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de la poltica
de tierras en Colombia
De la colonia
a la creacin del Frente Nacional
Absaln Machado C.
Colaboracin de Julin A. Vivas
ISBN : 978-958-719-337-4
PRIMERA EDICIN
Bogot D.C., noviembre 3 de 2009
ISBN: 978-958-719-338-1 Centro de Investigaciones para el Desarrollo
(CID)
Coordinacin editorial Jorge Ivn Gonzlez Borrero
ngela Daz Moya-Rosa Quintero Amaya DIRECTOR
Diseo de cartula
ngela Pilone
Abreviaturas ........................................................................................ 9
Presentacin
Ensayos sobre historia de la poltica de tierras en Colombia ................ 11
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Presentacin
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
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Presentacin
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1. La tierra y las instituciones
durante la colonia
Introduccin
La formacin de la propiedad rural en Colombia se extiende desde la co-
lonia hasta nuestros das, sin que durante este tiempo se hayan resuelto to-
dos los problemas derivados de la estructuracin de la propiedad privada y
su relacin con las tierras pblicas. La conformacin de la propiedad rural
acompaa el paso de una sociedad rural a una urbana y la evolucin de la pre-
modernidad a la modernizacin. Tambin va de la mano con la inestabilidad
social y poltica contempornea, que se manifiesta en el conflicto que perdura
desde los inicios de la segunda mitad del siglo XX, y en el cual tiene un peso
significativo la disputa por la propiedad rural.
En ese transcurrir histrico, la tierra se constituye en el principal factor
productivo generador de riqueza, prestigio social y poder. Slo a finales del si-
glo XX empez a declinar ese poder en trminos econmicos, ms no polticos.
Alrededor de la apropiacin de la tierra han surgido innumerables conflic-
tos rurales, tanto dentro del sector como entre ste y el resto de la sociedad. El
problema agrario se origina fundamentalmente en el terreno de los derechos
de la propiedad de la tierra y va cambiando a travs del tiempo con nuevos
elementos, como resultado de la transformacin en los mercados, el avance
tecnolgico, los cambios institucionales y en las polticas pblicas. A fines
del siglo XX y comienzos del presente todava el tema de tierras era objeto de
polmicas y de demandas de reformas agrarias redistributivas, seal de que el
problema de tierras no se ha resuelto en Colombia y configura un rezago del
pasado que el pas y la sociedad no han querido enfrentar de manera decidida
para lograr la estabilidad en el sector rural y en la sociedad.
Las caractersticas de los problemas que afectan el desarrollo de la agri-
cultura colombiana se entienden mejor si se parte de una aproximacin a la
Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
1 El interesado puede recurrir al Manual de Historia de Colombia, Colcultura, 1978, en especial los art-
culos de Juan Friede, Germn Colmenares y Jaime Jaramillo Uribe. Igualmente, los escritos de Jorge
Orlando Melo y Margarita Gonzlez, entre otros.
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La tierra y las instituciones durante la colonia
2 Jorge Orlando Melo analiza de manera precisa la situacin de Espaa y Europa al momento de la
conquista en Historia de Colombia, tomo I, La dominacin espaola, La Carreta, Bogot, segunda
edicin, 1978.
3 El despojo comienza en realidad cuando la tierra cambia su valor social ante la crisis que se haba
generado en Espaa; de la riqueza generada en la acumulacin de metales se pasa a la produccin
de riqueza a travs del trabajo, lo que hace importante la tierra en el criterio fisiocrtico. La enco-
mienda sera una de esas instituciones que organiza tanto la explotacin del indio como de la tierra,
lo que genera una gran presin sobre los resguardos indgenas.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
4 La mita, fuera minera o agrcola, destribalizaba a los indios por el desplazamiento continuo a que
estaban sometidos y con ello el indio termin alquilndose, o como pen y arrendatario. La mita
agraria fue reglamentada por el Presidente Gobernador y Capitn del Nuevo Reino de Granada en
1657. Ver Zuleta (1990) y Hernndez (1949).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
sistema parecido al usado durante la Repblica para dar tierras a los militares
en recompensa por labores prestadas en la gesta libertadora.
La Carta Patente fechada en Medina del Campo el 22 de julio de 1497,
expedida a peticin de los primeros pobladores de La Espaola (islas de Santo
Domingo), es el primer documento sobre traslacin de tierras a particulares,
hecha por la autoridad de Coln a toda persona que viniera de Espaa a Am-
rica. En ese reparto vena incluido el dominio de las personas que habitaban
dichas tierras (los indios se adscriban a la tierra como siervos de la gleba), lo
cual reflejaba la mentalidad feudal espaola.
Ots Capdequi define las capitulaciones como un contrato, en cierto modo
bilateral, y una licencia real para descubrir y poblar, al tiempo de ser un
mandato pblico con obligaciones fcilmente exigibles del mandatario y di-
fcilmente exigibles y no siempre cumplidas del mandante (Ots Capdequi,
1946). Las capitulaciones tenan tres partes segn el autor: la licencia del Rey
para conquistar y descubrir, las obligaciones del descubridor y las mercedes
regias concedidas por la Corona, y el carcter condicional de las mercedes,
supeditadas al xito de la empresa y la conducta del conquistador, junto con
la amonestacin de castigo si ste no se ajustaba a lo pactado. A partir de
1526 se incluyeron clusulas expresas en esos documentos para el buen trata-
miento de los indios, acentuando el carcter pblico del instrumento jurdico
(Salazar, 1948: 213).
Quienes reciban las Capitulaciones (adelantados o conquistadores) te-
nan la facultad de repartir tierras entre los espaoles; por ello el reparti-
miento fue el primer ttulo de propiedad sobre la tierra. La propiedad derivaba
siempre de la gracia o la merced real. Estas capitulaciones se daban a ttulo de
adelantado, de alcalde mayor o corregidor, a ttulo de fundacin de villa con
Consejo de alcaldes ordinarios y regidores, y capitulacin hecha simplemente
con un grupo de hombres casados5. Junto a las capitulaciones estuvieron las
Reales Cdulas ordinarias o extraordinarias, de gracia o merced.
Las capitulaciones se otorgaban a travs de contratos que otorgaban de-
rechos y beneficios. Los beneficios consistan en un nmero de aldeas, tierras
y vasallos con jurisdiccin civil y criminal en el rea respectiva y la facultad
5 Las capitulaciones y los repartimientos fueron, desde los primeros tiempos, ttulos originarios para
la adquisicin del dominio privado sobre las tierras. Es decir, fueron los primeros ttulos. Junto a
ellos tambin estuvieron las Reales Cdulas, ordinarias o extraordinarias, de gracia o merced. Hasta
1591 las mercedes de tierras tuvieron todas un carcter gratuito y no oneroso, lo mismo las que se
hicieron en las propias capitulaciones que las concedidas a ttulo de repartimiento o por medio de
las Reales Cdulas (Ots Capdequi, 1940, 1959; Ramos, 2005).
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para recaudar impuestos a su favor. Los beneficios que daban las capitulacio-
nes constituan propiedad que poda heredarse y venderse. As mismo, fijaban
la parte que corresponda al monarca (Zuleta, 1973: 12). Al beneficiario se
le conceda la tierra (sin fijar sus lmites) y el indio; a su vez, el conquistador
poda repartir las tierras entre sus descendientes y compaeros de expedicin,
por eso se llamaban las reparticiones. Las tierras se entregaban siempre suje-
tas a que el beneficiario hiciera una ocupacin efectiva de la tierra, residiera
en ella y la cultivara; si ello no se cumpla deba devolverla a la Corona. Sin
embrago, esta disposicin no siempre se cumpla cabalmente.
La primera capitulacin la firm Coln en 1492. Estas cdulas de merce-
des en tierras eran de carcter perpetuo o de por vida para los que pensaban
establecerse en Amrica y se otorgaban en despacho ordinario del Real y Su-
premo Consejo de Indias. Se caracterizaban como extraordinarias cuando se
daban a algn personaje por servicios prestados por l o sus antepasados6
(Zuleta, 1973: 13). Recibida la tierra y hecha la morada y labranza por cuatro
aos, sta se poda vender. Las tierras se adjudicaban en las cercanas de las
fundaciones, ciudades o villas y consistan, en general, en 2, 3 4 caballeras
(unas 423 hectreas.).
Haba varios tipos de capitulaciones, pero las ms importantes se relacio-
naban con el derecho de propiedad; otras se referan, por ejemplo, a la dese-
cacin de una laguna y el aprovechamiento de los tesoros que contuviera, la
exploracin de un volcn, etc. En un primer periodo, todas las donaciones de
tierras fueron por capitulaciones y repartimientos, ya que unos y otros eran,
entonces, los medios adquisitivos del dominio de las tierras realengas, los
que implicaban liberalidad, que es el rasgo distintivo de la figura jurdica de
la donacin (Ots Capdequi, 1940).
En las capitulaciones se estipulaba el descubrimiento de un territorio o
de alguna ruta inexplorada ms beneficiosa a la navegacin; la mayora de
las veces se pactaba con el descubrimiento y la poblacin del territorio as
descubierto; en ocasiones el compromiso abarcaba nicamente a la poblacin
mediante la creacin de ciudades, villas y lugares de un territorio ya conquis-
tado. Estos son los tipos de capitulacin de mayor inters para la historia del
derecho de propiedad (Ramos, 2005).
6 Este era el caso, por ejemplo, de los mayorazgos, que no fueron muy comunes en la Nueva Gra-
nada. En la costa Atlntica, Santa Fe de Bogot, Popayn, Momps y Santa Marta se ubicaron
algunos. Estas eran concesiones realengas de tierras a nobles, como las que analiza Orlando Fals
Borda para la regin costea en su obra Momps y Loba, Carlos Valencia editores, Bogot, 1981.
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7 Los facultados para conceder mercedes a nombre del rey eran los conquistadores, virreyes, gober-
nadores, audiencias y cabildos, que las concedan al momento de fundarse una poblacin, o ms
tarde, a solicitud de los interesados. La confirmacin real de estas mercedes qued consagrada en
la Recopilacin de Leyes de Indias de 1680 (Mayorga, 2002)..
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diez de maz, dos huebras de tierras para huertas y ocho para plantas de otros
rboles de secadal, tierra de pasto para diez puercas de vientre, veinte vacas
y cinco yeguas, cien ovejas y veinte cabras. Y una caballera consista en un
solar para casa de cien pies de ancho y doscientos de largo; y de todo lo dems
como cinco peonas (Mendoza, 1994; Tirado, 1971).
Adems de ser extensas las adjudicaciones, los linderos eran inciertos,
lo que facilitaba a los propietarios ampliar cmodamente sus terrenos, hasta
llegar a mercedes o imperios territoriales que podan llegar hasta las 200.000
hectreas o ms. De esa manera se apropiaron rpidamente las tierras que en
ese entonces tenan algn valor econmico. Los historiadores coinciden en
que para fines del siglo XVI, unas pocas personas haban acaparado las me-
jores tierras; bast un siglo para que se hiciera el reparto a los privilegiados,
generndose un problema de tierras con los indgenas y los nuevos inmigran-
tes europeos, o los espaoles pobres.
Las capitulaciones daban al conquistador una especie de dominio emi-
nente, que se particulariz y concret con la encomienda. La norma segn la
cual el territorio pertenece a la Nacin consagra una figura diferente a la pro-
piedad privada o pblica, a saber el llamado dominio eminente del Estado8,
el cual comprende todas aquellas facultades inherentes a la soberana que
tiene el Estado sobre su territorio y sobre los bienes en l contenidos, a fin de
conservar el orden jurdico y cumplir las funciones constitucionales que le han
sido atribuidas (Corte Constitucional, 1998)9.
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10 El ejido consista en dos grandes terrenos: uno de propiedad del municipio, para que acrecentara sus
rentas, y otro, el ms extenso, para que la disfrutaran en comn los moradores pobres del pueblo.
11 Se daba la oportunidad de sanear los ttulos viciados por medio de la Composicin, una forma de
revalidar las titulaciones mediante un procedimiento especial iniciado ante la Real Audiencia, previa
inspeccin ocular al terreno y mediante el pago de una determinada suma que, segn la extensin
y el valor del terreno, deba pagar el interesado. Los que no se avenan a la Composicin deban
devolver las tierras.
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12 Un siglo despus del encuentro de dos mundos hecho por Coln, en el Nuevo Reino de Granada
estaban vigentes los siguientes tributos: quintos de oro, plata y esmeraldas; derechos de fundicin;
diezmos; penas de cmara; almojarifazgo y anatas. Los quintos, el almojarifazgo y los diezmos se
destinaban para el sostenimiento del culto (Livano, 2002: 172).
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Era claro que con esta Cdula la Corona sala en defensa de los indios,
dndoles mayor importancia a los resguardos para que los naturales tuvieran
cmo defenderse de las pretensiones de explotacin por parte de los blancos.
Las maas de los terratenientes para acumular tierras durante el siglo
XIX y primera mitad del siglo XX fueron as heredadas de la colonia, y el Es-
tado colombiano se prest en ese periodo a todo tipo de artimaas que condu-
jeron a una desmedida concentracin de la propiedad y despojo de los nativos
y pequeos propietarios. A la merced o adjudicacin por parte del Monarca, y
a la composicin sobre terrenos de titulacin dudosa, se sum en los siglos
XVII y XVIII la venta o remate de tierras, completando as la privatizacin de
las tierras pblicas accesibles en ese entonces. La venta de tierras implic el
abandono de la obligacin de morada y labor y personas adineradas adqui-
rieron grandes extensiones de tierras que se agregaron a las que ya haban
adquirido por merced o composicin. Dice Tirado que el resultado fue que
para el siglo XVIII una reducida oligarqua terrateniente que no daba destina-
cin econmica a la tierra la ocupaba a costa de los indgenas y de los otros
sectores de la poblacin en espera de una valorizacin, o alquilndola para
vivir cmodamente de las rentas (Tirado, 1971: 60).
