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del desarrollo
Ms all de la diversidad de situaciones, los pases de Amrica Latina
presentan rasgos comunes: la mayora de ellos han logrado avances consi-
derables en el transcurso de la ltima dcada, pero an tienen que hacer
frente a los desafos de su desarrollo. Desde luego, el mejoramiento de la
gestin macro-econmica aunada a una coyuntura favorable permiti un
vigoroso crecimiento econmico en los aos 2000 y, despus, una buena
resistencia frente a la crisis internacional. Adems, ese dinamismo econmico
en Amrica Latina
a menudo se ha conjugado con nuevas polticas sociales y con una reduccin
de la pobreza. Sin embargo, a pesar de esas evoluciones positivas, todava Dinmicas socioeconmicas
faltan por superar un cierto nmero de obstculos para instalar de manera y polticas pblicas
duradera el crecimiento econmico y garantizar un desarrollo sostenible.
Los retos son importantes: reducir las desigualdades sociales y espaciales,
A SAVOIR 24 A SAVOIR
Los desafos
del desarrollo
en Amrica Latina
Dinmicas socioeconmicas
y polticas pblicas
Institut des Amriques
COORDINADOR:
Eric JOURCIN
Departamento para Amrica Latina y el Caribe, AFD
jourcine @ afd.fr
Savoir
Creada en 2010 por el Departamento de Investigacin de la AFD, la coleccin Savoir
rene anlisis de la literatura o estudios sobre temas de inters operacional.
Realizadas a partir de las investigaciones y de la experiencia adquirida en el terreno
por investigadores y operadores de la AFD y de sus socios, las obras publicadas en
esta coleccin son concebidas como instrumentos de trabajo. Estn destinadas a
un pblico de profesionales, especialistas del tema o de la zona concernida.
Este estudio fue realizado en 2013 por el Institut des Amriques (IdA), a peticin
del Departamento para Amrica Latina y el Caribe (ALC) de la AFD. Fue dirigido
por Carlos QUENAN y Sbastien VELUT. Por parte de la AFD, el seguimiento
de los trabajos estuvo a cargo de Marion DOUCHIN y Eric JOURCIN (ALC), con
el apoyo de Cline ABOUT (Publicaciones).
[ Advertencia ]
Los anlisis y conclusiones de este documento son responsabilidad de sus autores.
No reflejan necesariamente el punto de vista de la AFD o de sus instituciones socias.
Directora de la publicacin
Anne PAUGAM
Director de la redaccin
Alain HENRY
Traduccin: Monica ROLLINGER
Desde 2009, la AFD ha destinado cerca de 1 000 millones de euros anualmente para
el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe. La mayora de las veces, los
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [3]
A SAVOIR
Anne PAUGAM
Directora General
Agence Franaise de Dveloppement
Sbastien VELUT
Profesor de geografa, Universidad de Pars 3 Sorbonne Nouvelle,
Director del IHEAL y del CREDA.
Klaus BODEMER: Senior Research Fellow, Instituto de Estudios sobre Amrica Latina
del German Institute of Global and Areas Studies (GIGA-Hambourg).
Marco CEBALLOS: Profesor de sociologa, Universidad Andrs Bello (Via del Mar,
Chili), Escuela de Sociologa de la Facultad de Ciencias Sociales.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [5]
Presentacin de los autores
A SAVOIR
Conclusin
El desarrollo de Amrica Latina: cimientos slidos? 341
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [7]
Introduccin
Amrica Latina: ventajas, debilidades y retos
despus de una dcada de prosperidad
Carlos QUENAN y Sbastien VELUT
Amrica Latina acaba de vivir una dcada de progreso econmico y social. Los logros
econmicos que los principales pases de la regin registraron, una vez superada la
grave crisis argentina del 2001-2002, se dieron juntamente con una reduccin de la
pobreza y, en menor medida, de las desigualdades. La resistencia de Amrica Latina a
la crisis econmica internacional que debut en el 2007 confirm que, a diferencia de
lo ocurrido en la regin en anteriores periodos de expansin, el ciclo de crecimiento
iniciado en el 2003 se aprovech para reducir su grado de vulnerabilidad financiera.
Al mismo tiempo, este periodo de auge, que gracias a la estabilidad en los precios de
las materias primas exportadas por los pases de Amrica Latina es indisociable de
un entorno internacional favorable, indujo transformaciones contradictorias que, en
ciertos casos, acentuaron algunas tendencias preexistentes y, en otros, provocaron
cambios de orientacin e incluso algunas rupturas. Amrica Latina es por lo tanto un
continente en movimiento que, ms all de la diversidad de situaciones nacionales,
conlleva procesos sociales innovadores y en el panorama internacional emerge con
dinamismo tanto a nivel econmico como poltico. Sin embargo, no est exento de
fragilidades y de debilidades adems de que, en un entorno internacional riesgoso
e incierto, tiene que hacer frente a importantes desafos.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [9]
Introduccin
A SAVOIR
Sin embargo, en el transcurso de los ltimos aos, la estabilidad en los precios de las
materias primas y las entradas de capital han permitido una importante apreciacin
de las monedas de la mayora de los pases de la regin, as como la aparicin de
sntomas de "reprimarizacin" de las estructuras productivas, especialmente en Brasil
Norteamrica, sobre todo para los vecinos de Estados Unidos (Mxico, Centroamrica
y el Caribe), ahora el continente mira con destino a Asia para venderle ante todo
productos bsicos, commodities, sin procesar o poco procesados, en tanto China
exporta hacia Amrica Latina bienes industriales. An cuando las diferencias son
importantes, esta situacin recuerda la insercin "centro-periferia" en la que evolu-
cion la regin latinoamericana durante las ltimas dcadas del siglo XIX y la
primera mitad del siglo XX.
Los estados de la Cuenca del Pacfico han tomado en cuenta estas evoluciones.
Algunos, como Per, Chile y Mxico forman parte de la Cooperacin Econmica
para Asia-Pacfico (Asia Pacific Economic Cooperation, APEC) y contemplan grandes
inversiones portuarias y logsticas para encaminar hacia las costas del Ocano Pacfico
las mercancas destinadas a los clientes asiticos, empezando por China. Adems, con
el objetivo tanto de optimizar sus relaciones econmicas con los pases asiticos
como de fortalecer sus propios vnculos, en 2011 Chile, Colombia, Mxico y Per
formaron un nuevo grupo de integracin regional, la Alianza del Pacfico, que ya se
concretiz en el lanzamiento de negociaciones para la firma de un acuerdo de Libre
Comercio entre los pases miembros.
Mientras que los procesos de integracin regional se caracterizan cada vez ms por
su pragmatismo, estas dinmicas de integracin de facto interpelan los proyectos
Sin embargo, no hay que sobrestimar esta expansin de las clases medias, que se
inscribe en historias sociales nacionales muy diferentes, y que resulta difcil cuantificar
con precisin ya que las categoras de censo no son comparables. En materia de
desigualdades Amrica Latina registra rcords mundiales, en particular en Brasil y en
Chile, pero tambin en Per y en Ecuador, con una polarizacin muy fuerte de la
sociedad entre las clases ms favorecidas y las clases populares, que no deja espacio
a las clases medias. A la inversa, otros pases tienen una tradicin ms igualitaria, en
particular Uruguay y Argentina, en donde las clases medias tienen mayor relacin
con empleos en la administracin pblica y en los servicios (que implican la obtencin
de un diploma), que en la industria.
En los aos 1960, las clases medias se identificaban con grupos urbanos que tenan
niveles de enseanza superior, un empleo estable y podan esperar que sus hijos
gozaran de una situacin al menos mejor que la suya. Esas ambiciones se vieron
frustradas por las crisis econmicas que sacudieron a Amrica Latina a partir de los
aos 1980 y que terminaron en la implementacin de un modelo de orientacin
liberal, una vez ms de acuerdo con modalidades y temporalidades diferentes entre un
pas y otro. La reduccin de empleos pblicos, las privatizaciones de empresas estatales,
la desindustrializacin, socavaron los cimientos de la clase media. El deterioro de las
universidades pblicas, en aquellos lugares donde existan, tambin ha complicado
la reproduccin social de las clases medias, al igual que la movilidad ascendente de los
sectores populares.
Por lo tanto, la nueva clase media es bastante diferente de aquella que alimenta
ciertos mitos nacionales. El abanico de empleos ocupados se ha diversificado y la
estabilidad dista mucho de ser una garanta: en Chile, por ejemplo, las encuestas han
mostrado que las nuevas clases medias demandan sobre todo una seguridad del
En efecto, en los ltimos diez aos, uno de los principales cambios ha sido el mayor
acceso a la enseanza superior, cuyos efectivos se duplicaron entre 1995 y 2005
para llegar a 15 millones de estudiantes en 2005 y ms de 20 millones en 2012. Este
importante incremento se realiz a costa de tensiones en un sistema universitario
que se haba concebido para lites ya bien formadas y que acceden, generacin tras
generacin, a la enseanza superior. Hoy una significativa parte de los estudiantes
accede a la universidad mientras que sus padres slo llegaron a un nivel de estudios
secundarios. Se trata de un considerable motor de cambio social y de un recurso
para la consolidacin del desarrollo econmico general, an cuando este inicio de
masificacin tambin engendra tensiones. En ocasiones, la multiplicacin de forma-
ciones se hizo con el mayor desorden: un pequeo pas como Costa Rica (4.5 millones
de habitantes) que slo tena una universidad pblica (Universidad de Costa Rica),
hoy tiene alrededor de cuarenta instituciones privadas de enseanza superior que
sin el menor escrpulo se atribuyen el ttulo de universidad. Al problema de calidad
en las formaciones se suma el del financiamiento, que rebasa la capacidad de los
presupuestos pblicos. Cada pas ha implementado soluciones diferentes que van
desde un control total del Estado y de las universidades pblicas (Cuba) hasta los
sistemas casi totalmente privatizados (Chile y Colombia, por ejemplo), en el que
subsisten algunas universidades pblicas a menudo antiguas y prestigiosas.
Por lo tanto, es un sistema de enseanza heterognea con el que los jvenes y sus
familias abrigan la esperanza de una ascensin social, en ocasiones a costa de pesados
sacrificios financieros o de una deuda que el estudiante deber pagar una vez titulado.
Esta situacin fue profundamente cuestionada en 2011, en Chile, por las manifesta-
ciones de estudiantes que protestaban contra el exorbitante costo de los estudios
y las dificultades de insercin profesional de los titulados a pesar de que el sistema
universitario chileno descarta toda formacin que no sea estrictamente "rentable", o
en otras palabras que no conduzca a un empleo lo suficientemente remunerado como
para pagar los crditos contrados para financiar los estudios. Esas manifestaciones
tambin mostraron uno de los efectos previsibles de la formacin de los jvenes: su
capacidad para expresar fuertemente nuevas reivindicaciones polticas.
Ahora bien, desde ese punto de vista Amrica Latina ha tenido una evolucin
favorable con una reduccin en las tasas de crecimiento demogrfico que facilit la
redistribucin al mismo tiempo que se planteaba el problema del envejecimiento
de la poblacin. La reduccin de la pobreza que se registr desde el inicio de la
dcada es resultado de dos elementos favorables: la economa y la demografa. Ello
ha permitido que Amrica Latina se acerque a los Objetivos del Milenio en trminos
de reduccin de la pobreza y de la indigencia. Pero esta reduccin es todava frgil:
an cuando una parte de las familias pobres ha podido acceder a la clase media baja,
este estatuto dista de ser definitivo.
Adems, la pobreza tambin afecta en forma desigual a los grupos sociales y a los
territorios. En conjunto, la tasa de pobreza es ms alta en los grupos indgenas y en el
campo: es el caso, por ejemplo, del Sur de Mxico, lo que tambin explica los conflictos
No obstante, ahora varios pases latinoamericanos asumen sin complejos ese modo
de desarrollo que, por el momento, les parece la mejor opcin posible. Es el caso, en
particular, de Per cuyo rpido crecimiento econmico se ha producido con base
en la expansin del sector minero. Otros, como Venezuela, se esfuerzan por financiar
con sus ingresos petroleros el desarrollo de otros sectores econmicos pero sin
efecto alguno ya que las importaciones resultan, por lo regular, ms competitivas
que los productos fabricados localmente. Se plantea entonces tanto el problema
de la diversificacin econmica, difcil de lograr, como el de las modalidades de
redistribucin de la renta. Ahora bien, la presin fiscal es reducida por lo general, los
mecanismos de redistribucin son insuficientes.
Estos conflictos han generado tensiones como sucedi entre Uruguay y Argentina
debido a la instalacin de una fbrica de pasta de papel en el ro Uruguay, que fue
considerada como peligrosa por los argentinos. En varias ocasiones, la violencia de
las manifestaciones provoc una interrupcin de la circulacin en el puente que une
a los dos pases y condujo a los Estados a un juicio ante la Corte Internacional de
Justicia de La Haya. En la mayora de los casos, esos conflictos quedan circunscritos a un
Estado, lo que no impide que en ocasiones sean violentos. En Per, el desacuerdo en
relacin a las grandes minas (Yanacocha, Conga) caus enfrentamientos entre fuerzas
del orden y poblaciones que provocaron varias vctimas. Los detractores reclaman la
preservacin de su marco de vida y en particular temen perder su acceso al agua ya
que es un lquido que se consume de manera abundante en las minas. La situacin es
particularmente tensa en Chile ya que el cdigo del agua adoptado bajo la dictadura
del General Pinochet es favorable a las grandes empresas que han acaparado los
derechos de uso del agua en detrimento de los pequeos agricultores.
Por lo tanto, los conflictos socioambientales se perciben como una nueva manifestacin
de las expectativas de las sociedades latinoamericanas en cuanto a la conservacin de
su marco de vida pero tambin del grado de incertidumbre en relacin al impacto
real de los grandes proyectos. Estos conflictos ilustran la voluntad de participacin
en la vida pblica de amplios sectores de la sociedad y la dificultad de los gobiernos
para dar respuesta a estas demandas sociales.
Retos nacionales y demandas sociales justifican el regreso del Estado, como lo prueban
las demandas prioritarias de proteccin y de regulacin, empezando por los desafos
ligados a la seguridad de bienes y personas, que reclaman un Estado protector. Es
un anhelo muy presente en numerosos pases: es el caso de Mxico en donde la
incapacidad del Estado para controlar la violencia ligada al narcotrfico constituye
uno de los mayores problemas del continente latinoamericano. Sin embargo, no es
el nico caso de penetracin del Estado por las mafias con un efecto deletreo sobre
las instituciones y la organizacin de los poderes pblicos.
En cualquier caso, en el marco de esa renovada presencia del Estado, las polticas
pblicas han tenido importantes mutaciones. Las polticas sociales han sido ampliamente
estudiadas por ser un mbito en el que los Estados implementaron orientaciones
innovadoras. Los programas de lucha contra la pobreza han generalizado modalidades
de transferencias monetarias condicionales, o sea pagos relacionados a la exigencia
de un seguimiento mdico y escolar, o de dispositivos de insercin profesional. Los
programas que pretenden luchar contra la exclusin social permitieron que avanzara
la idea de que la lucha contra la pobreza tena que ser el objetivo central del desarrollo.
Sin embargo, pocos avances destacan a ese nivel. En el transcurso de los ltimos aos,
los ndices de desempeo ambiental muestran mejoras bastante limitadas en ciertos
casos y ms bien una desmejora en numerosos pases. El deterioro del medio ambiente,
que es resultado del escaso control y de la poca regulacin de los proyectos pro-
ductivos, del crecimiento urbano y del auge del consumo durante la ltima dcada,
debera suscitar una reaccin en materia de polticas pblicas que tarda en producirse.
Adems, las soluciones alternativas que podran implicar un desarrollo de modos de
produccin menos destructores estn llegando de manera muy tmida. Por lo tanto,
todava queda mucho por hacer para que Amrica Latina emprenda la va de un
crecimiento verde, aun cuando los Estados se encuentran bajo la presin de opi-
niones pblicas nacionales e internacionales siempre muy atentas y exigentes en lo
que concierne a la proteccin de la naturaleza.
En cambio, las polticas urbanas tuvieron evoluciones con una perspectiva ms alenta-
dora. En efecto, Amrica Latina es una regin de iniciativas e innovaciones en el
mbito de las polticas urbanas. En las metrpolis, la accin pblica se ha renovado
en tres mbitos principales: la movilidad intra-urbana se ha desarrollado con algunos
logros muy destacados a nivel del transporte colectivo, los programas de fomento
a la vivienda y al hbitat y, aun cuando el tema est lejos de haberse agotado, las
polticas e intervenciones de reconquista urbana que no slo conciernen a los centros
histricos sino tambin a los barrios cntricos de numerosas metrpolis.
No obstante, an queda mucho por hacer para mejorar la articulacin entre los
diferentes actores y as rebasar las lgicas sectoriales. En efecto, cuando se conciben
y se implementan las polticas de inversin urbana, un enfoque integral podra
permitir que se tomara en consideracin la magnitud del desarrollo sostenible o de
los temas de seguridad. Los logros regionales en ste ltimo mbito muestran el lugar
decisivo de las polticas de ordenamiento urbano y de los programas de seguridad
de los gobiernos locales an cuando, por supuesto, la coordinacin con los poderes
regionales y nacionales, el papel de la polica y de la justicia as como la importancia
de las medidas de prevencin en un sentido amplio tambin son factores clave para
reducir la violencia y la inseguridad urbanas. En una perspectiva de justicia medioam-
biental todava quedan por mejorar, en el mbito del medio ambiente, el problema de
los residuos, de la calidad del aire y del agua, del acceso a las reas verdes y a la energa.
territorios y una mayor legitimidad de las instituciones locales, al mismo tiempo que
abri una puerta a irregularidades cuando esas instituciones caen en manos de algunos
grupos de inters o favorecen el desarrollo del clientelismo. A pesar de la diversidad
de experiencias que dificulta toda generalizacin, la descentralizacin se enfrenta a
problemas comunes tales como la vulnerabilidad de las finanzas locales que afecta
la calidad de las polticas pblicas.
Adems de ser uno de los desafos del siglo XXI, la educacin superior es otro sector
en el que la accin pblica enfrenta considerables retos. Herencia de un periodo en
el que la democratizacin y la modernizacin de la vida universitaria se desarrollaron
en paralelo a los inicios de una masificacin que motiv tensiones, los sistemas de
educacin superior toman cada vez ms en consideracin los desafos de la insercin
internacional.
Los mbitos de la accin pblica que se analizan en esta obra estn asociados a
desafos que van a someter a fuerte presin la facultad de los pases de la regin para
Introduccin
Si en los aos 1980 y 1990 Amrica Latina se distingui por el carcter mediocre y
voltil de su actividad econmica, a partir de los aos 2000, y en particular entre
2003 y 2008, su crecimiento econmico fue mucho ms dinmico. En un contexto
internacional favorable que se reflej en una mejora sustancial de los trminos de
intercambio y en un mayor acceso al financiamiento internacional, la regin imple-
ment polticas macroeconmicas rigurosas y redujo su vulnerabilidad financiera lo
que le permiti resistir a la crisis econmica global que se desencaden en 2007-2008.
[1 ] En este estudio, nuestros anlisis se elaboraron tomando en consideracin principalmente a las siete economas
grandes y medianas de la regin, es decir Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela. Otros
pases como Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay as como los de Centroamrica y las islas del Caribe se tomaron
en consideracin en funcin del tema abordado.
Ahora bien, despus de haber enfrentado los choques externos negativos relacio-
nados con las fases ms agudas de la crisis global, a corto y mediano plazo la regin
podra verse sometida a un entorno internacional desfavorable (OCDE/CEPAL, 2012
y Powell, 2013). El marco recesivo que predomina en la Unin Europea aunado a una
actividad econmica poco dinmica en Estados Unidos y a la amenaza de una prolon-
gada desaceleracin del crecimiento econmico en los grandes pases emergentes [ 2 ],
podran influir negativamente en las exportaciones de la regin latinoamericana. En
paralelo, la perspectiva del abandono progresivo de las polticas monetarias expansivas
que en estos ltimos aos han aplicado los bancos centrales de los pases desarrollados,
sobre todo en Estados Unidos, podra generar una disminucin, o incluso una inversin,
de los flujos de capitales hacia los pases en desarrollo y emergentes, entre los cuales
los de Amrica Latina.
Despus de recordar los rasgos centrales del periodo de fuerte crecimiento econ-
mico del que gozaron los pases latinoamericanos antes de la crisis econmica global,
analizaremos el impacto de las turbulencias internacionales en los flujos econmicos
externos de Amrica Latina. Enseguida, estudiaremos la influencia que tuvo la crisis
internacional en el desempeo econmico de la regin, especialmente en sus princi-
pales "fundamentales" macroeconmicos [ 3 ]. Por ltimo, destacaremos los riesgos y
los desafos que se podran presentar en los pases de la regin si en el corto y mediano
plazo tuvieran que hacer frente nuevamente a una restriccin externa.
[2] El Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que el crecimiento econmico mundial se mantendr moderado
a corto plazo (por debajo de un 3 por ciento en 2013), en gran medida a causa de una demanda interna mucho
ms reducida y a un crecimiento econmico ms lento en varios grandes pases emergentes, as como por una
recesin ms prolongada en la zona euro. Para los pases avanzados, estima que el crecimiento econmico se
situar a nivel del 1.2% en 2013 y del 2.1% en 2014 (cifras del FMI de julio 2013).
Vase http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/
[3] En este estudio nos concentramos en el examen de los resultados del crecimiento econmico y de los principales
saldos macrofinancieros (saldo presupuestario, saldo corriente ) relacionados con la evolucin de las relaciones
econmicas externas de la regin durante el ltimo decenio.
Aquel periodo de expansin sostenida que vivi Amrica Latina durante la post-
guerra correspondi a la implementacin de estrategias de industrializacin por
sustitucin de importaciones (ISI) y a una fuerte intervencin del Estado en la actividad
econmica. Ese modo de desarrollo, impulsado por la industrializacin y el desarrollo
del mercado interno, se sustituy a la estrategia de un crecimiento econmico basado
en la insercin sostenida en la economa mundial por medio de la exportacin de
productos primarios mineros y agrcolas hacia los grandes centros desarrollados
de la poca primera globalizacin de finales del siglo XIX y de las primeras dcadas
del siglo XX, y que se volvi obsoleta al estallar la gran crisis econmica internacional
de los aos 1930 (Bulmer-Thomas et al., Brtola y Ocampo, 2010).
Aun cuando Amrica Latina haya gozado de un crecimiento econmico muy din-
mico entre 1950 y 1980 (superior a un 5% en promedio anual), el periodo se carac-
teriza por una falta de "catch up" en trminos globales. El PIB per cpita de la regin
aument cerca de un 3% entre 1950 y 1980, o sea un ritmo de crecimiento ligera-
mente inferior al del grupo de pases ms desarrollados, que corresponden a los que
actualmente integran el G7 [ 5 ], y que tambin registraron un crecimiento sostenido
de la actividad econmica durante los "Treinta Aos Gloriosos". No obstante, existe
una gran diversidad de trayectorias nacionales y durante esa fase algunos pases como
Mxico, y sobre todo Brasil economas con un tamao que favorece la expansin
del mercado interno as como a la industrializacin registraron un proceso de catch-up
(cuadro 1).
[ 4] As fue como se calific al perodo reciente como la dcada de Amrica Latina y el Caribe (Moreno, 2011).
[ 5] Se trata de Alemania, Gran Bretaa, Canad, Estados Unidos, Francia, Japn e Italia.
1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 2009-2012 1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 2009-2012
Argentina 1.5 -2.6 0.8 7.5 4.2 -2.3 -4.6 -0.6 6.3 4.6
Bolivia 0.9 -2.0 1.3 2.6 2.8 -2.8 -4.1 -0.2 1.4 3.2
Brasil 4.4 -0.5 0.9 3.1 1.8 0.6 -2.5 -0.5 1.9 2.1
Chile 1.4 0.7 4.2 3.6 3.0 -2.4 -1.4 2.8 2.4 3.4
Colombia 2.3 1.2 0.8 3.6 2.6 -1.4 -0.8 -0.6 2.4 3.0
Costa Rica 3.2 -0.3 2.2 4.2 1.8 -0.6 -2.4 0.8 3.0 2.2
Cuba 0.9 0.9 -1.3 7.0 2.3 -2.9 -1.1 -2.8 5.8 2.7
Ecuador 2.3 0.4 0.6 3.3 2.5 -1.5 -1.6 -0.8 2.2 2.9
Salvador 1.2 -3.1 2.3 1.1 -1.0 -2.6 -5.2 0.9 0.0 -0.6
Guatemala 2.4 -0.5 2.9 3.6 2.1 -1.4 -2.5 1.5 2.4 2.4
Haiti -0.2 -3.1 -2.4 -1.6 -1.1 -3.9 -5.1 -3.8 -2.8 -0.8
Honduras 2.4 0.2 1.3 4.1 0.7 -1.4 -1.9 -0.1 2.9 1.1
Jamaica 1.5 -0.5 -1.4 -0.4 -3.0 -2.3 -2.6 -2.9 -1.6 -2.7
Mxico 5.1 0.8 2.0 3.0 0.7 1.3 -1.3 0.6 1.8 1.0
Nicaragua 1.0 -3.3 1.5 2.9 1.7 -2.7 -5.4 0.0 1.7 2.1
Panam 2.9 -1.0 2.4 6.9 6.7 -0.9 -3.1 1.0 5.7 7.1
Paraguay 2.6 0.9 -0.2 2.7 1.3 -1.1 -1.2 -1.6 1.5 1.7
Per 2.2 -3.9 1.5 5.0 3.8 -1.5 -6.0 0.0 3.8 4.2
Repblica
Dominicana 3.0 0.1 3.9 4.5 3.7 -0.7 -2.0 2.5 3.3 4.1
Trinidad
y Tobago 4.1 -3.6 4.1 7.8 -1.6 0.4 -5.6 2.7 6.6 -1.2
Uruguay 1.3 -0.1 0.7 6.9 5.1 -2.4 -2.2 -0.8 5.7 5.4
Venezuela 2.2 -2.1 -0.8 5.3 -0.4 -1.5 -4.1 -2.3 4.1 -0.1
Amrica
Latina y 2.8 -0.4 1.1 4.1 1.8 -0.9 -2.4 -0.3 2.9 2.2
el Caribe
Estados Unidos 2.3 2.2 1.8 1.5 -0.1 -1.4 0.2 0.4 0.3 0.3
China 2.9 5.8 7.0 8.2 8.8 -0.8 3.7 5.6 7.0 9.1
G7 3.7 2.0 1.4 1.2 -0.4
Fuentes: CEPAL, Banco Central do Brasil et Groningen Growth and Development Centre.
Durante los aos 1980, en un mbito internacional que se caracteriz por profundas
transformaciones favorables a la emergencia de un proceso de globalizacin, la
mayora de los pases latinoamericanos, marginados por los mercados internacionales
de capitales y sometidos al peso de las restricciones financieras generadas por la
crisis de la deuda externa, tuvieron que adoptar medidas de austeridad. En paralelo,
procedieron a liberalizar sus economas y adoptaron el enfoque preconizado por las
instituciones financieras internacionales (IFI), todo ello en un contexto de nuevas
controversias tericas en lo que respecta al crecimiento econmico y al desarrollo.
liberal que se implementaron en la mayora de los pases, y por la otra debido a los
cambios operados en la coyuntura financiera internacional a principio de los aos
1990, en particular las bajas tasas de inters en vigor en Estados Unidos que permitan
a las economas latinoamericanas ofrecer rendimientos ms atractivos. A partir de
ese momento, el influjo masivo de capitales extranjeros indujo un nuevo dinamismo
macroeconmico y reactiv el crecimiento econmico, aunque al mismo tiempo gener
algunos efectos perversos. En efecto, en un contexto de liberalizacin financiera y
de abandono progresivo de las restricciones de convertibilidad, la crisis mexicana de
diciembre de 1994 llamada "crisis tequila" puso de relieve los riesgos que corran los
pases que se caracterizaban por una apertura financiera total, un sistema bancario
poco slido, una fuerte apreciacin de las tasas de cambio real y un derrape del
dficit de la cuenta de transferencias corrientes. Luego, al efecto de contagio de esta
crisis mexicana en el conjunto de las economas emergentes, y en especial en las de
Amrica Latina, le sigui el impacto negativo (principalmente de los choques comerciales
y financieros desfavorables) de las crisis asitica y rusa de 1997-1998. De este modo
se produjeron nuevas crisis monetarias y/o financieras en los pases latinoamericanos
(principalmente en Brasil en 1999, en Ecuador en 2000, Argentina en 2001 y Uruguay
en 2002) que afectaron fuertemente al crecimiento econmico hacia finales de los
aos 1990 y principios de los aos 2000, al grado que se habl de la "media dcada
perdida de 1998-2002" (CEPAL, 2002).
En suma, en el marco de una creciente inestabilidad financiera, los aos 1990 constituyen,
en trminos de resultados del crecimiento econmico, una prolongacin de los aos
1980. La regin se caracteriz por dos dcadas durante las cuales experiment, ms
que una frustrada recuperacin, una acentuacin de la brecha que la separa de las
zonas ms desarrolladas. Slo ciertas economas pequeas como las de Bolivia,
Trinidad y Tobago y la Repblica Dominicana en los aos 1990, y sobre todo Chile
que registr un ciclo de fuerte crecimiento a partir de mediados de los aos 1980,
escaparon de la mediocridad que caracteriz a la regin durante este perodo.
[ 6] La expresin Consenso de Washington , utilizada por primera vez por el economista John Williamson a finales
de los aos 1980 (Williamson, 1990) se refiere al proceso de convergencia intelectual desarrollado a partir de las
ideas preconizadas por la administracin de los Estado Unidos (en particular del Tesoro), y por la tecnocracia de
las instituciones multilaterales (FMI y Banco Mundial) en relacin a la necesidad de adoptar en los pases en
desarrollo, despus de la crisis de la deuda, polticas de gestin macroeconmica rigurosas y de liberalizacin. El
citado consenso se traduce por una decena de recomendaciones (disciplina presupuestaria, liberalizacin comercial,
seguridad jurdica). Adems del trabajo de Williamson sobre el consenso de Washington vase sobre el tema:
Adelman (2001), Boyer (2002) y Ffrench-Davis (2005).
[ 7] Commodities designa los productos bsicos o los productos de consumo comn y corriente.
[ 8] El ndice de desarrollo humano, (IDH), es un ndice estadstico compuesto (salud y longevidad, educacin y nivel
de vida), creado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en 1990 con el objetivo de evaluar
el nivel de desarrollo humano de los diferentes pases. El ndice va de 0 (el nivel ms bajo) a 1 (el nivel ms alto de
desarrollo humano).
4 4
3
1971-1980
2 promedio 2
1 de 5.8%
0 1991-2002 0
promedio
-1
de 2.7%
-2 2003-2008 -2
promedio
-3 de 4.6%
-4 -4
1960 1970 1980 1990 2000 2010
Fuente: CEPAL.
esos choques debido a sus estrechos vnculos econmicos con Estados Unidos y fue
el pas ms fuertemente golpeado por la crisis: su PIB disminuy de 6.2% en el 2009.
40
20
-20
-40
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Fuente: Cepal.
-2
-4
-6
-8
80 85 90 95 00 05 10
Fuente: CEPAL.
[10] Anlisis en detalle sobre la crisis de la zona euro y sus efectos sobre los flujos econmicos Europa/Amrica Latina
en Quenan (2013).
Brasil 2.0 2.5 2.5 2.9 2.8 2.9 2.2 2.2 2.1 1.5
Colombia 3.1 3.2 3.3 3.9 4.5 4.8 4.1 4.0 4.2 2.0
Costa Rica 0.3 0.3 0.4 0.5 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.2
Ecuador 0.0 0.0 0.0 0.0 3.3 3.1 2.7 2.6 2.7 1.2
El Salvador 2.1 2.5 3.0 3.5 3.7 3.7 3.4 3.4 3.6 2.9
Guatemala 2.1 2.6 3.0 3.6 4.1 4.3 3.9 4.1 4.4 3.6
Honduras 0.8 1.1 1.8 2.3 2.6 2.8 2.5 2.5 2.8 1.4
Jamaica 0.0 1.5 1.6 1.8 2.0 2.0 1.8 1.9 2.0 1.5
Mxico 15.1 18.3 21.7 25.6 26.1 25.1 21.3 21.3 22.8 17.3
Nicaragua 0.4 0.5 0.6 0.7 0.7 0.8 0.8 0.8 0.9 0.7
Repblica
Dominicana 2.1 2.2 2.4 2.7 3.0 3.2 3.0 3.0 3.2 1.5
Amrica
Latina 33.7 40.6 48.7 57.5 64.3 64.9 56.5 57.6 60.9 61.3
y el Caribe
Fuente: CEPAL, BID en base a estimaciones del FOMIN.
[11] Generalmente, cuando el crecimiento de la regin se aceleraba, ello se manifestaba a travs de un aumento de
las importaciones lo cual provocaba un deterioro de los saldos comerciales y de las cuentas corrientes. Durante
el periodo 2003-2007, los saldos exteriores fueron excedentarios debido a que las exportaciones registraron un
fuerte aumento, en gran parte a causa del alza persistente en los precios de las materias primas que exporta la regin.
-2
-4
-6
80 85 90 95 00 05 10
Fuente: CEPAL.
A diferencia de lo que sucedi en los aos 1970, cuando la abundante liquidez pro-
veniente del reciclado internacional de "petrodlares" financi el alza de la deuda
exterior pblica y privada (la deuda exterior de los pases de Amrica Latina y el
Caribe pas de 32 a 223 mil millones de USD entre 1970 y 1980), provocando as a
principios de la dcada de 1980 la crisis de la deuda, entre 2003 y 2008 la mayora
de los pases de la regin registraron una reduccin de su deuda externa. En efecto,
este perodo de fuerte abundancia de liquidez internacional est relacionado, por lo
[12] Slo Chile y Per implementaron amplios planes para relanzar la economa, los cuales representaron alrededor
del 3% del PIB en 2009.
Argentina 30.2 32.0 40.5 -1.9 1.0 -1.2 69.2 92.7 49.4
Bolivia 30.8 32.6 34.6 -5.7 -1.0 1.1 65.3 62.8 36.6
Brasil 38.9 38.0 39.2 -2.3 -2.6 -2.5 72.2 68.4 66.4
Chile 23.1 20.5 23.8 -0.8 4.3 -0.9 13.6 7.3 9.2
Colombia 27.3 27.2 29.0 -3.8 -0.8 -3.3 36.6 37.9 35.3
Ecuador 21.4 24.0 40.5 -1.1 1.3 -2.9 56.8 32.9 19.3
Mxico 22.3 22.9 27.0 -4.2 -1.4 -2.5 44.4 41.0 43.7
Paraguay 20.4 17.2 20.0 n.d. n.d. -0.2 38.6 29.6 13.3
Per 20.0 18.6 20.0 -2.4 0.3 0.1 42.4 36.3 23.7
Uruguay 32.6 31.8 33.4 -5.5 -2.9 -1.6 79.0 78.5 58.0
Venezuela 29.2 34.6 37.7 -1.1 -0.2 -4.1 37.2 38.3 37.1
Fuentes: FMI, CEPAL.
[13 ] Se llama "dolarizacin" al fenmeno relacionado con el uso generalizado de una moneda extranjera en general
el dlar de Estados Unidos como referencia en los contratos financieros y como base del ahorro de una economa.
La dolarizacin protege los contratos del riesgo de depreciacin de la moneda nacional pero reduce significati-
vamente la eficiencia de la poltica monetaria nacional.
70
60
50
40
30
20
10
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Fuente: FMI.
[14] En Argentina, la dolarizacin se redujo casi a cero gracias a la poltica de "pesificacin" de principios de la dcada,
aunque despus volvi a incrementarse ligeramente. En 2012, apenas el 6% de los depsitos estaban denominados
en divisas mientras que en 2001 esta proporcin haba llegado hasta un 70%.
70
58.9
60
51.7
50
40
30
22.4
20 13.3
9.4 8.5 9.7 9.7 10.1
10 6.9 6.1 8.2 7.5 6.3 6.2 6.2 6.5 5.0 5.1
4.1 5.0
0
91 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013
19 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Fuente: CEPAL.
Ahora bien, los factores que, entre 2003 y 2008, favorecieron la reduccin de la vulne-
rabilidad financiera de los pases de Amrica Latina, ya no existen en la coyuntura
abierta en 2009. En efecto, la evolucin de las variables macroeconmicas clave
(crecimiento econmico, balanza de transferencias corrientes, saldo presupuestario)
revela un deterioro en los "fundamentales" de la regin (cuadro 6). Si la atona del
crecimiento econmico mundial persiste y conlleva un deterioro adicional de las
cuentas externas, la volatilidad intrnseca de los flujos de capitales internacionales
constituir, sin duda alguna, un factor de riesgo.
