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el desarrollo en
Amrica Latina y el Caribe
Enfoques, experiencias y perspectivas
Jorge Mttar
Luis Mauricio Cuervo
Editores
148
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Cielo Morales
Directora del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificacin Econmica y Social
Ricardo Prez
Director de la Divisin de Publicaciones y Servicios Web
Este documento fue elaborado entre 2016 y 2017 por Jorge Mttar, ex-Director del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y Luis Mauricio Cuervo, Oficial
de Asuntos Econmicos del ILPES. Recoge el resultado de una investigacin de nueve
experiencias de planificacin documentadas entre 2014 y 2015 con recursos de cooperacin
del Gobierno de la Repblica de Corea. La sntesis de las experiencias fue realizada por
Marianela Armijo en 2015 y los resmenes presentados en el anexo estuvieron a cargo de
Dante Arenas. En el documento se incluyen fragmentos de una sntesis elaborada por Luis
Mauricio Cuervo para la Decimoquinta Reunin del Consejo Regional de Planificacin del
ILPES, celebrada en noviembre de 2015 en Yachay (Ecuador). Igualmente, se han incorporado
aportes de los siguientes especialistas del ILPES: Alejandra Naser, Carlos Sandoval, Luis Riffo,
Alicia Williner, Paulina Pizarro y Lucy Winchester. Se agradece a los expertos de la regin
Alfredo Costa Fihlo, Edgar Ortegn y Pablo Ynez por la revisin y los comentarios sustantivos
que hicieron de una versin preliminar del trabajo. Se agradece tambin la colaboracin de
Yunkyung Lee en las labores de apoyo e investigacin.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y
pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Resumen................................................................................................................. 7
Prlogo.................................................................................................................... 9
Introduccin......................................................................................................... 13
Captulo I
La planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:
albores y desafos de cara a la complejidad del siglo XXI.......................... 17
A. Planificacin del desarrollo............................................................ 18
B. Planificacin y gestin pblica para el desarrollo...................... 21
C. Nuevas sociedades, nuevos liderazgos, participacin
ciudadana y desafos...................................................................... 24
D. Dinmica y ciclos econmicos, poltica pblica
y planificacin para el desarrollo.................................................. 27
E. El contexto global: transformacin del mundo hacia 2030....... 29
F. Planificacin para el desarrollo: tres momentos en la mirada
del ILPES, las funciones, los sistemas nacionales
y los retos de la planificacin para el desarrollo......................... 31
G. El concepto de planificacin para el desarrollo.......................... 34
H. Los retos de la planificacin para el desarrollo........................... 36
Captulo II
Las experiencias estudiadas y la metodologa empleada............................. 41
A. El contexto........................................................................................ 41
B. Las experiencias estudiadas........................................................... 44
1. El reto de la pluritemporalidad............................................... 47
2. El reto de la multiescalaridad.................................................. 48
3. El reto de la intersectorialidad................................................. 48
4 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
4. El reto de la participacin......................................................... 49
5. El reto de la evaluacin y el seguimiento:
acumulacin de aprendizajes................................................... 49
Captulo III
El reto de la pluritemporalidad, o la conjugacin de tiempos y plazos...... 51
A. El mediano plazo como pilar y columna vertebral.................... 52
B. Ms all del mediano plazo: visiones de largo plazo
y construccin de futuro.................................................................... 55
C. Un ingrediente fundamental para construir el largo plazo:
el liderazgo y la participacin como elementos claves
de la legitimidad de las estrategias............................................... 60
D. Entre el corto y el mediano plazo: la relacin entre el plan
y el presupuesto como pieza clave............................................... 61
E. Articulacin del corto, el mediano y el largo plazo
en la planificacin para el desarrollo............................................ 68
Captulo IV
El reto de la multiescalaridad: la coordinacin entre los niveles
de gobierno en los procesos de planificacin para el desarrollo.................. 75
A. Las definiciones diversas de la problemtica territorial............ 78
B. Avances y desafos en el manejo de las relaciones entre
los niveles territoriales de planificacin para el desarrollo....... 81
C. Aprendizajes a partir de las experiencias estudiadas................ 84
1. La experiencia de planeacin multinivel en Mxico............ 86
2. Ecuador: el Plan Nacional para el Buen Vivir
y la Estrategia Territorial Nacional......................................... 88
3. Plan Estratgico Territorial de la Argentina: instrumento
que apoya la calidad del gasto subnacional.......................... 90
4. La Repblica Dominicana: un proceso reciente con desafos
en la integracin de la planificacin regional........................ 92
D. Retos de la coordinacin multiescalar.......................................... 93
Captulo V
El reto de la intersectorialidad: la conjugacin entre lo global
y lo sectorial en la planificacin para el desarrollo....................................... 97
A. Avances y desafos en la articulacin entre
la planificacin sectorial y nacional............................................ 100
B. Vinculacin entre el plan nacional y los planes
y programas sectoriales................................................................ 102
C. Retos para mejorar la articulacin entre
la planificacin global y la sectorial............................................ 105
Captulo VI