La poltica abierta por Felipe II (casa de Austria) cambi con la llegada de
los Borbones al gobierno de Espaa, cuando la proteccin a los indgenas se
troc por persecucin y sus propiedades que estaban amparadas en los res-
guardos fueron a parar a manos privadas. Esa poltica opresora culmin con
el gobierno de Carlos III, que rompi con el concepto cristiano y humano de
propiedad que haba imperado en Amrica por ms de dos siglos, para instau-
rar la doctrina romana de la propiedad absoluta que rige hasta hoy (Londo-
o, 1965). Como anota Londoo Con la deplorable Cdula de San Ildefonso,
dirigida por Carlos III al virrey Flores el 2 de agosto de 1780, se le dio pleno
apoyo y reconocimiento a todos los negocios realizados con los nativos y a las
depredaciones, y se introdujo en Amrica la propiedad sin funcin social. En
esta forma se asegur el triunfo de los poderosos y la desigualdad entre las
distintas clases sociales. Con esto, las ideas liberales de la Ilustracin haban
triunfado sobre una gran tradicin humanista y cristiana.
Al lado de la composicin estaba la figura del Amparo Real, que no era
un ttulo, sino que lo presupona. Era una figura jurdica surgida como con-
secuencia de la Cdula de 1591 que permita legalizar la situacin de los po-
seedores de ttulos, acudiendo a solicitar el Amparo Real. La proteccin del
Real Amparo cubra solo el hecho de la posesin, no el dominio (Ots Capdequi,
1946: 74).
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Como seala Salazar, esta Cdula estableca, entre otras cosas, que los
virreyes y presidentes de las Audiencias nombraran ministros subdelegados
para la venta y composicin de tierras y baldos pertenecientes al rey;
Los jueces y ministros procedern con templanza y verbalmente en las
tierras que poseyeren o necesitaren los indios, conservndose en los
pueblos las tierras concedidas para pastos y ejidos. Los que poseyeren
realengos desde 1700 deben acudir a presentar los ttulos de posesin
y se les despojar de las tierras si no se presentan; constatado el ttulo
adquirido, por venta o composicin hecha por los subdelegados antes
de 1700, se les dejar la posesin y si no tienen cultivados los terrenos se
les dar un plazo de tres meses para que lo hagan; los ttulos sin confir-
macin acudirn a impetrarla ante las audiencias quienes la concedern si
no encuentran fraude ni defectos en las ventas o compromisos; quienes
hayan tomado ms terreno de lo comprado o compuesto acudirn a los
subdelegados para que al exceso se le despache ttulo y confirmacin, si
pasado el trmino no acudieren los terrenos se otorgarn as ocupados,
por una moderada cantidad, a los denunciadores y al real patrimonio para
venderlos a otros terrenos; a los que denuncien tierras o baldos ocupa-
dos sin ttulo se les recompensar y admitir a moderada composicin
(Salazar, 1948: 221-222).
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yermas; los propietarios tenan la mayor cantidad de ellas y las mejor ubi-
cadas; los pobres sufran la arbitrariedad de los altos arriendos y no tenan
acceso a tierras buenas (Aguilera, 1962: 59). Estos problemas fueron los que
dieron origen a la Cdula de San Ildefonso.
La Cdula de San Ildefonso (2 de agosto de 1780) tuvo un sentido ms
social que econmico. Estableca dar las tierras a los ms necesitados, aunque
ello ocasionara lesin a los intereses de la Corona. Se origin por quejas de
que haba personas con tierras bien situadas y ttulos legtimos, pero no las
explotaban, en tanto que muchos habitantes no tenan cmo subsistir. Se dis-
puso que las tierras realengas se otorgaran gratuitamente a quienes quisieran
desmontarlas o cultivarlas, y se suprimi la venta de tierras13.
Esta Cdula de San Ildefonso termin con el sistema vigente de venta de
tierra en pblica subasta al mejor postor, que conduca a la concentracin de
la propiedad en manos de los ms poderosos. Por ello estableci que cuando
se adjudicara gratuitamente no se concediera ms porcin que la que bue-
namente pudiera labrar, atendiendo su caudal y posible; los predios deban
tener linderos fijos y durables a costa del dueo, y la concesin la otorgaba
la autoridad por dos terceras partes de los votos de sus miembros (Aguilera,
1962: 50). La prescripcin se entenda respecto a lo no cultivado y posedo.
La Recopilacin de las Leyes de Indias, las Cdulas de San Lorenzo y la de
San Ildefonso, rigieron hasta la Ley del 11 de octubre de 1821, en la poca de
la independencia y un poco ms. Por otro lado, la Ley de 13 de mayo de 1825
al disponer el orden con que deban observarse las Leyes en todos los tribuna-
les y juzgados de la repblica, civiles, eclesisticos y militares, tanto en ma-
terias civiles como criminales, indic la vigencia de algunas de las normas14.
Hacia fines del siglo XVIII haban accedido a la propiedad campesinos,
blancos, mulatos y mestizos, en tierras que haban formado parte de las tie-
13 La Cdula de San Ildefonso obedeci a insinuaciones hechas a la Corona por los funcionarios
espaoles que residan en las colonias, quienes podan percibir de mejor manera las condiciones
sociales y econmicas que all se vivan. El Virrey Don Manuel de Guirior fue uno de los que ms
observaciones tiles hizo a la Corona en ese sentido (1767), y sobre las diferentes anomalas que
se presentaban en el uso de la propiedad. Tambin las anotaciones del Fiscal de la Real Audiencia
Don Antonio Moreno y Escandn fueron muy significativas sobre los procesos de concentracin
de la propiedad, el mal uso de las tierras y la situacin de los pobres (Aguilera, 1962: 53-57). Se
haban vendido muchas tierras a muy bajos precios que se mantenan yermas sin cultivos, mientras
los habitantes del reino vivan a merced de los dueos de tierras.
14 La Ley del 13 de mayo de 1825 fue reformada por la Ley del 17 de mayo de 1826 y derogada por la
de 14 de mayo de 1834.
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15 Algunos consideran que la Cdula de 1754 rigi hasta 1808, pero la Ley del 13 de mayo de 1825
sealaba que, adems de las Leyes expedidas bajo la naciente Repblica, regan las pragmticas,
cdulas, rdenes, Decretos y ordenanzas del Gobierno espaol, sancionadas hasta el 18 de marzo
de 1808, que estaban en observancia bajo el mismo Gobierno espaol en el territorio que forma la
Repblica (Ramos, 2005).
16 Cuando la persona no tena dinero para acudir a un remate, las tierras se le adjudicaban a ttulo de
censo al quitar, situacin en la cual el Estado reciba una pensin o canon. El que reciba la tierra,
en lugar de pagar el precio, pagaba el canon o pensin y cuando su situacin econmica mejoraba
poda redimir el censo (pagaba el valor de la tierra) (Ots Capdequi, 1946: 87).
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17 Sobre el carcter de la encomienda, si feudal o capitalista, no existen acuerdos entre los autores.
Colmenares ha indicado claramente que no es cierto entonces que las condiciones creadas en
Amrica a raz de la Conquista reprodujeran un estado de cosas anterior existente en Europa. Sim-
plemente, integraron un tipo de economa y de explotacin preexistentes a la conquista dentro del
marco de una institucin original. Que la institucin haya tenido rasgos feudales no resulta nada
extraordinario, dados sus antecedentes europeos, pero eso no puede ocultar el hecho de que la ins-
titucin oper inicialmente sobre un modo de produccin desconocido en Europa (Colmenares,
1978: 232).
18 Segn Ots Capdequi, la encomienda tuvo varios momentos. En el primero los indios se enco-
miendan para ponerlos bajo la proteccin de su encomendero, quien debe cuidar ante todo de su
adoctrinamiento en la religin catlica; con ello los conquistadores y pobladores benemritos se
aprovechaban, a cambio, del trabajo de los indios encomendados. En un segundo momento ya no
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se encomiendan directamente las personas de los indios, sino cierta cantidad, que en concepto de
tributos vienen stos obligados a pagar a sus encomenderos, pero stos ya no pueden beneficiarse
libremente del trabajo de aquellos. Los encomenderos no tenan derecho alguno en propiedad ni
por vasallaje, ni en los tributos, ni en los indios, pues esto plena, original i directamente, es de la
Corona Real.
19 Los tributos que reciba el encomendero estaban en parte destinados a los gastos de la encomienda.
Friede menciona la defensa de las tierras de los indios frente a pretensiones de terceros; pago de
salarios a los doctrineros; construccin de una iglesia, mantenimiento de una casa en la poblacin
espaola cercana, poseer armas y caballos para la defensa y otros.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
1.4.2. La mita
Los dos momentos importantes de establecimiento de mitas laborales en
el Nuevo Reino fueron los aos 1593 y 1636 (Gonzlez, 1979: 77). En este
periodo se enmarca la primera fase de expansin de las haciendas que, como
se sabe, se ubicaban cerca de las comunidades indias por la disponibilidad
de mano de obra (mita agraria). La mita coexisti con la forma de servicios
personales que rigi bajo la Encomienda, durante la reparticin de indios y la
segregacin de pueblos.
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20 Una referencia importante sobre este tema es el ensayo de Margarita Gonzlez El resguardo en el
Nuevo Reino de Granada, La Carreta-Inditos Ltda., Bogot, 2 edicin, 1979.
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Debe tenerse en cuenta, como seala Ots Capdequi, que los descubridores
espaoles en realidad trataron de conseguir que los indios no se desvincula-
ran de la tierra, respetando su propiedad individual y comunal. Lo corriente
fue que las tierras de los pueblos o reducciones de indios fueran de aprovecha-
miento comunal bajo el rgimen de los resguardos.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Gonzlez seala que a partir de la segunda mitad del siglo XVI comenz a
generalizarse la reduccin de indios administrada y controlada por autorida-
des civiles. El objetivo general de establecer comunidades indgenas denomi-
nadas resguardos, era el de
Convertir en forma definitiva el tributo indio en patrimonio del Estado
por medio de la prohibicin de la relacin directa entre el encomendero
y los encomendados, el de ceder parcialmente el tributo definido como
patrimonio estatal a los particulares, ya no por sus mritos de conquista,
sino por aquellos que derivan de su participacin en el incremento de los
diversos campos productivos de la economa colonial y, por ltimo, el de
dotar a todos sus miembros de aquellos elementos, econmicos y jurdi-
cos, que les permitieran llevar una vida sedentaria, pacfica, relativamente
independiente de las exigencias de los encomenderos y autosuficiente
(Gonzlez, 1979: 20).
Fue as como a finales del siglo XVI se crearon resguardos en todos los
territorios de las gobernaciones de la Nueva Granda, dando comienzo a una
poltica proteccionista que agrupaba al indio tributario en resguardos, en las
tierras que posean cuando llegaron los conquistadores. A partir de 1550 se
expidieron reglamentaciones y normas cuando se estableci la Real Audiencia
en Santa Fe de Bogot, para hacer cumplir los mandatos reales por parte de
los encomenderos.
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La tierra y las instituciones durante la colonia
causados por la convivencia con los espaoles y los mestizos, y tambin se los
segregaba de los grupos que les eran extraos, como los negros21.
Dice Gonzlez que desde el momento mismo de establecerse los resguar-
dos hay evidencias de que los indgenas ya practicaban el arrendamiento de
algunas de sus tierras al sector desposedo de la poblacin (mestizos y blan-
cos pobres), con lo cual trasportaba parte de su carga tributaria al arrendata-
rio mestizo o blanco (Gonzlez, 1979: 32). Sin embargo, en la asignacin de
tierras de resguardo se prohiba el arriendo, la cesin y la venta para garanti-
zar la explotacin colonial.
Las tierras de un resguardo tenan parcelas para la explotacin individual
y extensiones considerables para el trabajo colectivo22. De las tierras de co-
munidad deba salir la produccin que se renda como tributo. Las tierras de
la comunidad eran el centro del resguardo. El resguardo posibilitaba la mita
minera o el concierto agrario, es decir, el trabajo por fuera de la comunidad,
pagando esos tributos.
El oidor visitador Egas de Guzmn hizo en 1596 los primeros repartimien-
tos de tierras a los indios de la regin de Tunja, la ms densamente poblada.
Hubo varias visitas en el siglo XVI para tasar los tributos de los resguardos.
La visita de Luis Enrquez, entre 1599-1602, suprimi la tasacin calculada
globalmente sobre las comunidades indias, por considerarla inconveniente,
para reemplazarla por la tasacin individual de cada uno de sus miembros
(Gonzlez, 1979: 39-40). Las visitas continuaron en los primeros aos del
siglo XVII.
Con la llegada de los espaoles se impuso el amojonamiento de las tie-
rras, procedimiento que los indios no haban practicado, pero an a fines del
siglo XVI y en el XVII se encontraban muchas tierras de resguardo sin ninguna
clase de cerco y sin ms referencias, para la delimitacin territorial, que los
ros, piedras, montes, valles y otros linderos naturales (Gonzlez, 1979: 45).
Esta situacin generaba frecuentes abusos de invasores, blancos y mestizos;
de all el reclamo de deslindar claramente las tierras, un problema que fue
similar para las propiedades particulares durante la colonia y la Repblica.
Uno de los perjuicios ms graves ocasionados a la labranza de los indge-
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
nas por la falta de cercos fue la introduccin incontrolada del ganado de los
hacendados espaoles en el curso del siglo XVII, lo que se constituy en un
agotamiento de los cultivos indgenas (Gonzlez, 1979: 46).