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20
15
10
0
70 75 80 85 90 95 00 05 10
25
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15
10
0
70 75 80 85 90 95 00 05 10
Fuente: CHELEM.
Materias primas: mineral de hierro, minerales no ferrosos, minerales brutos, carbn, petrleo bruto, gas natural, cereales,
otros productos agrcolas (incluyendo animales vivos) y productos agrcolas no comestibles.
Productos manufacturados de base: cemento, cermica, vidrio, hierro y acero, metalurgia no ferrosa (formas primarias y
productos de primera transformacin), qumica mineral de base incluyendo polvos y explosivos, qumica orgnica de base,
coque y derivados de carbn y de lignito.
Fuente: CHELEM.
[15] Numerosos trabajos han estudiado esta intensificacin de relaciones entre China y Amrica Latina. Para una
sntesis reciente vase CEPAL (2011) y Rosales y Kuwayama (2012).
Cuando un pas obtiene importantes ingresos gracias al alza en los precios de los recursos
naturales que exporta (petrleo, gas, otras materias primas ), se expone al riesgo de
contraer la "enfermedad holandesa" [ 16 ]. Esto significa que el ingreso generado por la
exportacin de recursos naturales incrementa la demanda de bienes no exportables
(en especfico, los servicios) y de productos exportables (bienes industriales en par-
ticular). El precio de los productos industriales se determina a nivel internacional y no
vara pero el precio de los servicios aumenta. De ello resulta una apreciacin de la tasa
cambiaria real, o sea de la relacin entre los precios de los bienes en el mercado nacional
y el precio de los bienes en los mercados internacionales.
El alza de ingresos (y la apreciacin de la tasa de cambio real) tambin puede ser
resultado de flujos de capitales muy abundantes que incrementan los precios de los
activos financieros y estimulan el consumo de bienes y servicios por la va de un "efecto
riqueza". Con el alza de la demanda, tambin aumentan empleo y salarios, incluyendo
a los del sector industrial. Dado que en la industria los precios se fijan a nivel mundial,
se provoca un alza del salario real y una disminucin de la rentabilidad en ese sector,
lo que desva las inversiones de la industria hacia sectores "tradicionales" (materias
primas), conlleva una desindustrializacin del pas y obliga a importar ms para satisfacer
la demanda interna.
[16] En relacin a los orgenes de esta nocin desde el punto de vista terico, vase Corden (1981 y 1984).
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160
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120
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Fuente: CEPAL.
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Fuente: CEPAL.
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93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
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-5
-10
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Fuente: CEPAL.
En el caso de Brasil, una evolucin menos favorable en los trminos del intercambio
puede contribuir a frenar la tendencia hacia la reprimarizacin que, como lo hemos visto,
tuvo un fuerte impacto en la economa de ese pas. Brasil enfrenta principalmente
problemas de competitividad que, si bien conciernen al conjunto de su economa,
afectan muy en particular a la industria. En el transcurso de los ltimos aos sta
ltima se ha mostrado incapaz de satisfacer una creciente demanda interna que
recurre cada vez ms a las importaciones (grfico 12).
[17] Ms all de las caractersticas comunes de la regin, esta diversidad incluye la existencia de una variedad de
modelos de crecimiento econmico y de configuraciones socioinstitucionales. Vase al respecto, Miotti et al. (2012).
remplace Miotti, Quenan y Torija-Zane (2012).
200
175
150
125
100
75
09 10 11 12 13
Fuente: IBGE.
[18] El precio medio del petrleo que en 2012 era de 105 USD por barril en promedio, se estima para el 2013 en
100.1 USD por barril y para el 2014 en 95.4 USD el barril, segn el FMI (previsiones de julio del 2013).
Vase http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/
En efecto, gracias a un nivel adecuado en los precios del petrleo durante la dcada del
2000, los ingresos y los gastos presupuestarios aumentaron de manera considerable,
lo que permiti infundir mayor dinamismo al crecimiento del mercado interno. Sin
embargo, la produccin del sector petrolero se desacelera en volumen desde 2004,
fecha en la que alcanz su tope histrico (3, 383 millones de barriles diarios), y a finales
del 2012 se sita en 2, 55 millones.
Por lo tanto, esta evolucin plantea tambin la cuestin de las necesarias reformas
en el sector fiscal y en el energtico. Mxico tiene un sistema fiscal sumamente
dependiente de los ingresos petroleros, los cuales representan en promedio el 34%
de los ingresos fiscales totales, mientras que la presin fiscal en el pas es bastante
reducida (9% del PIB en 2012 [ 19 ] ), muy por debajo del promedio de la OCDE (18.6%
del PIB), organismo al que pertenece desde los aos 1990 [ 20 ] . Un incremento de
ingresos fiscales podra liberar recursos para invertir en las tareas de exploracin y
explotacin petroleras de PEMEX, la empresa petrolera pblica, y esos recursos
podran fortalecerse si se autorizara a la iniciativa privada a intervenir en el sector
petrolero. Por lo tanto, estas reformas estructurales representan el principal reto
del gobierno actual.
El tema de la especializacin productiva tambin constituye un importante desafo.
La economa mexicana depende ampliamente del ciclo econmico de Estados Unidos
(destino del 75% del total de las exportaciones), debido al desarrollo que ha tenido
la industria de ensamblaje integrada al aparato productivo de Estados Unidos en el
marco del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), que entr en
vigor en 1994. Adems, Mxico se ha visto confrontado, en su propio mercado y en
el mercado estadunidense, a la competencia china, en particular durante la primera
dcada del siglo XXI y principalmente a causa de la composicin de su oferta para
exportacin (esencialmente productos manufacturados). Aunque en los ltimos aos
la brecha entre los costos salariales en Mxico y en China tiende a reducirse, la presin
sobre la competitividad-precio seguir siendo importante.
Por ltimo, las otras economas de la regin que, durante la ltima dcada, en trminos
generales, registraron tasas de crecimiento econmico superiores a las de Brasil y
Mxico, tambin se vern afectadas por un entorno internacional menos favorable.
Pero, al igual que en estos dos pases, los riesgos y los desafos que se les presentarn
tambin podran representar oportunidades.
[19] Suma de los ingresos provenientes del IVA, del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre la renta empresarial
(y fuera de ingresos de seguro social y de impuestos especficos sobre bienes y servicios).
[20 ] Fuera de ingresos del seguro social y de impuestos especficos sobre los bienes y servicios, la presin fiscal en
Mxico tambin es inferior al promedio latinoamericano que es de 14%, segn la OCDE (2011).
Si vemos el caso de Chile, una de las economas de mayor dinamismo en las ltimas
dcadas, una coyuntura como la que se perfila durante la cual se estima que el precio
del cobre se situar por debajo de los niveles que tuvo en los aos recientes podra
tener un impacto negativo en su crecimiento econmico pero tambin podra destacar
la necesidad que existe de diversificar el aparato productivo y de incorporar un mayor
valor agregado a las exportaciones de materias primas.
Conclusiones
Gracias a condiciones de financiamiento externo favorables y a precios elevados en los
productos de base, los ltimos diez aos, y ms especialmente el perodo 2003-2008,
han representado para Amrica Latina una fase de fuerte crecimiento econmico,
comparable a la que vivi despus de la Segunda Guerra Mundial. Factores internos, en
particular la implementacin de polticas de fomento a la demanda interna, permi-
tieron consolidar una dinmica de expansin de la actividad econmica.
En un contexto mundial de crisis, la regin mostr una gran resiliencia, no slo a nivel
del crecimiento econmico sino tambin en relacin a su situacin financiera. De esta
manera, Amrica Latina evit una recesin ms profunda y pudo hacer frente a las
turbulencias internacionales sin caer en una crisis monetaria o financiera desestabi-
lizadora como haba sucedido en el pasado, gracias a una disminucin de las
fuentes de vulnerabilidad durante la fase de crecimiento que se abri en 2003. Si la crisis
econmica global perturb efectivamente el ciclo de expansin que inici en 2003,
el crecimiento de la regin se vio relativamente poco afectado si se le compara con
otras regiones del mundo. Adems, Amrica Latina atraves la crisis sin que su deuda,
pblica o privada, creciera desmesuradamente y sin sufrir un deterioro de los dficits
presupuestarios, contrariamente a lo que sucedi en un nmero importante de pases
de la OCDE.
Las perspectivas a corto y mediano plazo que se haban prefigurado con base en la
evolucin de la situacin internacional durante el periodo 2009-2012 se han ensom-
brecido. A los riesgos ya conocidos se suman ahora nuevos factores de preocupacin
y de incertidumbre. El crecimiento mediocre o nulo de los principales polos de la
economa mundial (Estados Unidos y la Unin Europea) se produce conjuntamente
con una desaceleracin de la actividad en China y en otras regiones emergentes
-incluyendo Brasil. Por ello, se estima que a nivel de los precios y de los volmenes
de exportacin de materias primas, la coyuntura tendr un menor dinamismo que
en el pasado reciente. Adems, la perspectiva de un abandono progresivo de las
polticas monetarias expansivas en Estados Unidos podra provocar una disminucin
de la liquidez abundante que llega a los pases emergentes y por consiguiente una
reduccin en las entradas de capital.
Por lo tanto, los pases de la regin se enfrentan a un doble riesgo. Por una parte, que
el crecimiento econmico decaiga. Tomando en cuenta los resultados generados
despus del 2009, la previsin central de crecimiento econmico para la regin se
sita entre 2 y 3%, o sea muy inferior a los 4.5 5% del perodo 2003-2008.
Por otra parte, surge el riesgo de que reaparezca la restriccin externa. Un riesgo
an mayor cuando se constata el creciente dficit de la balanza de transferencias
corrientes, o sea la creciente necesidad de financiamiento externo. Por supuesto
estos dficits siguen siendo moderados, los flujos de inversin extranjera directa son
importantes y los niveles de reservas internacionales por lo general se mantienen
elevados, mientras que los mrgenes de maniobra de las polticas pblicas no son
nada despreciables, an cuando en estos ltimos aos los saldos presupuestarios se
hayan deteriorado en la mayora de los pases de la regin.
En este contexto, los desafos son numerosos. A muy corto plazo, ser necesario que
las autoridades de los diferentes pases vigilen cuidadosamente sus fuentes de vulne-
rabilidad especficas. No obstante, en cualquier caso, se van a requerir esfuerzos en
la gestin de la poltica econmica que en la mayora de los pases latinoamericanos
ha tenido avances indiscutibles para prevenir y, de ser necesario, amortiguar los
eventuales choques desfavorables. Uno de los puntos centrales se refiere a la evolucin
del sector financiero: vigilar cuidadosamente toda vulnerabilidad que pudiera surgir
en un contexto de crecimiento decado constituye un elemento clave para resistir
a eventuales choques, en particular en el caso de pases que recientemente registraron
un rpido crecimiento del crdito.
[21] Vase al respecto, Quenan y Torija-Zane (2011) as como el captulo de J.L. Martin en este estudio.
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Amrica Latina, The Jean Monnet Chair / University of Miami, Miami.
Introduccin
Desde hace medio siglo, el panorama del regionalismo en Amrica latina se encuentra
en constante evolucin. A diferencia de Europa, en donde el proceso de integracin
avanza por olas de ampliaciones sucesivas, en Latinoamrica las olas de creacin de
grupos regionales se dan con cierta regularidad. Los procesos se sobreponen, se
entrelazan y forman un mosaico complejo. Despus de los acuerdos subregionales,
que se firmaron entre 1960 y 1970 en Centroamrica, en la zona andina y en la del
Caribe, en 1991 se cre el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y, ms reciente-
mente la Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra Amrica (ALBA), la Unin
de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeos (CELAC) y la Alianza del Pacfico (AP). Si se toma en cuenta el conjunto
de organizaciones de integracin regional [ 22 ] , en los ltimos 60 aos se han lanzado
o relanzado alrededor de 30 iniciativas.
[22] En este captulo, la integracin regional se entiende como un concepto que incluye dimensiones polticas y
econmicas (Dabne, 2009).
[23 ] Para obtener mayores datos y contar con fuentes primarias sobre la integracin regional en el continente,
recomendamos al lector consultar el portal del Observatorio Poltico de Amrica Latina y del Caribe (OPALC)
(www.sciencespo.fr/opalc).
* El cuadro no incluye acuerdos bilaterales ni acuerdos firmados con los Estados Unidos o con la Unin Europea.
** Las siglas corresponden al idioma de origen (espaol, ingls).
*** La 4a ola es heterognea, incluye un acuerdo comercial (AP, que pertenece a la V ) y acuerdos post comerciales.
Fuente: Autor.
La primera ola (O1) surge dentro del contexto de la posguerra, cuando Amrica Latina
participa en la construccin del sistema interamericano y contempla estrategias de
desarrollo econmico.
Fuente: ALADI.
[25] Originalmente, los pases firmantes son Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay. Despus, se
unen Colombia y Ecuador. Finalmente, Venezuela se integra en 1965.
Esta segunda ola, que dura hasta finales de los aos 1980, se caracteriza por una
crisis del modelo ISI que, a su vez, se agrava con la crisis de la deuda. Chile, que en
1976 se retir del GRAN y adopt una estrategia de fomento a las exportaciones,
constituye una nueva referencia. En paralelo, los regmenes autoritarios se muestran
reticentes a proseguir con la intensificacin de la integracin pues significara compartir
o ceder soberana. En cambio, son muy eficaces al articular una poltica regional de
represin (operacin Cndor).
A finales de los aos 1980, Amrica Latina adhiri en forma masiva al neoliberalismo lo
que desencaden una tercera ola de regionalismo (O 3), encarnada por el MERCOSUR.
Estados Unidos firma, con Mxico y Canad, el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (TLCAN, 1992) y propone extenderlo al resto del continente por
medio del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Los acuerdos histricos
en Centroamrica, en el Caribe y en la regin andina se renegocian basndose en el
"regionalismo abierto" que promueve la CEPALC.
La fase que entonces inicia es estimulante. Al final de la Guerra Fra, los pases de
Amrica Latina que han terminado (casi) en su totalidad con su proceso de demo-
cratizacin, reanudan el dilogo poltico. El dinamismo de los intercambios comerciales
interregionales impulsa el crecimiento econmico. La apertura es rpida y sustanciosa.
Amrica Latina cuenta con derechos arancelarios promedio que pasan de 100% a
principios de los aos 1980 a 30% una dcada ms tarde y a 10% al filo de los aos 2000.
En el MERCOSUR, el comercio interregional se dispara y en 1998 representa hasta
un 25.2% del total, contra apenas 8.9% en 1990. No obstante, los progresos se inter-
rumpen bruscamente debido a las crisis financieras de finales de la dcada: con la
devaluacin brasilea de 1999, y en especial con la crisis argentina de 2001, los inter-
cambios comerciales decrecen hasta el nivel que tenan a principios de los aos 1990.
El vuelco a la izquierda de Amrica Latina, que inicia en 1998 con la eleccin de Hugo
Chvez en Venezuela, pone trmino al periodo neoliberal. En el contexto de auge
de las exportaciones de materias primas que se genera a partir del 2003, la izquierda
promueve un proyecto que resucita al estructuralismo [ 26] de la CEPALC, aunque sin
cuestionar por completo el regionalismo abierto.
[26] La corriente estructuralista que surgi en los aos 1940 y 1950, en especial en Amrica Latina con los trabajos
de la CEPALC y de Ral Prebisch, se diferenciaba de la corriente neoclsica por cuestionar el modelo de equilibrio
general y su capacidad para garantizar un aporte coherente de los recursos de produccin. Influenciado por el
modelo keynesiano, la corriente estructuralista abogaba por una intervencin del Estado para regular la economa
y corregir las imperfecciones del mercado.
Por su parte, Hugo Chvez defiende una visin posliberal de la integracin que ini-
cialmente se concibi como una alternativa al rea de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA), propuesta por los Estados Unidos. La alternativa se transform en Alianza
Bolivariana para Amrica (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica, ALBA),
una vez descartado el ALCA. La propuesta consiste en poner a disposicin la riqueza
petrolera venezolana en condiciones financieras generosas y en elaborar dispositivos
innovadores de cooperacin internacional en base al modelo de "misiones", punta de
lanza de la revolucin bolivariana. La dimensin comercial no desaparece por com-
pleto pero se pone al servicio del inters comn. El acuerdo de libre comercio "para los
pueblos" firmado por Venezuela, Bolivia y Cuba en 2006 sirve de modelo. Las empresas
pblicas son integradas a consorcios (empresas grannacionales) para producir bienes de
consumo (alimentos, por ejemplo) o proporcionar servicios pblicos regionales (educa-
cin, salud, etc.). Los objetivos sociales priman sobre cualquier otra consideracin.
[27] Miembros del ALBA: Antigua y Barbuda, Bolivia, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador, Nicaragua, San Vicente
y las Granadinas, Venezuela.
Por ltimo, conviene sealar que la O4 no descarta por completo la opcin clsica del
libre comercio. Adems de que gran nmero de pases firman acuerdos bilaterales
con Estados Unidos [ 28 ] , aquellos que tienen una costa pacfica crearon la Alianza del
Pacfico (Chile, Per, Colombia, Mxico) [ 29 ] . para infundir mayor dinamismo a su
insercin en la zona de Asia Pacfico. De esta manera, la AP se sita como un "anti-
MERCOSUR". En tanto Brasil, y en especial Argentina, abundan en medidas protec-
cionistas y se muestran reticentes para negociar nuevos acuerdos de libre comercio,
los miembros de la AP han emprendido una desenfrenada dinmica de apertura
comercial.
Centroamrica
El istmo centroamericano tiene como peculiaridad que, en el periodo posterior a las
independencias, se uni en el seno de una Federacin. La experiencia fue corta (1825-
1839) pero ms que en cualquiera otra regin del continente (incluso que en los
pases de la gesta bolivariana), la bsqueda por la unidad ha quedado grabada en el
imaginario colectivo. A pesar de ello, las iniciativas polticas han tenido repetidos
Las iniciativas que pretendan resolver los conflictos (Cumbre de Esquipulas en 1986,
Plan de Paz Arias en 1987) generaron una dinmica de cooperacin que permiti
relanzar la integracin regional. En 1991, los centroamericanos crearon el Sistema de
la Integracin Centroamericana (SICA) que pretenda dar coherencia a la gran diversidad
de organizaciones regionales creadas en distintas pocas.
En 1998, a raz del huracn Mitch, se gener otra importante evolucin: La coope-
racin internacional, en especial la de la Unin Europea que financia a las instituciones
regionales, cobra mayor relevancia en un momento en el que los Estados miembros
del SICA negociaban un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos (2003-2004).
6 000 25%
5 000
20%
Millones de USD
4 000
15%
3 000
10%
2 000
5%
1 000
0 0%
1960 1970 1980 1990 2000 2010
De manera que los inicios del GRAN son difciles. A lo largo de su historia, se producirn
muchas otras crisis en funcin de los numerosos cambios polticos que se producen
en la regin durante los aos 1970 y luego a raz de la crisis econmica de los aos
1980. El GRAN, que aspira a ser una unin aduanera, crea instituciones complejas, en
especial una Junta con caractersticas supranacionales. Con la firma de nuevos
Convenios, la agenda se extiende a los mbitos de la salud y de la educacin.
En 1996, el Protocolo de Trujillo por medio del cual se crea la Comunidad Andina
(CAN) dio un nuevo impulso a la integracin andina a partir de nuevas bases. A nivel
institucional, el proceso se "presidencializa" y pierde su carcter supranacional. El GRAN
se convierte entonces en la CAN y opera un importante cambio de paradigma. El
grupo le da la espalda al modelo estructuralista de sustitucin de las importaciones
para adoptar el regionalismo abierto. La agenda se sigue ampliando con temas
sociales, culturales, energticos y migratorios.
7%
10 000
6%
8 000
Millones USD
5%
6 000 4%
3%
4 000
2%
2 000
1%
0 0%
1969 1979 1989 1999 2009 2012
ad hoc, centrados en temas que poco a poco ingresan a la Agenda del MERCOSUR
(comunicaciones, transportes, medio ambiente, salud, energa, etc.) (Cuadro 5).
Cuadro 5 Composicin
rganos Composicin
Consejo del Mercado Comn (CMC) 15 reuniones de Ministros, 8 grupos, Alto Representante
del MERCOSUR, Comisin de Representantes Permanentes,
Instituto de Formacin, Observatorio de la Democracia,
Comisin de Coordinacin de Ministros de Asuntos Sociales,
Foro de Consulta Poltica, Reunin de Autoridades en el rea
de Derechos Humanos.
Grupo del Mercado comn (GMC) 5 grupos, 17 subgrupos de trabajo, 15 reuniones especializadas,
11 grupos ad hoc, Observatorio del Mercado del Trabajo,
Foro de Consulta de Municipios, Consejo de Administracin
del Fondo de Convergencia, Comisin Socio Laboral,
Comit Automotor
Comisin de Comercio 8 comits tcnicos
Parlamento 10 comisiones
Foro de Consulta Econmica
y Social 4 secciones nacionales
Secretara
Tribunal Permanente de Revisin 5 rbitros titulares
Tribunal Administrativo Laboral
Centro de Promocin
del Estado de Derecho
25%
40
20%
Millones de USD
30
15%
20
10%
10
5%
0 0%
1991 1994 1998 2002 2006 2010
Niveles Ejemplos
Bilateral Brasil/Mexco
Bi-multilateral MERCOSUR/Mxico
Trilateral Uruguay-Paraguay-Bolivia (URUPABOL)
Regional MERCOSUR, CAN, SICA, CARICOM, ALBA
Transregional Alianza del Pacfico (Mxico, Colombia, Per, Chile)
Megarregional UNASUR, CELAC
Interregional CELAC-Union Europea
Fuente: autor.
No obstante, es conveniente medir estos cambios a partir del contexto muy particular
de los aos 2000-2010. La UNASUR, en especial, es el producto de esfuerzos enfocados
a resolver crisis.
As, el comercio fue descartado mientras que la defensa se sum tardamente. Una
evolucin que slo se puede explicar en referencia al contexto. Se dan tres ejemplos,
en relacin al comercio, la democracia y la defensa.
LA UNASUR y el Comercio
Como ya se indic, el comercio siempre ha sido el principal motor (y el punto ms
frgil) de la CAN y del MERCOSUR. En reiteradas ocasiones se contempl la creacin
de una unin aduanera. Sin embargo, en 1994 con la propuesta de Estados Unidos
para crear el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), la situacin cambia.
Amrica Latina tiene que prepararse a una negociacin delicada. La regin no est
lista (Hufbauer, Schott, 1994), y se advierte que los ajustes necesarios sern dolorosos.
[30] El tratado de UNASUR en 2008 prev otros mbitos de cooperacin. Slo se han mencionado aquellos en los
que se cre un Consejo Ministerial.
[31 ] El Mecanismo Permanente de Consulta y Concertacin Poltica, tambin llamado Grupo de Rio, se cre en 1986
en base a la fusin del Grupo de Contadora (Colombia, Mxico, Panam, Venezuela) con el Grupo de Apoyo a
Contadora (Argentina, Brasil, Per, Uruguay). Estos grupos se formaron para mediar en el conflicto centroame-
ricano de los aos 1980. El Grupo de Rio se ampli ms tarde a toda Amrica Latina.
LA UNASUR y la defensa
El Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR o Tratado de Rio, 1947) y
la autoridad poltica que ejerce Estados Unidos en el continente durante el periodo
de la Guerra Fra, limitaron en mucho el margen de maniobra de Amrica Latina en
materia de defensa. El subcontinente se content con declaraciones, aunque stas
fueron importantes, como fue el Tratado de Tlatelolco de 1967 que convirti a
Amrica Latina en zona libre de armas nucleares. En los aos 1990, Centroamrica
adopt el Tratado de Seguridad Democrtica (1995) y el MERCOSUR, as como la
CAN, se erigieron en zonas de paz. Sin embargo, en su periodo de democracia los
pases de Sudamrica no haban realizado acciones de cooperacin militar hasta que
intervinieron en Hait, en 2004, con la Misin de Estabilizacin de las Naciones
Unidas [ 32 ] .
A principio de los aos 2000, la participacin de Estados Unidos en la militarizacin
de la lucha contra la droga en Colombia provoca una ruptura. El presidente Bill
Clinton promulga el Plan Colombia el 22 de agosto de 2000, y viaja a Bogot el 30
de agosto para dar testimonio de su compromiso. Al da siguiente, en la primera
cumbre sudamericana de Brasilia se externan preocupaciones en relacin a una
posible militarizacin del continente.
Despus de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, el pres-
idente Georges Bush redefine su poltica de apoyo a Colombia en trminos de lucha
contra el terrorismo. En 2002, la administracin estadunidense prev por primera
[32 ] Misin en la que participan Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Per y Uruguay.
vez una ayuda militar a Colombia sin vincularla en lo absoluto a la lucha contra el
narcotrfico, por lo que este pas se convierte en un relevo de la guerra contra el
terrorismo en Sudamrica. El hecho preocupa a sus vecinos, ms an cuando el golpe
de Estado contra Chvez en 2002 no motiva ninguna condena por parte de Estados
Unidos. El pas de la revolucin bolivariana evoca entonces la eventualidad de una
agresin militar orquestada por Estados Unidos y Brasil denuncia un posible atentado
a su soberana en la regin amaznica. En respuesta, la segunda cumbre sudamericana
(julio 2002) declara a Sudamrica como una zona de paz.
En abril de 2008, Estados Unidos reactiva su cuarta flota dedicada a las operaciones
en Centroamrica y Sudamrica lo que provoca reacciones de indignacin y de enojo.
Cuando se firma el tratado de la UNASUR, el 28 de mayo en Brasilia, los sudamericanos
crean un grupo de trabajo sobre cuestiones militares.
[33] En 1978, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Surinam y Venezuela firmaron el Tratado de Cooperacin
Amaznica con el fin de proteger los recursos naturales. La Organizacin del Tratado (OCTA) se cre en 1998.
En los meses siguientes, se producen discusiones entre los partidarios de una posicin
de firmeza hacia Estados Unidos (Venezuela, Bolivia) y los ms conciliadores (Brasil,
Chile). En diciembre, se define el tema de la cooperacin militar con la creacin del
Consejo de Defensa Sudamericano (CDS). Los pases abren un debate en torno a la
"identidad sudamericana de defensa". El Plan de accin, adoptado en marzo del 2009,
incluye cuatro grandes temas: polticas de defensa y cooperacin militar, ayuda
humanitaria y misiones para el mantenimiento de la paz, industria y tecnologa militar,
educacin y capacitacin.
Fuente: UNASUR-CDS.
LA UNASUR y la democracia
Como ya se destac, la defensa de la democracia origin el acercamiento entre
Argentina y Brasil a mediados de los aos 1980. Los redactores del Tratado de Asuncin,
mediante el cual se crea el MERCOSUR en 1991, no toman en cuenta ese dato que
en 1996 volvi a ser tema con el intento de golpe de Estado en Paraguay. Dos aos
despus, el MERCOSUR adopta una clusula democrtica que prev suspender a
todo Estado miembro que sea vctima de un golpe de Estado. La CAN adopta una
clusula similar poco tiempo despus.
Por lo tanto, la defensa de la democracia se erige como uno de los temas prioritarios
de la cumbre del 2000. Los jefes de Estado deciden que en las futuras cumbres slo
sern invitados pases democrticos y los diplomticos brasileos se esfuerzan por
extender la clusula democrtica del MERCOSUR a todo el continente.
Una vez ms, los acontecimientos polticos se aceleran e influyen la agenda as como
el contenido de las negociaciones. A finales de 2001, Argentina entra en crisis. Tres
presidentes se suceden en unos cuantos das. El 12 de abril 2002, Chvez es depuesto
del poder pero lo retoma en forma triunfal. Como consecuencia de ello, el tema de la
democracia cobra gran importancia en la segunda y en la tercera cumbres sudameri-
canas (2002 y 2004). No obstante, los Estados miembros no adoptan ninguna clusula
democrtica. En los aos 2005-2008, el tema desaparece de los planes de accin
pese al derrocamiento del presidente ecuatoriano Lucio Gutirrez, en abril de 2005.
El Tratado de la UNASUR de 2008 tampoco incluye ninguna clusula democrtica.
Dos nuevas crisis motivan una evolucin de la agenda. Unos meses despus de la
firma del Tratado de la UNASUR, las tensiones secesionistas en Bolivia provocan
enfrentamientos y una masacre de campesinos el 11 de septiembre. En su calidad de
presidente temporal de la UNASUR, Chile convoca a una cumbre de urgencia que
desemboca en una declaracin de apoyo enrgico al presidente Evo Morales. La
UNASUR decide " no reconocer una situacin que implica un golpe de Estado o una
ruptura de orden institucional ". Dos aos despus, cuando Ecuador ejerce la presi-
dencia de la UNASUR, Rafael Correa enfrenta un motn policiaco. Una vez ms, se
convoca en urgencia a los pases miembros (Cumbre de Buenos Aires) y se amenaza
con eventuales sanciones a todos los autores potenciales de golpes de Estado. En ese
mismo sentido, la cumbre de Georgetown de noviembre 2010 adopta el "Protocolo
adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la Democracia ".
Esta severidad se explica por una curiosa convergencia de intereses entre la derecha
latinoamericana (especialmente en el Senado chileno) que imagina poder utilizar algn
da esta clusula contra la Venezuela de Chvez, y la izquierda radical (en particular
en Venezuela y en Ecuador) que as pretenden defenderse contra todo intento de
desestabilizacin.
A nivel institucional, la UNASUR slo cuenta con cuatro rganos [ 34 ] (Cuadro 9),
prueba de su voluntad para no caer en una excesiva burocratizacin. Se crearon doce
consejos ministeriales (Cuadro 7) y otros se encuentran en proyecto (en particular
en materia de derechos humanos). Cada uno de estos consejos puede generar la
creacin de instituciones, de modo que en un futuro la UNASUR se aproximar a la
experiencia del MERCOSUR anteriormente descrita. As, tres aos despus de su
creacin en 2008, el Consejo de Salud cuenta con un Comit Coordinador, una
Secretara pro tempore, cinco grupos tcnicos, cinco redes y un instituto sudame-
ricano de gobernanza de salud con sede en Ro de Janeiro [ 35 ] .
Dirigido por una presidencia pro tempore de una duracin de un ao, que cuenta
con la asistencia de una Secretara General con sede en Quito (Cuadro 10), el proceso
se encuentra expuesto a las incertidumbres polticas del continente. La relacin entre
la Secretara y la Presidencia puede afectar la dinmica del proceso. La UNASUR tuvo
dificultades para designar a su primer Secretario General. El ex presidente ecuato-
riano, Rodrigo Borja, nombrado Secretario General de la CSN durante la cumbre de
2007 renunci al cargo antes de que se firmara el Tratado de la UNASUR en 2008
por considerar que esa organizacin no sustituye al MERCOSUR y a la CAN pero se
sobrepone a los acuerdos existentes. Pasaron dos aos antes de que se lograra un
acuerdo en relacin al nuevo titular ya que durante mucho tiempo Uruguay se opuso
a la nominacin de Nestor Kichner. La UNASUR volvi a enfrentar dificultades para
designar al sucesor de Kichner, pues ste muri en octubre de 2010. El vaci de poder
en 2011 correspondi a la presidencia de Guyana que dispona de recursos humanos
limitados para animar el conjunto de los Consejos. De hecho, Brasil ayud amplia-
mente a ese pas y sent as su control sobre el proceso de integracin.
[34] El Tratado de 2008 tambin prev la creacin de un Parlamento, cuya sede ser Cochabamba (Bolivia), y un
dispositivo de participacin ciudadana.
[35] Secretara General de la UNASUR, Proceso de consolidacin UNASUR. Memoria anual 2011-2012..
rganos Funciones
Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno Establecer los grandes lineamientos polticos
Convocar Consejos Ministeriales
Decidir en base a las propuestas del Consejo
de Ministros de Relaciones Exteriores
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores Adoptar resoluciones para implementar
las decisiones
Proponer proyectos de decisiones
Coordinar posiciones
Desarrollar el dilogo poltico
Realizar el seguimiento y evaluacin del proceso
Aprobar el programa anual de actividades
Aprobar el presupuesto
Crear grupos de trabajo
Consejo de Delegados Implementar las decisiones y resoluciones
Elaborar proyectos de decisiones y resoluciones
Coordinar les actividades de la UNASUR
con otros procesos de integracin
Secretara General Proponer iniciativas
Preparar y presentar el informe anual
Preparar el proyecto de presupuesto
Preservar y ahondar la dimensin poltica
de la UNASUR
Fortalecer la identidad de la UNASUR
en sus relaciones exteriores
Apoyar a la Presidencia en las elaboracin de la agenda
Fuente: autor.
Conclusin
Durante sus primeros cinco aos de existencia, la UNASUR sigui en gran medida la
va que marc la diplomacia brasilea. Aunque es excesivo evocar una hegemona
brasilea en Sudamrica, es evidente que la UNASUR sirve a la estrategia que lanz
Lula en 2003 para proyectarse como potencia a nivel internacional.
Bibliografa
CANAD
ESTADOS UNIDOS
MXICO BAHAMAS
BELICE
CUBA REP. DOMINICANA
J.
HONDURAS DOMINICA
GUATEMALA NICARAGUA
T.
EL SALVADOR GUYANA
VENEZUELA* SURINAM
COSTA RICA COLOMBIA
PANAM
ECUADOR
Enlace caminero
Caracas Boa Vista-Georgetown
Georgetown
Manaus
Nasca La Paz
Antofagasta
Foz do Iguau
Corredor ferroviario
biocenico Enlace caminero Foz
Paranagu de Iguau-Ciudad del Este-Asuncin
Mejoramiento de la navegabilidad
de los ros de la cuenca del Plata Porto Alegre
Introduccin
El crecimiento de las economas latinoamericanas fue de 4% en el periodo 2003-2012,
contra 2.6% y 1.6% en los periodos 1990-2002 y 1980-1989, respectivamente [ 36 ].
Si se excluye del clculo a las dos grandes economas, Brasil y Mxico, la evolucin
es an ms espectacular, con tasas de crecimiento para los tres periodos sucesivos
de 0.6%, 3% y 5.6%. Eso permiti un crecimiento promedio en volumen del producto
interno bruto (PIB) por habitante de 2.8% anual durante los ltimos diez aos, cuando
apenas se haba mantenido en 1% durante los doce aos anteriores. En cambio, durante
los aos 1980, el PIB por habitante haba retrocedido anualmente de 0.5%.
-2
-4
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fuente: FMI.
[36] Fuente: FMI , Perspectivas de la Economa Mundial (WEO, por sus siglas en ingls).
r
ala
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ca p.
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M
Pa
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Pa
Co
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El
m
Do
* Guatemala, Panam: 2002 ** Guatemala: 2009, El Salvador, Honduras, Mxico: 2010; Colombia: 2012
Si prolongamos los resultados del ltimo periodo hasta 2020, entonces el PIB pro-
medio per cpita se situar, en PPA, en 15 mil 430 USD (dlares constantes de 2012),
y ser an ms elevado en los pases ms avanzados: 25 mil 210 USD en Chile y 19 mil
400 dlares en Mxico. En el caso de Chile, ese nivel corresponde al 82.5% del PIB
promedio per cpita de Espaa en 2012.
70
60
50
40
30
20
10
0
1960 1970 1980 1990 2000 2010
Por otra parte, los autores de un Working Paper (documento de trabajo) muy
reciente del Fondo Monetario Internacional (FMI) [ 39 ] se muestran muy dubitativos:
estiman que el aceleramiento del crecimiento econmico durante la ltima dcada
se debe principalmente a un aumento de la fuerza de trabajo que participa en la
actividad econmica, lo cual sera resultado de una reduccin de la tasa de dependencia
demogrfica, de una mayor participacin de las mujeres en el mercado de trabajo y
de una disminucin de la tasa de desempleo. El segundo factor que contribuye al
crecimiento econmico es el aumento del stock de capital, a su vez consecuencia
de una mejora (a menudo moderada) de la tasa de inversin en la mayora de los
pases. Por ltimo, la productividad total de los factores (total factor productivity
[TFP], que denominaremos simplemente productividad) tuvo por lo general una
contribucin positiva, aunque en la mayora de los pases fue limitada. Sus conclusiones
no son muy alentadoras: la fuerza de trabajo empleada seguir aumentando pero a
un ritmo menor que en los aos recientes, el stock de capital tambin crecer ms
lentamente [ 40 ], y los autores no son en nada optimistas en cuanto a la posibilidad
[39] Vase Sosa et al. (2013). Los datos conciernen a Amrica Latina y al Caribe. Los autores sealan que debido a
datos limitados, Argentina, Guatemala y las pequeas islas del Caribe quedaron fuera de la muestra.