El reto de la evaluacin y el seguimiento de los planes y programas:
el desafo del aprendizaje............................................................................ 109
A. Una panormica del estado actual de los sistemas
de evaluacin y seguimiento en la regin................................. 110
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe... 5
Cuadros
I.1 Principios de la alianza para el gobierno abierto................................ 26
I.2 Amrica Latina y el Caribe: planes nacionales de desarrollo
e instituciones a cargo............................................................................. 33
II.1 Amrica Latina y el Caribe: caractersticas de los estudios de caso
de la planificacin para el desarrollo en nueve pases....................... 45
III.1 Amrica Latina y el Caribe: instrumentos de la planificacin
para el desarrollo..................................................................................... 52
III.2 Amrica Latina y el Caribe: ejercicios de prospectiva
y planificacin del desarrollo de largo plazo, sigloXXI..................... 56
III.3 Prospectiva en cuatro pases de Amrica Latina y el Caribe:
procesos, horizontes y herramientas metodolgicas.......................... 57
III.4 Amrica Latina y el Caribe: el abordaje del reto pluritemporal
de la planificacin.................................................................................... 73
V.1 Amrica Latina y el Caribe: presupuesto por resultados,
avance 2007-2013...................................................................................... 98
VI.1 Amrica Latina y el Caribe: clasificacin de los pases segn
el puntaje obtenido en el pilar de seguimiento y evaluacin.......... 110
6 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Recuadros
II.1 Planificacin en el Caribe....................................................................... 43
III.1 Repblica Dominicana: articulacin de la Estrategia Nacional
de Desarrollo 2010-2030 con el Plan Plurianual
del Sector Pblico.................................................................................... 59
III.2 Principales dificultades que se observan respecto de la
articulacin entre las metas del plan y el presupuesto...................... 62
III.3 Repblica Dominicana: avances y desafos de incorporar
la cadena de produccin pblica en el Plan Nacional
Plurianual del Sector Pblico 2013-2016.............................................. 65
IV.1 Caractersticas de las estrategias utilizadas en algunas
experiencias de planificacin subnacional........................................... 85
IV.2 Mxico: acuerdos de programacin, fondos y transferencias........... 88
V.1 El Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales
en Mxico................................................................................................ 104
VI.1 Colombia: desafos del Sistema Nacional de Evaluacin
de Gestin y Resultados, su articulacin con el sistema
de presupuesto y camino hacia mejores prcticas............................ 117
Diagramas
I.1 Conceptos bsicos del valor pblico..................................................... 23
III.1 Mxico: alineacin de planes, programas e instituciones
en el marco del Plan Nacional de Desarrollo....................................... 66
Resumen
1
Vese [en lnea] https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/42139/S1700693
anexoA1_es.pdf.
Prlogo
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
1
Vanse los informes de las reuniones en CEPAL (2014c, 2015d y 2016a).
Introduccin
Con la llegada del siglo XXI, los pases de Amrica Latina y el Caribe
experimentaron importantes transformaciones de sus modelos de gobierno y de
gestin pblica, entre las que destaca el reposicionamiento de la planificacin
para el desarrollo. Aunque a finales del siglo XX se preserv en muchos
casos la planificacin sectorial, territorial y urbana, en la gran mayora de
los pases se debilit su uso en procesos ms integrales relacionados con las
condiciones del desarrollo nacional. Al calor de la reivindicacin del papel
del Estado en el proceso de desarrollo, desde inicios del presente siglo, el
ejercicio de la planificacin se ha venido recuperando como un elemento
fundamental del quehacer de lo pblico.
En este documento se pretende dar a conocer la evolucin observada
en el siglo XXI, as como algunos componentes de estas transformaciones,
visibles, en parte, en los cambios institucionales y normativos que se han
producido y en la propia prctica de la planificacin para el desarrollo.
El objetivo es, en primer lugar, describir la evolucin de los enfoques
desarrollados durante este siglo para abordar la planificacin para el
desarrollo en la regin; en segundo lugar, presentar un conjunto de
experiencias de planificacin emblemticas seleccionadas y estudiadas
por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica
y Social (ILPES), y, finalmente, formular algunas propuestas de trabajo
futuro e incidir muy especialmente en los aportes del ILPES a esta materia.
El documento se presenta a consideracin de las autoridades de la regin
en el marco de la XVI Reunin del Consejo Regional de Planificacin
del ILPES, que se realizar en Lima, en octubre de 2017. Una sntesis
preliminar del mismo se present en la XV Reunin del Consejo Regional
de Planificacin, en noviembre de 2015 en Yachay (Ecuador).
14 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
1
Los primeros vestigios urbanos se han encontrado en la regin de Mesopotamia y datan de
hasta 6.000 aos antes de nuestra era.
20 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
2
Vase una mirada desde la perspectiva regional en CEPAL (2014b) y CEPAL/SEGIB (2011).
3
Un enfoque para operacionalizar el concepto de valor pblico se estructura a travs de la
evaluacin de programas y el anlisis coste-efectividad porque van ms all de las preferencias
individuales, hacia los propsitos establecidos colectivamente (Moore, 1998, pg. 69).
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe... 23
Diagrama I.1
Conceptos bsicos del valor pblico
Demandas ciudadanas
satisfechas con calidad
(estndar) y oportunidad
Construccin de ciudadana
y participacin (democracia)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama de la Gestin Pblica
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano, Santiago, 2017c, indito.
