional (Espaa,
Blgica, Reino Unido, Alemania, los propios Estado Unidos, entre otros) y la
multiculturalidad y multietnicidad derivada de la creciente inmigracin son aspectos
clave de esta progresiva diferenciacin de las sociedades.
En tal sentido la idea de ciudadano que circunda la realidad nuestra es una idealizacin
de:
Derechos polticos.
Derechos jurdicos.
50
Derechos econmicos.
Derechos individuales.113
La realidad los evidencia. Son una concepcin distorsionada del curso histrico. As en
Amrica Latina, en general, los procesos de formacin ciudadana ocurren en la mayora
de los casos en contextos revolucionarios, lo cual implica que se trata de ciudadanas
formadas desde arriba va el Estado.
Particularmente en Mxico, la constitucin de ciudadana ha sido analizada desde la

perspectiva de subrayar la complejidad de la difusin, por parte de las lites, de los
principios de igualdad y libertad en el marco de un pas donde an no se haba logrado
la consolidacin del Estado Nacional y en una circunstancia en la cual las relaciones
patrimoniales, clientelares y caudillistas, predominaban en vastas regiones geogrficas
y en numerosos mbitos de relacin.114
Asimismo, la estructura poltica-administrativa creada desde el siglo XVIII -el Federalismo-

fue una necesidad de encontrar el pacto poltico, adoptando en este caso la idea de
Constitucin norteamericana. No fue una idea de freno al exceso gubernamental, ms
bien fue la necesidad de un control a pesar de las carencias de rganos bien estructu-
rados que sustentaran la idea de los contrapesos, de estados afiliados por conviccin y
no por prebendas locales y de atribuciones precisadas y enunciadas. Su construccin
no parte de una idea de la democracia.
Por ello, se comenta una imposibilidad de construccin de ciudadana y lo est en

el sentido de la participacin. Al menos en cuanto hay afectacin a sus particulares
intereses. Si slo se enuncia un federalismo que es controlado por un centro. En su
contradiccin se posibilita el destrabamiento de sus inercias:
113
Jos Fernndez Santilln acota: la libertad individual en el mundo moderno no depende de la pertenencia a la comunidad
-sostiene Michelangelo Bovero. Antes bien, la precede y la condiciona as sociedad civil y los derechos del hombre y del
ciudadano estn ligados indisolublemente: la sociedad civil constituye la base esencial desde la que se han defendido los
derechos civiles, polticos y sociales...la esencia de la democracia radica en llevar adelante una poltica de los derechos
que consolide y expanda el panorama de emancipacin abierto por el iluminismo. (Janoski, T. Citizenship and Civil Society
1998). Jos Fernndez Santilln. Sociedad Civil y Derechos Ciudadanos en Letras Libres, (Mxico: febrero de 2001),
Nm. 12, pg. 15.
114
Escalante maneja la hiptesis bsica de que en Mxico se ha actuado y decidido en nombre de una ciudadana inexisten-
te, en donde ha imperado ms bien una masa sin el sentido de la pertenencia a un grupo, una sociedad, menos a un Estado,
por lo cual concluye con una aseveracin cruda, en este pas no hay ciudadanos en el estricto sentido de civismo y civilidad,
derecho y poltica; dicha mal informacin deviene de un proceso de consolidacin de las estructuras poltico administrativas
que emergieron despus del periodo postindependentista del siglo XVIII. Escalante, Fernando. Ciudadanos imaginarios
Mxico, El Colegio de Mxico, 1992, pp. 18-109.
CAPTULO I
51
Revertir sus ideas de centralizacin posibilitando que los estados tengan:

Poder Legislativo en donde haya cabida a la representacin colectiva de los
municipios de cada entidad.
Reeleccin de Ayuntamientos y de Congresos Locales, atendiendo las pecu-
liaridades de cada entidad.
Definicin de atribucin competencial, manejo de su desarrollo urbano, ecolo-
ga, agricultura, turismo, entre otros, para allegarse de mayores recursos.
Posibilitar la descentralizacin del orden poltico ms que del administrativo, en
la idea de la descentralizacin econmica, administrativa, cultural y financiera.115
Es entonces, nfasis en una concepcin del ciudadano como sujeto y no meramente

como objeto de polticas, luchas intestinas, pugnas, es decir, con un rol activo en su
definicin. De este modo, participacin y descentralizacin, es partida a una idea de
ciudadana. Es revitalizacin al debilitamiento del Estado nacin moderno.
Ms esta idea conlleva necesariamente a la imagen de comunidades econmicas -la

incorporacin al sistema productivo-, dndose la prdida de centralidad del ciudada-
no en la participacin pblica; se hace necesario un cambio de enfoque por parte del
Estado, el cual debe orientarse principalmente a la integracin nacional, para poder
construir ciudadana con referentes que trasciendan el mbito laboral.116
115
Sergio Elas Gutirrez, Centralismo poltico, descentralizacin administrativa: el caso del federalismo mexicano en El
Debate Nacional. 2 escenarios de la democratizacin (Coord. Esthela Gutirrez Garza), UNAM-FCPyS-DIANA, Mxico,
1998, pgs. 137-140.
116
Comenta Hirschman que la participacin se limita cuando el ciudadano observa que obtiene poca satisfaccin y beneficio
de su accin y sobre todo cuando en ciclos econmicos depresivos ve mermada su capacidad de consumo y, al obtener o
adquirir algo se da cuenta que a pesar de su esfuerzo por tenerlo ya no le es muy satisfactorio y se decepciona, anota los
hombres creen que desean una cosa y cuando la obtienen descubren con desaliento que no la desean tanto como crean o
no la desean en absoluto y que en realidad desean otra cosa, cuya existencia casi ni sospechaban. Aade, aflige al individuo
su afn por allegarse de felicidad en la idea del consumo, aun en los bienes perecederos como el alimento, es la incapa-
cidad bsica, metafsica, del hombre para alcanzar la felicidad y la realizacin en los trminos ms intensos posibles, an
en estas actividades humanas de consumo que se encuentran relativamente menos sujetas a la decepcin. Ms adelante
acota, si el individuo participa en los asuntos pblicos su mismo deseo de poder hacerlo ms importante hace que llegue
nuevamente a esa decepcin e insatisfaccin, en el caso de las democracias modernas, esta expresin se da con la posibi-
lidad del voto, pero la regla de un voto para cada hombre otorga a todos una participacin mnima en la toma de decisiones
pblicas, pero tambin establece una especie de mximo o tope; por ejemplo, no permite que los ciudadanos registren las
intensidades muy diferentes con las que sostienen sus respectivas convicciones y opiniones polticas. Pero a pesar de ello
asisten a votar, participan, mecnicamente, apticamente, y si bien no es lo ideal es una posibilidad. Resume, la sociedad
industrial ha tendido a privar al trabajo de elementos afectivos y expresivos y a convertirlos en una relacin puramente instru-
mental; trabajamos a fin de ganar un ingreso; el trabajo se concibe as puramente como un costo aceptado para obtener un
beneficio completamente separado, sin embargo, delnea someramente la idea de revertir esta idea de separacin tajante
entre lo privado y lo pblico con ideas constructivas...por ejemplo un mayor grado de participacin en el lugar de trabajo
podra subsanar la divisin instrumental-expresiva y pblica-privada; tal participacin aumentara la satisfaccin del
trabajo -volviendo el trabajo menos instrumental- y tambin introducira un elemento de publicidad en el esfuerzo de trabajo
privado. Hirschman, Albert O. Inters privado y accin pblica Mxico, FCE, 1986, pp. 29, 39, 116, 147 y 148.
52
De este modo, un proyecto de construccin de ciudadana que pretenda lograr que

todas las personas se sientan parte de una comunidad, con iguales derechos y opor-
tunidades, debe considerar una reorientacin de las polticas sociales, basada princi-
palmente en una concepcin del ciudadano en tanto sujeto capaz de participar en la
resolucin de sus problemas y cuya centralidad radica en que implica poder sobre los
recursos, capacidad de influir en las formulaciones de las polticas.
No obstante, la participacin debe darse a travs de dos etapas de la poltica social: la

ejecucin (el cmo) y en la identificacin del problema relevante (el qu), debe com-
partir la idea del acuerdo y del consenso con especialistas y otros grupos involucrados.
As, en la instrumentacin de polticas pblicas de encontrarse cmo insertar esa parti-
cipacin ms activa, si no es as se trata al ciudadano como objeto de la poltica, lo cual
anula la ciudadana: si no hay participacin de la gente, el tcnico termina decidiendo
tanto el qu como el cmo. Esta incorporacin de la participacin de los ciudadanos
en las polticas pblicas aporta mucho a la integracin nacional, puesto que permite
que la poltica aparezca como fruto de la ciudadana.
Es importante sealar que la participacin hay que obtenerla en el nivel, oportunidad,

tiempo, espacio y escenario en que es posible que se d, y sobre temas muy precisos.
No se puede pretender que una persona que tenga un problema determinado d una
opinin sobre una gran variedad de temas. Lo anterior en virtud de que hay responsa-
bilidades que el Estado no puede delegar: si se le entrega ms poder al ciudadano, no
es para que confunda que l va a ordenar al Estado, en poltica se debe considerar al
ciudadano, pero nada ms.
En suma, la existencia de ciudadanos es implicita y alude a la capacidad o incapacidad

para encontrar, de parte de ambas partes -ciudadano y Estado- canales de amplia-
cin de los espacios de debate y participacin. Ms an, al interior de las estructuras
administrativas existen ciudadanos, por ello esta necesaria relacin debe darse tanto
con los de afuera como con los de adentro. Es una necesidad mutua de activismo en
el sentido de inters en lo que pasa y por qu sucede. Informacin nutrida de la accin
gubernamental (no por gracia, sino porque tambin en ello va implcita parte de su
racionalidad en el sostenimiento de su poder), que fomente la capacidad de respuesta
tanto individual como colectiva.
1.5.1 Democracia
Para que haya futuro en la democracia se deben rehabilitar los principios de alianza
cvica, que van ms all del dominio del territorio. Debe ofrecerse una alternativa plau-
CAPTULO I
53
sible. Esto significa reafirmar los compromisos de inclusin cvica y no slo la etnicidad;
evitar las huidas hacia el proteccionismo y alentar los proyectos internacionales comu-
nes y las lealtades ms all de los vnculos tnicos e incluso culturales. Quiere decir
conceder la participacin de todos los pueblos que conformen una sociedad u Estado,
en la cultura, en la participacin del erario pblico. Asimismo a las organizaciones loca-
les e internacionales que podran eventualmente ayudar a las democracias a combatir
la destruccin de estructuras que ha dado paso a la indiferencia, el tribalismo y la frag-
mentacin del progreso. Esta recuperacin no ser ni rpida ni fcil; las crisis morales
de la democracia tienden a ser prolongadas y contagiosas y slo pueden revertirse por
medio de un compromiso que se extienda ms all de las fronteras y entre stas.117
Es el mismo Schlesinger quien dice, la democracia moderna es el retoo poltico de la

tecnologa y el capitalismo, las dos fuerzas ms dinmicas -es decir, desetabilizadoras-
del mundo actual. Ambas se impulsan ms lejos y violenta los nexos de control social
y de la soberana poltica. La tecnologa cre el reloj, la imprenta, la brjula, la maquina
de vapor, el telar mecnico y las dems innovaciones que sentaron los cimientos del
capitalismo y que a su vez generaron el racionalismo, el individualismo y la democracia.
Al principio, el progreso tecnolgico fue asistemtico e intermitente, pero no tard en
institucionalizarse. El mayor invento del siglo XIX -dijo Alfred North Whithead- fue el
mtodo de invencin continua; el paso de la fbrica a una basada en la computadora es
ms traumtico al que vivieron nuestros bisabuelos. La revolucin de la computadora
es mucho ms veloz, ms concentrada y ms drstica en su impacto.118
Pero an cuando el ideal del ciudadano descansa en prcticas democrticas, este marco
de actuacin es una estructuracin superpuesta al mercado capitalista, el cual no es
ninguna garanta de democracia, como lo han demostrado ampliamente Deng Xiaoping,
Pinochet y Franco, por no mencionar a Hitler ni a Mussolini. La democracia precisa el
capitalismo, pero el capitalismo no precisa la democracia, al menos a corto plazo. Si
en la teora econmica el capitalismo descansa sobre el concepto de equilibrio, en la
prctica sus propias virtudes lo llevan al desequilibrio. Es decir, conservadurismo o libre
mercado. Segn George Soros, La bsqueda sin inhibiciones del inters propio, tiene
por resultado desigualdades intolerables e inestabilidad.119
Por lo tanto, para una correcta definicin e inclusin del ideal ciudadano, en la vida
fctica, se requiere que en los prximos aos los principales puntos ideolgicos y po-
lticos de la democracia liberal giren hacia una consolidacin de la democracia, que
117
Arthur Schlesinger Jr., Tiene futuro la democracia?, en Revista ESTE PAS, (Mxico: noviembre 1997), Nm. 107,
pgs. 10-11.
118
Ibid. Pg. 3.
119
Ibid. Pp. 4-5.
54
incorpore fenmenos y prcticas como: estructura familiar, religin, valores morales,

conciencia tnica, civilidad y tradiciones histricas particulares. As como las institucio-
nes democrticas descansen en una sociedad civil sana, la sociedad civil a su vez tiene
precursores y precondiciones al nivel de la cultura. La cultura se puede definir como un
hbito no racional y tico transmitido a travs de la tradicin; aunque es maleable, tiene
tendencia a cambiar con lentitud.120
1.6 LA CONSTRUCCIN DEL PARADIGMA
Paradigma como orientacin de conocimiento, como interpretacin del contexto, reali-

dad subjetivada dada por la posicin. En trminos simplistas existen contraposiciones,
lo revolucionado por el conocimiento a la manera kunhiana, lo normal a lo considerado
como nuevo campo y espectro especfico. Tal es el caso del Paradigma y de su utilidad
como revelacin y aproximacin cognoscitiva del fenmeno, como el orden prefigurado
por la Institucin Estado, que es posicionamiento ofrecido a la gnesis y desarrollo
que la sociedad, como colectivo instituyente, institucionaliza las relaciones entre los
mbitos pblicos-pblicos, privado-pblicos y que, formalizadas, contribuyen al fortale-
cimiento o decaimiento del Estado.121
Desarrollo implcito a esferas de autoridad y capacidad organizativa de sus miembros.

En esta se presentan particularidades en los rganos creados para tal efecto. Una
peculiaridad es su indisolubilidad. Ms, para efectos de anlisis, se desglosan y di-
seccionan. Gobierno, formas de poder, instituciones, son piezas del rompecabezas.
Cada una ofrece diversas explicaciones. Se parte de lo dado y diseado, existen las
modelaciones tericas e intuiciones empricas. La produccin del conocimiento implica
trabajo acadmico y de formacin en un campo especfico del conocimiento social, y al
mismo tiempo delimitar un campo problemtico o una temtica que interesa. Confluyen
lo epistmico, lo terico y lo metodolgico.
Limitacin y delimitacin que sobre lo social existe. Lo construido, por una parte,
estructurado en realidades sociales especficas. En todo, destacar, coherencia,
significa lgica y posicionamiento de explicacin del fenmeno social. Construccin del
120
Francis Fukuyama, El futuro de la democracia. La primaca de la cultura, en Revista ESTE PAS, (Mxico: noviembre
de 1995), Nm.85, pg. 22.
121
En el esplndido texto de Ciudadanos sin brjula, Cornelius Castoriadis discute sobre la cuestin qu mantiene unida
a la sociedad?, analizando de forma, por dems elocuente y convincente que dicha unidad desde luego es la institucin, la
suma total de sus instituciones particulares, la institucin de la sociedad como todo. Estas son las normas, los valores, el
lenguaje, los instrumentos, sus procedimientos y mtodos para tratar las cosas, hacer cosas y particularmente lo que el yo
individual, por tanto en la accin, configuracin y distincin del hombre y su interaccin con los otros individuos. Castoriadis,
Cornelius. Op. Cit. Pg.142.
CAPTULO I
55
producto y construccin del individuo y su interrelacin. Por ello el conocimiento no es

sujeto rgido de Paradigmas trascendentales o de Leyes Universales, sino su utilidad
es lo que explica y lo que ofrece de comprensin; su aprehensin entonces no elude su
significado como partcipe en la configuracin y cosmovisin del mundo social.
Sin embargo, como reflejo de la complejidad social coadyuva a relacionar los elementos
que propician la innovacin en la investigacin social. Subsumidos los Paradigmas en
estructural-funcionalista, antropologa cultural, psicocultural y evolucionismo; es que en
las dcadas de 1960 y 1970, la teora weberiana es redescubierta por la antropologa
simblica e interpretativa, preocupada por la importancia del significado y el potencial
humano para activar creativamente el mundo. Contrapuesta en grado sumo a la deno-
minada economa poltica.122
En su desarrollo, aportan las pautas del anlisis. Reconocen la existencia de la orga-

nizacin institucional y los patrones culturales, aspectos que no determinan la accin;
por lo cual, importa el estudio de la prctica, que complementa el estudio de sistemas
o estructuras. Indican, mediante la relacin entre la accin humana y el sistema,
buscando explicar ste ltimo mediante la prctica.123
Lo que interesa destacar es que un paradigma, a decir de Kuhn, es lo que comparten

los miembros de una comunidad cientfica y a la inversa, una comunidad cientfica
consiste en unas personas que comparten un paradigma,124 donde no es la recta final
del conocimiento. Dado que la evolucin social no se detiene, la ciencia evoluciona, ya
sea por necesidad o por indicaciones contextuales. Por ello se hace necesaria la transi-
cin en el compartido comn de conocimientos y supuestos cientficos del paradigma.
La evolucin es un paso que no tiene que ver con la desaparicin de la construccin del
paradigma, es slo una preparacin hacia su madurez. Con ello se prepara el terreno
para concebir nuevos escenarios y nuevas pautas que transforma no la presencia de
un paradigma, sino antes bien, su naturaleza. nicamente despus del cambio es
posible una investigacin normal de la solucin de los enigmas.125 Es un acto donde
la ciencia adquiere un carcter Provisional. Una concrecin de lo anterior se puede
visualizar con el siguiente esquema:
122
Ruano, Leticia, De la contradiccin de los otros por nosotros a la construccin del nosotros. En http://educacin.jalisco.
gob.mx/consulta/educar/12/12Letic.html
123
Ortner, Serry B. La teora antropolgica desde los aos sesenta, Mxico, UdeG, S/F, pp. 38-45.
124
Kuhn, Thomas, La estructura de las revoluciones cientficas, Mxico, FCE-Breviarios, 2002, pg. 271.
125
Ibid. Pp. 274-275.
56
Esquema 1.1 Revolucin cientfica
ciencia normal CRISIS ciencia revolucionaria
temporalidad
Fuente: Elaboracin propia.
Es el trnsito de la verdad explicada a ojos del cientfico, dentro de una comunidad

histricamente emergente. Referencia de contexto, de observacin, de postulacin de
teoras e interpretaciones. Es asimismo valores verdaderos y la aceptabilidad de los
enunciados cientficos dentro de un paradigma, lo cual entraa una circularidad inevita-
ble en el razonamiento cientfico, es entonces el concepto de paradigma el que ha de
proporcionar la base para una comprensin hermenutica de la ciencia. Percepcin
limitada por la estructura histricamente cambiante del esquema conceptual de una
comunidad, por una estructura lxica o, simplemente, el lxico.126
Partiendo de ello se puede decir que los elementos que conforman la idea del Paradig-
ma Burocrtico son elementos que en la actualidad tienen que ser revisados. Lo ante-
rior bajo la ptica de que la racionalidad weberiana, concebida como departamentali-
zacin y toma de decisiones, no necesariamente tiene que ver con una administracin
pblica que evoluciona y que ahora se transforma en ms aperturada hacia y para con
la sociedad a la cual sirve.
Dice Preworski, la burocracia no tiene ningn reflejo con la sociedad por el simple he-
cho que sta no la ha designado; mas su lealtad tiene que ver con el poltico electo,
entonces esta organizacin burocrtica no tiene compromiso social, luego entonces
no existe esa idea de Resultados, lo que implica una consideracin ms intrnseca
entre gobernante y gobernado, entre Estado y sociedad, entre esfera pblica y esfera
privada.
En tal sentido, radica primero conocer los elementos del pre-paradigma, para poder
analizar los supuestos del post-paradigma. Situacin deseable, ya que de su discer-
nimiento, puede coadyuvar a proponer estructuras organizacionales acordes a esta
126
Juan Carlos, Len y Ramrez, El Problema de la Confidencialidad Gubernamental y la Gestin Pblica en el Contexto de
la Transicin Democrtica, Mxico, UNAM, Agosto del 2000.
CAPTULO I
57
confrontacin entre rigidez-flexibilidad, lealtad-profesionalizacin y expectativas-resul-

tados.
En resumen, la teora es la completa constelacin de creencias, valores, tcnicas y as

sucesivamente, compartidas por una comunidad cientfica dada. Por paradigma se en-
tender el caso de aquellas realizaciones cientficas universalmente reconocidas que,
durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comuni-
dad cientfica.127 Significa que la teora sobre la que se funda la idea de burocracia es
aquella que proviene de esquema racional del estado liberal capitalista del siglo XVII.
Uno de los paradigmas derivados de ste, el de la burocracia, es el elemento distintivo

de la sociedad con un modo de producir particular, donde la reglamentacin, la jerar-
qua y los preceptos legales son la base de tal acontecimiento. Sin embargo, el hecho
neg y sustrajo el componente de igualdad y libertad individual. Por tanto la bsqueda
por redefinirlo y/o revolucionarlo en otro diferente, anima la discusin presente.
127
Kuhn, Thomas, Op. Cit., pg. 269.
58
CAPTULO II
TENDENCIAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
CAPTULO II
El presente captulo aborda las consideraciones que enmarcan el proceso de trans-

formacin del Estado, sobreentendiendo con ello la necesaria trasformacin de los
aspectos instrumentales, y sobre todo, los referidos a sus estructuras. Se habla de
reforma, de modernizacin, cambio, modificacin y ms del Estado. Pero en realidad el
Estado no cumple esas caracterizaciones. El Estado se encuentra ah y permanecer
durante un largo trecho de historia, en tanto la propia sociedad no lo haga, es decir, no
cambie.
En otro sentido, la Administracin Pblica apunta su futuro, en un mundo donde se

propugna por una disminucin en la intervencin del Estado en los asuntos pblicos,
es decir, un mundo en donde se piensa que el Estado debe ser mnimo, reducirse a
sus funciones bsicas de seguridad interna y externa, nada ms. Sin embargo, es un
continuo proceso de cambio donde se incluyen posturas en sentidos opuestos: Aque-
llas que incluyen ms control gubernamental, otras que propugnan por el ejercicio de la
responsabilidad mutua, ms pblicas.
De esta manera, se revisan las posturas que ms impactan y transforman a la Adminis-

tracin Pblica contempornea. Entre stas se encuentra el trasfondo de la Reforma en
el Estado; asimismo se incluye la transformacin acaecida en el desarrollo del proceso
de reforma citado. As, la Administracin pblica del Estado de Bienestar, denominada
Progresiva, pasa por la Nueva Administracin Pblica, hasta llegar al componente ms
influyente de dicha reforma, el New Public Management. En este lapso, se han incluido
al terreno del ejercicio administrativo gubernamental amplios cuerpos conceptuales e
instrumentales que propugnan por la atenuacin de la discrecionalidad y de la secreca,
a estados donde el componente pblico sea el marco de consolidacin de las aspira-
ciones y recurrencias poltico-democrticas.
61
2.1 LA IDEA DE REFORMA EN EL ESTADO
La reforma es un cambio que en trminos de velocidad, alcances y direccin se va

implementando de manera gradual y que afecta de forma limitada y especfica a las
instituciones que conforman un Estado.128 Los cambios operan acorde a los requeri-
mientos y situaciones especficas de cada pas, no hay proceso nico de Reforma del
Estado.129 Se pueden entender stas como las reglas del juego de la sociedad moder-
na para su mejor funcionamiento, econmico y poltico. En suma, el Estado es el que
debe hacer coexistir a la sociedad a travs de las instituciones. Mxico no es ajeno a
estos cambios; y si decimos que los cambios se dan en sus instituciones estaremos
indicando que las relaciones y capacidades del Estado se ven a travs de la calidad
de sus instituciones, entonces habremos de revisar estas instituciones (normas, leyes,
reglas, entre otras).
Entonces la reforma estatal implica un cambio de perfil del Estado, su redefinicin en

cuanto a su papel y su bsqueda por redefinir las fronteras de lo pblico y lo privado,
como parte de un proceso de retraccin de la intervencin estatal, que contribuye a una
nueva relacin del Estado con la sociedad en un contexto de globalizacin e interde-
pendencia mundial.130 Para el autor citado, el caso mexicano ejemplifica lo anterior y
plantea tres puntos donde se ubica un proceso que pudiera parecer local, sin embargo,
resulta aplicable a un nmero de pases que transitaron de un Estado omnipresente,
a otro diferente en su relacin con el pblico-privado y pblico-pblico; este se puede
ubicar a partir de 3 supuestos:
1) Reacomodo del Estado como poder y como aparato para: la gobernabilidad de

un rgimen que empez a ser obsoleto; readecuacin del desarrollo econmico a
las condiciones internacionales, al trmino del modelo de Estado de bienestar;
2) Ha sido una constante, por lo menos en los ltimos 25 aos, pero en esta ltima
fase, cuyo objetivo es la implementacin de un nuevo proyecto de pas, y
3) Ha tenido distintas fases de poltica econmica:
a) reordenamiento econmico en las finanzas pblicas,
b) se despliega con mayor claridad la forma de insercin del pas a la economa
norteamericana, en donde se hace una frrea defensa del TLC como la va de
solucin para el crecimiento interno a la inevitable interdependencia mundial.131
128
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico. Mxico, INAP, 1998, pg. 39.
129
Ibid. Pg. 39.
130
Ibid. Pg. 40.
131
Ibid. Pp. 40.
62
El asunto no es menor, el arma ideolgica de la transformacin es el ideal democrtico.

Sin embargo, en l se inscribe la concepcin transitoria de que a menos gobierno ms
democracia. Es probable, pero se olvida que la democracia por s misma, estructurada
en instrumento (elecciones) y herramienta (voto), no genera mejores condiciones de
vida. Por ello, se hace necesaria la presencia del mercado, nica institucin que pro-
duce insumos y genera recursos. As, podemos afirmar, tal como lo anota Robert Dalh:
la vida estatal est ms viva que nunca. El Estado y sus instituciones adquieren ahora
ms relevancia de la que varios indican, es decir, esta ms presente en la sociedad y
la sociedad en l, en razn de disminuir los efectos perjudiciales que el mercado, en su
accionar competitivo, genera en la vida social.132
Se quiere exponer que el Estado, como la institucin de instituciones en la vida social,

est ms vivo y vigente que nunca. Sus detractores han vuelto la vista a su poder, no
para volver a un pasado anterior y reciente, sino para comprobar que el mejor agente
de cambio haca mejores opciones para todos en todos los mbitos de la vida en socie-
dad, entre individuos, entre grupos, entre naciones, es el mismo Estado.
Por lo anterior, comprender y repensar que estos correctivos pretenden, bajo la pers-
pectiva poltica de administrar menos y gobernar ms, en cuanto a la convivencia polti-
ca, encontrar nuevos planteamientos que favorezcan la calidad de vida de la sociedad;
no en abstracto, sino entendiendo que existe una realidad y elementos concretos de
la existencia del Estado, como son su poblacin, sus recursos naturales, su espacio
territorial, sus fuerzas concurrentes y divergentes, sus instituciones, sus sistemas de
autoridad, sus funcionarios y la variedad de medios susceptibles de utilizarse para con-
seguir fines positivos o negativos.
En este marco las nuevas formas que aplican los gobiernos resaltan la necesaria impli-
cacin de todos los actores individuales y pblicos. Esta nueva relacin entre Estado y
sociedad abarca una extensa y compleja red de problemas, se habla de reforma, como
si se transformara la misma sociedad, se habla de modernizacin, como si, en pases
como Mxico, se estuviera llegando a un alto nivel tcnico-tecnolgico. Es necesario
partir de algo ms tangible, ms terrenal. Es impostergable precisar que lo que hace
pblico al gobierno y a la administracin pblica es el individuo-ciudadano.
El reto de la Administracin Pblica ante un panorama mundial que la rechaza porque

dicen que impide el florecimiento del individualismo y otros por reconocer en ella aos
de burocracia pblica costosa y deficiente en la distribucin de los bienes y servicios,
atacndola por no haber obtenido los beneficios de la planificacin y la regulacin p-
132
Dahl, Robert, La democracia. Una gua para los ciudadanos. Madrid, Espaa, Taurus, 1999, pp. 198-199.
CAPTULO II
63
blicas, por haber alentado un sistema tributario inequitativo y oscuro y una empresa
pblica grande costosa, es dilucidar por dnde debe girar su rumbo.
Es ms probable que se expanda para estimular las economas, proporcionar empleos,

aumentar el bienestar social, fortalecer la infraestructura pblica, mantener el empleo
privado, hacer valer los derechos humanos fundamentales y salvaguardar el medio am-
biente, all donde puedan acopiarse recursos para tales tareas. Sin olvidar que la mala
administracin pblica an prolifera en todos lados. Por ello lograr ms con menos
representa retos y oportunidades que la Administracin Pblica desatendi en los tiem-
pos de recursos abundantes y presupuestos pblicos ms y ms abultados, cuando
nadie se paraba a escatimar. Ahora el pblico reclama ms valor por su dinero.
El requerimiento de profesionales bien entrenados que sean completamente diferen-

tes de los burcratas clsicos, es una de las formas en que la Administracin pblica
busca su propio fortalecimiento. Pero esta nueva perspectiva profesional no debe ser
unidimensional, ya que su xito estriba en poder conocer el espectro administrativo
con amplitud y tener la posibilidad de crecer como profesionistas, actuando ante las
situaciones cambiantes y complejas de la sociedad.
Bajo el perfil de la globalizacin debe buscarse ampliar el campo del mtodo y de la

filosofa y ser abierto, competitivo, adaptable ante el nuevo perfil estatal, convirtiendo al
servidor pblico en un agente del cambio estructural en la redistribucin de los recursos
y los beneficios, en suma la democratizacin del poder. La misma importancia del cam-
bio administrativo y de su modernizacin radica en que no se puede iniciar una reforma
sin contar con el personal apropiado.
Esta ltima es una nueva relacin entre gobierno y ciudadana, se ubica en los planos
de la nueva relacin Estado-sociedad y viceversa. Es un viraje en la percepcin del
Estado, por la creciente importancia que los ciudadanos estn dando al desempeo efi-
ciente de sus gobiernos, como en funcin de la consolidacin de las otras reformas.133
2.2 LA ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL
Uno de lo aspectos que se revisan como antecedente y en comparacin a los nuevos

esquemas de estudio, son los problemas gubernamentales contemporneos confron-
133
Mndez, Jos Lus. Vieja o nueva administracin pblica? Una propuesta ante los dilemas de la modernizacin admi-
nistrativa, III Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa,
del 14 al 17 de octubre de 1998.
64
tados a la luz de los cambios en el contexto socio-tecnolgico y de gobernanza134 que

se enfrentan en el siglo XXI. En tal sentido, la revisin a los antecedentes, argumentos
y posiciones acerca del trabajo administrativo, tiene una intrnseca correlacin con la
de los gobiernos. En este esquema, se anotan, entre otros:
a. Comportamiento y motivaciones de los servidores pblicos en el proceso

administrativo.
b. El marco institucional que integra y acciona la organizacin administrativa a
gran escala por los gobiernos, y
c. La relacin de la administracin pblica con la poltica, y de sta ltima como
con la sociedad.
De lo anterior, se indica, la poltica es la cimiente y sistema que contiene al subsistema

o lo administrativo, y de su cooperacin mutua resulta la relacin -definida en s y por
s- con la sociedad. As, democracia-antidemocracia, participacin-totalitarismo, buen
gobierno-dictadura, entre otros, no es sino derivacin y formacin de la relacin
anotada al principio. Es un anlisis que parte de comprender lo particular (privado) para
conocer lo general (pblico) y viceversa, lo pblico (gobierno) como parte y derivacin
de lo privado, moldea la relacin de los componentes del Estado: Sociedad-Estado.
En tal sentido, los gobiernos actuales, como resultado del desarrollo del Estado de
bienestar, del fin de la Segunda Guerra Mundial y de la transformacin psicosocial de
mediados de 1960, contienen una caracterstica que los hace distintivos: el aumento
del nmero y complejidad de las funciones del gobierno, ha originado demandas sobre
el mismo a las que es ms fcil hacer frente por medio de mayor capacidad en las
burocracias pblica.135 En tal sentido, indica Guy Peters, lo asistencial del Estado ha
construido una burocracia pblica que cobra importancia, que tericos, gobernantes
y gobiernos no imaginaron. Este aspecto, anota el mismo autor, no es reversible, es
decir, su afianzamiento contina en una posicin poderosa en la toma de decisiones
polticas. Posiblemente ese poder sea nada ms un requisito del gobierno efectivo en
la sociedad contempornea.136
134
Para Carlos Fuentes y Gabriel Garca Mrquez, el trmino correcto de la traduccin de Governance es el anotado arriba,
en un sentido de asimilacin correcta de los neologismos tcnicos y cientficos antes, indican ambos, de que se nos infiltren
sin digerir, sealando el primero: Creo que no seremos excepcin a la verdad que se perfila con claridad cada vez mayor.
No hay globalidad que sirva, no hay globalidad que valga sin localidad que sirva. En otras palabras: no hay participacin
global sana que no parta de gobernancia local sana; y la gobernancia local necesita sectores pblicos y privados fuertes
y renovados. El Estado es necesario, el Estado no es superfluo. No hay economa desarrollada que no cuente hoy con un
Estado no grande, sino fuerte; no propietario, sino regulador.Discurso ante el Senado de la Repblica de Mxico el 16 de
noviembre de 1999, en amadeo.sola-gardello@cec.eu.int
135
Peters, Guy. Public Policy and Public Bureaucracy, Citado por Ferrel Heady, Administracin Pblica. Una perspectiva
comparada. Mxico, FCE-CNCPyAP, 2000, pg. 495.
136
Loc. Cit.
CAPTULO II
65
2.2.1 Administracin Pblica Progresiva
La Administracin Pblica Progresiva (APP) fue, en su momento, un cambio paradig-

mtico. Sus esquemas ahora sirven de asidero para modificar radicalmente las fuentes
del anlisis pblico y proponer un cambio (una apuesta, en realidad, con riesgos
implicados) de nfasis y estrategias de accin gubernamental y de las relaciones
entre el aparato, el poder legislativo y la sociedad, en un rgimen poltico particular.137
El razonamiento que sugiere su revisin es que constituy las bases de construccin
de los mecanismos de control y direccin weberianos, situacin que es apenas, el
paso lgico para burocracias de este tipo.138
Jos Juan Snchez Gonzlez hace referencia al asunto cuando indica la Administra-
cin Pblica Progresiva (APP) puede ser interpretada como parte del proceso hacia la
modernizacin social. Max Weber fue el primero en 1911 en caracterizar la democra-
cia moderna en trminos muy parecidos a los del modelo de la APP (incluyendo una
carrera para toda la vida, pagas fijas y no fluctuantes en funcin de la actividad, y un n-
fasis en las reglas de procedimiento).139 En un sentido procedimental, el componente
weberiano de racionalidad administrativa se asent como sinnimo de modernizacin
administrativa. La consolidacin del supuesto legal racional de la administracin es
cosunstancial al desarrollo del esquema gubernamental estatal y fue el smbolo de la
modernidad en la administracin pblica.140
Si bien es cierto que la administracin pblica tiene un punto de acentuacin hacia

finales del siglo XIX y principios del siglo XX, bsicamente en EUA, del papel del go-
bierno en la construccin y desarrollo mismo del Estado capitalista. A este respecto, el
propio Omar Guerrero en su libro La teora de la Administracin Pblica,141 indica que
la administracin pblica como la conocemos actualmente es heredera de la tradicin
cameralista, es decir de las estructuras administrativas que se crearon en el Estado
Absolutista; sin embargo, es necesario aclarar que esa tradicin es particular a ese
contexto y no se puede siquiera pensar aplicarlo a un esquema donde impera el modo
de produccin en masa, propio de la sociedad y el Estado capitalista, adems, la es-
tructura jurdica de ambos es completamente opuesta.
137
Arellano Gault, David. Nueva Gestin Pblica: el meteorito que mat al dinosaurio? Lecciones para la reforma admi-
nistrativa en pases como Mxico en Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 23 Julio 2002, Caracas, Venezuela.
Pg. 2-3.
138
Loc. Cit.
139
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance Mxico, IAPEM, 2001, pg. 119.
140
Loc. Cit.
141
Guerrero, Omar. La teora de la Administracin Pblica, Mxico, Harla, 1986, pg. 13.
66
Por tanto, se puede hablar que la APP, al momento que el gobierno de los estados
industrializados como lo fue EE.UU., se involucraron fuertemente con las acciones y
esquemas de ampliacin, desarrollo y diseminacin del modelo hacia otras latitudes
de su espacio territorial, el gobierno implicaba un compromiso sustantivo con el desa-
rrollo general de una nacin, como motor principal incluso.142 En tal sentido, es con la
aparicin de las obras de Wodroow Wilson El estudio de la administracin en 1887 y de
Frank Goodnow Poltica y administracin en 1900, mismos que parten de criterios que,
fueron atacados prcticamente de inmediato y dados por muertos por Waldo (1947),
Simon (1947) y Dahl (1981). As, siguiendo la metfora ldica de Hood, la NGP derro-
t a un dinosaurio que llevaba por lo menos 30 aos muerto.143 Entre los argumentos
debatidos al primero estn:
1. La administracin pblica est separada de la poltica activa.

2. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas.
3. Aunque la poltica se ajusta a las tareas de la administracin, no se debe per-
mitir que manipulen sus oficinas.
En tanto del segundo se anotan:
4. Es la actividad de todo gobierno.

5. Es la actividad del gobierno, con excepcin del poder legislativo.
6. La actividad del gobierno en su aspecto ejecutivo.144
Los anteriores criterios cubren aspectos sustantivos de la actividad gubernativa de un

Estado, sin embargo, sus elementos se consideraron parte de esquemas parciales e
incompletos de la misma accin del gobierno. Debe entenderse que la existencia de
una corriente homognea de la APP es sumamente dbil.145 Ello en un sentido expli-
cativo del por qu no se puede hablar de corrientes que creen que se desmantela una
tradicin anquilosada y desfasada por una nueva, mejor y ms moderna. La importan-
cia y trascendencia de la APP se debe en mucho a que los supuestos sustantivos que
le dan vida son recurrentes a diferentes gobiernos en diversas realidades.146 La APP
tuvo dos partes bien definidas:
142
Arellano Gault, David. Nueva Gestin Pblica: el meteorito que mat al dinosaurio? Lecciones para la reforma adminis-
trativa en pases como Mxico, Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 23 Julio 2002, Caracas, pg. 3.
143
Loc. Cit.
144
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La administracin pblica como ciencia. Su objeto y su estudio. Mxico, IAPEM-Plaza y
Valds, 2001, pg. 172.
145
Arellano Gault, David. Op. Cit. Pg. 3.
146
Ibid. Pg 4.
CAPTULO II
67
a. Se basa en la observacin de que, por un lado, el gobierno es pieza sustantiva

del desarrollo econmico y social de una nacin,
b. Es un motor fundamental que requiere de un aparato administrativo grande,
fuerte y efectivo.
Pero tambin tiene lmites, enunciados por la ascendencia de las tareas y complejida-
des de los Estados y los gobiernos, se pueden enunciar las siguientes:
I. Un gobierno solo, sin vigilancia, es un gobierno seguramente corrupto e incom-

petente,
II. Ello recrea un gobierno con una burocracia ms poderosa que los polticos
electos legtimamente.147
Choca de forma inmediata con la idea de dirigir una accin racional y eficiente. Precisa
de un planteamiento diferente al gobierno, esto es, la dicotoma entre:
Gobierno autoritario frente a un gobierno democrtico.

Gobierno discrecional frente a otro representativo.
La oposicin implica que, deba de trasladarse al plano de la legalidad y de la legitimi-

dad el esquema legal racional, as como definir las polticas a partir de la estructura re-
publicana del Estado constitucional: A travs de representantes y funcionarios electos,
por ende autorizados para tomar decisiones por los ciudadanos. Pero por otro lado,
requiere:
Un cuerpo especializado, es decir, organizado ex-profeso y sin mediar esque-

mas de eleccin, para ejecutar lo dispuesto por la poltica del gobierno.
Un cuerpo organizado de profesionales que operan la ley a partir de los elemen-
tos tcnicos y jurdicos contenidos en el Estado.
Entonces, los elementos de la APP se reconvierten constantemente con los elementos

que instauran la lucha y actividad poltica. Se incluye en la accin de gobernar la con-
traposicin entre:
Equilibrio en los poderes de los gobiernos constitucionalistas.