A partir del siglo XVII se autoriz a los indgenas a alquilar las tierras
sobrantes de su resguardo para que destinaran el dinero obtenido al pago de
las obligaciones tributarias. La propiedad de la tierra radicaba en cabeza del
cacique en representacin colectiva del grupo. Lo que haca la Corona era re-
conocer parte de las tierras que le pertenecan a las sociedades indgenas, no
se trataba de un acto de liberalidad (Tirado, 1971: 31).
La existencia de los resguardos no fue apacible. Varios factores conspira-
ban contra ellos, como anota Tirado: era una institucin comunal en medio
de un rgimen de propiedad privada individual; el rgimen de salarios de las
haciendas vecinas los fue minando en la medida en que los indgenas acudan
a vender su fuerza de trabajo para cubrir los tributos con el salario obtenido;
la economa monetaria empez a introducirse en estos ncleos de economa
natural y las ventas de tierra por la Corona a partir del siglo XVIII y el robo
descarado de ellas por los terratenientes vecinos fueron reduciendo los res-
guardos a su mnima expresin; con ello, sus habitantes migraron a los cen-
tros urbanos o a las haciendas, fuera como trabajadores o peones asalariados,
o como aparceros.
Los resguardos se establecieron especialmente durante 1595 y 1642, pero
la voracidad latifundista, la presin de los mestizos y colonos pobres con
ansias de tierras para cultivar, y un Estado con criterio fiscalista, dieron paso
a la segunda desposesin masiva de la mayora de la poblacin las masas
indgenas, proceso que culmin a mediados del siglo XIX.
En el siglo XVIII, paralelo al remate de grandes extensiones de baldos a
particulares, se inici un sistemtico ataque contra los resguardos, que pasa-
ron a manos de un pequeo grupo de terratenientes sin resolver el problema
de los mestizos y blancos que demandaban tierras. Unas veces se redujeron
los resguardos a menor extensin, para vender la porcin sobrante; otras,
se opt por reunir en un solo sitio alejado de centros urbanos y sin vas de
comunicacin a los habitantes de varios resguardos, para vender las reas
desocupadas; otras veces simplemente se desalojaron con promesas de darles
tierra en otro sitio.
Segn Gonzlez, fueron la mita y el concierto agrario las dos instituciones
que ms contribuyeron a la desorganizacin tribal y la descomposicin de los
resguardos. Esa desorganizacin afect tanto al sistema tributario como a la
46
La tierra y las instituciones durante la colonia
47
Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
dn present esta poltica con visos proteccionistas, pues reunir a los indge-
nas que quedaban era una manera de defenderlos de los espaoles (criollos)
y mestizos. Segn Moreno y Escandn, el mayor beneficio de esa poltica era
el de que los vecinos compraban las tierras, y sintindose as propietarios,
producan ms y fomentaban el comercio (Gonzlez, 1979: 126). De otra par-
te, al convertir las tierras de resguardo en propiedades privadas se pona a
disposicin de la hacienda la mano de obra liberada.
Tan pronto se dio el grito de la independencia, oligarcas criollos buscaron
acelerar los procesos de liquidacin de las comunidades indgenas y sus res-
guardos, que ya se haban iniciado en el siglo XVIII. A dos meses de los acon-
tecimientos del 20 de julio, la junta de Gobierno de Santa Fe decret el repar-
timiento de las tierras de resguardo entre los indgenas, en proporcin a sus
familias, aunque ello no se cumpli por la reconquista de Morillo y la guerra.
El Decreto de mayo 20 de 1820, expedido por Bolvar como presidente de
Colombia, intent la devolucin de las tierras de los resguardos a los indge-
nas: Se devolvern a los naturales, como propietarios legtimos todas las
tierras que formaban los resguardos, segn sus ttulos, cualquiera que sea el
que aleguen para poseerlas los actuales tenedores. En el Congreso de Ccuta
de 1821 se orden de nuevo la reparticin de los resguardos, lo cual se repiti
en 1832 con la restriccin de que ningn indgena poda vender la porcin de
tierra que se le adjudicara, antes de diez aos.
En 1843 esa prohibicin de enajenar las tierras se ampli a 20 aos,
pero la Ley del 22 de junio de 1850 termin esa poltica y autoriz a las
Cmaras de Provincia para disponer lo relacionado con la libre enajenacin
de los resguardos (Tirado, 1971: 132-133). Muchos indios haban dado en
alquiler sus tierras y se opusieron al reparto, para no verse envueltos en
litigios con los arrendatarios por reclamos de mejoras en contratos que no
haban expirado.
Este golpe de gracia a los resguardos se hizo, como dice Tirado, con la
mayor sutileza y en nombre de la libertad, porque haba temores en las clases
dominantes sobre las consecuencias que podran derivarse de la medida. Se
aduca que los indgenas eran iguales ante la Ley y por tanto no deban sufrir
recortes en sus derechos a la propiedad privada, por lo cual deban repartirse
las tierras entre ellos y dejarlas a su libre disposicin. Dice el autor que las
presiones no esperaron y los indgenas vendieron a vil precio sus parcelas,
para vivir las delicias de la igualdad, entre ellas la de liberarlos de toda pro-
piedad.
48
La tierra y las instituciones durante la colonia
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50
2. La feria de los baldos
durante el siglo XIX
Introduccin
Durante el siglo XIX se presentaron una serie de hechos y procesos que
marcaron el devenir de la economa, la sociedad y la poltica, que no pueden
pasar desapercibidos en una presentacin sobre el manejo que hizo el Estado
de los baldos de la nacin. No es objeto de estas notas analizar cada uno de
esos hechos, pero s sealarlos por su importancia. Entre otros, sobresalen: la
Misin Corogrfica, dirigida por Agustn Codazzi, que explor los principales
territorios de la nacin y dej informaciones relevantes para su desarrollo;
las reformas liberales de mediados del siglo (abolicin de la esclavitud, su-
presin del estanco del tabaco, abolicin del censo, etc.); la desamortizacin
de bienes de manos muertas, que intent liberar la tierra hacia los mercados;
la desregulacin de los resguardos indgenas; la adopcin del libre comercio;
la expedicin de la Constitucin de Rionegro y la Constitucin de 1886; la
conformacin de la repblica conservadora centralista; la terminacin de las
guerras civiles al trmino del siglo; el inicio del proceso de colonizacin antio-
quea y la irrupcin de la economa cafetera; los primeros conflictos alrededor
de la apropiacin de tierras; el inicio de la construccin de ferrocarriles; la di-
nmica expansin ganadera y los primeros intentos de conformar un catastro
nacional. Adems, durante ese siglo la nacin en formacin se vio envuelta en
serias dificultades fiscales para pagar las deudas contradas, tanto durante la
guerra de independencia como en el transcurso de las diversas guerras civiles.
Todos estos fenmenos influyeron de manera directa e indirecta en el
modelo agroexportador que irrumpi durante la segunda mitad del siglo y, por
tanto, en los procesos sociales y polticos que le acompaaron. Los lectores in-
teresados en profundizar en la dinmica exportadora y sus diferentes efectos
durante este periodo pueden recurrir a trabajos bien conocidos en la historio-
grafa. En particular los de Jos Antonio Ocampo, Santiago Montenegro, Jess
Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
52
La feria de los baldos durante el siglo XIX
53
Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
De otra parte, el siglo XIX y buena parte de primera mitad del siglo XX
asistieron a una implacable destruccin de los bosques naturales con la pro-
mocin realizada por el Estado de la economa exportadora fundamentada
en la extraccin de maderas, gomas, resinas y plantas medicinales. La legis-
lacin sobre bosques y baldos fue en buena parte casustica y cambiante,
acomodada a los intereses de empresarios exportadores y sus vnculos con
los gobernantes de turno. El Estado intent montar una legislacin que per-
mitiera conservar los bosques al tiempo que se explotaban, pero su capacidad
de controlar las explotaciones era muy dbil e insuficiente. La mayora de las
especies naturales de exportacin desaparecieron del patrimonio nacional por
la avidez de los empresarios y por la rpida acumulacin, estimulada por una
poltica sin horizontes.
Durante todo el siglo XIX, pese a las guerras civiles y las continuas con-
tiendas de los poderes polticos caudillistas y regionales23, el Estado procur,
con un xito slo relativo, formalizar y legalizar los ttulos de propiedad para
darle claridad al derecho de propiedad como una de las instituciones bsicas
de la Repblica. Esta intencionalidad, traducida en la obligacin del registro
de escrituras e hipotecas y la conversin de las concesiones de baldos en ttu-
los de propiedad, fue ratificada en la Ley de 1 de junio de 1844, que pretendi
organizar todas las Leyes precedentes y dispuso que cada Cantn de la Rep-
blica deba tener una oficina de registro de instrumentos pblicos y anotacin
de hipotecas determinando que el objeto del registro era darles publicidad y
autenticidad a los actos de instrumentos pblicos. Esta norma, sin embargo,
no tuvo un cumplimiento como era de esperarse.
23 Una buena descripcin de estas contiendas se encuentra en Rafael Pardo Rueda (2004). Ver tam-
bin lvaro Tirado (1976).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Varias Leyes trataron el tema del registro, adems de las dos menciona-
das, estn: a) la Ley de 11 de mayo de 1825, que estableci que en la capi-
tal de cada cantn deba existir un anotador de hipotecas, cargo que deba
desempear el secretario de la municipalidad. Este fue el primer intento del
legislador nacional respecto del registro de la propiedad inmueble. La Ley no
fij funciones ni seal los actos sometidos a registro, reorganiz el registro y
seal que su finalidad era la de otorgarles mayor autenticidad a los actos e
instrumentos dentro o fuera de un juicio; b) el registro de ttulos e hipotecas,
dispuesto por la Ley 22, de mayo de 1826, que incorpora a la Hacienda Na-
cional el oficio de anotacin de hipotecas y establece el derecho de registro.
Seal qu documentos y actos estaban sujetos a registro; c) el Decreto del 13
de julio de 1830, que contina el sistema registral y se refiere al registro de
testamentos; d) la Ley del 13 de mayo de 1841, que se refera al derecho de
registro de las escrituras que contuvieran actos de disposicin de la propiedad
de bienes races.
En cuanto a la conversin de las concesiones de baldos en ttulos de pro-
piedad, el Decreto del 20 de agosto de 1856, sobre enajenacin y arrendamien-
to de tierras baldas, dispuso, en su artculo 9, que el poseedor de un ttulo
de concesin que quiera hacerlo efectivo acudir al gobernador de la provincia
o estado, o prefecto del territorio en que se hallen ubicadas las tierras, pidien-
do que se le adjudiquen las que designe en su solicitud, y acompaado a ella
el ttulo de concesin que quiera hacer efectivo, y una informacin de nudo
hecho, consistente en las declaraciones de cinco testigos idneos que acredi-
ten la calidad de baldos de los terrenos pedidos (Ramos, 2005).
Las continuas normas expedidas sobre el mismo tema del registro du-
rante el siglo XIX, como, por ejemplo, la Ley 1 de junio de 1844, que fue el
primer estatuto orgnico sobre la materia, reorganiz el registro y seal que
su finalidad era el de otorgarle mayor autenticidad a los actos e instrumentos
dentro o fuera d un juicio. Esta Ley derog cinco Leyes expedidas antes sobre
lo mismo y trat de reunir en una sola norma todas las existentes sobre el
tema, indicando de alguna manera los incumplimientos de las normas. En
los aos treinta del siglo XX aflorara en toda su dimensin el problema no
resuelto de la legalidad y claridad de ttulos.
De otra parte, para el manejo del problema de tierras y baldos se con-
figur una estructura institucional en la que compartan responsabilidades
varias instancias del Ejecutivo, generando una descoordinacin y confusin,
que en algunos casos condujo a serios conflictos entre empresas beneficiarias
de concesiones de tierras baldas.
56
La feria de los baldos durante el siglo XIX
24 Esta estructura tiene dos extremos: el latifundio y el minifundio, pero ambos estn relacionados
conformando una constelacin social, como la denomin Antonio Garca en sus obras clsicas
sobre el tema.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
25 Tirado describe un ejemplo que muestra cmo los empresarios se comprometan a entregar parte
de las tierras a colonos, pero ello se cumpla muy parcialmente o no se cumpla (1976: 163). Por
ejemplo, la Ley 97 de 1870 adjudic 200.000 hectreas de baldos a la empresa del Canal Interoce-
nico de Panam. En la sola dcada de 1870-1880 se emitieron ttulos de concesin territorial sobre
3,3 millones de hectreas; slo un 8% de ellos se dieron a campesinos y en los ochenta se otorgaron
baldos por una cifra cerca a la anterior. Entre 1885-1895, en el periodo de la regeneracin, las tie-
rras otorgadas ascendieron a 4,6 millones de hectreas.
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
26 LeGrand seala al respecto que ms all de las titulaciones oficiales, los empresarios agrcolas
exitosamente incorporaron varios millones de hectreas adicionales de tierras pblicas a propie-
dades privadas sin el conocimiento o el consentimiento del gobierno. Estas apropiaciones ilegales
reforzaron la concentracin de la propiedad de la tierra en regiones que iniciaban su desarrollo
(LeGrand, 1984: 25).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
El Cuadro 2.1 recoge las principales normas expedidas hasta 1850 rela-
cionadas con los objetivos bsicos de la poltica. Estas normas se complemen-
tan con las que se especifican ms adelante sobre entrega de baldos por la
construccin de obras pblicas y el pago por servicios militares.
Norma Disposiciones
Ley del 29 de septiembre de Sobre asignaciones de bienes nacionales a los que sir-
1821. vieron a la Repblica en la guerra de la independencia,
pago que poda hacerse con terrenos baldos, si no al-
canzaban para este objeto los bienes races confiscados
a los partidarios del rgimen espaol.
Ley del 13 de octubre de 1821. Podrn enajenar en lo sucesivo las tierras baldas que no
han sido antes concedidas a persona alguna o que ha-
bindolo sido por composicin han vuelto al dominio
de la Repblica. Queda abolido el mtodo de composi-
cin establecido en octubre de 1754. Se exceptan las
tierras de comunidades de indios y de los pastos y ejidos
de villas y ciudades.