[40] Al respecto, los argumentos de los autores son muy limitados: destacan la normalizacin de condiciones de
financiamiento externo actualmente favorables, y la estabilizacin de los precios de las materias primas, pero
sin mencionar el impacto de las polticas econmicas locales sobre las tasas de ahorro y de inversin.
Los medios economtricos que exponemos aqu son ms modestos pero en las tres
primeras partes tambin abordaremos los tres factores de crecimiento: trabajo,
capital y productividad. El objetivo no ser de cuantificarlos con precisin (en especial
el tercero), sino de identificar aquellos elementos que podran motivar su evolucin.
Examinaremos tambin el impacto de un factor que, sin duda, ha influido en los
resultados de los ltimos aos: las materias primas. Por ltimo, en una cuarta seccin,
nos detendremos a estudiar los elementos que podran alterar las hiptesis de cre-
cimiento en la regin. La perspectiva temporal de nuestro anlisis es un poco ms
amplia que la de Sosa et al. (ibid) : la fijamos al 2020.
[100 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
[41] Desde ese punto de vista, la situacin de Amrica Latina es bastante particular. Este fuerte aumento de la
participacin femenina se observa tambin en Europa meridional y occidental (con un caso extremo: Irlanda),
pero no se ve ni en Asia central (en donde la participacin se encuentra en un nivel elevado pero se estanca, e
incluso disminuye), ni en Asia (en donde se estanca a diferentes niveles, bajo en la India, alto en China), ni en frica
subsahariana (en general en un nivel alto desde 1980), ni tampoco obviamente en el Medio Oriente (en donde
a veces progresa pero desde niveles por lo general muy bajos).
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 101 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
[42 ] Otra consecuencia de esta participacin femenina inferior a la masculina, pero en aumento, es el ndice de
dependencia "real", finalmente ms elevado de lo que se observa en la pirmide poblacional, an cuando
disminuye ms rpidamente. En Mxico, el ndice de dependencia "bruta" pasa de 62.5% en el 2000 a 54.5%
en 2010 y a 50% en 2020; si se integra la evolucin de la mnima participacin femenina, en esos mismos aos,
se encuentra en 122.3%, 101.8% y en 88.8% respectivamente.
[ 102 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1980-1990 1990-2000 2000-2010 2010-2020 p* 2020-2030 p*
*p: previsiones
[43] Dejamos fuera a tres pases con estadsticas de desempleo ms problemticas: Argentina (an cuando en este
pas el desempleo se encuentra francamente a la baja, en especial si se compara con el periodo poscrisis de
2002-2003), Venezuela y Mxico. En Mxico, a pesar de un crecimiento flojo, la tasa de desempleo oficial
(5% en marzo de 2013) es mucho ms baja que en cualquier otro lugar de la regin. Es consecuencia de una
definicin ms amplia del trmino de "poblacin ocupada". Segn las cifras oficiales mexicanas, de cada diez
empleos, 6 se encuentran en el sector "informal".
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 103 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
16
14
12
10
0
2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuentes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
(DANE, Colombia), Instituto Nacional de Estadstica (INE, Chile), Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI, Per).
[104 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Qu perspectivas hay para la emigracin? En los ltimos aos ha estado a la baja (en
el periodo 2008-2010 en relacin al de 2005-2007): -4% en el caso de los inmigrantes
latinoamericanos legales en Estados Unidos y, segn la OEA, una disminucin mayor
de los ilegales, -38% hacia Espaa [ 45 ]. Una evolucin que tiene varias explicaciones:
la desaceleracin econmica en Estados Unidos, una poltica de inmigracin ms
restrictiva, y varios aos de fuerte crecimiento econmico en Amrica Latina (la
"crisis" de 2009 dur apenas un ao). En los prximos aos, el diferencial de creci-
miento econmico entre Amrica Latina y Estados Unidos seguir siendo positivo,
aunque podra reducirse, y la poltica migratoria podra ser ms abierta. Por lo tanto,
la emigracin mantendr una contribucin al crecimiento econmico (ligeramente)
negativa. A la inversa, las mediocres perspectivas econmicas en Europa podran
reactivar un flujo de inmigracin calificada hacia algunos pases latinoamericanos.
Sera oportuno para Brasil, en donde el mercado de la mano de obra calificada est
todava muy tenso.
[44] La definicin de "hispnicos" no coincide con personas originarias de Amrica Latina: pues tambin incluye
a los puertorriqueos (pese a ser ciudadanos de Estados Unidos) y a los espaoles (!) pero no a los brasileos
(alrededor de un milln 200 mil personas en Estados Unidos).
[45] Fuente: OEA, citado por Infolatam, 13 de enero de 2013.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 105 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
[46] Recordemos que existe un vnculo entre las dos tasas: El equilibrio recursos-empleos: PIB + M (importaciones)
= C (consumo) + I (inversin) + X (exportaciones) que conduce a I = S (ahorro) + (M-X). La tasa de inversin
es igual a la tasa de ahorro ms el dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. Este dficit es a su vez
igual al aporte de ahorro externo, bajo la forma de inversin o de deuda, ms la retencin de las reservas de
divisas "reserva de ahorro" de un pas.
[ 106 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
30 6
25 5
20 4
% del PIB
%
15 3
10 2
5 1
0 0
America latina M. Oriente Eur. Central ASEAN* frica SS. Desarrollados
Fuente: FMI.
De hecho, el agregado regional est sesgado por el peso de Brasil que, de los grandes
pases de la regin, sigue siendo el que cuenta con las tasas de ahorro y de inversin
ms bajas (respectivamente 17.6 % y 18% del PIB en el periodo 2003-2012), las
cuales adems progresan muy lentamente. En el resto de los pases, estas tasas son
[47] La hidra no ha muerto (persisten tensiones inflacionistas, en particular en Brasil) pero su control se ha convertido
en casi todos lados en un objetivo prioritario de la poltica econmica.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 107 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
25
20
15
10
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fuente: FMI .
[48] A la inversa, hasta ahora el deterioro de la situacin de seguridad en Mxico no parece haber tenido un
impacto determinante en el ahorro y la inversin (quizs una indicacin para confirmar que pese a la realidad
del problema, la situacin de orden pblico en Mxico todava est lejos de "colombianizarse").
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1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
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1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
de Washington"). [ 49 ] A riesgo de caer en una tautologa, hay que considerar por tanto
que la caracterstica esencial de una "buena gobernanza" es su capacidad para generar
y mantener en los operadores econmicos una cierta confianza en el futuro: se trata
de convencerlos que su ahorro no ser absorbido por la inflacin y que los frutos
de sus eventuales inversiones no sern destruidos por disturbios, asimilados por un
impuesto arbitrario o una confiscacin de fondos, o, inclusive, reducidos a nada por
una recesin brutal provocada por el estallido de una burbuja o por la liquidacin
de insoportables desequilibrios financieros. Sin duda, desde 1995, es esto lo que ha
cambiado en muchos pases latinoamericanos.
Los indicadores Doing Business [ 52 ] del Banco Mundial aportan algunas informaciones
ms precisas sobre los frenos a la inversin. Muestran que, por lo general, los pases
latinoamericanos se encuentran mal clasificados. En el indicador global, Chile es el
primer latinoamericano y ocupa el lugar 37 de entre 185 pases. Slo otros tres pases,
Per, Colombia y Mxico, se sitan entre los primeros 50. Algunos se encuentran en
la parte baja de la tabla: no es sorprendente ver ah a Bolivia, Hait, Venezuela (lugar
180) pero tambin se encuentra Brasil (lugar 130). De los 10 indicadores, el de "pago
de impuestos" registra los peores resultados, ms por lo complejo y lo largo del
[49] La emergencia de Corea y ms an el despegue de China se vieron acelerados por un proteccionismo comercial
y financiero as como por un intervencionismo de Estado flagrantes y totalmente opuestos a los principios del
Consenso de Washington. A la inversa, los resultados de pases, como Mxico, que implementaron con toda
determinacin sus recomendaciones, fueron decepcionantes.
[50 ] Sobre este punto diferimos de Sosa et al. (2013): si reconocen que "improvements in the baseline scenario
cannot be ruled out if the performance of TFP and capital stock surprise on the upside", prefieren razonar "in
the light of the likely stabilization of the capital contribution to the output growth".
[51 ] A la inversa, en los dos primeros indicadores, ms "polticos" ("expresin democrtica"; "estabilidad y ausencia
de violencia"), Amrica Latina se posiciona mucho mejor que las otras regiones emergentes.
[52] Son diez indicadores que supuestamente miden la "facilidad de negocios" en cada pas. A menudo se trata de un
catlogo de "buenas prcticas" del liberalismo sin freno (menos impuestos, una menor legislacin social) y
algunas cifras son cuestionables (los tipos impositivos parecen tasas nominales, antes de toda exencin) pero los
datos elementales proporcionan elementos concretos sobre el clima de negocios. Algunos son sorprendentes:
en el indicador "implementacin de contratos", el nico pas latinoamericano clasificado entre los primeros 50 es
Argentina.
[ 110 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
procedimiento que por su volumen. Slo el sistema fiscal chileno se sita por encima
de la media. En lo que se refiere al permiso de construccin, solamente Colombia y
Mxico figuran entre los primeros 50. En el total de los 10 indicadores, slo dos pases
latinoamericanos figuran entre los 10 primeros lugares: Colombia en el ndice de
"proteccin a los inversionistas" (6) y Panam en el de "facilidad para el comercio
internacional" (9). En total, en toda Amrica Latina, reglamentos inadecuados y el
peso de las burocracias (en Brasil, el custo Brasil ) influyen en la inversin y en el
crecimiento econmico. A menudo, resulta fcil superar algunos de estos obstculos.
Venezuela
Hait
Bolivia
Ecuador
India
Brasil
Honduras
Argentina
Nicaragua
Rep. Dominicana
El Salvador
Rusia
Costa Rica
Paraguay
Guatemala
China
Jamaica
Uruguay
Trinidad y Tobago
Panam
Mxico
Colombia
Per
Chile
Singapur
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 111 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
[53 ] Recientes estimaciones del instituto de estadsticas argentino (Instituto Nacional de Estadstica y Censo, INDEC)
cifraron en 180 mil millones de USD (cerca de 50% del PIB) el ahorro que los residentes argentinos (hogares
y empresas) tienen fuera del pas.
[54] Ese porcentaje es especialmente bajo en Centroamrica (Honduras: 7%, Guatemala: 8%, Costa Rica : 18%) y
en Mxico (22%). Latinobarmetro es una ONG chilena.
[55 ] Cay al 14.1% del PIB en el primer trimestre de 2013, nivel que tuvo de 1996 a 2002.
[ 112 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
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Fuente: FMI.
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1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
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0
Brasil Chile Colombia Mxico Per
[56] Lo que se reflej en una fuerte alza de las transferencias de dividendos, hasta niveles en ocasiones muy altos:
en Per 8.4% del PIB en 2011, 7% en 2012.
[57] Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay, Venezuela.
[ 114 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
y en Colombia (21.3%). Sin embargo, hay un lmite: dado que los pases latinoameri-
canos son por lo general poco abiertos, el ratio deuda externa/ingresos de la cuenta
corriente en divisas estaba ms cerca de la media de los pases con nota Baa (102%),
y todava ms en Argentina, Brasil y Venezuela. En total, de aqu a finales de la dcada,
los principales pases de la regin podran recibir un aporte en ahorro externo de al
menos 3% del PIB, lo que se sumara al ahorro interno.
El contenido de la inversin:
bienes de equipo, infraestructuras, inmobiliaria
En lo que se refiere a la inversin, es necesario recordar la importancia de su contenido.
Es indudable que la inversin en bienes de equipo tiene un impacto sobre el creci-
miento econmico distinto al de la construccin residencial: la primera aumenta la
capacidad de produccin pero sin tener obligatoriamente una incidencia inmediata
sobre la actividad (en particular si el equipo es importado), mientras que la segunda
genera valor agregado y empleo de manera instantnea pero no incrementa la capa-
cidad de produccin. Adems, si en Amrica Latina la insuficiencia en infraestructuras
es general, lo es a niveles muy variables de un pas a otro: en los transportes, por
ejemplo, lo es mucho ms en Brasil o en Colombia que en Mxico o en Uruguay.
En Mxico la tasa de inversin es escasa a pesar del aumento que registr en la dcada
pasada. As, en 2012 era de 20.7%, o sea una de los ms bajas de la regin [ 58 ]. Sin
embargo, en el anlisis sobre la evolucin de la inversin desde hace diez aos
destaca una caracterstica original: si la inversin total aument en volumen de 46%
desde 2003, la de la construccin apenas subi de 29% (45% para la construccin
no residencial y slo 8% para la residencial), mientras que la inversin en material de
transporte creci de 60% y la de bienes de equipo (fuera del material de transporte)
de 85%. La parte de la inversin que ms se increment, y por mucho, es la que
permite la ampliacin o la mejora de las capacidades de produccin. Con este esfuerzo
de inversin en bienes de equipo se ha podido desarrollar el aparato industrial mexi-
cano, y en especial se ha hecho muy rpidamente en la fabricacin de material de
transporte, en el sector del automvil (y autopartes) pero tambin en el ferroviario
y ms recientemente en el aeronutico.
[58] Los datos mexicanos sobre inversin estn ms detallados que los de otros pases. Sin embargo, plantean un
fuerte problema: la extensin del apartado "variacin de stocks" (no incluidos en los 20.7% de 2012), que
adems es sistemticamente positivo en valor (pero no siempre en volumen): 4.5% del PIB en promedio en
el periodo 2003-2012.
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La contabilidad nacional que publican otros pases de la regin pocas veces permite
realizar un anlisis similar pero resulta muy instructivo comparar la evolucin de los
PIB de la industria manufacturera y de la construccin. El crecimiento econmico
de Per es, por supuesto, ms rpido que el de Mxico pero se observa que desde
2004 es impulsado por el sector de la construccin. La diferencia entre los sectores
manufactureros de los dos pases es mucho menor y la tasa de inversin de Per,
muy superior a la de Mxico (26.9% del PIB en 2012), cuenta con un contenido de
construccin mucho ms elevado.
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1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
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1.3.3. La productividad
Por definicin, el crecimiento de la productividad es un "remanente": esa parte del
crecimiento del PIB que no se explica ni por la evolucin del recurso trabajo, ni por
la del stock de capital. Por lo tanto, la medicin de su evolucin pasada amaina con
las incertidumbres sobre la evolucin del PIB, del trabajo y del capital. Sin embargo,
se pueden identificar elementos que contribuyan al incremento de la productividad:
sistemas educativos ms eficientes, un esfuerzo nacional en investigacin y desarrollo
(I&D) para algunos sectores (en particular la agricultura) y, sobre todo, una evolucin
en la estructura de la actividad hacia sectores de mayor productividad.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 117 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
(Guatemala, Nicaragua). Pero algunos pases (Bolivia, Honduras) han logrado rpidos
avances en los ltimos aos.
No obstante, los resultados del sistema educativo son, muy en lo general, mediocres. En
las pruebas Program for International Student Assessment (PISA) de la Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) que evala las aptitudes para lectura,
matemticas y ciencias de los alumnos de 15 aos, todos los pases latinoamericanos
estn muy distantes del nivel promedio de la OCDE en el que se sita un pas como
Polonia. Los mejor clasificados (Chile y Uruguay) se encuentran ligeramente detrs
de Turqua. A Mxico lo rebasa Tailandia, en tanto que Brasil, Colombia y Argentina
estn apenas un poco adelante de Indonesia. El balance es claro: a nivel de desarrollo
comparable, la enseanza secundaria latinoamericana es bastante menos eficiente
que la de la mayora de los pases emergentes de fuerte crecimiento. Una observacin
ms positiva: en los pases en los que se llevan a cabo las mismas pruebas desde el ao
2000, el avance es patente en todos lados (salvo en Uruguay), e incluso espectacular
en Per (pero que parti desde un nivel muy bajo).
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Fuente: OCDE.
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1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
El acceso a la enseanza superior vara mucho entre los pases: es muy bajo en
Centroamrica (salvo en Panam), mediocre en Mxico (27%), en Brasil (36%) [ 59 ] y
en los pases andinos (Colombia, Ecuador, Per: entre 35 y 40%), en ocasiones muy
superior al 50% en el Cono Sur (71% en Argentina), en Venezuela (78%) y en Panam
(PNUD, 2013). Su calidad tambin es desigual y, segn una clasificacin recientemente
publicada, ninguna universidad latinoamericana figura entre las 100 primeras a nivel
mundial [ 60 ].
[59] Los dos grandes pases latinoamericanos se sitan detrs de Tailandia (47%), Turqua (46%), Irn (43%) o
Colombia (39%), e incluso Mxico se encuentra detrs de Egipto (30%).
[60] Quacquarelli Symonds, World Universities Ranking 2013. Desde luego, estas clasificaciones son cuestionables.
La universidad mejor clasificada de la regin es la Universidad de Sao Paulo, que se sita en el lugar 139.
[61] En materia de educacin, Cuba es un caso atpico en Amrica Latina, con un gasto mucho ms elevado (en
trminos de % del PIB) e indicadores de resultados muy superiores a los de otros pases.
[62] Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Indonesia, Mxico, Tailandia, Turqua.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 119 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Desde luego se puede sacar una conclusin positiva de la situacin actual: existe un
margen de progreso considerable y, a mediano plazo, la productividad podra verse
beneficiada, de manera significativa, con el mejoramiento de los sistemas educativos.
Quizs; pero esta mejora no ser espontnea. En ocasiones, el avance necesitar de
un aumento de presupuesto (Uruguay, Per, Centroamrica), de una revisin de
prioridades y mayores niveles de justicia social (Brasil, Chile) y, por doquier, de una
profunda reorganizacin en el funcionamiento del sector educativo. Algunos pases
ya tomaron iniciativas en ese sentido. As, en Mxico, apenas unos das despus de
que el presidente, Enrique Pea Nieto, entrara en funciones en diciembre del 2012,
se aprob una ambiciosa reforma que cuenta con tres ejes principales: (i) un censo
general de escuelas, maestros (el ausentismo es enorme) y alumnos; (ii) la creacin
[ 120 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Por lo tanto, nuestro pronstico es que los resultados de los sistemas educativos van
a mejorar lentamente de aqu al 2020 y contribuirn a una mayor productividad del
trabajo, pero que en general seguirn siendo inferiores a los de pases con niveles de
desarrollo comparables en Asia o en Europa Central y Oriental.
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Una vez ms, el nivel de inicio es tan mediocre que cabe la posibilidad de un mejo-
ramiento a mediano plazo. En algunos pases, el contenido del crecimiento econmico
de estos ltimos aos, en el que los sectores minero y petrolero han desempeado
un papel determinante (salvo en Mxico donde ese lugar lo ha ocupado la industria), ha
generado un renovado inters de los estudiantes por la ingeniera. Sin embargo, los
avances sern lentos y, en el mejor de los casos, slo tendrn impacto despus del
periodo estudiado: los mrgenes de maniobra presupuestarios son limitados, las
instituciones de investigacin son frgiles y muchos estudiantes se ven desaventajados
por el bajo nivel de matemticas con el que egresan de la secundaria.
[ 122 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
[63] Easterly demuestra que la relacin entre crecimiento y diversas variables de poltica econmica desaparece
si no se toman en cuenta las observaciones que corresponden a "polticas econmicas sumamente malas"
(por ejemplo, con un dficit presupuestario superior al 12% del PIB).
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 123 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
lucin " estructural "). Es lo que sucede en Amrica Latina. A diferencia de China, en
donde los campesinos poco productivos fueron absorbidos por un sector industrial
en el que su produccin era mejor valorada (ya que en gran parte era exportada)
o por el sector de la construccin en donde al menos contaban con un salario [ 64 ],
los campesinos latinoamericanos que migran del campo hacia la ciudad se han
integrado de una u otra forma a servicios poco productivos ya que a menudo son
informales. Hasta 1990, fuera de algunas excepciones, la participacin de la industria,
el sector con mayor posibilidad de presentar una "convergencia de productividad",
en el empleo total se mantuvo e incluso en algunos casos aument: Brasil, Mxico,
Per. Las excepciones son Argentina y Uruguay, en donde el retroceso inici a partir
de los aos 1970, y Venezuela, en donde el pico se produjo en 1980. No obstante,
durante los aos 1990, la contribucin de la industria al empleo total disminuy de
manera muy franca en todos los pases. La situacin es an ms drstica si se compara
empleo industrial y empleo en los servicios: el primero representa hoy la tercera
parte del segundo (salvo en Mxico: 40%), cuando en 1970, por doquier, era superior
al 50%. No obstante, desde el ao 2000, se observa un ligero incremento en el
empleo industrial (salvo en Chile).
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Fuente: CEPAL.
[64] No se trata de hacer la apologa sobre la manera en la que la industria y la construccin en China absorbieron
a esos migrantes rurales mantenindolos en una situacin de discriminacin por medio del sistema de los hukou
(permiso de residencia, que no obtenan en su lugar de trabajo).
[ 124 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
-1
-2
Amrica Latina frica Asia Pases avanzados
Cules son las perspectivas hacia el horizonte 2020? En lo que se refiere a la conver-
gencia "interna", no hay ninguna razn para pensar que su avance se vaya a detener;
por el contrario, algunos factores podran favorecerlo. As, la IED en los sectores
industriales latinoamericanos seguir en aumento y podra reemplazar una parte
del esfuerzo local de inversin en I&D: el inversionista aporta capital pero tambin
adelantos tecnolgicos. El mejoramiento (lento) de los sistemas educativos tambin
tendr un impacto positivo. Adems es posible ver avances en los sectores agroin-
dustriales, en especial en Colombia, en Argentina y en Paraguay, como fue el caso en
Brasil (aunque es un sector que en general seguir perdiendo empleos). Por ltimo,
la baja productividad de los servicios no es general. En efecto, algunos tienen un
fuerte valor agregado con un verdadero potencial de desarrollo: el turismo (en todos
los pases, pero en especial en Mxico si la situacin de orden pblico mejora), los
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 125 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
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[ 126 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Grfica 19
Participacin de las materias primas en el total de exportaciones
(en % de exportaciones totales)
Brasil Mxico Argentina Colombia
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Fuente: CEPAL.
[66] Fuente: CEPAL (2013). La excepcin argentina slo es aparente: si se reintegran en las materias primas los
productos transformados (en ocasiones poco) de soya, esta parte tambin aumenta de manera significativa.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 127 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Antes que nada se trata de un efecto precio, con el aumento de precios en muchas
materias primas: entre 2004 y 2011, el ndice de precios de las materias primas expor-
tadas por la regin aument de 128%. Las exportaciones de materias primas crecieron
mucho menos en volumen (hay algunas excepciones, como el petrleo en Colombia
y los productos agrcolas en Uruguay).
Grfica 20
Trminos de intercambio y comercio exterior:
evoluciones 2000-2012 (en %)
Exportaciones (volumen) Importaciones (volumen) trminos de intercambio
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Brasil Mxico Argentina Colombia Venezuela Chile Per
Durante la dcada pasada esta "bonanza" tuvo un impacto mayor sobre las economas.
En primer lugar, distendi de manera considerable la presin exterior que, salvo excep-
cin (Venezuela), era fuerte. Sin duda, eso contribuy a facilitar el acceso de los Estados
(con mejores notas) y de las empresas de la regin a los mercados financieros, que de
esta forma pudieron incrementar sus inversiones. Esta situacin de mayor holgura
tambin permiti un incremento masivo de las importaciones de bienes de consumo,
con la consiguiente mejora en el nivel de vida (gracias a la posibilidad de obtener
productos ms baratos y a menudo de mejor calidad) de la poblacin que tiene acceso
a los productos importados. Sin embargo, esto tambin contribuy a fragilizar las
industrias nacionales, poco preparadas para resistir a la competencia de los pases
avanzados o de China, sobre todo porque el incremento de los ingresos generados por
las exportaciones, conjugado al flujo de capitales (inversin directa en los sectores
productores de materias primas e inversin de cartera, que buscan altos rendimientos
y una reduccin del riesgo percibido), provoc una apreciacin sino continua (hubo
breves periodos de correccin) al menos regular de las divisas sudamericanas, en
ocasiones (como en Brasil) hasta llegar a un nivel obviamente insoportable.
[ 128 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Fuentes: Energy & Metals Consensus Forecasts (energa y metales), Banco Mundial (pr. agrcolas)
y Crdit Agricole SA.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 129 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Sin duda alguna, si una crisis as perdurara, en esta ocasin el impacto en Amrica
Latina sera ms fuerte. No hay "desacoplamiento" entre la coyuntura regional y su
contexto global. En la regin, ni siquiera Brasil se desempea como un motor de la
economa dotado de cierta autonoma (salvo en cierta medida hacia Argentina o
Uruguay), papel que China asume en Asia oriental. El contagio de esta eventual crisis
se hara a travs de dos vas. Por un lado, la del comercio exterior: an cuando su
participacin en las exportaciones de todos los pases de la regin se encuentra en
retroceso, Estados Unidos sigue siendo, por mucho, el principal cliente de Mxico
(78% de las exportaciones mexicanas en 2012), de Colombia y de Venezuela, al igual
que de todos los pases de Centroamrica y del Caribe (salvo Cuba). Por el otro, la
financiera: una desaceleracin duradera de los pases avanzados significara (para-
djicamente) un incremento en la aversin al riesgo emergente, al menos al inicio
(como se observ en 2009). Probablemente, la llegada de inversin extranjera directa
se vera escasamente afectada: incluso, cabe la posibilidad de que al trmino de una
fase inicial a la expectativa, las empresas extranjeras regresen a los pases emergentes,
en particular a Amrica Latina, en bsqueda de crecimiento econmico. No obstante,
la inercia en inversin de cartera y en crditos bancarios podra prolongarse debido
al probable deterioro en los balances de inversionistas institucionales y de los bancos
de los pases desarrollados. En Amrica Latina, una fuerte reduccin, o peor, un
vuelco de esos flujos financieros tendra mayor impacto que en otras regiones pues
la casi totalidad de los pases ya se encuentra en una situacin de dficit en sus pagos
de la cuenta corriente.
[ 130 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Ms an cuando en muchos casos ese dficit podra ahondarse ya que una desace-
leracin global muy probablemente repercutira de manera negativa en los precios
de las materias primas exportadas por Amrica Latina. En algunos pases (sobre todo
en los pases andinos: Per, Colombia, Chile, Venezuela, Ecuador, Bolivia, pero tambin
en Brasil), significara un deterioro de los trminos de intercambio. No obstante,
Mxico sera poco sensible, y el impacto sera favorable para los pequeos pases de
Centroamrica y del Caribe (salvo Trinidad y Tobago). Argentina y Uruguay, que son
ms bien exportadores de productos agrcolas, se veran menos afectados que los
productores de metales y de energa.
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Otro evento podra tener una repercusin similar en la regin: una desaceleracin
significativa del crecimiento econmico chino. Desde hace 10 aos, la participacin
de China en las exportaciones latinoamericanas se ha incrementado en todos los
pases. Si en Mxico es mnima (los dos pases se hacen competencia) y moderada
en Colombia y en Argentina, rebasa el 20% en Chile y en Per, y se aproxima a esa
cifra en Brasil. Si el crecimiento econmico de China se redujera a 5% o menos, su
consumo de materias primas tambin disminuira drsticamente (menos metales, y un
menor incremento en el consumo de energa) y sin duda los precios se desplomaran.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 131 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Las consecuencias seran mltiples para los pases de la regin, y casi todas seran
negativas: intensificacin de la presin exterior debido a la contraccin en volumen
(menor demanda) y en valor (cada de los trminos de intercambio) de las exportaciones,
un acceso a capitales ms difcil y ms costoso debido a un incremento de la aversin
al riesgo y de un probable vuelco de las anticipaciones de mercado as como, in fine,
una prolongada desaceleracin del crecimiento econmico. Con lo cual se acen-
tuaran las tensiones sociales latentes en la mayora de los pases, y algunos gobiernos
podran caer en la tentacin de explorar polticas econmicas "alternativas" o radicales.
Sin embargo, una cada en los precios de las materias primas tendra ciertos efectos
positivos, no slo para los pases carentes de estos productos, y que requieren importar
su energa (pases de Centroamrica, Repblica Dominicana, Cuba y Hait), sino tambin
para los propios exportadores: tal cada frenara o pondra trmino a esa tendencia
que hoy existe, en varios pases, por orientarse hacia el "modelo" venezolano. Con
el fin de la apreciacin de las divisas se devolvera competitividad y perspectivas de
crecimiento a las industrias locales las cuales, como ya lo hemos visto, y contrariamente
a los sectores de exportacin, mineros o petroleros, que generan poco empleo, son
claves para la "convergencia" a largo plazo de la regin con los pases avanzados.
El riesgo poltico
En un continente donde muchos pases, en las ltimas dcadas, fueron gobernados
por regmenes "fuertes", incluso dictaduras militares, y por democracias parlamentarias,
no es posible concluir si unos u otros fueron superiores en lo que a resultados de
crecimiento econmico concierne. Los "mejores aos" de Brasil correspondieron,
en gran medida, a los de la dictadura militar (1964-1985), y (todo juicio moral aparte)
no podemos negar que fueron las reformas econmicas implementadas, a menudo
brutalmente, por los gobiernos de la era Pinochet, las que sentaron las bases del
crecimiento rpido de la economa chilena. A la inversa, y salvo alguna excepcin,
los resultados econmicos de los militares argentinos o centroamericanos fueros
lamentables.
En cualquier caso, en Amrica Latina ya no hay generales Alczar o Tapioca [ 67 ]:
la mayora de los actuales gobiernos llegaron al poder gracias a elecciones razona-
blemente libres y abiertas. En el Democracy Index 2012 de l'Economist Intelligence
Unit (EIU), 16 de los 24 pases de la regin enlistados (incluyendo al Caribe) recibieron
una nota superior a 8/10 en el indicador "proceso electoral y pluralismo". De modo
que la imagen de Amrica Latina como "tierra de revolucin" ya ha quedado atrs.
[67] Referencia a las historietas creadas por Herg: L'Oreille Casse (La Oreja rota) (1937) y Tintin et les Picaros
(Tintn y "Los Pcaros") (1976).
[ 132 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Noruega
Pro. de Europa Occidental
Uruguay
Costa Rica
Chile
Jamaica
Brasil
Panam
Trinidad y Tobago
Mxico
Argentina
Surinam
Colombia
Rep. Dominicana
El Salvador
Per
Pro. Am. Latina y el Caribe
Paraguay
Guyana
Guatemala
Bolivia
Honduras
Ecuador
Nicaragua
Pro. Asia
Pro. Europa C. y Asia C.
Venezuela
Pro. frica subsahariana
Hait
Pro. M.-Oriente, N. de frica
Cuba
Corea del Norte
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Por lo tanto, es otro el riesgo poltico. Sin duda, la naturaleza del rgimen poltico
no retrasa el crecimiento econmico y el desarrollo de un pas, en cambio s lo
pueden hacer las acciones de los responsables polticos. Por ejemplo, estos ltimos
pueden iniciar una poltica econmica azarosa que terminar en crisis, la cual tardar
varios aos en resorberse (como la crisis de la deuda de 1982). Tambin pueden
implementar una poltica econmica aparentemente ortodoxa, pero mal concebida
o mal llevada (como la liberalizacin del sector financiero, que dio origen a la crisis
mexicana de 1995). Pueden tambin pecar por inaccin, al dejar a su economa a la
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 133 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
No se puede excluir que, de aqu a finales de la dcada, este tipo de riesgo poltico
se materialice en uno o varios pases de la regin y frene su crecimiento econmico,
ya sea afectando el potencial de crecimiento (por ejemplo al desalentar el ahorro y
la inversin), ya sea generando una aguda crisis. Este riesgo no se puede descartar pues
los factores que lo alimentan seguirn vigentes (desigualdades, existencia de rentas,
corrupcin, descrdito de los polticos, etc.). Sin embargo, nos parece que est en
declive. En efecto, los conflictos ms violentos se han allanado (Centroamrica, Per)
o se encuentran en vas de resolucin (Colombia). La existencia, casi por doquier, de
instituciones y de procesos democrticos (aunque funcionen en grados diversos)
aumenta las posibilidades de soluciones negociadas en eventuales conflictos. Incluso
en aquellos pases cuyas polticas econmicas parecen ser hoy las ms ineficientes,
y que por largo tiempo influyeron el crecimiento promedio de la regin (Venezuela
y Argentina), existen hoy mayores probabilidades de que en los prximos aos se
adopten polticas ms sustentables que permitan un crecimiento menos accidentado.
En otras palabras: el regreso del general Alczar, a nuestro parecer, se ha vuelto algo
muy improbable en todos los grandes pases de la regin.
[68] Los conflictos en relacin a las rentas (petrolera, minera, agrcola -incluyendo la produccin y el comercio de
marihuana y de cocana-) cuentan entre los principales factores de riesgo poltico en Amrica Latina. Vase
Martin (2012a).
[ 134 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Conclusin
Por ltimo, qu pronstico podemos hacer? Puede ese 4% de crecimiento econ-
mico registrado desde 2003 mantenerse hasta 2020?
En primer lugar, se impone una observacin meramente aritmtica: el resultado
global de la regin va a depender del resultado de los dos gigantes, Brasil y Mxico,
que por s solos representan el 62% (41% y 21%) del PIB regional, y que durante la
ltima dcada registraron un crecimiento inferior al del resto de Amrica Latina
(3.9% y 2.6% contra 5.9%). Los dos cuentan con potencial para acelerar el creci-
miento econmico, pero cabe cierta duda respecto a las probabilidades de Brasil
para materializarlo.
Volviendo a las tres componentes del crecimiento econmico que analizamos en
este captulo, podemos llegar a las siguientes conclusiones:
La contribucin del factor trabajo ser un poco menos favorable que durante
la ltima dcada. La poblacin en edad para trabajar seguir en aumento, pero
ms lentamente, y el incremento de la participacin femenina en el mercado
de trabajo tambin seguir avanzando pero de una manera ms moderada
que en la mayora de los pases. Sin embargo, no creemos que se produzca una
restriccin sobre el factor trabajo: una parte importante de los activos est
subempleada, y la experiencia pasada prob que el crecimiento econmico poda
acelerarse an cuando el aumento del recurso trabajo aminorara. Una ltima
observacin: sobre este mismo tema del factor trabajo, no hay una diferencia
muy significativa entre los pases de la regin, salvo algunas excepciones (Hait).
El ahorro y la inversin pueden aumentar de manera significativa en la mayora
de los pases, en tanto se mantenga estable y previsible el entorno econmico
(damos por descartada la posibilidad de un incidente poltico mayor, como
sera el estallido de una guerra civil). Hemos hecho hincapi en el ingrediente
decisivo para impulsar el ahorro y la inversin: la confianza. Esta ltima parece
fortalecerse en los grandes pases de la costa pacfica (Chile, Per, Colombia,
Mxico; en este ltimo caso bajo la hiptesis de que la seguridad civil se mantenga
en el nivel actual, en el peor de los casos) y en Uruguay. En los casos de Argentina
y Venezuela, un punto de vista objetivo permite concluir que cuentan con mucho
ms potencial de mejora que de deterioro. Por ltimo, en el caso de Brasil toda-
va hay una fuerte incertidumbre: su necesario aumento de ahorro y de inversin
va a requerir una adaptacin algo ms que marginal de la poltica econmica y
de su implementacin sin embargo, todava no parece que haya suficiente
presin en ese sentido [ 69 ].
[69 ] No obstante, los acontecimientos de junio del 2013 podran acelerar el proceso.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 135 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Por ltimo, hay que recordar que la "bonanza" de materias primas de la que benefici
la regin durante los ltimos diez aos no se puede extrapolar, lo que indudablemente
redundar en una intensificacin de la presin exterior pero tambin en tasas de
cambio ms favorables al crecimiento econmico. Adems, la regin dista de ser
autnoma: una crisis duradera en los pases avanzados tendr para ella un costo en
trminos de crecimiento.
[ 136 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Bibliografa
M ARTIN , J.L. (2012 a ), "Latin America: the changing nature of political risk", clairages
mergents n 21, Crdit Agricole.
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Agricole.
S OSA , S., E. T SOUNTA y H.S. K IM (2013), "Is the Growth Momentum in Latin America
Sustainable?", Working Paper 13/109, FMI, Washinton, D.C.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 137 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Resumen
Despus de la despoblacin histrica que Amrica Latina registr a partir de 1492
con el arribo de los europeos, y como consecuencia de epidemias y guerras, en el
siglo XIX recibi muy importantes flujos de migracin. Luego, a partir de 1930, la
reduccin de la mortalidad condujo a una explosin demogrfica. La disminucin
de la fecundidad que inici durante la segunda mitad del siglo XX permiti reducir
las tasas de crecimiento anuales de la poblacin hasta un nivel de 1.15 % (2005-2010).