Sistema democrtico y la accin gubernamental.
Democracia e influencias polticas, de grupos y actores de la poltica, en el corto
y largo plazo.
147
Loc. Cit.
68
Por lo tanto, y tal como se anota al inicio, el incremento en la complejidad del Estado
conforma y espectro donde la lucha por el poder y la toma de decisiones estn intrn-
secamente relacionados. Anota Hood, de alguna manera, implcitamente, la APP fue
constituyendo una serie de supuestos para interpretar esta realidad.148 Primero, que la
influencia poltica sobre la administracin pblica es en general perniciosa debido a la
naturaleza oportunista y cambiante de los polticos profesionales. Sin claras fronteras,
los polticos podran usar al aparato administrativo para su propia conveniencia. En la
arena econmica, la situacin era compleja tambin. En una sociedad en pleno creci-
miento industrial, los problemas ms recurrentes los representaban empresas tendien-
tes a convertirse en monopolios y oligopolios, fuentes de poder sumamente grandes,
capaces de influir en las decisiones gubernamentales (por su peso) en su beneficio y
en contra del beneficio colectivo.149
Es as como la APP confront las ambiciones de los ms poderosos con la calidad tica
de la gestin de los asuntos pblicos, hecho en el cual se intent enfrentar a partir de la
conformacin de un sistema equitativo, paliar la codicia de los ms poderosos poltica y
econmicamente, no olvidando su contexto, es decir, el de una sociedad industrial, en
pleno crecimiento, donde era imposible controlar ese carcter competitivo del capitalis-
mo. En ese sentido, se identificaron dos caminos para solucionar ese aspecto:
1. El gobierno es un mal necesario que hay que controlar, mantenindolo pequeo,

limitado, amarrado.
2. Se haca indispensable que la administracin pblica fuera separada, mejor
an, aislada de las influencias polticas y econmicas, llenas de intereses particu-
lares y mecanismos para influir sobre las decisiones pblicas.150
Este es el punto ms criticado de la APP; la separacin, artificial. Se considero indis-

pensable, es ms, se crearon una serie de mecanismos, tambin compuestos, que
construyeran las reglas del accionar de la administracin pblica. Es aqu, donde el
componente weberiano aplica. Ante el podero de los intereses econmicos se requiere
de un slido aparato burocrtico tcnico, capaz de dar sentido a la poltica pblica en
su impacto econmico; ante los vaivenes de los polticos electos, un sistema artificial (y
algunos pensamos que en trminos organizacionales, anacrnico).151 Desarrollando al
personal burocrtico con sus propias reglas y aislado de la influencia poltica (el servi-
cio civil de carrera); ante la dificultad de tomar la eficiencia y racionalidad econmicas
148
Hood, Christopher. Explaining Economic Policy Reversals. E.U., Oxford: Oxford University Press, 1994, pg. 33.
149
150
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Op. Cit. Pp. 172-173.
151
Arellano Gault, David. Aspectos organizacionales de los sistemas de servicio civil: dimensiones y puntos crticos para la
experiencia mexicana. En: UAM-Iztapalapa, 2001, Ao 20 No. 48. Pg. 18.
CAPTULO II
69
como los criterios bsicos de accin, dadas las posibilidades de ser capturado por
los intereses polticos y econmicos, el desarrollo de un sistema detallado, rgido, en
constante perfeccionamiento, de reglas, procesos y normas, vigilado constantemente
por instancias tcnicas e incluso por organismos independientes externos al aparato
burocrtico.152
Lo anterior, se puede resumir como la bsqueda por encontrar y cimentar el sistema

democrtico representativo de los Estados capitalistas, es decir, se trata como indica
Weber, de conducir a la democracia como el dominio no de las masas,153 sino de las
estructuras creadas para tal efecto: el Gobierno y la administracin pblica, con la
anuencia de stas, determinadas y compactadas mediante las reglas, normas y proce-
dimientos poltico administrativos del Estado capitalista. La burocracia del capitalismo,
de alguna manera interpretada por Weber como una construccin social, requera del
desarrollo de una compleja infraestructura, de rdenes, procesos e instituciones para
el caso particular de la administracin gubernamental.154
El seguimiento de la accin a travs de expedientes requera, por ejemplo, no slo de

detallados expedientes, sino adems de las estructuras de capacitacin y luego de
vigilancia que aseguraran la neutralidad poltica y la solvencia tcnica de tales procedi-
mientos. No se poda confiar tal sistema ni a las buenas intenciones de los polticos, ni
a las bondades de una tecnologa que poda inferir a priori los resultados de una accin
burocrtica. Por ello, la APP tendera a una preferencia expresa por el uso y diseo
de mecanismos artificiales y complejos para la distribucin colectiva de los recursos,
ms que por el uso de mecanismos naturales de mercado; o de la construccin de
abigarrados mercados artificiales de competencia laboral de carrera burocrtica, ms
que de la utilizacin de administradores contratados bajo criterios del mercado laboral
abierto.155
152
Peters, Guy. The Future of Governing: Four Emerging Models. E.U. Lawrence University Press of Kansas, 1996, pg. 45.
153
Al respecto de la democracia de masas, Weber indica que esta es la regulacin abstracta de la prctica de la autoridad, la
cual procede del requerimiento de igualdad ante la ley, y por consiguiente, del repudio de los privilegios y del tratamiento
de los asuntos caso por caso. La autoridad es, entonces, una tarea profesional remunerada. El demos nunca gobierna, al
contrario, es gobernado. Pero si maneja la opinin pblica. Entonces, burocracia y ejercicio de la autoridad se equilibra al
concretarse el ejercicio de las elecciones (lucha contra los notables o elite polticas). Es la equiparacin de los gobernados
ante el grupo gobernante, burocrticamente estructurado. En suma, se trata de la idea del poder poltico en funcin de la
bsqueda de la autoridad poltica. Max Weber. La burocracia, Mxico, UNAM, 1998, pg. 20.
154
Al respecto Crozier anota: Max Weber nos ofreci la mejor teora de esta maquinaria tan maravillosa y eficiente. Los
demcratas y el mismo Max Weber a veces tema su falta de sensibilidad y su posible tendencia antidemocrtica. Por eso,
se propusieron limitarla. No obstante, en su momento nadie cuestiono su eficiencia y su enorme capacidad para obtener
logros. Se le consider la piedra angular del Estado moderno y casi de la civilizacin moderna. Crozier, Michael. La transi-
cin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica. Documento presentado en el 1er. Congreso Interamericano
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica en Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de
1996.
155
Arellano Gault, David. Nueva Gestin Pblica. Pg. 5.
70
El argumento anterior tiene el supuesto de progresismo, particular a la necesidad de

intervencionismo del gobierno en un momento histrico determinado. Si en su seno
se formaron las visiones ms negativas de la burocracia, tambin se desarrollaron las
lneas de apoyo a la mejora franca del inters pblico como (bsicamente de la clase
media en EE.UU.):
La lucha contra la pobreza y la desigualdad (la Gran Sociedad le llamaron en

EUA),
El debilitamiento de las influencias nepotistas y de corto plazo de los polticos va
la creacin de un servicio civil basado en el mrito,
La regulacin gubernamental generalizada y administrada por tecncratas,156
La formacin de una carrera en el servicio pblico estructurada con reglas trans-
parentes para evitar el compadrazgo y el nepotismo de los polticos,
El desarrollo de sistemticas normativas que redujeran la probabilidad, va el
detalle de la ley y lo especfico de la norma, de actos corruptos o socialmente
inequitativos.157
Tal como en la economa clsica, se supuso que la administracin contena la capacidad

de autocorregirse a s misma. Los puntos anotados anteriormente se presentan como
base de sus argumentos, sin embargo, tal separacin parte de una polmica sobre la
honestidad de la poltica y del poltico en su actividad e interrelacin con los grupos
econmicamente poderosos. Para la administracin pblica, la supuesta `neutralidad
de la misma represent, como dice Hood, en todo caso la destitucin de la APP como
paradigma implicara que han desaparecido o se han controlado efectivamente cues-
tiones tales como el poder de los agentes econmicos y de las mafias organizadas, la
tendencia de los polticos al nepotismo y a la corrupcin si no son vigilados o si no se
tienen sistemas que limiten tales tendencias.158
Por lo anterior, indica Jos Juan Snchez, varios pases de la OCDE empezaron a
moverse hacia lo que se denominaba la Nueva Gestin Pblica.159 Reformulaciones
al paradigma burocrtico y en particular, aquel referido a la APP se esgrimieron. Desde
la economa, con William Niskanen, y desde la propia disciplina de la administracin
pblica, con Vincent Ostrom,160 criticaron:
156
Hood, C. Explaining Economic Policy Reversals. E.U., Oxford: Oxford University Press, 1994, pg. 63.
157
158
Hood, Christopher. The Art of the State. Oxford, Oxford University Press, 1998, pg. 91.
159
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance. Pg. 120.
160
Niskanen, W. Bureaucracy and Representative Government. y Ostrom, V. The Intellectual Crisis in American Public
Administration.
CAPTULO II
71
1. Una visin de la poltica y la administracin separada por un abismo tcnico.

2. La organizacin burocrtica deficiente e ineficiente161 contraria al ideal burocr-
tico weberiano, un cuerpo de especialistas y estructuras institucionales para ge-
nerar los comportamientos racionales que convienen a la sociedad ante polticos
y funcionarios oportunistas y racionales (es decir calculadores de su beneficio).
Lo anterior, supone que no existe Resultado, es este el componente bsico de la pro-

puesta del New Public Management, opuesto a la idea de preservacin de privilegios,
de estructuras cerradas y que no rindan cuentas y no sean susceptibles de evaluarse
(servicio civil), tanto del supuesto profesional y especializado (organizacionalmente),
como de la responsabilidad en el manejo de los recursos pblicos (presupuestalmente).
Esta interpretacin elimina de facto el argumento de que existe una arena adminis-
trativa separada de los intereses polticos, y de que la nica solucin posible a los
problemas pblicos tenga que ver con la construccin de una esfera institucionalizada
y protegida de los vaivenes polticos pero vigilada por los encargados del accionar gu-
bernamental. Por el contrario, siguiendo esta interpretacin econmica del fenmeno
gubernamental, es indispensable transformar el paradigma que ha sostenido a la admi-
nistracin pblica las ltimas dcadas.162
2.3 EL COMPONENTE NEOWEBERIANO
Otro componente a considerar para armar el rompecabezas de las tendencias del pa-
radigma burocrtico est en el neoweberianismo. Es propiamente referido al compo-
nente humano en las organizaciones. Al respecto, Keane anota que la burocratizacin
en el mundo occidental es un proceso que avanza en el Estado y la sociedad, tanto en
la esfera pblica como en la privada de la vida en el capitalismo tardo. Trasforma lo
coactivo y el control tradicional, en uno donde el ejercicio del poder de manipulacin
tiende cada vez ms a emplear tcnicas de supervisin, profesionalismo, ciencia y tec-
nologa. Como consecuencia de sta, las burocracias se estn reconformando hasta
integrar un crculo que todo lo abarca y del que segn parece, a nadie se le permite
escapar.163 Aade lapidariamente que se extiende disciplinantemente de las organiza-
ciones profesionales hasta las esferas ms intimas de la vida del hogar.
161
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Op. Cit. Pg. 120.
162
Arellano Gault, David. Nueva Gestin Pblica. Pg. 6.
163
Keane, John. La vida pblica y el capitalismo tardo. Hacia una teora socialista de la democracia. Mxico, Alianza
Editorial, 1992, pg. 16.
72
Qu significa, por un lado la revisin a los supuestos conceptuales que animaron la

estructuracin e instrumentalizacin de la administracin pblica, y por otro, la negativa
o atasco que Weber mantuvo respecto del papel del individuo en las organizaciones;
sin embargo, la crtica parte de la ausencia de las motivaciones tanto actitudinales
como de desapego a los supuestos de institucionalidad que deben a los organismos en
los que se desenvuelven. En suma, es pasar de un esquema que no explora todas las
complejidades del componente humano en las organizaciones a otro que lo pretende.
El cuadro siguiente lo expone:
Cuadro 2.1 Sistema organizacional de Max Weber
Sistema organizacional weberiano Aspecto a reforzar

1. La existencia de cooperacin en las organizaciones. 1. Son los individuos quie-
nes realmente cooperan.
2. Existe buen y mal liderazgo en las organizaciones. 2. El liderazgo lo ejercen in-
dividuos, as, las metas de
la organizacin parte de los
individuos.
3. La organizacin es una categora estructural 3. Las organizaciones son
(jerarqua, reglas, oficina, roles, carreras, etctera). algo ms que las categoras
estructurales.
4. La racionalidad es un estado de la organizacin 4. La racionalidad organiza-
(Divisin del trabajo, prcticas normalizadas, siste- cional no es tan mecanicista,
mas de autoridad, canales de comunicacin, enten- el individuo es quien adopta
dimiento, adoctrinamiento). la racionalidad en relacin a
la meta de la organizacin,
tomando decisiones correc-
tas.
Elaboracin propia con base a las ideas de Charles N. Perrow. Sociologa de las organizaciones. Espaa, McGraw-Hill,
1991, pg. 144-145.
El anlisis neoweberiano parte de la crtica a la Teora de las relaciones humanas.

Basado en las investigaciones efectuadas en la planta de Hawthorne de la Western
Electric Company, en Chicago a finales de la dcada de 1920, referido al estudio de la
afeccin que conllevan los factores fsicos sobre el rendimiento en el trabajo, se con-
solid el eje de anlisis para considerar a la organizacin como un sistema, donde se
hace patente dos aspectos concernientes a la vida misma de la organizacin:
1. La resolucin de problemas.
2. La toma de decisiones.
Estos aspectos son volteados hacia el terreno donde la racionalidad fin/medios pasa
exclusivamente por la eficiencia de los segundos para convertirse en una racionaliza-
CAPTULO II
73
cin que ha gobernado por muchos aos el pensamiento organizacional.164 Se critic

la ausencia de apoyo emprico y de claridad conceptual y fracasa en el intento de reso-
lucin de las realidades del control autoritario de las organizaciones y de la verdadera
posicin del subordinado.165
Es Herbert Simon y James March, quienes aportan gran parte de sus consideraciones
conceptuales, y quien a decir de Perrow, proporciona el nervio y la carne al esqueleto
weberiano, dndole ms sustancia, complejidad y credibilidad, sin limitar la teora orga-
nizacional a meras proposiciones sobre la conducta individual.166 Simon con Adminis-
trative Behavior, y el libro Organizations, cuya autora es de Simon y March, liaron dos
aspectos de las organizaciones:
1. La organizacin como un problema de la psicologa social.

2. La perspectiva estructural referida a la toma de decisiones.
El primer punto aborda un tipo de ser humano individual, moldeado a partir de su ca-
rcter de clculo racional y toma de decisiones racionales, en razn de optar, defi-
nitivamente, por un comportamiento directamente correlacionado con sus metas, en
suma en la toma de decisiones individuales. El segundo punto, aplica un modelo que
se fortalece en un sistema, el cual se integra con el yo y el otro, cada uno pugnando
por decidir racionalmente sobre el mismo curso de accin. Esto ltimo se encuadra en
la nocin de que las metas dependen en gran parte de las influencias grupales, pero
sin embargo, en una pugna entre entes individuales, mismos que pueden ser organi-
zadas. Perrow anota al respecto, La gente interioriza tambin las metas de la organi-
zacin y busca adscripcin a grupos. Tiene numerosas necesidades que requieren ser
satisfechas. Caractersticas sociales como la edad, sexo, status; entre otras, influyen
en la decisin. Finalmente, la gente posee aspiraciones: si se satisfacen, disminuye el
esfuerzo de la persona, si no se satisfacen, este esfuerzo aumenta.167
La trascendencia de lo anterior radica en que, si la administracin es el arte de conse-

guir que se hagan las cosas, sta se encuentra inmersa en una serie de complejidades
que la hacen se desvirtu. Esto nos lleva al elemento clave de la propuesta del neowe-
berianismo: lo que constituye la preocupacin central de la teora administrativa es el
164
Ramrez Macias, Jos de Jess. Teora de la organizacin en Arellano, David, Cabrero, Enrique, Del Castillo, Arturo
(coordinadores) Reformando al gobierno. Una visin organizacional del cambio gubernamental. Mxico, CIDE-M.A. Porra,
2000, pg. 34.
165
Perrow, Charles N. Sociologa de las organizaciones. Espaa, McGraw-Hill, 1991, pg. 144.
166
Ibid. Pg. 144.
167
Perrow, Charles N. Op. Cit. Pg. 145.
74
lmite entre los aspectos racionales y no racionales del comportamiento social humano;
concretando es la Racionalidad intencionada y el limitado comportamiento de los seres
humanos, lo que los lleva a que se den por satisfechos porque no tiene el ingenio para
tratar de lograr el mximo.168
Entonces, para la administracin y particularmente para el paradigma burocrtico se

abre una frontera que centra al individuo en el estudio de las organizaciones burocrti-
cas. Es un inters por percibir el complejo de la decisin en funcin de percepciones y
de cotidianidad vivificada. Implica, decisin como accin, buscando el mecanismo que
forma y origina la accin. Es un concurso de los procesos de percepcin de las situa-
ciones y raciocinio, que son los elementos clave que permiten entender y explicar el
comportamiento humano. Se pasa de una comprensin de hombre econmico (teora
clsica) y de hombre social (teora de las relaciones humanas) a la del hombre
administrativo, el cual busca la manera satisfactoria y no la mejor manera de hacer un
trabajo.169 Simon y March, inician as la esquela del individuo dentro de la organizacin
moderna: 1.- eliminando la artificialidad del empleado como instrumento; 2.- sustituir
esa abstraccin por otra nueva que reconozca que los miembros de las organizaciones
tienen necesidades, motivos e inclinaciones y son limitados en sus conocimientos y en
sus capacidades para aprender y solucionar problemas.170
Imprimen de forma tajante que dicho hombre sale a la palestra cuando, a.- decide entre
alternativas su accin, dndose en s, b.- el hecho anterior conlleva, certidumbre en
las consecuencias, riesgo que indica consecuencias, incertidumbre en la indefinicin
de consecuencias particulares; c.- utilidad en el orden de las acciones; d.- quien toma
la decisin selecciona la alternativa que conduce al grupo preferido de consecuencias.
Este hombre administrativo tiene metas o estrategias que indica que la organizacin
existe en funcin de los lmites de la racionalidad, su estructura es una consecuencia
de hechos tomados como datos y que no entran en los clculos racionales como
factores potenciales estratgicos. Si no hay lmites de racionalidad o si los lmites
varan de una manera rpida e imprevisible, no podr haber estructura organizativa
estable. Algunos aspectos de la estructura se modificarn ms fcilmente que otros y
ello puede ser necesario distinguir entre estructura a corto plazo y a largo plazo.171
Se incorporan al neoweberianismo cuerpos tericos tales como: Nuevas Relaciones

Humanas; Anlisis del Poder y del Discurso Organizacional. Enfocndose, el primero,
168
Simon, Herbert. El comportamiento administrativo Buenos Aires, Argentina, Aguilar Ediciones, 1988, pp. 38-40 y 77-78.
169
Ramrez Macias, Jos de Jess. Op. Cit. Pg. 37.
170
March, James G y Simon, Herbert A. Teora de la organizacin. Barcelona, Espaa, Ariel, 1977, pg. 150.
171
Ibid. Pp. 151 y 188.
CAPTULO II
75
por la bsqueda de estructuras organizacionales cada vez ms flexibles y adaptables

a los nuevos esquemas de produccin, bsicamente en las nuevas formas de compe-
tencia donde el esquema de Calidad se puso a la palestra de lo Estratgico. Entre los
autores de tal corriente encontramos a Ch. Argyris, A. Maslow, F. Herzberg y A.
Tannembaum con temas como:
Desarrollo de estructuras participativas que permitan la autorrealizacin de los

trabajadores y su libertad respecto de la rigidez burocrtica.
La motivacin se considera como el factor que determina la productividad ya que
slo en un empleado motivado y con posibilidades de colaborar es un empleado
dispuesto a cooperar.172
Mientras el poder y el discurso organizacional se estructuran en torno a la categora

Poder, Weber dice al respecto, que es una capacidad para influir en otros para que
hagan lo que uno desea que hagan incluso, si es necesario, en contra de su voluntad,173
se incluye de la sociologa de la dominacin, su carcter racional y de jerarqua para
dominar a partir de estrategia y destreza tctica por parte de los actores sociales; se
consider entonces que esto da pie a la propuesta de poder formal y poder real o la
distincin entre organizacin formal e informal.174
El flujo composicin y recorrido del Poder es el centro de tal cuerpo terico. Es Michel
Crozier quien en su texto El fenmeno burocrtico,175 advirti como se forma el poder
dentro de las organizaciones: El control de los espacios de incertidumbre, ajena al nivel
de formalizacin y prescripcin burocrtica, ello, representa una fuente potencial de
poder.176
172
173
Weber, Max. Economa y sociedad, Tr. Jos Medina Echevarria, ver I Estructura y funcionamiento de la dominacin. 1.
Poder y dominacin. Formas de transicin, Mxico, FCE, 1969, pp. 695-752.
174
175
Crozier, Michel. El fenmeno burocrtico. Buenos Aires, Amorrortu, 1969.
176
Aparentemente el papel desempeado por los trabajadores de mantenimiento en trminos formales era marginal en
virtud de que se consideraba que el trabajo de los obreros de produccin era realmente importante. Por lo tanto, el trabajo
de los obreros de mantenimiento estaba asegurado solamente si los de produccin sufran alguna avera en sus mquinas
de trabajo. En esta empresa el grado de burocratizacin era muy alto, todo estaba totalmente formalizado y preescrito, a
excepcin de un detalle: la propensin de las maquinas a descomponerse. Este hecho era de vital importancia vital para los
trabajadores de produccin dado el sistema de pago bajo el cual se regan, es decir, aqu se haba diseado un sistema de
pago de acuerdo con el nmero de piezas producidas.
Para mantener su nivel de salario los trabajadores de produccin requeran del funcionamiento constante de su maquinaria,
por lo que el grado de dependencia de los trabajadores de mantenimiento era extremo. Sin su experiencia, las averas en las
maquinas no podran ser arregladas a tiempo, impactando directamente el nivel de sueldo de los trabajadores de produccin.
Consecuentemente los trabajadores de mantenimiento tenan un alto grado de poder sobre los otros trabajadores en la
organizacin porque ellos controlaban la fuente de incertidumbre. La gerencia y los trabajadores de produccin, conscien-
tes de ello, intentaron revertir la situacin a travs del mantenimiento preventivo pero misteriosamente los manuales
fueron desapareciendo y se registraron actos de sabotaje. El precio para volver a restaurar la normalidad fue un grado de
autonoma y poder relativo disfrutado y defendido por los trabajadores de mantenimiento. Aspectos ms detallados de este
planteamiento se abordan en el libro citado de Michel Crozier. El fenmeno burocrtico.
76
Esta corriente se interna en el neoweberianismo a partir de orientar y priorizar tanto

las formas institucionales como los mecanismos mediante los cuales el poder es alcan-
zado, rutinizado y disputado. El nfasis est puesto en las grandes restricciones y las
determinantes del comportamiento, principalmente en las formas de poder derivadas
de las estructuras de clase y propiedad, pero tambin en el impacto de los mercados y
agrupaciones, ltimamente en las estructuras normativas de gnero.177
2.3.1 Reorganizacin gubernamental
El componente neoweberiano da pie a uno de los mayores retos para consolidar en

mejor a la administracin pblica: Reorganizar ms eficientemente a las estructuras
de los gobiernos. La razn de lo anterior se explica a partir de la consolidacin de
sociedades cada vez ms complejas y cambiantes, definido a partir de los conceptos
Ambigedad e Incertidumbre. Ello compone estructuras que, en el plano conductual de
la autoridad gubernamental son flojamente acoplados, es decir entre el orden y la
accin, en suma entre lo objetivado y lo ejecutado, entre la ley y su operacin. Problema
no fcil, si reconocemos la turbulencia entre la demanda y respuesta, entre la sociedad
y el gobierno. Por tanto, debe ser debidamente observado una tendencia de reorgani-
zacin constante y flexible a los gobiernos y sus estructuras, y sus burcratas.
Lo anterior se basa en un supuesto, la capacidad de los individuos de interactuar entre

s. Al respecto Perrow ha sealado, el modelo de los sistemas flojamente acoplados
aclara mucho de los procesos microorganizacionales de la dinmica de grupos, las
relaciones intergrupales y los dilemas del liderazgo, aadiendo una significativa
dimensin humana al esqueleto esttico de los modelos ms estructuralistas y racio-
nalistas.178 Pero por otro lado, tambin se requiere de diversas tcnicas, entre estas
se proponen varias, algunas de las cuales no son tendencias, sino claros ejemplos de
reorganizacin:
1. El desarrollo organizacional,
2. La administracin por objetivos,
3. La auditora administrativa,
4. La modificacin de la conducta organizacional,
5. El desarrollo gerencial,
6. El ciclo del control,
7. La gestin de calidad,
8. La reingeniera organizacional, entre otras.
177
178
Perrow, Charles N. Op. Cit., pg. 165.
CAPTULO II
77
En un sentido ms prctico se parte del concepto de innovacin organizacional.

Partiendo de su carcter y bsqueda por atenuar el conflicto, primero al interior de la
organizacin en la bsqueda por el ptimo desempeo, hacia la perspectiva de
enfrentar el contexto, denominado por algunos como ecolgico.179 Ante tal panorama,
se busca enfrentar los dilemas de la complejidad y de la incertidumbre, en principio con
dos distinciones:
1. Innovacin tcnica. Aquella que afecta el sistema tcnico de una organizacin,

relacionada con la actividad primaria del sistema.
2. Innovacin administrativa. Aquella que ocurre en el sistema social de la orga-
nizacin, es decir, el sistema de relaciones entre los miembros de la organiza-
cin.180
Se busca mejorar el desempeo de la organizacin en su conjunto. Partiendo de las

premisas: a) iniciacin, b) desarrollo y c) puesta en marcha.181 Para tal efecto se precisa
una definicin que pueda ser reconocida con simpleza y en un discurso ms expansivo.
Para Arellano y Cabrero, sta se refiere a la capacidad de hacer nuevas cosas, lograr
nuevas combinaciones de recursos o hacer las cosas de una nueva manera.182 Abar-
cando, desde el nivel estructural funcional, hasta el de comportamiento, pasando por
el contexto; se muestra as:
179
Es un aspecto que centra su atencin en la seleccin que afecta a la organizacin: proceso y aprendizaje. Buscando, ante
todo la sobrevivencia. En Ramrez Macias, Jos de Jess. Teora de la organizacin en Pg. 41-42.
180
Arellano, David, Cabrero, Enrique y Amaya, Ma. De Lourdes. Cambio en organizaciones gubernamentales: innovacin y
complejidad en Arellano, David, Cabrero, Enrique, Del Castillo, Arturo (coordinadores) Op. Cit. Pg. 141.
181
Al respecto Jos Juan Snchez hace un anlisis de la gestin gubernamental del sexenio de Vicente Fox en Mxico, es
un proceso de modernizacin que tiene antecedentes importantes, sin embargo el Modelo Estratgico para la Innovacin
Gubernamental 2000-2006, y su pretendida bsqueda de consolidar la trasformacin gubernamental a partir del cambio
cultural y estructural, para dar respuesta estratgica desde la administracin pblica federal desde mltiples perspectivas,
a perdido buena parte de sus propsitos en virtud de carecer de un amplio diagnostico y anlisis de los componentes, pro-
cesos y contextos en los que se trabaja, sin embargo, la disposicin y la percepcin dada puede, si se mejora el recambio
organizacional, en una mejora de la administracin pblica para que pueda alcanzar atributos propiamente democrticos,
trasparentes, participativos, ticos, eficientes, eficaces y apegados al inters pblico. En Snchez Gonzlez Jos Juan.
Revisin al modelo estratgico para la innovacin gubernamental del gobierno de Vicente Fox Revista del IAPEM No. 48.
Enero-Abril, 2001.
182
Arellano, David, Cabrero, Enrique y Amaya, Ma. De Lourdes. Cambio en organizaciones gubernamentales: innovacin y
complejidad en Arellano, David, Cabrero, Enrique, Del Castillo, Arturo (coordinadores) Op. Cit. Pg. 149.
78
Cuadro 2.2 Niveles de profundidad de la innovacin y tipo de

transformacin correspondiente
Nivel Foco de la transformacin

Funcional- estructural - Marco normativo.
(Hacer nuevas cosas de una nueva manera, nueva - Diseo de nuevos procesos de trabajo (tipos, fre-
combinacin de recursos, nuevas formas organiza- cuencia, originalidad).
tivas). - Diversificacin (nuevas actividades).
- Reformas administrativas (reglamentos, manua-
les, programas).
Transformacin estructural. - Diseo de nuevas estructuras, nuevas redes de

comunicacin y jerarqua.
- Ampliacin de grados de autonoma de decisin
por niveles.
Comportamental - Diseo de mecanismos de resolucin del conflicto.
(Nuevas actitudes, valores y arreglos intraorganiza- - Generacin de procesos de negociacin.
cionales). - Modificacin en la estructura del poder.
- Cambios en actitudes hacia la accin cooperativa.
Transformacin del proceso de toma de decisiones. - Participacin voluntaria.
- Identificacin con valores organizacionales.
Relacional - Procesos adaptativos.
(Nuevas formas de relacin organizacin-sociedad, - Logros organizativos.
nuevos arreglos institucionales). - Nuevas formas de interlocucin con agentes del
entorno, organismos de tutela, competidores, etc.
- Creacin de espacios de alianzas, acuerdos, aso-
ciacin.
Transformacin institucional. - Diseo de nuevos modelos de anlisis del contexto.
Tomado de Arellano, David, Cabrero, Enrique y Amaya, Ma. De Lourdes. Cambio en organizaciones gubernamentales: in-
novacin y complejidad en Arellano, David, Cabrero, Enrique, Del Castillo, Arturo (coordinadores) Reformando al gobierno.
Una visin organizacional del cambio gubernamental. Mxico, CIDE-M.A. Porra, 2000, pg. 151.
Innovar es parte de las decisiones arriba-abajo (Top-down), sin embargo, es difcil que
parta de la base. Esto implica un doble cuestionamiento: A.- El primer paso siempre
ocurre en un nivel decisional, pero en sentido estricto, ser muy improbable que la base
acepte las transformaciones propuestas, ello en virtud de no reconocerse en las acciones;
B.- Los elementos psicosociales, esto es, del statu quo mental, pueden ser asimilado
en tanto haya un reconocimiento de lo comportamental, ello detonara en primera
instancia el trasfondo funcional - estructural, como actitudinal y relacional, multiplicando
los basamentos de la innovacin unos con otros en un largo alcance, es decir, continuo
y/o permanente. Resumiendo, la innovacin en los gobiernos no slo es un cambio
normativo - formal, es una dinmica, de una cultura orientada a la innovacin. Es el
elemento detonador de un conjunto de procesos de reconfiguracin y cambio de uno
CAPTULO II
79
o varios elementos de una organizacin.183 Es un aspecto que incorpora nuevamente

el aspecto de la racionalidad poltica weberiana, sin embargo con un esquema menos
rgido.
2.3.2 Racionalidad poltica y administrativa
Con correlacin directa al aspecto tendencial anterior, se encuentra un tema que implica
un cambio cualitativo en la conformacin de los gobierno. No es un aspecto politolgico,
sino es propiamente un aspecto natural individual del poltico y del administrador. Indica
Richard Rose, como el gobierno es un conjunto de organizaciones formales, los indi-
viduos deben organizarse para negociar acuerdos que incluya cuestiones colectivas
de polticas pblicas,184 es el manejo de la autoridad como capacidad coercitiva que
impone, frecuentemente, cursos contrarios incluso al accionar social institucional.
Es en un sentido estricto un compromiso todava mayor, puesto que, en gran parte de

los pases, la reforma burocrtica weberiana dirigida a instaurar un sistema pblico
profesional y meritocrtico, es una tarea an pendiente.185 De hecho, no hay reforma
posible en el sector pblico sin un sistema que se asiente en las capacidades del
personal, que les proteja de las interferencias polticas contingentes y que les ofrezca
incentivos al desempeo eficiente a travs de los sistemas de remuneracin y evaluacin.
Es insoslayable la necesidad de retomar esta tarea y a la vez, discriminar cules activi-
dades de la administracin pblica deben reformarse para reforzar la legalidad y la inte-
gridad y para aumentar las capacidades estratgicas de gobierno y de regulacin.186
Entonces, para los individuos miembros de las organizaciones instituidas en la socie-

dad, el dilema que afrontan es que deben permitir que las organizaciones guberna-
mentales acten en su nombre a fin de alcanzar fines colectivos, pero al mismo tiempo
no desean perder todo su poder para actuar en beneficio propio. 187 Es el poder
econmico y el poder de status, conformado en la ascendencia del capital y la transfor-
macin de ste. Coleman aade a lo anterior que la situacin de que ningn corporativo
183
David, Cabrero, Enrique y Amaya, Ma. De Lourdes. Op. Cit. Pg. 153.
184
Rose, Richard El gran gobierno. Un acercamiento desde los programas gubernamentales. Mxico, FCE-CNCPyAP,
1998, Pg. 265.
185
CLAD: Una nueva gestin pblica para Amrica Latina, Revista del CLAD, Caracas, 1998, pp. 10-11.
186
Cunill Grau, Nuria. Mercantilizacin y neo-clientelismo o reconstruccin de la Administracin Pblica. Retos de las refor-
mas de segunda generacin. Revista Nueva Sociedad, # 160, 1999. http://www.boletinaps.org/boletin/boletin6/5.html
187
Rose, Richard. Op. Cit. Pg. 265.
80
que tenga poder de actuar, quiere cederlo a cada miembro, ya que le representara
perdida de direccin con la consecuente imposibilidad de seguir sus acciones; pero
si mantienen ese poder mediante reglamentacin decisoria ms restrictiva, perder
los beneficios potenciales como actor corporativo.188 Eso nos lleva a un aspecto que
en las democracias occidentales se privilegia en los gobiernos, la capacidad de estos
para allegarse antes que eficacia un consentimiento, es decir, el acuerdo de hacer o no
en absoluto. A este primer aspecto de la racionalidad poltica y administrativa, deben
sumarse, por lo menos los siguientes:
1. Un sistema pblico profesional y meritocrtico, para reforzar la legalidad y la

integridad y para aumentar las capacidades estratgicas de gobierno y de
regulacin, la subordinacin de las actividades de la administracin a la autoridad
poltica, la integridad, la legalidad y la preocupacin por el ahorro en la utilizacin
de los fondos pblicos.
2. Desarrollo de modelos de organizacin y gestin que trasciendan, tanto el enfo-
que burocrtico como el posburocrtico basado en el mercado, de modo de gene-
rar incentivos institucionales a los nuevos modos de cooperacin pblico-privado.
La necesidad de la contratacin del desarrollo y de una gobernancia socio-poltica
con ONGS, comunidades y empresas privadas, de la cooperacin de los usuarios,
como aquellos relativos a ciertas regulaciones.189
3. Recuperar los roles redistributivos del Estado, erradicando el clientelismo y el
corporativismo distorsionado, el paternalismo acendrado, es la bsqueda de la
democratizacin de la administracin pblica y del sistema poltico que la sustenta
en una estrategia que se enmarca en la reforma.190 Es un aspecto de refuerzo de
las instituciones bajo un nuevo marco de racionalidad, no slo tcnica ni tecnol-
gica, sino ms integral entre ellas y los determinados en la arena social, compleja
incierta y cambiante, es una alianza que se requiere para sustentar el proceso de
reforma del Estado, ms democrtico y plural, que se vierta en polticas pblicas
ms acordes y racionales. ste es uno de los ms trascendentes aspectos de la
tendencia de la racionalidad poltica y administrativa.
4. Lograr una administracin pblica responsable directamente ante la sociedad
y ante sus representantes polticos. El modelo burocrtico supone que los
burcratas son responsables ante los ciudadanos, a travs de los polticos que
eligen. El modelo posburocrtico, bajo una orientacin de mercado, prcticamente
reemplaza la responsabilizacin frente a los polticos por la responsabilidad ante
188
Coleman, James. Estructura social y poder. Mxico, FCE, 1980, pg. 40.
189
Barzelay, Michael. Metforas en la gestin de servicios pblicos en Revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas
N 1, Madrid, 1994, pg. 17.
190
CLAD Una nueva gestin pblica para Amrica Latina, Revista del CLAD, Caracas, 1998, pp. 8-9.
CAPTULO II
81
los clientes. Ninguno de estos modelos es eficaz. El ltimo, porque contiene el

riesgo de la neoclientelizacin de la administracin al crear pblicos privilegiados
y al descuidar la necesaria subordinacin de la administracin a la poltica; el
primero, porque diluye la responsabilizacin de la administracin pblica frente al
ciudadano. Por tanto, una tarea crucial consiste en desarrollar modalidades inno-
vadoras de control que faciliten tanto la influencia directa de los ciudadanos sobre
la administracin pblica, como su influencia indirecta a travs de sus represen-
tantes polticos.191 Supone el aspecto eficiente y de calidad de sus actividades.
Su contenido democrtico se entiende como construccin de espacios pblicos
ampliados, donde los aspectos de mercado correlacionados y dirigidos a la mejora
sustancial y cualitativa de los individuos, de la sociedad y del Estado, con base
en la correcta apreciacin del componente burocrtico, es en suma, la reaparicin
del carcter pblico de la administracin pblica y su responsabilidad frente a la
sociedad.192
A estos aspectos debemos sumar:
a) Reconfiguracin de los sistemas Republicanos Constitucionales, entre ellos los

denominados Presidencialistas.
b) Un reforzamiento del sistema de partidos.
c) La consolidacin de Reforma de Estado, vista como un proceso poltico que no
puede agotarse en la modificacin de los incentivos burocrticos internos.
d) El viraje hacia el ptimo de la representatividad y del la participacin social, es
decir, los incentivos de cada uno de los actores, incluyendo los propios ejecutivos,
ministros, legisladores y grupos de inters.
La imbricacin de la poltica y la administracin es cosunstancial con un mejor modelo

de toma de decisiones racional, obviamente el componente y tendencia que supone el
neoweberianismo y la reorganizacin gubernamental deben estar presentes. Por eso
es que finalmente, sin reforma poltica en un sentido amplio no hay reforma adminis-
trativa posible de traducirse en un cambio real y sostenido a favor de la sociedad. Tam-
poco la habr si no se tiene en consideracin que la propia reforma administrativa, en-
focada tambin como una reforma poltica, implica ganadores y perdedores; por ende,
constituye un proceso del que cabe esperar no solamente consensos, sino conflictos y
luchas de intereses. Convertirla en un tema de debate pblico y lograr la presin social
sobre ella sern fundamentales para dirimir su curso y sostener sus avances.193
191
Cunill Grau, Nuria. Op. Cit.
192
Bresser Pereira, Luiz Carlos. De la administracin pblica burocrtica a la gerencial, Revista del CLAD y Ministrio da
Administraao Federal e Reforma do Estado, Brasilia, 1996.
193
Cunill Grau, Nuria. Op. Cit.
82
En tal sentido la confianza es trascendente para que los gobiernos administren. Si hay
resultado hay confianza, solamente que sta se encuentra en funcin de la satisfaccin
del usuario en los diversos servicios del sector pblico y de aquellos otorgados por otros
diferentes. Los votantes no evalan las organizaciones gubernamentales de acuerdo
con su congruencia con las normas democrticas clsicas de la representatividad; por
el contrario, tienden a juzgarlas por su desempeo en el suministro de servicios. Las
condenas fulminantes contra la burocracia pueden encontrarse con mayor facilidad en
la prensa, pero por lo general no se ven apoyadas por la opinin pblica.194
As, deben ponerse en primer lugar los propsitos del gobierno, es decir, la finalidad
en una suma de esfuerzos concretos, legales y burocrticos, para materializar la
poltica en accin especfica. Reforzando lo anterior, el cuadro siguiente anota algunas
de las instituciones que necesitan un seguimiento, aadindole algunas que surgen y
consolidan en los Estados y la sociedad actual, cabe mencionar que est circunscrito a
nociones formadas en pases desarrollados.
Cuadro 2.3 Confianza popular en las principales instituciones de la sociedad
Estado Gran
Irlanda Francia Alemania Italia Promedio
Unidos Bretaa
Gobierno
Polica 76 86 86 64 71 68 75
Fuerzas armadas 81 81 75 53 54 58 67
Sistema legal 51 66 57 66 67 43 58
Sistema educativo 65 60 67 55 43 56 58
Parlamento 53 40 51 48 53 31 46
Sevicio civil 55 48 54 50 35 28 45
Promedio 64 64 65 56 54 47 58
(contina)
194
CAPTULO II
83
Estado Gran
Irlanda Francia Alemania Italia Promedio
Unidos Bretaa
Instituciones no gubernamentales
Iglesia 74 38 78 43 38 60 55
Grandes
50 48 49 42 34 38 43
compaas
Prensa 49 29 44 31 33 46 39
Sindicatos 33 26 36 36 36 28 32
Promedio 33 35 52 38 35 43 39
(finaliza)
Fuente: Tomado de Rose, Richard. El gran gobierno. Un acercamiento desde los programas gubernamentales. Mxico,
FCE-CNCPyAP, 1998, pg. 268.
Cabe mencionar que incluso cuando las referencias corresponden a un Estado con un
alto ndice de avance y consolidacin democrtico, no signifique que deba de ser dife-
rente u opuesto a lo requerido por otros Estados, que como el nuestro, necesitan de la
consolidacin de un Estado democrtico y refiere instituciones slidas, esto para con-
seguir avances ms significativos, buscando alejarse de lo que Cabrero indica como
sistemas autoritarios en transicin.195
Es una vertiente importante de la tendencia en el mundo entero, la bsqueda por la

confianza en las instituciones del Estado y de la sociedad; no es gratuito el panorama
de poca credibilidad en la que recientemente han cado una parte de los gobiernos del
mundo. Es entonces, una caracterstica de uno de los componentes ms denostados,
pero a la vez ms invocado, el sistema de partidos. No es intencin aqu hacer
una revisin amplia de tal aspecto, sino simplemente un bosquejo resumido sobre tal
asunto, en razn de una mejor apreciacin de los elementos ya discutidos en puntos
anteriores a este captulo:
La necesidad de credibilidad en las elecciones.

La legitimidad en las elecciones.
Consecuencia de lo anterior, la legitimidad del ejercicio del poder poltico.
Sistema de partidos polticos competitivo.
Sistema electoral consolidado con alto grado de confianza.
195
Para documentar lo anterior es menester acudir a la lectura de Cabrero, la que estructura una explicacin acerca de lo que
contrapone a los Estados democrticos de los que no lo son, realizando un anlisis de las principales causas tanto, ideol-
gicas como culturales que se imponen en su obstaculizacin o su desarrollo, el enfoque principalmente evala lo acontecido
en EE.UU. y en Mxico. Cabrero Mendoza, Enrique. Usos y costumbres en la hechura de las polticas pblicas en Mxico.
Limites de la policy science en contextos cultural y polticamente diferentes. En Gestin y Poltica Pblica, vol. IX, nm. 2
segundo semestre de 2000, CIDE, Mxico.
84
La racionalidad no es un juego de clculo y expectativa nicamente, est implcita en la

ptica de la democracia popular. Sin embargo, Weber la denost, sentenciando que la
democracia de masas, resulta de la regulacin abstracta de la prctica de la autoridad,
la cual procede del requerimiento de igualdad ante la ley, y por consiguiente, del
repudio de los privilegios y del tratamiento de los asuntos caso por caso. La autoridad
es entonces, una tarea profesional remunerada. El demos nunca gobierna, al contrario,
es gobernado. Pero si maneja la opinin pblica. La burocracia y el ejercicio de la
autoridad se equilibran al concretarse el ejercicio de las elecciones (lucha contra los
notables o elite polticos). Es la equiparacin de los gobernados ante el grupo gober-
nante, burocrticamente estructurado. En suma, se trata de la idea del poder poltico,
es funcin de la bsqueda de la autoridad poltica.196
Sin embargo, es una preocupacin creciente la de reorganizar al gobierno y la admi-

nistracin pblica, esto es, la poltica y las polticas en y del gobierno bajo un encuadre
menos rgido, aun cuando no es exclusivo de los gobiernos, si lo es al reconocerse
su imperfeccin y por ende, es el reconocimiento a la complejidad. Quiere decir, la
administracin perfecta no existe, ya que los gobiernos carecen de una organizacin
unitaria dotada de una sola lnea de autoridad sin ambigedades, de reglas uniformes,
de objetivos claramente definidos y jerarquizados, libres de las presiones del tiempo,
poseedoras de una informacin perfecta y de consenso acerca de las metas entre las
organizaciones;197 es decir, siempre hay deficiencias en cada uno de los atributos
declarados.
2.3.3 El enlace. Hacia el New Public Management
La historia no es lineal, los acontecimientos no pasan abruptamente de un instante

a otro, es ms algunos permanecen, otros permutan y trasmutan a nuevos hechos y
acciones. Tal es el caso de la administracin pblica que de una tradicin milenaria
busca, actualmente piso y terreno todava ms propio. As, decir al hablar de lo viejo
y de lo nuevo, falseara sus cimientes, entonces, su transicin y traslado e incorpora-
ciones tericas hacia s, es producto de tradiciones y elementos aportados, temporal y
espacialmente de origen, es decir, de un pasado reciente.
196
Max Weber. La burocracia. Mxico, UNAM, 1998, pg. 25.
197
CAPTULO II
85
El surgimiento de nuevas visiones administrativas, se explican al valorar la novedad,

es decir, si se comparan sus doctrinas con preceptos de administracin pblica
bastante lejanos.198 En tal sentido, si recordamos lo anotado en pginas anteriores de
este captulo, la transicin de la administracin pblica, su tendencia y visin terica
actual es resultado de un complejo y largo camino que inicia con el cameralismo, pasa
por la Administracin Pblica Progresiva y trasmuta en el denominado New Public
Management. Sin embargo, existe un paso intermedio al que hay que referirnos para
tener el cuadro completo: La Nueva Administracin Pblica.
Para Hood, el cameralismo y la Nueva Administracin Pblica (NAP), son movimientos

que observan la necesidad de incluir a los sectores, tanto locales como externos. As,
la NAP se caracteriza por considerar al costo de la organizacin, la desagregacin
en los presupuestos, reduccin de costos y la disciplina laboral; produccin ligada al
desempeo y la evaluacin y la produccin antes que provisin en las polticas. Es
un marco de transmutacin del mismo Estado. Es un proceso divisorio que cambia
la produccin permanente de la oficina pblica a los contratos a plazo y la entrega
al sector privado (firmas, consultoras, en lugar de asesora y resolucin del problema
por mecanismos internos, arreglos contractuales o de franquicias, en lugar de oficinas
monoplicas).199
Esta transmutacin implic que se retomaran los referentes del sector privado, tanto
en la prctica como en la filosofa, excluyendo en mucho el mbito acadmico. Para
algunos investigadores sobre el tema, quiz el texto que da pie a la inflexin proviene
de un documento oficial: el tratado de la Tesorera de Nueva Zelanda, Government
Management elaborado en 1987.200 Reaccin propiamente directa contra la escuela del
estudio de polticas, dominante en la administracin pblica acadmica de la dcada de
1970, anterior al anlisis de las polticas. Sin embargo, cameralismo y NAP comparten
aspectos que los hacen interesantes:
I. Terminologa. Administracin Pblica.