Los que estn actualmente en posesin de tierras bal-
das con casas y labranzas, sin ttulo alguno de propie-
dad, sern preferidos en las ventas, siempre que en con-
currencia de otros se allanen a pagar el mismo precio
que se ofrece por ellas.
Crea la oficina general de agrimensuras y oficinas pro-
vinciales para registrar las propiedades y se da un pla-
zo de 4 aos para ello (estas oficinas finalmente no se
crearon).
La Ley reglamenta la venta de tierras baldas, establece
los precios, formas de avalo y autoridades competen-
tes para realizar la venta.
Fija el precio de las tierras baldas en $2 la fanegada,
para las costeras, y $1, para las del interior. El Ejecutivo
podr enajenar tierras baldas por los 2/3 del valor que
asigna la Ley.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Ley de mayo 22 de 1826. Inicia la poltica de pagar la deuda externa con el pro-
ducto de la venta o arrendamiento de las tierras baldas.
Suspendida por el Decreto del
27 de febrero de 1830 y dero-
gada por el artculo 47 de la Ley
del 20 de abril de 1838.
Ley del 31 de julio de 1829. De- Sobre demarcacin de baldos, prohibicin de sacar de
rogada por la Ley 15 de 1865. ellas maderas preciosas o de construccin, etc., sin li-
cencia competente, y exportacin de quinas y otras sus-
tancias medicinales.
Decreto Legislativo del 16 de Autoriza al Poder Ejecutivo para distribuir 500.000 fa-
marzo de 1832. negadas de tierras baldas en la Provincia de Casanare.
Ley del 19 de mayo de 1834 y Dispone que se entregue a cada Provincia de quince a
Ley del 2 de mayo de 1845. veinticinco mil fanegadas de baldos, comprendidas en
la misma Provincia, para su libre disposicin. La Ley
de 1845 autoriza al territorio del Caquet para repar-
tir tierras a familias que se establezcan all. Autoriza al
poder ejecutivo para conceder en propiedad hasta 150
fanegadas de tierras baldas a cada una de las familias
que se hubieren establecido o se establecieren en dicho
territorio.
Ley del 27 de mayo de 1836. Aplica fondos al crdito de la deuda interior y exterior.
Dispuso que no se vendieran en adelante tierras baldas
sino por vales de la deuda exterior.
Decreto Legislativo del 6 de ju- Por el cual se faculta al Poder Ejecutivo para conceder
nio de 1836. Modificado por el en propiedad a Tyrell Moore hasta 100.000 fanegadas
Decreto Legislativo del 26 de de tierras baldas en el Cantn de Antioquia, con ciertas
abril de 1837. condiciones.
Ley del 29 de mayo de 1837. Aclara disposiciones de la Ley del 22 de mayo de 1826
Deroga el Decreto del Poder sobre registro de escrituras y anotacin de hipotecas.
Ejecutivo del 13 de julio de Ratifica que las escrituras pblicas de todo gnero de
1830. contratos y sus cancelaciones debern registrarse en las
oficinas del cantn donde se otorguen. Se cobrarn cua-
tro reales por el registro cualquiera sea el valor del bien;
se pagarn 8 reales por la anotacin de hipotecas. La
escritura debe registrarse dentro de los 20 das contados
desde su otorgamiento.
Ley del 20 de abril de 1838. Funda y organiza el crdito nacional y autoriza la venta
de tierras baldas por dinero o por vales de la deuda ex-
terior o de la deuda interior. En 1839 se destinan 2 mi-
llones de fanegadas para el pago de intereses de la deuda
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
acuerdo con la permanencia en las tierras segn su valor29. Dos aos despus,
esa poltica continu con la Ley de junio 11 de 1823, que promovi la inmigra-
cin de extranjeros europeos y norteamericanos, para lo cual el Ejecutivo podr
disponer de dos hasta tres millones de fanegadas de tierras del Estado, sin con-
ceder a cada familia ms de 200 fanegadas. La reserva de baldos creada antes
se aument en un milln de fanegadas ms, por Decreto de mayo 1 de 1826.
Ejemplos del criterio colonizador entre 1830-1842 son dos Decretos que
concedan privilegios a los ciudadanos Jos Mara Gonzlez y Juan Clmaco
Ordez, para la apertura de un camino desde la ciudad de Girn hasta la
desembocadura de la quebrada de Payoa, en el ro Sogamoso: se les daban
20 aos para cobrar como indemnizacin 4 reales por toda carga de efectos
que se introdujeran o extrajeran por ese camino, una vez terminado (se les
daban dos aos para ello). Tambin se les daban, a manera de indemnizacin,
15.000 fanegadas de baldos, de los que deban repartir 5.000 entre los pobla-
dores (Decreto de la Convencin de Estado de la Nueva Granada).
El otro ejemplo es el otorgamiento en propiedad a Tyrell Moore en el can-
tn de Antioquia de hasta 100.000 fanegadas (en la parte que tenga por con-
veniente), otorgada el 26 de junio de 1836. Fueron otorgadas por el Senado y
la Cmara de Representantes de la Nueva Granada: esas tierras ha de poblar-
las con europeos agricultores, fabricantes, artesanos o mineros, si no cumple
en un plazo dado pagar al tesoro una multa de 4.000 pesos y perder de los
terrenos concedidos, la parte proporcional al nmero de pobladores que le
falten. Los nuevos pobladores debern naturalizarse y quedarn exentos del
diezmo eclesistico por 20 aos y del alistamiento para el ejrcito por 12 aos.
A partir del 24 de febrero de 1832 se hicieron numerosas concesiones de
este tipo (que se venan haciendo desde 1823, mas no en forma sistemtica)
hasta 1870 aproximadamente, cuando la Ley 97 adjudic 200.000 has de bal-
dos a la Empresa del Canal Interocenico de Panam. Con ello se cerr, segn
Salazar, el ciclo colonizador de la Repblica, con el predominio del criterio de
la posesin econmica que se fortalece desde 1842 (Salazar, 1948: 267).
Entre 1820-1850, en especial en los aos cuarenta, hay varias disposicio-
nes que otorgan tierras pblicas a pobladores de los caminos nacionales y de
nuevos pueblos, o en los distritos.
29 Por ejemplo, el que adquiriera tierra cuyo valor libre alcance a $1.000 necesitar de dos aos de
residencia continua para obtener carta de naturaleza; el de $6.000 o ms no necesita de residencia
alguna.
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
ses, dicen Villegas y Restrepo, no les seduca mucho la idea de recibir tierras
que no tenan mucho valor, eran selvas sin importancia econmica en ese en-
tonces, y adems presentaban grandes dificultades para explotarlas. Por esa
razn, dicen los autores, los tenedores externos de bonos nunca compraron
una mayor porcin de baldos en Colombia (Villegas y Restrepo).
El sueo de los gobernantes durante todo el siglo XIX fue pagar la inmen-
sa deuda externa, lo que llev a presentar proyectos como el de creacin de
una lotera de tierras baldas para pagar una deuda que en 1854 ascenda a
42 millones de pesos (6.721.000 libras esterlinas), un monto considerable si
se consideraba la penuria fiscal de la nacin. El proyecto estableca la entrega
de baldos por vales de deuda externa, sus intereses y dinero; la administra-
cin de la lotera la hara la firma inglesa de los seores Baring, de Londres,
en calidad de agentes fiscales, con una comisin del 2%, pagadera en lotes
(Villegas y Restrepo: 4-5)30.
En esa direccin narran Villegas y Restrepo que en 1855 se firm un con-
trato entre el Secretario de Hacienda Jos Mara Plata y el seor Stevenson
Bushnan, apoderado de la Compaa Sainte Ros, de Francia, mediante el que
se venden 30 millones de has, por $25 millones ($0,87 por ha). En vales de
deuda exterior activa se le regalaban a la compaa 60.000 has por comisin.
Ello equivala, dicen los autores, a vender una tercera parte del territorio gra-
nadino, vender todo el pas, pues inclua los recursos minerales del subsuelo,
aguas, bosques, etc. Anbal Galindo atac duramente este contrato, lo mismo
que Jos Mara Samper. Este contrato, que hoy nos parece simplemente la
locura, es la consecuencia lgica de la poltica llevada a cabo por estadistas
que carecen de una visin profunda del futuro del pas (Villegas y Restrepo:
7). El grupo antioqueo encabezado por Emiliano Restrepo tambin critic el
contrato Sainte Rose. En 1860, el Presidente Mariano Ospina Rodrguez infor-
m que las 640.000 has que le haban regalado a esa compaa las estaban
vendiendo a precios irrisorios en los mercados europeos.
Fracasado este proyecto se busc entonces vender baldos para amortizar
la deuda nacional. El poco xito que tuvo la venta de baldos por vales de
deuda externa hizo que en 1836 empezara a insistirse en la promocin de la
inmigracin extranjera.
30 El fondo de esta lotera tendra dos millones de fanegadas, con valores por unidad de 20 fanegadas;
eran 100.000 lotes a razn de 10 libras esterlinas, para un total de un milln de libras. Para ello se
calcularon, con base en Codazzi, los baldos que tenan las provincias y que sumaban 8.474.605 fa-
negadas en las 11 provincias recorridas por Codazzi y la Comisin Corogrfica. Los cinco primeros
premios eran cinco lotes de 5.000 fanegadas cada uno (Villegas y Restrepo).
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
por 20 aos y del servicio militar por 12 aos. Moore se comprometi a traer
por lo menos 1.000 inmigrantes (Villegas y Restrepo: 22). Se prevea que a
los colonos asentados en las tierras concedidas y sin ttulos se los declarara
propietarios.
Ya para 1842 se constataba el fracaso de la poltica de colonizacin con
inmigrantes extranjeros y se indicaba que las causas eran: la inseguridad
provocada por las guerras internas al crearse la Repblica, los factores cli-
mticos, lo alejado que estaban las regiones de los centros administrativos y
la zona costera (alrededor de Cartagena) estaba en decadencia por la guerra
de independencia. Ello hizo que la Ley de junio 2 de 1847 cambiara las regla-
mentaciones buscando atraer, adems, a indios y cooles chinos como peones.
La tierra entregada a cada inmigrante se reduca a 10 fanegadas y se prevea
pagarles los gastos de venida y asentamiento inicial. Adems, se concedan
exenciones de aduana, diezmos y servicio militar. El Decreto reglamentario de
septiembre 10 de 1847 alienta a los diplomticos y los cnsules de la Rep-
blica a estimular la migracin, pero dndoles preferencia a los que tuvieran
medios pecuniarios. Tambin se prev la creacin de sociedades nacionales
para el fomento de la inmigracin.
El fracaso de la inmigracin extranjera gener un viraje de la poltica
hacia el fomento de la colonizacin interior. En 1832 se dispuso entregar
500.000 fanegadas en Casanare a colombianos o extranjeros que quisieran
poblarlas y cultivarlas. Y la Ley de mayo 6 de 1834 autoriz la entrega de
tierras baldas a quienes desearan trabajarlas y fundar poblaciones, asignan-
do hasta 60 fanegadas por familia. Varias Leyes y disposiciones de la poca
entregaron baldos para creacin de asentamientos. La Ley del 17 de junio de
1844 concedi baldos a eventuales pobladores de Casanare elevando a 100
fanegadas la tierra adjudicable por familia (Villegas y Restrepo: 24), se fij un
ao para el establecimiento de las familias, y quien abandonara el terreno por
ms de 3 aos poda perder el derecho otorgado.
En 1844 se ofrecieron tierras a los interesados en poblar las regiones por
donde pasaran los caminos nacionales; se otorgaban hasta 10 fanegadas por
familia, con la condicin de poblarlas y cultivarlas. Esta poltica, segn Ville-
gas, tampoco dio los frutos esperados y la mayora de los baldos hacia 1850
permanecan sin cultivar ni poblar. Las guerras internas, la falta de vas de
comunicacin, la decadencia econmica y el poblamiento disperso en las me-
setas hacan slo viable una agricultura de subsistencia para las necesidades
de ncleos aislados. Los colonos trataban de ubicarse lo ms cerca posible de
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
los centros de actividad econmica, pero estas tierras eran adjudicadas a los
militares, se vendan por pago de deuda pblica y se daban en concesiones a
comerciantes y compaas nacionales y extranjeras. El acaparamiento y la es-
peculacin con los baldos lo estimulaba la pronta valorizacin de las tierras,
lo cual haca que los enfrentamientos entre colonos y adjudicatarios fueran
frecuentes.
Se haba buscado en principio el poblamiento slo con hombres de em-
presa, capitalistas, con recursos para poder montar una explotacin. Un lenta
y persistente presin de los pequeos colonos hizo que en 1848 (abril 29) se
autorizara al Ejecutivo para entregar hasta 10 fanegadas de baldos al gra-
nadino que las hubiere cultivado (Villegas y Restrepo: 26). En los cincuenta
continu fomentndose la colonizacin en varias regiones entregando tierras
a familias. En este contexto empezaron a surgir preocupaciones sobre los liti-
gios y conflictos, ante la falta de delimitacin clara de los baldos, la carencia
de un catastro y de procesos de agrimensura.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
parroquial una iglesia, una casa cural, una crcel y edificar tres casas ms,
que donar a otras tantas familias pobres con algunos animales domsticos.
Adems se le exiga que tuviera en el puerto de Opn, el da en que hubiera
terminado el camino en construccin, tres embarcaciones de a 20 cargas por
lo menos cada una, para emplearlas con regularidad en la navegacin del ro.
Se obligaba a cultivar en las tierras adjudicadas, productos alimenticios para
el mantenimiento de los habitantes y transentes (Memoria de Industrias,
1931: tomo IV).