Cuadro I.1
Principios de la alianza para el gobierno abierto
Participacin Tecnologa e
Transparencia Rendicin de cuentas
ciudadana innovacin
La informacin sobre las Existen reglas, normas Los gobiernos Los gobiernos
actividades y decisiones y mecanismos para procuran que reconocen la
gubernamentales est que los actores sus ciudadanos importancia de proveer
abierta y actualizada, gubernamentales se involucren en a los ciudadanos
adems es exhaustiva justifiquen sus acciones, debates pblicos, acceso abierto a la
y se encuentra respondan a crticas o provean insumos tecnologa, de las
disponible al pblico requerimientos y contribuyan a nuevas tecnologas
en cumplimiento con y acepten un rgimen ms como impulsoras de
estndares de datos responsabilidad por innovador, efectivo la innovacin, y de
abiertos (ejemplo: datos omisiones y receptivo. aumentar la capacidad
legibles, sin procesar). en lo referente a leyes de los ciudadanos para
y compromisos. utilizar tecnologas.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama de la gestin pblica
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano, Santiago, 2017, indito;
Alianza para el Gobierno Abierto (OGP), 2015.
Cuadro I.2
Amrica Latina y el Caribe: planes nacionales de desarrollo e instituciones a cargo
Pas Plan nacional de desarrollo o equivalente Institucin a cargo del plan
Barbados Barbados Growth and Development Divisin de Asuntos Econmicos
Strategy 2013-2020 Ministerio de Finanzas
y Asuntos Econmicos
Belice National Development Framework Ministerio de Finanzas, Servicio
for Belize 2010-2030 Pblico, Energa
y Utilidades Pblicas
Bolivia (Estado Plan de Desarrollo Econmico y Social Ministerio de Planificacin
Plurinacional de) en el marco del Desarrollo Integral del Desarrollo
para vivir bien 2016-2020
Brasil Plano Plurianual 2016-2019: Ministerio de Planificacin,
Desenvolvimento, Produtividade Presupuesto y Gestin
e Incluso Social Secretara de Planificacin
e Inversin Estratgica
Colombia Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Departamento Nacional
de Planeacin
Costa Rica Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 Ministerio de Planificacin
Alberto Caas Escalante Nacional y Poltica Econmica
Cuba Plan Nacional de Desarrollo Econmico Ministerio de Economa
y Social hasta 2030: propuesta de visin y Planificacin
de la nacin, ejes y sectores estratgicos Comisin Permanente para la
Lineamientos de la poltica econmica Implementacin y Desarrollo
y social del Partido y la Revolucin
para el perodo 2016-2021
Dominica Growth and Social Protection Strategy Ministerio de Hacienda
(GSPS) 2014-2018
Ecuador Plan Nacional para el Buen Vivir Secretara Nacional de
2013-2017 Planificacin y Desarrollo
El Salvador Plan Quinquenal de Desarrollo Secretara Tcnica y
2014-2019. El Salvador productivo, de Planificacin de la
educado y seguro Presidencia de la Repblica
Guatemala Katun Nuestra Guatemala 2030 Secretara de Planificacin y
Programacin de la Presidencia
Hait Plan Estratgico de Desarrollo para Hait Ministerio de Planificacin y
Cooperacin Externa
Honduras Visin de Pas 2010-2038 y Plan de Gobierno de la Republica de
Nacin 2010-2022 Honduras
Jamaica Visin Jamaica 2030 Instituto de Planificacin
de Jamaica
Mxico Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico
Nicaragua Plan Nacional de Desarrollo Gobierno de Reconciliacin
Humano 2012-2016: A seguir y Unidad Nacional
transformando Nicaragua
Panam Plan Estratgico de Gobierno 2015-2019 Gobierno de la Repblica
de Panam
Paraguay Plan Nacional de Desarrollo 2014-2030 Gobierno Nacional del Paraguay
Per Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021 Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico
Repblica Estrategia Nacional de Desarrollo Ministerio de Economa,
Dominicana 2010-2030. Un viaje de transformacin Planificacin y Desarrollo
hacia un pas mejor
San Vicente y las National Economic and Social Ministerio de Finanzas y
Granadinas Development Plan 2013-2025 Planificacin Econmica
Venezuela (Repblica Plan de la Patria. Segundo Plan Presidencia de la Repblica
Bolivariana de) Socialista de Desarrollo Econmico
y Social de la Nacin 2013-2019
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama de la gestin pblica
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano, Santiago, 2017, indito.
34 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
A. El contexto
En esta seccin se presentan las caractersticas generales de las nueve
experiencias estudiadas en 2014 y 2015. Este estudio fue posterior a los
dilogos ministeriales de planificacin de 2013, y en l se tom como base
la identificacin de cinco dimensiones alrededor de las cuales es posible
comprender los desafos contemporneos que la planificacin para el
desarrollo confronta en la regin: las tres primeras ataen principalmente
al diseo de los planes, mientras que las dos ltimas se refieren de forma
ms especfica a su implementacin.
A cada caso (pas), se le plantearon estos retos de la planificacin
como punto de referencia del trabajo que se asign a los especialistas.