II. Acento. Tecnologa Administrativa.
III. Ejecucin diferente al diseo de Altas Polticas.
IV. Austeridad financiera, virtud administrativa del sistema financiero.
V. Preferencia por evitar la administracin estatal directa de transacciones o pro-
cesos complejos.
VI. La naturaleza esencialmente jerrquica y centralista de ambas escuelas en la
prctica.
198
Hood, Christopher y Jackson, Michel La argumentacin administrativa. Mxico, CNCPyAP-UAC-FCE, 1997, Pg. 287.
199
Ibid. Pg. 289.
200
Ver pagina del Gobierno neocelands http: nzpub.gob.org
86
VII. La ausencia del cuestionamiento de los parmetros del orden social y poltica
dentro del cual opera la administracin pblica.201
La NAP tiene peculiaridades propias, contrapuestas al cameralismo:
Cuadro 2.4 Caractersticas entre la Nueva Administracin Pblica

y el cameralismo
Nueva Administracin Pblica Cameralismo

- Destaca el principio de un solo jefe. - La decisin es colegiada en los niveles ms altos
de la burocracia.
- Favorece el otorgamiento de facultades a los - Favorece la decisin por regla automtica.
administradores para la libertad de administrar.
- Tiende a limitar la duracin del servicio pblico y - Favorece la permanencia y los sueldos fijos.
la conexin de la remuneracin con el desempeo.
Fuente: Elaboracin propia con base en el libro de Hood, Christopher y Jackson, Michel. La argumentacin administrativa.
Mxico, CNCPyAP-UAC-FCE, 1997, pgs. 293-296.
Estas caractersticas dieron pauta para decir que aquellas organizaciones pblicas exi-
tosas deban ser emuladas en un sentido de seguir la lnea, esto es, hacer tabla rasa
administrativa y as, si una organizacin tiene una caracterstica que se considera exi-
tosa o deseable, insistir en que todas las organizaciones la tengan.202 A este respecto,
se indica que si todas las organizaciones son pblicas, pero que algunas son guberna-
mentales y otras no; el esquema radica en seguirlas por su beneficio pblico y no por
su propensin a excluirse.203
La razn para compaginar cameralismo y NAP estriba en argumentar una nueva refe-
rencia terico-practica que no va sola, ni nace por espontaneidad, es resultado a veces,
subconsciente o tambin conciente, de la realidad y su factibilidad para el cambio.
As, las bases de la Administracin Pblica contempornea se generan en el Estado
Absolutista, contexto del cameralismo y su recorrido, -pasando por la consolidacin
capitalista, el Estado de Beneficio-, hace que la idea de Bien Pblico y de conciliacin
201
Hood, Christopher y Jackson, Michel Op. Cit. Pp. 294-295.
202
Ibd. Pg. 296.
203
Ver Bozeman, Barry. Todas la organizaciones son pblicas. Tendiendo un puente entre las teoras corporativas privadas
y pblicas. Mxico, CNCPyAP-FCE, 1998, en el mismo se indica que cada vez ms el componente de la autoridad poltica,
influye prcticamente en cualquier organizacin , y que los organismos que denominamos de la esfera privada o de negocios
se hace ms propensos -a veces completamente-, a los presupuestos de los gobiernos, compartiendo con stos una amplia
gama de trabajos que dificultan su anlisis en el sentido de saber a quien o que responden, las organizaciones privadas son
cada vez mas permeables a las polticas del gobierno, mientras que las instituciones pblicas se estn viendo atradas por
enfoques casi mercantiles. Pg. 43.
CAPTULO II
87
y satisfaccin de los Intereses Privados sea vigente para transformarse en la base de

las doctrinas y los valores administrativos.204 El argumento esgrimido entonces de la
NAP fue: la promesa de servicios pblicos mejores y ms baratos para los contribu-
yentes y los ciudadanos en general. Tales beneficios se obtendran como resultado
de una administracin profesional, aliada a otras doctrinas convencionales de la NAP,
como: la privatizacin, la corporativizacin, la medicin del desempeo y la paga por
mritos.205
A pesar de su generalidad y de su diseo proverbial, esta tendencia es extrema para el

esquema del burcrata, ya que culturalmente no comparten esta postura gerencialista,
en virtud de, hacer de su posicin -en especial los de alto rango- una situacin de
potencialidad de su perspectivas y ambiciones, en contacto permanente con la indus-
tria privada, lo que podra incrementar sus propias opciones de carrera, ya sea en el
esquema de los negocios o en la poltica partidista; es ante todo un rechazo a los
supuestos de la profesionalizacin y de la cultura de la evaluacin del desempeo.
En todo caso, es importante enfatizar que esta visin crtica de la APP y de la NAP
que con el paso del tiempo se convertira en la base de la NGP, debe ser entendida
justamente como una perspectiva que intenta cambiar los supuestos sobre los que
se parte para comprender la accin gubernamental. Concretamente, sustituye ciertos
valores argumentativos por otros valores. Para empezar, existe un cambio que va
de una percepcin colectivista de la accin social a una individualista. Bajo esta
concepcin, el orden social no deviene de la imposicin de un orden general impuesto
desde arriba, sino de un permiso otorgado por los individuos para generarse un orden
204
Ver el esplndido trabajo de anlisis de Michael Barzelay sobre los elementos que sintetizan la propuesta de Hood y Jackson.
El concepto de valores administrativos en el anlisis de Hood y Jackson est estrechamente relacionado a las razones
(warrants) en el marco de Toulmin. Para expresar la idea de que las doctrinas estn respaldadas por al menos un conjunto de
valores administrativos, el modelo de cualquier aai dado presentado por la Expresin (3) puede ser replanteado como sigue:
(3) di = A (,,), donde los smbolos griegos representan los tres conjuntos de valores administrativos identificados por
Hood y Jackson. Estamos finalmente en condiciones de entender lo que Hood y Jackson quisieron decir cuando afirmaron
que la NGP es un ejemplo de argumento administrativo. La NGP es un punto de vista acerca del diseo organizacional en el
gobierno compuesto por subargumentos, aa1, aa2, aa3,...., aan, cuyas propuestas doctrinales, d1, d2, d3,...., dn, fluyen en
ltima instancia de valores administrativos. Como un argumento administrativo, AA, la NGP puede ser comprendida median-
te el anlisis de este conjunto de subargumentos. El anlisis de Hood y Jackson sobre estos subargumentos se concentr
en sus elementos, especficamente en lo que, en trminos de Toulmin, son sus propuestas y razones. Al concentrarse en las
propuestas, Hood y Jackson propusieron una lista de las doctrinas de la NGP. Al concentrarse en las razones (warrants), la
NGP fue descrita como un conjunto de propuestas que descansan principalmente en valores administrativos del tipo sigma.
En suma, la NGP fue descrita dentro del marco de referencia del argumento administrativo de dos maneras complementa-
rias. Al destacar el lado izquierdo de la Expresin (3), la NGP fue retratada como un conjunto de enseanzas doctrinales
sobre el diseo organizacional en el gobierno. Al destacar el lado derecho de la Expresin (3), la NGP fue descrita como un
argumento administrativo basado en valores administrativos familiares aunque discutibles en Barzelay, Michel. La nueva
gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudiosos latinoamericanos (y otros) en Publicado en la Revista del CLAD
Reforma y Democracia. No. 19 (Feb. 2001). Caracas, Venezuela.
205
Hood, Christopher y Jackson, Michel. Op. Cit. Pg. 305.
88
desde abajo. De esta manera los intereses diversos que en una sociedad se expresan,
no necesariamente por razones o por la fuerza de valores ticos de ciertos grupos o
individuos, van a acomodarse en un juego de suma positiva. Por el contrario, ante la
falta de esquemas institucionales de incentivos claros dirigidos a la lgica egosta de
los individuos involucrados, tanto los que regulan la accin colectiva como los regula-
dos buscarn proteger sus propios intereses. En otras palabras, las reglas del juego
deben explcitamente acomodar la bsqueda del inters general a travs de los inte-
reses especficos de los individuos. Dado este esquema complejo de agregacin de
intereses, difcilmente se puede encontrar un sistema de agregacin justo y eficiente.
Por ello, el mercado generalmente dar mejores resultados que los esquemas basados
en jerarquas.206
En definitiva, el supuesto argumentativo es a final de cuentas un valor general ms

que una conclusin devenida de evidencia emprica slida e irrefutable,207 que cambia
la percepcin de la naturaleza del gobierno y que alimentar prcticamente todas las
propuestas instrumentales de la corriente del New Public Mangement y solamente as,
recuperar el conocido Principio del puerco de Tomas Carlye: los seres humanos, de
los ms ricos a los ms pobres, son inherentemente racionales, calculadores, oportu-
nistas y egostas. Ahondemos ms sobre esta lnea de argumentacin.
2.4 LA FORMACIN DE LA NUEVA GERENCIA PBLICA
Existe una coherencia entre los postulados del neoweberianismo e incluso del neomar-
xismo con respecto a una cosa: Procurar la inclusin de grandes segmentos de po-
blacin urbana en condiciones de marginalidad. Su vida organizada es contraparte y
se ve afectada por las funciones estatales y pblicas en el sentido de no incorpralas
en los esquemas de modernidad y modernizacin del mundo capitalista y del sector
pblico. El New Public Management (NPM) ha sido objeto de consideraciones diversas
en la literatura especializada. Es abundante el nmero de autores que defendieron sus
premisas sobre la base misma de la Administracin Pblica, ya sea administrativa u
orgnica. Tambin es posible encontrar anlisis institucionales que parecen apoyar la
iniciativa de NPM en un contexto histrico, incluso relacionadas con las condiciones
culturales de los pases. Actualmente la escena es amplia y los elementos tericos
206
Williamson, O. (1975) Markets and Hierarchies. Analysis and Antitrust Implications. Nueva York: The Free Press, citado
por Arellano Gault, David. Nueva Gestin Pblica: el meteorito que mat al dinosaurio? Lecciones para la reforma adminis-
trativa en pases como Mxico en Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 23 Julio 2002, Caracas, Venezuela. http://
www.clad.org.ve/rev23.html
207
Hood, Christopher y Jackson, Michel. Op. Cit. Pp. 316-317.
CAPTULO II
89
vastos, situacin que hace posible un anlisis tambin emprico de las consecuencias
de NPM en escenarios diferenciados,208 indican los autores.
Sin embargo, el NPM no puede verse as como un juego de acercamientos en la bs-

queda para una legitimidad acadmica. Su estudio, indudablemente es reflexivo, es
decir, sus argumentos y anlisis contienen consecuencias empricas importantes. Las
consecuencias orgnicas, morales, administrativas y ticas de NPM son enormes y
exigen ser analizados ms cuidadosamente. Se puede pasar, en su estudio de una
posicin a otra, expliquemos:
Muy a menudo existe una versin extrema de crticas libertarias al liberalismo.209

A veces, algunos autores de NPM parecen defender una visin autoritaria de sociedad
y organizacin.
Su teora de la organizacin es, muy a menudo proclive a corroer el sentido de la
regla, de ley, necesario en cualquier sociedad democrtica liberal.210
No es un problema menor, desde su incursin en la vida factual y conceptual, el estudio

y anlisis del NPM est afectando la manera en que se construyen las capacidades
gubernamentales y el cmo estamos defendiendo, sobre todo, cmo estructurar a la
organizacin pblica. As, en todo el mundo el sector pblico (tanto la administracin
pblica como los servicios y empresas de produccin estatales y (semiestatales) est
sometido a presiones que lo obligan a comercializar, descentralizar y externalizar sus
funciones (outsourcing), reducir su personal (downsizing), modernizar la gestin, entre
otros. El concepto del NPM abarca distintas ideas sobre un cambio estructural planifi-
cado del sector pblico. Los participantes obtienen una visin general y prctica de la
forma de trabajo del NPM y estn en condiciones de situar medidas de reforma en el
contexto del NPM, ste incluye tres componentes bsicos:
a) La separacin de funciones polticas y financieras del gobierno, de las funcio-

nes operacionales, especialmente las de entrega de servicios.
208
Sobre el particular se retoma las ideas expuestas en la ponencia de David Arellano-Gault y Enrique Cabrero Mendoza. Is
the New Public Management and theory of organization an anti-liberal argument? The consequences in terms of justice and
organizational ethos, en el Seminario Reconstruyendo instituciones bajo incertidumbre: Defendiendo a las organizaciones
en el Nuevo siglo. Organizado por el CIDE y la Revista Gestin y Poltica Pblica, el 16 de enero del 2004.
209
Para Arellano y Cabrero, el concepto radica en la correcta intervencin gubernamental, es decir, en un esquema donde
el mercado opera sobre la racionalidad individual econmica y sobre sus inclinaciones polticas, el gobierno debe velar para
que no se formen esquemas autoritarios en las organizaciones sociales y empresariales, as se forma lo que denomina
justicia, es decir la conciliacin de interese opuestos y de los derivados de la competitividad y de la capacidad individual,
ms a quien puede y tiene el talento para ello. Arellano-Gault, David y Cabrero Mendoza, Enrique. Is the New Public
Management and
210
Ibd.
90
b) Incentivos en el trabajo de acuerdo a resultados.

c) Asignacin de recursos de acuerdo a las tareas.
d) Toma como punto de referencia y modelo al sector privado.211
Los diversos componentes del NPM han sido clasificados en dos grandes ramas,
ambas provenientes del sector privado con fines de lucro.212 Primero, existen aquellas
iniciativas intra-organizacionales que derivan del gerencialismo y la teora del agente/
principal, incluyen:
Romper con las grandes burocracias al desagregar las funciones en agencias

separadas. Esto implica desmembrar las funciones operacionales de los ministe-
rios para constituir agencias ejecutivas separadas. Hay una clara distincin entre
la poltica estratgica del gobierno central y las funciones operacionales de las
agencias del gobierno. Las agencias no se relacionan ms con el ministro de
adscripcin a travs de la tradicional jerarqua departamental, sino por un acuerdo
contractual que incluye objetivos de desempeo especificados.
Reemplazar las tradicionales altas jerarquas con estructuras organizacionales
ms planas, ms responsables y flexibles reformadas alrededor de sus procesos
operacionales sustantivos (por ejemplo, expedicin de pasaportes, recoleccin y
publicacin de estadsticas, asistencia tcnica a pequeos granjeros) ms que
en las funciones tradicionales de finanzas y personal. Establecer una separacin
entre las fuentes de financiamiento, el consumidor o usuario y la provisin de ser-
vicios. Esto implica establecer una clara separacin organizacional y financiera
entre la definicin de las necesidades y pagos por los servicios pblicos, as como
la provisin efectiva de esos servicios.213
Descentralizar la autoridad gerencial hacia las organizaciones del sector pblico.
Esto implica dar mayor autonoma de gestin a la gerencia superior y al mismo
tiempo definir ms precisamente sus responsabilidades gerenciales, a travs de
objetivos de desempeo establecidos en contratos a plazo determinado.
Entregar el control financiero y presupuestario a las unidades descentralizadas a
travs de la creacin de centros presupuestarios. Esta delegacin de responsabi-
lidad financiera proporciona a los directivos una mayor flexibilidad para establecer
la mejor relacin costo-efectividad, asegurando la provisin de los servicios
requeridos para un estndar predeterminado.
211
Sobre este particular Jos Juan Snchez Gonzlez anota que se trata de una influencia de la gerencia privada en la
gestin pblica. Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance Op. Cit. Pg. 90.
212
OCDE (1995) Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries. Paris. www.ocde.org.com
213
Hood, Christopher. A Public Management For All Season en Revista Public Adminstration, California University, Spring,
Vol. 60 1991. Pp. 3-19.
CAPTULO II
91
Cambiar desde una orientacin centrada en los insumos y en los procesos hacia
otra orientada a los resultados, en lo que se refiere a los mecanismos de control y
rendicin de cuentas. Esto implica dar un mayor nfasis a la distribucin de recur-
sos con base en resultados, a los acuerdos de desempeo y a pagos relacionados
con el desempeo.214
Esto requiere de directivos para trabajar con metas e indicadores de desempeo y de

resultados. Segundo, existen aquellas iniciativas inter-organizacionales que se originan
en la Nueva Economa Institucional y que enfatizan en los mercados y la competencia
como una forma de dar voz y voto a los usuarios y promover la eficiencia en la provi-
sin de servicios. Ejemplos clave incluyen:
Introduccin de mecanismos de mercado y cuasi-mercado para estimular la

competencia entre proveedores de servicios, con la creencia de que esto promo-
ver ahorro en los costos y responsabilidad en el cliente. Los instrumentos ms
comunes son la contratacin externa, las franquicias, los mercados internos, los
vales, los cargos y cuotas a los usuarios.
nfasis en la calidad en un esfuerzo por hacer que los servicios pblicos estn
ms dirigidos hacia la demanda que a la oferta. Esta nueva orientacin hacia el
cliente se expresa en iniciativas como las cartas de ciudadanos.
Cambio en las relaciones laborales al pasar de una carrera tradicional a una pre-
ferencia por contratos de tiempo limitado para personal directivo, pagos determi-
nados por cada situacin ms que salarios uniformes fijos, uso de amplios incenti-
vos monetarios y fijacin de remuneraciones relacionadas con el desempeo.215
Otros estudiosos han abogado por una visin del NPM ms amplia que la de Hood.
sta incluye un enfoque ms pragmtico, donde el NPM no es visto como una perspec-
tiva filosfica, sino como una respuesta racional a algunas presiones que los gobiernos
tienen que enfrentar como resultado de la globalizacin que identifica los siguientes
temas comunes de reforma, diseados para lograr una administracin orientada a re-
sultados:
Delegar autoridad, dotar de flexibilidad.

Asegurar desempeo, control y rendicin de cuentas.
Desarrollar competencia y alternativas.
Proporcionar servicio responsable a los ciudadanos.
214
Nickson, Andrew. Transferencia de polticas y reforma en la gestin del sector pblico en Amrica Latina: el caso del New
Pblic Managemet. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 24 (oct-2002) Caracas Venezuela. Pg 5.
215
Ibid. Pg. 6.
92
Mejorar el manejo de los recursos humanos.

Explotar la tecnologa de la informacin.
Mejorar la calidad de la regulacin.
Fortalecer las funciones del gobierno central.216
Esta construccin se observa ambigua, amplia y desordenada, por lo que ms que una
definicin, debe considerase el NPM como una caja de herramientas de donde los
gobiernos pueden seleccionar implementos aislados acordes a sus necesidades par-
ticulares. Como lo indica Nickson, consecuentemente se puede hacer del NPM un
paradigma ms transferible.217 En tal sentido, su gnesis debe ubicarse para no perderse
en la confusin terminolgica. Un breve recorrido sobre los casos ms representativos
acontecidos, muestran la tendencia de la administracin pblica en el mundo.
2.4.1 La revolucin gerencial
El causal de la denominada Revolucin Gerencial es producto de una transformacin

mundial, producto de la crisis del modelo de Estado en su recomposicin y desfasa-
miento de la estructura y de las relaciones tradicionales en el sistema de produccin
y en la relacin trabajo capital. Es la contradiccin del sistema capitalista que deriv
en la transformacin del mercado mundial, afectadas por las innovaciones tcnico-
tecnolgicas. Es la reestructuracin del sistema capitalista mundial.218 Se consideran
como sigue:
Cuadro 2.5 Causa-efecto de la crisis del Estado Benefactor
Causa Efectos
a. Fin del desarrollismo de posguerra debido al fin Crisis del petrleo.
de Bretn Woods. Crisis de liquidez.
Inestabilidad del mercado financiero internacional
Requisitos para competir en la globalidad.
(contina)
216
Ormond, D y Lffler, E. New Public Management: what to Take and what to Leave. Documento presentado en el III
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Madrid, 14-17 de octubre,
1998, http:clad.org.com
217
Nickson, Andrew. Op. Cit. Pg. 7.
218
Un trabajo ms amplio sobre la Reforma del Estado en relacin directa con lo poltico y econmico se encuentra en
Aguirre Leal, Carlos Enrique. Polticas Pblicas para el Desarrollo Poltico de Mxico. Las Nuevas Paradojas del Estado.
Mxico, IAPEM, 1998, particularmente captulo 1, pg. 29-33.
CAPTULO II
93
Causa Efectos
b. Crisis del Welfare State Keynesiano. Disfunciones estatales.
Desventajas de la intervencin estatal como ga-
rante del bienestar y la estabilidad econmica.
Desventaja ante el mercado y sus atributos
neoliberales de la dcada de 1970.
c. Disfunciones burocrticas. Crisis con relacin a la implementacin estatal de
servicios pblicos.
d. Ingobernabilidad. Sobrecarga fiscal.
Exceso de demandas.
Crisis de legitimidad.
(finaliza)
Fuente: Elaboracin propia con base en Falcao Martins, Humberto. Administracin Gerencial y burocrtica. La persistencia
de la dicotoma entre poltica y administracin. (Trad. Carlos Snchez) I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Refor-
ma del Estado y de la Administracin Pblica, Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de 1996.
Dichas disfuncionalidades sobrecargaron al Estado y culmin con la llegada de polti-

cos conservadores (Margaret Tacher en Inglaterra y Ronald Reagan en EE.UU.). stos
incorporan prcticas reformistas, en un inicio tendientes a la desestatizacin -rolling
back the state-, supuestamente racionalizadoras. As eclosiona la revolucin gerencial,
para este caso y sin dejar de lado otros pases, anotaremos las transformaciones ad-
ministrativas de estas dos naciones.
Cuadro 2.6 Revolucin gerencialista en Inglaterra
Inglaterra Aspectos que enfrenta

a. Gerencialismo puro. Consisti en una reaccin inicial a la crisis del Estado ingls, con la estrategia
centrada en el aumento de la productividad y en la reduccin de costos y de
personal, apoyada en:
Establecer responsabilidades a los burcratas.
Establecer sus misiones y objetivos.
Apoya una tica de valorizacin del costo de los recursos.
Racionalizacin presupuestaria.
Evaluacin del desempeo.
Administracin por objetivos.
Descentralizacin.
Delegacin de autoridad.
b. Consumerism. Respuesta reorientadora del gerencialismo puro, volcada a la racionalizacin,
en el sentido de la satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos/consu-
midores de servicios pblicos, entre sus acciones tenemos:
Estrategias de calidad, mediante la Carta de los Ciudadanos.
Descentralizacin.
Estimulo a la competitividad.
Modelos contractuales flexibles y direccionados a la calidad.
(contina)
94
Inglaterra Aspectos que enfrenta

c. Public Service Oriented. Propone la reconstruccin de la esfera pblica, virando hacia el qu de la
accin estatal, revalorizando la poltica en relacin al fin del Estado, aborda:
Aumento del accountability.
Participacin, transparencia, equidad y justicia.
Visin cvica del ciudadano, del burcrata y del poltico.
(finaliza)
En tanto en Estados Unidos se accionaba en torno a:
Cuadro 2.7 Revolucin gerencialista en Estado Unidos
E.E.U.U. Aspectos que enfrenta

1. Federalismo. Sigue la tendencia derivada de sus orgenes fundacionales, descentralizando
los recursos a los estados, lo que gener en las instancias subnacionales la
cultura gerencialista, basado en el Reinventig Government, de origen local,
posteriormente estatal y, finalmente extrapolado hacia el mbito federal, se-
gn consta en Nacional Performance Review.
2. Burocracia profesional Consolidacin de un Servicio Civil ortodoxo, ms prximo al tipo ideal burocr-
Civil Service. tico weberiano, que busca impedir los patrimonialismos de la administracin
pblica, tal como el patronaje.
3. Estado Social. Es la bsqueda de la democracia capitalista; basada en las condiciones es-
tructurales y restricciones funcionales, tales como:
Fiscales.
Burocrticas.
Polticas.
Que buscan ante todo obtener el mximo efecto de la polticas pblicas en un
panorama insubordinado y contradictorio de las restricciones estructurales; es
la discusin de ms o menos Estado o un mejor o peor Estado.
Sin embargo, estos aspectos olvidaron que la crisis de los Estados no slo es
econmica o funcional, sino de un frente amplio entre lo econmico-fiscal, burocrtico-
administrativo y poltico-institucional, con contradicciones entre s. En la dcada de
los 70s, una serie de reformas al sector pblico comenzaron a ser implementadas en
pases como: Nueva Zelanda y Australia. Estas reformas particulares fueron tomando
una lgica congruente bajo la agenda de la OCDE en los 80s.
En resumen, algunos autores sintetizaran esta supuesta revolucin con la llegada de

un nuevo paradigma que va de un nfasis en la poltica pblica a uno en las capacida-
des gerenciales; de un fuerte nfasis en los procesos a un nfasis en los resultados;
CAPTULO II
95
de jerarquas ordenadas a la competencia en espacios de mercados o cuasi mercados;

de seguridad en el trabajo y salarios precisos para la burocracia a evaluacin del des-
empeo y firma de contratos especficos amarrados a la obtencin de ciertos resulta-
dos.219 No es con la pretendida novedad del NPM como sirve a los gobiernos, sino con
la combinacin de elementos, instrumentos y estrategias propuestas de reforma en el
contexto particular de gobiernos contemporneos. Incorporando ms bien la dimensin
organizacional, traduciendo las estructuras de incentivos en sistemas de comporta-
miento gerencial, movilizando la competencia ms en la bsqueda de un nuevo ethos
para la burocracia que en la generacin de celdas dinmicas donde la burocracia ya
no pueda escapar de la vigilancia.220 La ortodoxia de la APP, se dijo ya antes, muri
muy temprano, algunos lo fechan en la dcada de 1930.221 Lo que sigui ha sido una
serie de experimentos, bsquedas, aprendizajes sobre nuevas bases. El NPM ha sido
probablemente el ms exitoso de estos experimentos para armar un argumento rela-
tivamente congruente y darle sentido terico y una base instrumental relativamente
homognea.
2.4.2 La formacin del paradigma posburocrtico
La idea de burocracia supuso un cuerpo profesional especializado de ejecucin del

trazado de la poltica. As, el estilo racional burocrtico consider la estructura admi-
nistrativa como un elemento propio de la decisin del poltico y no como un elemento
de formacin de decisin democrtica. El modelo burocrtico weberiano, no se ajusta
a un contexto de turbulencia y cambio. El sistema postcapitalista industrial del nuevo
siglo exige un nuevo paradigma. ste es un ajuste de la organizacin y a la vez un
aporte de las teoras devenidas de la administracin de negocios a la administracin
gubernamental. Se habla de un marco de accin que al final tiene que ver con la toma
de decisiones, pero sobre todo con la idea de Resultados.
En los esquemas mentales tradicionales se habla del burcrata y de la burocracia como

el oscuro y gris funcionario que ejecuta y opera los deseos de otros funcionarios: la
simbiosis entre electo y el designado, entre la poltica y la administracin pblica. No
obstante, con la ampliacin, arreglo y consolidacin de esquemas democrticos, dicha
relacin ya no ajusta a la realidad, donde se ven indicios de pocos proyectos y amplia-
cin de espacios pblicos. Tomar decisiones ya no resulta ms un asunto de esquemas
219
220
Michel , Barzelay Atravesando la burocracia. Pg. 189-192.
221
Arellano Gault, David. Nueva Gestin Pblica: el meteorito que mat al dinosaurio? Pg. 11.
96
cerrados. La idea de orden de capas burocrticas superpuestas y ensimismadas, es

una realidad y forman lentas respuestas para aplicar a la complejidad del Estado
moderno. Si el estilo racional-burocrtico de la gestin gubernamental contiene un
bajo componente pblico y le impone a la vida pblica una falsa homogeneizacin,222
deben recuperarse formas institucionales del Estado para sondear las necesidades,
conflictos y recursos del sistema social en su totalidad.
Si la poltica es el campo para dirimir los disensos, entonces la administracin pblica

con su entramado burocrtico estatal las absorbe antes de su acuerdo y consenso. De
ah que la prebenda, sea la arena donde mecanismos de selectividad y la concesin
de privilegios, predominan sobre el andamiaje de regulacin constitucional. Inevitable-
mente la caracterstica fundamental del sistema poltico de cualquier Estado, flucta
entre el autoritarismo y un dbil pluralismo, donde la realizacin de ste es el factor
ausente.223 As, en el componente de cambio de paradigma se encuentra en la idea
de lo Pblico. El concepto supone una configuracin que, en sus primeras concep-
tualizaciones y enmarcadas en el trasfondo de un retraimiento estatal, dominado por
la economa de mercado -el llamado neoliberalismo-, lejos de reducir la brecha entre
la desigualdad social, las condiciones y oportunidades para individuos polticamente
iguales, las evidencia. En esta razn se encuentra la principal manifestacin del dficit
de gestin gubernamental, debido a que:
a) Obstaculiza la integracin de individuos desiguales y la manifestacin de la

pluralidad.
b) Obstaculiza el control pblico sobre las decisiones y acciones Gubernamentales.224
Es sobre este panorama que en el mundo entero se produjo inmediatamente un ajuste,

para revertir la constante y paulatina disgregacin social. Atomizacin social, ingober-
nabilidad, deslegitimizacin gubernamental, son algunas de las caractersticas de las
nuevas realidades y variables turbulentas225 e inditas, como suma de las innovaciones
tcnicas y tecnolgicas y de la capacidad de invencin del hombre lo que modifica sus
propias formas de convivencia y de relacin con otros grupos sociales. Es el asenso de
la individualidad, -marcada en pases con un alto componente de individualidad-, que
empuja y acelera las relaciones productivas y las condiciones y formas de producir, ya
sean bienes o servicios, trnsito del capitalismo industrial al postindustrial.
222
Len y Ramrez, Juan Carlos. El salto de la posmodernidad: el redimensionamiento de lo pblico.
223
Szekely y Levy. Paradoxes of Stability and Change. Westview Press, Boulder, Colorado, 1993, pg. 118. Citado por Juan
Carlos Len y Ramrez. Op. Cit.
224
Ibid.
225
Dice Uvalle Berrones que la turbulencia se caracteriza porque no admite prediccin. Es seguro que ocurrir algo inespe-
rado, pero es imposible predecir cundo, dnde y cmo. Vivimos en tiempos turbulentos, no porque haya muchos cambios
sino porque se mueven en muchas direcciones distintas. Uvalle Berrones, Ricardo. Las transformaciones del Estado y la
Administracin Pblica en la sociedad contempornea. Mxico, IAPEM, pg. 55.
CAPTULO II
97
La configuracin de modernidad y modernizacin, condiciona ahora los escenarios de

los Estados, donde el mercado y la informacin activan la insercin de ms actores
-antes acotados por un estadocentrismo-, hacia una sociedad fortalecida que obliga
a revisar alternativas de su vida en comn. Se considera que la administracin del
Estado debe ser como la administracin de cualquier otro negocio, cuyo propsito es
la obtencin de la satisfaccin del cliente. Entre los factores que explican este inters
inusitado en la administracin del sector pblico, analizan las fuerzas econmicas que
buscan crecimiento y equilibrio de las finanzas pblicas del Estado, fuerzas institucio-
nales para la provisin de servicios pblicos y la promocin de la ideologa de la Nue-
va Derecha.226 Para Barzelay, su centro es la eficiencia de la accin, producto de la
delegacin especfica de autoridad y a la ejecucin de procedimientos y reglas de una
manera uniforme, hay ahorro del gasto, es decir, en razn del objetivo.227 En un sentido
ms bien doctrinal y proverbial, Barzelay aplica un marco de accin para cualquier
gobierno moderno.228
Cuadro 2.8 Comparacin de paradigmas
Paradigma burocrtico Paradigma posburocrtico

Inters pblico. Resultados que valoran los ciudadanos.
Eficiencia. Calidad y valor.
Administracin. Produccin.
Control. Lograr el apego a las normas.
Especificar funciones, autoridad y estructura. Identificar, misin, servicios, clientes y resultados.
Justificar costos. Entregar valor.
Implantar responsabilidad. Construir la rendicin de cuentas.
Fortalecer las relaciones de trabajo.
Seguir reglas y procedimientos. Entender y aplicar normas.
Identificar y resolver problemas.
Mejorar continuamente los procesos.
Operar sistemas administrativos. Separar el servicio del control.
Lograr apoyo para las normas.
Ampliar las opciones del cliente.
Ofrecer incentivos.
Evaluar y analizar resultados.
Enriquecer la retroalimentacin.
Fuente: Tomado de Michel Barzelay. Atravesando la burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica. Mxi-
co, CNCPyAP-FCE, 2000, pg. 177.
226
Vargas Hernndez, Jos Gpe. Las relaciones de los fundamentos tericos entre la nueva economa poltica, la nueva
gerencia pblica y la nueva poltica social. Universidad Francisco Gaviria, http://www.ufg.edu.sv/ufg/red/econopol.html
227
228
Ibid. Pg. 113.
98
Sin embargo, a pesar de su elocuencia, no se puede hablar de nuevo paradigma en

razn de ser aplicaciones a casos exitosos y controlados. La propuesta pasa de la le-
galidad planteada por Weber hacia una racionalidad unilateral y ms impersonal: la del
mercado y su lgica. Reforzando antes que desestructurar a la burocracia, pasa a una
ultra burocracia racional por la lgica impersonal de la competencia y la agregacin de
preferencias en el mercado libre.229
Dice Jos Juan Snchez Gonzlez, es un regreso a la discusin iniciada por Herbert Si-
mon, en el sentido de que los supuestos principios del paradigma se reducen a prover-
bios con una limitada certeza cientfica en el mbito de la administracin pblica.230
Para mejorar y percibir si en el proceso de transitoriedad del paradigma, se est for-

mando uno que con su carga de ciencia normal haya acumulado elementos que re-
configuren y trasladen al mismo hacia uno completamente novedoso, es necesario
partir del reconocimiento de los componentes de la tradicional Administracin Pblica
Progresiva (paradigma burocrtico) y la Nueva Gerencia Pblica (paradigma pos bu-
rocrtico), con el siguiente cuadro comparativo.
Cuadro 2.9 Componentes de la Administracin Pblica Tradicional y

de la Nueva Gerencia Pblica
ADMINISTRACIN PBLICA
TRADICIONAL
COMPONENTES New Public Management (Administracin pblica
progresiva +
Nueva administracin pblica)
Enfoque. Clientes. Ciudadanos y comunidades.
Medios principales. Gerencia. Elaboracin de polticas.
Caractersticas de los Emprendedor (Actuando). Analista (Pensando).
Servidores pblicos.
Valores. Emprendedores, libertad para geren- Responsabilidad ministerial, prudencia,
tes, flexibilidad, creatividad, entusias- estabilidad, tica, probidad, justicia,
mo, tomar riesgos. transparencia.
Vocabulario. Servicio a clientes, calidad, gerencia- Inters pblico, democracia, equidad
lismo, apoderamiento, privatizacin. social, proceso debido.
(contina)
229
Ibid. Pg. 115.
230
Ibid. Pp. 115-116.
CAPTULO II
99
TRADICIONAL
COMPONENTES New Public Management (Administracin pblica
progresiva +
Nueva administracin pblica)
Cultura. Sector privado, innovacin, gerencia Burocrtico (jerrquico), funcionalismo,
de negocios, responsabilidad por re- estabilidad, proceso de responsabili-
sultados, dicotoma poltica-adminis- dad, continuo poltica-administracin.
tracin.
Estructuras. Servicio civil como unidades organi- Servicio civil como un funcionalismo,
zacionales, gobierno simple y frugal, estabilidad, proceso de responsabili-
introduccin al mecanismo de cuasi- dad, gobierno, distribucin de recursos
mercado, descentralizacin. por la autoridad central.
(finaliza)
Fuente: Tabla adaptada de Charid and Rouillard (1997).231
El paradigma post burocrtico de Barzelay desarrollado en un contexto anglosajon, fue

un argumento doctrinario acerca de las reglas y rutinas para el funcionamiento de las
agencias administrativas centrales. Aport una elaborada prueba doctrinaria acerca
del rol de los gerentes pblicos. De esta manera, el campo de la ciencia poltica y la
administracin pblica ha asumido la idea de que la NGP es un argumento administra-
tivo. Esta idea se ha ampliado hacia una discusin profesional y de polticas en curso,
fundamentalmente referida al diseo organizacional en el sector pblico. Pero resulta
importante para reconfigurar y reorganizar al gobierno y para que se est preparado
para una discusin ms productiva sobre temas de doctrina, de polticas y para el uso
de aproximaciones ms sofisticadas para explicar las opciones de poltica y el cambio
organizacional en el Estado.232
Vargas Hernndez, Jos Gpe. Op. Cit.

231
Barzelay, Michel. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudiosos latinoamericanos (y otros) en
232
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 19 (Feb. 2001). Caracas, Venezuela, pg. 26.
100
CAPTULO III
INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS PARA
CONSOLIDAR EL DISEO INSTITUCIONAL DE LA
CAPTULO III
El presente captulo plantea a manera de propuesta, la instrumentacin de los elemen-

tos que circundan el proceso y procedimiento en la administracin pblica. Lo anterior,
como sustantivo a la capacidad institucional sobre la que se funda la existencia de
sta. Valores que conciben y delinean la vida de los individuos y el colectivo, es decir,
materializar las condiciones y esencia del componente pblico, aqul donde la accin
del ciudadano est presente, se ubique en la dimensin de cuerpos organizacionales y
miembros que operan al interior del gobierno.
Un primer elemento parte de la necesidad de operar y provocar confianza, tanto en

lo pblico como en lo privado, ese es el sentido de la profesionalizacin. Tiene en si
una dimensin, -que a veces se confunde con mero ejercicio tcnico-, integral, donde
inscrita en la necesaria ampliacin del espectro de accin de las organizaciones, sale
hacia fuera en la bsqueda del reforzamiento, coordinacin e integracin de valores y
hechos entre lo pblico y lo privado.
Por otro lado, la administracin requiere de ejercicios de autoridad legales y legtimos;

en tal sentido se emprende el anlisis de gobierno, con sus demandas y obligaciones
delineadas por la participacin poltica de los ciudadanos, con miras a implementar
acciones instrumentadas bajo el escrutinio y la oferta de gobierno cierta y especfica a
la problemtica pblica detectada. As, se anotan componentes que resultan insosla-
yables a tal fin como reorganizacin, innovacin, gestin estratgica y a los actores y
redes que inciden en los gobiernos.
En la exploracin por mejorar la accin de gobierno y para mejorar la forma en al que

se hacen las cosas, se incorpora de forma importante el estudio y la propuesta de la
gestin pblica, misma que se compone de herramientas tcnicas de la administracin
de negocios, pero que; sin embargo, contiene los evaluadores para ser instrumentados
103
por la organizacin administrativa gubernamental. Por tanto se analiza sus propsitos,

alcances y lmites.
La ley es un elemento necesario para que las sociedades funcionen. La democracia se

mantiene y tiene vialidad desde el momento mismo en que los marcos normativos de
convivencia son observados y confluyen para explicar sus nuevos alcances sociales,
polticos y an econmicos, necesarios en las sociedades actuales que se precien de
ser democrticas. Valores, ley y legitimidad, slo se entienden con el concurso de posi-
cionamientos afincados en la participacin gobierno-sociedad, Estado-mercado.
3.1 EL SENTIDO DE PROFESIONALIZACIN
Es un ejercicio de comparacin entre un modelo que, -si bien no es un diseo particular

de Max Weber, si es ste quien lo analiza y explica consistentemente- expone la
necesidad de estructurar el poder mediante el concurso del Dominio y de su ejercicio
a travs del la autoridad o la Ley. El otro se inserta en la necesidad de adaptarse a
contextos complejos ante los cuales el rgido esquema weberiano se ve sometido a
serias disfunciones.
Por tanto, el reconocer que su modernizacin slo se logra a partir de conciliar los inte-
reses polticos versus la racionalidad administrativa, es reconocer la existencia todava
de lo que Weber denomin, Polticos Profesionales y Polticos polticos, y explora lo
que design la conviccin y la responsabilidad,233 aadido que hace la diferencia entre
el que vive de la poltica y el que vive para la poltica. Responsabilidad y Conviccin es
el plano donde se ubica la discusin sobre la actuacin del hombre que participa de y
en la poltica, y que define al poltico y al funcionario pblico. Y de cuyas cualidades en
la organizacin, ha de seguir y observar el segundo, as el cuadro siguiente las enume-
ra, como indica tambin sus fallos:
233
Explica Weber. toda accin ticamente orientada puede ajustarse a dos mximas fundamentalmente distintas entre
s e irremediablemente opuestas: puede orientarse conforme a la <tica de la conviccin> o conforme a la <tica de la
responsabilidad> (gesinnungsethisch order verantwortugsetisch). No es que la tica de la conviccin sea idntica a la falta
de responsabilidad o la tica de la responsabilidad a la falta de conviccindifiere la conviccin al actuar como lo ordena
(religiosamente hablando) <el cristiano obra bien y deja el resultado en manos de Dios> o segn una mxima de la tica
de la responsabilidad, como la que ordena tener en cuenta las consecuencias previsibles de la propia accin. Entonces, la
singularidad de todos los problemas ticos de la poltica est determinada sola y exclusivamente por su medio especfico,
la violencia legtima en manos de asociaciones humanas. Entonces quien quiera hacer de la poltica su profesin debe
considerar lo que el mismo puede llegar a ser, quien hace poltica pacta con los poderes diablicos que acechan en torno
de todo poder. Ambas no son trminos absolutamente opuestos, sino elementos complementarios que han de concurrir
para formar al hombre autntico, al hombre que puede tener <vocacin poltica>. En Weber, Max. El poltico y el cientfico.
Madrid, Espaa, Alianza Editorial, 1967, pp. 163, 171, 173, 176.
104
INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS PARA CONSOLIDAR EL DISEO INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Cuadro 3.1 Caractersticas y fallas del modelo burocrtico
Caractersticas del modelo burocrtico Fallas del modelo burocrtico

1. Carcter legal de las normas y reglamentos. 1. Internarizacin de las normas y exagerado ape-
go a los reglamentos.
2. Carcter formal de las comunicaciones. 2. Exceso de formalismo y papeleo.
3. Carcter racional y divisin del trabajo. 3. Resistencia al cambio.
4. Impersonalidad en las relaciones. 4. Despersonalizacin de las relaciones.
5. Jerarqua de autoridad. 5. Jerarquizacin con base en el proceso de decisin.
6. Rutinas y procedimientos estandarizados. 6. Superconformidad con rutinas y procedimientos.
7. Competencia tcnica y meritocrtica. 7. Exhibicin de seales de autoridad.
8. Especializacin de la administracin, indepen- 8. Dificultad en la atencin a clientes y conflictos
dientemente de los propietarios. con el pblico.
9. Profesionalizacin de los participantes. 9. Prebendalismo y anquilosamiento de las estruc-
turas.
10. Completa previsin del funcionamiento. 10. Falta de comunicacin.
11. El ciudadano como administrado.
Fuente: Elaboracin propia con base en el libro de Ballart, X. y Rami, C Desburocratizacin y Emergencia de la Adminis-
tracin postburocrtica. Escenario de la Crisis del Modelo Burocrtico. En: Ciencia de la Administracin. Valencia, Espaa,
Tirant lo Branch, 2000. Pg. 66.
Para Frederickson234 lo que acenta su fragmentacin son las desarticulaciones del

Estado, hecho que provoca la sobrevaloracin de la lealtad235 personal y poltica, por
sobre la competencia e idoneidad.
Profesionalizar, por ejemplo para organismos como el CLAD, supone que debe pa-
sarse del modelo weberiano, que instaur un servicio pblico profesional y merito-
crtico, condicin esencial para que la administracin pblica gerencial sustituya a la
administracin pblica burocrtica.236 Esta reforma debe apuntar hacia lograr una real
234
Frederickson, H. George. The Repositioning of American Public Administration, en Political Science and Politics, diciem-
bre 1999, American Political Science Association, Washington, pp. 1270-1290.
235
Tambin Mauricio Merino aborda el tema con una claridad contundente, anota que solo puede existir profesionalizacin
cuando existe responsabilidad pblica, significa mudar de una subcultura de lealtad y disciplina, que privilegia al grupo
por encima de la especialidad requerida para el desempeo de una funcin o del nivel de profesionalismo de quien se
haca responsable de un cargo especfico; hacia la subcultura de la responsabilidad, que privilegie la orientacin hacia la
responsabilidad y la evaluacin sociales del quehacer pblico; el sentido de cooperacin entre dependencias y niveles de
gobierno, a la luz de propsitos pblicamente definidos; y la transparencia correspondiente en el diseo y en las redes de
implementacin de polticas realmente pblicas, capaces de dejar atrs la idea de programas gubernamentales fragmenta-
rios e insuficientes en Revista de Administracin Pblica INAP, Mxico, No. 91, 1996, pp. 5, 8 y 15.
236
Consejo Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina,
(documento preparado por el Consejo Cientfico del CLAD y aprobado en su sesin del 14 de octubre de 1998), pg.6.
CAPTULO III
105
profesionalizacin y un sano control del aparato administrativo, tanto por sus jefes po-
lticos como por la propia sociedad y sus grupos representativos del inters general e
incluyente, con base en el reforzamiento de las instituciones y valores tradicionales que
sean rescatables.237
Lograr la profesionalizacin y mantener sus virtudes, se requiere apego a la ley y con

altos valores ticos, abatir las brechas que la han fragmentado, flexibilizar la jerarqua
y autoridad para dar mayor capacidad de accin al conjunto y no slo a la cabeza, es
aprovechar las coyunturas que se presentan, de manera exitosa, dichas instancias
son: incentivos y rediseo institucional, por lo menos.238
El rediseo institucional implica como ya vimos, fortalecer las instituciones

polticas al mismo tiempo que las burocrticas a efecto de garantizar el sano
control de la gestin, la rendicin de cuentas, la evaluacin del desempeo
institucional y personal del funcionariado. En resumen, transformar al poder
hasta ahora ejercido slo como un medio elitista de dominacin, a una forma
de ejercicio de facultades colectivas entre sociedad y gobierno.239
Mejorar aspectos de falta de profesionalismo, parte del reconocimiento a dos tenden-

cias: la complejidad de nuestras actividades y la libertad del agente individual.240
Juntas, se contraponen en cuanto gobierno y gestin intentan operar. Responde a la
compleja interaccin humana, su bsqueda de libertad de accin, oportunidad y
seleccin. Por ello, se menciona que gobierno y gestin suponen contradiccin. Al
menos porque el primero an est entrampado en la rigidez del paradigma burocrtico,
el segundo porque requiere de esquemas menos rgidos. Y si lo que se quiere son
resultados, la necesidad de conciliar intervencin versus reglas, pero que de verdad
sean acatadas, impone un marco mejor de actuacin e intervencin pblica. Debe ser
mejorado a partir de recomponer o inclusive, disear un nuevo paradigma, entonces el
problema bsico es la Transicin, aludiendo a Kunh, el paso de la ciencia normal a la
Ciencia Revolucionaria.
Para Crozier se requiere desregular, asumir responsabilidades, solucionar los conflic-

tos, ello en cuanto a la organizacin. En cuanto al individuo, la caracterstica bsica
es ser la capacidad, sentido de cooperacin entre niveles, capacidad de comunicarse
237
Barrera Zapata, Rolando. Y la reforma de la burocracia? en Revista IAPEM, (Estado de Mxico: septiembre-diciembre
2001), Nm. 50. Pp. 133-134.
238
Ibid. Pg. 135.
239
Loc. Cit.
240
Crozier, Michel. La transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica. Op. Cit.
106
dentro de la especializacin, pero sobre todo conciliar a todo un sistema humano y

cultural, especialmente todo un conjunto de complejas relaciones de poder.241 Es una
cultura de gestin pblica que implica un razonamiento con la intencin de invertir para
cambiar o mejorar, invertir para ayudar a las personas a cambiar en lugar de tratar de
imponer los mejores programas elaborados por las jerarquas decisorias.242 Ello nos
lleva a esquemas de descentralizacin, apertura a la competencia, pero esto no es su-
ficiente, se requiere de estrategias para el cambio, entre ellos se mencionan:
Conocimiento y preparacin del agente gubernamental.