Entre 1832 y 1850, segn la Memoria de Industrias de 1931, se con-
cedieron 654.600 fanegadas a cambio de obras pblicas, unas adjudicadas
como ttulos de concesin; otras, por documentos de deuda pblica y bajo
diversas condiciones, segn el caso. Entre esas concesiones sobresalen las
de la construccin del ferrocarril de Panam, por 150.000 fanegadas; la de
comunicacin interocenica del Istmo de Panam, por 72.000 fanegadas, y la
construccin del camino carretero Cali-Buenaventura, por 60.000 fanegadas;
las otorgadas al General Toms Cipriano de Mosquera, por 128.000 hectreas,
y al General Obando, por 50.000. Algunos militares de alto rango acumularon
tierras no slo haciendo el rol de empresarios de las obras pblicas, sino me-
diante el pago de servicios por participacin en las guerras.
A veces las concesiones eran de gran liberalidad y no definan lmites, como
en el caso del otorgamiento de tierras a la compaa que hiciera la apertura de
un canal interocenico en la Provincia del Choc, caso en el cual se daban los
baldos necesarios para la excavacin y 64.000 hectreas ms en las provincias
que la compaa eligiere (Decreto Legislativo de 28 de abril de 1855).
Decreto Legislativo del 30 de mayo Autoriza al Ejecutivo a conceder hasta 10.000 fa-
de 1836. negadas a cualquier persona que se comprometa a
abrir un camino de herradura entre el Cantn de
Alange y el Atlntico (Territorio Bocas del Toro).
Decreto Legislativo del 6 de junio de Se conceden hasta 72.000 fanegadas de tierras bal-
1836. das al empresario o empresarios para la comuni-
cacin intermarina por el Istmo de Panam.
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
Angostura (1819) premi mediante una Ley a los militares dndoles propie-
dades en una escala que iba desde $500 para los soldados rasos hasta $2.500
para un general en jefe. Pero en la prctica los soldados no accedieron a la
tierra, vendieron a bajos precios sus derechos, facilitando la concentracin de
la propiedad en manos de comerciantes y terratenientes31 (Tirado, 1971: 130).
Oper as un mercado de bonos depreciados, convertidos luego en tierras.
La Ley del 29 de septiembre de 1821 reparta bienes races en compen-
sacin a los que participaron en la guerra de independencia, haca el reparto
segn el rango militar. Manuel Murillo Toro calcul en 1851 que se haban en-
tregado en recompensa a militares de la guerra de independencia haberes por
valor de $4.389.400. El nmero de fanegadas entregadas era de 3.192.291.
Villegas calcula que fueron cerca de 4,5 millones de fanegadas las que pasa-
ron al dominio privado por este sistema (Villegas y Restrepo: 15). Los oficiales
de ms alto rango y quienes tenan influencias polticas fueron los mayores
beneficiados con esta poltica32.
Esta poltica de entregar baldos a los patriotas de la independencia
se mantuvo hasta mediados del siglo. En 1844, por ejemplo, se destinaron
100.000 fanegadas para recompensas militares, adjudicndose hasta 2.500
fanegadas a cada militar, segn indica Villegas. La Ley del 1 de junio de
1850 autoriz distribuir 50.000 fanegadas entre militares que no hubieren
sido favorecidos con los baldos en aos anteriores. Tambin prevea entregar
posteriormente 100.000 fanegadas ms de baldos para el Monte Po Militar,
para que se distribuyera por mitades entre el interior y la costa Atlntica.
Ley del 29 de septiembre de 1821. Se asignan baldos como pago de servicios a los que
sirvieron a la Repblica en la guerra de independencia,
si no alcanzaban los bienes confiscados a los partida-
rios del rgimen espaol.
Ley del 29 de octubre de 1821. Disponer pagar a quienes sirvieron a la Repblica
desde 1816-1819 con los bienes races confiscados
a los particulares del rgimen espaol y, en caso de
no ser suficiente, la Ley ordenaba completar los
pagos con la asignacin de baldos.
31 Tambin los militares de mayor rango compraban a los soldados sus derechos a tierra a cmodos
precios, aumentando as la acumulacin de tierras en pocas manos.
32 El botn de reparto de tierras a los militares se aument en 1824, cuando se dispuso confiscar
todos los bienes a los sbditos del rey de Espaa. Algunos lderes patriotas se enriquecieron de un
momento a otro.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Decreto de junio 1 de 1844, refor- Se aplicarn hasta 100.000 fanegadas de tierras bal-
mado por el Decreto del 2 de junio das para recompensar extraordinariamente a los
de 1846 y la Ley del 29 de mayo de militares que se hallen intiles por consecuencia del
1849, que lo ampla, igual que la servicio, siempre que hayan hecho con honor, a lo
Ley del 16 de junio de 1853 y la del menos, dos campaas en la guerra de independencia
22 de mayo de 1858. y hallndose en ella en dos o ms acciones de guerra.
A ninguno podr drsele ms de 2.500 fanegadas y,
de cargo del interesado, acreditar que son baldas y
los costos de mensura y dems necesarios para ha-
cerse a la posesin.
Decreto Legislativo del 2 de junio En ejecucin del Decreto de junio 2, establece que
de 1846. Deroga el Decreto ejecu- por la secretara de guerra resolver el Poder Ejecutivo
tivo del 27 de junio de 1844, que las solicitudes de militares que reclaman esta recom-
asigna baldos a militares. pensa, declarndoles el derecho que pueden tener a
ellas y las fanegadas de tierras que debe asignrseles.
Ley del 1 de junio de 1850, adicio- Aplica 50.000 fanegadas de tierras baldas para cier-
nal a la Ley 29 de mayo de 1849 por tos militares.
la cual se ampliaron las disposicio-
nes del Decreto Legislativo del 2 de
junio de 1846.
Ley del 11 de junio de 1850. Adicional a la de Montepo Militar, por la cual se
concedieron 100.000 fanegadas de tierras baldas, la
mitad en las provincias de la Costa y el resto en el
interior.
Ley del 27 de mayo de 1852. Autoriza al Ejecutivo para disponer de 16.000 fanega-
das de baldos a favor de algunos servidores de la patria.
Decreto del 16 de junio de 1853. Se autoriza al Ejecutivo para que disponga hasta de
50.000 fanegadas de tierras baldas en beneficio de
militares que no han obtenido el nmero completo
de las que les corresponde y de los dems que no
hayan recibido esa recompensa. Las tierras baldas
que correspondan a militares muertos se adjudicarn
a sus herederos legtimos y, en defecto de ellos, a sus
viudas. Si son ascendidos en cargos no tienen dere-
cho por ello a ms tierras. El Decreto del 17 de junio
aclara el del 16 de junio.
Ley del 22 de mayo de 1857. Facult al Poder Ejecutivo para disponer de baldos
en poder de ciertos militares.
Ley del 22 de mayo de 1857. Facult al Poder Ejecutivo para disponer de tierras
baldas en poder de ciertos militares.
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Decreto Legislativo del 21 de abril Concedi 1.000 hectreas de tierras baldas a la viuda
de 1859. e hijos del Coronel Gregorio Forero.
Fuente: Villegas y Restrepo (sin fecha), Salazar (1948), Aguilera (1962), Memoria de Ministerio de In-
dustrias (1931) y Consejo de Estado (1927).
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que adicion el Ttulo X del Cdigo Fiscal de 1873 y dispuso proteger a los
pobladores y cultivadores de baldos.
El Cuadro 2.5 muestra que la poltica de otorgamiento de tierras y de
apropiacin privada no cambi en los cincuenta, pues confirma su continui-
dad desde los aos veinte. Si este Cuadro se complementa con el de los milita-
res y obras pblicas es fcil reafirmar lo dicho.
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34 Estos bienes se denominan as porque sus poseedores no se renuevan o porque no pasan a nuevas
manos por venta, herencia o donacin. Hay dos clases de bienes de manos muertas: los pertene-
cientes a asociaciones religiosas y los que poseen, sin poderlos enajenar, las comunas y algunos es-
tablecimientos pblicos. Ver Diego Mendoza Prez, 1994. La edicin original de este ensayo sobre
la propiedad se hizo en 1897.
35 Esta medida se tom en medio de una guerra civil, cuando Mosquera actuaba en su condicin de
Presidente Provisorio de los Estados Unidos de la Nueva Granada.
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reparto equitativo, pues cualquiera poda adquirir los lotes que quisiera. Los
beneficiados con el negocio fueron los polticos, comerciantes y terratenien-
tes; no hubo una reforma de la propiedad, como la queran algunos radicales.
Al permitir el gobierno que parte del valor de los bienes se pagara en bonos
de deuda pblica, los tenedores de bonos se beneficiaron, en su mayora eran
comerciantes, agiotistas y propietarios de bienes races.
La desamortizacin tena como antecedentes algunas medidas de con-
fiscacin hechas por Bolvar en 1819, cuando confisc las propiedades de
los opresores y malcontentos fugitivos, excepto las dotes que se probaran
con documentos fehacientes. Como indica Mendoza, estas confiscaciones eran
iguales en su esencia a las verificadas sobre los conventos. Por ejemplo, la Ley
8 de agosto 16 de 1821 (adicionada en 1826) suprimi todos los conventos de
regulares que no tuvieran por lo menos ocho religiosos de misa, y sus edificios
se destinaron de preferencia a los colegios y casas de educacin y para objetos
de beneficencia pblica36.
El Decreto de septiembre 9 de 1829 permiti luego el rescate de esos bie-
nes confiscados si los dueos pagaban en dinero su respectivo valor. En 1832
se excluyeron de la supresin los conventos menores de la Provincia de Pasto
y el de agustinos calzados. La Ley 3 de 1836 dispuso que los colegios de mi-
siones de Popayn y Cali continuaran por 16 aos ms y la Ley 14 de 1839
suprimi otros conventos, pero, en 1840, la Ley 15 de mayo 20 restableci
los conventos suprimidos y mand restituirles los edificios y bienes que les
pertenecan (Mendoza Prez, 1994: 134-136).
Cuado Jos Hilario Lpez lleg al poder en 1849 hizo posibles muchas de
las esperanzas de los radicales frente a la Iglesia, para quebrar su ideologa
de dominacin religiosa. Una de las medidas fue la expulsin de los jesuitas37,
que se haban constituido, para algunos, en baluartes del partido conservador.
Otra medida fue la libertad de enseanza decretada en 1853. Tambin se abo-
lieron los diezmos, se decret la eleccin de prrocos a travs de la accin de
los cabildos municipales, la supresin del fuero eclesistico, la intervencin
de las cmaras de distrito en la apropiacin de fondos para el culto y la expul-
sin de varios obispos.
36 Los bienes muebles, races, censos, derechos y acciones que los fieles haban dado a los conventos
se destinaron a los gastos de los colegios o casas de educacin. Se prohibieron todas las redencio-
nes de censos y enajenacin de bienes muebles, races, derechos y acciones pertenecientes a esos
conventos.
37 La Compaa de Jess haba retornado al pas en 1844.
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Manuel Murillo Toro, cabeza visible del grupo radical que asumi el poder
en 1864, moriger la oposicin al clero y aceler la venta de los bienes. Mos-
quera volvi a la presidencia en 1866 y critic a su antecesor por su ineptitud
para mejorar la hacienda nacional. Orden la revisin jurdica de los remates
de los bienes desamortizados y de los ttulos de baldos. En reaccin a esta
actitud los conservadores y radicales se unieron en contra Mosquera, y tam-
bin la Iglesia. Mosquera no pudo sortear la crisis cuando la situacin fiscal
era muy grave, present renuncia ante la Corte Suprema en diciembre de 1866
y acus a la dirigencia eclesistica de dirigir la oposicin. En mayo de 1867
su amigo Santos Acosta le dio un cuartelazo y el Congreso le sigui un juicio
ms bien como frmula que pretenda disimular el hecho principal de evitar
las medidas contra los propietarios, segn anota Daz.
En Boyac, la Iglesia posea unas 20.554 hectreas en 204 fincas. En ese
departamento los bienes rematados pasaron a manos del sector ms influyen-
te de la poblacin: comerciantes, prestamistas y adinerados negociantes de
bienes races, que tambin acaparaban la mayor parte de los cargos pblicos.
A partir de 1869 muchos de los compradores de esos bienes empezaron a ven-
derlos para obtener ganancias. Las entidades religiosas ms ricas en Boyac
y Bogot eran el Convento de Santo Domingo, el Monasterio de Santa Clara y
el Convento de San Francisco38.
Hacia 1870 los resultados generales del proceso de desamortizacin
representados en bienes races, censos, deudas y semovientes alcanz a
$12.043.513,85 distribuidos as: bienes races $5.881.048,75; censos y
deudas, $5.902.832,50; muebles y semovientes, $259.632,60 (el 2,2% del
total) (Daz, 1989: 215). El valor efectivo luego de deducir la suma de los
valores eliminados era de $11.038.937,30. Cundinamarca contribuy con
ms de la cuarta parte y Bogot, con ms que cualquiera de los Estados. En
Bogot el clero era propietario de un poco ms del 20% de las propiedades
existentes, en esa ciudad la Iglesia era propietaria de 1.128 predios (casas,
tiendas, almacenes, edificios y solares), de los cuales se remataron 925.
Medardo Rivas, abogado y comerciante, adquiri 26 predios (Daz, 1989:
216).
Las operaciones de desamortizacin entraron en declive hacia 1870, los
negocios descendieron y en 1871 haba pocos participantes en los remates. Las
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baldas y una Ley de diciembre 7 de 1867 derog todas las medidas que haba
tomado Mosquera. La poltica de tierras bailaba al son de la inestabilidad ins-
titucional tpica del siglo XIX.