No hay una sino varias transiciones demogrficas, por lo que las poblaciones se
encuentran en situaciones muy diferentes en pases como Argentina, Cuba y Uruguay
cuyo crecimiento es bajo, o en pases como Bolivia (3.5 nios por mujer) o Guatemala
(4.2 nios por mujer) que an estn en pleno crecimiento demogrfico. Por consi-
guiente el bienestar social y la pobreza ataen a las poblaciones de manera muy
diferenciada. En los pases de bajo crecimiento y de baja fecundidad hay un enveje-
cimiento de la poblacin, los de fuerte crecimiento y fuerte fecundidad an estn
en la fase de rejuvenecimiento de su poblacin.
De modo que las transiciones demogrficas tienen una gran importancia en trminos
de crecimiento y de estructura de la poblacin. Es un fenmeno universal e ineluctable
con grandes consecuencias econmicas y sociales, aun cuando los pases latinoame-
ricanos se destacan por una fuerte heterogeneidad de las situaciones demogrficas.
En 2012, con 167 millones de pobres y 66 millones de indigentes Amrica Latina era el
continente ms desigual del mundo. No obstante, las tasas de pobreza y de indigencia
han disminuido desde 2002 y en el 2012 se situaban en 28.8 % y 11.4% respectivamente.
Estas mejoras provienen del crecimiento econmico sostenido que se registr
durante el periodo 2002-2012, nicamente interrumpido en 2009, y de algunos avances
en la distribucin de riquezas. De modo que el aumento del empleo registrado desde
[ 138 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
el 2002 as como las medidas de lucha contra la pobreza han rendido frutos. Sin
embargo, la distribucin del ingreso sigue siendo sumamente desigual y aunque la
mayora de la poblacin pertenece a las "clases medias" que se sitan por encima del
umbral de pobreza [ 71 ], stas son todava muy frgiles como lo prob la triste expe-
riencia de la crisis econmica de los aos 1980 y el notable incremento de la proporcin
de pobres. Una situacin particularmente tangible para los grupos ms vulnerables,
sobre todo los indgenas y afrodescendientes.
[71 ] La CEPAL calcula el umbral de pobreza monetaria, en la divisa de cada pas, a partir del costo de una canasta
bsica para la subsistencia de los hogares
[72] Tercera Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo organizada por las Naciones Unidas en 1994
en El Cairo (Egipto).
[73] Para mayor informacin, vase Coso-Zavala (1998). Ver tambin el libro de Livi-Bacci (2006).
[74] El crecimiento natural es la diferencia entre nacimientos y defunciones.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 139 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
[75] Alexander von Humboldt, explorador alemn, recorri Amrica de sur a norte durante cinco aos a partir
de 1799. Sus observaciones cientficas incluyen estimaciones demogrficas de los pases que visit y que son los
primeros conteos de principios del siglo XIX.
[76] Los mestizos son descendientes de padres indgenas y europeos; los mulatos, de padres negros y europeos, los
criollos son de ascendencia europea pero nacidos en tierra americana.
[77] Todas estas evoluciones se analizan en detalle en Coso-Zavala (ibid). Vase tambin Sanchez-Albornoz (1994).
[140 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Ms de 500 hab/km2
50 a 500 hab/km2
5 a 50 hab/km2
Menos de 5 hab/km2
Ahora bien, contrariamente a la antigua idea de una Amrica Latina vaca de habitantes,
en el siglo XX se registr una urbanizacin y un crecimiento acelerados de la poblacin
que acentuaron los desequilibrios poblacionales y las desigualdades socioeconmicas.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 141 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Amrica Latina incluye a pases muy poblados (como Brasil), pero tambin a pobla-
ciones muy pequeas, en particular en Centroamrica (como la de Belice) y en el
Caribe. Cerca de las tres cuartas partes (72%) de la poblacin del subcontinente
latinoamericano estn concentradas en cuatro pases: Argentina, Brasil, Colombia y
Mxico. El 87% de la poblacin de Sudamrica (que no incluye a Mxico, pas situado
en Norteamrica) se concentra en cinco pases: Argentina, Brasil, Colombia, Per y
Venezuela (Cuadro1).
[ 142 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Indicadores
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 143 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Gracias al progreso mdico y sanitario, desde los inicios del siglo XX la mortalidad
disminuy precozmente en Argentina, en Cuba y en Uruguay, los pases de mayor
inmigracin europea. Luego, a partir de 1930 la mortalidad baj en toda Amrica
Latina. Por consiguiente, el crecimiento demogrfico se aceler durante tres a cuatro
dcadas antes de que la fecundidad disminuyera a su vez a partir de los aos 1960
(Coso-Zavala, 1998).
[78] Con niveles respectivos de 63 defunciones de nios menores de un ao por 1 000 nacimientos en Hait y 46
defunciones de nios menores de un ao por 1 000 habitantes en Bolivia (Cuadro2).
[144 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 145 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
En 2005-2010, la fecundidad total se estima en 2.3 hijos por mujer para el conjunto
del subcontinente latinoamericano [ 79 ]. Slo cuatro pases latinoamericanos, entre
los ms pobres, conservan tasas de fecundidad superiores a 3 hijos por mujer:
Honduras (3.3), Hait y Bolivia (3.5) y Guatemala (4.2) (Cuadro 3).
[79 ] Se trata del conjunto Amrica Latina y el Caribe segn la definicin de la CEPALC.
[146 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
[80] Uruguay aprob una ley en 2012 para legalizar el aborto. En junio del 2013, una iniciativa que se someti a
voto para organizar un referndum contra esta ley no se valid por falta de un nmero suficientes de votantes.
[81] A falta de cifras exactas, se estima que cada ao alrededor de cuatro millones de mujeres abortan en la regin
(OMS, 2004).
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 147 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Los cinco grupos de transiciones de la fecundidad tienen fuerte resonancia con las
situaciones socioeconmicas nacionales, en particular con los niveles de pobreza y
con las desigualdades socioeconmicas. Las transiciones "avanzadas" fueron precoces
en pases de inmigracin europea y de fuerte crecimiento econmico. Las transi-
ciones "medias" se observaron en pases que tuvieron un fuerte crecimiento, tanto
demogrfico como econmico, durante el siglo XX. Las transiciones "moderadas e
incipientes" corresponden a los pases ms pobres.
[ 148 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
positiva pero que pas a ser negativa a partir de los aos 1975-1980 (Blanchet, 1999).
Por consiguiente, en los pases en donde ciertos grupos sociales mantuvieron una
fecundidad elevada despus de este periodo y un fuerte crecimiento demogrfico,
el aumento rpido de poblacin tuvo consecuencias negativas en sus condiciones
de vida socioeconmicas, abriendo una brecha entre los grupos sociales que limitaron
su fecundidad y los que no lo hicieron.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [149 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
100
80
60
40
20
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
[ 150 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
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1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
[82] La tasa de pobreza es la proporcin de personas por debajo de la lnea de pobreza " y equivale al ingreso
necesario para satisfacer las necesidades bsicas. La indigencia considera nicamente la satisfaccin de las
necesidades alimentarias.
[ 152 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 153 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Entre 2010 y 2011, se observaron avances significativos en siete pases: Paraguay (-5.2
puntos), Ecuador (-3.7 puntos), Per (-3.5 puntos), Colombia (-3.1 puntos), Argentina
(-2.9 puntos), Brasil (-2 puntos al ao entre 2009 y 2011) y Uruguay (-1.9 puntos).
En esos pases, tambin hubo una notable disminucin de la indigencia. En cambio,
en Venezuela las tasas de pobreza y de indigencia aumentaron de 1.7 y 1 puntos
respectivamente, mientras que en Chile, Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana
no hubo cambios significativos (CEPAL, ibid, p.19).
[ 154 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 155 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
ndices de Gini
2002 2011
[ 156 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Los censos del ao 2000 permitieron hacer estimaciones en quince pases, gracias a
la coordinacin de la CELADE, sobre la poblacin de los grupos autctonos (indge-
nas) que en total representan cerca de 30 millones (Cuadro 9) y que, en general, son
los ms pobres y los ms marginados. Las preguntas incluidas en los censos del ao
2000 sobre la autoadscripcin indgena [ 83 ] dan estimaciones ms elevadas que el
criterio lingstico utilizado anteriormente como criterio nico.
Los censos de 2010 dan cifras ms recientes sobre la poblacin indgena pero de
momento slo las de algunos pases estn disponibles [ 84 ], por ejemplo las de Argentina
(955 032) [ 85 ], de Brasil (817 000), de Chile (1 369 533), de Ecuador (1 100 000), de Mxico
(15 703 474) [ 86 ]. El aumento considerable que registran algunas cifras entre los censos
de los aos 2000 y 2010 (en especial en Brasil, en Chile, en Mxico) se debe a las altas
tasas de crecimiento natural (fuerte fecundidad de los indgenas), pero tambin a las
modificaciones en la manera de calcularlas. Con el objetivo de lograr un conteo ms
amplio y preciso, el mtodo de clculo cambi mucho entre los censos de los aos
2000 y 2010, aunque todava es objeto de discusin y no hay consenso al respecto
(CELADE, 2011; Mikkelsen, 2013).
[83] Segn las preguntas planteadas en los censos, la persona se identifica a s misma como indgena o no indgena.
[84] Cifras (salvo en el caso de Argentina) tomadas del libro de Mikkelsen (2013) que es una compilacin internacional.
[85] http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-197566-2012-06-30.html.
[86] Esta cifra se obtiene al sumar los 6 695 228 indgenas mayores de cinco aos que hablan una lengua indgena as
como los nios de 0 a 4 aos que viven en los hogares en los que el jefe de familia habla una lengua indgena.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 157 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Efectivo Porcentaje
Fuente: CELADE (2013) de acuerdo con los censos de poblacin, segn el criterio de autodefinicin de pertenencia.
[87] Para una presentacin completa de los debates vase Coso-Zavala (1994).
[ 158 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 159 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
La lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales siendo parte del programa de
El Cairo, los programas de planificacin familiar perdieron su especificidad y se incluyeron
en los programas sociales integrados. La Iglesia catlica, con el apoyo de Argentina,
manifest en El Cairo su decidida oposicin al aborto. No obstante, y a pesar de su
desacuerdo doctrinal sobre los programas de control de la natalidad, no se ha opuesto
frontalmente a los gobiernos por estos programas implementados desde hace treinta
aos e incluso promovi programas de paternidad responsable basados en mtodos
de abstinencia peridica (Bolivia, Per).
[ 160 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
[90] La fecundidad "natural", segn la defini Louis Henry, es la fecundidad resultante de toda ausencia de control
de natalidad en el seno de las parejas. Se estima que es de ocho nios por mujer.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 161 ]
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
A SAVOIR
Conclusin
La transicin demogrfica, la disminucin de la fecundidad, el bono demogrfico y
las polticas poblacionales contribuyeron a la lucha contra la pobreza en Amrica
Latina, fortaleciendo el impacto del crecimiento econmico y de las inversiones
sociales pblicas. Pero el periodo favorable de reduccin de la carga, consecutiva a
la disminucin de la proporcin de nios pequeos en la poblacin, ha quedado
prcticamente atrs y el envejecimiento de la poblacin enfrenta a las poblaciones
latinoamericanas con nuevos retos. En el futuro, los factores demogrficos tendrn
una influencia negativa sobre el crecimiento econmico y social. Por lo tanto, cor-
responder a las dinmicas econmicas, a las polticas pblicas y al Estado ayudar a
las familias a sobrellevar la carga creciente inducida por el incremento de poblaciones
ancianas, lo cual suceder en todos los pases latinoamericanos tarde o temprano,
segn lo dicten sus ritmos de transicin demogrfica. En los pases ms pobres, el
bono demogrfico todava tendr impacto durante un periodo limitado por lo que
sera conveniente tratar de aprovecharlo de manera til a travs de la creacin de
empleos y de mayores inversiones sociales.
[ 162 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Bibliografa
CELADE (2011), Contar con todos: Caja de herramientas para la inclusin de pueblos
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en la direccin:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/5/48455/PanoramaSocial2012DocI-Rev.pdf
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COOK, S.Y W. BORAH (1960), The Indian Population of Central Mexico in the Sixteenth
Century, Berkeley y Los Angeles.
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Abortion and Associated Mortality in 2000, 4 e dicin, Ginebra.
[164 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
1. Dinmicas econmicas, insercin internacional y transformaciones sociales
Anexos estadsticos
Mundo 1.83 1.85 2.07 1.96 1.77 1.76 1.74 1.52 1.34 1.22 1.16
Pases ms
desarrollados 1.16 1.08 0.86 0.78 0.66 0.58 0.56 0.43 0.33 0.37 0.41
Europa 0.97 0.96 0.69 0.61 0.49 0.40 0.38 0.19 -0.02 0.11 0.20
Norte-
amrica 1.78 1.41 1.07 0.94 0.97 0.97 1.03 1.01 1.15 0.99 0.91
Oceana 2.15 2.06 2.19 1.94 1.33 1.61 1.60 1.48 1.39 1.49 1.75
Pases ms
desarrollados 2.12 2.17 2.54 2.38 2.14 2.13 2.08 1.81 1.59 1.42 1.33
Asia 1.95 1.99 2.48 2.28 1.95 1.94 1.92 1.63 1.38 1.18 1.08
frica 2.31 2.44 2.56 2.65 2.77 2.80 2.69 2.53 2.36 2.33 2.30
Amrica
Latina 2.76 2.76 2.51 2.41 2.29 2.10 1.92 1.71 1.55 1.32 1.15
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pblicas
2.1. Evolucin de las polticas pblicas en Amrica Latina
Yves SUREL
Introduccin
El anlisis de las polticas pblicas en Amrica Latina es una materia an poco desar-
rollada si tomamos en cuenta los estudios de caso en ciencias polticas. Se debe tanto
al objeto de la investigacin, las polticas pblicas, como a la visin que se tiene de la
accin pblica en los pases latinoamericanos. El dficit de conocimientos est sin
duda relacionado, en primer lugar, con el estado del objeto de estudio, dado que la
fragilidad y/o politizacin que se observan a menudo en las estructuras administrativas
dificultan la colecta de datos tanto como la identificacin de los problemas del anlisis.
De manera caracterstica, en algunas ocasiones es complicado el acceso a los archivos
o incluso a los actores competentes. As, algunos investigadores se enfrentan a la
falta de clasificacin de documentos oficiales, a los incesantes cambios de funcionarios
o asimismo a la desaparicin de las estructuras mismas que eran objeto de su estudio.
A menudo resulta difcil hacer entrevistas a pesar de que, desde el punto de vista
metodolgico, se trata de una manera privilegiada de entrar al meollo del anlisis
de las polticas pblicas (Pinson y Sala Pala, 2007). Los entrevistados tienden a disi-
mular informaciones o datos tiles por razones personales y/o polticas, pese a que
sus palabras con frecuencias son normativas y por consiguiente difciles de utilizar
en trabajos de investigacin. Por ltimo los datos, en particular los estadsticos, a pesar
de las publicaciones de las organizaciones internacionales, pocas veces son homo-
gneos lo que complica tanto la comprensin de las evoluciones histricas como su
comparacin.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Estado no slo desde el punto de vista normativo (cul debe ser el lugar del Estado
en la sociedad?), pero tambin desde un punto de vista prctico (cul debe ser la
forma y la intensidad de la accin pblica?). De modo que las polticas pblicas no
siempre se analizan por s mismas sino porque manifiestan una evolucin mayor del
Estado y del aparato administrativo (Bezs, 2007).
Sin embargo, los contextos latinoamericanos son a menudo casos de estudio fasci-
nantes para el anlisis de polticas pblicas. Los problemas sociales que enfrentan los
responsables poltico-administrativos son de particular intensidad si se les compara
con los contextos occidentales. Las relaciones sociales y polticas son a la vez densas
y menos formales desde el punto de vista institucional y de su organizacin. En par-
ticular, a nivel del anlisis de polticas pblicas, la originalidad de las opciones que se
toman como procesos de decisin adoptados conduce, en ocasiones, a considerar-
los como modelos. El proceso participativo que se ha establecido para elaborar pre-
supuestos pblicos es el ejemplo ms claro pero tambin se pueden evocar algunos
programas de accin pblica en el mbito social (como Bolsa Famlia en Brasil) o
educativo (vanse los programas inspirados por el plan Ceibal implementado en
Uruguay).
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2. El Estado y las polticas pblicas
Sin embargo, en algunas ocasiones, otros indicadores o datos pueden matizar esa
percepcin general. El ndice GINI, indicador a menudo citado por los responsables
poltico-administrativos como por los expertos y que mide la desigualdad social en un
mismo pas, permite mostrar que en muchos pases de la zona las tasas de desigualdad
son todava sumamente altas. Aun cuando los datos no son homogneos ni siempre
se encuentran disponibles, varios pases como Bolivia (56.3 en 2008), Colombia
(55.9 en 2010) o Brasil (54.7 en 2009) todava presentan desigualdades en ingresos y
condiciones de vida muy problemticas, sobe todo tomando en cuenta que son
cifras contradictorias con evoluciones econmicas ms favorables [ 92 ]. Los recientes
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2. El Estado y las polticas pblicas
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disturbios en Brasil, aun cuando se cristalizaron sobre el costo de los grandes eventos
deportivos previstos en ese pas, tambin son reflejo y consecuencia de una creciente
exasperacin social.
Aunque a veces suscitan ciertas discusiones o incluso no dan ms que una imagen
parcial del desarrollo de estas sociedades, estos ndices se han ganado poco a poco
una autntica legitimidad gracias a las comparaciones que permiten establecer y a
que sealan cierto nmero de problemas prioritarios para los Estados concernidos.
De hecho, estas observaciones repetidas, sean fruto de investigaciones o de informes
dirigidos por organizaciones internacionales o bien emanen directamente de actores
poltico-administrativos locales, han alimentado en forma continua la agenda de los
gobiernos latinoamericanos en estos ltimos aos. Por ejemplo, se puede considerar
que la creciente publicidad que se hace de los problemas relacionados con la salud
y las estructuras mdicas son un efecto ms o menos directo de estos indicadores
internacionales que ponen nfasis en las insuficiencias o los retrasos de los pases
concernidos. As, en Mxico y en Brasil, programas como los de Progresa-Oportunidades
o Bolsa Famlia impulsaron la implementacin de polticas de transferencias mone-
tarias condicionadas que tenan por objetivo tanto luchar contra la pobreza como
garantizar un ingreso de subsistencia a las familias ms pobres. El tema de la pobreza,
los problemas de salud relacionados con la malnutricin y las tasas poco elevadas de
escolarizacin son, dentro de esta perspectiva, problemas cuyos lazos se pudieron
establecer gracias a estos ndices internacionales, y que este dispositivo busca manejar
de manera conjunta. Tambin se manejan de manera transversal, quedando as fuera
del enfoque sectorial clsico de la accin pblica, y a menudo lo hacen por medio
de estructuras ad hoc para evitar las polticas o las instituciones administrativas
tradicionales consideradas como ineficaces y/o ilegtimas.
Por otro lado, ms all de la publicidad ms o menos amplia que se da a estas cifras
y estadsticas, con frecuencia los actores involucrados 'se apoderan' de ellas para
integrarlas a sus reivindicaciones o para justificar intervenciones directas en el terreno.
Por ejemplo, los problemas endmicos del sistema escolar brasileo que los informes
internacionales destacan con regularidad (Segn el Informe ya citado de la PNUD,
en tasa de alfabetizacin de adultos Brasil ocupa el lugar 85 entre 186 pases), fueron
publicados por fundaciones o asociaciones, nacionales o internacionales, que de esta
forma pudieron justificar su intervencin directa en el terreno como complemento
de estructuras politicoadministrativas tradicionales (Trindade, 2006). Al igual que los
programas sociales, los programas educativos destacan por una verdadera inventiva que
en general se basa en la elaboracin y difusin de originales instrumentos de accin
pblica. En una reciente publicacin (Larrouqu, 2012), Damien Larrouqu analiza el
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2. El Estado y las polticas pblicas
Esos problemas estructurales se plantean desde hace tiempo con particular agudeza
en las ciudades y megalpolis latinoamericanas. En el continente se encuentran varias
de las ciudades ms grandes del mundo, en especial Mxico (con ms de 23 millones
de habitantes) y So Paulo (cerca de 21 millones de habitantes). Esta urbanizacin se
ha acentuado fuertemente en los ltimos aos. As, la poblacin de Bogot que se
calculaba inferior a los 3 millones de habitantes a principios de los aos 1970, ahora
rebasa los 7 millones, segn las ms recientes estimaciones. Este crecimiento rpido
de la poblacin urbana plantea crecientes problemas de infraestructura, tanto a nivel
de transportes como de vivienda. A menudo tambin se destaca como un factor de
aumento de la criminalidad junto con la guerra civil y la intensificacin del trfico de
drogas. De esta forma, en los aos 2000, Bogot lleg a tener 81.2 homicidios por 100.000
habitantes, con lo que se convirti en una de las ciudades ms peligrosas del mundo
(Velsquez, 2007).
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Se podra prolongar a lo infinito la lista de estos temas que hoy son centrales en la
manera en la que los gobiernos conciben sus tareas de gestin y de regulacin. Pero
lo que llama la atencin es, una vez ms, la intensidad y la gravedad de los problemas
a los que se enfrentan estos pases. Se trate de desarrollo, de medio ambiente, de
urbanismo, de educacin, de pobreza, etc., los problemas estructurales que se imponen
en la agenda de los gobiernos son a menudo comunes a estos pases e influyen en
toda la accin poltica. Al observar ciertas dinmicas nuevas que emergen, vemos
adems que los actores sociales (empresas, asociaciones, organizaciones
humanitarias,etc.) no son necesariamente los principales vectores para activar la
agenda. La falta de solidez de los actores representativos tradicionales, en especial los
sindicatos, deja el juego relativamente abierto a otras formas de grupos de intereses,
en particular empresas u organizaciones no gubernamentales. Desde ese punto de
vista, el ejemplo ms caricaturesco es sin duda la influencia que ha ejercido en forma
constante el Consenso de Washington sobre las lites latinoamericanas (vase
infra). Aun cuando los efectos concretos de este conjunto de orientaciones de la
accin son objeto de evaluaciones prudentes, debido a cambios en las estructuras
administrativas y en las polticas pblicas menos importantes que lo anticipado, no
hay duda alguna de que estas propuestas han tenido un impacto importante en el
debate pblico y en la agenda gubernamental. En efecto, permitieron valorizar cierto
nmero de reformas que conciernen a las polticas fiscales, a la liberalizacin de los
mercados o entonces a las privatizaciones ya evocadas. Tambin facilitaron la lle-
gada al poder de los partidos y/o los lderes que se presentaron como los promotores
de una modernizacin sociopoltica basada en una mayor apertura hacia el exterior.
Para resumir esta primera parte, se pueden recordar varias caractersticas de la agenda
de los problemas pblicos en Amrica Latina: se imponen los desafos relacionados
con el nivel relativo de desarrollo, con el medio ambiente, con los fenmenos de
urbanizacin y/o con la criminalidad; enfoques de actores emergentes que consideran
que la sociedad civil desempea un papel desigual de activacin y de movilizacin;
presiones exgenas y, a veces, una importante permeabilidad de las agendas guber-
namentales en Amrica Latina a las presiones ejercidas por organizaciones internacio-
nales gubernamentales y no gubernamentales y por pases extranjeros (en particular
Estados Unidos); pero tambin una aptitud real de los actores politicoadministrativos
para ocuparse, en algunas ocasiones de manera original, de los problemas pblicos
que deben enfrentar desde hace tiempo.
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Estos preceptos tuvieron una fuerte influencia en los pases latinoamericanos durante
varios aos y en particular determinaron una reduccin del gasto pblico con el riesgo,
a menudo, de que surgieran crisis polticas y sociales sumamente fuertes.
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Por ltimo, la integracin regional, aun cuando fuera decepcionante y por obligacin,
pudo facilitar los intercambios de ideas y de experiencia as como conducir a varios
pases hacia reformas similares. Por supuesto, en Amrica Latina los procesos de
integracin se caracterizan ms bien por la fragilidad de sus instituciones comunes,
por persistentes reticencias para transferir competencias a nivel supranacional en
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varios mbitos de la accin pblica y por una gran fragmentacin de las iniciativas
(Dabne, 2009). No obstante, desde el punto de vista de las polticas pblicas sucede
que, de manera algo similar a la integracin europea, los intercambios suscitados por
estas lgicas de integracin contribuyeron a que diagnsticos y soluciones sean
mutuos, al mismo tiempo que socializaron a las lites poltico-administrativas en estas
mismas orientaciones. En bsqueda de una solucin a la pobreza de algunos sectores
de la poblacin, en estos ltimos aos, en Brasil y en Mxico, se han desarrollado
programas sociales de ayuda gracias a intercambios constantes de informacin y a
la difusin de "buenas" prcticas. As, los programas sociales de lucha contra la pobre-
za por medio de transferencias financieras condicionadas implementados en Amrica
Latina han sido en ocasiones utilizados explcitamente como referencias por actores
polticos "occidentales". De esta manera, el alcalde de Nueva York, Michael
Bloomberg, al lanzar en 2007 el programa "Opportunity NYC: Family Reward" , dej
claro que la Bolsa Famlia y Oportunidades haban sido fuentes de inspiracin.
Para retomar un trmino muy empleado en el anlisis de las polticas pblicas, algunos
actores se comportan como veto-players que bloquean de manera continua ciertas
iniciativas o impiden que se implementen reformas de importancia. Esos actores pueden
ser compaas, gobiernos locales pero tambin organizaciones religiosas o comunitarias.
De este modo, en Bolivia estos ltimos aos, el Estado mostr que es permeable a
instituciones sociales o grupos exteriores al marco burocrtico en el sentido estricto:
la llegada del MAS (Movimiento al Socialismo) al poder con la eleccin de Evo Morales,
contribuy a cuestionar las redes de accin pblica, hasta entonces generalmente
controladas por las compaas y los grupos de inters de la regin de Santa Cruz, y
a crear otras redes estructuradas en torno al partido presidencial.
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Para describir o para intentar resolver esos problemas, los analistas de los Estados
latinoamericanos as como las organizaciones internacionales emplean la nocin de
" capacity-building o entonces la de State capacity . En sus trabajos comparativos
sobre los regmenes latinoamericanos realizados a partir del estudio de las reformas
administrativas, Barbara Geddes mostr en 1994 que uno de los problemas cruciales
de la accin poltica y de las polticas pblicas resida en la incapacidad de los actores
polticos para sentar sus decisiones en instituciones y competencias burocrticas
reales (Geddes, 1994). Uno de los indicadores que se ha citado aqu con frecuencia
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Ms all de la cuestin fiscal, abundan ejemplos de acciones pblicas que, una vez
elaboradas, se diluyen durante la implementacin debido a los limitados medios y
competencias de la mayora de las administraciones en los pases latinoamericanos.
En Brasil, las polticas de educacin se han denunciado de manera recurrente por su
incapacidad a luchar de manera eficaz contra la baja tasa de alfabetizacin en algunas
zonas y/o en ciertos sectores de la poblacin. En varios pases, algunas administra-
ciones esenciales, en particular la administracin fiscal, han sido gangrenadas por la
corrupcin, el clientelismo y/o la limitada formacin de su personal. Por ltimo, las
iniciativas regionales a menudo tropiezan con una falta de recursos administrativos
autnomos, lo que contrasta con la capacidad de movilizacin que manifiestan los
actores locales (Jarrier, 2011).
Estos ejemplos dispersos han sido objeto, a veces, de anlisis transversales, considera-
dos como diagnsticos previos a la implementacin de las reformas administrativas
importantes. Desde hace algunos aos, las investigaciones de Merilee Grindle, en
particular, se centran en el estudio comparativo de las burocracias latinoamericanas
(Grindle, 2000). Entre sus diagnsticos destaca la denuncia de la persistencia del
clientelismo y la crtica recurrente de una fuerte politizacin de los funcionarios. En
base a un estudio realizado por Iacovello y Zuvanic (2006), citado en Grindle (2010),
Grindle establece que el porcentaje de puestos de funcionarios pblicos que depen-
den de un nombramiento poltico es a veces muy elevado: el 9% de los puestos en
Bolivia, 9.52% en Brasil y hasta 17.76% en Guatemala estn sujetos a dicha politizacin.
Otros pases, al menos formalmente, han logrado limitar esos sesgos potenciales
[93] http://www.oecd.org/fr/ctp/fiscalite-internationale/ameriquelatinelesrecettesfiscalesaugmententmais
leurmontantrestefaibleetlesdisparitesnationalesmarquees.htm
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Por ltimo, las carencias endmicas de las burocracias clsicas motivaron iniciativas
privadas de empresas pero tambin de asociaciones u organizaciones no guberna-
mentales que de esta forma se encargan de polticas insuficientemente apoyadas
por el Estado. Ese fue el caso en Brasil, donde las limitantes estructurales de las pol-
ticas de educacin han permitido a fundaciones o asociaciones crear sus propias
estructuras para completar, o incluso sustituir al sistema educativo clsico. De igual
forma, para esquivar los bloqueos ejercidos por intereses locales, pblicos o privados,
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Al igual que sucede con otras dinmicas de la accin pblica, las condiciones y
modalidades de la implementacin son reflejo de las especificidades de la realidad
latinoamericana que destacan en particular por sus polticas hbridas, entre prcticas
tradicionales, presiones internacionales y una voluntad reformadora ms o menos
perdurable. Philippe Bezs lo muestra perfectamente en su artculo antes mencionado,
en el que insiste, en especial, sobre los elementos de continuidad y sobre las evolu-
ciones parciales que caracterizan a las reformas burocrticas recientes. En su opinin,
los modos de funcionar y de organizarse de las administraciones de los regmenes
anteriores no democrticos, a menudo sedimentaron la distribucin del poder, favore-
cieron divisiones sociales, legitimaron y difundieron representaciones colectivas,
estructuraron intereses, apoyos, incentivos y recursos, desarrollaron ciertos tipos de
lealtades que reposan sobre el clientelismo y contribuyeron a las prcticas de grupos
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Resumen
En la actualidad, Amrica Latina se presenta como una regin que nos muestra nume-
rosas iniciativas e innovaciones importantes en materia de desarrollo urbano. La
renovacin del enfoque urbano y un destacado incremento en la intervencin
pblica, son las caractersticas principales durante la dcada pasada (2000-2010). Esto
ha permitido la puesta en marcha de novedosos proyectos de inversin pblica en
las ciudades, los cuales se han focalizado principalmente en tres campos de accin.
En primera instancia, la movilidad intraurbana se convirti en una autntica prioridad
para los gobiernos locales. Bajo la influencia de ciertos logros que se convirtieron en
emblemticos, las grandes metrpolis pero tambin algunas ciudades de dimensiones
ms pequeas, multiplicaron los proyectos de transporte masivo con nuevas tecnologas.
Una gran mayora de ellos tienen que ver con los autobuses de gran capacidad que
circulan en vas confinadas y asumen genricamente el nombre de BRT, correspon-
diendo a la denominacin de origen ( Bus Rapid Transit, BRT, por sus siglas en ingls).
Son tambin muy numerosos los proyectos destinados a ampliar las redes existentes
del transporte masivo tipo Metro, adems de los avances que se han registrado
recientemente en materia de movilidad no motorizada.
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Por ltimo, en aquellos pases que implementaron polticas para producir viviendas de
inters social en forma masiva, ya se estn generando programas para dar respuesta a
la necesaria renovacin de los grandes conjuntos habitacionales que se construyeron.
Introduccin
En la dcada 2000, Amrica Latina fue el escenario de una renovacin de la accin
pblica urbana y de un aumento significativo de la inversin pblica en las ciudades.
Esta evolucin se debe a un conjunto de factores: por una parte, la continuacin y
la consolidacin del proceso de descentralizacin y de democratizacin en la regin,
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sobre todo con un fortalecimiento de la figura del Alcalde; por la otra, la globalizacin
y el nuevo papel de las ciudades dentro de este contexto (que tambin entran a
competir entre ellas); por ltimo, la penetracin y la adaptacin del discurso sobre
el desarrollo sustentable, as como del cambio climtico que, al colocar a la ciudad
en el centro de la problemtica medioambiental mundial, contribuyeron fuertemente
a estimular la reflexin y la innovacin en materia de intervencin urbana, en una
regin que se caracteriza por ser "la ms urbana del mundo en desarrollo".
Esta tendencia hacia un incremento de la inversin urbana -que ahora ya est bien
afianzada- debera proseguirse, en especial porque las estrategias implementadas
por ciertos gobiernos nacionales para fomentar el crecimiento econmico la han
reforzado (implementacin de planes muy ambiciosos para la produccin masiva de
viviendas de inters social as como para la construccin de grandes infraestructuras,
muchas de las cuales son urbanas o contribuyen por lo tanto a acrecentar la com-
petitividad de las ciudades.
A estos tres campos que actualmente ya son objeto de inversin, se suman dos
desafos mayores para las ciudades: los servicios urbanos, en particular el agua y los
residuos urbanos, pero tambin las grandes infraestructuras regionales, hoy obsoletas
e insuficientes, y que necesariamente debern mejorar; de lo contrario, se correra
el riesgo de limitar no solamente la competitividad nacional sino tambin la de las
metrpolis, centros neurlgicos para el crecimiento econmico.
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Los grandes centros comerciales se han multiplicado, dando origen a nuevas centra-
lidades que estructuran la ciudad y las prcticas de los citadinos que los frecuentan.
En metrpolis que se describen y se perciben como lugares cada vez ms violentos,
estos nuevos espacios pblicos son ms seguros y ms adecuados a las expectativas
de las clases medias y altas que los prefieren a los espacios urbanos tradicionales. Los
fraccionamientos cerrados y vigilados constituyen otras de las manifestaciones
visibles de lo que se califica como un proceso de cierre de la ciudad (Capron, 2006).
La ciudad latinoamericana moderna y globalizada est cada vez ms constituida por
islotes de prosperidad y de seguridad muy bien comunicados entre ellos, que se
sobreponen a otra realidad, ampliamente mayoritaria: la de la ciudad tradicional,
popular o pobre, ciudad del comercio callejero y del transporte pblico, cuyo centro
histrico constituye a menudo su centro neurlgico. Luchar contra esta fragmentacin
creciente y promover un modelo de ciudad ms inclusiva es, en la actualidad, uno de
los grandes desafos de las autoridades, sobre todo para reducir los niveles de violencia
que tienden a limitar la competitividad de las metrpolis (Sabatini, 2006).
[95] "Ciudad de Mxico, capital en movimiento" fue el eslogan de la capital mexicana durante el mandato de Marcelo
Ebrard (2006-2012). En Santiago de Chile, "Movilidad es riqueza" es la expresin que se utiliz para acompaar
la elaboracin del plan de autopistas urbanas en concesin.
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De manera general, todo indica que los proyectos de autopistas o de vas rpidas de
peaje que ya existen en un cierto nmero de metrpolis, se van a multiplicar en la
regin. Aun cuando ponerlos en servicio no siempre sea fcil, es una tendencia que
sin duda se ir afianzando en los prximos aos.
[96] Este tipo de infraestructura se desarroll en estrecha relacin con los fraccionamientos cerrados y de gran
seguridad, un producto inmobiliario que ha tenido un importante auge en la regin.
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[97] 600 mil en Mxico, 260 mil en las trece principales metrpolis de Colombia.
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Las nuevas polticas para la vivienda de inters social: produccin masiva a cargo
del sector privado y una demanda subvencionada por los organismos pblicos
En la mayora de los pases latinoamericanos, desde hace unos veinte aos, las polticas
nacionales de vivienda han cambiado de manera muy importante y han dejado de
lado el principio, que hasta entonces haba prevalecido, de contar con organismos
pblicos que sean constructores y/o promotores de viviendas de inters social, para
orientarse hacia un estricto financiamiento de la demanda. Progresivamente, se ha
impuesto un nuevo marco de accin: sobre la base de exigencias bastante variables
segn los pases (tamao y costo mximo de las viviendas), los promotores inmobi-
liarios privados hoy asumen totalmente la construccin de conjuntos habitacionales
de inters social (que en Amrica Latina casi siempre han sido de acceso a la propiedad,
salvo en Mxico y en Chile, durante un corto periodo), mientras que los organismos
pblicos y las entidades financieras se encargan de otorgar crditos a los hogares
adquirentes, generalmente complementados con subvenciones ms o menos impor-
tantes y en ocasiones condicionadas a la existencia de un ahorro previo.