Mejora en la formacin de la decisin.
Consolidar la cultura de la evaluacin.
Evaluar los resultados.
Modificacin del status quo mental del funcionario.
Esta transicin se inscribe en una transformacin de la tradicional manera de compren-

der a la organizacin burocrtica, y se revela de mejor manera cuando se hace hincapi
en la necesidad de la bsqueda del Resultado a partir de descentralizar, flexibilizar y
corresponsabilizar a tanto los diversos departamentos, como a los propios burcratas.
El siguiente cuadro nos da idea de dicha transicin:
Cuadro 3.2 Transicin del modelo burocrtico
Crticas a la burocracia Caractersticas del Modelo postburocrtico

1. La burocracia no toma en cuenta el crecimiento 1. Buscar mejores medios de comunicacin entre
personal y el desarrollo de la personalidad madura las partes.
en las personas.
2. Desarrolla conformidad y pensamiento de grupo. 2. La figura del gerente pblico.
3. No considera la organizacin informal y los pro- 3. Utilizacin de la tecnologa como revolucin del
blemas que surgen que no son previstos. cambio.
4. Su sistema de control y autoridad es obsoleto. 4. La tica pblica.
5. No tiene un adecuado procedimiento jurdico. 5. El ciudadano como cliente-usuario como una
Responsabilidad.
6. No posee medios para resolver conflictos entre 6. La gestin de la calidad total para mejora de los
clases y entre grupos funcionariales. servicios en la Corresponsabilidad.
7. Las comunicaciones se bloquean o distorsionan 7. Ingeniera de procesos.
a causa de las divisiones jerrquicas.
8. Los recursos humanos de la burocracia no se 8. La importancia del entorno.
utilizan plenamente.
(contina)
241
Ibid.
242
Ibid.
CAPTULO III
107
Crticas a la burocracia Caractersticas del Modelo postburocrtico

9. No puede asimilar la influencia de nuevas tecno- 9. Recursos humanos.
logas ni de los cientficos que ingresan a la orga-
nizacin.
10. Puede modificar la estructura de la personalidad 10. Formacin y reciclaje del personal.
de aquellas que reflejan al hombre obtuso, oscuro.
11. Capacitacin del personal.
(finaliza)
Fuente: Elaboracin propia con base en Villoria, Manuel. Modernizacin Administrativa y Gobierno Postburocrtico en:
Baon, Rafael y Carrillo, Ernesto (compiladores). La Nueva Administracin Pblica. Madrid, Espaa, Alianza Universidad
Textos, 1997, pg. 77-103 y de Barzelay, Michel. Atravesando la burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin
pblica. Mxico, CNCPyAP-FCE, 2000, pgs. 173-196.
Sin embargo, no debe perderse la crtica que no se refiere a un esquema meramente

tcnico, ya que la burocracia es un arreglo institucional entre la poltica y lo adminis-
trativo, no es hueca, ya que no slo responde a capacidades gubernativas, sino a
polticas y a tcnicas, as como a la adopcin de esquemas ajenos y a la medida justa
de contribucin al tipo de contexto y situacin social, para no permitir el paso a un
esquema ms cerrado o ms ajeno al control social. En cambio, lo que debe ser acep-
tado rotundamente es una burocracia profesional, libre, responsable, comprometida,
politizada a favor del inters social y con elevados valores ticos, es un haber para la
gobernabilidad que todos debemos apreciar y contribuir a mantenerla. Se necesita una
nueva burocracia, ajena a burocratismos y clientelismos. Entendida la profesionaliza-
cin como, sntesis de diversos valores individuales, colectivos (sociales) y organiza-
cionales. No es slo la expresin de razones tcnicas fundadas en el saber experto
o en la cientifizacin de los problemas sociales.243 Es la institucionalizacin y el redi-
seo institucional, con miras a un autntico rgimen poltico moderno y con esquemas
suficientemente democrticos.244
243
Barrera Zapata, Rolando. Op. Cit. Pg. 136.
244
Al respecto Enrique Cabrero Mendoza acota: en los nuevos modelos de gestin y de implementacin de herramientas
como las polticas pblicas, es indispensable considerar la lgica propia de la esencia y dinmica de las polticas, la cual
deriva del conjunto de tradiciones culturales y polticas en las que surge dicho modelo. Cuando no se desarrolla una capaci-
dad de diseccin del modelo y de desagregacin de los componentes, los pases usuarios viven una frustracin al no haber
podido transformarse en imagen y semejanza del modelo propuesto por este enfoque. Es importante desprender el germen
de la prctica social para ver hasta dnde lo que nos queda sigue siendo valido como herramienta para el estudio de otras
prcticas. Compara los regimenes democrticos con aquellos en transicin, acotando a que en los segundos la profesio-
nalizacin de servidores pblicos es casi inexistente jurdicamente y muy dbil en la prctica, su transicin, no permite tener
claros los referentes institucionales de los actores, es decir las reglas del juego, asimismo aclara, el contexto de transicin
tiende a ser ms un resultado de desconfianza que un calculo racional premeditado. Se manifiesta en la organizacin con
la verticalizacin formal o en ocasiones simblica, de las jerarquas. As, la autoridad requiere de un jefe fuerte y autoritario.
Por ello la transmutacin y adopcin acrtica es deleznable, ya que no toma en cuenta las diversas realidades. Se trata de
descubrir, entender y conocer con mayor profundidad dichos modelos, para mejorar la accin pblica. En Cabrero Mendoza,
Enrique. Usos y costumbres en la hechura de las polticas pblicas en Mxico. Limites de la policy science en contextos
cultural y polticamente diferentes. En Gestin y Poltica Pblica, vol. IX, nm. 2 segundo semestre de 2000, CIDE, Mxico,
pp. 196, 198, 213, 217 y 222.
108
En resumen, la profesionalizacin es una combinacin de organizacin y de carrera

individual que permite la integracin del cuerpo administrativo, en un nico procedi-
miento para lograr la concordancia colectiva del servicio pblico, cuya mstica y com-
promiso consolide una cultura administrativa general en beneficio de la sociedad.245
Cultura de competitividad y de interlocucin entre Estado y sociedad, as como la
modificacin de comportamientos, valores y actitudes de los integrantes, la dignifica-
cin de la organizacin gubernamental y la de los servidores pblicos, reconociendo en
ella la vala de lo pblico y la imagen de lo social, en suma, la importancia de la razn
de Estado: El bien comn. Para conseguir la aproximacin a lo anotado arriba, se
requiere de consolidar elementos ineludibles, tales como la tica, la Responsabilidad y
la Corresponsabilidad del servicio y del servidor pblico. As, los apartados siguientes
refieren consideraciones sobre los puntos anotados. Slo as se puede llegar a una
nueva estructura legal e institucional que permite superar las rigideces e insuficiencias
de los modelos administrativos vigentes.246
3.1.1. El ejercicio tico en la accin de gobierno
Compone y ubica la actuacin del servidor pblico247 en el Estado moderno y construye

el marco normativo de responsabilidad de sus autoridades, en un espacio democrtico
como punto de la vida de los ciudadanos, que conlleva una forma social donde los indi-
viduos perciben y comprenden la necesidad de la Ley y la posibilidad de cuestionarla.
La interrogacin, la reflexividad y la capacidad de deliberar la libertad y la responsabi-
lidad, es un elemento democrtico entre los individuos-ciudadanos, buscando que lo
colectivo y pblico trasforme el ejercicio de autoridad gubernamental, en la atencin al
ciudadano y al individuo.
Dice Ricardo Uvalle, debe entenderse como el gobierno de los ciudadanos y no como
el gobierno de los de las cosas implica que la preocupacin central de los gobiernos
245
El objetivo fundamental de estos esfuerzos es el de restaurar la credibilidad de los ciudadanos en sus gobiernos, volvien-
do sus estructuras administrativas ms eficientes y, sobre todo, ms comprometidas con las verdaderas demandas, expecta-
tivas y necesidades de la sociedad. Es vocacin, sentido de responsabilidad y honestidad, se requiere que el servidor pblico
sea productivo, creativo, con sentido de innovacin. Moctezuma, Esteban y Andrs Roemer. Por un gobierno con resultados.
El Servicio Civil de Carrera: un sistema integral de profesionalizacin, evaluacin y desempeo de los servidores pblicos
en Mxico. Mxico, FCE, 1999, pp. 50-51.
246
Un anlisis histrico-analtico de este hecho lo podemos revisar en Pardo, Maria del Carmen, La modernizacin adminis-
trativa en Mxico, Mxico, INAP-El colegio de Mxico, 1996.
247
A este respecto podemos decir que la tica se puede ubicar genricamente en un marco de actuacin encuadrado en la
responsabilidad de los servidores pblicos en su evolucin histrica. En Haro Blchez Guillermo, Servicio Pblico de Carre-
ra, tradicin y perspectivas, INAP, Mxico, 2000, pp. 38-53.
CAPTULO III
109
y las administraciones pblicas las instituciones, la administracin pblica, los con-

tenidos ticos y polticos partan a desarrollarse como el hogar pblico de los ciudada-
nos.248
Lo pblico cobra relevancia sustancial. Es Habermas, quien nos dice que en cuanto a
la racionalizacin del dominio poltico, la manipulacin de la esfera poltica de lo pblico
en nuestros das tiene que ser tomada como el indicador del estado en que se halla
el proceso de democratizacin: Un concepto de opinin pblica con sentido histri-
co, normativamente suficiente teorticamente claro y empricamente ponderable, slo
puede conseguirse partiendo del cambio estructural de la publicidad misma y de la di-
mensin de su desarrollo.249 Quiere decir que se requiere de instituciones que tengan
prestigio tico para garantizar los elementos constitutivos de la vida asociada.
Significa, el necesario entendimiento de la realidad constitucional del Estado, como

el proceso en cuyo recurso se realiza una publicidad polticamente activa. Habermas
considera que hay que atenerse al concepto de opinin pblica en sentido comparativo
y desarrollar los criterios que permitan medir empricamente a las opiniones segn el
grado de su publicidad: Tal fijacin emprica de la opinin pblica en un sentido compa-
rativo es hoy el medio ms seguro de obtener enunciados slidos y contrastables acer-
ca del valor democrtico de interpretacin de una situacin constitucional efectiva,250
denominndolo como la dimensin normativa de la teora y la realidad social.
El componente pblico y la dimensin normativa de la realidad es componente de lo

tico en la vida y la accin pblica, lleva a buscar su conciliacin mediante los Valores
que permiten a las sociedades integrarse como cuerpos orgnicos y consistentes.251
As, la instrumentalizacin de los valores est dada por las instituciones y en ltima ins-
tancia por los organismos u organizaciones pblicas. Es entonces el Derecho el medio
que permite regular legtimamente la vida en comn para la resolucin democrtica de
los conflictos. Es el procedimiento que legitima el derecho que consiste en trasladar los
presupuestos de la tica discursiva al carcter institucional de los derechos. Por ende,
son los derechos humanos los que aparecen como condicin de posibilidad para el
despliegue concreto de los principios democrticos. Con ello se introduce la dimensin
normativa en los procesos de constitucin y conformacin de voluntades, a partir del
248
Uvalle Berrones, Ricardo. La responsabilidad poltica e institucional de la administracin pblica. Mxico, IAPEM, 2003,
pg. 139.
249
Habermas, Jrgen. Historia y crtica de la opinin pblica, la transformacin estructural de la vida pblica, Barcelona,
Espaa, Gustavo Gili, 1981, pg. 269.
250
Ibid.
251
Uvalle Berrones, Ricardo. La responsabilidad poltica e institucional de la administracin pblica. Pg. 140.
110
principio de que slo son vlidas aquellas normas de accin que los posiblemente
afectados pudieran acordar como participantes en discursos racionales,252 es decir,
que las cuestiones prcticas se juzgan imparcial y racionalmente.
La tica es un compuesto diferente a lo moral, pero no por ello ajeno. Es la posibilidad

de discusin, desacuerdo, consenso y disenso, en un marco de respeto, participacin
e integracin de elementos de suyo propiamente apuestos pero bsicamente incluyen-
tes, favorece modos honrados de proceder y permite que el valor de la responsabilidad
se acreciente de manera individual y colectiva. Favorece que la convivencia pblica se
efecte con apego a las normas jurdicas y polticas, las cuales necesitan de las virtu-
des cvicas de las personas para generar un ambiente de civilidad y respeto.253 As,
el trmino calidad en la formacin de decisiones pblicas indica que, existen procedi-
mientos identificables claros, honestos, que buscan acrecentar la vida y potencias de
los ciudadanos y los individuos, ello en razn de que la esfera de lo pblico recibe sus
impulsos de la elaboracin privada de situaciones sociales.254
Al respecto, Len y Ramrez asienta, referenciando a Lipovestky en su trabajo El

crepsculo del deber: La tica indolora de los nuevos tiempos democrticos, que el
final del siglo XX e inicios de milenio, la tica requiere la necesidad revitalizacin de los
valores y el espritu de responsabilidad como imperativo nmero uno de la sociedad
de nuestra poca: el siglo XXI ser tico o no ser.255 As como Gianni Vattimo,256
indica que se corren riesgos que se insertan en una teora del caos, pero que conlleva
a dos procesos: Desorganizador y Reorganizador. Ambos, inciden en los valores, de
una manera irresponsable e individualista y el otro agregacionista y responsable. El
primero ha erosionado en el quehacer ciudadano por la bsqueda del estatus a travs
del consumo. El segundo se ha caracterizado por el referendo de la identidad colectiva
para el bienestar comn; de no llegar a acuerdos institucionales, lo que realmente est
en juego es el porvenir mismo de las democracias por el conflicto estructural que el
capitalismo enfrenta.257
Para ello es indispensable, como dijimos, la redefinicin intelectual de la democracia.

En esa perspectiva, resulta ineludible que la defensa del orden democrtico se circuns-
criba a sus instituciones legales, la idea clave es que el principio de la democracia
deriva de la interpenetracin del principio discursivo y de la forma legal.258
252
Habermas, Jrgen. Beetwen facts and norms. Contributions to a discourse theory of law and democracy, Cambridge, The
MIT Press, 1996, pg. 107.
253
254
Len y Ramrez, Juan Carlos. La construccin de espacios pblicos en la democracia. Mxico, UNAM, 2003, pp. 15-49.
255
Loc. Cit.
256
Estas consideraciones se tratan en el Captulo I parte 1.3.1.
257
Len y Ramrez, Juan Carlos. La construccin de espacios pblicos en la democracia. Pg. 51-52.
258
Habermas, Jrgen. Beetwen facts and norms. Contributions to a discourse theory of law and democracy. Pg. 121.
CAPTULO III
111
Cuadro 3.3 Valores de la tica pblica y del servicio pblico
Valores Accin
Democracia Es responsabilidad poltica, pblica y tica individual y colectiva, que de su buena mar-
cha produzca cambios de actitudes y sobre todo, de confianza en los alcances y com-
promisos de la vida pblica.
Libertad Espacios de realizacin individual, sin pasar por la de otros, en el sentido de satisfac-
cin y conveniencia. Es el cumplimiento de normas limitada en el ciudadano por la de
los dems.
Justicia Sometimiento al orden instituido y lo que no se acuerda y causa conflicto, dirimirlo ante
las autoridades e instituciones creadas para ello.
Igualdad Oportunidad de derechos y responsabilidades comunes, sin privilegios, con lo cual se
evita negar a la persona.
Solidaridad Va democrtica para paliar las iniquidades en el ejercicio de las libertades de los ciu-
dadanos en cuanto persona moral, libres e iguales, desfavorecidas en el terreno de la
economa, su libertad de los econmicamente fuertes para reducir a los dbiles me-
diante la aplicacin de las reglas del mercado.
Competencia Desde el plano econmico indica intercambio, competencia e innovacin, profunda ge-
neradora de capacidades individuales y colectivas, cientficas y tecnolgicas, es una
idea de empresa, de emprendedores. En el plano de la poltica, tiene visos de com-
petencia pero por preferencias, proyectos, objetivos, estrategias, recursos, tiempos y
organizacin que respondan a las expectativas y preferencias de la gente: a quien se
le otorga poder y autoridad.
Responsabilidad Compromiso en la utilizacin de los recursos pblicos, integridad de los servidores
pblicos demostrables y pblicos, para garantizar a la sociedad condiciones funda-
mentales de vida.
Calidad Desde la accin de gobernar a, actores, procesos, tiempos y acciones; con una alta
calificacin institucional, es decir la formacin y el desarrollo de los servidores pblicos
garantizada con la cultura del merito.
Excelencia Parte de la calidad institucional, y se refiere al montaje humano de la accin de
administrar lo pblico y gubernamental; comprometida con seres humanos que aspi-
ran, legtimamente a vivir bien, es la interrelacin entre eficiencia y compromiso social,
entre lo tcnico y lo factual, entre sistematizacin y resultado, entre lo cuantitativo y lo
cualitativo de la accin pblica.
Equidad Referido al compromiso social de trato sin distingos, combatiendo lo que es inequitativo:
la pobreza, la insalubridad, el analfabetismo y la explotacin, donde no se niegue a la
salud por la mortalidad, los derechos humanos por la exclusin social, el crecimiento
econmico por la ausencia de bienestar colectivo e individual, el desarrollo social por
la ausencia de igualdad y bienestar de las personas, pblico y transparente por el
patrimonialismo, lo igualitario y equitativo negado por la impunidad.
Moral Sociedad que se compone de personas y ciudadanos que rigen sus actos de acuerdo a
valores y sistemas de creencias que acreditan la pluralidad cultural, poltica e ideolgica.
Honradez Es lo moral, que desde el ngulo de ineficiencia y la corrupcin contravienen los valores
de la tica, es la injusticia opuesta a la justicia.
Fuente: Elaboracin propia con base en Uvalle Berrones, Ricardo. La responsabilidad poltica e institucional de la adminis-
tracin pblica. Mxico, IAPEM, 2003, pg. 140-164 y Len y Ramrez, Juan Carlos. La construccin de espacios pblicos
en la democracia. Mxico, UNAM, 2003, captulo 1.
112
Es la visin de la sociedad civil traducida en el trabajo ciudadano que ampla de mane-

ra sustantiva los sentidos deliberativo y sufragante propios de la democracia; potencia
la capacidad de asociacin e integracin comunitaria libremente construida y legtima-
mente amparada por la ley y fortalece las instituciones del Estado y de la sociedad, de
las cuales el ciudadano es en esencia sujeto y objeto, el verdadero protagonista de la
democracia.259
Los valores y su inclusin en un esquema de vida social que respete y sea base de la
convivencia y del respeto. Asimismo, de la democracia. Comparten aspecto pblico y
privado, social y gubernamental, Estado y Mercado.
3.1.2 Cualidad del desempeo profesional - individual
El tema de la responsabilidad debe ser clarificado y puede denotar una cualidad indivi-
dual, misma que conlleve, por efecto contrario a una accin, dao, perjuicio o malestar
a un segundo o tercer individuos, la recurrencia moral de subsanar la deuda, obligacin
de reparar y satisfacer, por s o por otra persona, a consecuencia de un delito, de una
culpa o de otra causa legal. Entendida as, es un cargo u obligacin moral que resulta
para alguien del posible yerro en cosa o asunto determinado. Entonces supone, que los
individuos en general, posean la capacidad para reconocer y aceptar las consecuen-
cias de un hecho realizado libremente. Comprendido as, es un crdito que le otorga-
mos a quien se asume como digno de confianza y credibilidad.
En terreno pblico de toda sociedad, la responsabilidad es una senda para que las au-
toridades electas asuman los costos que implica su modo de obrar. La responsabilidad
es un tipo de conducta que implica tomar conciencia en el ejercicio del poder demo-
crtico.260 Implica que la ejecucin y direccin del Estado obligue a que los servidores
pblicos informen de su desempeo, sujetndose desde la perspectiva del cargo y de
su desempeo en l y las atribuciones de la Administracin Pblica. Es por ello que al
formarse un Estado patrimonialista, se inhibe la participacin individual y an ms la
colectiva, la democracia misma.
Al respecto, Diego Valadez indica El ejercicio del poder esta imbuido de la concepcin
patrimonialista del ejercicio de la funcin pblica. Es decir quien desempea una fun-
cin pblica tiende a identificarse con el poder. Es el poder que se tiene en las esferas
259
Len y Ramrez, Juan Carlos. Op.Cit. Pg. 54.
260
CAPTULO III
113
de lo pblico, -presidencialismo o parlamentarismo- y deviene de una base que es el

Constitucionalismo. As, la norma constitucional es la lnea sobre la cual se ejercen
funciones de control, es decir, en el sistema constitucional democrtico continan las
funciones de control y se apoyan directamente en el estado de derecho. Por lo tanto,
las funciones de control se ejercen entre los rganos de gobierno y de representacin.
An cuando son susceptibles de desviarse en su cometido original que es la defensa
de los intereses de la gente, se pueden encontrar tenues garantas que corrijan esto,
y estn a cargo de quienes controlan a los controladores: la opinin pblica y el elec-
torado.261
Tiene que ver con el manejo del presupuesto, el gasto pblico y la inversin pblica,
es asunto que involucra a los diversos actores que accionan en el terreno factual del
Estado, en el sentido de estatalizar: quien ocupa un servicio; quien espera la protec-
cin del polica; quien enva correspondencia; quien recibe beneficios directos de la
seguridad social como polticas demogrficas de empleo, de pensin; quien recurre al
centro de salud, mortalidad poblacional y calidad de vida; quien tiene expectativas de
formacin acadmica y los rezagos de sta como analfabetismo, nivel de aprovecha-
miento; quien tiene la pretensin de consolidar sus ttulos de propiedad, para combatir
la pobreza y la pobreza extrema, para proveer de servicios primarios a la poblacin
como: agua potable y saneamiento que contribuya al mejoramiento de la salud pblica
y en la educacin.262 As, el presupuesto contribuye a la generacin y percepcin de la
confianza del desempeo gubernamental derivado de sus funciones, como se aprecia
en el esquema 3.3.
En un plano macro significa, que el gobierno al monopolizar varios instrumentos que

inciden en el comportamiento de la economa del Estado, acte en funcin de evitar
que las variables econmicas no se vuelvan inestables. Por ejemplo, se debe incluir
entre estas a:
261
Valadez, Diego. Op. Cit., pp. 59 y 61.
262
Chvez Presa, Jorge A. Para recobrar la confianza en el gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados con el
presupuesto pblico. Mxico, FCE, 2002, pp. 93-99.
114
Esquema 3.1 Funciones y aplicaciones del sector pblico
Administracin gubernamental. Desarrollo social.

Poltica y planeacin econmica y social. Infraestructura.
Fomento y regulacin. Produccin.
Gobierno Legislacin Imparticin de Justicia

Soberana del territorio Organizacin de los procesos
nacional. electorales.
Energa . Desarrollo social.
Educacin.
Procuracin de justicia.
Saludos cordiales.
Comunicaciones y Seguridad social.
transportes. Trabajo.
Abasto y asistencia social.
Medio ambiente y Desarrollo regional y urbano.
recursos naturales.
Otros servicios y acti- Desarrollo agropecuario.
vidades econmicas.
Deuda pblica. Participaciones a entidades y regiones en ausencia de Conciliar los compromisos con
apoyo. los adeudos.
Fuente: Chvez Presa, Jorge A. Para recobrar la confianza en el gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados con
el presupuesto pblico. Mxico, FCE, 2002, pg. 173.
1. Los procesos inflacionarios. Agregar polticas macroeconmicas que no pro-

voquen pobreza en regiones sumidas en desatencin, ya que los altos niveles de
re-inflacin pueden incrementar la pobreza en periodos relativamente cortos. Ello
pasa por la capacidad de controlar y hacer que la responsabilidad fiscal debiera
ser siempre un componente central de cualquier poltica contra la pobreza.263 Re-
cobrar la confianza en los gobiernos y por derivacin en la administracin pblica,
debe ser menor para aquellos que terminan pagando el equivalente a un impues-
to, va el poder adquisitivo, siempre los ms perjudicados son los asalariados y
los desempleados.264
263
Ibid. Pg. 56.
264
Loc. Cit.
CAPTULO III
115
2. Informacin asimtrica265 e incompleta. Tiene que ver con la eliminacin de

la depredacin y el manejo de prctica contextualizadas en entornos cerrados
e irresponsables en las que los servidores pblicos o las organizaciones que
componen la administracin pblica no estn obligados a rendir cuentas, genera
un terreno frtil para el desarrollo de la Corrupcin.266 En la otra vertiente, se
da cuando no hay informacin complementaria, formando mayor incertidumbre y
desconfianza. El siguiente esquema registra de una mejor manera los problemas
que se dan cuando existen asimetras e informacin incompleta, aqu se toma
como referente al agente y el principal, teora denominada como De los costos
de transaccin.267
Esquema 3.2 La informacin y su transmisin

Informacin Aversin al riesgo.
incompleta Seleccin adversa.
Problemas de
informacin
Informacin Riesgo moral.
asimtrica Problemas de agencia y
principal.
Fuente: Tomado de Ayala Espino, Jos. Instituciones y economa. Una introduccin al neoinstitucionalismo econmico.
Mxico, FCE, 2000, pg. 139.
265
Al respecto y desde el enfoque neoinstitucionalista de la economa, Jos Ayala Espino menciona que es una accin de
eleccin desde el plano del Hommo economicus, legales, regulatorios, contractual, peculiaridades de cada mercado, las
tecnologas disponibles, surcan el proceso de decisin y se acerca al esquema de incertidumbre, ya que la informacin
sobre el futuro es ms escasa e incierta, por ello se afecta al agente principal, es decir el consumidor, lo que se reclama
como la estancia del poder de la informacin <la informacin es un recurso valioso y el conocimiento es poder>; la informa-
cin privada es una consecuencia de la informacin asimtrica, es decir, cuando un agente sabe ms que la otra parte del
intercambio. En tal sentido, se requieren instituciones que obliguen al mercado a pasar la mejor informacin, atenuando los
problemas de informacin, entonces las instituciones son relevantes para: a) tener certeza de los derechos de propiedad
con registros pblicos, certificacin de la propiedad intelectual; b) conocer lo cuantitativo y cualitativo de los mercados y, c)
cumplimentar mediante la obligatoriedad los actos de transaccin varios. En Ayala Espino, Jos. Instituciones y economa.
Una introduccin al neoinstitucionalismo econmico. Mxico, FCE, 2000, pp. 137-139.
266
Chvez Presa, Jorge A. Op. Cit. Pg. 56.
267
Es valiosa la explicacin que de este neoinstitucionalismo econmico hace North, refiriendo implcitamente que el modelo
las organizaciones burocrticas, son elementos del Estado de Derecho, cuya construccin es considerada por el neoinstitu-
cionalismo como condicin del desarrollo en las sociedades actuales caracterizadas por la divisin impersonal del trabajo,
el uso de tecnologas complejas y costosas y los intercambios complejos espacial y temporalmente. En estas condiciones
el desarrollo exige que las reglas del intercambio econmico estn garantizadas por un Estado que desempee el papel de
third party enforcement, ya que las transacciones entre los individuos, no ocurre en un mundo ideal, as, cada intercambio
o transaccin cuesta, ya que para asegurar el cumplimiento de los contratos, en un buen nmero se deja a las jerarquas
o estructuras organizacionales como las del gobierno como medio para el intercambio. North, Douglass C. Instituciones,
cambio institucional y desempeo econmico. Mxico, FCE, 1990, p.p. 54-60.
116
Con base a lo anterior, Eduardo Guerrero Gutirrez, explica: derivado de los costos de
transaccin se forma la Teora de la agencia, la cual es especialmente til para en-
tender las caractersticas de la relacin que tiene lugar entre polticos y administradores
pblicos en un contexto de competencia poltica. Una relacin de agencia se establece
cuando un principal (es decir, un superior jerrquico) delega algunos derechos -los de-
rechos de uso sobre cualquier recurso- a un agente que est obligado por un contrato
formal o informal a representar los intereses del principal a cambio de un pago de deter-
minada naturaleza.268 Menciona, en una democracia las relaciones principal - agente
son, por un lado, la de electores y representantes electos y administradores pblicos.
Asimismo en esta relacin se da el trato entre electores y polticos, correspondencia

en la que los electores desempean el papel de principal y los polticos el de agente.
En este sentido, los polticos -presidente y legisladores- y los electores sostienen el
siguiente intercambio: los polticos buscan apoyo electoral y los electores demandan
bienes colectivos, ya sea en forma de servicios pblicos, o en la reduccin de algunos
costos asociados a cierta legislacin o programa pblicos,269 entonces, para la prxima
eleccin los votantes elegirn dependiendo no tan slo de la opinin que se tenga de
los candidatos y de su capacidad, sino tambin del juicio que tengan acerca de cmo
esta legislacin ha sido puesta en prctica por los administradores.270
3. Exclusividad y la informacin privilegiada. Evitar que se excluya a nuevos parti-

cipantes en la provisin de bienes o servicios menos costosos; por medio de la re-
gulacin y la observancia a las leyes, sin favoritismos, ni prebendas particulares.
Por ello la exclusividad gubernamental tiene que ver con la responsabilidad de los
objetivos de Estado y del gobierno, en funciones como legislar, procurar justicia,
ofrecer seguridad pblica, otorgar medios de pago, as como disear y establecer
polticas pblicas, que establezcan un marco adecuado a la empresa individual y
colectiva de sus ciudadanos en marcos de certidumbre e igualdad y equidad.
Sin embargo, como dice Uvalle Berrones: la importancia de las cuestiones institucional
econmicas, no es nicamente monetaria y financiera, sino implica destacar el grado
de cumplimiento de las polticas pblicas, as como el impacto que han tenido en la
transformacin deseada y positiva de la sociedad.271 Es una responsabilidad no con
el poder, sino con las instituciones de la vida pblica. Lo que se debe traducir en una
268
Guerrero Gutirrez, Eduardo. Competencia poltica y buen gobierno, los efectos de la competencia electoral en la ad-
ministracin pblica, en Revista Enlace, N 52, Nueva poca, Abril-Junio 2001, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y
Administracin Pblica, pg. 3.
269
Ibid. Pg. 4.
270
Ibid. Las cursivas son del autor.
271
CAPTULO III
117
autntica capacidad de gobernabilidad democrtica, que genere la confianza al asumir

la responsabilidad de tomar decisiones en la aplicacin de recursos pblicos. En este
entramado la Administracin Pblica juega un papel de enlace entre lo social y lo gu-
bernamental y viceversa, en un esquema que se denomina corresponsabilidad pblica,
aspectos que explicamos enseguida.
3.1.3 Participacin y Corresponsabilidad en el ejercicio de Gobierno
Como en los dos anteriores puntos, este aspecto de la institucionalizacin tiene que ver
con una dimensin binaria del individuo: Pblica y Privada. Para tal efecto retomamos
la propuesta que hace Juan Carlos Len: La corresponsabilidad nace de la formacin
de ciudadana y de autnticos ciudadanos, que se asuman como parte del espacio
publico-privado. Tiene que ver con consideraciones de complementariedad, en contex-
tos democrticos y plurales, se refiere a la obligatoriedad legal y tica del gobierno y su
administracin de informar pertinente y consecuentemente de sus logros y resultados
(incluidos sus fracasos), y afrontar la responsabilidad de sus acciones en funcin de su
mandato y de la obligatoriedad legal de sus atribuciones.272
Se trata de ampliar los espacios pblicos,273 es una arquitectura nacida de construccio-

nes previas, es la atribucin y capacidad cualitativa del individuo-ciudadano colectivo
y ampliado. Dicho ejercicio institucionaliza esquemas, organizacin y accin pblica.274
El ejercicio de la autoridad no es unilateral, requiere de participantes, que en un mun-
do atribulado e incierto, debe ser congregado para beneficios privados decididamente
pblicos. As, para Dalh275 el mercado es un componente necesario para contribuir a la
democracia en su sentido ms material y que opera en un sentido maximizador de las
pretensiones individuales.
La construccin social reconoce actualmente a las organizaciones como ms pblicas,

en un sentido corresponsable con satisfaccin de necesidades y demandas que, en
272
Len y Ramrez, Juan Carlos. La corresponsabilidad ciudadana en la gestin gubernamental y la rendicin de cuentas
en el proceso de transicin a la democracia. Pg. 1.
273
Al respecto Juan Carlos Len recurre a Hannh Arendt, de la cual extrae su valiosos argumento sobre los espacios pblicos
ampliados, refiriendo Claudia Hilb en su compilacin denominada El resplandor de lo pblico: en torno a Hannah Arendt,
afirma citando a la sociloga alemana, que la libertad es comienzo, abismo temporal: irrumpe entre los hombres, en su
accin, irreductible a sus causas y consecuencias La condicin humana. En la obra Sobre la revolucin (1965) habla de
las formas de construir sobre ese mismo abismo en donde la libertad en tanto fundacin requiere de la constitucin de una
nueva forma poltica que instituya y preserve el espacio pblico, entendido como el verdadero espacio de genuina libertad.
Es importante recomendar al autor esta obra, dado que ofrece un panorama integral de la obra de H. Arendt, tanto desde los
escritos iniciales referidos a los riesgos que la aparicin del totalitarismo en todas sus formas supona a la libertad individual.
Hilb, Claudia. El resplandor de lo pblico en torno a Hannah Arendt. Ed. Nueva Sociedad. Venezuela.1994.
274
Ver Captulo I, lo relacionado al Ciudadano y ciudadana.
275
Dalh, Robert. La democracia. Una gua para los ciudadanos. Madrid, Espaa, Taurus, 1999, particularmente los captulos
13 y 14.
118
algunos casos las organizaciones gubernamentales no pueden atender.276 En donde,

debe existir de forma efectiva un agregado renovadamente individual a lo colectivo, esto
es, si comprendemos que la racionalidad implica un diseo y sistema de expectativas,
entonces los individuos vern por sus intereses personales, antes que los colectivos
o de grupo; sin embargo, para conseguir los primeros necesitan lo que Mancur Olson
y Charles Lindblom277 anotaron como la agregacin de voluntades, es el elemento
sustantivo de articulacin de esfuerzos comunes / pblicos en el marco de un mercado
incrementalmente globalizado y de regmenes en un proceso de fortalecimiento institu-
cional republicano inserto en una pluralidad democrtica, que es lo que hoy conocemos
como sociedad civil.278
Entonces, para construir la corresponsabilidad resulta imprescindible la existencia de

ciudadanos, no irreales ni enunciados por decreto o ley, dar por hecho su irrupcin en la
vida social y poltica impide la sana comunicacin entre gobierno y sociedad. El hecho
significativo radica en que lo formal se traduzca en una nueva contractualidad social
que cada vez es ms vigente en un mundo globalizado en donde pareciera que ha
triunfando la sociedad civil sobre el Estado.279 Son aspectos de interese compartidos
entre gobierno y sociedad civil, en virtud de que es una esfera de interaccin social
entre la economa y el Estado, compuesta ante todo por la esfera ntima (en especial la
familia), la esfera de las asociaciones (en especial de las voluntarias), los movimientos
sociales y las formas de comunicacin pblica.280
Propuestas como la de Frederickson,281 establecen que, en razn de que no hay ciuda-

danos virtuosos, se requiere, parafraseando a Castoriadis, reconocerse en la Ley, es
decir, descubrirla de su velo de inaccesibilidad, es a decir de Aristteles, la racionalidad
del hombre vuelta materialidad, ya que slo el hombre se piensa normativamente; as
este tipo de ciudadano cognoscente y conocedor de su propio destino, destierre de
una vez del seno social la amenaza de los totalitarismos y dictaduras que impiden la
corresponsabilidad entre la fuerza del Estado y la promocin de ste y para los indivi-
duos ciudadanos, en un marco en que la ley sea el conducto de la promocin y no de
la muerte social, esto al adherirse a la misma, prebendas, concesiones tendenciosas,
inequidad, desigualdad y otras, anotadas en la tabla de valores.
276
Bozeman, Barry. Todas las organizaciones son pblicas. Mxico, FCE-CNCyAP, 1998, particularmente captulo 1 y 2.
277
Lindblom, Charles. Democracia y sistema de mercado. Mxico, FCE/Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administra-
cin Pblica. 1999 y Olson, Mancur. La lgica de la accin colectiva. Mxico.
278
Len y Ramrez, Juan Carlos. La corresponsabilidad ciudadana. Pg. 2.
279
Loc. Cit.
280
Citado por Len y Ramrez, Juan Carlos. Op.Cit. Fernndez Santilln, Jos. Consideraciones relativas a la sociedad civil
y a los derechos ciudadanos en Letras Libres. Ao III #26/ Febrero del 2001. Pg. 3.
281
Frederickson, George. Hacia una teora del pblico para la Administracin Pblica en Gestin y Poltica Pblica. Julio/
Diciembre 1999. CIDE. Mxico.
CAPTULO III
119
Este proceso es, primero el individuo despus el Estado y es entendida por Bobbio,282
como el valor que integra al Estado como constructo dado por el valor del individuo
como colectivo instituyente, institucionaliza las relaciones entre los mbitos pblicos-
pblicos, privado-pblicos y que formalizadas contribuyen al fortalecimiento o decai-
miento del Estado.
Corresponsabilidad debe entenderse como un esquema de mutua dependencia. Por

un lado, est la formacin de la sociedad civil y del ciudadano; por otro, est la con-
solidacin del modo de producir capitalista y por ltimo se encuentra la existencia del
Estado liberal burgus. Contexto que se traduce en contraposiciones y a veces en
oposiciones francas; sin embargo la corresponsabilidad precisa de estos elementos es
el resultado de acomodo, pertinencia y oportunidad de los espacios pblicos. En ellas
se pretende:
Formas organizativas, que contemplen no slo la democracia horizontal, enten-

dida como que nadie tenga el dominio sobre los dems,
Formas organizativas de amplia participacin para contrarrestar y en su caso
modificar substancialmente las polticas del poder, y
Evitar los elitismos nacidos de la propia divisin del cuerpo social.283
La corresponsabilidad es un quehacer ciudadano. Accin de autoridad contenida en el

marco de la Ley. Ambas actuando en la arena de lo factible y alcanzable, sin mitos ni
futuros irreales con carga de civilidad,284 que evite la incivilidad que cada componente
debe observar estrictamente, ya que de no ser as se caera en individuos, organi-
zados o no, buscando maximizar su condicin sin lmite externo alguno y sin reparar
el dao que causan sobre terceros. Expliquemos, la corresponsabilidad se refiere a
acciones como:
Actuaciones de corte poltico / electoral.