Sin embargo, no se les encarg que exploraran el conjunto de estos
retos, sino que se les indic una experiencia especfica que deba
ser su objeto de estudio. A travs de esa experiencia o caso, el o la
investigadora deba indagar la manera como el pas haba resuelto
o estaba enfrentando en la prctica cada uno de los desafos de la
planificacin. Por consiguiente, no se buscaba que se describiera el
42 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
RecuadroII.1
Planificacin en el Caribe
1
Los estudios de caso se realizaron en 2015 y se procesaron en 2015 y 2016. En algunos pases,
los planes y programas analizados pueden haber perdido impulso por diferentes motivos,
por ejemplo, cambios de administracin. Aun as, los casos siguen teniendo validez para
ilustrar diferentes etapas o momentos de la planificacin reciente en la regin.
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 45
CuadroII.1
Amrica Latina y el Caribe: caractersticas de los estudios de caso
de la planificacin para el desarrollo en nueve pases
1. El reto de la pluritemporalidad
En los casos de Guatemala y la Repblica Dominicana, se estudian
iniciativas relacionadas con el reto de la articulacin pluritemporal de la
planificacin. En Guatemala, se analiza el diseo y la implementacin del
Plan Katun 2032, y su vinculacin con el Plan Nacional de Desarrollo de
Mediano Plazo. Los elementos que se destacan son el diseo participativo
de los instrumentos, la dimensin territorial del plan y las preguntas que
se abren para adecuar el andamiaje institucional de largo y mediano plazo
al ciclo de polticas pblicas.
El estudio de la Repblica Dominicana da cuenta del diseo y la
implementacin de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030, y su
articulacin con el Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico 2013-2016.
Esta iniciativa, que se inicia a partir de la creacin por mandato
constitucional del Sistema Nacional de Planificacin e Inversin Pblica
en 2006, ha enfrentado parte importante de los dilemas relativos a
cmo articular la dimensin temporal de los planes, las polticas y los
programas, lo que la hace un referente valioso para ejercicios similares
en otros pases de la regin.
El estudio de caso de Cuba apunta a la recuperacin del ejercicio
de la planificacin de mediano y largo plazos, despus de dos dcadas
de priorizar la gestin de la coyuntura. El texto aporta elementos sobre la
necesidad de incorporar al mercado en la prctica de la planificacin, lo
que, de acuerdo con el Gobierno, debe hacerse teniendo en cuenta la tutela
y el liderazgo del Estado, con el fin de mantener los objetivos de igualdad y
bienestar social que el mercado difcilmente garantizara.
2
Junto con los estudios de casos se cont con otras referencias tiles como: Cuervo y Mattar
(2014), CEPAL (2014b), CEPAL/GIZ (2015), y otros documentos de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y estudios de organismos internacionales como OCDE
(2016) y Garca, Kaufmann y Sangins (2015), entre otros.
48 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
2. El reto de la multiescalaridad
Respecto de la perspectiva territorial, interesa determinar si las prcticas
de planificacin en los niveles nacionales y subnacionales tienden a la
especializacin o a la integracin. Tambin interesa establecer si hay continuidad
en los compromisos que se establecen en los objetivos, o si estos cambian
de acuerdo al Gobierno existente. Estos temas se abordan ms que nada a
partir de los estudios de la Argentina, Mxico y el Ecuador.
Se analiza el Plan Estratgico Territorial (PET) de la Argentina
que, al no existir un plan nacional de desarrollo, se constituye en el eje
rector de la planificacin gubernamental y coordinador de los objetivos
nacionales de desarrollo y de las provincias. El estudio contribuye a dar
cuenta de algunos retos que la planificacin enfrenta en la actualidad a
la hora de promover el desarrollo, superar las desigualdades, contribuir
al dilogo intersectorial o abordar mltiples escalas de intervencin en lo
geogrfico y lo jurisdiccional. Este caso se enmarca de forma especfica en
la concepcin multiescalar de la planificacin.
En el caso del Ecuador, se aborda la experiencia de la Estrategia
Territorial Nacional, concebida como la herramienta de ordenamiento
territorial del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017. A travs de la
Estrategia Territorial Nacional, se orienta la implementacin de las polticas
pblicas en el territorio y se asegura su pertinencia. En esta iniciativa se
identifican desafos relativos a los niveles del Gobierno y de otros actores
que actan en el territorio. Esta estrategia considera el territorio como una
construccin social de carcter multidimensional y dinmico, y permite
articular la poltica pblica nacional con las condiciones y caractersticas
propias de este.
En el estudio de Mxico, se analiza la planeacin multinivel y los
retos que supone compatibilizarla, describindose los diversos arreglos
institucionales que han permitido implementar los procesos de planeacin
de largo y mediano plazo definidos a nivel nacional y subnacional (a partir
de reformas clave en el mbito poltico y econmico). La institucionalidad
del Gobierno de Mxico no contiene una entidad de planificacin nacional
pero, en la presente administracin, la dimensin regional del desarrollo
se ha fortalecido desde el nivel ministerial, como reconocimiento de las
fuertes disparidades que hay en el desarrollo territorial y, por ende, de la
necesidad de avanzar hacia un desarrollo regional armnico.