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aqu al 2017. Para los pases que han optado por este tipo de poltica habitacional no
se trata nicamente de aportar una respuesta institucional a la demanda en materia
de vivienda: el objetivo es tambin, y sobre todo, apoyar al crecimiento econmico
estimulando al sector de la construccin. En Mxico, en 2008, las 3 mil empresas de
construccin de viviendas generaron, por s solas, cerca del 2.4 % del PIB total y 61.3%
del de la construccin (contra 0.6% y 16% diez aos antes), adems el sector de la
construccin de viviendas proporcion empleo directamente a 1 milln 400 mil
mexicanos. En Brasil se estima que la construccin de un milln de viviendas podra
contribuir a la creacin de un milln y medio de empleos directos e indirectos y
generar casi dos puntos de PIB nacional.
En razn de su xito cuantitativo, las nuevas polticas de vivienda son objeto de una
amplia aprobacin (sobre todo a nivel poltico), pero tambin reciben crecientes crticas
debido a sus insuficiencias y a sus impactos negativos (Paquette y Yescas, 2009; ONU
Hbitat, 2012). Por una parte, no se les puede instaurar como respuesta universal a
la demanda de vivienda: como vimos, sta ltima tiene una dimensin cualitativa
muy importante y hoy el desafo del sector urbano en Amrica Latina consiste tanto
en mejorar las viviendas existentes, en especial permitiendo su acceso a los servicios
bsicos, como en construir nuevas unidades. Por otra parte, esta oferta de vivienda
de inters social solamente est al alcance de familias solventes, con capacidad para
reembolsar los crditos contrados, lo que excluye a una gran parte de la demanda,
integrada por poblaciones consideradas pobres e incluso muy pobres. Por ltimo,
aun cuando esta produccin de viviendas tienda ahora a inscribirse en el marco de
la bsqueda por un desarrollo ms sostenible [ 98 ], sus impactos medioambientales,
urbanos e incluso sociales son enormes: expansin urbana, consumo de tierras agrcolas,
consecuencias en materia de movilidad cotidiana; necesidades de agua, dificultades
de las familias para vivir en ciudades dormitorios tan extensas y en viviendas de tamao
tan reducido (en ocasiones inferiores a 35 m 2) que resulta imposible adaptarlas a las
necesidades futuras de las familias, tensiones sociales engendradas por barrios que
semejan guetos. En Chile, en donde la fase de produccin masiva de vivienda social
(aos 1980 y 1990) ya est terminada, ahora se han implementado acciones de
renovacin urbana en los grandes conjuntos habitacionales que se construyeron.
Un programa piloto que se lanz a finales del 2012 preconiza que, en algunos casos
crticos, se proceda a demoliciones-reconstrucciones. En Mxico, las dificultades de
la renovacin son hoy un tema de debate pblico, en particular por la tasa de aban-
[98] En Mxico, las nuevas viviendas de inters social cuentan todas con ecotecnologas. En Brasil la produccin
masiva de hbitat social tambin se contempla en el marco del desarrollo sostenible: las viviendas sern alimentadas
con energa solar de acuerdo con el plan nacional establecido para luchar contra los efectos del cambio climtico.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
dono muy importante de las viviendas de inters social que se han construido desde
inicios de los aos 2000 y que se estima en alrededor de un 20% de ese parque de
vivienda (Negrete et Paquette, 2011).
[ 198 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Por su parte, Chile es otro ejemplo muy interesante, sobre todo porque su dispositivo
de apoyo a la vivienda, en un principio totalmente centrado en la produccin masiva de
viviendas nuevas, se ha diversificado ampliamente y ya no favorece nicamente la pro-
duccin de vivienda social terminada, por el contrario tambin ha desarrollado, desde
finales de los aos 1990, toda una gama de lneas de financiamiento que cubre la vivienda
progresiva, el mejoramiento del hbitat, la densificacin de parcelas y el alojamiento en
alquiler-venta. Uno de sus avances significativos recientes fue el haber tomado en cuenta
las condiciones urbanas de insercin de las viviendas por medio del innovador concepto
del dficit urbano, y no solamente del de dficit de viviendas (MINVU, 2009).
Si bien es cierto que en materia de poltica habitacional Mxico se seala hoy como una
referencia por sus rcords en produccin de viviendas de inters social, el activismo
y la innovacin se sitan ms bien en Brasil o Chile, pases en donde la problemtica
se aborda desde mltiples frentes y es objeto de numerosos programas diversificados.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 199 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[99 ] La Empresa Centro Histrico, sociedad de economa mixta creada especialmente para implementar el programa
de rehabilitacin tuvo un papel decisivo en la recuperacin de este espacio.
[200] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
mientas para controlar el alza de los precios del suelo y para garantizar un espacio para
la vivienda popular, trabajar en el tema del transporte pblico y en el mejoramiento
de los espacios pblicos De la misma manera, debe ahondarse la idea de imple-
mentar grandes operaciones urbanas estratgicas que permitan detonar procesos
de regeneracin urbana.
[202] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
[100] Esta parte sobre los servicios urbanos fue redactada a partir de las contribuciones de Jean-Marc Fournier
(Profesor en la Universidad de Caen), sobre el tema del acceso al agua potable, y de Marie-Nolle Carr
(en doctorado en el Instituto de Altos Estudios de Amrica Latina, Universidad de Pars 3), sobre el tema de
los residuos urbanos slidos.
[101] En lo que se refiere a las aguas residuales, las tasas de conexin a sistemas de drenaje son tambin muy
heterogneas, de 55 % en Bolivia a 97 % en Chile (Jordan y Martnez, 2009). Sin embargo, no es frecuente que
esas aguas sean objeto de un tratamiento adecuado por lo que hay enormes incidencias en la salud de los
citadinos.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [203]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[204] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Desde principios de los aos 1980, por recomendaciones de los grandes organismos
internacionales (incluyendo al BID), las grandes metrpolis de la regin se han dotado
de rellenos sanitarios tcnicos, administrados por organismos metropolitanos o por
empresas privadas. Las cantidades de desechos generadas por los habitantes permiten
rentabilizar estas infraestructuras ya que, por lo general, las municipalidades pagan
por tonelada tratada de residuos slidos urbanos (15 mil toneladas por da en Buenos
Aires, 21 mil en Mxico, 36 mil en So Paulo). No obstante, en el transcurso de los
aos 1990, esos rellenos quedaron inmersos en el proceso de urbanizacin y, en su
mayora, llegaron al final de su vida til a principios de los aos 2000, rpidamente
saturados por el aumento de la produccin de desechos (ejemplo del Bordo Poniente,
en Mxico, que cerr a finales del 2011). Estos sitios son objeto de conflictos de
vecindario ya que los habitantes denuncian la calidad de la gestin y la seguridad de
las instalaciones.
Desde finales de los aos 1990, en el marco de una tendencia general por adoptar
legislaciones sobre medio ambiente, es cada vez ms frecuente que los residuos sean
objeto de polticas pblicas de gestin integrada, recomendadas y a menudo apoyadas
financieramente por la cooperacin internacional (Organizacin alemana para la
cooperacin tcnica GTZ, Organizacin panamericana de la salud OPS, Organizacin
mundial de la salud OMS, BID, Banco Mundial), as como por ONG ambientalistas.
La gestin integrada, identificada por la sigla 3R (Reducir, Reciclar, Reutilizar), consiste
en promover la responsabilidad ambiental de las municipalidades en cuanto a pro-
duccin y tratamiento de sus residuos, as como la participacin ciudadana en la gestin.
Se trata de limitar el enterramiento indiferenciado de los residuos, de favorecer su
seleccin a domicilio y luego su valorizacin para reciclaje o para produccin de
energa. Estos nuevos programas tambin fomentan la integracin de los miles de
recuperadores urbanos que ya recolectan los materiales reciclables de una manera
informal. Otro objetivo es la disminucin de la produccin de embalajes. Sin embargo,
estas iniciativas se enfrentan a la fragmentacin politicoadministrativa de los territorios
y al carcter particular y aislado de las experiencias locales.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [205]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[206] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Un enfoque sectorial que poco toma en cuenta los desafos del ordenamiento
territorial, incluso en torno a la competitividad de la regin a largo plazo
Uno de los problemas que plantean esas polticas de inversiones aplicadas en el
campo de las infraestructuras es que, sin duda, se concibieron ms para apoyar el
crecimiento econmico, o para reanudarlo, que para superar las carencias, segn
una lgica de largo plazo orientada hacia el necesario reequilibrio territorial. No
obstante, en Amrica Latina las disparidades espaciales en trminos econmicos o
sociales son muy importantes (primaca aplastante de las capitales, desequilibrios
urbano-rurales, fuertes disparidades regionales).Hoy no se da mucha relevancia a la
idea de aprovechar esas inversiones en una perspectiva de desarrollo regional, por
no decir de ordenacin del territorio, segn el sentido tradicional de este trmino
en Francia [ 102 ], ni siquiera en un pas como Brasil que tiene una fuerte tradicin en
materia de planificacin regional (DGCID, 2006).En ese contexto, las inversiones se
rigen ante todo por lgicas sectoriales aisladas (grandes operaciones infraestructurales
o equipamientos puntuales) que favorecen a ciertas porciones del territorio ya inser-
tadas en los circuitos de la economa global, con una tendencia creciente por la
competencia entre regiones pero sin una poltica de correccin de los desequilibrios
existentes, lo que agrava las desigualdades. Adems, debido a que las naciones latino-
americanas se apoyan principalmente en el sector privado para superar su rezago en
materia de infraestructura, el riesgo de que las disparidades se agraven es igualmente
elevado a escala de toda Amrica Latina ya que no slo es desigual la capacidad de
las regiones de un mismo pas para atraer a los inversionistas, sino tambin la de los
diferentes pases.
[102] Es decir, en el marco de una poltica que busca explcitamente superar los desequilibrios regionales (entre lo
urbano y lo rural, entre regiones con niveles de desarrollo dispares).
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [207]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
promover una mayor cohesin territorial (un objetivo al que los gobiernos no estn
necesariamente muy sensibilizados, a pesar de que en definitiva la competitividad a
largo plazo de la regin dependa de ello), pero tambin la de dotarse de medios
suplementarios para luchar contra el creciente control espacial del narcotrfico, un
problema que se agudiza en Amrica Latina. En efecto, la no-ocupacin de ciertos
espacios, su permanencia en una situacin de enclave, as como la falta de oportu-
nidades para las poblaciones, son factores que tambin favorecen el control de los
carteles de la droga y el crimen organizado sobre numerosos territorios. Una poltica
racional de inversiones en materia de infraestructuras podra tener un fuerte impacto
en este campo.
Las decisiones tcnicas no deben realizarse a priori, sino que deben resultar de un
diagnstico preciso de las problemticas y de una reflexin profunda en torno a los
objetivos trazados. Este ltimo punto plantea el tema importante del lugar que ocupa
la planificacin urbana (pero tambin regional, si se mira ms all de la ciudad) a
mediano y a largo plazo, y que debe rehabilitarse en Amrica Latina. En nombre de
los principios de una planificacin estratgica a veces mal entendida, muy a menudo
se impone una cultura de la improvisacin y del oportunismo, en la que el lugar y el papel
del sector privado ameritaran, sin duda, ser evaluados y repensados. La importancia
del sector pblico en el campo de las infraestructuras se destaca cada vez ms,
incluso en el Banco Mundial, y la fuerte participacin del sector privado no tendra
por qu reducir su implicacin, en trminos de planificacin, de regulacin pero
[208] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
tambin para garantizar los objetivos de equidad. A principios de los aos 2010, el
segundo desafo que las polticas de inversin urbana deben enfrentar es la articu-
lacin de las diferentes acciones e intervenciones, que a menudo resulta insuficiente,
e incluso inexistente, debido al predominio de lgicas sectoriales muy acentuadas.
Los sectores del transporte pblico y de la movilidad, de la vivienda, o entonces el
reto de la regeneracin urbana, no son universos aislados que funcionen de manera
independiente. Por el contrario, estn ntimamente ligados y no se lograrn avances
para un desarrollo ms sostenible si las inversiones no se asumen desde un enfoque
integral y en sinergia. Toda nueva inversin debera abordarse y evaluarse bajo este
gran principio.
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2. El Estado y las polticas pblicas
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2. El Estado y las polticas pblicas
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[103] Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela, as como Bolivia, Chile y Ecuador.
[ 214 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
legtimos ante las autoridades nacionales y regionales. Los municipios se han convertido
en un grupo de presin poltica que defiende la autonoma municipal ante los gobiernos
centrales, de manera a acrecentar la descentralizacin poltica y fiscal, impulsar las polti-
cas de desarrollo local, las que se entienden como la extensin y el mejoramiento de
los servicios pblicos de base, y apoyar el desarrollo econmico endgeno para crear
empleos con el objetivo de reducir, o incluso de eliminar, la pobreza.
Las tensiones entre poder central y poderes locales han existido en Amrica Latina
desde la poca de la Colonia, cuando haba una oposicin entre autoridad imperial
y autonoma relativa de las colonias, en especial en las ciudades. Las independencias
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 215 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
tambin fueron momentos de luchas entre las autonomas locales que se encontraban
bajo la autoridad de caciques y las fuerzas centralizadoras. Esas luchas causaron el
desmembramiento del imperio espaol, al mismo tiempo que nutrieron el ideal de
integracin continental, en tanto que Brasil mantuvo su unidad gracias a la presencia
del emperador.
A lo largo del siglo XX, los Estados han fortalecido su centralizacin, debilitando as
a las administraciones intermedias y limitando la autonoma local. Despus de la
Segunda Guerra Mundial, la planificacin nacional y las polticas de sustitucin de
importaciones consolidaron la centralizacin con el fortalecimiento de los Estados
centrales, al mismo tiempo que favorecan alianzas polticas entre oligarquas nacio-
nales y locales. Las crisis polticas y econmicas de los aos 1970 fragilizaron a los
Estados aunque sin restituir la autonoma de las administraciones locales, que por el
contrario se vieron sometidas a la tutela de gobiernos autoritarios propensos a
controlar todo potencial espacio de participacin poltica.
Un imperativo compartido
Si la idea de descentralizacin no es nueva, se impone con las transiciones democr-
ticas de varios pases hacia finales de los aos 1980. El fortalecimiento de los poderes
locales y de su autonoma se considera como una manera de arraigar la democracia
en los territorios, de abrir espacios de participacin a los ciudadanos pero tambin
de modernizar la administracin pblica despojndola de una demasa de burocracia
y de autoritarismo. Cobra forma en las reformas constitucionales de varios pases
(en particular de Brasil en 1988, de Argentina en 1994 y de Chile a travs de varias
etapas despus del retorno de la democracia) que modifican el estatuto de las
administraciones locales, o reafirman la autonoma de las administraciones locales
existentes. En materia de descentralizacin, los pases que introducen las reformas
constitucionales ms importantes son Colombia y Venezuela. Por ejemplo, la
Constitucin colombiana de 1991 declara que Colombia es un "Estado social de
derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma
de sus entidades territoriales".
La descentralizacin resulta entonces un ingrediente indispensable de la reforma del
Estado. Esta visin, secundada por los organismos multilaterales, se basa en ejemplos
europeos, principalmente en los de Francia y de Espaa que han llevado a cabo, en el
primer caso, las grandes etapas descentralizadoras de las Leyes Deferre, y en el segundo,
las autonomas regionales. Esas experiencias, a menudo han servido de modelo para
las reformas implementadas en Amrica Latina por ejemplo, la descentralizacin
chilena retoma mucho de los instrumentos y del vocabulario de la descentralizacin
[ 216 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
a la francesa, pero sin llegar hasta el fondo del proceso de autonoma poltica de las
regiones. Por lo tanto, la descentralizacin latinoamericana no es slo una reactiva-
cin de los gobiernos locales bajo curatela de regmenes autoritarios: tambin es una
descentralizacin importada, principalmente de Europa del Sur, en sus principios,
sus instrumentos y en los expertos que moviliza.
En los aos 1990 esta reflexin poltica conlleva un examen crtico del modo de finan-
ciamiento de las administraciones locales con el objetivo de que se tome en cuenta
la disparidad de potencial fiscal y las necesidades diferenciadas de los territorios. El
federalismo fiscal en sentido amplio, o sea el modo de distribucin del ingreso y del
gasto entre los distintos niveles de gobierno, es un reto al que se enfrentan los
diferentes pases para lograr que los sistemas de financiamiento de los gobiernos locales
no slo sean ms eficaces sino tambin ms equitativos. Adems, se espera que la
descentralizacin permita centrar el gasto en las necesidades de los territorios y
mejorar in fine la eficiencia del conjunto de las polticas pblicas. La descentralizacin
se articula con un discurso relativo al desarrollo local ampliamente difundido por los
organismos de planificacin y por consultores especializados.
Modalidades diferenciadas
En los aos 1980, el contexto de crisis de la deuda y de fuerte inflacin justifica un
tipo de descentralizacin con el que se pretende reducir el tamao de la adminis-
tracin central y el dficit fiscal as como promover el comercio. Para ello, varios
pases procedieron a privatizar los servicios pblicos y as aligerar la contabilidad del
Estado y de los municipios. Estas reformas, que en particular en Argentina y en Chile
se llevaron a cabo en contextos muy diferentes, tuvieron resultados diferenciados.
Enfrentaron amplios movimientos sociales de rechazo a la intervencin privada,
como sucedi en Bolivia con el llamado episodio de la "guerra del agua" en
Cochabamba, en el 2000, contra la compaa estadunidense Bechtel que haba
logrado la concesin de la empresa pblica de suministro del agua.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 217 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
En una segunda fase, al debate sobre los servicios pblicos se agrega una reflexin
sobre la democracia local y la participacin. sta se enfoca primero en una perspectiva
por mejorar los procesos de decisin y en el hecho de que los ediles tengan que
rendir cuentas a los ciudadanos y a los electores. Desde principios de siglo, el tema de
la democratizacin ya no se limita a los dispositivos de gobernanza o de elaboracin
del consenso: se abre mucho ms a la diversidad de poblaciones y a sus expectativas
en relacin al gobierno local. Esto plantea no slo el problema de las poblaciones
indgenas sino tambin de otros grupos insuficientemente representados por los
sistemas usuales del poder, por ejemplo las poblaciones desfavorecidas, los jvenes,
las mujeres.
[ 218 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
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[220] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
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2. El Estado y las polticas pblicas
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para un mandato de cuatro aos renovable [104]. De acuerdo con el artculo 195 de la
Constitucin Poltica de Per, los municipios del pas tienen competencias exclusivas
que abarcan los servicios de base as como la planificacin a nivel urbano y rural.
Las competencias que conciernen, en particular, a la educacin y a la salud pblica se
comparten con los gobiernos regionales de los que dependen los municipios.
Elaborado por Diana Gomes a partir de la Ley Orgnica de los gobiernos regionales.
[104] Constitucin Poltica del Per de 1993. Ttulo IV De la estructura del Estado. Captulo XIV
De la descentralizacin. Artculo 194.
[222 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
El desafo democrtico
La descentralizacin convierte a los territorios en espacios de ejercicio y de aprendizaje
de la democracia. Adems de la eleccin directa de los ediles, un principio que se ha
generalizado al conjunto de los municipios (aunque no as a las regiones de todos los
pases), el avance de la democracia local genera diferentes experiencias y tiene que
hacer frente a varias tensiones. En especial, al riesgo de que la autoridad caiga en
manos de grupos de poder, de clientelismos basados en la corrupcin o que favorecen
a las redes criminales.
En algunos pases como Mxico se prohbe toda reeleccin de las autoridades locales,
favoreciendo as la rotacin de ediles, con lo que se pretende limitar el riesgo de que
un lder nico se instale en el poder. La contraparte es una falta de continuidad en
las polticas locales ya que con cada eleccin se renuevan los equipos y no existe
ninguna funcin pblica territorial permanente.
Adems, los espacios de democracia local han estimulado las innovadoras y variadas
experiencias de los dispositivos de participacin ciudadana como el "plan estratgico
participativo", los presupuestos participativos y varios otros proyectos concebidos y
ejecutados gracias a la ayuda de la sociedad civil. Se han experimentado otros mtodos
de participacin como las asambleas abiertas, los referendos o las consultas directas.
Tambin se han podido institucionalizar algunas formas de control, como los comits
de vigilancia y la revocatoria de los mandatos de ediles. En algunos pases, estos
dispositivos de participacin, que se han desarrollado en el marco de estructuras descen-
tralizadas, han cobrado una importancia tal que permitieron a sectores histricamente
marginados, y hasta excluidos, de integrarse, participar y gobernar. Ese ha sido el caso
en especial de los pases andinos: en Bolivia la descentralizacin de 1994 fortaleci
los municipios rurales y permiti mejorar la inclusin de las comunidades campesinas
indgenas.
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2. El Estado y las polticas pblicas
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El presupuesto participativo se aplic en Porto Alegre a partir de los aos 1980 como
una respuesta posible a la demanda de democratizacin de las palestras locales. Se
basaba en la discusin de prioridades presupuestarias barrio por barrio, en distintos
foros. Esta experiencia se present, discuti e imit muy abundantemente en toda
Amrica Latina y se retom muy ampliamente en los municipios, o se generaliz en
su principio, como en Venezuela, antes de ser imitado en municipios europeos. Sin
duda alguna se trata de un campo en el que Amrica Latina realmente innov en
materia de gestin municipal y aport una herramienta que se ha difundido de
manera considerable, aun cuando en numerosos estudios se han sealado sus lmites:
la parte del presupuesto que se somete al procedimiento participativo es restringida,
la participacin misma dista mucho de concernir al conjunto de la poblacin, la legali-
dad de las decisiones supone que se valide por medio de procedimientos clsicos de
voto presupuestario. No obstante, ha permitido que las inversiones municipales se
concentren con prioridad en las expectativas de los habitantes.
[224] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
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A SAVOIR
El reto de la eficacia
Con la descentralizacin los gobiernos locales se encuentran ante responsabilidades
ms importantes, que no siempre estn dispuestos a asumir, ahora que se observa una
tendencia general al incremento en el nmero de competencias que se transfieren
hacia las administraciones locales, que no slo corresponden a servicios pblicos
usuales sino tambin a nuevas demandas (medio ambiente, derecho de minoras).
Ahora bien si los grandes municipios urbanos, en los que vive la mayor parte de la
poblacin, disponen por lo general de medios humanos y financieros consecuentes,
en la gran mayora de los municipios rurales se carece de estos recursos.
[226 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
En efecto, a partir de los aos 1990, se propag un discurso que valorizaba el desar-
rollo local e insista en la responsabilidad de los gobiernos locales para convertirse
en actores de ese desarrollo. Esta idea se difundi ampliamente en el Cono Sur en
donde la descentralizacin se vincul con la idea de que las autoridades locales eran
las ms indicadas para fomentar el desarrollo en su territorio, incluso el desarrollo
sostenible, por medio de una fuerte movilizacin de los actores locales, la elaboracin
de proyectos territoriales comunes, la valorizacin de los atributos territoriales, la
creacin de pasarelas entre sectores para favorecer la innovacin y la creacin de
empresas. Se pueden citar algunos casos ejemplares en los que existen verdaderas
coaliciones de crecimiento locales, incluso en ciudades medias como Campina
Grande en Brasil, Rafaela en Argentina o Valdivia en Chile -adems de la consolidacin
de las metrpolis que disponen de mayor potencial de innovacin.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [227]
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El movimiento municipal
El movimiento asociativo municipal, nacional e internacional, representa un grupo
de presin que pretende promover el fortalecimiento institucional y las capacidades de
gestin de los municipios ms desfavorecidos. En numerosos casos (Colombia, Ecuador,
Mxico), esas asociaciones de municipios han sabido implementar servicios de
asistencia tcnica y de formacin en respuesta a las necesidades, tratando as de paliar
la escasez de recursos humanos locales.
[228 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [229]
2. El Estado y las polticas pblicas
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Asociaciones regionales:
Amrica Latina Federacin Latinoamericana de Ciudades,
Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales FLACMA 2000
Asociaciones subregionales:
Centroamrica Federacin de Municipios del Istmo FEMICA 1991
Centroamericano
MERCOSUR MERCOCIUDADES 1995
Amrica Latina Federacin de Mujeres Municipalistas
de Amrica Latina y el Caribe FEMUM-ALC 1998
Asociaciones nacionales:
Argentina Federacin Argentina de Municipios FAM 1997
Bolivia Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM 1999
Brasil Associao Brasileira dos Municpios ABM 1946
Confederao Nacional dos Municpios CNM 1980
Frente Nacional de Prefeitos FNP 2001
Colombia Federacin Colombiana de Municipios FCM 1989
Costa Rica Unin Nacional de Gobiernos Locales UNGL 1977
Chile Asociacin Chilena de Municipalidades ACHM 1993
Ecuador Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas AME 1940
El Salvador Corporacin Municipal de la Repblica
de El Salvador COMURES 1941
Guatemala Asociacin Nacional de Municipios de Guatemala ANAM 1960
Honduras Asociacin de Municipios de Honduras AMHON 1962
Mxico Asociacin de Autoridades Locales de Mxico AALMAC 1997
Asociacin Mexicana de Municipios AMMAC 1994
Federacin Nacional de Municipios de Mxico FENAMM 1997
Nicaragua Asociacin de Municipios de Nicaragua AMUNIC 1993
Panam Asociacin de Municipios de Panam AMUPA 1995
Paraguay Organizacin Paraguaya de Cooperacin
Intermunicipal OPACI 1964
Per Asociacin de Municipalidades del Per AMPE 1982
Asociacin Nacional de Alcaldes Distritales ANADIS 2003
Red de Municipalidades Rurales del Per REMURPE 1997
Rep. Dominicana Federacin Dominicana de Municipios FEDOMU 2001
Uruguay Congreso Nacional de Intendentes CNI 1959
Venezuela Asociacin de Alcaldes Venezolanos ADAVE 1996
Asociacin de Alcaldes Bolivarianos ADABOVE
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2. El Estado y las polticas pblicas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 231 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Los recursos de las administraciones locales son variados. En general, los municipios
benefician de impuestos prediales y de derechos sobre los servicios que se brindan
a los habitantes, sobre los vehculos o sobre ciertas actividades. Sn embargo, existen
desequilibrios horizontales entre administraciones locales que se acentan por las
importantes desigualdades de riqueza entre los territorios, as como por la desigual
capacidad de los servicios de la administracin tributaria local para recaudar impuestos,
para mantener al da las bases impositivas, para proceder a revalorizar predios y, si
necesario, para demandar a los contribuyentes. Slo los estados brasileos y las
provincias argentinas recaudan impuestos significativos: en el primer caso se trata
del ICMS (impuesto sobre el transporte de mercancas) y en el segundo de un
impuesto sobre el volumen de negocios de las empresas. En otros Estados, incluso
federales, las regiones dependen de las transferencias financieras que provienen del
Estado central. La ventaja es que concentra la recaudacin del impuesto, lo que
permite garantizar una mayor eficiencia y apoyarse en bases impositivas ms amplias,
pero el inconveniente es que desresponsabiliza a las administraciones locales cuyo
financiamiento depende ms de su capacidad para negociar con el Estado que de la
buena salud de su propia economa.
[232 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Por ltimo, el acceso al crdito de los gobiernos locales est por lo general bien
enmarcado de manera a controlar la deuda pblica global. En Argentina y en Brasil,
la deuda de los gobiernos locales es significativa: de 10 a 15% del PIB, y muy inferior
en el resto de los pases. El peso de la deuda de los gobiernos locales fue un factor
agravante de la crisis argentina del 2002, ya que las provincias tuvieron que hacer
frente al pago de la misma cuando sus ingresos se desplomaban. Por lo tanto, los
gobiernos centrales se han esforzado por establecer un control en torno a la deuda
local, lo que en ocasiones conduce a los gobiernos locales a ciertos subterfugios
como el recurrir a bancos provinciales o municipales, o como sucedi precisamente
en Argentina, a la emisin de bonos provinciales que circulan como una casi moneda.
En Colombia, los municipios pueden endeudarse para llevar a cabo inversiones si el
pago de esta deuda no rebasa el 40% de su resultado operativo. En otros pases
(Chile, Ecuador, Repblica Dominicana), los gobiernos locales no pueden endeudarse:
el que puede endeudarse es el Estado central, eventualmente para financiar programas
destinados a las administraciones locales.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Sin embargo, aqu se plantean varas interrogantes, sobre todo en relacin al permetro
de distribucin. En Per, el impuesto minero se redistribuy a diferentes niveles
territoriales que van desde las comunidades y municipios en cuyas tierras se encuentran
implantadas las minas, hasta los departamentos. En Colombia, la renta minera y petro-
lera se redistribuye a todas las regiones, incluyendo a las que no tienen minas en su
territorio. De esta manera algunas administraciones locales recibieron ingresos
mucho ms elevados, aun cuando no siempre tienen la capacidad de administrarlos
y de implementar programas de gasto a la altura de esos recursos. Por lo general, los
Estados limitaron el uso de esos fondos a proyectos de desarrollo estratgicos: inversin
en infraestructuras, educacin, investigacin, principalmente. Ahora bien, en regiones
pobres, mal equipadas y sub dotadas en establecimientos de enseanza superior,
concebir y realizar un verdadero plan de desarrollo es un gran reto. A la inversa, en
Argentina, en donde las provincias disponen libremente de esos ingresos, algunas de
ellas han desarrollado servicios sociales de calidad, en particular en el sector de la
salud. Esta decisin presenta ventajas inmediatas para las poblaciones y una fuente
de legitimacin poltica para los gobernadores pero no favorece el desarrollo de
otras actividades productivas.
La gestin
La calidad de la gestin presupuestaria local es sumamente variable. En lugar de
enunciar reglas generales, aqu se presentarn algunos elementos de reflexin para
destacar que la descentralizacin es evolutiva y responde a las caractersticas de las
sociedades.
[234 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
presupuestos analticos, la mayora de las veces son gastos por sectores de gobierno.
Los dispositivos del presupuesto participativo, desigualmente utilizado, no conciernen
ms que a una fraccin del presupuesto total, generalmente la de la inversin en las
infraestructuras de inters social. Por supuesto, son una innovacin pero no pueden
sustituirse por completo a los procesos tcnicos usuales de planificacin presupuestaria.
El reparto entre sueldos e inversiones es muy variable. En algunos pases (Bolivia, Colombia,
Mxico y Paraguay), los sueldos corresponden a ms del 60% del gasto, y hasta al 80%
en Mxico. A la inversa, en Chile, Guatemala y Per, las inversiones constituyen la mayor
parte del gasto, en ocasiones superior al 50%. Argentina y Brasil cuentan con repartos
ms equilibrados entre tipos de gastos. Esas disparidades, relacionadas con el reparto de
funciones entre niveles de gobierno, llevan a restricciones presupuestarias diferentes.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[236 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Conclusin
A pesar de reales avances en la descentralizacin, Amrica Latina sigue siendo una
regin que se caracteriza por una fuerte centralizacin poltica, territorial y econmica,
as como por un fenmeno exacerbado de concentracin urbana y de inmensas
disparidades sociales y territoriales. Muchas administraciones locales en Amrica
Latina se han modernizado haciendo esfuerzos por responder a las demandas de la
sociedad actual. El alejamiento, el aislamiento y la falta de recursos humanos, tcnicos
y financieros impiden a la mayora de los municipios implementar una gestin ms
eficiente. Para los Estados, el reto sigue siendo ahondar la descentralizacin poltica y
fiscal para apoyar y fortalecer a esos municipios.
En los ltimos aos, la sociedad civil se ha vuelto exigente a nivel local. En paralelo,
la globalizacin se ha traducido por la apertura del abanico de responsabilidades y
de solicitudes dirigidas a los gobiernos locales que cada vez ms incluyen temas de
inters global, como el cambio climtico, y no slo misiones de inters local.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [237]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Si hay algo sobre lo que existe un acuerdo es sobre la necesidad, por una parte, de
profesionalizar an ms la gestin local, con el riesgo de hacerla ms tecncrata an,
y por la otra de tomar en cuenta las especificidades locales, sobre todo en las regiones
indgenas, con el riesgo de transgredir el principio republicano de la igualdad ante la
ley. Es algo especialmente importante en Estados multinacionales como Bolivia y
Ecuador.
Por otra parte, la descentralizacin no puede dar respuesta a todas las dificultades
de los latinoamericanos. Algunas se deben a grandes tendencias mundiales, como
los precios de las materias primas, a actores internacionales poderosos o entonces
a condiciones macroeconmicas. Por ejemplo, esperar que la descentralizacin
aporte una solucin al problema de las desigualdades es sin duda ilusorio ya que el
problema de la distribucin del ingreso depende antes que nada de estructuras de
propiedad y de poder que se han implementado desde hace tiempo a una escala de
naciones. De igual forma, puede el desarrollo local existir si no estn reunidas las
condiciones de un desarrollo nacional? Slo se puede entender como una manera
de sacar provecho de una situacin nacional favorable o entonces de garantizar una
mayor inclusin social en un contexto dado.
[238 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Bibliografa
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2. El Estado y las polticas pblicas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [241 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Introduccin
Hasta los aos 1980, el tema de la criminalidad y seguridad pblica no recibi nin-
guna atencin por parte de los gobiernos de la regin. En esa poca, los regmenes
autoritarios de Amrica Latina se caracterizaban por una violencia de tipo poltico,
la seguridad pblica estaba subordinada a la seguridad nacional y las instituciones
encargadas de combatir la inseguridad servan ms como defensores del Estado que
de los diversos sectores que componan la sociedad. Con el retiro de los militares a
sus carteles, y en paralelo al proceso de transicin democrtica, surgi un nuevo tipo
de violencia, denominada violencia social (BID, CEPAL), cuyo principal indicador es
el aumento de la tasa de homicidios por cada mil habitantes. Desde esa poca, sobre
todo desde finales del siglo pasado, los latinoamericanos tienen motivos para sentirse
cada vez ms preocupados por el aumento de la inseguridad ciudadana que se vive
en gran parte de la regin, ya que el ndice de criminalidad (y la violencia asociada)
ha aumentado regularmente en aos recientes y en algunos pases ha sobrepasado
ampliamente el ndice normal de criminalidad que, segn la Organizacin Panamericana
de la Salud, se sita entre 0 y 5 homicidios al ao por cada 100 000 habitantes. Algunas
grandes ciudades latinoamericanas, por ejemplo Ciudad Jurez en Mxico, San Pedro
Sula y Tegucigalpa en Honduras, Caracas en Venezuela, son las ms afectadas por
los ndices de criminalidad y las tasas de victimizacin que impactan gravemente la
convivencia ciudadana. Al mismo tiempo, la distincin entre el crimen local y el crimen
organizado transnacional se ha vuelto difusa o incluso ha llegado a desaparecer. As,
las pandillas de los barrios bajos de San Salvador siguen directivas provenientes de
Los ngeles y los camellos de las favelas de So Paulo coordinan sus actividades
con los carteles de la droga colombianos, todo ello por telfono celular. La violencia,
y la inseguridad personal que genera, afectan la confianza de los ciudadanos en el
sistema democrtico, un elemento clave de la cohesin social que hace posible la
democracia. La inseguridad socava tambin la confianza que toda actividad econmica
requiere y desperdicia recursos del Estado que, entonces, faltan en otros lugares. La
violencia sigue siendo, por lo tanto, un leitmotiv desde Mxico hasta la Tierra del
Fuego (Imbusch et al., 2011:95).
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2. El Estado y las polticas pblicas
Segn un estudio pionero del BID sobre la violencia en Amrica Latina que data de
1999 (Buvinic et al. 1999: 5-8), se puede categorizar la violencia segn distintas
variables: los individuos que sufren la violencia (mujeres, nios, hombres, jvenes,
ancianos, incapacitados), los agentes de violencia (pandillas, narcotraficantes, jvenes,
muchedumbres), la naturaleza de la agresin (psicolgica, fsica o sexual), el motivo
(poltico, racial, econmico, instrumental, emocional, etc.), la relacin entre la per-
sona que sufre la violencia y la persona que la comete (parientes, amigos, conocidos
o desconocidos) (Buvenic et al. 1999: 7). En nuestro contexto nos concentramos slo
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
en la violencia social, es decir, en actos agresivos entre individuos fuera del domicilio,
en la calle o lugares pblicos.
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2. El Estado y las polticas pblicas
subordinacin de las Fuerzas Armadas al poder civil [ 105 ] ; por el otro, se observa en
la mayora de los pases de la regin un aumento espectacular de la violencia y de la
inseguridad pblica que se concentra, en primer lugar, en las grandes aglomeraciones
poblacionales. A estos fenmenos se agrega, desde el 11 de septiembre de 2001, la
lucha (la guerra) antiterrorista, promulgada y liderada por el gobierno estadounidense.