Agente activo y pasivo en el mercado.
282
La finalidad del gobierno civil es la garanta de la propiedad que es un derecho individual, cuya formacin es anterior al
nacimiento del Estado. En Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. Mxico, FCE, 1989, pg. 85.
283
Octavio Rodrguez Araujo. Los partidos polticos y la sociedad civil. En Castaeda, Fernando (Coordinador). Op. Cit.
Pg. 203-225.
284
Carlos Elizondo Mayer-Serra, denomin Santa sociedad (in) civil, afirma de manera tajante la inexistencia de la sociedad
civil en su sentido plural, sin respeto a ninguna norma, transcurriendo la convivencia en lo que el autor denomina Ganda-
llismo, expresin que se refiere a esa actitud marcadamente mexicana de pasar por el derecho de todos, entendiendo esto
como algo simple y llanamente natural, ciertamente aledao al ms fuerte. Reforma / Viernes 3 de agosto del 2001/Pg.
15.
120
Consumidor-ciudadano-cliente.285
Conviven el poder y la autoridad, la poltica y el consenso, la democracia y la parti-

cipacin, donde el individuo asume -en el escenario pblico-, su verdadera esencia
como agente activo, ya sea del mercado o del Estado. Tiene que ver con desarrollo
de espacios de proximidad a los ciudadanos y descentralizacin de los servicios p-
blicos, de eficacia de la accin pblica y de eficiencia en la asignacin de recursos y
medios, de planificacin y evaluacin de las actuaciones, de proporcionalidad de la
intervencin pblica, de corresponsabilidad y complementariedad de las autoridades y
las administraciones, de coordinacin y cooperacin entre autoridades, administracio-
nes y servicios, y de transparencia e informacin a los ciudadanos. Asimismo, con la
coparticipacin en la economa nacional, tanto ingresos generados (o servicios pres-
tados), como gastos realizados, constan de una serie de lineamientos para que cada
dependencia utilice lo mejor posible su partida y est consciente del impacto que se
ocasiona con gastos intiles. Por ello, si los individuos no se asumen en su dimensin
ciudadana, su asuncin corresponsable en el accionar pblico que hemos supuesto
como parte fundamental de la naturaleza renovadamente pblica de la sociedad civil,
su accionar eficiente se ver ciertamente limitado y por lo general equivocadamente
sobredimensionado.286
285
Para ello se requiere dinamizarlo y controlarlo, exige, en el Estado moderno, un sistema de partidos. Dice, el poder esta
ah, se encuentra dentro del propio Estado, hay que aprehenderlo y luchar por l, dentro de la norma jurdica incluyendo
valores de moral pblica. En suma es la lucha de los ciudadanos por el poder. Esta lucha se da en el terreno de los par-
tidos polticos, que es cualquier grupo poltico, que participa en elecciones y accede al poder por medio de estas. As se
institucionaliza la lucha por el poder y se da en un solo momento dos funciones objetivo e instrumento, y da naturalmente
la contencin de las desviaciones del poder. As constitucionalismo y partidos polticos son complemento y contencin del
poder. Su nacimiento y desarrollo casi simultneo es producto del curso de la idea liberal del capitalismo. Nos indica si el
constitucionalismo es la racionalizacin del poder, y si los partidos son la racionalizacin de la lucha por el poder, entonces
constitucionalismo y partidos tiene funciones concomitantes, y se explica la proximidad temporal de su aparicin. Lo que
se quiere es la legitimacin del poder, cercana a la idea que apoya el liberalismo econmico, la racionalizacin por la lucha
por el poder. En este sentido plantea la racionalizacin de la lucha por el poder, implica que los partidos acten contra otros
partidos, incluido el que gobierna, pero no contra las instituciones; que no haya un solo partido y que los partidos se integren
al sistema representativo. Lo que quiere decir, el control del poder poltico es uno y el poder de las instituciones liberales:
mercado, capital, propiedad privada, derecho de autor, etc., deben quedar inclumes a las oleadas y zozobras de la lucha
por el poder poltico. El poder poltico es una expresin de la libertad de la vida capitalista. En tanto la igualdad es una expre-
sin del mercado econmico capitalista. No dice, que la vida de los partidos se ampla y por ende produce mayores efectos
en el funcionamiento institucional. Por ello, se ha perfeccionado la norma jurdica, para dar una mayor actualizacin a la vida
pblica concebida como la libertad poltica. En sentido estricto la lucha de partidos se da en un mbito con economas de
mercado irrestricto y con un sistema democrtico, de cuyo sistema constitucional inequvocamente forman parte, como se ha
dicho, los partidos. As, en un sistema constitucional democrtico, los partidos polticos se convierten en los elementos que
dinamizan la estructura constitucional del poder, impidiendo concentraciones excesivas de atribuciones en rganos y perso-
nas. En estos trminos, la estabilidad resulta de la lucha regulada por el poder, y por el poder, y no de su acaparamiento.
Ms adelante aade, con la estructuracin de las instituciones constitucionales que deben procurar el consenso, el acuerdo y
la cooperacin entre actores es posible la construccin de pautas de conducta moral, que explica el acatamiento y el respeto
de los partidos por los valores que tutela la norma. Indica, del comportamiento de los partidos depender, por tanto: a) la
vigencia del sistema representativo; b) la mayor autonoma posible del ciudadano para elegir; c) el equilibrio funcional entre
rganos del poder; d) el grado de participacin de la ciudadana en las decisiones del Estado; e) el encauzamiento institu-
cional de las presiones polticas; f) la estabilidad de las instituciones y g) la funcionalidad -eficiencia- del sistema normativo.
En Valadez, Diego. Op. Cit. Pp. 61, 63, 64, 66, 67, 69-73 y 74.
286
Len y Ramrez, Juan Carlos. La corresponsabilidad ciudadana. Pg. 4.
CAPTULO III
121
Dicha construccin responde a demoler los intentos por cooptar y manipular su

accionar, revisando y analizando permanentemente, donde ocurra y se d un equilibro
entre la esfera pblica y la esfera privada, contraria en su actuar, pero afines en sus
pretensiones. Democrticas en un primer momento, procuran un accionar que va en el
mismo sentido de la prctica y el ejercicio de la democracia. Si el capitalismo recurre a
auspiciar la demanda, no menos importante y trascendente es hacerlo con la participa-
cin social, esto es, de hacer de un sbdito un ciudadano287 es la de atribuirle aquellos
derechos llamados activae civitatis.
Entonces, la educacin para la democracia se desarrolla en el mismo sentido que la

prctica democrtica. Su explicacin se basa en el esclarecimiento que hace Tocque-
ville en La Democracia en Amrica, la igualdad en la ciudadana, concibe cada da el
deseo y descubren la posibilidad de cambiar su condicin y aumentar su bienestar;
esto los dispone a amar la paz, que hace prosperar la industria y permite a cada uno
llevar a cabo sus pequeas empresas.288 Ese es el valor de la democracia formulada
por y para los ciudadanos.
Por lo tanto, la corresponsabilidad como punto intermedio entre lo individual y lo gu-

bernamental acta en el marco de la Reforma de Estado y de la consolidacin de la
institucionalidad republicana, como lo muestra el siguiente esquema:
Esquema 3.3 Corresponsabilidad y factores componentes

Dimensin privada
Mercado, intereses, necesidades, demanda, entre otros
Sociedad civil
Individuo Ciudadano
Accionar pblico
Dimensin Pblica
Poltico, econmico, cultural, entre otros
287
Bobbio, Norberto. Op. Cit. Pg. 24 y particularmente la parte de la Democracia representativa y democracia directa. Pp.
214-218.
288
Tocqueville, Alexis. La democracia en Amrica. Mxico, FCE, 2000, pg. 595.
122
Es la corresponsabilidad formada a partir de la cualidad poltica del hombre la conci-

liacin de los intereses y vanidades privadas y pblicas, depositada en la polis, en el
espacio pblico-poltico para fortalecer lo institucional en:
Equilibrio de poderes.
Representatividad.
Derechos humanos y garantas individuales.
Transparencia en el ejercicio de la gestin gubernamental.
Rendicin de cuentas.
La obligatoriedad de concitar la creacin y articulacin de la calidad y responsa-
bilidad ciudadana en todos los integrantes de la sociedad.
Lo que enlaza el concepto y el accionar de la corresponsabilidad en la informacin, es

un valor democrtico y un derecho democrtico, conjunto de procederes que hacen
posible lo que concibe el individuo, lo que lo colectivo quiere y lo que puede y debe ha-
cer lo pblico. Si la poltica y las polticas estn hechas de palabras, se hace necesario
un lenguaje que evite inconsistencias y provoque la comunicacin lo ms decodificada
posible.
Como Manjone indica, la argumentacin y la persuasin en el quehacer gubernamental

respecto al ciudadano tiene como requisito fundamental el de producir la informacin
en suficiencia, calidad y oportunidad respecto a las polticas pblicas, ex-ante y ex-post,
como parte de una gestin pblica transparente sinnimo de buen gobierno. Afirma que
la significacin de las ideas no esta limitada por su papel en la solucin de problemas,
clarificacin de objetivos, definicin de alcances y posibilidades de accin, o en el apo-
yo para seleccionar un resultado particular en ausencia de una solucin nica dado
que las polticas estn hechas de lenguaje, los argumentos son necesarios en cada
etapa del proceso.289 Evitando los desperdicios de tiempo y recursos con la informacin
banal, intrascendente y descontextualizada a la que recurren muchos gobiernos en su
discurso frente a la ciudadana, imponindose temas como:
289
Manjone, Giandomenico. Evidencia, Argumentacin y Persuasin en la Formulacin de Polticas. Mxico, FCE-CNCPyAP,
1997, pp. 35-36. y Poltica pblica y administracin: Ideas, intereses e instituciones en Goodin, Robert. A New Handbook
of Political Science. Oxford University Press. 1996. Captulo 26. Pp. 610-627.
CAPTULO III
123
Rendicin de Cuentas o Accountability.

Gobernacin.290
Participacin social.
Gestin gubernamental.
Responsabilidad.
Transparencia.
Corresponsabilidad.
Lo anterior obliga a la Administracin Pblica a cumplimentar sus fines para que los
efectos de una ciudadana ms demandante, compleja e incierta, no caigan en la mala
informacin, pertinente y consecuentemente de sus logros y resultados (incluidos sus
fracasos), afronte la responsabilidad de sus acciones en funcin de su mandato y de la
obligatoriedad legal de sus atribuciones, es decir, redisear su estructura gubernamen-
tal; aspecto que analizaremos enseguida.
3.2 CUALIDADES DE LA ORGANIZACIN GUBERNAMENTAL
La modificacin contina de los cambios en los rdenes econmicos, polticos, cul-

turales, tcnico-tecnolgicos, entre varios ms, suponen retos impresionantes a los
gobiernos, su estructura y en general para las organizaciones de cualquier Estado en
el planeta. El primer sntoma de este hecho se evidencia con las demandas y amplia-
cin de espacios pblicos que a diario se conforman. Para ello, las organizaciones
necesitan planear su futuro porque el mundo cambia de manera constante. Antes de
pensar en prever el futuro, deben primero reconocer que ste es incierto y complejo;
sin embargo si no planean a futuro sus bases de apoyo a sus actividades sern irreales
y temerarias.
Se busca generar un cambio cualitativo en la cultura organizacional dentro de las es-

tructuras administrativas, no slo a travs de una reorientacin de la actitud del servidor
pblico hacia los ciudadanos de una reestructuracin organizacional de la simplifica-
cin administrativa y de una mejora constante en los indicadores del desempeo, sino
290
Se retoma el esquema sugerido por Lus Aguilar, donde afirma el ciudadano adquiere centralidad cuando se vuelve ms
pblico, es decir cuando forma la esencia colectiva del Estado Republicano, antes que la del Estado liberal y democrtica,
cualidad que no la soslaya, pero le da la pauta para asumir derechos de eleccin libre para comprometerse y corresponsa-
bilizarse con el bien comn, y por consiguiente, a ser sujeto activo de la deliberacin poltica sobre los asuntos pblicos. En
Aguilar Villanueva, Lus F. Los perfiles de la gobernacin y gestin pblica al comienzo del siglo XXI. Ponencia presentada
en el Congreso Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Adminis-
tracin Pblica. Colima. Mxico. Septiembre de 2000. Pg. 13. Posteriormente se public en la Revista Enlace. N 51 del
CNCPyAP, retomo la primera versin.
124
a travs de una reformulacin del papel de la administracin como agente social. Te-
nemos, por un lado la necesidad de la transformacin integral de los aparatos guberna-
mentales. Por otro, la reformulacin del marco jurdico y normativo y la transformacin
de la cultura organizacional para poder generar respuestas de calidad a las demandas
ciudadanas. Resulta cada vez ms claro que una amplia gama de problemas pblicos
(de la proteccin ambiental a la regulacin de mercados, pasando por la mitigacin
de la pobreza) difcilmente se pueden solucionar por las vas exclusivas del control
jerrquico y centralizado, por un lado, o de la accin voluntaria y espontnea de los
individuos (o, incluso, de las organizaciones individuales), por el otro.291
Lo que se quiere destacar es el aspecto de la necesidad de recomponer, reorganizar

y redisear, en un sentido ms que de ingeniera o tecnolgico a la organizacin, es
ms bien redisear el concepto de racionalidad instrumental con que usualmente se
piensan y analizan las funciones de gobierno. Donde ste sea comprendido como par-
te de lgicas, intereses y racionalidades; y no sea el nico marco de referencia para
entender el comportamiento organizacional y lo ms importante es que no es el nico
marco generador de alternativas viables de accin y decisin.292
Generalmente se pasa por elementos como la Planeacin Estratgica, los concep-

tos de Calidad y Enfoque al Cliente y de Reingeniera de procesos aplicada a la ad-
ministracin pblica. Sin embargo, para propsitos de esta investigacin retomamos
los de Reorganizacin, Innovacin, Gestin estratgica, actores y redes, ello en razn
de tener mayores atributos instrumentales y no son tan genricos y difusos como los
mencionados, adems de que algunos son contenidos de los segundos. Asimismo, lo
que anotaremos adelante supone responder a tres interrogantes fundamentales del
Rediseo: Qu? = Congruencia? Por qu? = Costo Beneficio? y Cmo? = Ca-
pacidad para accionar, Capacidad para dar resultados.
La bsqueda de mejores resultado es una constante, para tal efecto se deben ejecutar
cambios en la manera de concebir el trabajo de los gobiernos. El esquema que sigue
nos indica cmo y a partir de qu se pueden mejorar el rediseo gubernamental con
que enfrentar las complejidades de sociedades cada vez ms demandantes y menos
propensas a los tiempos de espera que no indica respuestas positivas o aun negativas
a la demanda planteada.
291
Arellano Gault, David. Colaboracin: Culebro Moreno, Jorge E. y Gutirrez, Miguel A. Revista de Gestin Pblica. Evalua-
cin organizacional del programa de Modernizacin Administrativa del D.D.F. N 11-12. Enero/agosto de 1998.
292
Del Castillo, Arturo. Problemas en la accin gubernamental: Organizaciones y redes de actores en Arellano, David,
Cabrero, Enrique, Del Castillo, Arturo (coordinadores) Op. Cit. Pg.369.
CAPTULO III
125
Esquema 3.4 Fases de rediseo gubernamental
Rediseo gubernamental
Cambio Actores y redes
Gestin estratgica
Innovacin
Utilidad
Reorganizacin
usuarios
Tiempo
Utilidad = usuarios
La importancia de la utilidad no es solamente proverbial, es necesaria e imperiosa, tan

real como que a partir de sta se deriva en un ascenso de la legitimidad del sistema
establecido. El primer elemento planteado para tal rediseo lo es la Reorganizacin.
3.2.1 Reorganizacin
Aqu se parte de la percepcin de gobiernos con alto sentido de la responsabilidad

y corresponsabilidad. Sobre todo, inmersos en las transformaciones que el contexto
perfecciona, entre stos el mercado y las tcnicas de las organizaciones productivas
que ahora, adaptadas a los esquemas gubernamentales, suponen mayor posibilidad
de enfrentar los retos de la complejidad y las demandas de los ciudadanos. Aqu la
administracin pblica es el primer elemento susceptible de reorganizar. Como parte
fundamental del gobierno y como primer agente social comienza a ser el que retoma:
Mayor interaccin entre lo pblico gubernamental, lo publico, lo pblico-privado,

lo comunitario y lo social.
Competir, no monopolizando la prestacin de servicios, sino ayudando para que
estos se presten.
Mayor interaccin entre niveles y rdenes de gobierno, buscando soluciones
desde lo local.
Reteniendo la responsabilidad de la autoridad en el manejo de los recursos
pblicos.
Planear desde una perspectiva integral los servicios que se delegan y el nivel y
forma en que stos se prestan.
126
Acercar la toma de decisiones al pblico usuario, desde la perspectiva neoeco-

nmica.
Rendir cuentas buscando la transparencia en sus actividades y operaciones.
En tal sentido, el aspecto de la informacin es el primer elemento que requiere manejar

el aparato gubernamental. La informacin es un elemento que mayormente avanza. Se
forma la sociedad de la informacin, panorama que conlleva la idea de un cambio ms
acelerado que en etapas anteriores y sugieren la necesidad de renovacin de plantea-
mientos y estructuras para buscar la adaptacin a dicha sociedad. El papel que tiene
que jugar la administracin al respecto es el de utilizar este panorama para aproximar
a los ciudadanos comunicando, de forma clara y concreta, sobre sus trabajos, esto sig-
nifica que se forme en los ciudadanos una visin positiva de su funcionamiento y de la
capacidad de inferir en qu se puede cambiar. Se sugiere al menos tres aspectos:
1. La transparencia de los trabajos y prcticas en la administracin pblica.

2. Dirigir la atencin hacia el ciudadano.
3. Atencin e informacin al usuario, bajo mecanismos, que las tecnologas per-
miten ahora.
La legitimidad del sistema es componente fundamental de la tica, la responsabilidad

y la corresponsabilidad, parte de la forma en que se trata lo pblico social, ya sea lo
individual o lo colectivo. Lo que se requiere es que la funcin pblica recupere espacios
y tiempos, para prestar servicios o conformar rganos competentes en el manejo de
los asuntos pblicos. Por otro lado, la tecnologa no slo es publicitaria, sino que se
manifiesta en la mejora y maximizacin de la productividad de los individuos, dndoles
herramientas para eficientar293 su trabajo. Tambin se pretende permitir a la direccin
el conocimiento agregado y particular del trabajo y funcionamiento de la organizacin,
facilitando la deteccin de desviaciones y la adopcin de decisiones.294 Los instrumen-
293
Este aspecto se considera parte importante del desempeo y desarrollo de la administracin. Es la principal actividad
que marca una diferencia en el grado que las organizaciones le sirven a las personas que afecta. Por ello, si los objetivos
de la organizacin se cumplen, significa que los administradores han realizado su trabajo bien y, con ello es probable que
la organizacin alcance sus metas. Uno de los conceptos, o ms bien criterios sobre los que los administradores evalan y
se les evala, es el concepto de eficiencia. Para Drucker significa, hacer correctamente las cosas. Es un concepto que se
refiere a insumos-productos. Un administrador eficiente es el que obtiene productos o resultados, medidos con relacin a los
insumos (trabajo, materiales y tiempo) usados para lograrlos. As, los administradores pblicos con responsabilidad pueden
reducir al mnimo los costos de los recursos que se necesiten para alcanzar metas, ello significa que estn alcanzando me-
tas o resultados derivados de productos ya en forma de servicios o en forma de atencin. En Drucker, Peter F. El directivo
efectivo. Nueva York, Harper and Row, 1967, pg. 33.
294
Valencia Alonso, Francisco. La aplicacin de las nuevas tecnologas a la gestin tributaria. En Revista Los Nuevos
retos del Sector Pblico ante la Unin Monetaria Europea. N 14 La gestin de los recursos pblicos. Madrid, Espaa, Cinco
Das, pg. 389.
CAPTULO III
127
tos y herramientas tecnolgicas que se delinean como base de otras ms son: correo
electrnico, Internet, entre otros.295
Es primordial la mejora constante del recurso humano. Debemos objetivar que puede
hacer factible tal hecho. La eficiencia depende de que se hagan correctamente las co-
sas, es decir, la eficacia es un elemento construido por ste. La eficacia no existe desde
el momento en que alguien no aprovecha instrumentos y herramientas.296 Tiene sentido
si recuperamos el factor tiempo de respuesta. Tiene incongruencia si eludimos el valor
de calidad, la excelencia y la equidad. Tales instrumentos indican que, los individuos,
clientes o administrados, se dirigen a los establecimientos y oficinas, y comunican,
demandan y ordenan servicios que formalizan los empleados que les atienden y que
no tienen verdadera virtualidad interna hasta que son registrados, procesados y auto-
matizados por el sistema informtico.297
Ello se hace patente cuando se inserta el componente de utilidad: pertinencia y oportu-

nidad. Por ejemplo, la falta de un buen sistema informtico, -que en contextos actuales
no es moda sino necesidad-, puede ocasionar molestias al ciudadano debido a los
desplazamientos que deben de realizar para cualquier tipo de gestin, las largas colas
que ocasionan y la desorientacin del ciudadano dentro de las organizaciones. Es ten-
decial, no futurismo. La informacin se vuelve necesariamente pblica, coadyuva a for-
talecer la vida democrtica. Traslado a la galaxia Internet, que prefigura sociedades
diferentes a la de la segunda mitad del siglo XX.298 Las caractersticas seran:
Transparente y veraz.
Completa y lo suficientemente amplia.
Certificado por agencias con un alto grado de confianza. Que d mejor autoridad
en el sentido de ejercer plenamente la eficiencia y certeza jurdica: la operacin
de la Ley.
295
Manuel Castells acota, la revolucin tecnolgica es irreversible en una globalizacin que todo lo interconecta, mercado
y servicios, por tanto, lo que era la fbrica en la era industrial es Internet en la era de la informacin. Castells, Manuel. La
ciudad de la nueva economa. Revista Memoria N 144, febrero de 2001.
296
Al respecto, eficacia significa hacer las cosas correctas. Implica elegir las metas acertadas, no se puede pueden atender
gripes en contracorriente a una epidemia de salmonela, por ejemplificar el asunto. Lo anterior implica que un administrador
debe ser consecuente con los objetivos de la organizacin en su conjunto, atendiendo lo que se ha establecido coherente y
prioritariamente adecuado para la atencin de la salud, en determinado contexto. Ningn grado de eficiencia puede compen-
sar la falta de eficacia. De hecho el mismo Drucker afirma que la eficiencia es la clave del xito de una organizacin. Antes de
dedicarnos a hacer algo en forma eficiente, tenemos que estar seguros de que hemos encontrado algo acertado para hacer.
Las presiones para concentrarse en la eficiencia, en lugar de la eficacia, son muchas en todas las organizaciones; de hecho,
existe la gran tentacin de esforzarse para hacer las cosas mejor y mejor, y eso no se debe hacer. En Drucker, Peter F. Op.
Cit. Pg. 33 y Drucker Peter F. Direccin para resultados. Nueva York, Harper and Row, 1964, pg. 5.
297
Valencia Alonso, Francisco. La aplicacin de las nuevas tecnologas a la gestin tributaria. Los Nuevos retos del Sector
Pblico ante la Unin Monetaria Europea N 14. La gestin de los recursos pblicos. Madrid, Espaa, Cinco Das, pg. 390.
298
Castells, Manuel. La era de la informacin. Vol. 1 (La sociedad red). Mxico, Siglo XXI, 2000, pg. 9.
128
Para el autor espaol Juan Francisco Megino Lpez, significa que en una sociedad
como la actual, denominada de la informacin, las telecomunicaciones constituyen un
poderoso instrumento de ordenacin del territorio, ya que permiten eliminar las distan-
cias y posibilitan el funcionamiento de empresas ubicadas en espacios geogrficos en
los que hasta la fecha existan dificultades insalvables para su implantacin derivadas
de la carencia de infraestructuras.299 En tal sentido, los retos por los que debe recorrer
la administracin pblica sern:
Analizar. Qu es susceptible de incorporar a travs red.

Simplificar. Agilizar los trmites de lo que es susceptible.
Informar. Establecer la comunicacin: emisor-mensaje-receptor-retroalimenta-
cin; buscando la correcta utilizacin de tal herramienta (Requisitos).
Acercar. El trato directo con el ciudadano, despersonalizado, pero sin discrecio-
nalidad y transparente.300
Definitivamente, las tecnologas de la informacin suponen un cambio en la organiza-

cin y en la regulacin, considerando todas las herramientas y flexibilidad que dichas
tecnologas permiten, ofrecen informacin de calidad, introduciendo un valor aadido
en la gestin interna en los procedimientos, en el nuevo papel que ha de desempear
la Administracin y la incorporacin de resultados a los ciudadanos y a la iniciativa
privada.
Un elemento que se concibe para efectos de integrar mejores canales de informacin,

es el marketing301 social, pblico y poltico. Discutible como parte de lo pblico guber-
namental. El Marketing es un concepto que no es originario de lo pblico, responde
a tcnicas de la iniciativa privada que se ha exportado a lo pblico. Sin embargo, es
necesario si lo que se quiere es hacer menos oscura y cerrada la manera en que se
ha desenvuelto la administracin pblica en pases con tradiciones democrticas y
299
Merino Lpez, Juan Francisco. La actuacin de las corporaciones locales en el campo de los medios de comunicacin.
En Los nuevos retos del Sector Pblico ante la Unin Monetaria Europea, N 13. Servicios municipales (II). Madrid, Espaa,
Cinco Das, pg. 363.
300
Lozano Alarcn, Javier. La Comisin de Transparencia en la prestacin de los servicios pblicos. En Rodrguez Cruz,
Ral (Coordinador). Un Gobierno cercano al ciudadano. Servicios pblicos y transparencia en Puebla. Mxico, UIA, 2005,
pg. 56.
301
En su trabajo critico sobre el management, Omar Guerrero acota que este aspecto es una mala derivacin de lo privado
a lo pblico, ya que dicha tcnica se contrapone a la lgica pblica de la administracin pblica, la administracin pblica
es normativa y porta la idea del bien pblico, se basa en la tica y desea la satisfaccin del inters comn, en tanto que el
marketing busca satisfacer el bienestar individual, es oportunista y se basa en la novedad. La administracin pblica repre-
senta la situacin permanente del Estado y tiene responsabilidades a largo plazo, en tanto que el marketing est atento al
mercado en un momento dado de su funcionamiento y tiene objetivos a corto plazo. La primera se basa en la lgica poltica,
la segunda en la lgica econmica. En Guerrero, Omar El management pblico: Una torre de babel. En Convergencia.
Revista de la UAEM-FCPyAP. Ao 5, N 17 septiembre-diciembre de 1998, pg. 34.
CAPTULO III
129
plurales menos desarrolladas y an en otras con un desarrollo en esos aspectos ms

evolucionada. La discusin se centra en que el management se quiere superponer y en
casos extremos reconocer como un cuerpo disciplinario nuevo.302 Ello no es correcto
ni siquiera como pretensin y elemento contundente de transicin del paradigma en el
que la administracin pblica ha operado los ltimos diez aos.
Por otro lado, es aqu donde se retoma un concepto que de entrada ha sido atacado:
La visin del cliente. Aspectos y conceptos fundamentales del marketing se insertan:
producto, precio, distribucin y comunicacin, consistente en el anlisis, la planifica-
cin, la realizacin y el control de programas cuidadosamente formulados con objeto de
efectuar intercambios voluntarios con mercados objetivos con el propsito de realizar
las finalidades de la organizacin.303 Es lo que se crtica y lo que se indica como ajeno
a la administracin pblica. Dejmoslo para ms adelante, ahora expliquemos el para
qu del marketing como una de la tecnologas que la administracin pblica, en su pro-
ceso de modernizacin ha adaptado a sus fines. Es la formula de intercambio entre los
participantes de un ejercicio de corresponsabilidad: la del ofertante y la del oferente.
El marketing social se desarrolla en la dcada de 1970, bajo la premisa de progresar

las ideas transformando la conducta social. Se bas en una tecnologa de gestin so-
cial.304 El marketing pblico, tiene un referente casi simultneo al anterior, slo que
pone el acento en la programacin de los bienes y servicios, en su contraprestacin,
ello en dos vertientes:
a. Marketing de la caja negra. Producto socializado. Legitimacin institucional de

la administracin pblica.
b. Marketing de producto. Por rendimientos. Legitimacin de las polticas y los
servicios.305
El marketing poltico, que se ha venido perfeccionando a lo largo del siglo pasado, par-
ticularmente a partir de su segunda mitad, en especfico en EE.UU.; busca:
302
Es el mismo Omar Guerrero que dice que la transicin de los modelos y cuerpos tericos, se resuelvan con un llano reem-
plazo de palabras. Tal hecho es sintomtico del problema por reelaborar los paradigmas que han explicado y que, an con
sus inconsistencias, resultan tiles para, a partir de descubrir las mismas, sean la pauta para enunciar lo que resulta cierto,
explica los hechos y se aplica a la generalidad. Ibd. Pp. 13 y 14.
303
Carrillo, Ernesto y Tamayo, Manuel. El Marketing para el Gobierno y la Administracin Pblica. En: Baon, Rafael y
Carrillo, Ernesto (Compiladores.). Op. Cit. Pg. 205.
304
Ibid. Pg. 206.
305
Ibid. Pg. 207.
130
I. Mejorar en cuanto a la posicin de poder de un personaje pblico o sector social

en su contexto.
II. Marketing electoral, que incide en el elector, manipulando su comportamiento.306
Este ltimo esquema es difcil de incorporar al nivel burocrtico,307 es ms no puede

existir. Es una contraposicin con lo que la administracin pblica produce es un anta-
gonismo, ello en razn de que la necesidad no se manipula, simplemente se forma y
existe en s, y es lo social lo que determina el aspecto de la atencin, moldeando las
formas de operar de la administracin pblica, en su aplicacin prctica, tanto a los
privados como a los pblicos, tal como lo consigna el esquema siguiente.
Esquema 3.5 Actores demandantes de atencin
Satisfaccin Pblicos
Necesidades
Clientes Mercado
Sin embargo, es el Marketing Pblico el que se asume como herramental valioso para
utilizarse por la administracin pblica. Actuando sobre el ciudadano-cliente con objeto
de disear polticas, programas, bienes y servicios que satisfagan sus necesidades y
demandas; as como en el terreno de la comunicacin con el ciudadano y otros grupos
de inters con objeto de reforzar su legitimidad institucional.308 Las ventajas que pode-
mos observar del Marketing se exponen as:
306
Loc. Cit.
307
Se anota que el riesgo para la administracin pblica estriba en la posibilidad de manipulacin poltica intencionada con
objeto de mejorar el rendimiento electoral de las fuerzas polticas de gobierno. Loc. Cit.
308
Ibid. Pg. 208.
CAPTULO III
131
Cuadro 3.4 Elementos del Marketing pblico
Ventajas Herramientas Diseo Distribucin

Mejora el anlisis. Incluye factores del Determinacin de objetivos: 1. canales.
entorno (out): Concentracin.
Identifica las 2. seleccin.
Pensamiento. Claridad.
necesidades.
Planes. Flexibilidad.
Contiene un Tecnologa. Alcanzables. 3. horario.
marco cognoscitivo. Objetivos. Compatibles entre s.
Estrategias. Definidos temporalmente. 4. precio (costes in-
Priorizados. dividuo).
Marco de segmentacin (pblico
objetivo seleccin de pblicos). 5. promocin.
Mixto (tangible intangible). 6. valor:
igualdad de oportu-
nidades.
equidad compen-
satoria.
equidad de mercado.
Fuente: Elaboracin propia con base en el texto de Carrillo, Ernesto y Tamayo, Manuel. El Marketing para el Gobierno y la
Administracin Pblica. En: Baon, Rafael y Carrillo, Ernesto (Compiladores.). La Nueva Administracin Pblica. Madrid,
Alianza Universidad Textos, 1997, pg. 199-217.
Su vala es susceptible de evaluarse, cada vez que desde le plano del la tica pblica
se puede criticar su transmutacin muy artificial del ciudadano en cliente. Sin embargo,
antes bien se refuerza el sistema de valores de la administracin pblica responsable.
Si revisamos el esquema de la eleccin de los individuos, sta pasa por la necesaria
y obligatoria comparacin entre opciones, ello conduce al terreno de que cliente es
una nocin de calidad en el trato, no es que la de ciudadano no lo sea, simplemente es
un referente de equidad, igualdad, calidad, pertinencia, suficiencia, cantidad y costo,
precio, mencionado en la idea de responsabilidad.
Entonces, si por ejemplo el suministro de agua es de mala calidad y tal anomala no se

conoce, quiere decir que se trata de una forma irresponsable al ciudadano. Adems, la
nocin es un esquema basado en estrategia: parte del esquema organizacional y de las
redes organizacionales. Por tanto, es al nivel de stas donde se compite por mejorar el
esquema de ciudadano, que en s es amplio, genrico y poco objetivado en un focus
reconocible, medible, tanto en calidad como en cantidad. Mientras el cliente, responda
a la mejora en la descripcin del trabajo especfico de la organizacin y su identificacin
de necesidades y demandas, diseando programas que atiendan tales aspectos, con-
formando canales de comunicacin con sus clientelas de las acciones a realizar, podr
consolidar lo que en poltica pblica es el costo de oportunidad; aspecto que se refiere
132
al anlisis de las oportunidades de mercado, indagando sobre los deseos, preferencias

y prioridades de los pblicos objetivos.309
En suma, si se est gestando el paso del modelo burocrtico al posburocrtico; ste

tiene como uno de sus principales ejes a las nuevas tecnologas de la informacin.
Aqu el Marketing Pblico, resulta un instrumento de modernizacin que coadyuva a
mejorar la calidad de los servicios pblicos y la relacin que existe entre estas variables
y el concepto de legitimidad. Pero vale la pena aclarar que la administracin pblica
no da servicios gratuitos, en lo pblico el sistema de pago indirecto es va impuestos y
el servicio es gratuito. La competencia, como sinnimo de capitalismo y contrapuesta
a la de pblico y mercado tiene menos discusin si manejamos al ciudadano como
usuario, lo que tiene proximidad con la idea de cliente. Entonces, se busca que la idea
de la caja negra sea suficientemente transparente como para que el pblico tenga el
sentimiento de controlar su actuacin y as legitimarla.310
3.2.2 Innovacin
Este aspecto del rediseo institucional de la administracin pblica se sita, al igual que
el anterior en el entorno de la informacin y de la organizacin. Se trata de mejorar las
capacidades de comunicacin, coordinacin y control. Se inscribe en la conservacin
del poder y la autoridad dentro de un grupo y en el otro extremo como los beneficios
programticos acarreados. La innovacin se ha definido como: Un invento, sistema,
poltica, programa, proceso, producto o servicio que es nuevo para la organizacin que
lo adopta.311
Para Bugler y Bretschneider, significa dar al usuario elementos cualitativos de deci-

sin: Conciencia, ajuste, adopcin, aplicacin y sistematizacin. Donde la innovacin
se enfrenta a la complejidad y sus retrocesos. En s consideran dos etapas:
1. Inicio
Las actividades incluyen:
309
Ibid. Pg. 210.
310
Laufer, Romain y Burlaud, Alain. Direccin pblica: gestin y legitimidad. Madrid, Espaa, Ministerio de las Administracio-
nes Pblicas, 1989. Pg. 160.
311
Bugler, Daniel. T. y Bretschneider, Stuart. El Impulso de la Tecnologa o la Realizacin del Programa: el Inters en Nuevas
Tecnologas de Informacin dentro de las Organizaciones Pblicas. En: Bozeman, Barry (coordinador). La Gestin Pblica.
Su situacin Actual. Mxico, FCE, 2000, pg. 366.
CAPTULO III
133
a. Percepcin del problema.

b. Recabacin de informes.
c. Generacin de una actitud de evaluacin.
2. Aplicacin
Es el uso de la innovacin, adems de las modificaciones necesarias para el desplie-

gue de la misma.312
Es un medio para mejorar el desarrollo de la administracin pblica, es decir, el desa-

rrollo es el fin a alcanzar en las innovaciones administrativas.313 Es el desarrollo orga-
nizacional compuesto de elementos funcionales y estructurales y se trata de mejorar
la coordinacin de las unidades administrativas en los niveles horizontal y vertical. Se
puede mejorar la gestin pblica, sobre todo en los procesos decisorios al priorizar sus
cometidos.314
Siendo un conjunto de innovaciones, tiene arreglos internos que pasan por la adapta-
cin, es decir, el tiempo y el espacio son factores que inciden en su aceptacin o no.
Pero no es tan dismil con la novedad y el desarrollo organizacional que proponen los
anteriores autores, ya que para ellos la innovacin es, el hacer nuevas cosas, lograr
nuevas combinaciones de recursos o hacer las cosas de una nueva manera.315 Co-
rriendo el anlisis hasta la complejidad de la teora de la organizacin, sobre todo aque-
lla tradicin que corre a partir de la escuela clsica de la administracin. As, para Jos
Juan Snchez, los elementos detonadores de un proceso de innovacin se ubicarn
en el nivel funcional estructural, incluso en el relacional, y que podrn arraigarse en el
nivel de actitudes o comportamiento individuales.316
As, la innovacin pasa por el tapete de problemas y de solucin a stos, partiendo

sobre la informacin que es el nico del inters por la innovacin, y no a partir de la
intencionalidad de adoptarla (o adaptarla), la cual a su vez debe preceder a la adop-
cin autntica de una innovacin si llega a ocurrir.317 Como se anota en el captulo III
312
Ibd. Pg. 366.
313
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin pblica en Mxico.
Mxico, IAPQROO-M.A. Porra, 2004, pg. 61.
314
Pg. 62.
315
Del Castillo, Arturo. Transformacin institucional en organizaciones gubernamentales en Arellano, David, Cabrero, Enrique
y Del Castillo, Arturo (coordinadores). Op. Cit. Pg. 285.
316
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Op. Cit. Pg. 66.
317
Bugler, Daniel. T. y Bretschneider, Stuart. Op. Cit. Pg. 369.
134
en la parte de la reorganizacin gubernamental, los aspectos de construccin en las

organizaciones no son lineales ni continuos. Bsicamente, son discontinuos, desorde-
nados, repetitivos y llenos de ciclos de retroalimentacin.
Esquema 3.6 Teora de la adopcin de innovaciones
Tipos de necesidades/
Problemas
Factores
De la organizacin
Informacin Busca Inters Intencin Aplicacin

(Iniciacin de adopcin de la innovacin)
Factores
ambientales
Factores
tecnolgicos
Fuente: Tomado de Bugler, Daniel. T. y Bretschneider, Stuart. El Impulso de la Tecnologa o la Realizacin del Programa: el
Inters en Nuevas Tecnologas de Informacin dentro de las Organizaciones Pblicas. En: Bozeman, Barry (coordinador).
La Gestin Pblica. Su situacin Actual. Mxico, FCE, 2000, pg. 368.
El esquema que los autores presentan al respecto de la implementacin de aplicacin

de innovacin a la organizacin tiene elementos y factores como la tecnologa, la orga-
nizacin y el ambiente. Evidentemente la circunstancia de la innovacin en las organi-
zaciones, pasa por elementos tecnolgicos y de informtica avanzada. Pero tambin
por el carcter poltico que, al interior de las organizaciones, los niveles jerrquicos de
ms alto nivel, aprovechan estas tecnologas de informacin, para desviar el poder
hacia s. Sin embargo, en otro sentido refuerzan las estructuras de poder existentes y
se les puede adoptar tanto por sus aumentos potenciales de productividad como por el
aumento de poder que recae en quienes controlan recursos.318
De este modo, los programas nuevos se interrelacionan con la innovacin a partir de

la renovacin de la administracin pblica, venciendo resistencias en asuntos como:
el casi monopolio pblico.319 En tal sentido, la competencia entre organizaciones, hace
318
Ibd. Pg. 369. Las cursivas son propias.
319
En la tesis de Powell y DiMaggio se indica, el cambio organizacional ocurre como resultado de procesos que hacen a
las organizaciones ms similares, aunque no necesariamente ms eficientes y surge de la estructuracin de los campos
organizacionales altamente estructurados. En este proceso, las organizaciones (an las de nueva incorporacin) tienden a la
homogeneizacin como resultado del establecimiento de campos perfectamente establecidos. En DiMagggio y Powell Op. Cit.
CAPTULO III
135
que stas busquen sobrevivir al mnimo esfuerzo como bajo la pretendida homogenei-
zacin con otras que han tenido xito. Esto hace que la idea de innovacin se atena
o simplemente no aparezca, ya que el entorno, sin que sea bajo presin externa, no
modifica su organizacin interna, simplemente copia. Significa que (en un lenguaje
sociolgico) existen presiones para que las organizaciones de se vuelvan ms isomr-
ficas.320 Es un proceso compulsivo que obliga a una unidad en una poblacin a aseme-
jarse a otras que enfrentan el mismo conjunto de condiciones ambientales.
Se presenta a la innovacin como mejora en programas. Las mejoras se refieren a

bienes y servicios que al exterior se observan ntidamente. Al interior, es la forma como
se organiza la administracin para prestarlos, pero con el aadido de mejorar los tiem-
pos en que se realizan los trmite, se reciben los servicios y sus beneficios, y como los
miembros de la burocracia, con sentido de la responsabilidad buscarn las causas de
que lo anterior se cumple de manera expedita y en trminos globales, eficientes.321
Lo que se pretende es dejar los voluntarismos y arbitrariedades en la cantidad de los

bienes y servicios prestados. Mejorar el precio con relacin a la oferta-demanda, asunto
que con lo monoplico en un Estado la innovacin no es lo habitual. Mejorar la capaci-
dad directiva en funcin de motivar desde el extremo ms alto de la pirmide bajando
hacia la base. Sin motivacin no hay deseos de innovacin.322 Sin elementos de apoyo
explcito y de tcnicas viables, recursos suficientes, integrar y trabajar en equipo bajo
responsabilidades delimitadas, la puesta en marcha de programas nuevos es ms que
irreal. El diagrama 3.1 indica lo que se requiere para innovar:
320
Definicin de Hawley, citada en DiMaggio y Powell. Tambin ntese que iso significa igual y morfo, forma; el trmino
que se tom prestado de los bilogos, describe cmo las formas vivientes de diferentes familias desarrollan formas similares
para adaptarse a un ambiente en comn. Ibd.
321
Mndez, Jos Lus. Op. Cit.
322
En un estudio que hacen varios autores se indica que las motivaciones en los funcionarios pblicos tiene una doble ver-
tiente: el egosmo y el altruismo. Donde se anota que la primera responde a conductas que racionalmente siguen el orden
formal del poder, es decir de la posicin poltica; en tanto, la segunda responde ms a conductas formadas y delineadas
por lo pblico, esto es, entre la ciudadana y quienes formulan las polticas. En Perry, James. L., Kraemer, Kenet L., Dunkle,
Debora E. y Leslie King, Jonh. Motivaciones para innovar en las organizaciones pblicas en Bozeman, Barry (coordinador).
La Gestin Pblica. Su situacin Actual. Op. Cit. Pp. 393-310.
136
Diagrama 3.1 Proceso de cambio para innovar
Generacin Reconceptualizar Anlisis de Retroalimentacin

de Ideas 3 viabilidad 7
1 5
Innovacin
9
Estrategia Prueba de
General mercadeo Informacin
Aplicar
4 6 8
Criterios
2
Explicando, se parte del sondeo acerca de la percepcin del cambio. En segundo lugar
se integran los factores del tiempo, la oportunidad poltica, el marco jurdico y sus deri-
vaciones de actos y de mando.
Posteriormente, se integran juicios de mejora, es decir, de prioridad. Se disea en cuar-

to lugar lo que se cambia, es decir: cunto quiero cambiar hacia fuera, cunto tengo
que cambiar hacia adentro.
En quinto lugar, se establecen si existen condiciones (humanas, polticas, econmicas,

sociales, estructurales, entre otras) para el cambio.
Se opera un simulacro de prueba, que consiste en abarcar de manera restringida el

nuevo plan, ello para ver sus disfuncionalidades o mejoras.
Posterior a ello, se establece un refinamiento de ese diseo y se procede a la imple-

mentacin completa.
La puesta en marcha sugiere la integracin de un programa de innovacin completo.