3. El reto de la intersectorialidad
En el mbito relativo a la dimensin sectorial, se analiza cmo se articulan
los objetivos definidos a nivel nacional y de los sectores. Se detallan
experiencias relativas a la ejecucin de las polticas, los programas
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 49
4. El reto de la participacin
Este es el nico de los retos para el cual no se seleccion ningn caso ni
experiencia especfica. Se lo trat, ms bien, como un componente que
atravesaba el conjunto de los casos y, cuando el anlisis arroj informacin
pertinente, se lo present como parte de los resultados.
El reto de la pluritemporalidad, o la
conjugacin de tiempos y plazos1
1
En este documento se entiende como mediano plazo aquel que coincide con un perodo de
gobierno, como largo plazo el que lo supera, y como corto plazo el que es inferior.
52 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Cuadro III.1
Amrica Latina y el Caribe: instrumentos de la planificacin para el desarrollo
Planes
Pas
nacionalesa
Planes de Barbados, Belice, Cuba, Guatemala, Honduras, Jamaica, Paraguay, Per,
largo plazo Repblica Dominicana, y San Vicente y las Granadinas
Planes de Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia, Costa Rica, Dominica,
mediano plazo Ecuador, El Salvador, Hait, Mxico, Nicaragua, Panam y Venezuela (Repblica
Bolivariana de)
En proceso de Bahamas, Cuba, Granada, Guyana, Santa Luca, Suriname, Trinidad y Tabago,
elaboracin y Uruguay
Sin planes Chile, Argentina, Saint Kitts y Nevis, y Antigua y Barbuda
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama de la Gestin Pblica
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano, Santiago, 2017, indito.
a
Se entendern de mediano plazo a los que se ejecutan durante un perodo determinado de gobierno, y
de largo plazo a los que lo trascienden.
Cuadro III.2
Amrica Latina y el Caribe: ejercicios de prospectiva y planificacin
del desarrollo de largo plazo, sigloXXI
Pas Visin
Barbados The National Strategic Plan of Barbados 2005-2025
Belice Vision for Belize by the year 2030
Bolivia (Estado Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica
Plurinacional de) para la Construccin del Vivir Bien
Brasil Brasil 2022
Visin Brasil 2050: una nueva agenda para los negocios
Colombia Visin Colombia II Centenario: 2019
Costa Rica Costa Rica 2030: Objetivos de Desarrollo Nacional
Cuba Conceptualizacin del modelo econmico y social cubano de desarrollo socialista.
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social hasta 2030: propuesta de visin
de nacin, ejes y sectores estratgicos, 2016
El Salvador Apuestas estratgicas 2024 (contenidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo
2010-2014)
Granada Grenada Strategic Development Plan 2030
Guatemala Katun Nuestra Guatemala 2032
Hait Plan Estratgico de Desarrollo para Hait
Honduras Plan de Nacin 2010-2022
Visin de Pas 2010-2038
Jamaica Visin Jamaica 2030
Mxico Visin 2030: el Mxico que queremos
Nicaragua Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016: A seguir transformando Nicaragua
Panam Visin Nacional 2020
Paraguay Plan Nacional de Desarrollo 2014-2030
Per Plan Bicentenario: el Per hacia el 2021
Plan Per 2040
Repblica Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2010-2030. Un viaje de transformacin
Dominicana hacia un pas mejor
Santa Luca Santa Lucia National Vision Plan
San Vicente y National Economic and Social Development Plan 2013 -2025
las Granadinas
Suriname Strategic Vision Suriname 2035
Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo Uruguay 2030, incorporada en el proyecto
Estrategia Uruguay III Siglo (2009)
Uruguay: visin y escenarios demogrcos al 2050
Fuente: Red de Amrica Latina y el Caribe de Planificacin para el Desarrollo (REDEPLAN), Diagnstico
de los sistemas de planificacin de la regin, San Jos, 2015, indito; L. Cuervo y J. Mttar,
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: regreso al futuro. Primer informe
de los dilogos ministeriales de planificacin, serie Gestin Pblica, N 81 (LC/L.3838), Santiago,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2014; Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Repositorio Digital de Planes y Programas de Desarrollo en
Amrica Latina y el Caribe [en lnea] https://planes.cepal.org/; portales institucionales en lnea de
los rganos rectores de planificacin.
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe... 57
Cuadro III.3
Prospectiva en cuatro pases de Amrica Latina y el Caribe: procesos,
horizontes y herramientas metodolgicas
Ao de Principales herramientas
Caso Tipo de proceso Documentos
inicio-fin metodolgicas
Brasil Prospectivo 2004-2022 Construccin de escenarios, Projeto Brasil 3
matrices de impactos Tempos: apresentao,
cruzados, anlisis de series Brasil 2022
de tiempo, multicriterio,
consultas Delphi, entrevistas
Colombia Programacin 2004-2019 Programacin sectorial, Visin Colombia II
sectorial y planeacin estratgica: Centenario 2019
planeacin proyecciones basadas
estratgica en informacin y
modelos estadsticos
Per Planeacin 2008-2021 Estudios de tendencia Plan Bicentenario:
estratgica basada en informacin El Per hacia el 2021
y plan de estadstica, elaboracin
desarrollo de escenario tendencial
y contingente
Repblica Planeacin 2007-2030 Grupos focales, matrices de Documento base de la
Dominicana estratgica impactos cruzados, anlisis propuesta de Estrategia
y proceso de motricidad, consultas Nacional de Desarrollo
de consulta Delphi 2010-2030. Un viaje de
transformacin hacia
un pas mejor
Recuadro III.1
Repblica Dominicana: articulacin de la Estrategia Nacional de Desarrollo
2010-2030 con el Plan Plurianual del Sector Pblico
2
Vale mencionar que el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 de El Salvador se inspira en la
visin del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017.