Esta lucha ha conducido cada vez ms a una militarizacin tanto del discurso poltico
como de la poltica en general en el mbito internacional y nacional. Sin embargo, a
pesar de estas nuevas amenazas de carcter intermstico" [ 106 ], el sentimiento de
inseguridad de los ciudadanos latinoamericanos proviene ms de las preocupaciones
de la vida diaria que del miedo a un acontecimiento mundial o a un ataque desde el
exterior.
Podemos entonces preguntarnos, Coincide este sentimiento con la realidad?
[105] Segn el 2013 Global Peace Index, Uruguay, Chile y Brasil son los pases ms pacficos de Amrica Latina
(www.infolatam.com; 12 junio, 2013).
[106] Se entiende por intermstico un problema externo o una decisin en poltica exterior que tiene el potencial
de alterar el equilibrio poltico o econmico interno y de afectar intereses particulares al interior de la sociedad
de un cierto pas.
[107] Secretara de la Declaracin de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo:
http://www.infolatam.com/go.php?http://www.genevadeclaration.org/
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
El 80% de los participantes en los actos delictivos son jvenes. Ellos suelen
actuar en bandas e incurren en delitos a una edad cada vez ms temprana.
Existe una estrecha relacin entre delincuencia comn y el crimen organizado,
sobre todo con respecto al narcotrfico, robo de vehculos, trfico de armas
de fuego, entrada ilegal de inmigrantes y lavado de dinero; un alarmante
aumento de la violencia en el manejo de conflictos domsticos y locales; un
alza indita de la poblacin recluida en la mayora de los sistemas penitenciarios
de la regin (Espinosa Grimald 2008: 7).
Los costos econmicos de la creciente violencia son enormes. El BID sostiene
que el costo de la violencia, en porcentaje del PIB, se ubica entre el 5% y el 25%,
segn los pases, y que las repercusiones de la violencia domstica afectan a
estos pases en promedio a nivel de 1,6% a 2% del PIB. Segn un estudio del
PNUD, El Salvador pierde cada ao 1,700 millones de USD como consecuencia
de la violencia endmica en este pas lo que corresponde al 11,5% de su PIB
(PNUD 2005).
La contracara del aumento de los delitos es el gran porcentaje de crmenes no
sancionados. Se calcula que de 1,000 crmenes 994 quedan sin juicio (Financial
Times, 4 de junio 2003).
Estas cifras significan como lo subraya el BID que la violencia, medida por
cualquiera de estos indicadores, es cinco veces ms alta en esta regin que en el
resto del mundo. Frente a estos datos no sorprende que la violencia endmica y las
cuestiones atinentes a la seguridad pblica se hayan convertido progresivamente en
asuntos polticamente relevantes, que se siten hoy entre las principales denuncias
sociales de los ciudadanos latinoamericanos junto con el desempleo, y que el aumento
de la violencia cotidiana se haya convertido en uno de los problemas principales de
la gobernabilidad democrtica en la regin. Este ltimo hecho refleja la gran debilidad
de las instituciones representativas y del propio funcionamiento democrtico en
aquellos regmenes que el politlogo Guillermo O D onnell ha caracterizado como
democracias desecativas" y democracias de baja intensidad (ODonnell 1994).
Aunque estos problemas afectan a toda Amrica Latina, hay diferencias y especifi-
cidades subregionales importantes. El narcotrfico, por ejemplo, durante aos fue
sobre todo tema en los pases andinos. Sin embargo, desde el comienzo del siglo XXI se
ha difundido al istmo centroamericano y a los pases del Cono Sur con el resultado
que pases como Argentina y Uruguay (ni hablar de Brasil) ms all de ser pases de
trnsito, son cada vez ms pases de produccin y consumo de drogas, fenmenos
que impactan fuertemente la situacin de seguridad. Pases de produccin como
[246] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Bolivia han ampliado sus actividades a todas las etapas de la cadena, desde la pro-
duccin, el refinado hasta la distribucin y el consumo. Por lo tanto, el combate al
narcotrfico se ha convertido desde el fin de la Guerra Fra en uno de los temas
prioritarios dentro de la agenda poltica interamericana. Ya a finales de los aos 1980
el narcotrfico era el enemigo nmero uno de Estados Unidos. La respuesta de este
pas es una reduccin de la oferta de las drogas, mientras que el tema de la demanda
slo es incluido a nivel de las consecuencias (por ejemplo, la criminalidad de los dro-
gadictos) y no como una de las causas del aumento de la produccin y del trfico.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[248] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
nalidad amateur. Se trata en este ltimo caso de jvenes que cometen delitos de
propiedad con uso de violencia. Estos jvenes delincuentes no muestran, segn
Kessler, ninguno de los rasgos tpicos que, por ejemplo, caracterizan a los gangs en
los Estados Unidos o a las maras en Amrica Central: una densa cohesin interna que
constituye identidad, un enraizamiento territorial, fuertes lderes, una estructura
jerrquica severa y ritos especficos de entrada y salida. La conclusin de Kessler: se
puede enfrentar al fenmeno de la criminalidad "amateur" de manera constructiva
con medidas polticas focalizadas que tomen en cuenta la porosidad de las fronteras
entre las acciones legales e ilegales de estos grupos (Kessler 2004 y 2008).
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[250 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
La falta de respuesta estatal es una de las causas claves del aumento masivo de
empresas privadas de seguridad pero tambin de formas privadas e ilegales de justicia,
cuya expresin ms cruel es el linchamiento. Esto ocurre en varios pases, en especial
en aquellos lugares donde los ndices de desarrollo humano son desfavorables. As,
se han reportado linchamientos en Guatemala, Mxico, Per, Ecuador, Hait y Brasil
adems de algunos intentos en Buenos Aires y Santiago. La seguridad se ha convertido
cada vez ms en un bien que se compra. Mientras los ricos se atrincheran detrs de
muros cada vez ms altos, en la calle reina la ley del ms fuerte. La falta de respeto
a la Constitucin y las carencias del sistema judicial que se traducen, entre otros
fenmenos, por la alta impunidad de crmenes graves, contribuyen al aumento de
los casos de justicia por mano propia y tambin a un incremento de la violencia
cotidiana. Esto no slo deslegitima a los gobiernos, y a la democracia como sistema
de gobierno, sino que tambin promueve, segn las palabras del politlogo argentino
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 251 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
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2. El Estado y las polticas pblicas
En Amrica Central, el fin de los conflictos armados permiti una profunda reforma
de la polica. El cambio ms significativo fue la desmilitarizacin de la polica y su
subordinacin a un ministerio civil sea el de seguridad pblica (caso de El Salvador)
sea el del interior. A pesar de estos cambios importantes, el aumento de la violencia
perjudica a estas reformas y hoy en da vemos en todo el Istmo centroamericano un
auge del autoritarismo (Argueta et al., 2011). Siendo la inseguridad cotidiana uno
de los problemas ms importantes para la poblacin, los gobiernos mandan de nuevo
y muchas veces en contradiccin con la propia Constitucin a los ejrcitos a la calle.
Una vez efectuados los cambios legislativos, hacen falta reformas profundas en la
administracin y la ejecucin de las tareas policiales. La comunidad internacional y
las actividades de cooperacin pueden desempear un papel importante en este
proceso.
La guerrilla y el terrorismo
Con la democratizacin del subcontinente y la finalizacin de las guerras en Amrica
Central a mediados de los aos 1990, el tema de la oposicin armada y de la guerra
pareci superado en la mayora de los pases latinoamericanos, siendo Colombia una
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [253 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Sea como fuera: el retorno a las viejas formas de una guerra de guerrilla parece poco
probable en todo el continente.
A pesar de esto no se puede descartar del todo la posibilidad de que surjan nuevas
formas de protesta o de resistencia violenta, pues es cierto que las causas estructurales
que motivaron las guerras de guerrillas en las ltimas dcadas la injustica y la desi-
gualdad social as como la marginalizacin de grandes sectores de la sociedad (sobre
todo los grupos indgenas y el rea rural en su conjunto) siguen vigentes y estn
muy lejos de ser resueltas. El terrorismo como una nueva forma de guerrilla tampoco
es una amenaza real en los pases al sur del Ro Bravo, a pesar de la retrica blica del
Presidente Bush Jr. despus del 11 de septiembre (vase al respecto en detalle:
Bodemer 2003 y Bodemer, Rojas Aravena 2005).
Tambin hubo un cambio importante en las metas de violencia que persiguen estos
actores. Mientras en el pasado la destruccin de la oposicin poltica sea armada
o civil era el objetivo central de estos grupos, hoy en da sus fines son ms difusos
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2. El Estado y las polticas pblicas
El crimen organizado
Una tendencia alarmante con repercusiones importantes sobre las polticas de segu-
ridad en todo el continente es el aumento del crimen organizado, muchas veces
estrechamente vinculado al aparato estatal. La produccin y el trfico de drogas ilcitas
y el lavado de las ganancias adquiridas con esto, son los sectores ms importantes
pero no los nicos del crimen organizado. El contrabando (sobre todo con coches de
alta calidad) y el trfico de nios, de mujeres y rganos son otras formas de enrique-
cimiento ilcito. La importancia de la narcoeconoma dentro del crimen organizado
resulta sobre todo de su dimensin internacional.
Hay distintas dimensiones de la lucha antidrogas. En los pases andinos, el tema central
es la erradicacin de los cultivos y la destruccin de los centros de produccin, mientras
que en otros pases de la regin (en Amrica Central, el Caribe y hasta en el Cono
Sur), domina el tema del lavado de dinero y creciente consumo local, sobre todo en
la generacin joven. Para las Fuerzas Armadas de algunos pases, la cooperacin con
Estados Unidos en la lucha contra las drogas se ha convertido en la parte de la ayuda
militar que ms ingresos les generan. Sin embargo, entre el Ro Bravo y la Tierra del
Fuego existe consenso para reconocer que la lucha contra las drogas, proclamada
dcadas atrs por el Presidente Richard Nixon, ha fracasado. Algunos pases, como
Uruguay y Guatemala, proponen por lo tanto una liberalizacin controlada. Pero
ms all de los carteles, hay tambin fuertes intereses en el norte del continente que
siguen rechazando este experimento. La explicacin es muy simple: las ganancias
estupendas del trfico de drogas nutren no slo a la mafia sino tambin a una gran
parte de la industria qumica as como a un gigantesco aparato de seguridad y de
lucha antidroga. La nica esperanza es, por lo tanto, que la creciente prosperidad
econmica en Amrica Latina se acompae a mediano plazo de cierto agotamiento
de las energas criminales, es decir, que los carteles abandonen la economa paralela
e inviertan en la economa formal, por ejemplo, el turismo, el petrleo, la ciruga
plstica o el sector inmobiliario. Esa tendencia ya est en marcha.
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2. El Estado y las polticas pblicas
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2. El Estado y las polticas pblicas
Las estrategias alternativas han tenido xito en ciudades europeas, por ejemplo en
Barcelona, Londres y Mnich, pero tambin en Amrica Latina, como en Guarulhos,
Medelln y Bogot, Santiago de Chile, Belo Horizonte, Crdoba y Rosario.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Entre las experiencias prcticas exitosas a nivel local se pueden mencionar dos ejemplos,
uno en Amrica Latina y otro en Europa. Sobre estos (y otros) casos se llev a cabo
una conferencia en 2004 en Londres bajo el ttulo Figthing Urban Crime: Citizen
Security in Latin America and Europe (vase en detalle Bodemer 2004):
El caso de Bogot
La experiencia de Bogot se ha desarrollado en el transcurso de distintas adminis-
traciones locales en la primera dcada de este siglo sobre la base de tres componentes
complementarias: la primera fue el reordenamiento de la administracin local de la
ciudad; la segunda la instalacin de una cultura ciudadana, marcada fuertemente por
la participacin de la comunidad; y la tercera la intervencin en los espacios fsicos
de la ciudad. El problema de seguridad de la ciudad de Bogot ha sido concebido por
los gobiernos locales como un problema de origen multicausal, en el cual se encuentra
involucrada toda la ciudad y para las soluciones del cual tambin debe participar en
su totalidad. Todos los actores son relevantes y deben por eso ser considerados
agentes de cambio en las estrategias desarrolladas para solucionar los problemas de
seguridad en la capital colombiana. La estrategia se centr en la realizacin de un
trabajo de prevencin integral, que abord el conjunto de factores que generan la
violencia y la inseguridad. Se trataba de un trabajo multisectorial para coproducir
seguridad ciudadana que involucr tanto a los ciudadanos, como a la polica, al
gobierno y a las autoridades civiles. La prevencin se complementa con un fuerte
control de algunos factores de riesgo presentes en la poblacin, en especial el porte
de armas y el consumo de alcohol. Por lo tanto, uno de los programas en el marco
de las estrategias antidelictivas de Mockus, primer alcalde que tuvo que enfrentar el
problema de inseguridad, consisti en comprar las armas en manos de los civiles.
Este programa ilustra el valor de la colaboracin entre el sector pblico y la sociedad
civil (por ejemplo la Iglesia) en la implementacin de una campaa exitosa. Tambin
seala la importancia de mensajes simblicos para cambiar la cultura de violencia
como el de recolectar armas y hacer con ellas cucharas para infantes (Buvinic et al.
1999:24). En Cali, otra ciudad con una altsima violencia durante el reinado del "capo"
de las drogas, Pablo Escobar, se prohibi el transporte de armas durante ciertos fines
de semana de alto riesgo, una medida que probablemente contribuy parcialmente
a la reduccin de la tasa de homicidios en esa ciudad (Guerrero, Rodrigo 1997).
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2. El Estado y las polticas pblicas
ms importante fue, segn Mockus, sensibilizar a los ciudadanos con respecto a sus
derechos y obligaciones, armonizar la ley con la vida cotidiana y la moral, asumir
riesgos y responder a ellos, educar a la accin cvica, la resistencia contra el crimen y la
corresponsabilidad y, finalmente, promover institucionalmente soluciones pacficas
para resolver los conflictos. Los valores bsicos que sustentan todo eso son, siguiendo
a Mockus, la confianza y el autocontrol (Bodemer 2008).
Las polticas de seguridad, implementadas en Bogot durante los aos del alcalde
Mockus y su sucesor Garzn, hicieron evidente que hoy en da los ciudadanos de
esta capital respetan ms la ley y son ms optimistas en cuanto al futuro de su ciudad
que en aos anteriores, que la legitimidad y el anticlientelismo se han fortalecido, y
que las decisiones comunales estn basadas en amplios debates y estrictos controles
pblicos. Segn Mockus, al xito de la poltica antiterrorista en Bogot ha contri-
buido mucho el hecho de que las sanciones legales estn enraizadas en un contexto
pedaggico y que se ha aplicado un concepto epidemiolgico, es decir que las
acciones fueron bien focalizadas y objeto de una evaluacin cientfica en todas las
fases. Sin embargo, slo podrn esperarse xitos duraderos en la lucha contra el
terrorismo y la criminalidad si la mayora de los ciudadanos comparte la conviccin de
que todos estamos interrelacionados y somos corresponsables, tomando conciencia
de que la cultura cotidiana, la moral y el rule of law se condicionan mutuamente.
El caso de Londres
Un segundo ejemplo de lucha contra la inseguridad a nivel local, esta vez en Europa,
es el de Londres. Siendo sede del gobierno y de numerosas embajadas, y visitado por
millones de turistas, Westminster es un lugar de grandes contrastes sociales que
debe responder cotidianamente a altas demandas de seguridad. El control directo
sobre la polica est en manos del gobierno, sin embargo, las autoridades locales
tienen de hecho un alto grado de corresponsabilidad. La respuesta del gobierno
consista en una colaboracin entre las autoridades locales el Westminster City
Council , la polica, los ciudadanos y el sector privado segn el lema take it at the
next level: civil watch . Los factores de xito de la poltica de seguridad han sido, en
primer lugar, los encuentros cotidianos del City Council, la complementariedad entre
la polica y C ity Guardian Wardens, reacciones rpidas, confianza mutua, responsa-
bilidad compartida, ownership, una cooperacin activa del sector privado y los medios
de comunicacin (CCTV Center) y, finalmente, una evaluacin independiente,
apoyada por el Home Office. Esta estrategia integral-participativa ha obtenido xitos
notables: la criminalidad disminuy en un 33%, en ciertas reas hasta el 46%, los
robos se redujeron un 23%, la violencia contra las personas un 12%. Adems se ha
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [259]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
(1) Son pocos los estudios que se focalizan en la percepcin de inseguridad como
un constructor social. La mayora se orientan en funcin de las estadsticas
disponibles, a pesar de sus lmites.
(2) El punto de partida para un anlisis orientado hacia el problema de la violencia
y la deduccin de recomendaciones polticas constructivas debe ser una com-
prensin de la (in)seguridad y la violencia como un constructo social. La seguri-
dad es siempre construida socialmente. Las respuestas polticas deben tomar
en serio la percepcin del estado de seguridad por los ciudadanos y orientar
sus acciones en ese sentido.
(3) Una mayora de polticos y ciudadanos latinoamericanos considera que el
gobierno, la legislacin, el sistema de justicia y la polica son prcticamente los
nicos responsables del problema de la alta inseguridad. Estas instancias reve-
lan, sin ninguna duda, notables dficits. Desencanto poltico, malas notas para la
jurisdiccin y desconfianza frente a la polica son expresiones elocuentes de la
destacada distancia que existe entre los ciudadanos y estas instancias. En la
mayora de los casos se considera a la polica como parte del problema de
seguridad en lugar de verla como una ayuda, y a la justicia como incompetente
y corrupta en vez de protectora y vigilante ante el comportamiento policial.
Segn encuestas de opinin, menos del 30% de los ciudadanos latinoamericanos
tienen todava confianza en el sistema judicial (en la OCDE son ms de 40%).
Esta delegacin de responsabilidad hacia arriba no toma en cuenta que el
mantenimiento de la seguridad necesita que los ciudadanos se involucren de
forma activa. Por eso, no es casual que la lucha contra la inseguridad y la violencia
tenga xito casi exclusivamente en aquellos casos donde se implementa como
una tarea conjunta de la poltica, la jurisdiccin, la polica y la sociedad civil.
[260] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 261 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[262 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
debe advertir acerca del peligro de transferir modelos y esquemas forneos sin
tener un conocimiento cabal de su justificacin y presupuestos bsicos, sus
condiciones de aplicabilidad y las evaluaciones de sus alcances.
(15) Las experiencias en Amrica Latina y Europa subrayan la relacin estrecha entre
seguridad, desarrollo y democracia y la necesidad de la cooperacin interna-
cional en esta rea. Un informe del BID con el llamativo ttulo La poltica
importa (BID 2006) recalca la importancia de las instituciones democrticas y
de los actores que actan en su nombre. Lo que cuenta es el comportamiento
cotidiano, las reglas formales e informales que estn enraizadas profunda-
mente en la cultura poltica de un pas y que dirigen el comportamiento de sus
polticos y ciudadanos. El inters debe centrarse en el cumplimiento de las leyes,
el estudio de los mercados como construcciones institucionales, la formacin
del capital social y aquellas corporaciones que bloquean el cambio institucional
(Bodemer 2004).
(16) Una de las agencias internacionales que se ha ocupado desde los aos 1980 de
la problemtica de la violencia e inseguridad pblica es el BID. Este organismo
aboga por una estrategia incrementalista bajo el lema: Cmo se come un
elefante? En trozos pequeos. Frente al hecho de que la seguridad sea la
preocupacin prioritaria de los ciudadanos en las urbes latinoamericanas, el
BID ha investigado las causas y los costos de la violencia urbana y ha apoyado
un relevamiento de experiencias exitosas en la lucha contra el crimen. Adems
ha puesto crditos a disposicin de una variedad de instituciones involucradas
en la lucha contra el crimen y la inseguridad pblica. Metodolgicamente, se
parti de la hiptesis que la violencia era una prdida de valores morales.
Atacarla implica incluir a todos: escuelas, familias, sociedad civil, etc. Para tener
xito, es necesaria una tipificacin de los problemas, la identificacin de los
factores de riesgo y la bsqueda de soluciones bien focalizadas y no pre-
fabricadas. Como muestran las experiencias al nivel comunal, las medidas de
prevencin son, por un lado, ms costosas que las de control pero, por el otro,
son ms exitosas.
(17) La cooperacin internacional es necesaria, pero bien puede significar un debi-
litamiento del Estado y ser as contraproducente si se financian instituciones
y/o actores que compitan con el Estado (lo que ha sucedido, por ejemplo, con
la cooperacin europea en Nicaragua). Otro peligro es que, bajo el lema del
mantenimiento de la seguridad, ocurra una transformacin de las instituciones
ms all del sector de la seguridad y entonces el poder central experimente un
reforzamiento sin una participacin adecuada de los parlamentos e instituciones
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [263]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
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2. El Estado y las polticas pblicas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [265]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[266] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
En el caso de Amrica Latina, para entender la situacin presente, es necesario dar una
vuelta por la historia que ha forjado los modelos actuales y que todava determina
la manera en la que se vinculan con el resto del mundo.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [267]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
El modelo universitario pblico tal y como se desarrolla a partir del siglo XIX se enfoca
mucho ms hacia la enseanza que hacia la investigacin (Ribeiro Durham, 1996). Las
universidades se desarrollan por medio de la federacin de facultades con objetivos
profesionales: medicina, derecho, ingeniera, principalmente. Adems, en el seno de
sus respectivas sociedades, las universidades desempean un papel mucho ms poltico
que cientfico: son el foco de lites deseosas de promover cambios sociales por
medio de una movilizacin de la juventud. De esta manera, la vida acadmica puede
llegar a tener un alto grado de politizacin.
Un primer periodo corresponde esencialmente al siglo XIX. Como lo hemos visto, el reto
mayor es el de la secularizacin y el panorama universitario se va a desarrollar de
manera diferente de un pas a otro, segn se aborde el tema. En un extremo del
abanico, se encuentran pases como Colombia en donde habr que esperar hasta
1935 para que surja la primera universidad pblica laica, o como Chile en donde se
institucionaliza un sistema dual con financiamiento pblico para las universidades
catlicas. En el otro extremo, pases como Mxico o Argentina, en donde casi ha
desaparecido la universidad catlica tal y como se haba concebido en la poca colonial.
Por lo tanto, el paradigma es el de la secularizacin-republicanizacin.
[268 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
El segundo periodo inicia en 1918 con el Manifiesto de Crdoba [ 109 ], que tiene
impacto en el conjunto de la regin y establece los grandes principios de la moder-
nizacin democrtica que los estudiantes reivindicaban durante esta gran protesta
universitaria argentina: autonoma, accesibilidad, cientificidad, democratizacin de
las instancias. Este periodo, que corresponde a gran parte del siglo XX, se caracteriza
por la predominancia del paradigma democrtico, que incluye a la vez los temas de
apertura social as como de gobernanza de las universidades y de su participacin
en la modernizacin. El paradigma dominante en esta segunda etapa es el de la demo-
cratizacin-modernizacin.
Un tercer periodo, que inicia en los aos 1990, corresponde a los grandes desafos
del siglo XXI. En efecto, durante los aos 1980 y 1990, debido en parte al regreso de
la democracia a los pases concernidos, se genera una ola de reformas que completan
el segundo periodo y abren la va a una nueva era. En efecto, esas reformas consagran
la democratizacin universitaria (por parte del sector pblico y/o privado), en el
sentido en que validan la apertura que desde hace varias dcadas se lleva a cabo, por
el sector pblico y/o privado. Pero sobre todo, empiezan por tomar en consideracin
los desafos de la insercin internacional y sus consecuencias, que se reflejan en un
necesario impulso a la investigacin (por medio de agencias, la mayor de las veces),
a la garanta de calidad, as como a la elaboracin de estndares. Uno de los desafos
clave de este nuevo periodo es la regulacin por medio de una evaluacin que tambin
es de dimensin nacional e internacional. El paradigma dominante es por lo tanto la
regulacin-internacionalizacin.
[109] En 1918, cuando Argentina se encuentra en plena transicin democrtica, los estudiantes de la Universidad
Nacional de Crdoba hacen un llamado a huelga para reivindicar importantes reformas universitarias. Este
movimiento reformista se propaga muy rpidamente al resto del pas y a otros pases de Amrica Latina.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [269]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado
Esta nueva configuracin es la que vamos a estudiar, tomando en cuenta las dos
"eras" anteriores para poder considerar tanto las grandes tendencias en marcha
como las diferencias entre los pases.
[270 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
70%
60%
50%
40%
30%
20%
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0%
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Nota: estos datos incluyen al conjunto de los estudiantes de postsecundaria (CITE, 4,5 y 6).
Fuente: Philip G. Altbach, Liz Reusberg y Laura E. Rumbley, Evolutions de lenseignement suprieur au niveau mondial :
vers une rvolution du monde universitaire, Informe de orientacin para la Conferencia Mundial de la Unesco
sobre enseanza superior, UNESCO, 2009, p.8.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 271 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Obviamente, los criterios utilizados para estas clasificaciones pueden ser criticados
y contextualizados (UNAM, 2012). Las universidades latinoamericanas destacan, en
particular, que las clasificaciones se concibieron con base en el modelo anglosajn,
que dan prioridad a las publicaciones en ingls, y que ofrecen pocas garantas de
objetividad (especialmente en relacin a la importancia de cada criterio), adems de
que no pueden dar cuenta de lo compleja que es la realidad universitaria ni de la
utilidad social concreta que puede tener una universidad y que no se puede medir
por medio de elementos simples. Estas crticas son fundadas pero no por ello deja
de ser cierto que las clasificaciones son, en parte, indicaciones del grado de calidad
cientfica y de integracin internacional de las universidades as como del hecho que
los pases de Latinoamrica estn a la zaga de otros pases emergentes (en particular
de los asiticos).
Adems, estas clasificaciones permiten distinguir a varios grupos de pases en Amrica
Latina en funcin de la insercin internacional de su sistema universitario. En efecto,
se observa claramente que a la cabeza de todas las clasificaciones emergen cinco pases:
Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico.
Las veintids primeras universidades latinoamericanas en la clasificacin QS [ 110 ]
pertenecen a uno de estos cinco pases. La clasificacin se hace en funcin de los
siguientes criterios: la investigacin, la enseanza, la empleabilidad de los egresados
universitarios, las infraestructuras y servicios, la internacionalizacin, la innovacin,
el impacto sobre el territorio, la apertura social. An cuando hay mltiples facetas,
es evidente que a partir de estas clasificaciones se esbozan al menos dos
Latinoamricas desde el ngulo de la insercin en la globalizacin.
Ahora bien, como estas clasificaciones otorgan mucha importancia a la investigacin,
se puede deducir que esos pases son los que ms han contribuido al fortalecimien-
to de la presencia latinoamericana en la vida cientfica mundial durante los ltimos
quince aos. En efecto, durante este periodo, Amrica Latina ha sido la regin del
mundo que ms ha incrementado su presencia en las publicaciones cientficas [ 111 ].
Entre 1995 y 2009, el nmero de artculos publicados en las revistas cientficas se
multiplic por 3.6 en el caso de Brasil y por 3.8 en el caso de Colombia. Esta cifra se
duplic en el caso de Chile y de Mxico.
[110] La empresa inglesa Quacquarelli Symonds (QS), que se especializa en la educacin superior y en los programas
de estudios en el extranjero, publica todos los aos su clasificacin de universidades QS.
http://www.topuniversities.com/university-rankings
[111] Simon Marginson, Global University Rankings: The strategic issues , conferencia magistral durante el coloquio
"Las Universidades Latinoamericanas ante los Rankings Internacionales: Impactos, Alcances y Lmites", Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 18 mai 2012, 17 p.
http://www.encuentro-rankings.unam.mx/Documentos/ConferenciaMagistralMarginsontexto.pdf
[272 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Por lo tanto, el reto para los Estados es llegar a generar "campeones nacionales"
capaces de entrar en la primera categora y regular el sistema para que la segunda
categora sea ms importante que la tercera. Todo ello remite a cuestiones de
movilizacin de recursos pblicos y privados para fomentar el crecimiento de la
investigacin y de la enseanza superior pero tambin al desarrollo de mecanismos
de regulacin que permitan canalizar a la iniciativa privada y garantizar la calidad del
sector pblico.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [273]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
0.155
0.268 0.296 0.769 0.517 0.551 1 0.577 0.633 0.384 0.364 0.352 0.664 0.665 0.606
0.732 0.704 0.231 0.483 0.449 0.423 0.367 0.616 0.636 0.648 0.336 0.315 0.394 0.845
0
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[274] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [275 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Restricciones a la
educacin pblica
Fuente: UNESCO/IESALC, Informe sobre la Educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005,
La metamorfosis de la educacin superior, 2006, p. 12.
[276 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
[ 112 ] Lo que se observa tanto en el aumento del nmero de estudiantes como en la multiplicacin de los estable-
cimientos: cerca de 300% ms de establecimientos en veinte aos. De esta manera, se cuentan ms de 2 mil 500
universidades pblicas y privadas, de las cuales la mitad se encuentran en la regin sureste (So Paulo, Minas
Gerais, Rio de Janeiro, Esprito Santo).
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [277]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[278 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
un escndalo poltico en el caso chileno [ 113 ] ). Brasil ha sabido preservar cierta calidad
en sus universidades pblicas ms prestigiosas aplicando un sistema de seleccin y
asignndoles importante recursos. Por su parte, en las gigantescas universidades
pblicas mexicanas y argentinas, que absorbieron las olas de la apertura a nuevos
pblicos, coexisten fenmenos negativos (reiteradas crisis de gobernanza, calidad
cientfica muy heterognea) y positivos (presencia de la UNAM y de la UBA en el
segundo y tercer rango latinoamericano de la clasificacin de Shangai, masa crtica
suficiente para una investigacin de calidad con visibilidad internacional). Adems,
algunos pases pequeos tienen capacidad para impulsar a grandes universidades
pblicas que estn logrando su modernizacin y su insercin internacional, como la
Universidad de Costa Rica (UCR) o la Universidad de la Repblica en Uruguay.
Por ltimo, la cuestin cualitativa puede inducir polticas pblicas que tienen por
objetivo aumentar el nivel general de los profesores. El mejor ejemplo en la materia
es el de los grandes programas de becas en el extranjero desarrollados por pases
como los ya mencionados Brasil y Venezuela, pero tambin Per y Ecuador, favore-
cidos por una reciente prosperidad en sus finanzas pblicas gracias al crecimiento
econmico de los aos 2000. Ms generalmente, tambin pasa por la definicin de
estndares en cuanto al nivel de estudios y de calificacin de los profesores en las
instituciones acreditadas.
Por lo tanto, actualmente, los Estados se encuentran en bsqueda de mejores vas
para movilizar recursos, a la vez pblicos y privados, as como de mecanismos de
regulacin que garanticen la calidad de las instituciones pero que tambin corres-
pondan a objetivos estratgicos claramente definidos. Si los logros son desiguales
entre uno y otro pas, tambin se debe considerar que el uso de esos parmetros no
es suficiente. Para mejorar en general el nivel de estudios de la poblacin y la capa-
cidad de investigacin de los pases, es necesario que el conjunto del ecosistema
acadmico se enfoque estructuralmente desde una perspectiva global.
[113] Beyer llama a corregir ley tras conocerse investigacin por asesoras incompatibles de la CNA , La Tercera,
25 juillet 2012. http://www.latercera.com/noticia/educacion/2012/07/657-474106-9-ministro-beyer-pide-
corregir-ley-tras-conocerse-asesorias-incompatibles-en-la.shtml
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [279]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
De acuerdo con las conclusiones de un nuevo informe del Banco Mundial Raising
Student Learning in Latin America: The Challenge of the 21st Century (Elevar el nivel de
la educacin secundaria en Amrica Latina: el desafo del siglo XXI) la calidad de la
educacin en los pases de Amrica Latina y el Caribe podra tener mayor influencia
en el crecimiento econmico que el nmero de aos de instruccin. Es por ello que
mejorar los mtodos de aprendizaje constituye para la regin su mayor reto a nivel
educativo. El informe tambin indica que en su esfuerzo por garantizar tasas de
escolaridad universal, muchos pases de la regin han descuidado otros objetivos
como el mejoramiento de la calidad de la enseanza. Adems, en las evaluaciones
internacionales sobre aptitudes escolares obtienen los resultados ms bajos, con una
gran proporcin de alumnos por debajo del umbral mnimo en todos los temas.
Una de las conclusiones ms interesantes del informe tiene que ver con la disparidad
en materia de resultados escolares y destaca las flagrantes desigualdades en apren-
dizaje entre alumnos de medios sociales diferentes, una situacin muy comn en
muchos de estos pases. Los resultados de los alumnos de medios socio-econmicos
ms altos tienden a ser mejores que los de sus homlogos que forman parte de las
minoras o de los sectores ms pobres. Adems, en las pruebas internacionales, las
[114 ] Vase el cuadro en la pgina 3 de J.Duarte et al. (2010), Ensean mejor las escuelas privadas en Amrica
latina? Estudio comparativo usando los resultados del SERCE , Nota tcnica #5, Banco Inter-americano de
Desarrollo, Divisin de la Educacin.
[280] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
notas que obtienen los alumnos de las mayoras tnicas y raciales de la regin son
tambin inferiores a los de los alumnos de los pases de la OCDE (Banco Mundial,
2007).
Uno de los desafos centrales en cada pas es contar con un cuerpo docente que
tenga las competencias tcnicas y ticas necesarias. En el 2002, en el Proyecto Regional
de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (PRELAC), los ministros de Educacin
afirmaron que " Los maestros constituyen el factor esencial en la organizacin y la
propuesta de los servicios educativos ". Por lo tanto, las polticas pblicas que se
implementen deben garantizar las condiciones que permitan a los maestros ejercer
su profesin de manera satisfactoria (UNESCO/OREALC 2006). Este tema no depende
nicamente del gobierno central, es tambin responsabilidad de las universidades
en lo que se refiere a la formacin de maestros.
" En muchos pases, los maestros constituyen una categora de profesionales que se
conciben como ejecutantes de programas y reformas definidos por "expertos".
Dedicados a la transmisin del conocimiento en su saln de clases, se sienten ajenos
a aquellos lugares en donde se toman las decisiones que conciernen a la vida escolar
y a las polticas educativas. Por consiguiente, no se consideran responsables de las
propuestas de reforma y de su impacto eventual en la calidad de las escuelas y en la
formacin de los alumnos " (Campos, 2007).
En aos recientes, la evolucin de la enseanza secundaria ha permitido un mayor
acceso de alumnos a la enseanza superior (Vase el xito de los programas de incita-
cin social, como en Brasil o Per). La insuficiencia de las reformas en la educacin
escolar no ha sido un freno para el aumento del nmero de personas con posibilidades
para inscribirse en la Universidad pero s influy en la dimensin cualitativa. Como
se ha visto en el caso de Brasil, no hay estanquidad entre los retos de la educacin
escolar y los de la educacin superior. Los temas de la democratizacin y de la calidad
se plantean en trminos comparables, en ocasiones con efectos de interdependencia.
Por lo tanto, es importante para los Estados como para las organizaciones interna-
cionales tener una visin global que incluya los desafos de la enseanza tcnica y de la
capacitacin profesional.
En paralelo, en los ltimos aos, se han desarrollado dispositivos institucionalizados
para los sectores de la juventud ms frgiles con el objetivo de garantizar su emplea-
bilidad. El enfoque de la enseanza tcnica es diferente entre uno y otro pas. Sin
embargo, en la mayora de los pases se observa una importante heterogeneidad y
una baja eficiencia debido a la falta de polticas pblicas de largo plazo (CEMCA,
2013). Un problema comn y de importancia es el de la escaza articulacin de la
enseanza tcnica con la enseanza escolar en general.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 281 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Desde ese punto de vista, el caso del "Tec de Monterrey" es interesante (Zepeda Bustos
y Rojas Martnez, 2011). En 1998, cre una vicepresidencia de asuntos internacionales
(en algunas grandes universidades de Estados Unidos la creacin de una oficina de
relaciones internacionales tambin es reciente). El objetivo de esta novedad adminis-
trativa es cumplir con varias funciones: definir normas y polticas para la internacio-
nalizacin, adoptar iniciativas en el mbito de la cooperacin internacional, proseguir
alianzas estratgicas, negociar y administrar acuerdos internacionales, contribuir a la
bsqueda de fondos para la universidad a un nivel internacional, garantizar la promo-
cin de la universidad ante socios y futuros estudiantes, promover el intercambio
de profesorado Funciones que hasta finales de la "segunda era" podan considerarse
como secundarias y que actualmente son centrales y estratgicas. Todas las grandes
universidades se han fortalecido en ese sentido para atraer, en un mercado que es
hoy de alcance mundial, a los mejores estudiantes internacionales.