Otro elemento de la innovacin lo es la presentacin de sus transformaciones a partir
de la idea de Difusin. Lo nuevo no es slo interno, sino que se cambia internamente
para enfrentar lo externo. Tiene que ver con lo cuantitativo y cualitativo del cambio, en
aspectos tales como:
Informacin. Opciones y relacin entre oferta-demanda-consumo. Por ejemplo,

los servicios de procuracin de justicia requieren de canales claros y de informa-
CAPTULO III
137
cin y de trato, que generen la confianza necesaria para su uso, en caso contrario
simplemente no se usan, con consecuencias funestas para el propio usuario y las
instituciones. Es un punto donde innovacin se interrelaciona con la reorganiza-
cin gubernamental. Adems, es por simple lgica un camino que se hace con lo
nuevo, en un intento por mejorar y subsistir como organizacin.
Efectos. El uso de los pblicos objetivo del servicio difundido. Se parte de los
usuarios iniciales; pasa a una ampliacin que denominamos aceptacin tempra-
na; aparicin de usuarios que denominamos grupos de menor inters; ms tarde
se inserta en la mayora del pblico objetivo y de otros que conocen por la simi-
litud del servicio. Por ltimo, aquellos que no participan, en virtud de no mostrar
inters manifiesto. Esto se puede observar en el siguiente diagrama:
Diagrama 3.2 Proceso de implementacin de la innovacin
Programa
Complejo Funcionamiento
nuevo Retroalimentacin
4 7
1 8
No Si
Difusin Compatibilidad
xito
2 5
9
Adaptacin a
la innovacin Respuesta
3 6
Sin
comunicacin
comunicacin Usuarios
Imagen Percepcin Producto 10
Se interrelaciona la difusin con los programas. El esquema expone los atributos y los
ritmos de la adaptacin y adopcin. No hay que olvidar que las personas se mueven
por imgenes, percepciones y las dos forman el icono del producto, residencia del xi-
to. Explicndose de la manera siguiente:
1. Motivacin exitosa que conlleva a mejorar e innovar la forma en que se presta

u otorga un bien pblico.
2. La ventaja comparativa o relativa: hay que dejar claro al consumidor cules
son las ventajas del servicio y respecto a productos similares para incentivar la
competitividad del producto.
3. La comunicabilidad: hay productos y servicios fciles de comunicar, otros son
138
difciles de vender. El sector pblico no vende servicios, sino que se perciben a

travs de las ideas y lo que representan y es donde hay que hacer nfasis.
4. La complejidad: tiene que ver con todo lo superfluo, lo contradictorio y lo acce-
sorio en el producto. Hay que clarificar la informacin para atraer al ciudadano y
despus se complementa.
5. Compatibilidad: esto es, cuanto ms compatible sea la oferta con la demanda y
el deseo del ciudadano, ms corto es el tiempo de respuesta.
6. Respuesta: cmo se interpreta el mensaje de algo que no se puede comprar,
cmo es un servicio pblico.
7. funcionamiento: la difusin depende del nivel de comunicacin (su calidad) que
se tenga con los usuarios potenciales. As, cuando se analiza el modelo de rea-
lidad aparecen costes, ruidos, interferencias y problemas de interpretacin que
actan en contra de los intereses de producto y tambin defensores del mismo. Es
pertinente que esa informacin la difundirn a los usuarios o consumidores direc-
tos. Evitando que se de la intermediacin desvirtuadora que hace de filtro, lo que
conlleva a que la determinada informacin no llegue a la poblacin y se resalten,
fundamentalmente, aspectos de inters.
8. Retroalimentacin: las redes de comunicacin interpersonal, funciona en cuan-
to mayor capacidad tengan las redes existentes mejor y ms barato ser el pro-
ceso de difusin.
9. xito: es la relacin directa entre la oferta y la demanda, opera siempre en
funcin de la calidad y del efecto cognoscitivo positivo de prestado y usuario del
servicio.
10. Usuarios: se encuentra con relacin a los rendimiento y su utilidad en el tiem-
po, la grfica siguiente indica el lugar que tiene su utilidad en razn de su eficacia
(que sirva).
Grfica 3.1 Relacin entre xito-usuarios; rendimientos-tiempo
Nmero de
usuarios
Mejores Rendimientos
(eficacia razonable)
Tiempo
CAPTULO III
139
La acotacin a este grfico sera: mantener un programa como nuevo producto de la

innovacin, requiere considerar los siguiente:
Cuadro 3.5 Matriz de opciones para el futuro de un programa de innovacin
Programas Mantener Cambiar Opcin A: Opcin C:

Mismos clientes. Ms riesgo.
Mantener Incremento de Desarrollo del Estrategias ms Cambio de cliente.
la penetracin programa. C conservadoras. Mismos programas.
del mercado. L
I Opcin B:
E Mismos clientes. Opcin D:
N Cambio del pro- Mximo riesgo.
A B grama. Cambio de clientes.
T
Cambio de progra-
Cambiar Desarrollo de Diversificacin. E
mercados. mas.
S
C D
Los cambios o no, siempre contiene elementos tcnicos y polticos. Desde la pers-
pectiva de Jos Juan Snchez, se aplican ms a lo micro administrativo, antes que a
las reforma y procesos de modernizacin administrativa. En tal sentido, afirma que lo
que se puede utilizar debe partir de realizar diversas innovaciones especficas en los
diversos mbitos de la administracin pblica, en razn de que surge por necesidades
particulares de cada organizacin pblica que difcilmente pueden repetirse o reprodu-
cirse en otras organizaciones con actividades diferentes.323
Ello, en virtud de que los servicios pblicos son intangibles: esto hace que sea difcil
evaluar cul es su calidad, en qu medida los ciudadanos estn contentos con esos
servicios, con lo cual el cambio es complicado y si se da, el cambio se har por razones
polticas, pero no desde el punto de vista tcnico. Entonces, la innovacin se impone
como una serie de factores crticos, de gran utilidad, porque permiten diagnosticar en
qu medida una organizacin est preparada para el cambio: Oportunamente, Decidi-
damente; Contextualmente.
323
Pg. 66-67.
140
3.2.3 Gestin estratgica
Estrategia significa conocer la reaccin a los cambios externos. Muchas veces los
cambios externos exigen cambios internos y se hace imprescindible conocer cmo y
cundo cambiar. Igor Ansoff324 explica, la estrategia es el dnde, cundo, cmo y con
quin har la empresa su negocio. Son los principios y metas fundamentales que
orientaran el proceso administrativo para alcanzar los objetivos a los que se desea
llegar. Una estrategia muestra como una institucin pretende llegar a sus objetivos; las
estrategias pueden ser: a corto plazo (1 ao), a mediano plazo (5 a 6 aos), a largo
plazo (aproximadamente de 5 a 20 aos).325
Es una forma de pensar en el futuro, integrada al proceso decisorio; un proceso forma-

lizado y articulador de los resultados, una forma de programacin.326 A ello, Snynder y
Gluck aaden, la tarea estratgica es principalmente de planeacin como forma de ver
el todo antes de ver sus partes.327
Para David Arellano significa integrar desde el anlisis organizacional, a estructuras

ms flexibles e integradoras, con miras al cambio. No nicamente por la racionalidad
tcnica, sino a travs de la combinacin de capacidades de los miembros de la organi-
zacin, en virtud de que comprendido el todo se maneja mejor la unidad. Este intento
de uniformar el comportamiento organizacional sin eliminar la posibilidad de libertad del
actor, es conocido como estrategia.328 Tiene como base a las Coaliciones organizacio-
nales. Es lo denominado como lo formal e informal en la organizacin que, siguiendo
su propia lgica busca comparar su poder frente a otras coaliciones. Aqu el diagnstico
de su poder y capacidad se da en relacin con las coaliciones de la organizacin.
En otras palabras, se trata de un herramental que se basa en el sentido y la lgica de

la planeacin. Como punto de partida, la planeacin es una de las direcciones donde
324
Ansoff, Igor. La estrategia de la empresa. Mxico, Limusa, 1970, pg. 7.
325
Martnez Chvez, Vctor Manuel. Diagnstico administrativo, procedimientos, procesos y reingeniera. Mxico, Trillas,
1999, pg. 289.
326
Luis Gaj. Administro estratgica. Brasilia, tica S.A., 1993, p. 18, citado por Gonzlez Soln, Oliek De la Vega Yabor,
Jorge, Loredo Carballo, Nstor, Del Pozo lvarez Pedro L. Los Sistemas de Control de Gestin Estratgica para las organi-
zaciones. Pg. 14. En http://.gestiopolis.com/recursos2/documentos/fulldocs/ger/sisgesestraoliek.pdf
327
Estos elementos de anlisis que justifican la necesidad de enfocar los sistemas de control en funcin de la Estrategia y la
Estructura de la organizacin y de otorgarle al sistema de informacin, elementos de anlisis cuantitativo y cualitativo, ele-
mentos financieros y no financieros, resumidos todos en los llamados factores formales y no formales del control. En Koontz,
Harold. Elementos de administracin. Mxico, McGraw-Hill/interamericana de Mxico, 1994, pg. 78.
328
Arellano, David. Gestin estratgica para la induccin del cambio organizacional. En Arellano, David, Cabrero, Enrique
y Del Castillo, Arturo (coordinadores). Op. Cit. Pg. 338-339.
CAPTULO III
141
la organizacin prev el futuro.329 Parte del concepto de Competencia; en un sentido

de sobrevivencia, manejando los esquemas de la Teora de la ecologa poblacional y la
ecologa humana. Manejando por tanto a la complejidad y la incertidumbre, como sus-
ceptibles de reducirse, para asumir control y direccionamiento, como medida de adap-
tacin al ambiente complejo.330 Se pretendi modernizar con base en el manejo de la
prediccin. Con ello, del anlisis se pas a la funcin concreta y estricta en la actividad
y estructuracin de las unidades administrativas de la organizacin, dirigi el esfuerzo
de la estructura organizacional a procesos y dinmicas organizacionales de ms corto
plazo y ms internas. Ejemplificando, el plan nicamente sirve de referencia, ms no
es viable, cuando ocurren situaciones imprevistas, al margen del plan o francamente
fuera de este, no aplica para prevenir o corregir y no se puede traducirse en acciones
concretas. En muchos casos el plan termina siendo el nico resultado.331
Funciona en ambientes con mrgenes de aplicacin de mediano y largo plazo, tales

como la planeacin financiera y de mercado. Se insiste en la visin a futuro, de cinco
a diez aos con base en los pronsticos de la direccin y las fortalezas existentes de
la organizacin. Esta simplificacin indica la planeacin, pero basada en lo que la
intuicin y la experiencia digan qu es lo realmente importante. La opacidad de sus pre-
ceptos deja ver una rigidez que contrasta con su bsqueda por la flexibilidad, es decir,
dejar la prescripcin por la implementacin, referencia inmediata a la motivacin y a
los recursos humanos.332 Saber los alcances y lmites de la estructura, es decir cuantos
y quienes realizan el trabajo operativo y de direccin. Romper con el consenso de que
la solucin de un problema se hace mediante mtodos no rigurosos como por tanteo,
reglas empricas, entre otras. En suma, avanzar hacia una planeacin ms racional e
integral, actuando en una realidad de mltiples facetas donde el xito de la batalla no
est centrado en la prediccin sino en la discrecionalidad de los procesos.333
Ese paso se observa al concebirse el enfoque de la administracin estratgica. Para

David Arellano, se centra en el entorno poltico y social; siendo la organizacin exito-
sa en razn de la correcta interaccin de los individuos al interior de la organizacin.
Recorrido analtico que reconoce no slo el aspecto de la comunicacin al interior de
la organizacin, sino implica tambin una lucha interna por alcanzar el poder.334 Com-
329
Un enfoque de esta anticipacin es el denominado Enfoque Prospectivo, entendido como el esfuerzo de hacer probable
el futuro ms deseable, siendo primeramente un acto imaginativo y de creacin, luego una toma de conciencia y una re-
flexin sobre el contexto actual; y por ltimo un proceso de articulacin y convergencia de las expectativas, deseos, intereses
y capacidades de la sociedad para alcanzar ese porvenir que se perfila como deseable. En Miklos, Thomas y Tello, Maria
Elena. Planeacin prospectiva. Mxico, Limusa, 2001, pg. 55.
330
Arellano, David. Gestin estratgica para la induccin del cambio organizacional. Op. Cit. Pg. 347.
331
Ibid. Pp. 348-349.
332
Ibid. Pg. 350.
333
Ibid. Pg. 351.
334
Loc. Cit.
142
plementa el supuesto de la planeacin estratgica al ampliar su espectro a quien o

quienes directa o indirectamente, interna o externamente afectasen a la organizacin.
En tal sentido, para evitar en lo posible tales interferencias se vale de dos etapas:
La Formulacin. Integra Determinacin, Misin y Diagnstico. Son aspectos eco-

nmicos y tecnolgicos.
Implementacin. Opera la Activacin de la estrategia hasta la motivacin para la
accin y el control. Son aspectos polticos y sociales.335
En ambos se busca encontrar variables que afecten a la organizacin. Para el mismo

autor, recupera su complejidad integral, la de los actores, su poder, su influencia, y a la
fase de implementacin como sustantiva. Dividida en dos fases: una polticay otra de
ejecucin. As la implementacin es desarrollo de reglas, estructuras y procedimientos
y forma parte de la definicin estratgica, es en ese proceso mismo de implementacin
que los actores ajustan, se resisten o apoyan a ciertas discrecionalidades explicitas o
escondidas que se quieran implementar en una organizacin.336
Tenemos entonces que trascender hacia la integralidad entre contexto y complejidad

organizacional de la implementacin. En tanto que el asunto del proceso estratgico
difiere de la estrategia misma. Mientras sta ltima no se refiere ni adapta al contexto,
es una visin de la realidad (proyecto) y de acuerdo a la construccin de mltiples
realidades posibles por parte de diversos actores organizacionales. En suma se busca
lgica a la accin colectiva (actores) en funcin de los objetivos a seguir (organizacin).
Para tal efecto revisemos el concepto en que se apoya la gestin estratgica.
As, la Gestin se aborda desde la perspectiva reorganizacional, como la capacidad

de resolver, corregir, subsidiar, una situacin anmala para conseguir llegar a un fin
determinado. A esta confluye la organizacin en su conjunto y la individual de ese grupo
para conciliar los intereses diversos y allegar resultados esperados. Son los trmites
inherentes a la ejecucin de una accin.337 Ver esquema 3.7.
335
Ibid. Pg. 352.
336
Ibid. Pg. 323.
337
Luis Gaj. Administro estratgica. Brasilia, tica, pg. 290.
CAPTULO III
143
Esquema 3.7 La gestin en la organizacin
Retroalimentacin
Recursos:
Materiales
Financieros
Humanos
Finalidad
Ejecucin, acciones, tareas, trmites
Meta
Conocimiento
Tcnico
Tecnolgico
Legal
Contable
Retroalimentacin
La gestin est caracterizada por una visin ms amplia de las posibilidades reales de
una organizacin para resolver determinada situacin o arribar a un fin determinado.
Puede asumirse como la disposicin y organizacin de los recursos de un individuo o
grupo para obtener los resultados esperados.338 Pudiera generalizarse como una for-
ma de alinear los esfuerzos y recursos para alcanzar un fin determinado. Los sistemas
de gestin han tenido que irse modificando para dar respuesta a la extraordinaria com-
plejidad de los sistemas organizativos que se han ido adoptando, as como a la forma
en que el comportamiento del entorno339 ha ido modificando la manera en que incide
sobre las organizaciones.
338
Enciclopedia Microsoft Encarta 2002. 1993-2001. Microsoft Corporation.
339
En el trabajo que hace Jos de Jess Ramrez Macias al respecto del entorno, indica que la Teora de las estructuras
contingentes la existencia de una relacin funcional determinista entre las condiciones que presenta el ambiente (variables
independientes) y las tcnicas administrativas para alcanzar eficientemente los objetivos de la organizacin (variables de-
pendientes), tiene como problemtica la exposicin a que se ven sujetas las organizaciones para responder a las exigencias
que les impone su ambiente, el cual se presenta como diverso y variado, determinando si son cerrados o abiertos. Por otro
lado en la Teora de la Ecologa de las Poblaciones, las organizaciones deben centrar la problemtica del cambio en los
procesos de seleccin que actan sobre ellas y, a diferencia de otros enfoques que se ocupan de esta misma cuestin, en
los procesos de aprendizaje y adaptacin. Los elementos son: Variacin; Seleccin y Retencin; en donde las restricciones
internas y externas que enfrentan las organizaciones para adaptarse a un contexto dado actan como determinantes sobre
las formas y caractersticas que cada organizacin, planteamiento que subyace en una perspectiva evolucionista en Ram-
rez Macias, Jos de Jess. Teora de la organizacin: metforas y escuelas. En Arellano, David, Cabrero, Enrique y Del
Castillo, Arturo (coordinadores). Op. Cit. Pp. 34-35 y 41-42.
144
En este aspecto, la Gestin Estratgica rene la posibilidad de llegar a un acuerdo de

este tipo (capacidad y sentido de la organizacin) si las coaliciones son capaces de
hacer sus clculos tomando en cuenta a la organizacin como un todo. La estrategia
organizacional es parte de un diagnstico de la capacidad organizacional respecto de
su entorno y de las capacidades internas para adaptarse e influir en tal entorno.340 En
esta postura la estrategia se amplia al sentido de accin, efecto de la accin de los
actores de y en la organizacin. Por tanto, debe partir de un proceso de conciliar
disensos, buscando consensos, con razones tcnicas y polticas. Concretando la liber-
tad de accin, nacida del acuerdo, es un asunto clculo. Esto ltimo es la instancia de
la racionalidad weberiana, es el locus arquitectnico de los actores en su interrelacin
dialctica y de poder con una estructura que es creada por los hombres y a la vez los
afecta en su propia recreacin.341 El concepto involucra tres elementos.
1. Misin. Sentido de la accin colectiva, la razn de estar juntos y cooperar.

2. Diagnstico estratgico. Establecimiento de la nocin de realidad.
Estos contienen en primer lugar la voluntad de comprender. Es la visin de futuro.
Es realidad construida a partir de la imaginacin social y del querer ser a partir del
ser, estar y accionar en y para el propio yo. En segundo lugar ubica, lo formal en
razn de lo deseado (Diagnstico342) para operar.
3. Implementacin. Es el proceso de negociacin, es la operacin de acomodar en
funcin de objetivos a partir de la tctica, es decir, el movimiento de los elementos
concretos, no para comenzar sino para reconfigurar. Es la flexibilidad en razn de
lo rgido de lo formal.
En suma, el proceso reseado en los puntos anteriores configura la Gestin Estratgi-

ca: Va de la misin a la tctica en crculos concntricos y vinculados de manera dia-
lctica, es la gua metodolgica que, aunada a las tcnicas para cada parte, conforma
el desarrollo estratgico propuesto. Para las organizaciones gubernamentales y para
efectos de la presente investigacin, integra otro de los aspectos de la reconfiguracin
de la administracin pblica, es el asunto de la deseada gobernabilidad en funcin a la
capacidad de toma de decisiones integrales. Es la posibilidad de establecer una base
para la discusin y negociacin entre los diversos grupos organizacionales.343
340
Arellano, David. Gestin estratgica para la induccin del cambio organizacional. Op. Cit. Pg. 339.
341
Giddens, Anthony. The Constitution of Society, University of California Press, 1984, citado por Arellano, David. Ibd. Pg. 354.
342
Para este caso es el diagnstico que nace de lo administrativo y se refiere al acercamiento gradual al conocimiento ana-
ltico de un hecho o problema administrativo que permite destacar los elementos ms significativos de una alteracin en el
desarrollo de las actividades de una institucin. En Martnez Chvez, Vctor Manuel. Op. Cit. Pg. 286.
343
Arellano, David. Gestin estratgica para la induccin del cambio organizacional. Pg. 357.
CAPTULO III
145
3.2.4 Actores y redes
El ltimo aspecto a destacar en este rediseo gubernamental es el factor de las redes

en la vida pblica, gobierno, administracin pblica y sociedad. El planteamiento con-
siste en desmitificar la imagen de gobierno como suma de organizaciones integrado
en un actor nico. Tal visin nace de la idea de centralidad del gobierno, mismo que
a partir de sus varias organizaciones -redes-344, gestionaban en forma de monopolio
lo que contena el contacto directo con los ciudadanos. A partir de su reforma en los
Estados se reconfiguran las formas de cooperacin en ste. Nodal su insercin en la
rediseo gubernamental.
Trasciende el aspecto de lo lineal jerrquico de la organizacin burocrtica tradicional.

No la niega, pero si desmitifica su supuesto de dominio a partir de los procesos admi-
nistrativos, bsicamente el control. El concepto de redes aclara que la organizacin
en realidad es la suma de organizaciones, formales e informales que buscan poder,
posicin y privilegios a partir de interesarse en los problemas pblicos.
Es contrapuesta a la subordinacin jerrquica, al ser flexible, horizontal e informal, en

muchos de los casos. Por eso se expande, incorporando nuevos actores que compar-
tan cdigos de comunicacin smiles como, valores, objetivos, metas, intereses, entre
otros.345 Para Arturo del Castillo,346 la red es una imbricacin de intervenciones en la
poltica y en la gestin pblica de esta. Por tanto, fomenta las relaciones entre sistemas
diferenciados sin que sean regidos por un centro o desde arriba (como en las jerar-
quas). Adems, facilita su disolucin o transformacin en la medida en que se cumplen
los objetivos colectivos y retoma la importancia de las relaciones humanas para crear
lazos de solidaridad, confianza y reciprocidad.
344
No es ocioso aclarar lo siguiente. El concepto manejado aqu difiere de aquel denominado Redes Sociales, por cuanto
que ste se avoca, a partir del herramental de la psicologa social y de la antropologa social, interpretar a la Estructura
Social, es decir, ubicar a lideres, seguidores, acarreados, agresivos dciles, etctera, proponiendo para tal efecto, un socio-
grma en el cual se visualicen las relaciones sociales. Sin embargo, justo es decir que Max Gluckman aport hacia 1970 un
modelo de anlisis que tena que ver con las instituciones en las denominadas Redes utilitarias, aportacin en dos vertientes:
1.-Las redes atraviesan instituciones (sistemas), pero no todo sistema es una red; 2.- Una institucin contiene varias redes
sociales. En Wasserman, Stanley y Faust, Katherine Social Network Analysis: Methods and Applications. Cambridge Univer-
sity Press. y Scot, John Social Network Analysis London, SAGE Publications Ltd, 1991, pp. 2-3.
345
Castells, Manuel. La era de la informacin: economas, sociedad y cultura. En La sociedad red. Vol. I. Mxico, Siglo XXI,
1999, pg. 507.
346
Del Castillo, Arturo. Problemas en la accin gubernamental: organizaciones y redes de actores en Arellano, David, Ca-
brero, Enrique y Del Castillo, Arturo (coordinadores). Op. Cit. Pp. 34-35 y 41-42.
146
Entonces, lo informal es persistente en la organizacin gubernamental, visto no como

ruptura a la formalidad, sino ms bien en el sentido de coaligarse an sin mediar ca-
nales formalmente establecidos. Es integrar poltica y administracin como parte de un
mismo asunto: la toma de decisiones.347 Es el espacio del conflicto y como respuesta
stos entre fracciones burocrticas, ya sea entre organismos individuales o bien entre
coaliciones que se enfrentan.348
El conflicto hace que las redes tiendan a polarizar la cooperacin. Ello sugiere, si el
conflicto es sintomtico de la organizacin, su existencia se da al momento en que los
individuos ven en ella la posibilidad de materializar sus aspiraciones y satisfacer sus in-
tereses particulares, entonces debe existir un mnimo de cooperacin. En este sentido,
Mancur Olson indica que las motivaciones que los individuos tienen al ingresar a una
organizacin, tiene motivaciones egostas, ya que la cooperacin que desempean al
interior indica que si trabajan lo suficiente, en un bien cualquiera, y forma parte del
grupo X1, X2, X3, y lo consume, no puede serle negado a los otros miembros
de ese grupo, dicho de otro modo, aquellos que no cumplen o no pagan (cooperando)
pero forman parte del grupo, no pueden ser excluidos o impedidos de participar en el
beneficio logrado.349
Retomando a Elster, se puede sugerir que la existencia de las redes tiene un funda-
mento de espera, es decir, la asignacin individual de un beneficio se otorga en el
sentido del tiempo y meritos forjados en el espacio de actuacin. A pesar de que el
autor habla de arenas refirindose a aquellas instituciones ms preciadas en la socie-
dad (Educacin, salud, trabajo, entre otras), los grupos en la red manejan el aspecto
de la asignacin basado en su responsabilidad y construyen con esto, su autoridad
para manejar esta provisin de bienes escasos en un concepto que supone estatus y
jerarqua: La influencia ntimamente ligada al poder.350 << Se puede ejercer influencia
deliberada cuando se acta forzando, obligando, induciendo, negociando, seduciendo
o convenciendo, para que el otro se comporte de un modo diferente de cmo la habra
hecho>>
El hecho es, que la jerarqua formal de la organizacin burocrtica, es el inicio parad-

jicamente de la flexibilidad, esto es, formulan los patrones bsicos de ordenamiento,
347
En captulo I, lo referimos como aquello propio del burcrata y lo que es para el poltico, en una constante que alude a la
lucha poltica de ambos por ubicar su postura y su opinin, mediando siempre el asunto del fin-medio y del costo-beneficio.
348
Del Castillo, Arturo. Op. Cit. Pg. 381.
349
Olson, Mancur. La lgica de la accin colectiva. Bienes pblicos y la teora de grupos. Mxico, Limusa, 1992, pg. 24.
350
Elster, Jon. Justicia local. De qu modo las instituciones distribuyen bienes escasos y cargas necesarias. Barcelona,
Espaa, GEDISA, 1998, pp. 102, 107, 108, 157.
CAPTULO III
147
pero por otro, contienen racionalidades diversas: la existencia de la pluralidad de ac-

tores autnomos. Avanzar en los logros importantes, objetivados, slo se hace a partir
de la capacidad de conciliar lo poltico y lo administrativo en accin coordinada,351 se
unen a la diversidad de actores en metas colectivas ms all de los intereses de un
centro hegemnico.
Para Arturo del Castillo, conlleva a cambios en las posiciones burocrticas de las
organizaciones participantes y trastocamientos en los espacios de poder.352 Se explica,
porque al llegar el flujo de atencin a problemas pblicos a organizaciones pblico
gubernamentales, lanzan sus propuestas de solucin, los ubica al frente de la cuestin
poltica y hace saltar a aquellas con redes mejor interconectadas, en un juego de
desequilibrios y ruptura, en razn de los intereses ligados con el asunto problema, es
decir, cada organizacin lucha por mantener o mejorar sus espacios de poder y capa-
cidad negociadora.353
Entonces, Cul es el sentido de la red? Para Casttell y Del Castillo es la cooperacin.

Para el primero se refiere a la cooperacin entre entidades dotadas de autonoma, lo
que quiere es mantener tanto formal como presupuestariamente vigencia.354 Para el
segundo, los incentivos son pocos y dependen del tipo de poltica pblica y de la
estructura organizacional de esta; es decir, a que posicin otorga esta y la relacin
que tiene en la misma, adems de la relevancia de los recursos con que se cuenta.355
An cuando las coincidencias parecieran ser el recurso, slo lo son en el sentido de
conseguir la cooperacin y la coordinacin, interdependiente e interconectada, ya que
sin esto una red de la red no tiene futuro.
En suma, para concretar el rediseo gubernamental que posibilite la mejor accin de

gobierno en marcos institucionalizados, racionales, coherentes y suficientes, requie-
re de consenso y cooperacin, espacio por antonomasia de la poltica. Retomando a
Manjone, si la poltica y las polticas estn hechas de palabras, entonces, las redes
351
Messner, Dirk. Del Estado cntrico a la sociedad de redes. Nuevas exigencias a la coordinacin social. En Lechner,
Norbert, Milln R. y Valds, F. (coordinadores). Reforma del Estado y Coordinacin Social. Mxico, IIS-UNAM-Plaza y Val-
dez, 1999, Pg. 98.
352
353
Ibid. Pg. 384.
354
Castells, Manuel. Hacia el Estado Red. Globalizacin e instituciones polticas en la nueva poca de la informacin.
Ponencia presentada en el Seminario Sociedad y reforma del estado, Ministerio de Administrao Federal e Reforma do
Estado. 1998. So Paulo, publicada por el Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, en su pagina Web: http://
www.esterkaufman.com.ar/varios/mi%20web/IIG%20Redes%20Fleury.htm
355
148
estarn en funcin de las constantes negociaciones polticas que se hagan y de los

pagos colaterales que los participantes de la red puedan percibir. Cooperar entonces
tiene como incentivo para la organizacin, aproximarse a un verdadero compromiso
con la estructura organizacional, vaya, es no negar que existe, como en toda accin
cooperativa, intereses particulares, validos si no atentan contra los valores instituidos y
a la tica pblica, pero en funcin de dar resultados.
Si el conflicto a mantenido a raya la accin pblica, efecto de la organizacin floja-

mente acoplada, su refuerzo saldr nicamente cuando la cooperacin incluya ms
organizaciones -gubernamentales, cuasi gubernamentales, mixtas, pblico privadas,
sociales-,356 en la solucin del conflicto o problema pblico. Sin tal esquema, la irracio-
nalidad, las acciones ineficientes del accionar gubernamental persistirn. La efectivi-
dad, que no efectivismo de la accin de gobernar est en relacin directa con la accin
conjunta entre mltiples actores. Otra situacin es ocultar la realidad de la sociedad
contempornea.
La bsqueda por cambiar para mejorar es asunto de reconstruccin de los supuestos

conceptuales hasta ahora utilizados, pero que difcilmente logran conciliar sus esque-
mas con una realidad que se inventa cada da. El reto para aportar radica en descubrir
la insuficiencia del esquema: todo est relacionado con el todo; recuerda el esque-
ma entre el relativismo einsteniano y la teora del quantum. Por ello, esta apreciacin
sugiere que antes de decir que existe racionalidad -formalidad / informalidad, poltica
/ administracin- debe pasar por el anlisis fundado por identificar y explicar satisfac-
toriamente dichas relaciones.357 Con mayor razn si queremos explicar lo que es el go-
bierno, sus acciones y su devenir, toda vez que, en un presente inmediato no significa,
nicamente, direccin y decisin, sino tambin cooperacin-coordinacin.
Por lo tanto, los aspectos del rediseo gubernamental se plantean con respecto a la
organizacin, quedando el anlisis de cmo se hacen las cosas. Esto es la forma y la
manera en que se opera desde el interior de la organizacin con miras a responder al
exterior. Tal es el caso de la Gestin Pblica que analizamos enseguida.
3.3 GESTIN PBLICA
La gestin pblica refiere no slo el concepto de direccin y decisin, sino tambin,

cooperacin-coordinacin. En tanto a la administracin pblica es un aspecto donde el
356
Ver a Bozeman, Barry. Todas las organizaciones son pblicas.
357
CAPTULO III
149
fin y el medio se relacionan directamente con lo social, por tanto es una ciencia desde
el momento que tiene un cuerpo histrico y una tradicin terica,358 en razn de ser
parte de una institucin: de la gnesis y evolucin del Estado.
Tal distincin se precisa en virtud de que la administracin es una actividad del Estado.
Consecuentemente, las instituciones del Estado contemporneo enfrentan ante los
dilemas de la incertidumbre y la complejidad serios cuestionamientos a su capacidad
de gobierno. Situemos al gobierno como un ejercicio de poder compartido con respon-
sabilidad, en busca de unidad para una comunidad nacional autnoma, manteniendo
atributos coactivos que derivan de su autoridad. Para Ricardo Uvalle, el papel de los
gobiernos modernos es ser receptivo a los problemas de la complejidad organizada, es
moldeado por valores pblicos que son las demandas materializadas de un complejo
social.359 Por ello, su capacidad radica en hacerse escuchar, legitimando sus acciones
por y para los ciudadanos, es decir que acepten lo que hace y cmo lo hace.360
El punto de inflexin para reconocer la utilidad de la gestin pblica se ubica en los

Resultados y la Calidad de esos resultados, adems de su positivo para generar
consenso, con el que se forma la legitimidad. Ciertamente, la conservacin de una
sociedad es un desafo a reformas y capacidades de gobernar en los Estados, garan-
tizando la viabilidad de lo poltico y econmico, fortaleciendo la democracia represen-
tativa y participativa. Ms all de sus cuestionamientos, la gestin pblica encuentra
soluciones a partir de la estrategia. Cooperando y dirigiendo, adems de decidiendo
direccin y objetivo, a partir de lo poltico y administrativo. Tal es el cometido de este
apartado; responder al cuestionamiento Cmo? Pasar del servicio monopolizado,
carente de detalle cualitativo, a la atencin a la demanda ciudadana, corresponsable y
con calidad suficiente, oportuna y satisfactoria.
Entonces, la situacin pasa por la manera de hacer la cosas, en un sentido instrumental

-eficiente y eficaz-, ya que los servicios pblicos, en general, pero sobre todo los que
caen bajo la gida y supervisin de los gobiernos, requieren de mejorar el trato con ciu-
dadanos de carne y hueso, con pblicos y diversos contextos que presionan en varios
sentidos y con exigencias de resultados mejores. Esto es, cubrir necesidades bsicas
358
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La administracin pblica como ciencia. Su objeto y su estudio.
359
Uvalle Berrones, Ricardo. Las transformaciones del Estado y la administracin publica en la sociedad contempornea.
Mxico, IAPEM,-UAEM, 1997, pp. 62-63.
360
Ahora gobernar bien resulta esencial para responder de manera adecuada a los desafos de la sociedad en OCDE. Las
transformaciones de la Gestin Pblica. Las reformas en los Pases de la OCDE. Madrid, 1997, pg. 37.
150
por medio de las polticas sociales, en suma, prepararse y contribuir a la formacin de

autnticos ciudadanos, con capacidades y atributos que mejoren el accionar pblico,
es decir, cooperar en el sentido de la receptividad compartida, mejorar en la rapidez
y confianza mutua, ello, en virtud de que Los ciudadanos y las organizaciones que
defienden sus intereses, se han vuelto ms exigentes y quieren influir en las decisiones
que afectan a los servicios pblicos de la misma manera que quieren controlar mejor el
uso de los impuestos.361 As, la utilidad de la gestin pblica esta dada por la prctica y
el conocimiento tcito por lo que est en peligro de perder orientacin y rumbo, debido
a que debe aspirar a ser terico y no slo de ndole prctico.362 Sin embargo, la nueva
gestin pblica ser resultado de una nueva actitud de los servidores pblicos. Sin
ellos, no es posible avanzar para alcanzar un desempeo ptimo.363
Por ltimo y para conciliar lo anotado al principio de este apartado, la gestin pblica en
su traduccin del Management se traslada indistintamente como Gestin y Gerencia,
lo cierto es que las connotaciones si son diferentes aunque el vocablo en ingls sea el
mismo, referidos al desempeo entre poltico y administrador o tcnico y formador de
decisin. Por tanto, la gerencia pblica alude ms a una serie de habilidades, valga la
redundancia, gerenciales, donde se busca la consecucin de las metas y los mejores
resultados con altos estndares de calidad, donde se traen implcitos los condiciona-
mientos netamente tcnicos para la consecucin de las metas, como son: capital hu-
mano, recursos financieros, infraestructura tecnolgica, estructuras organizacionales,
incentivos, entre muchos otros. En tanto, la gestin pblica aade a lo anterior, las
habilidades polticas que, como se acot anteriormente, son habilidades no preferen-
cias para negociar y tender puentes, abrir y mejorar canales de comunicacin, de bs-
queda y materializacin de consensos, que se complementen con los requerimientos
tcnicos.364
De esto trata los subapartados siguientes. El Cmo? es el cuestionamiento que ma-

nifiesta propsito, alcances y lmites; siguiendo un sentido instrumental, se dilucida
mediante dos elementos caractersticos de las demandas ciudadanas: Calidad y Legi-
timidad. Pasemos a la propuesta.
361
Texto del grupo de trabajo sobre calidad y modernizacin de las administraciones locales de la federacin espaola de
municipios. Factores que influyen en el cambio. abril, 1999. Pg. 10. Material revisado en el Diplomado Poltica y Gestin
que se efectu en la UAEM, en el 2004.
362
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La gestin pblica: Una aproximacin terica y prctica. Pg. 31.
363
Uvalle Berrones, Ricardo. Las transformaciones del Estado y la administracin publica en la sociedad contempornea.
Pg. 85.
364
Rodrguez Cruz, Ral y Ojeda Bustamante, Jos. Construyendo las bases en la administracin pblica estatal. Moderni-
zacin administrativa. Op. Cit. Pg. 43.
CAPTULO III
151
3.3.1 Propsitos
El propsito de la gestin pblica es variado; sin embargo, siendo especficos, el bien

comn se refiere a aquellos bienes y servicios asignados en forma adecuada, coherente
y con buen criterio, as, la necesidad es un juicio de nivel de bienestar. Es poltica
social que impone beneficios primero individuales y despus colectivos; es el incremento
del bienestar del receptor individual (incluyendo probablemente el de su familia). Se
traslada de ese extremo hacia el bienestar social y de forma intermedia se encuentra el
de la institucin que lo procura, desde una perspectiva financiera, organizacional y de
legitimidad. Aqu la autoridad poltica impacta, al imponer la provisin de bienes esca-
sos, influyendo en cmo y cuanto. Resumiendo, el bien pblico es un acto natural del
Estado y el bien comn esta promovido por individualidades de ese Estado en beneficio
propio y/o grupo en particular. Por tanto, empecemos por entender a la calidad.
Etimolgicamente es qualtas como propiedad o conjunto de propiedades, tis, como

algo permisible de juzgar su valor.365 Derivado de ello y ubicndonos en lo pblico y su
compromiso, se refiere a una condicin particular y personal para un cargo o dignidad.
Entonces, la calidad es atributo factible y medible.
Por otro lado, desde una perspectiva del desempeo, Shand y Arnberg, indican que la
tica provee un marco de referencia dentro del cual puede ser juzgada la propiedad del
desempeo o la conducta de un servidor pblico.366 Es el enfoque hacia la satisfaccin
al cliente y el resultado lo que provoca la calidad en el servicio y sta es la base de la
nueva tica y profesionalizacin del servicio pblico. Pasa por el tema de los incentivos
y lo exponen en cmo deben motivarse y capacitarse al personal de la lnea del frente
para lograr una mejor calidad en el servicio. Las iniciativas de calidad en el servicio
implican un rango jerrquico ms alto y profesionalismo para este personal, y en con-
secuencia, al menos en principio una mejor remuneracin.367
Desde un enfoque administrativo, calidad es una orientacin de las actividades de una

empresa o institucin, puede definirse como un elemento integrador que da cohesin,
direccin y sentido a nuestra vida como individuos y como institucin. Interesa elevar la
calidad de vida del ser humano, en un esfuerzo conjunto de todas las partes que inte-
gran una institucin. Es el sentido de innovacin en la organizacin gubernamental.
365
Biblioteca de Consulta Microsoft Encarta 2005. 1993-2004 Microsoft Corporation.
366
Shand, David y Arnberg, Morten. Exposicin de antecedentes Un Gobierno alerta. Iniciativas de servicios de calidad en
la administracin. Mxico, OCDE-PUMA-DDF, 1997, pg. 21.
367
Ibid. Pg. 43.
152
Por su parte Jos Juan Snchez anota, la calidad en una institucin implica realizar
las tareas inherentes a la consolidacin de una organizacin que se prepara para ga-
rantizar calidad en sus productos o procesos; especificacin de productos o servicios,
del tiempo de entrega, de un ambiente organizacional predispuesto a la mejora conti-
nua.368 Procedimientos que identifican por dnde las cosas se hacen, bajo parmetros
y normas adoptados.
El enfoque de la gestin de la calidad total indica una concepcin ms instrumental, ya

que las definiciones instrumentales sirven para el objetivo de intentar implantar la cali-
dad, de poder medirla, de poder controlarla, de poder establecer lo que el sujeto hace
como de calidad y lo que no lo es.369 En sta se observan los siguientes elementos:
1. Las necesidades del ciudadano-cliente. Ofertante y oferente (el ciudadano).

2. El precio o coste de los servicios. Responsabilidad ciudadana (impuestos), que
sugiere la contraprestacin a servicios que imparte el Estado como sanidad, se-
guridad pblica en las calles, entre otros. Supone confianza en el destino de los
recursos pblicos, sin embargo, la credibilidad de su manejo se da porque el ciu-
dadano piensa que no se le da lo mejor, ni se le atiende de inmediato, ni tiene lo
esperado, en suma no sabe la razn de tal hecho, situacin de atencin y claridad
en el trato de la dada. Finalmente, el bien pblico no es excluyente, por tanto no
se niega, en tal razn el desequilibrio fiscal aparece al no cuadrar lo recaudado
con lo ofertado y en ocasiones no se puede medir, es intangible, por consiguiente
la legitimidad ocupa buena parte de los esfuerzos de la administracin pblica
orientndose a mejorar:
a. Las caractersticas y propiedades del producto.
b. La capacidad del oferente para conseguir la aceptacin o no aceptacin del
producto.
Entonces, por calidad entenderemos:
Informar. Aspectos cuantitativos y cualitativos del bien y servicio.

Atencin. Referencia al trato entre ofertante y oferente.
Transparencia. Aproximacin a la simetra en la informacin.
Conviene aclarar, como se ha anotado antes, que no se debe prefigurar o transmutar la

imagen del ciudadano en cliente y que se cree la imagen de ciudadanos-clientes que lo
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin pblica y governance. Op. Cit. Pg. 178.
368
Muoz Machado, Andrs. La gestin de la calidad total en la Administracin Pblica. Madrid, Espaa, Daz de Santos,
369
1999, pg. 68.
CAPTULO III
153
aportan todo, nicamente es un trabajo de percepcin, donde se concentran ventajas

para generar confianza para y en la administracin pblica, misma que existe en fun-
cin de estos. Por ello, la calidad supone: a) hacer las cosas bien a la primera; b) dar al
cliente lo que desea; c) involucrar a todos los niveles de la organizacin; c) solo hacer
lo requerido; d) asegurar el espritu de equipo, y g) motivar para hacer.370
Esto implica que se puede hacer una clasificacin de la calidad donde se contengan to-
dos los elementos intervinientes en el proceso. As, siguiendo la terminologa empleada
por Andrs Muoz Machado podemos distinguir entre:
1. Calidad programada. Son las expectativas que tienen aquel o aquellas perso-
nas que ofrecen un producto.
2. Calidad percibida. Es aquella que al ciudadano-cliente le gustara percibir y que
no tiene por qu corresponder con la realidad objetiva.
3. Calidad realizada. Es la que se proporciona con la prestacin del servicio en el
mismo acto y que no tiene por qu coincidir con los otros dos tipos anteriores.371
Infiriendo con lo expuesto, la calidad requiere de:
1. Informacin accesible y disponible donde y cuando se necesite.

2. Utilizacin de un lenguaje fluido y sencillo de comprender por aquellos ciudada-
nos que acceden a su utilizacin.
3. Facilitar la utilizacin del servicio.
4. Sensibilidad y formacin de las personas que realizan la prestacin del servicio
para suplir todas las carencias del ciudadano.
5. Utilizacin inteligente de los medios de comunicacin informando y concienti-
zando a la poblacin.
6. Tener un claro perfil del ciudadano que va a utilizar el servicio.
Es la consecuencia de la profesionalizacin en un sentido tico, responsable y corres-

ponsable; as como de un efecto de un nuevo diseo estructural de la organizacin
gubernamental que incluya al proceso innovador, de gestin estratgica y del conoci-
miento de los actores involucrados. De esta manera, la calidad se observa como un
trabajo de grupo, opera en un contexto azaroso y complejo, tanto al interior como al
exterior de la organizacin. Procura una cultura organizativa en las variables centrales
para conseguir una buena gestin.372 La propuesta de la calidad total no es nicamen-
370
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin pblica y governance. Pg. 180.
371
Muoz Machado, Andrs. Op. Cit. Pg. 82.
372
Muoz Machado, Andrs. Op. Cit. Pg. 95.
154
te una propuesta metodolgica o de dominio de una simple tcnica de gestin; se trata

de incorporar... un nuevo punto de vista que vincula la actividad... a la satisfaccin de
los ciudadanos: los clientes de la Administracin.373
Por lo tanto, la calidad es un propsito de la gestin pblica y contribuye en la institu-

cionalizacin de la administracin pblica, ya que crea capacidades, compromisos y
voluntad de trabajar. Ampliando, antes que obstruir, el espacio poltico, en donde se
permita implantar el cambio. Es contribucin, en conjunto con otras acciones, lo que
permite configurar un escenario nuevo para el edificio terico sobre el que se asienta
el diseo burocrtico tradicional.
3.3.2 Alcances y lmites
A pesar de su acento en las necesidades y demandas de la sociedad, su ajuste en pa-

ses con menos infraestructura, chocara y es probable que de implantarse a cabalidad,
rompa y deje fuera de beneficios sociales a un considerable nmero de personas o
pblicos que no pueda pagar por esos servicios. Su esencia es el poder de compra de
la gente. Su tendencia resulta en una idea de la accin activa del ciudadano sobre la
vida pblica. Para ello ser fundamental encontrar formas de tratar a los usuarios como
ciudadanos ms que como simples consumidores.374
As, en lo pblico est la definicin de las competencias y atributos, ms es la nocin

de ciudadano la que mejor embona en las nuevas perspectivas: gestin y gerencia
pblica, incluyendo la idea de polticas pblicas. En este sentido, el concepto de ciuda-
dana implica derechos y obligaciones. En realidad se trata no de un aspecto jurdico en
estricto sentido, sino ms bien de una obligatoriedad de conocer lo que esta en el mer-
cado. Es una realidad de que exista para ver qu compro, con informacin y conoci-
miento, pero a su vez es una contraparte en el puntual pago por la contraprestacin. En
todo esto, hay un mecanismo de queja y apelacin al mal desempeo o mal servicio.
An faltara una definicin y mayor estudio, ya que no existe suficiente desarrollo de la
nocin de lo pblico y ciudadano en el marco del debate pblico. Tampoco existe la
indicacin de que el objetivo radica en el establecer un papel activo de los ciudadanos
en los servicios pblicos. Por lo tanto, no parece sorprendente la ausencia de indicacio-
nes de la opcin radical, que define al pblico en trminos de ciudadanos, les involucra
en desarrollo de servicios y evaluaciones de desempeo y amplia sus derechos.375
373
Lpez Campos, Jordi y Gadea Caneva, Albert. Servir al ciudadano. Gestin de la calidad en la Administracin Pblica.
Barcelona, Espaa, 1995. Pg. 53.
374
Haywood, Stuart y Rodriguez, Jeff. Un nuevo paradigma para la gestin pblica. En Kliksberg, Bernardo (compilador).
El Rediseo del Estado. Una Perspectiva Internacional. Mxico, INAP-FCE, 1994, pg. 197.
375
Haywood, Stuart y Rodriguez, Jeff. Op. Cit. Pg. 206.
CAPTULO III
155
Es el enfoque hacia la satisfaccin al cliente y el resultado lo que provoca la calidad en

el servicio y sta es la base de la nueva tica y profesionalizacin del servicio pblico.
Pero aspectos de democracia, derechos individuales e igualdad infieren en su reformu-
lacin constantemente. En todo esto es claro algo: las presiones presupustales son
las que obligan a los gobiernos a buscar un mayor rendimiento del dinero; esto con
base en mejores ofertas en los servicios que puede y an debe prestar. Derivado del
componente rendimiento se obliga a ofrecer un estado de cuentas claras verdicas y
suficientes de lo que se invirti y lo que gener en ganancia, monetaria o estructural.
sta es nfasis sobre la reforma de la administracin pblica que ahora se le reclama
apertura y transparencia, as como un incremento en la rendicin de cuentas.376
Atributos como: informacin, consulta, participacin conjunta, delegacin, control; re-

sultan bsicos en la negociacin de la compra del servicio. El cliente no siempre tiene la
razn pero siempre es un potencial comprador, entonces si esto es as, se le debe dar
un trato y toda la informacin a lo que mueve su inters. Acceso, idoneidad, posibilidad
de eleccin, obligaciones, derechos e informacin suficiente son las bases que todo
cliente debe tener como posibilidad en su eleccin y posterior compra. Sin embargo, es
necesario considerar que no todos los deseos de los clientes justifican la conversin a
necesidad, ya que su definicin con tal se da, en ltima instancia la decisin recae en
el Gobierno o la dependencia de servicio, que es probable que necesiten juzgar entre
prioridades en competencia. El punto de vista del cliente es importante.
No obstante, en esto va la implicacin de responsabilidades u obligaciones. La norma

es un importante bastin de la capacidad en el desempeo. El enfoque que se da a
lo anterior difiere de un pas a otro, reflejando en parte diferentes tradiciones polticas
y jurdicas concernientes a la relacin entre el ciudadano y el Estado. Es una manera
de iniciar la personalizacin en la negociacin. Indican que a pesar de la linealidad de
la calidad en el servicio debe tomarse muy en cuenta cmo deben motivarse y capa-
citarse al personal de la lnea del frente para lograr una mejor calidad en el servicio.
Las iniciativas de calidad en el servicio implican un rango jerrquico ms alto y profe-
sionalismo para este personal, y en consecuencia, al menos en principio una mejor
remuneracin.377
Se requiere concretar un gobierno sensible y con capacidad de respuesta que mejore

la calidad en el servicio. No se debe soslayar la complejidad implcita y cmo y cunto
debe consultarse al cliente. Es entonces la necesidad del resultado del mejoramiento
376
Shand, David y Arnberg, Morten. Op. Cit. Pg. 23-24.
377
Ibid. Pg. 43.
156
del pblico visto como cliente desde el punto de vista de una relacin nueva entre con-
tribuyente y oferente. Con la vista puesta en la capacidad o incapacidad de un gobierno
en busca de la gobernabilidad nacida de la legtima expresin de su poder formal, la
idea de accin bien planeada, racionalizada y operada en consecuencia a sus fines,
objetivos y medios, es la que debemos dilucidar. Es la caracterstica de nuestro tiempo:
la globalidad de las transformaciones. Convergen a ello formas caracterizadas por la
divergencia, pero que convergen a una idea: una civilizacin global emergente, mar-
cada por un considerable pluralismo cultural y por muchos conflictos. Es en este pano-
rama de cambio, que surgen y se imponen retos en la conduccin de las sociedades
incluidas en un espacio territorial y en regiones especficas, lase Estados Nacionales
o Comunidades Supranacionales: la capacidad de gobernar. La necesidad de redise-
ar la gobernacin para asegurar la capacidad de hacer frente a las transformaciones
globales.378
El decremento en su capacidad de gobernar se debe a que las situaciones son cada

vez menos gobernables, ya que existe una dificultad creciente para alcanzar niveles
satisfactorios de respuesta (resultados y operaciones) y las dificultades funcionales se
incrementan. Se pueden explicar por cierto nmero de variables cambiantes e interre-
lacionadas:
a) Demandas pblicas crecientes.