Los Decretos del 25 abril y del 15 de septiembre de 1868 prohiban la
adjudicacin de baldos con minas de carbn en la provincia de Padilla o en el
litoral de los dos ocanos en una zona de 30 km hacia el interior y establecan
que la exploracin de minas y depsitos de carbn se hara por cuenta del
Estado. Se declaraban de uso pblico las salinas que existieran en los baldos.
El Cuadro 2.6 recoge las principales normas sobre tierras promulgadas hasta
la Constitucin de 1886.
Ley del 9 de marzo de 1863. Adi- El derecho de propiedad concedido por la Ley del
ciona y reforma la Ley del 29 de 29 de abril de 1848, sobre cesin de tierras baldas
abril de 1848. a los granadinos que hayan cultivado hasta 10 fa-
negadas de dichas tierras, se adquiere por el hecho
mismo de establecerse en ellas haciendo casa o la-
branza. Los agentes del Ministerio Pblico tienen
el deber de promover, a solicitud de los interesa-
dos, ante los Jueces competentes, la anulacin de las
adjudicaciones que se hagan o se hayan hecho sin
observar todas las formalidades legales previstas y
en perjuicio de quienes tienen derecho a ellas por
haberlas cultivado.
Ley del 28 de mayo de 1864. Autoriza un emprstito a la Nacin y se le permite
ofrecer como garanta de las obligaciones que con-
traiga hasta 5 millones de hectreas.
Ley del 11 de abril de 1865. Fija las condiciones para explotar los bosques nacio-
nales y exige solicitar licencias. Las concedidas con
anterioridad deben ser revalidadas.
Ley del 19 de mayo de 1865. Concede 100.000 has a cada uno de los Estados (las
adjudicaciones no fueron exactamente por esa canti-
dad, a algunos Estados les dieron por encima de esa
cifra; a otros, por debajo).
Ley del 4 de julio de 1866. Deroga- Deslinde y formacin del catastro de baldos.
da por Ley 41 de 1867.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Ley 106 de 1873 o Cdigo Fiscal. Primer Cdigo Fiscal de la Repblica. Dict normas
sobre administracin, arrendamiento y enajenacin
de tierras baldas. Reiter la presuncin de que son
baldos nacionales las islas martimas (consagrada en
el artculo 4 de la Ley 70 de 1866) y estableci un
procedimiento para la enajenacin y arrendamiento
de los baldos. Las tierras baldas se aplicarn en este
orden: 1) al pago de la deuda pblica, 2) a concesio-
nes a nuevos pobladores, 3) a compensaciones y auxi-
lios a las empresas para la apertura de nuevas vas de
comunicacin. Esta Ley tambin orden un deslinde
de la propiedad nacional de la de los particulares.
Ley 3 del 4 de marzo de 1874. Convenio adicional para el pago de deuda: aumenta
el fondo de la compaa de fomento con el aporte
gubernamental de 2 millones de ha, que se entregan
a la compaa para formar su capital.
Ley 61 del 24 de junio de 1874, adi- Todo individuo que ocupe terrenos incultos perte-
cional al ttulo 10 del Cdigo Fiscal. necientes a la nacin, a los que no se les haya dado
aplicacin especial por la Ley, y establezca en ellos
habitacin y labranza adquiere derecho de propiedad
sobre el terreno que cultive, cualquiera que sea su
extensin.
A los que establezcan dehesas de ganados en tierras
baldas o plantaciones permanentes (cacao, caa,
caf, etc.) se les conceder el derecho a la adjudica-
cin gratuita de una porcin de terreno adyacente,
igual en extensin a la parte cultivada. El mximo
adjudicable era de 4.000 has. Si los pobladores de-
marcan con cercas firmes y permanentes los terre-
nos adquirirn la propiedad del terreno cercado.
Se entendern como poseedores (con derecho a la
propiedad de las parcelas cultivadas) los que hayan
fundado habitaciones y cultivos permanentes por
ms de cinco aos de posesin continua. Quienes
abandonen los terrenos que se les conceden por esta
Ley, por un trmino que no sea menor de 4 aos,
perdern los derechos adquiridos, que volvern al
dominio de la nacin.
Decreto 92 de 1881. Quedan suspendidas las enajenaciones y ventas de
tierras baldas ubicadas en el Estado de Panam.
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
Decreto 505 del 22 de julio de Suspende las adjudicaciones en todo el pas hasta
1881. Derogado por Decreto 138 tanto el Congreso legisle sobre la materia.Se excep-
del 3 de marzo de 1882. tan las adjudicaciones a cultivadores, de acuerdo
a la Ley 61 de 1874, y las hechas a empresarios de
colonizacin, solicitadas en conformidad con la Ley
33 de 1873.
Ley 48 del 28 de agosto de 1882. Ley sobre tierras baldas que en esencia desarrolla la
Ley 61 de 1874. Mantiene la defensa de los cultiva-
dores. La propiedad se adquiere por el cultivo, cual-
quiera sea la extensin, y ordena que el Ministerio
Pblico ampare de oficio a los cultivadores y pobla-
dores de la posesin de dichas tierras. La propiedad
del terreno cercado (artculo 3 de la Ley 61 de 1874)
no se extender a una porcin mayor del doble de la
que est cultivada.
Los terrenos baldos vuelven al Estado si en 10 aos
no se ha establecido en ellos alguna industria agrcola
o pecuaria.
El artculo 3 les dio a las tierras baldas la condicin
de bienes imprescriptibles, la cual conserva hasta
nuestros das.
Decreto 640 del 6 de noviembre Reglamenta la Ley 48 de 1882. Los cultivadores no
de 1882. se consideraban propietarios para el efecto de trans-
mitir el dominio, sino despus de haber obtenido el
ttulo respectivo del Gobierno de la Unin. Se esta-
blece la proporcin del terreno que debe cultivarse
segn el campo de la propiedad adjudicada. Mientras
mayor el terreno otorgado, menor el porcentaje de
tierra que se obligaba a cultivar, institucionalizando
la subutilizacin de la tierra.
Decreto 935 de 1884. Reglamenta la explotacin de los bosques nacionales
cuya explotacin libre haba declarado la Ley 106 de
1873. Las licencias de explotacin no deban durar
ms de 4 aos y se deban fijar los linderos y enu-
merar las substancias o maderas a exportar. No po-
dan derribarse los rboles de quina al explotarlos, ni
arrancar la totalidad de las cortezas.
Fuente: Villegas y Restrepo (sin fecha), Salazar (1948), Aguilera (1962), Memoria de Ministerio de In-
dustrias (1931) y Consejo de Estado (1927).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
39 La Memoria de Hacienda de 1882 traa datos inferiores a estos, referidos en el trabajo de Villegas
y Restrepo, pues no incluan las tierras entregadas a los militares, entre otros. Segn la Memoria,
la tierra entregada entre 1827-1881 sumaba 1.301.122 ha; slo 0,46% fue a cultivadores, el 48% se
adjudic a cambio de ttulos de concesin y bonos territoriales, el 27,6% por documentos de deuda
pblica y el 11,7% por concesiones especiales.
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
40 Con base en esos principios Galindo present a la Cmara en 1878 un proyecto de Ley, que no
pas. En el proyecto se estableca el principio de que la propiedad se adquira por el cultivo, cual-
quiera fuera su extensin; los terrenos desiertos en que se hayan ejecutado trabajos de cultivo, con
habitacin y labranza se reputan baldos para el efecto de que los colonos que los ocupen sean con-
siderados como poseedores de buena fe y no puedan ser privados de la posesin sino por sentencia
dictada en juicio civil ordinario; las tierras baldas se reputan bienes de uso pblico y su propiedad
no se prescribe contra la Nacin en ningn caso; en el juicio plenario de propiedad (nico admisible
para los cultivadores de terrenos desiertos, establecidos en ellos con casa y labranza), el actor debe
exhibir el ttulo primario de propiedad de la tierra, emanado de la concesin del Soberano; los agen-
tes del Ministerio pblico ampararn de oficio a los cultivadores de baldos y en toda adjudicacin
de baldos se entendern expresamente salvaguardados los derechos de propiedad de los ocupantes
(Memoria de Hacienda, 1882: 265-266).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
Disposicin Contenido
Ley 40 de 1864. Concede hasta 5 millones de has para el fomento de varias
mejoras materiales.
Ley 46 de 1867. Concede 64.000 has de baldos a la empresa del ferrocarril de
Panam. Adems, las leyes 2 de 1888, 87 de 1890, 95 de 1892
y 136 de 1896.
Ley 24 de 1868. Concede 50.000 has a la empresa del ferrocarril de Sabanilla
y Barranquilla.
Ley 97 de 1870. Concede 200.000 has a la empresa del canal interocenico.
Ley 90 de 1873. Cede 50.000 has a la compaa que construya un ferrocarril
entre Riohacha y Salguero, en el ro Cesar.
Ley 6de 1874. Concede 25.000 has a Nicols Pereira Gamba, empresario en
la construccin de va frrea que una el Alto con el Bajo Mag-
dalena y construccin de un puente colgante.
Ley 18 de 1874. Concede 100.000 has para el ferrocarril de Antioquia al ro
Magdalena.
Ley 51 de 1874. Concede a Roberto A. Joy 200.000 has de baldos, para auxiliar
la construccin del ferrocarril de Patunia.
Ley 53 de 1874. Concede al empresario de la navegacin por los ros Putuma-
yo y Napo hasta 60.000 has en el territorio del Caquet.
Ley 64 de 1876. Concede 50.000 has a la compaa de un ferrocarril entre C-
cuta y Puerto Villamizar.
Ley 25 de 1878, reforma- Concede al ingeniero Francisco Cisneros, empresario del fe-
da por la Ley 54 de 1880. rrocarril de Buenaventura, a ttulo gratuito 200.000 has.
Ley 28 de 1878. Concede baldos para la apertura del canal de Panam.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Ley 58 de 1881 y Ley 80 Dispone que el gobierno contribuya anualmente a la obra del
de 1892. ferrocarril de Girardot con una suma que se tomar, entre otros
fondos, del producto de la venta de baldos en pblica subasta.
Ley 10 de 1882. Auxilia la apertura del camino de occidente en Boyac con
100.000 has de baldos.
Ley 24 de 1883. Permite al seor Federico A. Simons, contratista para la nave-
gacin a vapor entre Riohacha y Santa Marta, la extraccin de
carbn de los baldos situados en Cataca y Sevilla.
Ley 26 de 1883. Concede 50.000 has a la persona o compaa que abra el cami-
no de Popayn al Pacfico.
Ley 58 de 1884. Concede 20.000 has al empresario de la navegacin del ro
Cauca.
Ley 43 de 1886. Cede en cualquier regin del territorio colombiano 100.000
has para el fomento del camino de Moscopan.
Ley 58 de 1886. Concede hasta 100.000 has a quien construya camino de he-
rradura que comunique el Socorro con el ro Carare.
Ley 23 de 1887. Adjudica 10.000 has para empresarios de la navegacin a vapor
por los ros Minero, Carare y Cesar y para hacer concesiones
de ellas, que no excedan de 1000 has por cada legua, a quien
construya caminos que conduzcan a las mrgenes de los ros.
Ley 26 de 1887. Cede baldos para camino de herradura en la Provincia de Ccuta.
Ley 51 de 1887. Concede 100.000 has en el Magdalena a ttulo gratuito a los
empresarios de la prolongacin del ferrocarril de Santa Marta
al cerro de San Antonio, hasta el punto del Banco. La adjudi-
cacin se har en lotes alternados y por dcimas partes.
Ley 89 de 1887. Concede a tres personas 10.000 has para la construccin del
puente sobre el ro Cauca entre Sopetrn y Antioquia.
Ley 4 de 1888. Cede al Departamento del Cauca 5.000 has para la apertura
del camino de Belalczar.
Ley 81 de 1888. Destina $6.000 y hasta 10.000 has para la composicin y me-
jora del camino del Ruiz, de Lrida a Manizales.
Ley 108 de 1888 (deroga- Cede hasta 50.000 has a quien construya ferrocarril que vaya
da). desde un punto situado en el ro Magdalena, entre Conejo y
Guaumo, a la ciudad de Bogot.
Ley 16 de 1890. Concede baldos al empresario del ferrocarril de Buenaventu-
ra a Manizales.
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La feria de los baldos durante el siglo XIX
Ley 45 de 1890. Concede 5000 has a Jos Bonnet hasta completar 50.000 por
navegacin por vapor en los ros Orinoco y Meta, desde ciudad
Bolvar hasta Cabuyaro. Esta concesin se hara tan pronto que-
dara establecida la navegacin a vapor de los ros mencionados.
Ley 47 de 1890. Concede 60.000 has gratuitas a empresario de un camino de
hierro servido por vapor entre Bucaramanga y Puerto Wilches.
Ley 66 de 1890, adiciona- Aprueba contrato para la construccin y explotacin del fe-
da y reformada por la Ley rrocarril de Ccuta al ro Magdalena, primero por 20.000 has
97 de 1892. y despus se adiciona hasta 60.000.
Ley 68 de 1890. Cede al Departamento de Boyac 100.000 has para el camino
de occidente que parta de Chiquinquir hasta Puerto Nio u
otro punto del ro Magdalena.
Ley 91 de 1890. Concede 10.000 has al contratista para la prolongacin del fe-
rrocarril de la Dorada hasta Conejo, por el norte, y hasta los
Manzanos por el sur.
Ley 100 de 1890. Concede, a ttulo gratuito, a Rafael Hernndez 10.000 has
para la construccin y explotacin de un camino de carriles
de hierro servido por vapor u otro motor, entre Ocaa y el
ro Magdalena.
Ley 86 de 1892. Cede al concesionario del ferrocarril de Girardot hasta Bogot
50.000 has de baldos, que el agraciado escoger en cualquier
punto de la Repblica donde haya baldos (Ley 58 de 1881).
Ley 97 de 1892. Concede 60.000 has de baldos a los empresarios del ferroca-
rril de Ccuta (Ley 66 de 1890) al ro Magdalena.