62 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Recuadro III.2
Principales dificultades que se observan respecto de la articulacin
entre las metas del plan y el presupuesto
3
Vase el artculo 25 de la Ley de Planificacin e Inversin Pblica nm. 498-06 (Congreso
Nacional de la Repblica Dominicana, 2006).
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe... 65
Recuadro III.3
Repblica Dominicana: avances y desafos de incorporar la cadena
de produccin pblica en el Plan Nacional Plurianual
del Sector Pblico 2013-2016
Diagrama III.1
Mxico: alineacin de planes, programas e instituciones en el marco
del Plan Nacional de Desarrollo
Objetivos nacionales
Plan nacional
Ejes de poltica pblica
de desarrollo
Objetivos
(PND)
Estrategias
Objetivos sectoriales
Programas
Estrategias
del PND
Lneas de accin
Indicador
Objetivos
Propsito
Componente PP = programa presupuestario
Actividad
Fuente: C. Ruiz, Planeacin multinivel y los retos de su compatibilizacin. Mxico. Estudio de caso,
Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2015, indito; sobre
la base de Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33), 2008.
4
Vase Robinson y Last (2009).
70 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Cuadro III.4
Amrica Latina y el Caribe: el abordaje del reto pluritemporal de la planificacin
Caracterstica Descripcin
Estructura de los planes Se consideran diferentes niveles de articulacin, estableciendo la sujecin
del plan de mediano plazo a un instrumento de mayor temporalidad
(visin de pas o estrategia de largo plazo).
Objetivos estratgicos Amplitud y heterogeneidad; coincidencia en que cerrar las brechas sociales
y visiones de desarrollo es el gran objetivo que articula al resto de los objetivos de largo plazo.
Marco regulatorio Se dispone que el plan nacional tenga su correlato en la planificacin
territorial y a nivel sectorial, procesos en que se debe considerar como
referente la planificacin a escala nacional.
Plan y presupuesto Se dispone que en la elaboracin del presupuesto nacional se consideren
los objetivos y las metas del plan de mediano plazo.
Se viene avanzando desde hace un par de dcadas, pero en la mayora
de los pases no se puede hablar an de una articulacin entre plan
y presupuesto y, menos todava, de que las prioridades del plan primen
en el presupuesto.
Seguimiento y evaluacin Se implementan cada vez ms, en mayor o menor medida, sistemas
o mecanismos de seguimiento y evaluacin de resultados.
Participacin ciudadana Existen mecanismos formales de participacin o consulta ciudadana que
inciden cada vez ms en los procesos de elaboracin de planes
y, paulatinamente, en su seguimiento y evaluacin.
Planes y Agenda La aprobacin de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) representa
2030 para el una oportunidad para impulsar la planificacin y las polticas de Estado,
Desarrollo Sostenible a fin de construir una visin de futuro en que la Agenda 2030 sea una
referencia bsica.
Un nmero creciente de pases incorpora los ODS en sus planes.
Fuente: L. Cuervo y J. Mttar, Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: regreso al
futuro. Primer informe de los dilogos ministeriales de planificacin, serie Gestin Pblica,
N 81 (LC/L.3838), Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2014.
6
Desde los aos setenta y ochenta, en Mxico se transit de un esquema en el que la planificacin
(Secretara de Programacin y Presupuesto) se separaba de la recaudacin, el ejercicio y la
vigilancia de los gastos (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, SHCP), a la organizacin
actual en la que estos dos tipos de funcin se integran en una sola dependencia, la SHCP, a la cual
la Ley de Planeacin le otorga la facultad de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo. La SHCP es
el rgano de planificacin y coordina, adems, el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED).
Captulo IV
C. Aprendizajes a partir de
las experiencias estudiadas
Las experiencias analizadas para conocer las opciones de respuesta al
desafo de la multiescalaridad ponen de manifiesto situaciones diversas
y enriquecedoras. En los diferentes pases se estn poniendo en marcha
diversos tipos de procesos y procedimientos que hacen nfasis en muy
variados componentes de la accin pblica. En Mxico, se ha trabajado
por la va de los acuerdos fiscales interfederales y de la ordenacin del
gasto, con ayuda explcita y papel central del plan de desarrollo. En el
Ecuador, se dise una Estrategia Territorial Nacional que forma parte
del Plan Nacional para el Buen Vivir, en la que se observan diferentes
mecanismos de coordinacin y alineamiento de prioridades, propsitos
y objetivos. En la Argentina, se identific un vaco en materia de espacios
de articulacin de las inversiones pblicas a distintas escalas y se recurri
al uso de un Plan Estratgico Territorial de desarrollo y complejidad
progresivos. En la Repblica Dominicana, se observa cmo los sistemas
de planificacin establecen enfoques territoriales y de varios niveles que
facilitan la integracin de los mbitos subnacionales. En el recuadroIV.1
se muestran algunas caractersticas que se observan en las estrategias
utilizadas en las experiencias de planificacin subnacional.