b) Expectacin pblica por ms y mejores actividades de gobierno.
c) La incursin gubernamental en asuntos difusos.
d) Ideologas nuevas que imponen a los gobiernos ms restricciones y requeri-
miento de procedimientos.
e) Por la desmitificacin de los gobiernos hay una tendencia hacia su deslegiti-
macin.
f) Cambios constantes de los problemas atendidos por los gobiernos.
En suma, los gobiernos contemporneos experimentan los efectos de una sobrecarga

cuantitativa y cualitativa.379 No cuenta con el conocimiento disponible para enfrentar la
sobrecarga y ajustarse a los nuevos problemas, que les permita su buen manejo. Esta
turbulencia e inestabilidad en los fenmenos sociopolticos y econmicos, ecolgicos
e incluso culturales, es la constante con la que los Estados persisten y son tareas de
los gobiernos y la administracin pblica, tratar y trabajar no con realidades previsibles
y regulares, sino cambiantes, errticas, irracionales, inciertas, imprevisibles, turbulen-
378
Dror, Yehezkel. Op. Cit. Pg. 26.
379
Ibid. Pp. 103-104.
CAPTULO III
157
tas, ultracomplejo y con oscilaciones. Frente a esto la accin del gobierno tiene que
ser eficaz, aqu, el servicio pblico se exige para evitar cuestionamientos por falta de
resultados efectivos.
3.4 EL MARCO DE LA LEY
Trasciende lo meramente normativo o jurdico. La ley es institucin diseada e institui-

da por el hombre en su ascendente lgico de convivencia. En la ley se observa la doble
vertiente del hombre: una pblica, otra privada. Es clculo en vista del bien comn hu-
mano. Amortiguar el egosmo, es la base del gobierno de leyes. Concilia cotidianidad y
convivencia, como poder y autoridad. Es la racionalidad concentrada en el uso, manejo
y operacin de la Ley.
Es el soberano, buscando justificar lo institucional, Estado y autonoma de ste. Bs-

queda y confluencia entre libertades pblicas y privadas que se inscriben en el pacto
social, particular, personal y vlido slo en la razn individual y despus en su lgica
colectiva y social. Corpus de la asociacin y de socializacin del poder en dominio
basado en la autoridad. Caracterstica del Estado contemporneo, envuelto en la con-
tradiccin capitalista: egosmo y utilidad.
Formacin del Derecho a partir de la contencin a la competitividad del mercado,

contrapuesto a la nocin de Estado, en formas representativas que procuran entender
la relacin de dominio, de Gobierno y de Estado. Es lo poltico, vuelto paladn de lo
justo y lo libre de cada miembro de la comunidad poltica. Es el Estado de Derecho
externado en su configuracin individualista por cuanto que, al mismo tiempo, protege
el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la ciudadana. Vela tanto
por la vida pblica, como por la vida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que
del individuo.380
Totalmente es dominio y dominacin por medio de la institucin. Obligaciones y lmites

de lo civil y de lo pblico. En suma, sobre lo legal racional. Entonces, la ley es institu-
cin, que interiorizada por los individuos, requiere de libertad, responsabilidad, corres-
ponsabilidad y capacidad, para hacer uso de la misma, en sentido positivo, en tanto
objetivos deliberados y sealados como posibles. En tal sentido, operar los valores
instituidos requiere de leyes. Pero ni sola ni fragmentada, requiere de tica y de un
alto sentido de la responsabilidad. Es un rediseo que sugiere fortalecer instituciones
pblicas, -las polticas-, y las privadas, -las del mercado-.
380
Omar Guerrero. Principios de administracin pblica.
158
3.4.1 Valores e institucionalidad
La interrelacin implica que las reglas que se observen bajo pticas de actitudes y valo-
res que posibiliten el valor procedimental de la democracia a la manera de Bobbio, den-
tro de un espritu renovadamente republicano caracterizado por un conjunto de reglas
que establecen quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu
procedimientos.381Es fortalecer al Estado mirndolo desde una nueva ptica ms p-
blica. Significa transitar hacia instituciones democrticas y afirmadas por la accin de lo
privado individual. La democracia entonces no es nicamente procedimiento electoral,
es tambin, forma de vida, que recupera el sentido de la pluralidad y de interconexin
de pblicos mltiples.
Lo valores indican las formas y las maneras con las que los habitantes en un Estado,
dirimen sus ambiciones y deseos. Se requieren, entones, de instituciones tanto guber-
namentales como de la sociedad que, equilibren los deseos de poder con acciones de
autoridad legal y legitima. Por tanto, si las instituciones son fuertes, permiten que la
gente pueda confiarle sus demandas, es decir, se vuelve ms trascendente la idea de
un gobierno que se gobierna por s y para s, dando sentido y lgica racional al poder:
materializar la idea de bienestar colectivo.
Valores e institucionalidad actan en el sentido de posibilitar el acuerdo, el dilogo y la

postura contraria. Es sociedad que privilegia el consenso en el sentido de considerar
que, en un marco democrtico importa ms decidir en funcin de prioridades sociales,
dando valor a los deseos ciudadanos, antes que el de lites polticas o gubernamenta-
les. Es la cualidad que distingue a las instituciones formadas por el imaginario social, lo
gubernamental es pblico, por tanto la administracin pblica requiere de ese pblico y
de sus valores para realmente, existir en funcin de la sociedad.
Ambos son parte del ejercicio liberal democrtico de las sociedades actuales donde,
en primer lugar se manifiesta en constante, el reforzamiento de los derechos indivi-
duales de los ciudadanos. Evidentemente, no se evade la responsabilidad social de
381
Cuando Bobbio hace la advertencia de que la nica manera de entenderse cuando se habla de democracia, es conside-
rarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quin est autorizado para tomar
decisiones colectivas y bajo que procedimientos. Todo grupo social tiene necesidad de tomar decisiones obligatorias para
todos los miembros del grupo con el objeto de mirar por la propia sobrevivencia, tanto en el interior como en el exterior. Esto
lo entiende como una definicin mnima de la democracia aadiendo que no basta ni la atribucin del derecho de participar
directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas para un nmero muy alto de ciudadanos, es necesaria una ter-
cera condicin: es indispensable que aquellos que estn llamados a decidir o a elegir a quienes debern decidir, se planteen
alternativas reales y estn en condiciones de seleccionar entre una u otra. Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia.
Mxico, FCE, 1986, pg. 16.
CAPTULO III
159
cada uno; sin embargo, sta es atender, primero el aspecto de interrelacin entre ellos
mismos, dialogando y generando los aspectos que se considera merecen una atencin
compartida entre gobierno y sociedad, para pasar a la accin concertada y finalmente,
cumplir con sus objetivos: mejorar al individuo, material y espiritualmente, se refuerza
al gobierno y al Estado.
Valores e institucionalidad son parte de ampliacin del espacio de lo pblico. Conviven,

lo gubernamental y lo no gubernamental, a decir de Bozeman, es ver como influye,
positivamente, la influencia de la autoridad en las organizaciones. Con tal cometido se
completa la accin gubernamental, al atender, orientar, actuar, coordinar el complejo
social, que de por s es incierto y mltiple. Adems, debe saber cundo, cmo, a quin;
el tiempo y el espacio, la forma y el instrumental tcnico y tecnolgico para operar,
viendo siempre no sobrepasar sus atribuciones en un marco de aplicacin puntual de
la Ley.
En suma, el valor y la institucin para el rediseo institucional de la administracin

pblica es, el de acceder a un Estado socialmente necesario, no una carga social. Un
Estado de derecho, nunca de privilegio. Un Estado con instituciones con alto valor,
legitimado y legalizado por la Ley, producto ste, de una incesante bsqueda del ser
humano por aproximarse al respeto y tolerancia entre opuestos. Estado, al final tico,
al posibilitar las libertades de los ciudadanos, representando a stos, antes que al go-
bierno y a la administracin pblica. Para tal efecto, se precisa discutir el aspecto de la
legitimidad y legalidad componente insoslayable de la Ley.
3.4.2 Legalidad y legitimidad
La formacin de la legalidad y legitimidad es una formacin social, es una atribucin ciu-

dadana. Como derecho ciudadano, significa ser consecuente entre el bien demandado
y el bien ofrecido. El primero es, capacidad de decidir; el segundo, sacar provecho de
la ley. Cuando se inhibe la capacidad de decidir y la ley no sirve a los propsitos ciuda-
danos, se forma la no legitimidad del sistema poltico administrativo. La irracionalidad
de la administracin pblica, particularmente, y del sistema poltico implcitamente es
que no existen los rendimientos sociales esperados, el gobierno debe procurar revertir
y cuidar tal situacin.
Si los acontecimientos mundiales algo demuestran es que, el terreno de la legitimidad

es muy abrupto, es decir, pasar de modelos autoritarios o jerarquizados, a otros de libe-
ralizacin social y poltica, tiene riesgos. Por tanto, tenemos por un lado a las institucio-
nes y por otro la idea de rendimiento, mismos que pueden ser parte de consideraciones
160
valorativas que indiquen, su consolidacin o debilidad. El argumento es si se puede

tener una combinacin entre alto rendimiento y baja legitimidad; bajo rendimiento y
baja legitimidad; alta legitimidad y bajo rendimiento, etctera. Sin embargo, con baja
legitimidad y bajo rendimiento, el sistema poltico-administrativo tendra problemas de
supervivencia.
Las perspectivas de tal situacin se pueden manifestar como restricciones a las liberta-
des pblico-privadas. Ampliacin de las mismas. Equidad o desigualdad. Compensato-
rio o prebendario. Por tanto sus manifestaciones se dan en la arena de la capacidad so-
cial para actuar. Cambiar y redisear, significa manejar las cosas de un modo diferente,
en tal sentido, la idea de legitimacin basada en el modelo legal racional weberiano, es
incompatible con la idea de la legitimidad y el rendimiento, ya que supone normas que
cumple la administracin pblica, sin importar si se es eficiente, legitimo o da resulta-
dos. Lo que se busca es contribuir a la equidad en la distribucin de los bienes.
Es preciso aclarar ante todo que en un mundo regido por la lgica del mercado, se libe-
ra la competitividad y el deseo de empresa (emprender algo), aspecto que, en muchas
ocasiones menosprecia a la ley y a los valores sociales liberales (libertad y justicia),
por tanto esos fallos deben ser observados y corregidos, espacio donde el gobierno
reasume sus facultades de intermediario, en virtud de que la estabilidad de cualquier
Democracia depende de la eficacia y la legitimidad de su sistema poltico.382 Entonces,
la discusin pasa al terreno de la racionalidad basada en la eficiencia y la eficacia, es la
vertiente de buscar medios para atender la demanda antes de que genere la baja legi-
timidad, es la concepcin de lo que se denomina modernizacin administrativa. Fallas
en el diseo del modelo de Estado y del sector pblico gubernamental. Camino hacia
la idea de mejoramiento del rendimiento.
La legitimidad pasa a transformarse en institucin que visualiza, primero el marco de

la legalidad como principio poltico de la administracin pblica, esto es, el poder no se
ejerce por si mismo, si no es a travs de la accin consensuada de la poltica; y quien
es el depositario de tal cualidad es la sociedad en su conjunto, nunca alineado o aleja-
do de la formacin de autoridad. Son criterios y valores socialmente aceptados y acep-
tables: el Estado Democrtico de Derecho, el bienestar social, el comportamiento tico
y los mtodos de gestin. Por tanto, el resultado tambin es visto de este modo, legal y
legitimo, ya que alienta la participacin al articular a diversos grupos en su bsqueda.
382
Villoria Mendieta, Manuel. Modernizacin Administrativa y Gobierno Postburocrtico. En Baon, Rafael y Carrillo, Ernes-
to (Compiladores). La nueva Administracin Pblica. Alianza Editorial. Madrid, 1997. Pg. 86.
CAPTULO III
161
Es importante sealar que la legitimidad es parte nodal de las polticas pblicas gu-
bernamentales, esto es, se requiere de un adecuado sistema institucional para estruc-
turarlas, inclusive para no hacer nada indica Lindblom. En pases denominados como
subdesarrollados, la legitimidad estriba en hacer lo que se puede, no lo que se desea
o requiere, esto es, la ausencia de recurso no es indicativo de mal gobierno, para go-
bernar en tal condicin se necesita de incorporar cada vez ms a los sectores pblicos
en la discusin de las polticas pblicas, en caso contrario se subsumen derechos
y libertades, acarreando un sinfn de problemas sociales tales como la inseguridad
pblica (robo, asalto, secuestro, entre otros), ya que la gente, al no ser tratada como
ciudadanos con derechos, desconfa de sus instituciones.
Las denominadas polticas distributivas, regulatorias, redistributivas, compensatorias,

slo funcionan en ambientes con sistemas institucionales slidos, con gobiernos y ad-
ministraciones pblicas legalmente constituidos y legtimamente avalados. Para que
operen las polticas, se debe maniobrar ms en un sentido pblico y no slo guberna-
mental. Pero no como dice Crozier, la creciente complejidad de las actividades huma-
nas, su interdependencia y la mayor libertad de los actores nos conducen a la deca-
dencia del Estado en provecho de un gran mercado de regulaciones automticas,383
sino fortaleciendo el aspecto pblico del Estado: que sirva para sus fines y razones, el
fortalecimiento social.
En sentido estricto, la legitimidad es efecto de una adecuada observancia a la ley. La

ley no es una atadura, es ejercicio de mis libertades y la de todos, por tanto, si coartan
mis aspiraciones y objetivos, restringen mi independencia. Modernizar el aspecto de
la legitimacin es conseguir desembarazar la economa de mercado de los pesados
lastres que el sector pblico arroja sobre ella, de forma que las condiciones sean ms
giles y flexibles en la nueva economa globalizada, siendo los beneficios finales del
proceso - ms riqueza- el instrumento de legitimacin ms importante para los gobier-
nos y sus administraciones.384 La crisis de legitimidad tanto del Sector Pblico como
del Sector Privado es una crisis de la separacin entre lo pblico y lo privado.385
383
Villoria Mendieta, Manuel. Modernizacin Administrativa y Gobierno Postburocrtico. Pg. 77.
384
Ibid. Pg. 86.
385
Ibid. Pg. 59.
162
CAPTULO IV
LAS NUEVAS VISIONES Y ENFOQUES DE LA
CAPTULO IV
El presente captulo orienta las propuestas y consideraciones del captulo anterior des-
de lo poltico y la poltica, para mejorar y reforzar la idea del Estado liberal. En tal sen-
tido se anotan las consideraciones polticas y administrativas, las exigencias y prerre-
quisitos indispensables para orientar un cambio hacia un mejor desempeo y actividad
de la administracin pblica.
Por tanto, el componente democrtico de las sociedades y de los individuos-ciudada-

nos, es el primer paso para formar organizaciones pblico gubernamentales realmente
pblicas. La certeza se basa en el reconocimiento de la incertidumbre, esto es, alejarse
de manejos rgidos e inflexibles en la administracin pblica, ya que si contina con tal
estado de cosas, difcilmente puede ofrecer respuestas suficientes, oportunas y giles
a los demandantes.
Asimismo, se esboza un marco de actuacin donde la idea de justicia y equidad debe

replantearse a partir de la consolidacin de ciudadanas y ciudadanos que, en ambien-
te de complejidad y competencia creciente, puedan convivir a partir del reconocimiento
a las diferencias particulares pero que, sean capaces de ofrecer y aportar sus talentos
para mejorar la vida publica, al final es el espacio que manifiesta oportunidades y ma-
terial para desarrollar los aspectos intrnsecos al hombre: la libertad para elegir.
Por ello, la administracin pblica no pasa ya por acciones inscritas en lo rgido y nor-
mativo de sus procesos y procedimientos, antes bien, se requiere de una institucionali-
zacin de referentes mejor diseados a partir de la confluencia entre el sistema poltico,
el sistema social y el sistema econmico. Se explica que la bsqueda es para aproxi-
marse al ideal liberal: la libertad y la justicia. En suma, el rediseo del paradigma buro-
crtico debe proponerse no como mera insercin tcnica o proverbial del mercado en
la accin pblico gubernamental, sino en el sentido de la inclusin activa, responsable,
165
interesada y confiada, del individuo-ciudadano en su doble vertiente pblico-privada,

en la accin de gobierno, por y para l mismo.
4.1 EL RENOVADO CARCTER DEMOCRTICO DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA
El trasfondo de la administracin pblica esta dado por una creciente preocupacin

sobre un mejoramiento de las capacidades tico morales de sus gobiernos. Es la ad-
ministracin de los seres vivos, no de las cosas, anota Uvalle.386 Es un esquema que
indica la consolidacin de ciudadanos, libres y con libertad para aproximarse a la no-
cin de justicia. El falseamiento de los temas de justicia se da cuando en su diseo
se evade la realidad y aspiraciones del individuo. A esta concurren tanto los aspectos
polticos como los sociales; es acuerdo sobre el disenso, es el respeto a la diferencia,
es el marco de la democracia.
Corrige y arregla intereses contrapuestos. Preciso es entonces que, tal ordenamiento

sea congruente con la tica. No es una cuestin meramente moral, es un asunto de
individualidades sumadas en una consolidacin de los caminos para el razonamiento y
la civilidad en una sociedad. En tal sentido, conciliar lo privado y lo pblico es una tarea
de capacidades y capacidad. La primera en sacar lo mejor de cada individuo; la segun-
da, lo mejor a cada ciudadano en su interrelacin con el gobierno pblico. Es finalmente
formacin eficiente de atencin y otorgamiento de servicios pblicos con contenido y
con reconocimiento de ellos. Significa dar materia y cuerpo a la democracia, tanto la
representativa como a la que se dan en las formas de vida, individual, comunitaria y
colectiva.
La tica es la institucionalidad que materializa los valores que las personas, todas, en
su conjunto, consideran necesarias para convivir. Es consolidacin de confianza en el
poder poltico que, por si mismo es irracional y avasallador, transformado en autoridad
significa el marco idneo para que la vida privada y pblica sea viable: La ley. Enton-
ces, la democracia387 no slo es asignacin de cuotas de poder, sino es la capacidad
de gobierno, de realizar aquellos objetivos comunes a cada uno: Libertad y Justicia. Es
386
Ver en Uvalle Berrones, Ricardo. La responsabilidad poltica e institucional de la administracin pblica. Particularmente
el captulo IV.
387
Para Morlino el caso de la democracia pasa necesariamente por la estructuracin de la norma que, traducida en Ley,
conlleva a formaciones y Estructura, esto es, ordena, define y permite que cada quien sepa que hacer en los casos del
manejo pblico del poder: Jerarqua y Autoridad. Ordenadamente, con apego a lo consensuado, como estricta derivacin
de los Valores existentes en un grupo poltico. Morlino, Leonardo. Como cambiar los regmenes polticos. Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1985, pp. 81-115.
166
LAS NUEVAS VISIONES Y ENFOQUES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
por naturaleza el trabajo de cualquier gobierno, es la racionalidad de su existencia, es

por antonomasia, la necesidad de la poltica en el trabajo y las acciones de la adminis-
tracin pblica.
La dimensin poltica de la administracin pblica se constata en el ejercicio admi-

nistrativo, mismo que no es en si mismo un acto poltico, sino una oferta de gobierno.
Responde a lgicas sociales, es decir, son actos que inciden en la funcin pblica de
los organismos privados, pblico-privados y pblico-gubernamentales, que en su diario
discurrir, ofertan su postura en la arena de la poltica, buscando influenciar la toma y
elaboracin de las polticas pblicas, tanto gubernamentales y de aquellas que nacen
en alguno de los mbitos mencionados, cualquier organizacin, sea del gobierno, em-
presarial o mixta, puede ser vista en trminos de las dimensiones de lo pblico.388
La poltica como hecho deliberativo, no es propsito fundamental de la administracin

pblica, sino lo es en el sentido de reforzar, mediante sus actos elementos polticos, ta-
les como mandato democrtico y proceso electoral. En tal sentido, gobierno-autoridad,
legalidad-legitimidad y confianza-responsabilidad, implica una formacin de ciudada-
nos corresponsables en los valores creados ex profeso para la convivencia. Entonces,
la racionalidad en el paradigma burocrtico, esta dada por su ubicacin a ambos lados:
Lo poltico y lo administrativo. Sin embargo, en un sentido de largo trance, esta pasa
de forma casi imperceptible a otra forma, descentralizada y abierta. Lo cual es medio y
modo de hacer cosas que se traduzcan en metas ms congruentes con el ideal liberal
democrtico de las sociedades modernas.
En tal sentido, para provocar civilidad y sobre todo reforzar los cauces y a las mismas
instituciones, se requiere repensar y ante todo actuar para tal fin. Ese es el rumbo de
las subsecuentes lneas, es producto de crtica, carente de idealismo falso, es ante
todo la perspectiva por la que las sociedades caminan en el sentido de consolidar el
ideal democrtico y sobre todo la bsqueda de igualdad y justicia para el genero humano,
todo reconocimiento de uno en todos, no de todos en uno.
388
Bozeman, Barry. Todas la organizaciones son pblicas. Tendiendo un puente entre las teoras corporativas privadas y
pblicas. Pg. 44.
CAPTULO IV
167
4.2 LA DINMICA DEL CAMBIO SOCIAL EN LA ADMINISTRACIN

PBLICA
Afirmar que se transita hacia un nuevo modelo post-burocrtico, es afirmar que se sabe
con certeza el futuro. Partiendo del principio de incertidumbre389 aplicado a la sociedad,
justo es reconocer que, en un mundo con graves desigualdades y conflictos, es impo-
sible predecir, comportamientos y sucesos. Es un hecho social que evoluciona desde
la mitad del siglo pasado. En el capitalismo se observa por el aumento de la producti-
vidad y el progreso tecnolgico. El PIB mundial ha pasado de 4 en 1950 a 23 billones
de dlares para el ao 2005, que hara suponer que los habitantes del mundo se han
beneficiado en tres veces. Por otro lado la tecnologa, bsicamente de la informtica,
hace que el mundo pase aceleradamente a fases subsecuentes (se estima la adquisi-
cin de alrededor de 50 millones de unidades para el ao 2005, donde el nmero de
interconexiones a terminales informticas llega a 24 millones).390
Lo anterior conlleva a que se transforme la vida y los estilos de consumo, impacto di-
recto a la superposicin del mercado en la vida pblica. En sentido estricto, el supuesto
racional del Estado ha sido rebasado, la bsqueda de igualdad y de libertad es un
asunto re-construido a cada hora. El primer punto es la grave desigualdad: los pobres
son algo ms que nmero, no es solo cuestin de compadecimiento, es cuestin de
tica. Sobre todo cuando se conoce que en el mundo se calculaba para el ao 2000,
solamente alrededor de 560 millones de habitantes viviendo con menos 300 dlares al
ao (aqu no se precisa el nmero ampliado, es decir si son cabeza de familia o no);
contra 21 598 millones de habitantes de los pases industrializados que ingresan al
menos, ms de 900 dlares al ao.391
Es este marco opera la organizacin de la administracin pblica, entonces considera-

remos que a partir del reconocimiento de sus limitaciones de enfrentar tal panorama,
389
Principio que afirma que es imposible medir simultneamente de forma precisa la posicin y el momento lineal de una
partcula, por ejemplo, un electrn. El principio, tambin conocido como principio de indeterminacin, afirma igualmente que
si se determina con mayor precisin una de las cantidades se perder precisin en la medida de la otra, y que el producto
de ambas incertidumbres nunca puede ser menor que la constante de Planck, llamada as en honor del fsico alemn
Max Planck. En la mecnica cuntica las predicciones precisas de la mecnica clsica se ven sustituidas por clculos de
probabilidades. Las implicaciones filosficas de la indeterminacin crearon una fuerte corriente de misticismo entre algu-
nos cientficos, que interpretaron que el concepto derribaba la idea tradicional de causa y efecto. Otros, entre ellos Albert
Einstein, consideraban que la incertidumbre asociada a la observacin no contradice la existencia de leyes que gobiernen
el comportamiento de las partculas, ni la capacidad de los cientficos para descubrir dichas leyes. Biblioteca de Consulta
Microsoft Encarta 2005. 1993-2004 Microsoft Corporation.
390
Delors, Jean. Del crecimiento econmico al desarrollo humano. En La educacin encierra un tesoro. Paris, Francia,
Correo UNESCO, 2006, pg. 69.
391
Ibid. Pg. 70.
168
habidas cuentas de que no se conocen hoy, podremos decir que la incertidumbre es un

referente obligado para comprender lo pblico. Recomponerse a s misma no es ni-
camente un asunto tcnico, es un asunto de coincidencias gubernamentales, polticas,
legales, sociales, culturales, integrados al proceso administrativo, cotidiano y recurren-
te en la vida de las organizaciones.
Planteado en el marco conceptual de este trabajo, la incertidumbre se inserta en la ins-

titucionalidad como una dinmica circular que altera la idea inicial, donde lo importante
no es lo que se figura en la institucin, sino lo que identifica. Esto es, el paradigma bu-
rocrtico no esta superado, es ms, mucho de lo que se ha discutido desde la dcada
de 1970, apenas empieza a ser observable, si no es que apenas a instrumentalizarse.
La tendencia y supuesto modernizador de la administracin pblica va el denominado
paradigma post-burocrtico, es apenas el punto de partida para discutir si la jaula de
hierro se ha concretado plenamente y concursa en oposicin para dar lugar a una so-
ciedad que asuma el control y opere cambios, en la denominada flexibilidad y apertura
de los preceptos de mercado.
Es complicado an idealizar, sobre todo en pases con tradiciones autoritarias en tran-

sicin, organizaciones pblicas sin estructuras lineales vertical y jerrquicamente ope-
radas, la incertidumbre las complejiza. Sin embargo, se puede discutir el camino que
se va trazando: Si la sociedad es un conjunto de espacios organizados en sistemas
de reglas que guan la conducta social, esta tiende unificar las individualidades en un
todo. Entonces, la institucionalizacin debe concretar normas y leyes, producto del re-
conocimiento en ellas, que normen mi conducta pblica y mis necesidades colectivas,
nunca que controlen mis aspiraciones y mis ambiciones individuales, slo as y a partir
de saber quin soy y qu hago aqu y ahora, precisando mis responsabilidades y mis
corresponsabilidades, puede manifestarse un camino donde el sentimiento de autode-
terminacin y libertad empieza.
4.3 INSTITUCIONALIZACIN DEL SISTEMA POLTICO-ADMINISTRATIVO
Easton dice: el sistema poltico y la vida poltica est dada por las interacciones sociales
entre individuos y grupos, diferente a lo religioso, econmico, entre otros. Ocurre en las
estructuras formales e informales de la vida pblica y, asignando valores obligatorios u
autoritarios a una sociedad, considerada como la unidad de la vida poltica. Las estruc-
turas como legislaturas, poderes ejecutivos, partidos, organizaciones administrativas,
tribunales y grupos de inters, entre otras, el mismo autor dice que son secundarias en
CAPTULO IV
169
el sistema total. Solo el sistema poltico societario tiene un margen mucho ms amplio
de responsabilidades que los sistemas parapolticos de los subgrupos.392
Por tanto, es a partir de la idea de transicin donde fundamos la recomposicin de un

sistema poltico, que de entrada es base y cimiento de las instituciones en una socie-
dad. Comprendidos stos como los valores que una sociedad necesita para convivir,
dan pie a estructuras organizacionales moldeadas por este movimiento. Entre tales
aspectos encontramos a la misma administracin pblica. Por esta razn, modernizar
no significa nicamente modificar con tcnicas y tecnologa, significa construir con
rediseos institucionales y el del sistema poltico es el primero.
En tal sentido, la idea de liberalismo en esta recomposicin, resulta una inmejorable

condicin de procesar, redefinir y ampliar los derechos. En el plano individual estas
garantas incluyen los elementos clsicos de la tradicin liberal: el hbeas corpus, la
inviolabilidad de las correspondencias y de la vida privada en el hogar, el derecho de
defenderse segn el debido proceso y de acuerdo con las leyes preestablecidas, la
libertad de palabra, de movimiento y de peticin ante las autoridades, entre otras.393
Grupalmente, es la posibilidad de expresar colectivamente disensos con relacin a po-
lticas gubernamentales sin mediar represin, sin ser censurados por medios de comuni-
cacin cooptados, adems de poder asociarse voluntariamente con otros ciudadanos.
El sistema poltico y la administracin pblica, requieren ampliacin de esquemas so-

ciales que les otorguen credibilidad y confianza en sus actos y actividades: Demo-
cratizacin y como principio rector de la democracia: la Ciudadana. Son derechos
fundados en: La igualdad. La obligatoriedad. Ello, frente al sistema en su conjunto. Si
eso ocurre, el aspecto que deriva del poder poltico tendr reconocimiento en y para los
ciudadanos. La autoridad.
Lamentablemente, la transicin394 no es principio y fin en si misma. No es discurso, la

definicin de democracia no indica que existan ciudadanos, tratados como iguales y
392
Easton, David. Esquema para el anlisis poltico. Buenos Aires, Amorrortu, 1992, pp. 78-82.
393
ODonnell, Guillermo y Philippe, C. Schmitter. Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre
las democracias inciertas. Argentina, Paidos, 1988, pg. 20.
394
En ciencia poltica la denominada Escuela de la Transicin oper de forma importante a partir de concebir a aquellos
problemas planteados por la modernizacin, que en un pas poco desarrollado democrticamente es en si inestable, por
tanto para generar los cambios demandados por una sociedad se precisa de regmenes autoritarios en virtud de ser los ms
capacitados, por tanto, los esquemas transicionistas quedaron atrapados en la idea de ciudadana acotada y en muchos
casos limitada, poco a poco se suelta y termina por modificar el sistema poltico en burocrtico autoritario, gradualista y
finalmente, pluralista. En Molinar, Juan. Escuelas de interpretacin del sistema poltico mexicano, en Revista Mexicana de
Sociologa, Mxico, IIS-UNAM, ao LV, N 2, abril-junio, 1993, pg. 24-50.
170
que la deliberacin entre iguales realmente exista. Se necesita ms que la sola forma-
lidad de una responsabilidad inserta en meros medios legales. Requiere de la capaci-
dad organizacional de los ciudadanos para exigirla de sus gobernantes y por tanto, de
una cierta densidad de la sociedad civil para permitir a los ciudadanos que ejerzan
sus derechos. Concretar la legitimidad significa la existencia de un pacto explcito e
implcito entre los sectores sociales que constituyen una sociedad y a sus organizacio-
nes a aceptar la autoridad de las instituciones.395
Rebasar los lmites del anlisis que centra su andamiaje en el nfasis en la toma de
decisiones de las lites, soslayando como contingente aquello que contribuye a la
accin de lo colectivo. Releyendo a Tocqueville, el fundamento de la sociedad civil se
halla en lo individual con la profundidad de idea en el bien colectivo. Es la democracia,
que nace y se fortalece desde y con la sociedad civil, ya sea para resolver conflictos
como para asegurar el orden social derivado de: religin, liderazgos carismticos y
mesinicos, la tradicin, la violencia y el terror, entre otros. Se requiere de un proceso
democratizador de la poltica que adopte un concepto mucho ms abierto, como el de
la reconstruccin de la sociedad, en tanto capacidad de la sociedad para trabajar sobre
sus conflictos, sus diferencias e inventar de manera permanente nuevas formas para
resolverlos sin cancelar las distintas identidades y proyectos.396
4.3.1 Capital tico
Coincidiendo con Jorge Alberto Iragui, el capital tico es la incorporacin de aquellos

grandes grupos de personas que han sido desplazadas de los beneficios de la globali-
zacin. Significa recomponer y devolver el sentido a la razn de los gobiernos y de las
administraciones pblicas. Perdidas en el periodo del neoliberalismo, el cual domino
el panorama econmico, social e ideolgico en el mundo entero, donde sus actores
polticos (y econmicos), causaron un ominoso desequilibrio en una buena parte de las
instituciones mundiales; particularmente en aquellas con dbil consolidacin y prctica
democrtica.
El capital tico conlleva la conexin entre demanda y respuesta. Reconocimiento al

complejo social, donde las instituciones polticas y administrativas trabajen en tal sen-
tido. Ni desdeando ni ensordeciendo al orden social, cultural y antropolgico, cuantifi-
395
Bizberg, Ilan. Estado, organizaciones corporativas y democracia, en: Aziz, Alberto (coordinador) Mxico al inicio del siglo
XXI. Democracia, ciudadana y desarrollo. Mxico, CIESAS-Miguel ngel Porra, 2003, pg. 186.
396
Bizberg, Ilan. Op. Cit. Pg. 189.
CAPTULO IV
171
cando y aprovechando el dinero y los recursos en una mejor redistribucin, entre stos
dos pilares del desarrollo social. Slo un funcionamiento adecuado de este sistema
garantiza el desarrollo del sistema de sociedad en su conjunto.397
El capital tico consiste en la fortaleza de las instituciones pblicas, polticas y adminis-

trativas, en un concierto de responsabilidades que indican los valores que son parte de
escenarios de legitimidad y confianza, del ciudadano hacia sus autoridades como para
los que operan acciones pblicas. La lista es amplia, no dejan de construirse a diario,
pero su importancia se centra en que sus acciones son la fortaleza de un Estado. Sin
libertades no existen, son anomias o simplemente no operan an cuando se enuncien
formalmente.
El capital tico no pasa nicamente por una infraestructura398 a tico-pblica, sino que
se apoya a su vez en los mercados. El mercado tambin est formado de ciudadanos,
pero a su vez el comportamiento tico en los servicios pblicos es una condicin sine
qua non para el buen gobierno.399 Es una doble vertiente, publica y privada. Institu-
cionalidad donde acta lo grupal-individual, intergubernamental e intragubernamental.
Pero Cmo pueden los gobiernos garantizar el mantenimiento de la buena conducta
en el servicio pblico, especialmente en las pocas de cambio? A la larga, ningn pas
puede permitirse el lujo de los costos sociales, polticos o econmicos por las vincula-
ciones de corrupcin.400
4.3.2 Probidad en la Gestin Pblica
En el problema inciden varios elementos: la religin, las costumbres, el sistema eco-

nmico, la cosmovisin de cada nacin, las leyes, el desarrollo econmico, el tipo de
gobierno, entre otros. La corrupcin es un exceso de la conducta humana, una mani-
festacin del individuo en sociedad que expresa comportamientos colectivos en sus
diferentes variantes, sea esta individual, econmica, poltica, social, entre otros. En
sus soluciones es necesario incluir todas las variables anotadas buscando respuestas
que permitan transitar a los ciudadanos a un clima de seguridad y de plena confianza
397
Iragui, Jorge Alberto. El rol del sistema poltico-administrativo en las sociedades post-capitalistas: el caso de los pases
emergentes en Revista del CLAD. http://www.clad.org.ve/anales6/iraguelr.html
398
OCDE. La tica en el servicio pblico. Madrid, Ministerios de las Administraciones Pblicas, 1997.
399
Ibid.
400
OCDE. tica y gestin pblica. En http://www.oecd.org/oecd/pages/home/displaygeneral/0,3380,EN-about-31-nodirecto-
rate-no-no-no-31,FF.html#Top
172
en sus instituciones de gobierno y privadas. La corrupcin es un fenmeno general y

complejo del que participan activa y pasivamente funcionarios, gobiernos, dirigentes
del sector privado e individuos. Fenmeno social con graves consecuencias polticas
y econmicas que impiden el avance de los procesos de democratizacin de nuestras
sociedades. La corrupcin es un grave problema social, poltico, econmico, religioso y
moral que daa severamente a las instituciones, a las personas y a la nacin.
Asociado a la idea de poder pblico: la corrupcin es el abuso del poder pblico o la

corrupcin es el abuso del poder pblico en beneficio privado.401 En tal sentido signi-
fica, toda aquella accin u omisin del servidor pblico que lo lleva a desviarse de los
deberes formales de su cargo con el objeto de obtener beneficios pecuniarios, polticos
o de posicin social, as como cualquier utilizacin en beneficio personal o poltico de
informacin privilegiada, influencias u oportunidades.
Otras propuestas derivadas de la Convencin Europea de 1999,402 ayudan a caracte-

rizar las diferentes formas de corrupcin: la corrupcin activa y pasiva de funcionarios
pblicos nacionales, la corrupcin de los representantes del poder legislativo, la corrup-
cin de jueces y ministros de justicia, la corrupcin de funcionarios pblicos extranjeros
y de representantes de asambleas legislativas extranjeras, la corrupcin activa y pasiva
en el sector privado, la corrupcin de funcionarios internacionales y de miembros de
asambleas parlamentarias internacionales, la corrupcin de jueces y funcionarios de
cortes internacionales, el trfico de influencia y el lavado y blanqueo del producto de
los delitos de corrupcin.
La Convencin Latinoamericana contra la corrupcin reconoce en su artculo VI como

actos de corrupcin a los practicados por quien ejerce funciones pblicas.403 Desde
otra perspectiva, son las empresas que tienen mayores ventajas competitivas las que
muestran mayor inters en imponer las medidas anticorruptivas.404 Las empresas que
no tiene ventajas para competir en un mercado y que tienen intereses en realizar nego-
ciaciones, como por ejemplo, obtener licitaciones en el sector pblico, tienen que recu-
rrir con ms frecuencia a la corrupcin de los burcratas, polticos, lderes de empresas
privadas y de organizaciones sociales, quienes representan a la contraparte en sus
negociaciones comerciales o tienen la capacidad de influir en decisiones que les favo-
rezcan, cuando el sistema institucional se los permite. Un buen ejemplo lo constituye
la corrupcin que se deriva como el factor determinante de las condiciones en que se
efectan los programas de privatizaciones y desregulaciones de empresas estatales.
401
Britannic Encyclopedia of the Social Sciences.
402
Cassen, Bernard. Arrire-penses dans la lutte anticorruption, en: Le Monde Diplomatique, mayo 2001, pg. 8.
403
Klitgaard, Robert. Controlando la corrupcin. Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1994.
404
Cassen, Bernard. Op. Cit.
CAPTULO IV
173
Algunos autores405 consideran a la corrupcin como problema no exclusivo de la ad-

ministracin pblica ni de un pas en particular. Indica que la aplicacin rigurosa e
imparcial de las leyes es el instrumento ms importante para combatir la corrupcin...
buscando que las autoridades sean responsables de su desempeo ilegal e indolente
frente a los ciudadanos, fomentar que stos ejerzan su derecho a evaluar y vigilar
el comportamiento y la accin de los funcionarios pblicos.406 Anota, actualmente la
mayora de los funcionarios pblicos estn ms preocupados por contribuir al engran-
decimiento de su camarillao grupo poltico, que por desempear adecuadamente su
trabajo. Este fenmeno individualiza la percepcin de los intereses y es un medio en el
que surge fcilmente la corrupcin.407 Lo grave es, acostumbrarse y normalizar ese
estilo de vida ciudadano.408
En suma es la ausencia de legitimidad del mismo Estado. Es la irracionalidad del po-

der.409 Mina y socava no solo a sistemas fincados en el derecho, sino a otros.410 Por
tanto, nunca un slogan, nunca una definicin hueca, es un aspecto social, que nace en
ella y se resuelve con ella.411 La pobreza no es su signo, el Banco Mundial es incierto
al menospreciar sus capacidades y ser solamente un chantaje moral a los Estados.412
Necesita al final de la observancia en la Ley, la impunidad no se resuelve con castigos,
sino de informacin y responsabilidad y corresponsabilidad entre lo pblico y lo privado,
entre gobierno y sociedad, entre mercado y Estado.
4.3.3 Cultura administrativa
La cultura es un proceso social mediante el cual se transmite informacin y correspon-

de a aspectos psicosociales de una sociedad. En el terreno administrativo supone la
exponencial sumatoria de formas de apreciar los valores y las prcticas democrticas,
comprometidas con una cultura de servicio y calidad, donde la rendicin de cuentas
sea normal a todas sus lneas y ejes estructurales, pero sin que nadie evada sus res-
ponsabilidades profesionales. Se parte de normas coherentes y sabidas por todos,
405
Gonzles Snchez, Jos Juan. Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico. Pg. 224.
406
Aguilar Villanueva, Lus, citado por Gonzles Snchez, Jos Juan. Ibd. Pg. 224.
407
Enrique Cabrero, citado por Gonzles Snchez, Jos Juan. Loc. Cit.
408
Vargas Hernndez, Jos Gpe. y Rivera, Ramiro. Algunas apreciaciones en torno a la corrupcin en Mxico en Revista
Probidad. Edicin Diecisiete diciembre/2001-enero/2002.
409
Gil Robles, J.M. Por un Estado de Derecho. Ariel. Barcelona. 1969. Pp. 13-14.
410
Ibd. Pp. 16-24.
411
Roitman Rosenmann, Marcos. La lucha contra la corrupcin en el capitalismo del siglo XXI. La Jornada, 11 de junio de 2001.
412
Steinsleger, Jos. Corrupcin, corruptometra y corruptlogos, La Jornada, mircoles 15 de Agosto de 2001.
174
condiciona y estructura lo institucional y lo organizacional, donde se compartan valores,

como: Conocimiento y preparacin del funcionariado; orientacin en la responsabili-
dad; la evaluacin de los cargos (sentido de competencia y cooperacin); transparen-
cia en el diseo y en la implementacin de las polticas pblicas; un efectivo sistema de
servicio civil de carrera, como una forma de romper esa cultura patrimonialista que an
persiste, de modo que los puestos ya no dependan de la voluntad de los lderes de las
dependencias y de los rganos administrativos.413 Los valores compartidos son:
Cuadro 4.1 Aportes a la modernizacin de la Administracin Pblica
De la Administracin De la Gestin Pblica