Ley 104 de 1892, adicio- Ley sobre ferrocarriles y sobre intereses, subsidios, subvencio-
nada por la Ley 41 de nes o auxilios de cualquier gnero a estas empresas, en lo que
1896. dice relacin a baldos.
Ley 60 de 1894. Autoriza al gobierno para que proceda a declarar caducado
el contrato del 27 de agosto de 1890, sobre construccin del
ferrocarril de Buenaventura a Manizales, y para que contine
la obra por contrato.
Ley 99 de 1896. Autoriza al Gobierno para conceder hasta 100 has de baldos
por cada km que se construya del camino que, partiendo de
Macanal sobre el ro Bat, vaya a terminar en un punto nave-
gable del ro Upa en el Casanare. Igual autorizacin se da para
el camino que comunica las Provincias de Ricaurte y Occiden-
te de Boyac.
Fuente: Villegas y Restrepo (sin fecha), Salazar (1948), Aguilera (1962), Memoria de Ministerio de In-
dustrias (1931) y Consejo de Estado (1927).
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41 El Decreto 640 de 1882 fue derogado por el 832 de 1884, que fij un periodo de 10 aos, siguien-
tes a la fecha de adjudicacin, para cultivar los terrenos adjudicados. Este Decreto no vari en lo
esencial las proporciones fijadas antes entre lo cultivado y lo adjudicado.
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nal determinadas reas del territorio nacional (Decreto 1818 de 1924; 338 de
1924 y 1826 de 1931). Pero pese a todas estas normas, para 1930 el panora-
ma nacional en materia de bosques y baldos era muy desalentador.
En 1870 se decret la libertad de explotacin de bosques nacionales (Ley
11 del 6 de abril de 1870) ante la defraudacin hecha al Estado por los explo-
tadores de los bosques y la destruccin de los bosques de quina. Con ello se
deroga la libertad legal establecida por la Ley 11 de 1865.
La Ley 51 de 1871 reafirm la poltica de libertad absoluta en materia
mercantil y agrcola confirmando lo sealado en la Ley 11 de 1870. All se dice
que para la explotacin libre de tierras baldas [] nadie necesita licencia
de autoridad alguna. Las medidas [] de reproduccin y conservacin son
simplemente policivas, sin que puedan afectar la libertad concedida a los ex-
plotadores (Botero, 1994: 92-93). Esto fue recogido por el Cdigo Fiscal (Ley
106 de 1873).
En 1884, el Decreto 935 reglament la libre explotacin de los bosques
nacionales buscando su conservacin y reproduccin, con la exigencia de li-
cencia administrativa previa; en la solicitud era necesario adjuntar los linde-
ros del globo, las sustancias a extraer y el objeto al cual se iban a destinar;
adems se indicaban las tcnicas que deban seguirse en la explotacin de
algunas especies (gomas, blsamos, etc.). Se fij a partir de ese ao un lmite
de adjudicacin de bosques de 5.000 has. Como anota Botero (1994), en 1891
y 1892 se hicieron ms severas las medidas. Ejemplo de ello fue la prohibicin
hecha en el Decreto 690 de 1891, de su adjudicacin y explotacin en una
extensin de cinco leguas a la redonda en las salinas de Cumaral, Upn, etc.,
y en otras localidades (Decreto 853 de 1891 y Decreto 108 de 1894). En 1892
se restringieron las licencias de explotacin de los bosque nacionales a cua-
tro aos (Decreto 1878), y con el Decreto 473 de 1899 se fue abandonando
progresivamente la etapa de la libertad absoluta y legal de la explotacin
de los baldos y bosques (Botero, 1994. 94) debido a que los explotadores de
especies como el caucho derribaban y destruan los rboles, sin tomar precau-
ciones para su reproduccin. Por ello, la Ley 32 de 1903 prohibi el derribo de
todo rbol que produjera algn artculo comercial. Con la Ley 56 de 1905 se
completaron las restricciones anotadas.
Estas medidas y las normas posteriores muy poco hicieron para evitar que
los bosques continuaran su proceso de destruccin, que vena desde 1850,
cuando se inici su proceso de apropiacin para darle fundamento a la inci-
piente economa agroexportadora basada en el extractivismo que afectaba los
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
recursos naturales y las riquezas all contenidas. El Estado no tena cmo con-
trolar esa destruccin, el hecho de permitir la libre explotacin a las empresas
que tenan los recursos para hacerlo sellaba la triste suerte de los bosques43.
El artculo 24 de la Ley 56 de 1905 prohibi la libre explotacin de bos-
ques nacionales y facult al Ejecutivo para reglamentar su explotacin. La Ley
30 de 1907 y su Decreto reglamentario, 625 de 1910, reafirmaron la etapa de
restricciones en bosques y baldos con productos exportables. El artculo 1
de la Ley 30 seal expresamente que no se podan adjudicar como baldos
bosques que contuvieran maderas preciosas (tagua, quina, otros exportables).
Pero ello no significaba que no pudieran explotarse esos bosques, pues
los artculos 3 y 4 sealaban que su explotacin se hara mediante licencia
administrativa otorgada por el Ministerio de Obras Pblicas y previo el cum-
plimiento de una serie de requisitos que fijaban la Ley 30 y el Decreto 976 de
1907 (Botero, 1994: 95). Pero esa reglamentacin, dice Botero, parece exce-
siva, pues en el mismo ao, 1907, el Decreto 1540 indic que la explotacin
de la tagua en determinadas regiones se podra llevar a cabo sin necesidad de
permisos o concesiones especiales. Es decir, hubo presiones de los explotado-
res de especies comercializables que hicieron cambiar las normas.
En 1908, por Decreto 1279, se cre el Departamento de Tierras Baldas
y Bosques Nacionales en el Ministerio de Obras Pblicas, estableciendo una
poltica, por primera vez, selectiva y calificada en la adjudicacin de baldos
y bosques en el gobierno de Reyes. En opinin de Botero, esta poltica no di-
fera mucho de la tradicional colonizacin de reas vacas, el incremento de
productos exportables y la adjudicacin en contraprestacin al otorgamiento
de crditos individuales o jurdicos hechos al Estado. Con el Cdigo Fiscal de
1912 la poltica intervencionista del Estado se hizo ms intensa en lo admi-
nistrativo.
En la legislacin expedida en 1918 (Decreto 1 de 1918) y 1919 se forta-
leci esa poltica, al declarar bosques nacionales algunos de los existentes
en los terrenos baldos de la Nacin, dndoles carcter de bosque nacional a
las plantaciones naturales de caucho, tagua, pita, henequn, quina, balata,
43 Una muestra de los conflictos entre los Estados y el poder central y los empresarios est bien refle-
jado en la explotacin de las quinas en Santander. Ver la obra de Horacio Rodrguez Plata, La inmi-
gracin alemana al Estado de Santander durante el siglo XIX, Editorial Kelly, Bogot, 1968. La explotacin
del caucho en el Amazonas tambin es muy ilustrativa de cmo la Casa Arana cometa todos los
abusos que estuvieran a su alcance. La obra mencionada de Camilo Domnguez y Augusto Gmez
sobre la economa extractivista en la Amazonia colombiana contiene referencias sobre el tema.
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cin contratada de tal manera que no se destruyan los productos, sino que
asegure su reproduccin o repoblacin.
En toda adjudicacin de baldos, o en la explotacin de bosques nacio-
nales, habr siempre una zona de bosque no menor de cincuenta metros ni
mayor de ciento a cada lado de los manantiales, corrientes o cualesquiera
depsitos naturales de aguas aprovechables, zona en la cual es prohibido el
desmonte y las quemas. Al arrendatario de los bosques se le prohbe hacer
desmontes en las cabeceras de los ros y derribar los rboles de caucho y otras
resinas. Esta disposicin se ha mantenido durante todo el siglo XX, pero los
propietarios casi siempre han hecho caso omiso de ello, en especial cuando se
han establecido pastos para ganado.
Adems del arrendamiento, la norma estableci que podra hacerse la
explotacin de los bosques por medio de licencias o permisos, respetando los
derechos de terceros, con un canon que en ningn caso bajara del ms alto
establecido en los contratos de arriendo. Las licencias no seran por trminos
mayores de un ao. Se fomenta la educacin y la plantacin de rboles, as
como la formacin de estudiantes en escuelas de silvicultura del exterior.
En el mensaje del Presidente al Congreso de 1920 se anunci que se ha-
ba aplazado la aplicacin de esta Ley en atencin a la necesidad que parece
ella experimentar de algunas reformas, por las relaciones en que se halla este
negocio con el de adjudicacin de tierras baldas y por la grande extensin
del territorio nacional que abarcara el arrendamiento de los bosques, si este
arrendamiento hubiera de pactarse en toda la amplitud facultada por la Ley
y con todas las personas que lo propusieran (Codificacin Nacional, 1927:
105). Esta pareca una medida prudente, pues el Estado no tena cmo soste-
ner vigilantes o inspectores, para velar por el cumplimiento de las normas, y
se limitaba a indicar que los Consejos Municipales deban dictar las providen-
cias para ello. La Ley constitua un llamado a acabar con todos los bosques,
facilitando la apropiacin privada de baldos.
La Ley 119 de 1919 puede considerarse en muchos aspectos normativos
como el primer esbozo de un cdigo de recursos naturales, aunque restringido
al uso de los bosques y la conservacin de las fuentes de agua.
La Ley 85 de 1920 tambin indic que n0 se podan adjudicar como bal-
dos los bosques nacionales que se declararen o se hubieren declarado como
reservados por el Estado ni aquellos en que prevalecieran, en lotes no meno-
res de 50 has, plantaciones naturales de tagua, caucho, balata, chicle, quina,
pita, henequn, jengibre o maderas preciosas dedicadas a la exportacin.
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Decreto 572, del 31 de julio de 1829. Prohbe extraer de las tierras de propiedad nacio-
Denegado por la Ley del 11 de abril nal maderas preciosas o de construccin, sin licen-
de 1865. cia competente, y exportar quina y otras sustancias
medicinales.
Circular del 11 de noviembre de 1853. Dispone dar en arrendamiento los terrenos qui-
Circular del 24 de noviembre de 1853. nferos.
Decreto del 31 de octubre de 1861. Los ttulos que den derecho a baldos no pueden
hacerse efectivos donde haya quina, caucho y bl-
samo de Tol (Derogado por la Ley 15 de 1865).
Decreto 131 del 14 de agosto de 1853. Estableci en cada Estado Soberano un adminis-
trador de tierras y bosques de propiedad nacional
(ratificado por ley 15 de 1865).
Ley del 11 de abril de 1865. Se permite a los particulares la explotacin de los
bosques de las tierras baldas, pagando unos de-
rechos. Se requiere una licencia para explotar un
bosque y solo se puede usar una vez pagados los
derechos correspondientes a la cantidad de sus-
tancia para cuya extraccin se concede licencia.
El derecho a la explotacin podr arrendarse a
particulares por medio de pblica licitacin.
Ley 70 del 4 de julio de 1866. Deroga- Sobre deslinde e informacin de catastro de bal-
da por Ley 41 del 22 de julio de 1867. dos se dispone la formacin de un catastro ge-
neral de las tierras baldas de propiedad nacional.
Se organizar un cuerpo de ingenieros agrimen-
sores (10 ingenieros, 10 ayudantes, 2 dibujantes y
10 escribientes). Se reputan baldos de propiedad
nacional todas las tierras comprendidas en los te-
rritorios de Mocoa y la Guajira y los mrgenes de
los ros navegables y las costas desiertas de los
Estados Unidos de Colombia. Tambin los terre-
nos incultos de las cordilleras y valles. Y quienes
pretendan tener algn derecho sobre ellos deben
aportar pruebas legales o con posesin por 25
aos, continua, real y efectiva, del terreno culti-
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Ley 100 del 3 de diciembre de 1923. Se provee la colonizacin y vigilancia de los te-
rrenos fronterizos nacionales. El gobierno queda
autorizado para la fundacin y fomento de colo-
nias agrcolas y penales en esas regiones, creacin
de aduanas y fijacin de tarifas, organizacin de
cuerpos de Zapadores y de resguardos, construc-
cin de vas, creacin de empleos, supresin o
disminucin del impuesto sobre la explotacin de
bosques y la adjudicacin de tierras baldas hasta
100 hectreas. Estas Facultades se conceden hasta
el 1 de agosto de 1925.
Ley 74 del 30 de noviembre de 1926. Se autoriza al gobierno para que, previo concepto
favorable del Consejo de Ministros, pueda con-
tratar la explotacin de bosques nacionales, entre
un canon de arrendamiento del 7% y el 3% del
producto bruto, teniendo en cuenta la distancia
en que tales explotaciones se encuentren con
relacin a los puntos martimos. No se pueden
adjudicar como baldos las partes de las monta-
as circunvecinas de los ros que proveen de agua
potable a las poblaciones de importancia.
Por el Ministerio de Industrias se har levantar la
carta agronmica del pas, con indicacin de las
tierras baldas, clima, altura sobre el mar y puntos
ms apreciados para el cultivo. El arrendamiento
de lotes o zonas de bosques no ser mayor de
10 aos y los contratos se harn por licitacin; el
canon de arriendo no ser menor del 3% del pro-
ducto bruto de la explotacin, y si es sin licitacin
no ser menor del 5%. La explotacin de bosques
ser libre en la Intendencia del Choc y el gobier-
no podr declararla libre en otras regiones, segn
las conveniencias pblicas o privadas; esas liber-
tades sin perjuicio de las reservas establecidas en
el Cdigo Fiscal y las restricciones establecidas en
la Ley 85 de 1920.