[282 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
[115 ] Por ejemplo, el programa "Universitarios Mercosur" que favorece la movilidad y est respaldado por la Unin
Europea. http://www.universitariosmercosur.org/sitio/index.php
[116] La Asociacin de universidades del grupo de Montevideo (AUGM) fue creado en 1991 por universidades de
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Favorece la cooperacin de sus miembros en investigacin
formacin y administracin. http://www.grupomontevideo.edu.uy/
[117] El programa ALFA, financiado por la Unin Europea, ha pasado por tres fases y su principio es contribuir a la
integracin latinoamericana apoyando proyectos entre varias universidades de Amrica Latina y Europa.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [283]
2. El Estado y las polticas pblicas
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El nuevo rango que ocupa Amrica Latina dentro de la globalizacin supone que el
nivel de la regin en materia de enseanza superior y de investigacin sea ms elevado,
siendo el crecimiento econmico y el avance en este sector interdependientes.
Se estima que los problemas que se han engendrado por el cambio de paradigma
todava van a durar: los Estados de Amrica Latina tendrn que seguir haciendo
compatibles los objetivos cuantitativos de acceso a la enseanza superior corres-
pondientes a un progreso econmico y social, y los objetivos cualitativos correspon-
dientes a un progreso econmico y cientfico. No se trata de una contradiccin sino
de una tensin dialctica que obliga a los Estados a entrar en una lgica de regulacin
para distribuir de manera eficaz los recursos pblicos y acompaar al dinamismo del
sector privado manteniendo una garanta de calidad. Por lo tanto, el Estado se ha
colocado en una situacin de impulso, de regulacin, de evaluacin y de garanta.
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[286 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Desde las primeras experiencias a nivel local (en Brasil, a mediados de los aos 1990)
y el primer programa de alcance nacional en medio rural (PROGRESA, en Mxico en
1997), la popularidad de los Conditional Cash Transfer Programs (Programas de
Transferencias Monetarias Condicionadas, CCTP [ 119 ] por sus siglas en ingls) ha ido
en aumento. Actualmente observamos que se multiplican y se extienden geogrfica-
mente: existen ms de cincuenta en toda Amrica Latina, en el sureste asitico y en
frica oriental. Son ampliamente reconocidos por los gobiernos nacionales que los
implementan, por numerosos investigadores que los evalan y IFI que los financian
parcialmente: el Banco Mundial en primer lugar, pero tambin el FMIy el BID.
La generalizacin de la idea segn la cual la lucha contra la pobreza tena que conver-
tirse en el objetivo central del desarrollo gener un solape de diferentes instancias
e instituciones que hasta entonces trabajaban de manera separada: instituciones
acadmicas, IFI (entre las cuales se encontraban tambin organismos nacionales de
cooperacin y bancos privados), ONG (que a menudo se precian de pertenecer a la
"sociedad civil"), oficinas de consultores. Durante la segunda mitad de los aos 1990,
se form lo que llamamos un "campo imbricado de la gobernanza internacional", en
el que convergen financiamientos, investigacin y experimentacin. Esta convergencia
es doble: por un lado, la caracterstica multidimensional de la pobreza permite que
ciertos mbitos de intervencin, que hasta entonces estaban separados, se encuentren
ahora reunidos (alimentacin, salud, crdito, educacin, etc.) Por el otro, estas insti-
tuciones de distinta ndole cooperan en la elaboracin y la evaluacin de programas
de lucha contra la pobreza, en nombre de un "consenso" (Lautier, 2011) que implica
excluir toda crtica que no sea tcnica. Varios elementos, que analizaremos ms
adelante, contribuyen a crear esta imagen de xito.
Otros aspectos, que se abordan menos en la literatura sobre el tema, permiten poner
en duda este tpico. La popularidad de los CCTP parece desproporcionada cuando
stos se comparan con sus resultados tangibles. La hiptesis que planteamos es que
esta popularidad no se debe tanto a la eficiencia de los programas (eficiencia que
[118] Versin reducida del artculo publicado en la Revista Tiers Monde n 214, 2/2013 (p.219-245). Compendio
realizado por lodie Brun.
[119] Los "Programas de transferencias monetarias condicionadas" se conocen generalmente por sus siglas en ingls,
CCTP.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [287]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[120 ] Existen algunos pleitos de paternidad sobre la gnesis de los CCTP, en particular sobre las experiencias brasileas
conocidas como Bolsa Escola. Parece que la primera experiencia se situ en Campinas en 1994 (municipio cuyo
alcalde perteneca al Partido socialdemcrata brasileo [PSDB], partido que llev a F.H. Cardoso a la presidencia,
ese mismo ao). En 1995, el Distrito Federal, entonces gobernado por Cristovam Buarque, miembro del partido
dos trabalhadores (PT), partido de Lula, implement uno de estos programas, y lo mismo hizo ese ao, Marta
Suplicy, alcaldesa de So Paulo, tambin miembro del PT.
[288 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
porque eran impulsados por partidos polticos (en especial por el PT, brasileo) a los
que entonces calificaba de "antidemocrticos".
[121] La teora del capital humano supone un plazo de, por lo menos, una generacin para que se pueda proceder
a una verificacin emprica del aumento de los ingresos gracias a la educacin. Proclamar el "xito" de una
poltica en la materia al cabo de algunos aos es por lo menos algo prematuro.
[122 ] La Bolsa Escola, la Bolsa alimentao, el Programa para la erradicacin del trabajo infantil (PETI) y el Auxlio Gs.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [289]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[290] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
[123] Para datos armonizados relacionados con el gasto social en Amrica Latina, vanse las publicaciones anuales del
Panorama Social de Amrica Latina de la CEPAL, disponibles en : http://www.eclac.cl/publicaciones/
[124] Lo que ser, a partir de 2005-2006, la base de las primeras (y pocas) crticas del programa que denuncian las
filas de espera en los centros de salud mal equipados, el sobrecupo en los salones de clases, etc.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[292 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
[125 ] Los obstculos son sobre todo polticos. En efecto, el BPC (Beneficio de Prestacin Continua) atribuye a los
adultos mayores sin recursos o con discapacidad prestaciones (un sueldo mnimo por persona) mucho ms altas
que la Bolsa Famlia. Pero es difcil reformarlo ya que la ley que lo cre en 1993 tiene estatuto constitucional.
El costo del BPC era, a finales del 2010, de 0.46% del PIB y concerna a 3.3 millones de personas, contra 0.37%
para la Bolsa Famlia que concierne a 11 millones de personas.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [293]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Reduccin de la pobreza
Desde un principio, el Banco Mundial afirma que la reduccin de la pobreza que se
registr en la regin a partir de los aos 2002 y 2003 se debe a los CCTP (Banco
Mundial, 2005). Por supuesto, la correlacin se ha comprobado. Pero queda por
determinar el sentido de la causalidad: son estos programas los que explican la cada
de la pobreza, o entonces es el mejoramiento de la coyuntura econmica que permite
tanto la creacin de estos programas como la disminucin de la pobreza?
En Brasil, desde principios de los aos 2000, se ha mostrado que los factores macro-
econmicos y demogrficos explican la parte esencial de la disminucin de la pobreza
y de la pobreza extrema, y que los programas sociales redistributivos tienen un impacto
marginal en materia de disminucin de la pobreza "simple", pero real en cuanto a la
pobreza "extrema" (Barros et al., 2001, Melo-Borges et Sarmento-Seixas, 2006). Esta
relativizacin del impacto de los CCTP se refuerza a finales de los aos 2000, cuando
la disminucin de la tasa de pobreza se produce antes que nada gracias al incremento
del sueldo mnimo y a un aumento en el grado de formalidad del empleo (Lautier, 2011).
Pero, aun cuando estos programas generan una reduccin general de las desigualdades,
su disminucin es mnima [ 126 ].
[126] Segn Rocha (2011), el impacto de las transferencias monetarias la mitad de las cuales corresponde a la
Bolsa Famlia sobre el ndice de Gini es de apenas 0.3%. Se debe principalmente a lo poco que representan
esas transferencias en el ingreso total (1.7%). Sin embargo, este papel de reduccin de las desigualdades es ms
significativo (aproximadamente el doble) en las zonas rurales y en el Nordeste.
[294] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
La popularidad de los CCTP se explica sobre todo por el contexto en el que se aplicaron
ms que por su impacto directo sobre las desigualdades y la pobreza. La reduccin
de estas mismas desigualdades y pobreza durante las dcadas de 1990 y del 2000,
ligada a factores macroeconmicos (con excepcin del periodo de recesin econmica
que se produjo por la crisis asitica entre 1998 y 2002), permiti que se legitimaran
y favoreci su masificacin y multiplicacin.
[127] Una vez a la semana al principio del programa, y luego la periodicidad disminuye hasta llegar a una visita cada
tres meses al final de esta fase del programa de dos aos.
[128] stas conciernen a campos muy diversos: la salud, la regularizacin del estado civil, la educacin, la habitabilidad
del hogar, la "calidad" de la vida familiar, el regreso a la actividad de los desempleados, etc.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [295]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[129] Aunque este aspecto sea poco estudiado, como lo sealan Glassman et al. (2007), "las evaluaciones sobre el
impacto de los CCT aportan pruebas sin equvoco en el sentido de que las componentes financieras son
incentivos para que los pobres hagan mayor uso de servicios clave, [pero] los estudios no prestan suficiente
atencin a su impacto sobre la conducta, las actitudes y las decisiones que toman las unidades familiares en lo
relativo a la salud o a la manera en la que los factores contribuyen a producir un impacto en los resultados" (P.1).
[296] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
1. Efectos de exclusin
[130] Esta "doble pena" es un poco paradjica si se recuerda que el objetivo inicial de Progresa era la "desmargi-
nalizacin" de las zonas ms pobres y ms al margen de las polticas pblicas.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
2. Amas de casa
Las amas de casa, que son las encargadas de cobrar los apoyos monetarios otorgados
a las familias, son el pilar de los CCTP. El objetivo es promover una perspectiva de
gnero en torno a la idea de apropiacin social ("social empowerment") de las mujeres.
Siendo destinatarias de las transferencias monetarias disponen de un presupuesto
propio y as gozan de una mayor autonoma. Aprovechando la responsabilidad de
las mujeres en la gestin de la economa familiar, y su tendencia por dar prioridad a
las necesidades de los nios y al gasto alimentario del hogar (o sea a su formacin
cultural e histrica en los asuntos del "oikos" ), los programas buscan orientarlas, por
medio de las condicionalidades y contrapartes, hacia una transformacin del funcio-
namiento de las economas familiares, y una promocin de la escolaridad de los nios
y de su acceso a los sistemas de atencin primaria a la salud. De manera que las mujeres
asumen la responsabilidad de cumplir con las condicionalidades que se asignan a las
familias. Las madres, abuelas, tas o suegras responsables de los nios son agentes de
las transformaciones de la racionalidad de las decisiones de las familias pobres que
han sido privilegiadas por los CCTP [ 132 ]; son responsables de que los integrantes de
su familia cumplan con las contrapartes as como de la buena administracin de los
recursos familiares.
[131] Lo que tiene por consecuencia que la Bolsa Famlia tenga un impacto real en materia de disminucin de las
diferencias interregionales de ingresos (Rocha, 2011).
[132] Es realmente "la mujer", en su esencia, y no slo la madre, a la que se le atribuyen estas cualidades intrnsecas..
[298 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Esta correspondencia entre el papel que se asigna a las mujeres, y las retricas y
modalidades prcticas de estas polticas, se ha destacado y denunciado en mltiples
ocasiones (Molyneux, 2007). Las mujeres, ms que los hombres, seran capaces de
realizar clculos racionales en trminos de acumulacin de capital humano. De esta
manera, las familias pobres, y en especial las madres, podran recibir los beneficios
sociales y econmicos a mediano y largo plazo de una acumulacin de capital huma-
no de sus hijos, e interiorizar una racionalidad de la inversin progresiva que rebasa
la inmediatez del cumplimiento de las condicionalidades. Pero entonces la perspectiva
de gnero de estos programas es cuestionable. En lugar de favorecer una emancipacin
femenina, por ejemplo al facilitar el acceso de las mujeres al mercado laboral, los
CCTP refuerzan su papel de amas de casa [ 133 ], en ocasiones explcitamente, como
en el caso de los programas argentinos PJJHD-Familias que consideran a las mujeres
pobres con tres hijos o ms como inempleables y las dispensan de toda obligacin
de bsqueda de empleo.
[133] Desde hace poco, la CEPAL tambin denuncia el hecho de que los CCTP "refuerzan su papel de cuidadoras"
y "aumentan su tiempo de trabajo no remunerado" (CEPAL, 2013, pp. 62-63).
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [299]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
socioeconmica que les permita rebasar el tope de recursos y salir del programa. El
programa mexicano PROGRESA-Oportunidades no estipula un tiempo determinado
pero excluye a los hogares con nios que estn llegando a su mayora de edad o
terminando su escolaridad. En Argentina, se interrumpen las transferencias a los
beneficiarios del PJJHD cuando el adulto responsable del hogar encuentra trabajo;
lo cual no es vlido para el programa Familias que define a sus beneficiarios segn su
"inempleabilidad".
Esta diferenciacin reside en dos tipos de factores. Por una parte, los procesos nacionales
de construccin y de transformacin institucional, que explican a las instituciones
sociales de cada pas, son muy diversos, y producen CCTP heterogneos. Por la otra,
las coyunturas econmicas y sociales son diversas y se abordan de maneras distintas.
Por consiguiente, eso da lugar a mecanismos sociales propios a cada pas.
[300] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Herencia institucional
La innovacin en materia de poltica social no corresponde a un fenmeno que
cuestione a las instituciones y a los dispositivos preexistentes. Cada pas construye sus
programas de transferencias monetarias condicionadas con base en una herencia
institucional diferente, y por lo tanto las caractersticas de cada programa estn muy
relacionadas con estas herencias.
En Brasil, la Bolsa Famlia es resultado de una federalizacin de programas focalizados
de transferencias monetarias con alta condicionalidad, sobre todo en materia de
escolaridad de los nios, que se crearon en los aos 1990. Pero tambin pretenda
ser una etapa hacia la instauracin del derecho ciudadano a un ingreso mnimo [ 134 ].
Otra consecuencia de este dispositivo institucional es el papel central desempeado
por el sueldo mnimo. ste determina el umbral de ingreso a la Bolsa Famlia, pero
tambin el monto de las pensiones rurales y del BPC. Un alza importante del sueldo
mnimo (como sucedi durante el segundo mandato de Lula), adems de sus conse-
cuencias para el mercado laboral, tambin repercute fuertemente en el nivel de
transferencias sociales.
En Argentina, el PJJHD que se focaliza en los hogares cuyo jefe de familia se encuentra
desempleado, fue creado en 2002 en el contexto de la profunda crisis econmica que
estall en 2001 y que gener un alza espectacular del desempleo y de la pobreza. Este
programa sustituy, a mayor escala, a los "planes de empleo" que se haban sucedido
desde el regreso de la democracia con el gobierno de Alfonsn, en la segunda mitad
de los aos 1980, y luego durante los dos gobiernos de Menem (los planes A trabajar ).
Sigue la estela de esos planes: la reparticin de empleos creados se lleva a cabo en
consulta con los sindicatos y, en el contexto de los cambios registrados en el 2001.
Los representantes de los "piqueteros" (miembros de los piquetes de huelga) tambin
participaron. El PJJHD es el nico programa de todos los CCTP que se han comparado
aqu que funciona bajo la direccin del Ministerio del Trabajo.
[134] El 15 de diciembre 2003, el Congreso nacional brasileo aprob una ley que institua la Renda Bsica de Cidadania
(promulgada en 8 de enero del 2004): todo ciudadano brasileo (o extranjero, con residencia de ms de
cinco aos) tiene derecho, sin importar su "condicin socioeconmica", a recibir un ingreso "de base". El senador
Suplicy, que haba presentado proyectos en ese sentido desde 1991, manifest en reiteradas ocasiones su
satisfaccin de que Brasil fuera el primer pas del mundo en instaurar un "ingreso de ciudadana". La Bolsa Famlia
que haba sido implementada cinco meses atrs se haba presentado como una etapa del desarrollo de la Renda
Bsica de Cidadania. Las referencias a sta ltima desaparecieron poco a poco.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 301 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[302 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [303]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Falta de referenciales
Ante todo, nuestros trabajos muestran las hondas diferencias que existen entre los
programas, resultado de sus diversas trayectorias institucionales as como de las
lgicas coyunturales que les dan forma (Ceballos, 2012). Por otra parte, la investigacin
de campo que se llev a cabo en los cuatro pases que se compararon pone de relieve
una falta de consenso entre los responsables de las polticas pblicas, tanto a nivel
de los altos ejecutivos de la administracin como de los ejecutivos medios.
De lo que una poltica pblica pretende ser a nivel de los referenciales o de los metar-
relatos, despus por diversos caminos, se aleja considerablemente en los hechos y en
el significado que adquiere ante los funcionarios responsables de su implementacin.
El uso amplio, y hasta indiscriminado, del trmino de CCTP para designar a un conjunto
variable de programas sociales representa un esfuerzo a priori por presentar una
evolucin comn y concertada en materia de poltica social en la que se habran
involucrado los pases de Amrica Latina y, por extensin, los pases en desarrollo,
mucho ms que un ejercicio descriptivo y comprensivo de clasificacin. Entre las
"ideas abstractas", que se han teorizado y transformado en relatos transferibles de
un pas a otro, y los dispositivos concretos que surgen en cada pas, existe una brecha
que se gener por la falta de referenciales generales comunes a la produccin trans-
nacional y a su implementacin nacional. Eso pone en duda la capacidad misma del
trmino de CCTP para conferir una unidad a estas experiencias.
[304] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
sobre el tema, el anlisis comparativo de los CCTP tiende a hacer hincapi en ciertos
programas y a destacar aquellas de sus caractersticas que permiten mostrar una
aparente homogeneidad as como resultados de xito. Para ello, estos anlisis dejan
obligatoriamente de lado sus aspectos crticos, y evitan toda comparacin de expe-
riencias consideradas como fracasos segn las normas de las "teoras convencionales".
Es el caso en especfico del PJJHD argentino al que se considera como una mala
prctica, mientras que los programas brasileo, mexicano y chileno se presentan en
el escenario transnacional como modelos a seguir. Esos programas se sealan como
casos ejemplares en la medida en la que son capaces de generar una accin pblica
coherente con las normas de la buena gobernanza, en donde la austeridad fiscal y la
despolitizacin de lo social son centrales. El PJJHD se aleja de esas dos caractersticas
de fondo. Por una parte, durante su implementacin, gener un gasto social pblico
creciente que rebas ampliamente los umbrales que respetan los dems planes (en
el 2003, su gasto fue superior al 1.5% del PIB). Por la otra, se convirti en el eje de un
juego poltico de recomposicin de los vnculos de clientelismo entre el gobierno
federal y las organizaciones sindicales con las de los "piqueteros". De manera que en
Argentina, este CCTP es considerado por importantes organizaciones de base, as
como por una parte de la opinin pblica, como la reafirmacin de una politizacin
de lo social, que sirve a alimentar la subjetividad poltica de los pobres en lugar de
reforzar un imaginario despolitizado de lo social. Las "best practices" representan
un ejercicio publicitario, e incluso ideolgico, que sirve para divulgar una imagen de
homogeneidad y de xito que no estn en consonancia con los debates nacionales
relativos a lo social, los cuales sobrepasan ampliamente las pretensiones normativas
de las IFI en este mbito.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [305]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Conclusin
La multiplicacin de los CCTP en Amrica Latina es la manifestacin de un esfuerzo
de transferencia de un modelo de poltica social. La accin social no se pudo homoge-
neizar. En cambio, se puede considerar como un intento por enmarcar a un conjunto
diverso de programas, con historias institucionales y lgicas polticas diferentes, bajo
un mismo trmino, sin notificar las particularidades de esos dispositivos. Aunque los
procesos de difusin y de modelizacin en el campo de la experiencia sean innegables,
los CCTP y las nociones, tcnicas y referenciales que conllevan, distan de ser repre-
sentativos de lo que estructura y orienta los debates y las instituciones de lo social
en Amrica Latina. Por una parte, cada pas implementa dispositivos de asistencia
social multiformes que combaten, o al menos pretenden combatir, problemas y
coyunturas que son abordados de manera distinta. Por la otra, lo social, que se
concibe como un espacio de debate legtimo en torno a la inclusin social, resulta
tanto a nivel de las representaciones de los agentes de los programas estudiados
como en los debates nacionales tener un alcance ms amplio y ms problemtico
que los trminos restringidos utilizados por los modelos de gobernanza propuestos
por las IFI. Los CCTP se han vuelto ahora un asunto de vocabulario compartido
mucho ms que un asunto de modelos de accin pblica. Las IFI no dirigen realmente
la configuracin de la poltica social en Amrica Latina pero tampoco son neutras.
El sector que genera lo social es un espacio de litigio que ningn actor podra controlar
o determinar solo. Los pases implementan programas que, en las versiones que
proponen en el escenario pblico internacional, adhieren al modelo de los CCTP, pero
que en los hechos se determinan sobre todo por otros procesos (las "arquitecturas"
heredadas de los aos 1980 y 1990, y el ambiente poltico interno, as como las tensiones
sociales que los gobiernos deben afrontar). No existe ninguna "astucia" de los gobiernos
nacionales que "estaran pretendiendo" seguir lo preconizado por las instituciones
internacionales para, en los hechos, llevar a cabo otra poltica. Es simplemente el
hecho de que el sueo de despolitizacin de lo social que parece inspirar a los pro-
motores de los CCTP no es nada ms que eso, un sueo.
[306 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
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Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [309]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Desde los inicios del siglo XX, el modelo de desarrollo econmico se ha basado
principalmente en la transformacin de los recursos naturales, renovables o no, lo
que ha llevado a ampliar las fronteras de la explotacin, ya sea por medio de nuevas
tecnologas o gracias al uso de nuevos espacios -incluyendo a los espacios martimos.
Se trata del principal resorte del crecimiento econmico, que adems genera un mayor
consumo de bienes materiales y por lo tanto una mayor produccin de desechos,
una transformacin en los usos del suelo sobre todo a causa de la urbanizacin
y un mayor consumo de energa, generalmente fsil. Las formas de regulacin del
medio ambiente que han prosperado desde la Cumbre de Rio de 1992, y los avances
reales en la creacin de reas protegidas, resultan insuficientes para limitar los impactos
ambientales de las actividades humanas. As, la gobernanza del medio ambiente,
recomendada por las instituciones internacionales y que por lo general se ha instaurado,
no ha permitido una proteccin eficaz del medio ambiente y de las poblaciones,
sobre todo de aquellas que ya son socialmente vulnerables. A pesar de las protestas, a
menudo vehementes, de la sociedad civil organizada, los grandes proyectos de explo-
tacin, a veces con algunos cambios marginales, terminan por efectuarse, sobre todo
ahora que la actual desaceleracin del crecimiento econmico remite las preocupaciones
ambientales a segundo plano.
[ 310 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Hasta la colonizacin europea, esta riqueza se haba explotado poco. Fuera de los
Andes y de Centroamrica, las civilizaciones amerindias redujeron poco la cubierta
vegetal, al contrario del modelo europeo que se bas en el desmonte de bosques y
en dedicar amplias reas al cultivo. Lo cual no significa que esas civilizaciones no
transformaron el medio natural. En algunos sitios existen vestigios de prolongados
[135] Un hotspot se caracteriza por una gran diversidad de plantas endmicas (ms de 1 500 especies) y una fuerte
presin humana (ms de 70% de la zona original ha desaparecido).
Vase http://www.biodiversityhotspots.org.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
A partir de la segunda mitad del siglo XIX, las transformaciones son masivas. Adoptan
la forma de frentes pioneros agrcolas con grandes monocultivos en superficies muy
importantes: caf en el sur de Brasil, trigo en Argentina. Esos frentes se intensifican
a principios del siglo XX y originan importantes movimientos migratorios entre
Europa y Amrica Latina.
[ 312 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Fuente: FAOSTAT; el total de porcentajes es ligeramente inferior a 100 debido al redondeo y a superficies inutilizables.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 313 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[ 314 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
La expansin agrcola
El perodo contemporneo se caracteriza por una aceleracin en el proceso de
consumo de espacios naturales con fines de expansin de la produccin agrcola,
especialmente en Brasil y en Argentina. Una expansin agraria que no est relacionada
nicamente con el crecimiento demogrfico: el desafo ya no es la alimentacin
nacional sino la produccin comercial para el mercado mundial. Por consiguiente,
se da prioridad a los flexcrops, o cultivos comodn, producciones agrcolas de
usos mltiples que permiten maximizar las ganancias en funcin de la demanda del
mercado. Por ejemplo, la soya que puede transformarse en torta de soya para la
alimentacin del ganado y en aceite, en funcin de las cotizaciones del mercado se
destina a un uso alimentario o a servir de base para fabricar biodiesel.
Brasil y Argentina se cuentan entre los primeros productores y exportadores mundiales
de soya y de productos derivados (aceite y torta de soya). Pero tambin son grandes
productores y exportadores de otros cereales as como de carne de ganado bovino,
de ctricos, etc. Esas producciones tienen un impacto masivo en el cambio de los
usos del suelo. Por ejemplo, en toda Amrica Latina las superficies sembradas con
soya pasaron de aproximadamente 22 millones de hectreas a ms de 40 millones
de hectreas, entre principios y finales de los aos 2000. Los modos de valorizacin
tambin generan un fuerte impacto ya que por lo general se trata de grandes o
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2. El Estado y las polticas pblicas
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[ 316 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Durante los aos 1980, se mejoraron las redes viales y los caminos se asfaltaron, a
menudo gracias a prstamos de grandes organismos financieros internacionales. Para
estos ltimos, en ocasiones representa una oportunidad para empezar a imponer el
respeto de normas ambientales, como sucedi en Brasil con la carretera de Cuiab-
Porto Velho (BR-364), cuyo asfaltado fue financiado por el Banco Mundial, a cambio
de avances en la proteccin del medio ambiente y de los pueblos amerindios. Para toda
nueva infraestructura, los donantes internacionales exigen, de manera sistemtica,
la elaboracin de estudios de impacto as como la implementacin de medidas de
acompaamiento, aunque no por ello se evitan los conflictos.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 317 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
Quito
Lima
La Paz Brasilia
3 EJE DE LA VA FLUVIAL
PARAGUAY-PARAN
Santiago
4 EJE DE CAPRICORNIO
Buenos Aires Montevideo
Fuente: Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana IIRSA, (2010) (www.iirsa.org).
[ 318 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
En Brasil, desde hace aos, se encuentra en estudio la creacin de una lnea de tren rpi-
do entre Rio de Janeiro y So Paulo (el eje areo ms transitado del pas). El proyecto
ferroviario "Norte-Sur", que doblara ms o menos la carretera Belm-Braslia, tambin
se ha reintegrado en el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC) y algunos tramos
se estn construyendo poco a poco, aunque su calidad ha sido cuestionada. Por ltimo,
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 319 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
se cre una nueva empresa pblica (Empresa de planejamento logstico EPL) que tiene
por objetivo coordinar los proyectos de infraestructuras terrestres. En Argentina, la reno-
vacin de los ferrocarriles de gran velocidad, utilizados exclusivamente para el transporte
de mercancas, es una temtica recurrente, pero los proyectos de tren rpido no se han
concretizado.
El petrleo y el gas son las principales fuentes de energa y pueden representar hasta dos
tercios de la energa primaria, lo que repercute en las emisiones de CO 2 . La energa
hidrulica tiene un peso significativo en Brasil. Las dems energas renovables son
todava de poca importancia, con excepcin de la contribucin de los carburantes
de origen agrcola para las necesidades brasileas.
Sin mencionar al conjunto de factores que explican semejante peso de los hidrocar-
buros, cabe destacar lo difcil que es reducirlo. Con excepcin de Chile, de las Guayanas
y de Uruguay, los pases de Amrica Latina son productores de hidrocarburos y algunos
(Brasil, Colombia, Ecuador, Per) han hecho descubrimientos importantes en estos
ltimos aos. Por lo tanto, no tienen restricciones mayores para su suministro. En
cambio, el lanzamiento de la produccin de yacimientos situados en nuevas regiones
plantea numerosas interrogantes, ya sea relativas a la produccin petrolera en la
Amazonia (hasta ahora casi exclusivamente realizada en los Estados andinos, tambin
podra desarrollarse fuertemente en Brasil a raz de la venta de numerosos derechos
de explotacin en 2013) o al desarrollo del offshore profundo, a lo largo de las
costas de Brasil. Ms recientemente, los yacimientos de gas no convencional que se
[320 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
De esta manera, cualesquiera que sean los esfuerzos relacionados con las transfor-
maciones del suministro de energa, la dependencia de los carburantes lquidos sigue
siendo importante. Actualmente, slo Brasil ha aportado una respuesta original gracias
al etanol, aunque es parcial y puede ser objeto de crtica. Argentina tambin hace
esfuerzos en ese sentido y est desarrollando su produccin de biodiesel a partir de
aceites vegetales. El problema de esos biocombustibles se plantea tanto a nivel del
aporte energtico para sustituir a los combustibles fsiles, como a nivel de las conse-
cuencias socioambientales que genera su implementacin. Sobre el primer punto,
la produccin de etanol a base de caa de azcar es muy eficiente y en continuo
mejoramiento gracias a los cultivadores y a los industriales brasileos. La transfor-
macin del aceite de soya en biodiesel tiene un menor inters energtico. En cambio,
las consecuencias ambientales del cultivo de la caa de azcar son ms problemticas,
aunque se realizan esfuerzos para disminuir sus impactos (por ejemplo, con un mejor
uso de de los subproductos y gracias a la cogeneracin de calor y de electricidad con
el bagazo).
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 321 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
probar las centrales solares. El potencial elico tambin ha sido poco explotado a pesar
de que en este mbito las inversiones aumentan, en especial en el litoral brasileo.
Este inters por los recursos mineros, ampliamente fomentado por los Estados, tiene
profundas consecuencias a nivel ambiental. En primer lugar, las minas informales no
respetan ninguna regla en ese mbito. Debido a su exigencia de rentabilidad rpida
resultan particularmente destructoras de su entorno inmediato. Y aun cuando la
escala de produccin es baja, algunos tipos de contaminacin, como los que genera
el mercurio utilizado para la extraccin aurfera, pueden contaminar amplias cuencas
hidrogrficas. En paralelo, otros fenmenos tambin son nocivos para la fauna y la flora
como la liberacin de muy importantes cantidades de sedimentos que aumentan la
turbiedad del agua y modifican brutalmente las condiciones de hbitat.
[322 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Los grandes proyectos mineros se basan cada vez ms en yacimientos a cielo abierto
que implican una remocin de terreno y cambios en el paisaje mucho ms importantes
que una explotacin subterrnea. Implican el uso de tratamientos qumicos para
recuperar el mineral en rocas de poco contenido, y por consiguiente el uso de grandes
cantidades de agua y de productos qumicos, con el riesgo de que estos ltimos se
liberen en el medio ambiente.
El crecimiento urbano
El crecimiento urbano tiene efectos directos sobre el medio ambiente: transformacin
en el uso de suelos, produccin de residuos y aguas negras, consumo de recursos
naturales para el funcionamiento de las ciudades. El deterioro del medio ambiente
urbano se manifiesta por medio de la contaminacin del aire relacionada con la
circulacin de automviles en las grandes metrpolis, de la contaminacin de las
aguas de superficie y de los suelos generada por la actividad de importantes industria,
en particular la qumica, y de la captacin de recursos por parte de las zonas urbanas
(por ejemplo, para su abastecimiento en agua) en reas cada vez ms importantes y
en detrimento de zonas rurales cercanas.
La ciudad de Mxico se ha distinguido por su deterioro del aire y de las aguas, con
ndices que rebasan regularmente los umbrales crticos para la salud humana. En
2008, la tasa de ozono rebas los valores legales ms de una vez cada dos das. En
paralelo, las descargas de aguas residuales degradaron la cuenca del ro Tula y de los
lagos del Valle de Mxico, adems de contaminar las capas subterrneas. Todos los
caudales de agua urbanos enfrentan, a diferentes niveles, problemas similares. En
Argentina, la grave contaminacin del Riachuelo, pequeo ro costero que atraviesa
los barrios del sur de Buenos Aires, tiene repercusiones en la salud de la poblacin.
A pesar de numerosos programas de saneamiento, la situacin no mejora.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [323]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Vargas" caus varios miles de vctimas debido a que las casas, construidas en las
pendientes, fueron arrastradas por aludes de lodo provocados por las lluvias torren-
ciales. Si el riesgo ssmico no depende de causas antrpicas, los aspectos de previsin,
de prevencin y de incremento de la resistencia s son responsabilidad de las sociedad.
Este trmino que hoy se difunde ampliamente, rene en un mismo conjunto a fen-
menos que anteriormente se consideraban por separado, o bajo otras categoras,
como por ejemplo las contaminaciones de origen industrial o urbano, la proteccin
de los paisajes y de las especies de fauna y flora, la calidad del agua y del aire, la gestin
de recursos renovables o no, y hasta la prevencin de las catstrofes de origen natural.
Sin embargo, dentro de este conjunto, algunos temas han llamado ms la atencin
que otros, por ejemplo la deforestacin en la Amazonia, o entonces la degradacin
de la calidad del agua en los sitios industriales. En una segunda fase, la afirmacin de
la temtica del cambio climtico sum una dimensin adicional al tema ambiental al
introducir un enfoque explcitamente planetario y de largo tiempo en los debates.
[324 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Por ltimo, la mayora de las veces, en Amrica Latina los temas ambientales tienen
una dimensin internacional, tanto por los actores que moviliza, y que incluyen a varias
ONG e instituciones internacionales, como tambin por las grandes convenciones
internacionales que estructuran ampliamente sus debates. El tema ambiental tambin
est relacionado con procesos de integracin, por ejemplo en el caso de Mxico que
tiene acciones conjuntas con Estados Unidos en ese mbito, pero tambin en el de
los pases de Sudamrica que tratan de organizar una gobernanza ambiental colectiva.
La necesidad de una gestin comn es algo obvio ya que los grandes biomas rebasan
las fronteras nacionales y que una gestin eficiente de los ecosistemas andinos, de
la cuenca del Paran, de las sabanas secas, as como de la Amazonia requiere nece-
sariamente una coordinacin entre los Estados.
Por otra parte, a menudo se acusa a los ministerios de medio ambiente de obstaculizar
el crecimiento econmico cuando bloquean proyectos de inversin. As, en Brasil se
gener una importante reforma del ministerio del medio ambiente para "p ermitir
una mayor fluidez en la emisin de licencias ambientales " o sea, en la prctica, para
aportar mayor flexibilidad a las restricciones que esta administracin impona a los
grandes proyectos elctricos en la Amazonia. Adems, a menudo los ministerios del
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
medio ambiente no tienen a su disposicin todas las atribuciones: as, los parques
nacionales pueden seguir siendo administrados por organismos independientes de
los ministerios.
Adems, la mayora de los pases han establecido procedimientos para realizar estudios
de impacto previos a la realizacin de los grandes proyectos. El procedimiento puede
ser ms o menos complejo y exigente para el solicitante. Sin embargo, estos estudios
de impacto no parecen ser instrumentos suficientes para garantizar la proteccin
del medio ambiente, en especial debido a la falta de instancias para evaluarlos y para
comprobar que las medidas compensatorias que proponen se implementan realmente.
El tema del cambio climtico tambin ha provocado avances legislativos, sobre todo
en Mxico que en 2012 aprob una ley sobre cambio climtico. Sin embargo, de
manera general, desde 2010, se observan pocas iniciativas y los efectos concretos
de las que se han promulgado son poco perceptibles.
Si en Amrica Latina el tema ambiental cuenta ahora con instituciones que le per-
miten avanzar, todava se encuentra muy sometido a la voluntad fluctuante de los
gobiernos para imponer el respeto de la legislacin en vigor. De esta manera, en los
ltimos aos se ha observado un claro repliegue poltico desde ese punto de vista,
con el carpetazo de casos simblicos o entonces, por el contrario, con una manera de
imponer ciertos grandes proyectos como por ejemplo el de la central hidroelctrica
de Belo Monte en Brasil en donde el gobierno ejerci todo su peso para obtener
finalmente la autorizacin de lanzar la obra. Por otra parte, la posicin de los gobiernos
tan solo refleja la de una opinin pblica que hoy parece menos motivada por el
tema que en los aos 1990.