Competencia Capacidad
Compromiso Particicin
Congruencia Responsabilidad
Costos efectivos (remuneraciones) tica y valores
Fuente: Elaboracin propia derivado de las apreciaciones de James A. F. Stoner Administracin 6. Edicin, Mxico, Prentice
Hall Hispanoamericana, 1996, pg. 440-441 y del texto de Ricardo Uvalle Berrones. La responsabilidad poltica e institucio-
nal de la Administracin Pblica. Mexico, IAPEM, 2003.
De la primera lnea se infiere que son ahora necesarios los aspectos de desarrollo
profesional y humano como de las habilidades y los conocimientos que se necesitan
ahora y en el futuro. La competencia es la idoneidad para el desarrollo de una labor o
un trabajo. En la segunda est implcito el asunto de la forma, es decir, la existencia
entre lo diseado y lo actuado o qu tanto se trabaja, adems de cmo se trabaja, au-
sentismo, quejas, identificacin, integracin, entre otros. Asimismo, reconocer la nece-
saria observancia a los valores del orden vigente y con las estrategias que se adoptan
para desarrollar, en el universo de los intereses en conflicto, las tareas que conlleva a
refrendar la legalidad y la legitimidad de la administracin pblica.414
La tercera lnea muestra una adecuada alineacin entre la filosofa y las metas bsicas
de la organizacin y sus trabajadores. Si hay incongruencia entonces habr huelgas,
conflictos, querellas, poca confianza y ausencia de propsitos comunes, tanto internos
como externos, es decir sociales. En suma se define como Confianza, ya que la gene-
racin de congruencia del Estado depende de la eficacia y eficiencia de la administra-
413
Merino, Mauricio. Op. Cit. Pp. 11-15.
414
Ricardo Uvalle Berrones. La responsabilidad poltica e institucional de la Administracin Pblica. Pg. 169.
CAPTULO IV
175
cin pblica; as, responsabilidad es sinnimo de vida democrtica, dado el impacto

de sus costos beneficios que al mismo tiempo, tiene la capacidad para reproducir
condiciones ms justas de vida.415
En tanto la ltima lnea seala, que la justicia no slo es ideal, sino que debe tradu-
cirse en trminos de salarios, beneficios, rotacin de personal, remuneracin extra,
compensaciones, entre otros. Asimismo, significa servicio de acuerdo con los valores
de la funcin pblica: lealtad, conviccin, congruencia, eficacia, eficiencia, capacidad y
esfuerzo, en suma actuar con base en criterios, recursos y capacidades instituciona-
les.416 Finalmente, el problema tiene dos dimensiones:
1.-Una administracin pblica eficiente en su desempeo, eficaz en la respuesta

a las demandas de la sociedad.
2.- Proporcionar con oportunidad, calidad y calidez servicios pblicos.
4.4 LA PROPUESTA DE LA GERENCIA PBLICA EN EL SIGLO XXI
Discutir sobre la Nueva Gestin Pblica tiene argumentos que suponen confrontar las
organizaciones burocrticas y posturas nuevas.417 Situados entre lo liberal y con la
posicin libertaria, implican posiciones filosficas e instrumentales discutibles.
Coincidiendo con Arellano,418 tomar sin un adecuado anlisis a la NGP, conlleva el no
tomar en cuenta sus consecuencias de organizacin, moral, administrativo y tico, las
consecuencias parten de la bsqueda de la eficiencia sin ms, desdeando un nmero
importante de aspectos de justicia y de equidad. Es reencauzar el argumento sobre
la organizacin pblica, dejando atrs esencialmente las visiones extremas entre li-
beralismo y libertarias, en asuntos tales como autoridad y autoritarismo, legalidad e
ilegalidad.
415
Ibid. Pg. 201.
416
Ibid. Pg. 179.
417
En un trabajo anterior al revisado en este apartado, David Arellano apuntaba que la discusin sobre la administracin p-
blica tiene puntos de discusin desde el momento mismo de su conformacin en moderna planteada por W. Wilson, donde
el tema de la eficiencia supona ya un dilema al asunto de gobernar a favor del bienestar pblico, por tanto se comienza la
discusin que hasta la fecha sigue. En Arellano Gautl, David. De la administracin pblica a la nueva gestin pblica: cinco
dilemas. En Revista Conmemorativa de 25 aniversario. El estado del arte de la administracin pblica, Mxico, CNCPyAP,
1999, pp. 35-40.
418
Arellano, David y Cabrero, Enrique. La nueva Gestin Pblica y su teora de la organizacin: son argumentos antilibera-
les? Justicia y equidad en el debate organizacional pblico. En Revista Gestin y Poltica Pblica, Vol. XIV. N 3. 2 semestre
de 2005. Mxico.
176
El paradigma burocrtico no parte simplemente de concebir nuevas estructuras or-

ganizacionales, su atributo principal es hacerlo congruente con la idea de libertades
y libertad, publica e individual; toda vez que a quien se dirige es hacia el ser humano.
En esencia es un fenmeno reflexivo, es decir, un argumento que tiene importantes
consecuencias empricas. En razn de que varios gobiernos de todo el mundo estn
redefiniendo y reformando sus estructuras y mecanismos para abordar los problemas
sociales.419 Por ello, reevaluar sus credenciales de nuevo no es tratarla como mera
cuestin tcnica, antes su connotacin es social y contextual, adaptativa y no adoptiva.
En suma, cmo construimos organizaciones pblicas.
Argir que la libertad del individuo es en esencia aquella dada por cuestiones de mrito,
es dejar un espacio muy estrecho a un amplio sector de poblacin en el mundo entero,
que no se ajusta a esta idea. Este extremo del argumento, el libertario, dice que los
seres humanos deben ser dueos de s mismos (self-ownership), como el camino para
llegar a una sociedad justa. Ser de uno, es impedir que externamente se interfiera en
el proyecto propio, incluyendo al Estado. En tal sentido, la solidaridad por obligacin
es un contrasentido al propio derecho individual porque, imposibilita saber objetiva-
mente cules son exactamente los mritos que tienen los individuos para alcanzar
su propio destino.420 Los seres humanos son los que forman juicio sobre lo que sirve
o no. En consecuencia, para medir los logros y el mrito, el resultado es el indicador,
mide y cuenta. Para relacionarlos hace falta ampliar el nivel del valor: el mercado. Es
la competencia, concepto y camino para evaluar el logro. Espacio donde se distribuyen
los beneficios materiales que, por efecto de mis atributos personales, puedo y es justo
obtener. Por tanto, en esta continua competitividad, los procedimientos formales no
son tan importantes, son fuerza que limitan el ser dueo de s mismo mediante inter-
venciones constantes en la discrecin humana.421
En tal sentido y reconceptualizando para la accin de gobernar, sus planteamientos se

inscriben en: su xito se da a travs de sus resultados. Los resultado se forman a partir
de limitar su intervencin, ya que la preferencia ciudadana es planteada a partir del
referente cliente. El concepto apoya la idea de que el elegir parte del individuo y no de
la organizacin pblica. En este punto apoya los supuestos de la NGP, que dice que el
programa y su diseo es parte de un proceso de objetivacin de resultado, mercadeo
dicen algunos, su xito o fracaso depende de la imagen y percepcin del producto.422
Por tanto, es la eficiencia en el diseo resuelto por un argumento tcnico y moral.
419
Ibid. Pg. 601.
420
Ibid. Pg. 602.
421
Loc. Cit.
422
Ver en Captulo III la parte de Innovacin.
CAPTULO IV
177
Deviene en racionalidad, dictada por la eficiencia: la oportunidad y el sentido del indi-

vidualismo. Gua del inters racional de la organizacin y del cuerpo social compuesto
de individuos. Sin embargo, a todo este cuestionamiento persiste, dnde se encuentra
la justicia. Esto es, la organizacin formada a partir del resultado y la idea de la meri-
tocrcia, derivan supuestos nuevamente, ya que la racionalidad y la justicia, se indica,
aparecen por s solas, ya que ser racional actuar moralmente.423
Por tanto, los gobiernos solamente intervienen cuando la racionalidad sea dbil, es
decir, cuando las instituciones sociales no sean lo suficientemente fuertes, por tanto
subyace una posibilidad de autoritarismo, cuando los individuos se imponen a otros,
en la medida que estos ltimos sean intervenidos y no hallan construido por si mismos
instituciones que los protejan de la esclavitud de las autoridades formales. Por tanto,
el individuo fija sus puntos de atencin en lo que considera justo, otra situacin es tanto
como echar abajo la racionalidad de los intereses individuales y el equilibrio. 424
Entonces, la eficiencia significa, para el concepto libertario, la suma de sus posiciones.
La justicia se da en funcin de lo que el gobierno deja de hacer, es la constante de la
desregulacin tan preconizada, tambin por la NGP, y que se ensalza como el camino
hacia la mejora organizacional de los gobiernos en busca de soluciones y respuesta al
dilema de su ineficiencia.
Por otro lado, para el encuadre liberal, la justicia trata de apoyar la idea de libertad
y al mismo tiempo luchar por un mundo justo, mediante instituciones justas.425 Para
lograr justicia el primer aspecto a considerar es, cmo lograr que la libertad de todos
sea socavada por la libertad de algunos. Conformada por individuos, la sociedad es en
esencia injusta, arbitraria se menciona, ya sea por nacimiento o por atributos fsicos,
mentales, entre otros. Por tanto, las instituciones son injustas ya que son aprovechadas
utilitariamente, slo por algunos. Se matiza la idea de imparcialidad: a quin le hago
ms caso, al pobre o al rico, al feo o al guapo. Justicia selectiva construida bajo el signo
de la equidad, libertad promovida a rango de sujecin y conmiseracin. Entonces, la
tradicin liberal al respecto de la equidad y la justicia, dice que el calculo de utilidad,
incluso de las utilidades colectivas, no basta para garantizar la justicia.426
En suma, recurrir al argumento del mrito y del resultado para efectos de la reorga-
nizacin gubernamental es insuficiente. La neutralidad del aparato pblico no debe
ser literal. Los gobiernos son instituciones polticas y como tal deben actuar buscando
423
Ibid. Pg. 604.
424
Ibid. Pg. 605.
425
Loc. Cit.
426
Ibid. Pg. 606.
178
acuerdos para mejorar, recomponer o estructurar instituciones que, partiendo del he-
cho de la pluralidad social y del principio democrtico de ser y respetar la diferencia,
permita que los individuos gocen de sus ventajas en razn de no incidir, antes maximi-
zar, las condiciones de los menos favorecidos. Camino complicado en vista de que los
individuos poco o nada saben sobre lo que es ventajoso de lo que no. Por tal motivo,
la NGP debe adentrar la discusin de la justicia y la equidad, en funcin de resolver y
proponer alternativas al modelo burocrtico imperante. Ver cuadro 4.2.
Cuadro 4.2 Dilemas del la NGP y su ethos organizacional
Filosofa libertaria Liberalismo Dilemas

(1) (2)
Organizaciones p- Organizacio- 1. La postura libertaria obvia la parte poltica al imponer y no con-
blicas solo si son nes pblicas sensuar. Evade las redes organizacionales que intervienen en los
eficientes para la solo si per- gobiernos. Debilita su posicin frente al compromiso de atencin a
sociedad, la visin miten elegir grupos marginales.
del cliente. la visin de la 2. La postura liberal impone cargas en su afn de igualar. Incorpora
equidad. valores ajenos a lo social, argumentando favorecer lo individual.
El gobierno es mera El gobierno 1. Es tcnica que evala desempeos, presupuestos orientados a
actividad tcnica procura justi- resultados, sistema de servicio civil meritocrtico, gestin de calidad.
eficiente. cia para alle- 2. La justicia es producto de la deliberacin y la discusin, sin em-
gar felicidad. bargo, el incentivo individual y la conveniencia desaparecen el com-
ponente de pluralidad necesario para formar justicia.
El individualismo El individua- 1. El inters colectivo est supeditado al incentivo y no al ethos
compone lo pblico lismo forma tico o moral de la accin pblica. Racionalidad que condiciona lo
gubernamental. opinin al colectivo en tanto el objetivo propio se consiga.
interior de la 2. Los individuos se adhieren a la organizacin en funcin de inte-
organizacin. rs personal, por tanto la cooperacin, misin, visin personal y de
grupo es tenue.
El mrito en la so- La tolerancia 1. Es mero instrumento, no es el sistema sociopoltico.
ciedad es definido y pluralidad 2. Supone salvado el tema poltico an cuando, tcnicamente no
por el saber. define la dife- sea incorporado su opinin.
rencia social.
La no intervencin La libertad 1. Supone que el mercado regula mejor que el gobierno, sin embar-
es condicin de jus- se basa en go no atiende los aspectos del complejo social, evadiendo su apego
ticia. regular la in- a la formalidad que supone la existencia de regulaciones guberna-
justicia. mentales que subsanan inequidades.
2. Basado en la Ley, permite la equidad, sin embargo, cmo conci-
liar las diferencias sociales? Basadas en los atributos.
La vida social es la Supone vida 3. Asumir clientelas no es un aspecto tcnico, es ampliamente un
individual. social liberal. sentido de sensibilidad poltica (conocimiento de la sociedad en s).
4. Conducir el consenso y el pluralismo en cuantificacin es retro-
traerse de la autentica vida liberal democrtica.
Fuente: Elaboracin propia con base en la propuesta de Arellano, David y Cabrero, Enrique. La nueva Gestin Pblica y su
teora de la organizacin: son argumentos antiliberales? Justicia y equidad en el debate organizacional pblico. En Revista
Gestin y Poltica Pblica, Vol. XIV. N 3. 2 semestre de 2005. Mxico. Pg. 607-615.
CAPTULO IV
179
Resumiendo, la capacidad de un nuevo modelo organizacional debe advertir los cues-

tionamientos que sobre la NGP pesan, buscando ante todo evadir de forma contunden-
te la fragmentacin del trabajo consensuado. Gobierno, sociedad, grupos, individuos,
forman parte de la racionalidad del Estado: su propio devenir. Si la NGP propugna en
sus argumentos por un trabajo organizacional mas individualizado, donde se desper-
sonaliza y a veces simplemente se vuelve un trabajo sin coherencia con el todo. Es
natural que el resultado importe, pero un nuevo paradigma de la burocracia no se expli-
ca por meros razonamientos tcnicos e instrumentales. Debe ser consecuente con la
transformacin social, la sociedad es el ritmo, espacio y tiempo de referentes nuevos.
Es la necesidad de saber como evoluciona la sociedad y a partir de ah reconocer si

hemos evolucionado para ya no requerir de una burocracia que procure el equilibrio,
la justicia social y la equidad social, o saber en que grado de evolucin individualista
se haya el cuerpo social para, a partir de ah recomponer el paradigma con aspectos
de la competencia, el mrito, la innovacin y la eficiencia; o construir organizaciones
gubernamentales conscientes de la pluralidad, la equidad, la justicia, incluso cuando
tomarlas en consideracin implica que la eficiencia limpia no debe ser el valor ms
importante de las organizaciones pblicas.427 En tal sentido, se necesita del gerencia-
lismo como de la poltica para mejorar la capacidad de la administracin pblica, para
que sea ms justa y equitativa, y no solamente operen leyes sin sentido social o incluso
individual, an cuando sus organizaciones provengan de preceptos liberales (Consti-
tucin), enunciativos y faltos de identidad y pertenencia a lo que creo y lo que requiero
para vivir no bien, sino mejor.
4.5 LA PROPUESTA DEL PARADIGMA POSBUROCRTICO EN EL SIGLO

XXI
Incorporar al aparato pblico gubernamental posiciones que indiquen cambio y trans-

formacin hacia lo realmente nuevo, es reconocer que el cuerpo conceptual y fctico
que moldeo el paradigma burocrtico esta actuante todava hoy da. Para Keane, la
vida pblica y el capitalismo tardo ha reelaborado en continuo a las organizaciones,
por tal motivo, stas han tenido desfases importantes que han cobrado venganza en
los procesos mediante los cuales las sociedades contemporneas se representan a
s mismas ante ellas mismas.428 El individualismo, incluso el de hoy da, presupone
falsamente que stos naturalmente no participan en las relaciones de poder y adems,
Ibid. Pg. 615.

427
Keane, John. La vida pblica y el capitalismo tardo. Hacia una teora socialista de la democracia. Mxico, Alianza, 1992,
428
pg. 372.
180
que estos mismo individuos legitiman la constitucin de las instituciones mediante la

voluntad y el consentimiento individual.
Se debe abandonar la supuesta neutralidad que requiere la eficiencia en los actos ad-
ministrativos y de poltica pblica de los gobiernos. La despolitizacin es contraria a la
nocin del contractualismo lockeano. Sin embargo, es lo que se insina como el lastre
para conseguir resultado y por derivacin Legitimidad. sta y no otra, es la discusin
del rediseo paradigmtico en la organizacin, particularmente la pblica-gubernamen-
tal. Los problemas de rediseo son de origen y no de adecuacin. En tal sentido, la
discusin es: el poder, la obligacin y el consentimiento.
Se puede transitar en otra va diferente a la del egosmo individual. Poder como cons-
titucin legitima de ste y de la autoridad, basamento concntrico de temas como pla-
nificacin, tcnica, nacionalismo, consumismos, entre otros, debe ser reconstruido o
rediseado, es reconsiderar las diversas condiciones legales, sociales y polticas para
realizar formas de vida en que los individuos y grupos puedan legtimamente desarro-
llar su identidad mediante la asercin de su no identidad.429
Pasa por la insoslayable cuestin de fortalecer la legitimidad de los gobiernos por

medio del rediseo de las instituciones, la mejora continua y el nfasis en un mayor ren-
dimiento de las organizaciones.430 Ni mecnico ni abstracto, por ello la consolidacin
de individuos a ciudadanos, tiene mucho de trascendente e incluyente en las significa-
ciones del poder y su socializacin.
Pensar que la burocracia como tal ha menguando e incluso desaparecido, es aventu-

rado, lo que si ha sucedido es que los sujetos han percibido, crecientemente, que son
parte de sus propias relaciones sociales y polticas: constituyen y son constituidos en
las mismas. Sin embargo, las relaciones conformadas por la organizacin burocrtica,
son independientes de su voluntad y no se transforman con facilidad.431 Se necesita
de un individualismo de cooperacin y unicidad, slo a travs de la vida poltica, el
individuo podra llegar a convertirse en ese individuo especfico, irremplazable,
llamado o destinado a realizar sus propias capacidades incomparables.432 Partiendo
de lo anterior, se inscriben las formas en que deber cambiar o transitar el paradigma
burocrtico, revisemos.
429
Ibid. Pp. 372-373.
430
Moyado Estrada, Francisco. Gestin pblica y calidad: hacia la mejora continua y el rediseo de las instituciones del
sector pblico, ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admi-
nistracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11. Oct. 2002.
431
Keane, John. Op. Cit. Pg. 421.
432
Ibid. Pg. 423.
CAPTULO IV
181
4.5.1 Tendencias estructurales
La estructura es el componente de racionalidad. Sin embargo, como se ha manifestado

a lo largo de la investigacin, la racionalidad por s misma implica que la organizacin
maneja el componente de la formalidad tanto o ms, como el de la informalidad. En
tal sentido la compleja red de actores, no permiten la idea de organizaciones guberna-
mentales como un actor nico racional. Por lo tanto, la estructura debe partir de un
conocimiento pleno de la realidad poltica, interna y externa. Coordinacin institucional,
rdenes de gobierno y actores mltiples que implican una mayor flexibilidad en cuanto
a su conformacin.
Este conocimiento de motivo y creencia es lo que forma institucin.433 Pero deben aten-
der a lgicas diversas, lo que en si mismo entraa un componente democrtico, inclu-
yente y plural. Es forma de vida retratada en la calidad institucional y en la estructura
organizacional formada a partir de deficiencias actuales. Algunas posiciones coinciden
en que el diseo pasa por la necesidad de conciliar la aspiracin humana de encon-
trarse y saberse, combinando lo individual, lo organizacional y el contexto. Cambio del
status quo mental afincado en un modelo burocrtico cerrado. Pensamiento donde la
competitividad presente el mecanismo de saber quien sabe y quien no.
Ello no quiere decir que la innovacin parta hacia esquemas muy tendientes a la
flexibilidad o hacia la delegacin de responsabilidad en una sola va. El proceso es mu-
cho ms complicado, no se trata nicamente de estructurar diferente a lo piramidal,434
primero hay que conseguir que la vida misma deje ser piramidal. Conseguirlo sera el
primer paso.
4.5.2 Tendencias organizacionales
Vivimos en un mundo de organizaciones, desde que nacemos hasta que morimos

estamos inmersos en ellas. Eludir el asunto resulta fatuo e irracional. La nica manera
433
Penso D Albenzio, Cristina Teresa. La construccin de polticas pblicas: Estado ms sociedad. En Revista Gestin y es-
trategia No. 14, julio-diciembre, 1998. UAM-Azcapotzalco. http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num14/doc01.htm
434
Algunos autores proponen sin ms que la versin piramidal de la organizacin burocrtica debe dar paso, as sin ms,
a esquemas innovadores, este hecho a llevado a proponer estructuras que complejizan y deja su lugar a representaciones
ms imprecisas, a organigramas lquidos o biolgicos, a estructuras policelulares, redes y, en resumidas cuentas, a
una interactividad generalizada. Gallardo Velsquez, Anah, Camargo Vzquez, Maria Isabel y Magalln Dez, Mara Teresa.
El rediseo organizacional y la organizacin que aprende. En Revista Gestin y estrategia No. 15, enero-junio, 1999, UAMA
http://www-azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num15/doc08.htm
182
de poder comparar nuestros logros es a partir del referente social, producto de la or-
ganizacin acentuada con la irrupcin de la idea de libertad en el accionar pblico y
privado del sujeto. Por tanto, el aspecto organizacional sita la discusin sobre quien
decide, quien recibe que cosa, quien es beneficiado y quienes pagan los costos. Por tal
motivo, la organizacin gubernamental debe ser sensible a tal aspecto, en un sentido
debe superar la insuficiencia de capacidades tanto del lado de los gobiernos como de
la sociedad civil.435
Para tal efecto, la organizacin vertical pasa a una que responda a la demanda expedi-
ta y pronta, primer principio de la eficiencia. Segundo suficiente y oportuna, formacin
de la eficacia. As, las relaciones se fundan en un esquema horizontal y vertical, donde
se de preeminencia a la colaboracin, la rpidez, la sensibilidad (conocimiento de las
cosas), la flexibilidad (adaptacin), innovacin (aprendizaje), permeabilidad (comuni-
cacin), posicionamiento (idoneidad), realizacin (trabajo en equipo), confianza (parti-
cipacin), responsabilidad (delimitacin de la tarea encomendada), autoridad (decisin
compartida), control (manejo transparente del recurso).436
4.5.3 Tendencias tcnico-tecnolgicas
Se inscriben sobre la base de la legitimidad democrtica de los Estado. El rediseo del

paradigma burocrtico debe advertir que la poltica y la administracin pblica no son
meramente un asunto tcnico, que releva su dimensin poltica toda vez que la eficacia
de un procedimiento o estructura no es inmutable y universal, y vara en funcin de
las condicionantes en las que se aplica, en tal situacin. Tomarlas como instrumento
y herramientas tambin es limitativo de los beneficios de los adelantos en la ciencia.
Entonces, la institucin como conjunto de valores, preocupada por la variabilidad de
las condiciones en que opera el individuo-ciudadano, econmicas, polticas, sociales,
tiene que servirse de stas para que asuntos y variables cuantitativas, financieras y
de medicin y control del gasto pblico en las instituciones, no se pierdan de vista, en
virtud de que las acciones que los servicios desempean tienen un compromiso con el
bien comn.
435
Penso D Albenzio, Cristina Teresa.Perfil de los gobiernos y las capacidades de gobernacin. En Revista Gestin y Es-
trategia No. 11-12 Nmero doble, enero-diciembre, 1997. UAM-A. http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num11y12/
doc06.htm
436
Son ideas que los autores aludidos en la cita anterior a la ltima retoman de Borrad, Bernard. Strategic Thinking for Infor-
mation Technology. Nueva York, John Wiley, 1997.
CAPTULO IV
183
El diseo del paradigma burocrtico cambia hacia las tcnicas de la gestin privada,
pero adaptadas a la esfera pblico-gubernamental, no operan en vaci valorativo. En
tal sentido, siendo redundante, las tcnicas no sirven cuando la nocin de ciudadana
no es incluida en sus actividades. Por tanto, como se anota en la lnea general de la
investigacin, es la ciudadana quien debe hacer valer su presencia, ello mirando
dejando detrs una mera abstraccin de s misma; romper con la idea del paternalismo
o voluntarismo de los gobernantes y autoridades designadas: definir al usuario como
cliente y, por tanto, como titular del derecho a una prestacin material especfica e
individualizada -cuyo incumplimiento debera ser compensado-, ha sido un elemento
de interesantes efectos en materia de Cartas de Derechos Ciudadanos o Compromisos
con los beneficiarios, an no logra incorporar integralmente al ciudadano comn como
agente partcipe de la accin pblica.437
4.5.4 Tendencias procedimentales
El procedimiento concebido como el conjunto de pasos necesarios para llegar a con-

cluir una tarea, contribuyendo a la consecucin de objetivos predeterminados, tiene
una modificacin sustancia en el nuevo diseo burocrtico. La primera est compuesta
de nuevas funciones y componentes, de entre stos anotamos sus cualidades en el
cuadro 4.3.
La pretensin tiene que ver con mejorar la imagen de la propia administracin pblica,
dejando de lado sus percepciones negativas, tanto en lo interno como en lo externo. La
idea es evitar el monopolio tanto de la informacin como de su uso indiscriminadamen-
te contrario a lo social (corrupcin); contravenir los efectos de la cultura de la impunidad
en el manejo de la autoridad; asimismo prevenir contra manejos que atentan contra la
irresponsabilidad fiscal y monetaria, y que son el camino para que se forme la depreda-
cin e irresponsabilidad social, situacin, esta ltima, que deriva en los componentes
negativos de un Estado: marginacin, pobreza e ignorancia.438
437
Ramrez Alujas, lvaro Vicente. Reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica. Lecciones y aprendizajes de
la experiencia chilena. En Revista Electrnica Instituciones y desarrollo 17-dic-2002. Institut Internacional de Governabilitat
de Catalunya, Barcelona, Espaa. http://www.iigov.org/revista/?p=12_07
438
Estos temas son tratados de forma amplia y bien fundamentada, desde la perspectiva econmico presupuestal por
Chvez Presa, Jorge A. Op. Cit. Ver particularmente el captulo I.
184
Cuadro 4.3 Funciones y procedimiento en el nuevo paradigma

burocrtico gubernamental
Funcin
Descentralizacin Competitividad Servicios Gestin Optimizacin
estratgica
Coordinacin. Orientar a Capacidad de Calidad. Recursos Tecnologas
resultados. eleccin. Accesibilidad. humanos. de la informa-
Mercados Participacin. Descentra- cin.
Gestin Flexibilizacin
internos. Estndares. lizacin de la Comunica-
transversal. de estructuras y
Contratacin Indicadores gestin. cin electr-
procedimientos.
Control. de servicios. de desempeo. Flexibilizar nica interna y
Agencias.
Evaluacin de Cobro por Reducir las las condicio- externa.
Sistemas
resultados. prestaciones. barreras admi- nes de trabajo. Gestin de
presupuestarios.
Privatizacin. nistrativas. Seleccin y procedimien-
Gestin del
Externalizacin admisin. tos.
rendimiento.
de servicios. Automa-
Delimitacin
tizacin de
poltica.
oficinas.
Gestin.
Informacin
de gestin.
Fuente: Elaboracin propia con base en Echevarria, Koldo. Reivindicacin de la Reforma Administrativa: Significado y Modelos
Conceptuales. Divisin Estado y Sociedad Civil. Washington DC.: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2000.
4.5.5 Tendencias polticas
El compromiso de este nuevo paradigma burocrtico es ser eficiente y efectivo a las

demandas del ciudadano. La viabilidad de su diseo tiene que ver con la vista puesta
en compromisos ticos y sociales. Quiere decir que la bsqueda de libertades e igual-
dad, su proteccin y ampliacin se basa en la articulacin de los intereses diversos
por medio del dilogo. Recordemos que Manjone indica que la poltica y las polticas
estn hechas de palabras. Por ello la deliberacin se manifiesta con la explicitacin de
las discrepancias y desacuerdos, pero a partir de ah, se allega a un consenso, mismo
que es el reconocimiento a la pluralidad y a los deseos de avanzar, nunca estancarse
o afincarse en posturas autoritarias.
Por lo tanto, las estructuras organizacionales deben ver, ante todo, la identificacin de
los individuos en la institucin. A su vez, procura mejores deseos de colaborar y partici-
par, ya que su inclusin amplia sus derechos polticos, que son al final la forma de vida
de la sociedad: los valores y las normas. Creadas e interiorizadas por los mismos, que
despus, si lo desean, las modifican y adecuan a sus necesidades, privadas y colecti-
vas. Esto es, si no hay beneficio y ganancia, la irracionalidad se hace presente, caso
contrario a la racionalidad. En suma, la racionalidad poltica del paradigma burocrtico
est dada por la conveniencia de su existencia.
CAPTULO IV
185
4.5.6 Tendencias administrativas
Finalmente, en lo administrativo, el esquema debe provenir de un Estado ms demo-

crtico, ms equitativo y ms consecuente con las libertades individuales. Es el Estado
en su propuesta de regular aquellas consecuencias derivadas de la lgica capitalista:
globalizacin e interdependencia. La reforma del Estado implica, mejorar las capacida-
des de sus gobiernos, esto tiene mucho que ver con la forma en que opera la adminis-
tracin pblica. Es una vertiente que procura por un lado, recuperar, reactivar y recons-
truir la naturaleza pblica de la administracin pblica, mientras la segunda recupera,
reactiva y reconstruye la capacidad administrativa de la administracin pblica.439
Consecuencia la primera de la democratizacin poltica de los regmenes. Participacin

e irrupcin social en los asuntos propios y colectivos. La segunda procura mejorar las
condiciones de vida colectiva e individual, mediante medidas presupuestales y de de-
manda social por bienes, servicios y oportunidades que emergen de una sociedad con
sectores cada vez ms diferenciados y autnomos, y a la vez con grandes ncleos de
poblacin arruinados por la pobreza de sus condiciones de vida.440 En las dos el com-
ponente de la Ley es ineludible, pero en una es para legitimar y en la otra para operar
mejor.
El ltimo punto supone la base del paradigma burocrtico en su perspectiva organiza-

cional. Incorporar mtodos y tcnicas gerenciales, nada tiene que ver con la perdida
de direccionamiento, al contrario otorgan sentido a la forma en que debe verse la efi-
ciencia y eficacia que forma la consecucin del resultado. Adems, otorgan cualidad y
cantidad a las ideas de calidad, valor, estrategia, entre otras. La coincidencia entre las
dos, entonces, es algo que ya se discuti ampliamente a lo largo de la investigacin:
la centralidad del ciudadano que se pretende: mejorar la capacidad de gobierno:
Gobernacin indica Aguilar Villanueva, da sentido, y ahora a la existencia misma de la
administracin pblica.
439
Aguilar Villanueva, Lus F. Los perfiles de la gobernacin y gestin pblica al comienzo del siglo XXI. Revista Enlace N
51, nueva poca, enero-marzo 2001. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Mxico, pg. 12.
440
Loc. Cit.
186
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES
El sentido de cambio se presenta en casi todo esquema socio-histrico. La reforma de

lo pblico tiene consecuencias tan profundas, pero a la vez, implica cambios de gran
recorrido en el tiempo. En la misma ocurren un nmero de eventos que denotan la
diversidad de pensamiento y de posturas tericas y fcticas del acomodo y reacomodo
del grupo de actores que participan en la accin pblica. La reforma no es particular a
una representacin o sector especfico de la sociedad. Lo es si de la interconexin e
interaccin que cada individuo y grupo afecta al otro, estableciendo y moldeando
condiciones y formas particulares de vida.
El caso particular de la administracin pblica es muestra de tal hecho. Hablar de re-

forma no significa nica y exclusivamente de lo acontecido en el siglo XX. La reforma
de la administracin es una constante, como constante y dinmica es la forma en la
que la sociedad evoluciona. Contemporneamente quizs la palabra confunda. Signi-
ficativamente y en paralelo se sincroniza con la idea de modernizacin. Sin embargo,
la primera se refiere al devenir de los Estados. En principio, es cambio con velocidad y
alcance gradual, que impacta, ms o menos, las instituciones que conforman al propio
Estado, a decir de Jos Juan Snchez Gonzlez, no hay proceso nico de reforma en
los Estados.
La modernizacin concebida como un producto de las interacciones y los acomodos

sociales, se ubica como propia de occidente, ello no por un capricho, sino por que es
en este espacio geogrfico -y de influencia ideolgica-, donde se forma y conceptualiza
la idea de liberalismo. Producto de hechos concretos como:
La actividad poltica separada de lo teolgico.

Los descubrimientos cientficos y geogrficos.
El desarrollo de la forma de producir capitalista.
189
Por tanto la misma enuncia la existencia de una relacin social desarrollada en una
etapa de la historia que comienza con la irrupcin de lo regmenes constitucionales y la
extincin del Estado Absolutista. Por ello el objeto y estudio de la administracin pblica
es una actividad del Estado liberal capitalista. Existiendo solo a travs de la actividad
poltica de la sociedad y que potenciando sus capacidades en el debate sobre la nue-
va cualidad del ser humano, de manera conjunta producen su perpetuacin y estimu-
lan su prosperidad. Es por eso que a partir de un Estado liberal se forma el centro de
gravitacin donde se desarrolla la prctica como la teora de la administracin pblica.
La administracin pblica como tal, no es ajena a los acontecimientos y avatares pol-
ticos. Necesidad de conciliar la racionalidad individual con la colectiva, donde los he-
chos son en s mismos concretos: el sacar provecho de la existencia y conveniencia
de la razn de ser del Estado. No es mero utilitarismo o contractualismo, contiene en s
mismo, un recorrido humano que no acaba simplemente por enunciar sus derechos y
cualidades del ser humano: Libertad y Justicia. Por tanto, ambos cometidos del Estado
contemporneo indican su vasta tarea de materializarlos.
El primero conlleva la carga histrica del concepto de democracia. Sin embargo, su

alusin debe ser tomada desde la perspectiva como se reconoce en el aqu y ahora.
Por tanto, se considera tambin un hecho compartido por la idea de modernizacin.
Tiene que ver con la reinterpretacin de la sociedad y de sus posicionamientos sobre lo
real y sobre s misma, tanto organizacionalmente como individualmente. Individualismo
ni tan solo egosta, no ilusoriamente cooperativo. El sino parte de la conformacin de
nuevas formas y maneras de transitar lo artesanal a lo masivo, de lo rural a lo urbano,
de la aldea a la ciudad, del crecimiento individual, producto de lo generacional: signo
de la modernidad.
Ahora bien, en este paso no debe confundirse la desaparicin de los ideales y del ni-
mo con que nacieron: derecho del hombre y del ciudadano, ms bien reconocer que el
fin ltimo es precisamente romper las ataduras que se tienen con los lazos autoritarios
que proponen subsumir al hombre en simple actor-individuo, sin derechos polticos
mas que aquellos que lo hacen pieza de legitimacin legal, ms no de legitimacin con-
sensuada. En suma, transforma condiciones de vida y de rganos creados ex profeso
para tal finalidad; tiene que ver con el sistema poltico democrtico, que alejado del tipo
autoritario ya no sumerja al individuo en reglas uniformes.
Pensar en modernidad es alejarse de ese control, que sujeta, disea, impone y de-
cide, unilateralmente a otro que sin ser idealista y/o como obsequio dadiva gratuita,
comience por transformar desde continuo emerja, viva, real, en suma represente y
refleje lo que el individuo quiere y puede ser. Por tanto, el proceso de reforma de la ad-
ministracin pblica, contiene: representacin y significado de lo que un conglomerado
190
CONCLUSIONES
social es y busca. Por lo anterior, no puede existir institucin y organizacin realmente

consecuente con la idea de libertad y justicia, cuando las mismas son producto de lo
autoritario. Lo autoritario impone, lo democrtico forma y crea.
La construccin de cambios en lo pblico-privado tiene que ver con la formacin de

individuos libres y responsables que vueltos ciudadanos por la accin de su mismo
consentimiento (miembros polticos de un Estado) piensan la ley, pero no como temor
o miedo a ellos mismos, sino como posibilidad de evitar la desconfianza mutua y el
egosmo natural de stos. Tal ejercicio es un concreto de la cualidad poltica del ge-
nero humano, para ello se requiere de libertad. Implica responsabilidad para interrogar,
para cuestionar, para reflexionar y para discutir. Sin la posibilidad de eso desaparece
inmediatamente el componente democrtico. Por tal motivo, la poltica explcita a la
misma sociedad y su poder.
El conflicto y los intereses contrapuestos, se resuelven por medio del poder. El poder
es social, por tanto, representa a todos y no a uno(s), es lo poltico vuelto poder, con-
cesin individual hacia lo colectivo, hacia lo pblico. Inters de todos de vivir bien y con
justicia. Mecanismo peculiar del Estado liberal: la representatividad. Compuesta de
derechos ciudadanos, su concepcin debe ser congruente con el sentido pblico, del
planteamiento de lo equitativo y de lo justo, de crear formas inditas de solidaridad y a
buscar modalidades originales de cooperacin.
Por ello, la concepcin y nocin de ciudadana, es punto de partida de reforma, mo-

dernizacin y de consolidacin del esquema liberal. Es el incentivo, marco de la accin
privada a pblica y de sta a la privada. Accin que mejora y materializa lo social, es
lo pblico institucionalizado que permite la eleccin de participacin o no. Conlleva,
participacin y procuracin de bienestar individual, primero en m, posteriormente ex-
tensible a ms individualidades. El debate sobre el ciudadano, es un debate poltico
conformado por: Derechos individuales. Derechos colectivos.
Por tanto, en un contexto donde se observan las limitaciones de la libertad y de la justi-

cia para incorporar a un nmero importante de minoras-mayoras (como en el caso de
las mujeres), de los emigrantes, sectores tnicos e indgenas, mismos que parecieran
carecer de los derechos y deberes que contiene la condicin de ciudadano. Evolucin
gestada en la antigedad clsica (Grecia, Roma), pero que poco o nada se identifican
con lo que debe ser actualmente. Derechos polticos, derechos jurdicos, derechos
econmicos y derechos individuales, derivan en francas contradicciones a formas
autoritarias, todava actuantes.
CONCLUSIONES
191
El siguiente punto, concluyente del libro consiste en: los esquemas autoritarios subsis-
ten -cada vez menos- en las estructuras poltico administrativas del Estado contempo-
rneo. El diseo que nace aparejado al del Estado liberal transforma a la administracin
pblica en una estructura de gobierno distorsionada. Por un lado al Estado se le enco-
mienda ser responsable con la cotidianidad general, por otro concitar la participacin
poltica de la sociedad civil. Sin embargo, el diseo de la burocracia como paradigma
para atender los asuntos de la gente,441 implic organizar una estructura alejada de
los aspectos polticos: participativos. Sin este aspecto, la democracia como tal queda
debilitada.
Por tal motivo, la formacin del denominado Paradigma burocrtico, poco tiene que
ver con el esquema analizado por Weber. La especializacin departamental como
racionalidad administrativa para soportar la racionalidad poltica, se transmuto en espacio
del trabajo experto, exclusivo y alejado de lo pblico. Su posicin en la vida guberna-
mental se hizo ms evidente durante una buena parte de vida del Estado liberal. Por
tanto, slo fue enunciativo y en mucho caso mera retrica. De la Administracin Pblica
Progresiva pasando por la Nueva Administracin Pblica, hasta llegar a los referentes
de la Nueva Gestin Pblica, el paradigma se ha criticado y puesto en duda sobre su
cariz democrtico.
Actualmente su rediseo se encuentra en transicin. Ni acaba por reformarse o moder-

nizarse -en algunos Estados-, ni acaba de aparecer uno nuevo. Por un lado, se ma-
tizan e implementan tcnicas y herramientas provenientes de la administracin de los
negocios, donde privan los aspectos de eficiencia y resultado. Por otro, se incorporan
nociones propias de mercado: productividad, agencia-empresa y cliente, entre otros.
En los casos ms extremos se han separado de la estructura gubernamental.
Pero el hecho es que, en todo caso, los gobiernos estn para procurar condiciones de
vida ptima a la gente. Importa, por supuesto, cmo se establezcan, mejoradas o rees-
tructuradas, las instituciones, primero polticas y paralelamente las administrativas, ello
con un sentido de mejorar la calidad de vida de la gente. Ello en razn de que lo pblico
es un proceso vivo y actuante de gobierno, contenido de valores, razones, que pugnan
por erradicar lo indeseable de una sociedad.
La consolidacin de un paradigma nuevo debe considerar fuertemente el mejorar los

derechos polticos de los individuos-ciudadanos, ya que es la va ms racional para en-
contrar coincidencias entre gobierno y gobernado. No es un retroceso a lo autoritario,
441
Solucin a problemas materiales como: vivienda, alimentacin, vestido, entre otros. Elementos de educacin social que
procura priorizar la necesidad. Atencin a la justicia en acciones como: superacin de la pobreza, la marginacin, el acceso
a la instruccin, la recreacin, entre otras.
192
CONCLUSIONES
antes bien significa gobernarse a s mismos. Es decir, la fortaleza de un Estado no se

da por el control y la mediacin, sino por la fortaleza que una sociedad compuesta de
individuos libres, responsables y corresponsables, den al poder poltico. Responsabi-
lidad en el ejercicio del poder. Ejecutar el mandato del pblico, ser elegido no resulta
en ser el poder sino en representante del poder. Legitimado, a partir de capacidades
ticas, tcnicas, democrticas, polticas y participativas, representando la diversidad de
actores y grupos que actan en el seno de un estrado.
El nuevo paradigma debe reconvertir el negativo de la opinin generalizada de disfun-

ciones del cuerpo burocrtico: corrupcin, padrinazgo, burocracias abotagadas, creador
de polticas desfavorables y de decisiones erradas, segn menciona Crozier. Es una
suma de poltica, valor de mercado, ley e individuos y ciudadanos, confluyendo en una
articulacin entre lo incierto y complejo, para mejorar la toma de decisiones. Esto es,
el cambio es constante, por tanto el esquema rgido debe sustituirse por uno flexible y
apto para responder a esos cambios. Situacin a la que no ayuda la jerarquizacin
y rutinizacin del modelo burocrtico afincado en la escuela de la organizacin webe-
riana.
Sin embargo, todava se requiere, al no ser plausible una transformacin poltica, trans-
formar el paradigma burocrtico, esto es, la libertad y la justicia son temas de una
lgida discusin en el mundo entero. Los hechos de confrontacin y de diferenciacin
obstruyen el paso a modos y formas de vida consecuentes con el ideal liberal. Lo que
si es comprobable es que las bases de tal transitoriedad ya se empiezan a vislumbrar
y es posible que conlleven a la aspiracin de todos los tiempos, mejorar la convivencia
humana en un sentido de respeto y tolerancia a la diferencia, con un sentido de coope-
racin y de participacin, dialgica y consensuada, en suma poltica.
CONCLUSIONES
193
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2009 129 Reforma y Modernizacion Del Estado

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DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL SIGLO XXI:

Av. Morelos Pte. Nm. 809

Tels. 01 (722) 213 46 72, 213 46 73 y

Toluca, Mxico, diciembre de 2009.

Diseo Editorial y Portada: Hctor F. Corts Mercado

El contenido de este libro es responsabilidad del autor y no refleja necesariamente el punto de

Consejo Directivo 2007-2010 Directorio

Isidro Muoz Rivera Isidro Muoz Rivera

Apolinar Mena Vargas Sergio R. Chavelas Maruri

Jos I. Rub Salazar

Luis Videgaray Caso

Sergio R. Chavelas Maruri Miguel A. Villafuerte y Eudave

Arturo Cruz Sanabria

Ivette Mondragn Gonzlez

Adriana E. Bazn Trousselle

CAPTULO I RACIONALIDAD Y BUROCRACIA 15

1.1 GNESIS Y FORMACIN DEL ESTADO RACIONAL 18

CAPTULO II TENDENCIAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 59

2.1 LA IDEA DE REFORMA EN EL ESTADO 62

CAPTULO III INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS PARA CONSOLIDAR

3.1 EL SENTIDO DE PROFESIONALIZACIN 104

CAPTULO IV LAS NUEVAS VISIONES Y ENFOQUES DE LA ADMINIS-

ANEXO. RELACIN DE CUADROS, ESQUEMAS, DIAGRAMAS Y GRFICAS 195

FUENTES CONSULTADAS 197

Nmero Ttulo de cuadro Pgina

Nmero Ttulo de esquema Pgina

Nmero Ttulo de diagrama Pgina

Nmero Ttulo de la grfica Pgina

Es individualidad, no individualismo, lo que supone la conformacin de los esfuerzos y

As, la problemtica que se aborda en el libro consiste en el Estado mismo, como la

Es la bsqueda de una efectiva racionalidad cimentada en un adecuado aprovecha-

La primera como consolidacin institucional del Estado y de su razn de ser: el bien

En tal sentido, reforma y modernizacin -en lo pblico gubernamental-, son elementos

Contextos tales en nada ayudan a mejorar la imagen de la administracin pblica, es

El ciudadano no es un concepto hueco ni amorfo, se refiere a un ser activo y real, el

Es en este panorama que el anlisis de la burocracia se vuelve tema de trascendencia.

Este sistema de racionalidad es una imbricacin entre lo poltico y administrativo, pero

La revisin a la prctica del aparato burocrtico debe fundamentarse sobre la base

El tratamiento a los encuadres conceptuales que refiere el presente captulo, observa el

Paralelamente, y en un sentido discontinuo, se revisan los conceptos de Reforma y

1.1 GNESIS Y FORMACIN DEL ESTADO RACIONAL

La sentencia que observa Jos Juan Snchez Gonzlez, respecto de la administracin

La restriccin y oportunidad son observables, los deseos no; se cuantifican sobre la

la fijacin de lmites de la actividad del Estado y en la reivindicacin de la

Poltica manifestada en la situacin de la libertad de los hombres libres. Racionalidad

y su estado, convergen en las posibilidades de apoyar lo individual, construyendo lo

As explica Cerroni, en tal trnsito la igualdad no es solamente para los ciudadanos

Por tal motivo, la racionalidad pblica no es aquella que se funda en el dominio y en

en el Estado es confirmar, con la razn, la verdad revelada; la modernidad nacida de

Entonces la democracia no es saber si existen pocos o muchos en el gobierno, la

la desconfianza mina las instituciones de la sociedad, sta desestructura la que exista

Lo anterior se funda en la necesidad de menguar los efectos de la competitividad,

Este trnsito de lo corporativo medieval al individualismo renacentista funda la moder-

La consolidacin de la administracin pblica como ciencia que contribuya al mejo-

En suma, existe un sino contradictorio, ya que lo poltico es inherente a la capacidad del

El punto de lo poltico y lo social, en la construccin de ciudadano, no slo consta en

permanentemente formas de identificacin real. Pero que se posesionan las institucio-

Democracia sin sustancia es negar la existencia de lo concreto privilegiando lo

As, en contracorriente y con saltos y retroceso la conformacin de lo poltico y de lo

Contrario a ello, el concepto de pueblo-nacin es abstracto que se expresa en el prin-

Lo trascendente es cmo revertir la crisis democrtica que vivimos en la actualidad,

nismos pblicos y privados que pretenden materializar valores, -considerados insosla-

En tal sentido, el proceso de evolucin de la burocracia como un proceso y un concepto