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe... 85
Recuadro IV.1
Caractersticas de las estrategias utilizadas en algunas experiencias
de planificacin subnacional
Recuadro IV.2
Mxico: acuerdos de programacin, fondos y transferencias
4
El PET surgi a mediados de la dcada de 2000 y se fue consolidando como un referente para
la planeacin y el desarrollo territorial. El Ministerio de Planificacin y Vivienda actuaba
como cabeza de sector en esa materia, hasta su desaparicin en 2016. El PET pas a estar bajo
la supervisin de la Subsecretara de la Planificacin Territorial de la Inversin Pblica del
Ministerio del Interior, Obras Pblicas y Vivienda.
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe... 91
Cuadro V.1
Amrica Latina y el Caribe: presupuesto por resultados, avance 2007-2013
Puntaje del presupuesto
2007 2013
por resultados (PpR)
PpR>= 2,9 Brasil, Chile Brasil, Chile, Mxico, Per
Nivel avanzado yUruguay
PpR entre 2,89 y 1,5 Argentina, Colombia, Costa Rica, Argentina, Barbados, Colombia,
Nivel intermedio Ecuador, Mxico, Paraguay, Repblica Costa Rica, Ecuador, Guatemala,
Dominicana, Per Guyana,Honduras, Nicaragua,
Paraguay y Repblica Dominicana
PpR<= 1,49 Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia Bahamas, Belice, Bolivia (Estado
Nivel inicial (Estado Plurinacional de), El Salvador, Plurinacional de), ElSalvador,
Guatemala, Guyana, Honduras, Hait, Jamaica, Panam,
Jamaica, Nicaragua, Panam, Suriname, y Trinidady Tabago
Paraguay, Repblica Dominicana,
Suriname, y Trinidad y Tabago
Fuente: M. Garca, J. Kaufmann y M. Sangins (eds.), Construyendo gobiernos efectivos: logros y retos
de la gestin pblica para resultados en Amrica Latina y el Caribe, Washington, D.C, Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), junio de 2015.
1
Vale aclarar que el ejercicio realizado por Garca, Kaufmann y Sangins (2015) va ms all del
anlisis presentado en este cuadro acerca del presupuesto por resultados y cubre el conjunto de
las fases de la gestin pblica en el desarrollo.
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe... 99
RecuadroV.1
El Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales en Mxico
2
Es as que el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD) est consignado en la Constitucin.
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe... 105
Cuadro VI.1
Amrica Latina y el Caribe: clasificacin de los pases segn el puntaje obtenido
en el pilar de seguimiento y evaluacin
Puntaje del componente 2007 2013
Nivel alto (5 pases) (5 pases)
Puntaje > 3 Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Mxico Rica, Mxico
Nivel medio (3 pases) (8 pases)
Puntaje < 3 > 1,5 Ecuador, Guatemala, Honduras Ecuador, Guatemala, Honduras,
Jamaica, Per, Repblica
Dominicana, Suriname, Uruguay
Nivel bajo (16 pases) (11 pases)
Puntaje < 1,5 Argentina, Bahamas, Barbados, Argentina, Bahamas, Barbados,
Belice, El Salvador, Guyana, Hait, Belice, El Salvador, Guyana,
Jamaica, Nicaragua, Panam, Hait, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, Repblica Paraguay, Trinidad y Tabago
Dominicana, Suriname, Trinidad
y Tabago, Uruguay
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de M. Garca, J. Kaufmann y M. Sangins (eds.), Construyendo
gobiernos efectivos: logros y retos de la gestin pblica para resultados en Amrica Latina y el
Caribe, Washington, D.C, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2015.
Cuadro VI.2
Amrica Latina: institucionalidad legal y normativa de las entidades
de seguimiento y evaluacin, mayo de 2017
Se definen entidades
Se definen funciones Alcance geogrfico
involucradas
de las funciones
Pas En la ley En la En la de seguimiento
(ao de normativa En la ley normativa y evaluacin
vigencia) interna interna
Argentina (2013) Nacional
Bolivia (Estado Nacional, regional
(2016)
Plurinacional de) y municipal
Brasil (2016) Federal
Chile (2004) Nacional
Colombia (2015) Nacional y regional
Costa Rica (2010) Nacional y regional
Ecuador (2004) Nacional y regional
El Salvador (2009) Nacional
Guatemala (2002) Nacional y regional
Honduras (2014) Nacional y regional
Mxico (2006) Federal y estatal
Nicaragua (2005) Nacional
Nacional, regional
Paraguay (2004)
y municipal
Nacional, regional
Per (2008)
y municipal
Nacional, regional
Repblica Dominicana (2008)
y municipal
Uruguay (2012) Nacional
Venezuela (Repblica
(2013) Nacional y regional
Bolivariana de)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama de la gestin pblica
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano, Santiago, 2017, indito.
Cuadro VI.3
Amrica Latina (10 pases): usos del seguimiento y la evaluacin, mayo de 2017
Usos de la evaluacin
Toma de Toma de Rendicin Rendicin
Pas Informacin a
decisiones decisiones Mejora de de cuentas de cuentas
las autoridades
relacionadas tcnicas o programas al Poder a la
gubernamentales
con polticas presupuestarias Legislativo ciudadana
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Mxico
Per
Uruguay
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama de la gestin pblica
2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano, Santiago, 2017, indito.