Ahora bien, tambin se deben sealar las innovaciones que Amrica Latina ha sido
capaz de desarrollar en ese mbito, en especial gracias a nuevas iniciativas basadas
en acuerdos y ya no a partir de la coercin, y que pueden generar normas ambientales
ms rgidas o cdigos de conducta sectoriales. En Brasil, por ejemplo, los productores
de soya aceptaron una moratoria sobre la extensin de las reas cultivadas en la
Amazonia, la cual se ha renovado varios aos en forma consecutiva y que todava est
vigente. Los distribuidores de carne tambin aceptaron un cdigo de buena conducta
que los obliga a verificar de manera estricta sus condiciones de produccin. Sin duda,
esas dos iniciativas han tenido una influencia importante en la espectacular cada que
ha registrado la deforestacin desde hace cinco aos. En ambos casos, algunas
grandes ONG participaron en las discusiones as como en el control de resultados.
[326 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Primero limitadas a las regiones poco explotadas o fronterizas, las reas protegidas se
extienden hoy de manera a cubrir los medios ms diversos. Tambin se han conver-
tido en focos de atraccin para el turismo internacional, que se encuentra en auge,
y en bastiones de resistencia en lo que se refiere a los cambios en los usos del suelo.
En las ltimas dcadas, los Estados han hecho esfuerzos por aumentar las reas pro-
tegidas, cubriendo un mayor nmero de ecosistemas. Esta extensin se lleva a cabo ms
fcilmente en las regiones poco pobladas, en donde no entra en conflicto con las
expectativas de las poblaciones locales. Por lo tanto, los espacios protegidos se han
extendido ampliamente en toda la Amazonia y en Patagonia, pero con una eficiencia
de proteccin relativamente limitada: la creacin de nuevas reas protegidas, sin
aumento de recursos efectivos, en realidad da como resultado una multiplicacin
de parques de papel, sin ningn efecto concreto.
Sin embargo, los estatutos de esas reas protegidas son sumamente variados pese a que
los Estados latinoamericanos toman como referencia a la Convencin de Washington
(1940), que establece las bases de una tipologa de los espacios protegidos. De esta
manera, Argentina, por ejemplo, cuenta con reas protegidas que dependen del Estado,
de las provincias y de los municipios, debido a que cada provincia tiene su propia
legislacin sobre proteccin del medio ambiente. Muchos pases han reformado la
legislacin de proteccin de la naturaleza y han adoptado (o no) las categoras inter-
nacionales. La mayora se esfuerza por instaurar sistemas nacionales de conservacin
coherentes, basados en una gama diversificada de los tipos de reas protegidas, lo
que Brasil realiz en el 2000, con una ley general en relacin al Sistema Nacional de
Unidades de Conservacin de la Naturaleza (SNUC), y que Mxico tambin llev a
cabo a partir de 1998.
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2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
A nivel de la gestin, se plantean varios retos. El primero tiene que ver con las condi-
ciones materiales. Pero tambin se plantea el problema de las relaciones con las
poblaciones locales y amerindias, excluidas durante mucho tiempo de los procesos
de decisin y de administracin de las reas protegidas. A pesar de lo proclamado,
las administraciones de los parques nacionales se muestran a veces reticentes al
dilogo y se satisfacen con aperturas limitadas. En cuanto a las poblaciones locales,
no siempre se identifican con los objetivos de preservacin de la naturaleza. En ese
contexto, los territorios atribuidos a los amerindios, que por lo general se consideran
reas protegidas, pueden parecer ambiguos ya que su objetivo principal es la pro-
teccin de los grupos tnicos y no la del medio ambiente.
[328 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
En ese sentido, la conferencia de Rio +20 es muy significativa. Aunque menos comba-
tivos que en otras conferencias de la ONU (en particular la conferencia de Copenhague
sobre el clima), los pases de Amrica Latina, encabezados por Brasil, dieron prioridad
al tema de la economa verde, que permite proseguir con una poltica de desarrollo,
y lo vincularon fuertemente con el tema de la reduccin de la pobreza, central en
las preocupaciones clsicas de la izquierda en el poder. En ese discurso, como en el
discurso econmico clsico, el medio ambiente no es en s un valor y se le enfoca
nicamente a travs de su utilidad para la sociedad.
Sin embargo el tema ambiental, difundido de forma masiva por los medios de comu-
nicacin, es un tema de preocupacin y de movilizacin para las clases medias urba-
nas. Pero, a diferencia de los aos 1990, cuando la movilizacin en relacin a evolu-
ciones nacionales era importante, hoy se propaga una actitud conocida como
"NIMB" [ 136 ]: la movilizacin tiende a ser fuerte cuando se trata de proyectos locales
pero mucho ms difusa, e incluso inexistente, en el caso de proyectos ms alejados.
Por otra parte, en este mbito como en otros, a las poblaciones pobres, que son las
ms afectadas por los problemas ambientales, les es difcil llamar la atencin para
mejorar su situacin ya que no disponen de una representacin poltica eficaz. Aunque
el medio ambiente tampoco sea siempre un tema central en sus luchas.
[136] Acrnimo de la expresin " Not in my backyard", que designa la actitud de los que se movilizan por problemas
ambientales que los conciernen directamente (en general, al rechazar la construccin de nuevas infraestructuras
carreteras, energticas, aeroportuarias, etc.) y al mismo tiempo apoyan el mismo tipo de proyecto cuando
debe implantarse en una zona que no los concierne. De ah la expresin "acepto el aeropuerto, la carretera, el
tren, etc., pero no en mi patio".
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2. El Estado y las polticas pblicas
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En los aos 1990, el auge del tema ambiental conllev la expansin de una diversidad
de ONG dedicadas al tema, entre las cuales una mirada de ONG locales pero tambin
un nmero ms restringido de grandes ONG internacionales bien implantadas en
todo el continente, especialmente Conservacin Internacional, The Nature Conservancy
y el WWF. Con capacidad para adquirir grandes propiedades y movilizar recursos
considerables, a veces hasta para desempear un papel de intermediarios entre las
partes involucradas, o de control de cierto acuerdos, esas ONG ejercen una impor-
tante influencia en los territorios en los que se implantan, as como en los debates
nacionales sobre la conservacin y el medio ambiente; aun cuando tienden a dar
mayor prioridad a las cuestiones de conservacin de recursos biolgicos naturales
y de preservacin de modos de vida tradicionales, que a los problemas ambientales
ms inmediatos a los que se enfrentan las poblaciones urbanas de Amrica Latina.
Sin embargo, su audiencia y capacidad de movilizacin parecen menores que hace
diez aos. De cierta manera, se puede considerar que se han banalizado.
Sin embargo, hay un punto que podra modificar la situacin. A raz de la conferencia
de Rio +20, doce pases de Amrica Latina (en especial Brasil y Mxico) se compro-
metieron a implementar el "principio 10" de la conferencia de Rio 92, llamada de la
"democracia ambiental", que prev una consulta de los ciudadanos para todo
proyecto que impacte al medio ambiente. En abril del 2013, en Guadalajara, se llev a
cabo una conferencia de los 12 pases ms activos en este tema para proponer un plan
de accin de dos aos con el objetivo de que este principio se vuelva una realidad. Una
de las condiciones es mejorar la informacin al pblico en relacin a los proyectos en
curso o previstos, lo que no slo podra generar de nuevo una movilizacin de la socie-
dad al respecto, sino tambin dar un nuevo brillo a las ONG implicadas en estos sectores.
[330 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
tambin las que estn relacionadas con el cambio en el uso de suelos), que participa
de manera determinante en sus emisiones. No obstante, faltan estadsticas recientes
que tomen en cuenta al conjunto de las fuentes de emisin y a todos los pases de
la regin. Es probable que la reduccin importante de la deforestacin en la Amazonia
modifique de manera considerable la situacin en las prximas revisiones.
Hoy, la situacin es muy diferente. Es cierto que la mayora de los pases adhieren y
defienden la lnea llamada de "responsabilidades comunes pero diferenciadas" que les
permite reivindicar obligaciones diferentes a las de los pases desarrollados. No obstante,
cada vez mayor nmero de Estados de Amrica Latina aceptan compromisos relacio-
nados con la reduccin de sus emisiones de GEI. Es el caso de Brasil, de Chile, de Mxico
[137] En la medida en la que las emisiones de GEI de Brasil estn esencialmente relacionadas con la deforestacin,
aceptar objetivos cifrados de reduccin equivale a aceptar una poltica de preservacin estricta en la Amazonia,
lo que Brasil rehsa considerando que es contrario a su soberana en esa zona.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 331 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
sea 3.6 mil millones de USD. En el verano 2013, al no haber obtenido ms que 13 millones,
el gobierno de Rafael Correa renunci a ese proyecto. Por lo tanto, de manera dura-
dera, la generosidad internacional no puede hacer las veces de poltica ambiental.
A contrario, Costa Rica cuenta con una reputacin de pas avanzado en ese mbito
ya que desde hace diez aos ha implementado un mecanismo de pago para servicios
ambientales financiado por impuestos locales (adems, a mediados de 1990, este pas
haba propuesto una iniciativa de pases forestales algo parecida a la actual propuesta
del dispositivo REDD, que no haba progresado debido a la oposicin de Brasil). A pesar
de algunos efectos perversos (concentracin de ingresos en los grandes terratenientes),
este sistema ha permitido mantener la cobertura forestal del pas.
En paralelo, ha sido tambin en Amrica Latina en donde se ha anclado la denuncia
de los mecanismos internacionales relativos al tema climtico. Considerando que no
toman en cuenta lo suficiente a la opinin pblica, y en general a los pases pobres, el
presidente de Bolivia, Evo Morales, celebr en 2010 una contracumbre en Cochabamba.
Como resultado, se hizo un llamado a los pases ricos para que disminuyan de manera
drstica sus emisiones, y se pidi que un tribunal internacional sancione a los gobiernos
que no respeten los compromisos en relacin a la reduccin de emisiones. Sobre todo,
esta cumbre trat de promover la nocin de "deuda ambiental" de los pases ricos,
la cual compensara la deuda monetaria de los pases pobres y tendra que ser pagada
bajo la forma de ayudas a las comunidades locales. Esta reivindicacin se sita, obvia-
mente, en el contexto ms amplio de su determinada oposicin a Estados Unidos y
a la economa global.
Ahora bien, si en las cumbres de Copenhague y de Cancn varios pases de Amrica
Latina presentaron importantes propuestas de comn acuerdo, hoy la posicin del
continente latinoamericano es mucho ms moderada, la mayora se preocupa ms
por su desarrollo econmico que por el medio ambiente y utiliza la nocin de cre-
cimiento verde e inclusivo, que recibi plena aprobacin durante la conferencia de
Rio+20, para llevar a cabo polticas de desarrollo clsicas a las que slo se agrega un
simple captulo ambiental.
Los pases de Amrica Latina todava no logran fijar su posicin en las negociaciones
internacionales pese a que ya estn enfrentando las consecuencias del cambio climtico.
En especial, se seala el deshielo de los glaciares tropicales andinos que afecta el
escurrimiento y disminuye las cantidades de agua disponibles para la agricultura [ 138 ].
[138] Esta evolucin ha sido bien documentada por varios equipos de investigacin (en particular IRD Great Ice).
[332 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Ya se est alterando el escurrido de los torrentes andinos que irrigan los cultivos de
las comunidades de montaa. Tambin se registran variaciones en las precipitaciones
que podran repercutir en la produccin agrcola. En la Pampa, la modificacin de la
pluviometra ya es significativa, con un desfase de los isoyetas hacia el oriente que
ha incrementado la productividad, ha facilitado la extensin de la soya pero tambin
ha causado un mayor nmero de inundaciones. A la inversa, en la Amazonia, los aos
2005 y 2010 fueron excepcionalmente secos mientras que en 2009 se registr una
crecida del Solimes que rebas el nivel rcord de 1950 en Manaus. De acuerdo con
las proyecciones, la variabilidad de las precipitaciones debera incrementarse y
repercutir en los cultivos de todo el continente. Algunas proyecciones convergen
en sealar una disminucin de las precipitaciones en la Amazonia con repercusiones
en la vegetacin que podran provocar una disminucin de la pluviometra hacia el
sur. En efecto, los flujos de humedad que provienen de la Amazonia circulan hacia
el sur y probablemente sean responsables de una parte de las precipitaciones que
caen en las sabanas centrales de Brasil, hasta la Pampa. Sin duda, otro aspecto de la
creciente variabilidad climtica ser el aumento de la frecuencia y de la violencia de
las tormentas tropicales o de los huracanes. Las zonas litorales y las islas son las ms
expuestas. Sin duda se ver una repeticin de inundaciones catastrficas (como
sucedi en Acapulco en el verano de 2013), en particular en las zonas bajas en donde
esos fenmenos se conjugarn con la elevacin del nivel del mar.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [333 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Tambin cabe hacer mencin del problema de las aguas marinas. En Brasil, para llamar
la atencin sobre la importancia de este espacio martimo, el gobierno designa a la zona
econmica exclusiva a lo largo de sus costas [ 139 ], bajo el nombre de Amazonia azul.
En efecto, ste cubre una superficie equivalente a la de la selva amaznica de Brasil,
o sea cerca de 3.5 millones de km 2. Esta inmensa rea es a la vez un ecosistema an
poco explotado, en particular a nivel de la pesca, y un problema ambiental mayor ya
que los yacimientos de petrleo que Brasil va a explotar y lo convertirn en uno de
los grandes productores mundiales se sitan en alta mar. Los acontecimientos del
Golfo de Mxico en 2010 son un ejemplo de la magnitud del problema. En la costa
del pacfico, Chile y Per se encuentran frente a una de las regiones marinas que
representan la mayor productividad biolgica del planeta, vinculada a la corriente
de Humboldt: menos del 1% de la superficie ocenica produce el 10% de la pesca
mundial en tonelaje. La regin del Atlntico Sur tambin es una gran zona de pesca
industrial. En todos estos casos se plantean problemas de regulacin de la pesca y
de competencia entre pesca artesanal y pesca industrial. Por ltimo, el mar del Caribe,
totalmente cubierta por las zonas econmicas exclusivas, ZEE, de los pases vecinos
incluyendo a Estados Unidos- est especialmente afectado por las actividades
humanas: turismo, pesca y explotacin petrolera, como la contaminacin generada
por la explosin de la plataforma Deepwater en 2010.
[334 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Sin entrar en los detalles de tales episodios, este caso fue un conflicto ambiental local
que rpidamente se transform en un diferendo internacional entre dos pases hasta
entonces amigos. La relacin entre Argentina y Uruguay se vio afectada durante
mucho tiempo, fragiliz al MERCOSUR y aceler el acercamiento entre Uruguay y
los Estados Unidos.
Sin duda, ste es un caso extremo en el que la accin diplomtica no logr llegar a
un compromiso y ms bien condujo a un endurecimiento de las posiciones. Tampoco
se trata de un caso aislado: el proyecto minero Pascual Lama, en la frontera entre
Argentina y Chile, suscit una fuerte oposicin internacional. Sin embargo, benefici
de una mayor benevolencia por parte de los dos gobiernos. Los grandes proyectos
mineros peruanos tambin cristalizaron las oposiciones entre comunidades locales
y grandes compaas. En Brasil, se denuncia a las grandes represas. En el contexto del
TLCAN, un protocolo especfico sobre el medio ambiente completa los acuerdos
comerciales: sin embargo, ello no impidi a una empresa estadunidense proyectar la
construccin de un depsito de residuos txicos en la ciudad mexicana de Guadalczar
(San Luis Potos). La municipalidad, habitantes y organizaciones de proteccin del
medio ambiente se movilizaron contra ese proyecto, lo que condujo a la empresa a
entablar una demanda contra el gobierno mexicano por no respetar los derechos
de los inversionistas y le permiti recibir una compensacin de 16 millones de USD.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [335 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
[336 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
2. El Estado y las polticas pblicas
Conclusiones
En los ltimos aos, Amrica Latina ha registrado pocos avances notables en el sector
ambiental. Los observatorios internacionales de resultados muestran, en el mejor de
los casos, un mejoramiento moderado de la situacin de algunos pases, y en el peor
de los casos, un deterioro de la situacin. De acuerdo con el ndice de Desempeo
Ambiental de la Universidad de Yale (EPI, por sus siglas en ingls), algunos pases como
Brasil y Mxico, avanzaron ligeramente entre 2010 y 2012, otros retrocedieron (Chile,
Per), en ocasiones de manera importante (Bolivia).
El problema est en que esas decisiones alimentan conflictos sociales pero sobre
todo mantienen situaciones de injusticia ambiental, de las que son vctimas las pobla-
ciones ms vulnerables. A pesar de una reflexin ya antigua en torno al eco-desar-
rollo, que se ha reactivado dentro de la perspectiva del desarrollo sostenible, no se
perciben cambios concretos, slo marginales. El crecimiento de las reas protegidas
es slo una respuesta parcial, ya que no concierne ms que a una parte del territorio,
y adems no siempre de manera eficiente. Y eso no responde al desafo mayor de
las condiciones de vida en las metrpolis.
Las soluciones alternativas apenas estn surgiendo de manera muy tibia, ya sea el
desarrollo de formas de energas renovables, de modos de produccin menos
destructores, de la valorizacin de productos forestales, de la certificacin ecol-
gica de los productos, de transportes alternativos. Es un sector muy amplio que
todava no recibe ni toda la atencin que merece, ni de manera sistemtica. Sin
embargo, la reduccin del crecimiento demogrfico, el incremento de las capaci-
dades tecnolgicas y la concientizacin de los desafos relacionados con el medio
ambiente son factores favorables a este cambio.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [337 ]
2. El Estado y las polticas pblicas
A SAVOIR
Bibliografa
E MERSON , J., D.C. E STY , M.A. L EVY , C.H. K IM , V. M ARA , A. DE S HERBININ y T. S REBOTNJAK
(2010), 2010 Environmental Performance Index, Yale Center for Environmental Law
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GULISSON, R.E. (2007), Tropical Forests and Climate Policy, Science Vol. 316. No. 5827,
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H ALL , A. (2005), Global impact, local action: new environmental policy in Latin
America, Institute for the study of the Americas, Londres.
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2. El Estado y las polticas pblicas
THRY, H. Y N.A. MELLO (2004), Atlas du Brsil, La Documentation franaise, v. 1. 320 p.,
Pars.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [339]
Conclusin
El desarrollo de Amrica Latina:
cimientos slidos?
Laurence WHITEHEAD [140 ]
[140] Traduccin de lodie Brun y Cline About, revisada por Carlos Quenan y Sbastien Velut.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 341 ]
Conclusin
A SAVOIR
Desde los primeros aos de este nuevo milenio, parece que una orientacin poltica
distinta se ha sustituido a las diversas experiencias de lucha contra las crisis, a la vez
heterodoxas e inestables, del periodo anterior. No obstante, los resultados no han
sido los mismos en todas partes. En cuanto a la lite "tecncrata" que ha surgido, se
ha ganado sobre todo un respaldo externo ms que una legitimidad a nivel nacional.
Las reformas a favor de la liberalizacin fueron apoyadas por la iniciativa privada y
han beneficiado sobre todo a los que han podido invertir en sectores descuidados
por el Estado. Sin embargo, las desigualdades de ingresos y de riqueza siguen siendo
muy elevadas y algunas categoras sociales, en especial los funcionarios pblicos y el
sector sindicado, se han visto especialmente afectados por las consecuencias de las
reformas. La aparente adhesin general a estas reformas refleja ms un cansancio
ante las repetitivas crisis y ante la falta de alternativas crebles, que una aprobacin
amplia y entusiasta.
Adems, durante la ltima dcada han surgido varias orientaciones polticas alterna-
tivas de posliberalizacin. Casi todas tienen como punto comn (salvo en Cuba y en
Hait, pases que no participaron en la convergencia del periodo anterior) el de haber
beneficiado de condiciones externas excepcionalmente favorables. Esos gobiernos
han conseguido un slido apoyo a nivel nacional as como instalarse en el tiempo
(Venezuela, con la muerte de Hugo Chvez, podra ser la excepcin aun cuando
todava sea muy pronto para afirmarlo).
[342 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Conclusin
Tres enseanzas
Las tres enseanzas que se exponen a continuacin reflejan decisiones pragmticas
que responden a la necesidad, a nivel regional, de superar las fragilidades o los fracasos
de las polticas aplicadas en los aos 1980. Corresponden a los cambios doctrinales
que condujeron a los dirigentes latinoamericanos, a raz de los desaciertos del periodo
anterior, a adoptar toda una serie de reformas para sentar un modelo econmico
ms liberal, favorable al mercado y orientado hacia el exterior.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [343]
Conclusin
A SAVOIR
"Cooperacin regional"
Todos los pases han liberalizado sus precios, se han abierto a los mercados, han
reformado sus instituciones, cada uno a su propio ritmo, en funcin de su propia
agenda y de sus prioridades. Cada uno conoca los avances del vecino. Algunos fueron
precursores y otros iban a la zaga, pero todos, o casi todos, sucumbieron a las reformas.
Para favorecer las reformas que facilitan al comercio exterior (facilitacin comercial,
recurso al arbitraje en los diferendos comerciales, por ejemplo), no faltaron los incen-
tivos externos con las condicionalidades que conllevan (el "Plan Brady", los planes de
ajuste estructural, las exigencias de los inversionistas extranjeros). Poco a poco, hasta
los ms reticentes se unieron al movimiento. Sin duda alguna, las tendencias del
momento y la emulacin influyeron, pero probablemente lo que ms los convenci
fue el temor a que los hicieran a un lado. Finalmente, casi todos los gobiernos de la
regin convergieron hacia estrategias similares, lo que puso de manifiesto las ventajas
de una accin regional coordinada. La Cumbre de Miami de 1994 y las dems Cumbres
de las Amricas que siguieron abrieron la va a ese proceso. El Mercosur permiti a los
Estados clave de Sudamrica adoptar un "regionalismo abierto" segn modalidades
propias, sin que pareciera que obedecan a un proyecto impuesto desde el exterior.
Otras iniciativas regionales ms modestas tambin siguieron un modelo similar. Durante
los aos 1990, los diversos esquemas de cooperacin regional que proliferaron se
inscribieron, por lo general, en esta lgica de mercado y de liberalizacin institucional
que se llev a cabo en cada pas. Este tercer aprendizaje poltico fortaleci a los dos
otros y ayud a estabilizar y a institucionalizar el modelo de desarrollo predominante.
[344] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Conclusin
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [345]
Conclusin
A SAVOIR
Un bono demogrfico
La mayora de los pases de la regin consider los avances logrados en materia de
transicin democrtica como un segundo factor estructural de su desarrollo. Al
principio la poblacin, que en su mayora ejerca actividades agrcolas de baja pro-
ductividad, registraba tasas de natalidad elevadas que eran compensadas por tasas
de mortalidad igual de altas, por lo que su aumento era moderado. Pero con los
avances de la medicina, las tasas de mortalidad disminuyeron aunque las tasas de
natalidad siguieron siendo elevadas. La nueva pirmide poblacional se caracteriz
por un desequilibrio a favor de los nios en edad escolar, an cuando los jvenes
trabajadores migraban cada vez ms hacia las ciudades en plena expansin para
buscar empleos ms productivos. Casi hasta finales del siglo XX, la mayora de las
economas latinoamericanas tuvo que hacer frente a costosos coeficientes en
trminos de dependencia juvenil, as como a un influjo de mano de obra en el mercado
laboral que exceda su capacidad de absorcin. Sin embargo, con el cambio de milenio,
esos pases entraron a un periodo ms equilibrado desde el punto de vista demo-
grfico. Dado el costo que representa el cuidado de los nios y ante el flujo de migracin
hacia las ciudades sobrepobladas, finalmente las tasas de natalidad tambin dismi-
nuyeron para acercarse a los niveles de las tasas de mortalidad. La presin que ejerca
el crecimiento poblacional ha disminuido, al igual que disminuyeron los nuevos ingresos
al mercado laboral. La poblacin activa ha aumentado (segn un estudio de la CEPAL,
el desempleo en Amrica Latina pas de 11.1% en 2003 a 6.4% en 2012), y es mayor
la proporcin de la misma que ha mejorado en trminos de capacitacin y experiencia.
De acuerdo con otra estimacin reciente, el aumento del factor trabajo (ajustado a
la tasa de escolaridad) ha contribuido, con un 1.9% al ao, a la tasa de crecimiento
anual de 3.1% registrada entre 1990 y 2012 en Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per
y Uruguay. Por supuesto, en materia demogrfica surgirn nuevos problemas, rela-
cionados con el envejecimiento y la salud. Pero durante un largo periodo, la demo-
grafa ha representado un factor positivo, ms que un freno, para el desarrollo de la
regin. Sin embargo, se estima que en el futuro el crecimiento provendr de una
mayor productividad tanto del trabajo como del capital ("productividad global de
los factores", PGF), ya que el alza de esos factores va a decaer. En los ltimos diez aos,
la PGF se ha incrementado en un 2% anual en Asia emergente, contra slo 0.6% en
Amrica Latina.
[346] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Conclusin
Qu explicacin?
No existe una respuesta simple y unnime a la pregunta de saber lo que mejor podra
explicar esta dcada favorable en Amrica Latina. Esto se debe en parte a los conflictos
de doctrina que perduran en relacin a los generadores del desarrollo econmico;
pero tambin al hecho de que Amrica Latina es una regin heterognea y, por lo
tanto, una explicacin que sera vlida en un pas no lo sera obligatoriamente en
otros. En cierta medida, los seis factores expuestos aqu son los que permiten expli-
car los logros del desarrollo en Brasil y en Per en el transcurso de la ltima dcada.
En Mxico, no se observan dos de esos seis factores o al menos tendran que ser
reformulados. La integracin regional tendra que hacer referencia al TLCAN (distinto
a las formas de integracin regional en el resto de Amrica Latina), y las ganancias
que le genera a nivel del comercio internacional la explotacin de sus materias primas
son un factor secundario de su desarrollo. En Chile, la integracin regional no repre-
senta un factor como tal, y el tema demogrfico est ms avanzado. En Venezuela,
el nico factor de gran importancia es el de los precios del petrleo, que hasta ahora
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [347]
Conclusin
A SAVOIR
han servido para compensar las carencias del modelo en relacin a otros propulsores
del desarrollo. Por ltimo, dos de los mayores logros de la regin en materia de
desarrollo durante la ltima dcada, se explican en gran parte gracias a factores que
no se enlistaron aqu: el xito de Colombia se debe esencialmente a los avances
logrados en la solucin de su conflicto poltico interno; y la dinmica de Panam se
encuentra estrechamente ligada a la ampliacin de su Canal.
Sin embargo, en general, los seis factores que se evocaron aqu parecen haber contri-
buido a los resultados positivos de los ltimos diez aos, aunque se observen dife-
rencias entre los pases. Queda sin respuesta una pregunta de importancia: fueron
decisivas las reformas polticas o para explicar estos resultados basta con los factores
estructurales? La solidez de la trayectoria de desarrollo en la regin depende de la
interpretacin que resulte ms fiable. Si lo que tuvo mayor peso fueron las variables
polticas, entonces los resultados futuros van a depender de la magnitud y de la
prosecucin de las reformas. Al respecto, existen grandes diferencias entre los pases
as como una incertidumbre creciente en casi cada uno de ellos. En relacin al consen-
so poltico de los aos 1990, durante el superciclo de las materias primas se genera-
ron un escepticismo creciente y una resistencia que tambin se desarrollaron ante
el impacto del xito de los pases asiticos que siguieron polticas econmicas hete-
rodoxas, y de los fracasos de la liberalizacin en Europa y en Amrica del Norte. Por
lo tanto, si la explicacin reside en las "buenas" polticas, entonces ciertas experiencias
heterodoxas actualmente en curso en varios pases de Sudamrica deberan sufrir
algunos reveses en materia de desarrollo, mientras que los pases ms ortodoxos
deberan tener xito. En cambio, si lo decisivo son los determinantes estructurales,
entonces el desarrollo de la regin depender ampliamente de la expansin del
comercio exterior, as como de las futuras consecuencias de la demografa y de la
estructura social en esos pases. Factores que escapan ampliamente al control de
los responsables polticos, sin importar que sigan una orientacin ortodoxa o no
convencional.
[348 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Conclusin
***
Brasil y Mxico representan por s solos las dos terceras partes de la poblacin y de
la actividad econmica de toda la regin. El actual gobierno mexicano parece estar
apegado a la economa de mercado y a las reformas institucionales que se presen-
taron en la primera parte de este texto. A la inversa, Brasil suscita crecientes dudas
en ese mbito. Esta aparente diferencia en sus orientaciones polticas, tambin se
observa en materia de cooperacin regional como en su evolucin interna. Mxico
se ha involucrado en el proyecto de liberalizacin comercial llamado "Alianza del
Pacfico", que los dirigentes brasileos perciben como una iniciativa contraria a sus
intereses. Por lo tanto, se puede concluir que las "nuevas bases polticas" enunciadas
aqu anteriormente se ven mucho ms slidas en el primer caso que en el segundo.
De ser as, y si las variables polticas son decisivas, podemos predecir que en el futuro
el modelo de desarrollo mexicano lograr un xito perdurable, en tanto que el
modelo brasileo ir decayendo. Sin embargo, no hay ninguna garanta de que esta
prediccin se cumpla, por una parte debido a que las nuevas reformas mexicanas
podran resultar decepcionantes, y por la otra a que el modelo brasileo podra
recuperarse. Adems, las dinmicas estructurales compartidas por ambos pases
podran rebasar ampliamente las divergencias doctrinales en materia de poltica. En
ambos pases, y de manera ms general en el conjunto de los pases latinoamericanos,
existe un cambio constante en la manera en la que se articulan la lgica de mercado
y la intervencin del Estado.
En lo que concierne a los aspectos estructurales, ambos pases cuentan con un bono
demogrfico y con una nueva clase media consumidora. La principal diferencia tiene
que ver con las fuentes de divisas extranjeras y con los trminos del intercambio
(dependencia hacia la exportacin de materias primas). Pero incluso en ese aspecto,
no se deben sobrestimar las diferencias. Brasil mantiene una industria competitiva y
algunas multinacionales poderosas. Mxico sigue exportando petrleo y otras materias
primas, adems de que depende de la confianza del mercado financiero internacional.
En el caso de un paro repentino de los flujos de capitales hacia los mercados emer-
gentes, no es seguro que uno est mejor protegido que el otro.
Por lo tanto se puede considerar, sin equvoco, que para el conjunto de Amrica
Latina, y para sus dos pases ms importantes, la evolucin favorable al desarrollo
que se dio en el transcurso de la ltima dcada fue "tan buena como era posible". Si
la prxima dcada resultara ms restrictiva, el modelo de desarrollo actual podra
enfrentar dificultades desde varios frentes. Se estima que resistira a las dificultades
ligeras, pero en caso de una adversidad mayor, el resultado no parece tan evidente.
En periodo de dificultades, ser ms fcil identificar cul de los seis factores de xito
tiene mayor peso.
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [349]
Lista de siglas
ACS Asociacin de Estados del Caribe
AFD Agence Franaise de Dveloppement
ALADI Asociacin Latinoamericana de Integracin
ALALC Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
ALBA Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica
ALCA rea de Libre Comercio de las Amricas
ALCSA rea de Libre Comercio Sudamericana
AP Alianza del Pacfico
APEC Asia Pacific Economic Cooperation
(Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico)
ASEAN Association of Southeast Asian Nations
(Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico)
AUGM Asociacin de Universidades Grupo Montevideo
AUH Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (Argentina)
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BPC Benefcio de Prestao continuada (Brasil)
BRT Bus Rapid Transit (Autobs de Trnsito Rpido)
CAF Corporacin andina de Fomento
CAN Comunidad Andina de Naciones
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Brasil
CARIFTA Asociacin de Libre Comercio del Caribe
CARICOM Comunidad del Caribe
CASA Comunidad Sudamericana de Naciones
CCTP Conditional Cash Transfer Programs
(Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas)
CDS Consejo de Defensa Suramericano
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [ 351 ]
Lista de siglas
A SAVOIR
CE Consejo Electoral
CECLA Comisin Especial de Coordinacin Latinoamericana
CEI Comunidad de Estados Independientes
CEISAL Conselho Europeu de Pesquisa em Cincias Sociais sobre
a Amrica Latina
CELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos
CELADE Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina
CEPALC Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CERI Centro de Estudios y de Investigaciones Internacionales
de Sciences Po
CERSA Centro de Estudios y de Investigaciones en Ciencias
Administrativas y Polticas
CGLU Red Mundial de Ciudades, Gobiernos Locales y Regionales
CMC Consejo del MERCOSUR
CNA Comisin Nacional de Acreditacin (Chile)
CONACYT Consejo nacional de Ciencia y technologia (Mxico)
CNC Consejo Nacional de Competencias (Ecuador)
CNRS Centre national de la recherche scientifique
(Centro Nacional de Investigacin Cientfica)
COAMSS Consejo de Alcaldes del rea Metropolitana de San Salvador
COOTAD Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonoma y Descentralizacin (Ecuador)
COSIPLAN Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento
CRS Comisin de Reflexin Estratgica
CSN Comunidad Sudamericana de Naciones
CONAPO Consejo Nacional de Poblacin
CREDA Centre de recherche et de documentation des Amriques
(Centro de Investigacin y Documentacin de Amrica)
[352 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Lista de siglas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [353 ]
Lista de siglas
A SAVOIR
[354 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Lista de siglas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [355 ]
Lista de siglas
A SAVOIR
[356 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Lista de siglas
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [357 ]
A SAVOIR
Publicaciones anteriores
de esta serie
SAVOIR NO 1: La rgulation des services deau et dassainissement dans les PED
The Regulation of Water and Sanitation Services in DCs
SAVOIR NO 2: Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement
Management of public expenditure in developing countries
SAVOIR NO 3: Vers une gestion concerte des systmes aquifres transfrontaliers
Towards concerted management of cross-border aquifer systems
SAVOIR NO 4: Les enjeux du dveloppement en Amrique latine
Development issues in Latin America
SAVOIR NO 5: Transition dmographique et emploi en Afrique subsaharienne
Demographic transition and employment in Sub-Saharan Africa
SAVOIR NO 6: Les cultures vivrires pluviales en Afrique de lOuest et du Centre
Rain-fed food crops in West and Central Africa
SAVOIR NO 7: Les paiements pour services environnementaux
Payments For Ecosystem Services
SAVOIR NO 8: Les accords de libre-change impliquant des pays en dveloppement
ou des pays moins avancs
SAVOIR NO 9: Comment bnficier du dividende dmographique ?
La dmographie au centre des trajectoires de dveloppement
How Can We Capitalize on the Demographic Dividend?
Demographics at the Heart of Development Pathways
SAVOIR NO 10: Le risque prix sur les produits alimentaires imports
Outils de couverture pour l Afrique
SAVOIR NO 11: La situation foncire en Afrique lhorizon 2050
SAVOIR NO 12: Lagriculture contractuelle dans les pays en dveloppement
une revue de littrature
Contract Farming in Developing Countries A Review
[358 ] AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Publicaciones anteriores de esta serie
Enero 2014 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD [359 ]
Qu es la AFD?
La AFD, Agence Franaise de Dveloppement, es una institucin pblica que trabaja
desde hace ms de setenta aos en la lucha contra la pobreza y por el fomento al
desarrollo de los pases del Sur as como de los territorios franceses de Ultramar. La
AFD lleva adelante la poltica delineada por el gobierno francs.
Presente en los cuatro continentes con una red de 70 agencias y oficinas de repre-
sentacin a nivel mundial, 9 de ellas en los territorios de Ultramar y 1 en Bruselas, la
AFD financia y da seguimiento a proyectos cuya vocacin es mejorar las condiciones
de vida de las poblaciones, impulsar el crecimiento econmico y proteger al planeta:
escolarizacin, salud materna, apoyo a los agricultores y a la pequea empresa,
suministro de agua, preservacin de los bosques tropicales, lucha contra el cambio
climtico, son algunos de sus temas.
www.afd.fr
del desarrollo
Ms all de la diversidad de situaciones, los pases de Amrica Latina
presentan rasgos comunes: la mayora de ellos han logrado avances consi-
derables en el transcurso de la ltima dcada, pero an tienen que hacer
frente a los desafos de su desarrollo. Desde luego, el mejoramiento de la
gestin macro-econmica aunada a una coyuntura favorable permiti un
vigoroso crecimiento econmico en los aos 2000 y, despus, una buena
resistencia frente a la crisis internacional. Adems, ese dinamismo econmico
en Amrica Latina
a menudo se ha conjugado con nuevas polticas sociales y con una reduccin
de la pobreza. Sin embargo, a pesar de esas evoluciones positivas, todava Dinmicas socioeconmicas
faltan por superar un cierto nmero de obstculos para instalar de manera y polticas pblicas
duradera el crecimiento econmico y garantizar un desarrollo sostenible.
Los retos son importantes: reducir las desigualdades sociales y espaciales,
A SAVOIR 24 A SAVOIR