Cuadro VI.4
Amrica Latina y el Caribe (5 pases): sistemas de evaluacin de resultados
Pas Sistema Funciones
Brasil Sistema Integrado de Planeamiento Se verifica el cumplimiento de las metas del plan
y Presupuesto (SIOP) (ejecucin presupuestaria); se evalan los avances de
los programas que forman parte del Plan Plurianual.
Colombia Sistema Nacional de Evaluacin de Se gestiona el manejo de la informacin relacionada
Gestin y Resultados (SINERGIA) con la evaluacin, el seguimiento del plan nacional
del Departamento Nacional de de desarrollo y la consolidacin de la cultura de
Planeacin (DNP) gestin pblica por resultados.
Chile Sistema de Evaluacin y Control de Se ejecutan funciones asociadas a la coordinacin
Gestin del Ministerio deHacienda gubernamental y el monitoreo de las polticas
pblicas.
Ecuador Sistema Integrado de Planificacin Se vincula con el presupuesto a travs de la
e Inversin Pblica(SIPEIP) proforma presupuestaria.
Mxico Sistema de Evaluacin del Se mide el cumplimiento de las metas y objetivos
Desempeo (SED) de la Secretara expresados en el Plan Nacional de Desarrollo y las
de Hacienda y CrditoPblico metas del presupuesto anual de gobierno.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de estudios de caso inditos del Brasil, Colombia, Chile,
elEcuador y Mxico, 2015.
Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe... 117
Recuadro VI.1
Colombia: desafos del Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin
y Resultados, su articulacin con el sistema de presupuesto
y camino hacia mejores prcticas
2
Cabe sealar que, para asumir estas funciones, la Direccin de Presupuestos del Ministerio de
Hacienda fue objeto de un importante rediseo institucional y cont con recursos humanos y
financieros, as como con atribuciones.
120 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
4. Observaciones generales
Este recuento pone de manifiesto los avances parciales y ms globales en
materia de instalacin de mecanismos concretos que procuran vincular el plan,
la implementacin y la gestin pblica a travs de iniciativas muy diversas.
Entre dichas iniciativas se destaca el uso del presupuesto para facilitar el
seguimiento en materia de ejecucin del gasto y la inversin, con el apoyo
de indicadores que permiten medir la calidad del gasto pblico y aportan
instrumentos para mejorar la rendicin de cuentas. Sin embargo, a partir de
este balance tambin se concluye que hace falta informacin para observar
la efectividad (relacin costo-beneficio) de los programas y las polticas, para
as alimentar de forma adecuada la toma de decisiones.
En efecto, persiste la dificultad de vincular la informacin de
desempeo (indicadores y evaluaciones) que en la mayora de los pases
es abundante con la mayor o menor eficiencia del gasto pblico, por
ejemplo, el ahorro o la productividad que se generan a partir del rediseo
122 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Copublicaciones / Co-publications
El imperativo de la igualdad, Alicia Brcena, Antonio Prado, CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina,
2016, 244 p.
Gobernanza global y desarrollo: nuevos desafos y prioridades de la cooperacin internacional,
Jos Antonio Ocampo (ed.), CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2015, 286 p.
Decentralization and Reform in Latin America: Improving Intergovernmental Relations, Giorgio Brosio
and Juan Pablo Jimnez (eds.), ECLAC/Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2012, 450 p.
Sentido de pertenencia en sociedades fragmentadas: Amrica Latina desde una perspectiva global,
Martn Hopenhayn y Ana Sojo (comps.), CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2011, 350 p.
Coediciones / Co-editions
Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2017: Juventud, Competencias y Emprendimiento, 2016, 338 p.
Latin American Economic Outlook 2017: Youth, Skills and Entrepreneurship, 2016, 314 p.
Desarrollo e integracin en Amrica Latina, 2016, 314 p.
Hacia un desarrollo inclusivo: el caso del Uruguay, 2016, 174 p.
Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Amricas: una mirada hacia Amrica
Latina y el Caribe 2015-2016, CEPAL/FAO/IICA, 2015, 212 p.
Documentos de Proyectos / Project Documents
La transversalizacin del enfoque de gnero en las polticas pblicas frente al cambio climtico en
Amrica Latina, Marina Casas Varez, 2017, 101 p.
Financiamiento para el cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe en 2015, Joseluis Samaniego
y Helosa Schneider, 2017, 76 p.
El cambio tecnolgico y el nuevo contexto del empleo: tendencias generales y en Amrica Latina,
Sebastian Krull, 2016, 48 p.
Cambio climtico, polticas pblicas y demanda de energa y gasolinas en Amrica Latina: un
meta-anlisis, Luis Miguel Galindo, Joseluis Samaniego, Jimy Ferrer, Jos Eduardo Alatorre,
Orlando Reyes, 2016, 68 p.
Estado de la banda ancha en Amrica Latina y el Caribe 2016, 2016, 46 p.
Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes
sobre la dinmica demogrfica en la regin. Tambin incluye informacin sobre actividades cientficas
y profesionales en el campo de poblacin. La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao,
en junio y diciembre.
Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics in
the region. Also includes information on scientific and professional activities in the field of population.
Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December.