Decreto 1300 del 18 de julio de 1928. Se crean 10 inspectores de bosques nacionales,
baldos y aguas de uso pblico, dependientes del
Ministerio de Industrias; se determinan sus fun-
ciones, etc. Se divide el territorio en 10 zonas para
la vigilancia de los bosques; cada zona a cargo de
un inspector.
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Bibliografa
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Botero Villa, Juan Jos. Adjudicacin, explotacin y comercializacin de baldos nacionales. Evolucin
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Colmenares, Germn. Las haciendas de los Jesuitas en el Nuevo Reino de Granada, Universidad
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conforme a la Ley 13 de 1912, Sala de Negocios Generales, tomo IX, Bogot, Imprenta
Nacional, 1927.
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3. De la Repblica conservadora a la
Repblica liberal, 1900-1930
Introduccin
En las tres primeras dcadas del siglo XX la legislacin sobre la propiedad
rural mantuvo una continuidad con las normas expedidas durante el siglo
anterior, presentndose algunas modificaciones que no variaron la esencia de
la poltica. Con la instauracin de la Repblica Liberal en los aos treinta se
cerr un ciclo de polticas de asignacin de baldos y el Estado debi enfrentar
los innumerables conflictos que se venan gestando desde el siglo XIX por
una poltica que favoreca una estructura agraria alrededor del latifundio. El
problema de tierras como problema nacional slo vino a manifestarse a fines
de los aos veinte y comienzos de los treinta, lo que permiti a los gobiernos
liberales introducir reformas para ordenar los derechos de propiedad.
En este periodo culmin el proceso de colonizacin cafetera que impuls
el poblamiento de las vertientes occidentales, contribuyendo a democratizar
en parte el acceso a la propiedad en las zonas cafeteras, con la excepcin
de las regiones de Cundinamarca y Tolima, donde se conformaron grandes
haciendas cafeteras explotadas con sistemas atrasados y donde explotaran
diversos conflictos hacia fines de los aos veinte. Este proceso de colonizacin
cafetera fue de la mano con la ocupacin de las tierras ms cercanas a los cen-
tros de consumo y las incorporadas a las corrientes del mercado internacional
desde fines del siglo XIX, as como de la formacin de pequeos asentamien-
tos a lo largo de la geografa nacional. Todo este proceso colonizador gest
conflictos entre colonos y propietarios, registrados de manera admirable por
Catherine LeGrand en su conocida obra Colonizacin y protesta campesina en
Colombia, 1850-1950.
Tambin es caracterstico de este periodo el auge de la explotacin del
banano por la United Fruit Company, en la zona del Magdalena, y la llegada
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44 En 1886 el gobierno departamental aprob el traspaso de la concesin que haba sido hecha a
Julin de Mier y a Roberto Joy a favor de una compaa de Londres, la cual obtuvo la libertad de
derechos de importacin para todos los materiales de construccin y una concesin libre de im-
puestos de 100.000 hectreas, adems de una subvencin anual de $60.000. Negociacin que fue
aprobada al ao siguiente por el gobierno nacional (White, 1978: 20-21).
45 Esta informacin la tom White de las escrituras pblicas 172 y 186 de Cinaga, 1934.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Pero no solo fue el banano el producto que dio origen a serios problemas
en la apropiacin de tierras, tambin la explotacin de hidrocarburos por com-
paas extranjeras hizo parte de los privilegios otorgados por Reyes, lo cual
fue notorio en la regin del Magdalena Medio alrededor de Barrancabermeja,
donde siempre hubo presencia de empresarios extranjeros. Segn Aprile-Gni-
set, entre 1837 y 1908 se otorgaron a ocho extranjeros ms de 70.000 hec-
treas (Cortissoz, 30.000 has; Lengerke, ms de 20.000, y Robert Joy, 16.000
has) por bonos de deuda pblica o por contratos y como parte de pago por la
construccin de obras pblicas. La demanda por tierras de compaas extran-
jeras para explotacin petrolera y el otorgamiento de la Concesin de De Mares
dieron origen a fraudes con los baldos. Aprile Gniset menciona estafadores
que convirtieron una adjudicacin original de 435 fanegadas en Carare, hecha
en 1937, en 150.000 fanegadas (escrituras falsas) de las cuales vendieron
una parte a una compaa petrolera britnica, la Lobitos Oilfields Limited
(se conoce como el Ttulo falso del Carare). En este asunto se vio involucrada
la firma Pedro A. Lpez y Compaa y el mismo Presidente Lpez Pumarejo
(Aprile-Gniset, 1996). Este litigio condujo a una especie de guerra de las pe-
troleras, por demandas interpuestas, que duraron varios aos buscando una
solucin. Otros conflictos notorios con extranjeros fueron los originados entre
Lengerke y los Cortissoz por adjudicacin de baldos y disputas por tierras en
esa regin.
La presencia de la Tropical Oil tambin fue motivo de arduos conflictos
con colonos. En 1917, cuando esta empresa inici sus exploraciones, se pro-
mulg la Ley 71 en defensa de los derechos de los pequeos colonos, con lo
cual stos buscaban legalizar sus posesiones; la petrolera emprende desalo-
jos. En este caso, como dice Aprile-Gniset, opera segn el caso y la relacin
de fuerza, manu militari o comprando mejoras. Se hace claro en ese mo-
mento que la poltica de adjudicacin de baldos y de concesiones petroleras
actuaban de manera contradictoria, pero prevalecan la de concesiones por
el peso econmico de las empresas y el inters estatal de atraer la inversin
extranjera. Sin embargo, dice el autor, el Estado sigui dando en propiedad a
los colonos tierras que tena arrendadas a los petroleros, motivo de mltiples
polmicas y conflictos.
La solicitud de adjudicaciones aument significativamente entre 1920-
1925 por la valorizacin de las tierras con potencial de hidrocarburos. Los
conflictos crecieron, la especulacin fue notoria (se adquirieron baldos para
luego venderlos a las petroleras), las arbitrariedades de la Troco tambin au-
mentaron. Se configur una confrontacin entre el poder estatal, los colonos
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47 El Decreto 1113 de 1905, reglamentario de la Ley 56 de 1905, estableci que el tiempo de pertur-
bacin del orden pblico de la guerra de los mil das no se contara en el plazo de 10 aos contem-
plado por la Ley 48 de 1882 para tener explotados los terrenos.
48 El Decreto 1279 de 1908 fue ms all al establecer que se podan vender por dinero baldos en un
rea mxima de 5.000 has.
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El Decreto Legislativo del 27 de abril de 1906 limit a 100 has las adjudi-
caciones en territorios ubicados a ms de 600 metros de altura sobre el nivel
del mar, pues las tierras altas en su mayora ya estaban ocupadas, aunque se
establecan algunas excepciones.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Normas Contenido
Ley 61 de 1903. En caso de la que compaa The Santa Marta Rai-
lway Company no cumpla compromisos en la
construccin de ciertos trayectos del ferrocarril de
Santa Marta est obligada a devolver al gobierno las
30.000 has de tierras baldas que le han sido otor-
gadas.
Ley 19 de 1904. El Decreto 12 de Suspende toda adjudicacin de minas y baldos en
1906 deroga el artculo 11 de la Ley la regin del Choc-Darin mientras se revisan los
de 1905. cdigos y Leyes. Establece incentivos para los colo-
nos que se trasladen a esa regin con adjudicaciones
de 200 has.
Ley 6 de 1905. No podrn adjudicarse a ningn ttulo las tierras
baldas que existan dentro de los territorios en que
se hallan situadas las minas que se ha reservado la
nacin.
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Decreto 553 del 31 de mayo de Sobre adjudicacin de bosques nacionales. Los bos-
1905 y Ley 30 de 1907. Decreto 976 ques no podan adjudicarse como baldos si tenan
de 1907. maderas preciosas y otros productos exportables. El
gobierno quedaba autorizado para realizar contra-
tos de explotacin de esos bosques en extensiones
hasta 3.000 has y por 25 aos.
Decreto No.924, agosto de 1095. Declara que slo el Presidente de la Repblica pue-
de revocar las resoluciones ejecutivas sobre tierras
baldas.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Decreto Legislativo No. 27 de abril Limita a 100 hectreas de tierras baldas las adjudi-
de 1906. Modificado por la Ley 36 caciones a favor de los cultivadores en terrenos cuya
de 1907, a su vez derogada por el altura sobre el nivel del mar sea mayor de 600 me-
Cdigo Fiscal de 1912. tros. Se establecan excepciones para los ocupantes
de ms de 100 has.
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una norma poco estable, pero marc las pautas de lo que seran los principales
aspectos de la legislacin sobre baldos en la segunda y tercera dcada, antes
de la expedicin de la Ley 200 de 1936.
Las principales disposiciones del Cdigo fueron:
1. Las adjudicaciones sern hasta un mximo de 2.500 has,
2. El Estado no garantiza la calidad de los baldos y tampoco est obli-
gado a su saneamiento,
3. No se adjudican baldos sobre trazos de ferrocarril o de caminos hasta
tanto no hubiesen sido construidos (medida para evitar la concentra-
cin); ello no vulnera los derechos adquiridos,
4. En las costas nacionales, en las regiones limtrofes con las naciones
vecinas y en las regiones bananeras de la Costa Atlntica no pueden
hacerse adjudicaciones de baldos en lotes continuos, sino dejando en-
tre uno y otro lote adjudicado uno de 1.000 hectreas que se reserva
el Estado, stos no pueden ser enajenables, pero se pueden arrendar,
5. En la zona bananera la adjudicacin no ser mayor de 1.000 has con
lotes intermedios para la Nacin,
6. No puede hacerse adjudicacin alguna de baldos sin que se haya
agregado al expediente un plano del terreno, acompaado de una ex-
posicin del agrimensor que describa las caractersticas del terreno y
lo que contiene,
7. En toda adjudicacin de baldos se entiende establecida la condicin
resolutoria de dominio del adjudicatario si a los 10 aos el predio no
ha sido cultivado, en una tercera parte, u ocupado con ganado, dos
terceras partes. El dominio del predio vuelve a la nacin ipso facto,
8. Todo exceso obtenido en una adjudicacin es denunciable, y el denun-
ciante que lo pruebe tiene derecho a que se le adjudique gratuitamen-
te la mitad de dicho exceso, y la preferencia para que se le adjudique
el resto a cualquiera de los ttulos establecidos en el Cdigo (regla-
mentado por el Decreto 582 de abril 3 de 1916),
9. Los municipios gozarn del usufructo de los baldos existentes den-
tro de su territorio cuando se lo conceda el gobierno, siempre que
no estn ocupados por colonos o cultivadores; ello no impide que se
adjudiquen los terrenos de acuerdo con el Cdigo (reglamentado por
Decreto 1360 de diciembre de 1924),
10. Los baldos no son enajenables a ttulo de venta,
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De la Repblica conservadora a la Repblica liberal, 1900-1930
49 Villegas y Restrepo describen los pasos y trmites que deba hacer un colono para que le adjudica-
ran la tierra, con un papeleo que califican de enloquecedor, o como una locura burocrtica (70-71).
La Memoria del Ministerio de Agricultura y Comercio de 1917 relata igualmente la dificultad que le
causaban a los colonos estas trabas burocrticas, adems de que los trmites estaban centralizados
en Bogot (Villegas y Restrepo).
50 Taxativamente son: las islas nacionales de los mares, de los ros y lagos; los baldos donde se en-
cuentren las cabeceras de los ros navegables, los lotes intermedios que deben dejarse entre los
adjudicatarios, una porcin de 25.000 has en cada departamento y de 100.000 en cada Intendencia
en los lugares que determine el gobierno, la adjudicacin de terrenos ocupados por indios est
prohibida por la Ley 60 de 1916.
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51 El captulo II del Cdigo se refiere a los trmites que deben surtirse para las adjudicaciones.
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52 La Ley 64 de 1915 defini las caractersticas que deban tener los planos y exposiciones a que se
refiere el artculo 55 del CF. Deban ir acompaados de las carteras de apuntes con los datos to-
mados sobre el terreno y los clculos hechos para que con ello cualquier ingeniero o agrimensor
pudiera dibujar el plano sin necesidad de trasladarse al terreno. Ello indudablemente se prestaba
para muchas imprecisiones en los planos.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
Normas Contenido
Ley 52, noviembre 1913. Crea en Pasto una junta de inmigracin para promover
la colonizacin del Caquet y Putumayo.
Ley 75, noviembre 1913, deroga La nacin se reserva la propiedad de los depsitos y
el artculo 112 del Cdigo Fiscal. fuentes de petrleo y de hidrocarburos en general,
situados en terrenos baldos, en lo que por cualquier
otro ttulo le pertenezcan. Slo se harn concesiones
temporales por el Congreso mientras se expide una
Ley que reglamente la denuncia y adjudicacin de
fuentes de petrleo.
Ley 4 de 1913. Define las funciones de las Asambleas Departamen-
tales y los Concejos Municipales en el repartimiento y
enajenacin de los baldos que les eran cedidos.
53 Algunos aspectos sobre la legislacin relacionada con los indgenas en este periodo se pueden
consultar en Roque Roldn (compilador), Fuero indgena colombiano, Presidencia de la Repblica, Plan
Nacional de Rehabilitacin, Bogot, 1990.
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De la Repblica conservadora a la Repblica liberal, 1900-1930
Ley 112, diciembre 1913. Decre- Se autoriza al gobierno para conceder, hasta por el
to 136, enero de 1914. trmino de 25 aos, por periodos de cinco en cinco
aos, a los municipios de Tumaco, Guapi y Barbacoas
el usufructo de los bosques que existen en los baldos
comprendidos en sus lmites.
Decreto 1360 de 1914. Reglamenta el goce de usufructo de baldos en los mu-
nicipios y define el procedimiento para obtenerlo.
Ley 127, diciembre 1913. Autoriza al gobierno para que, cuando a su juicio
conviniere a los intereses pblicos, suspenda por De-
creto, y previo acuerdo del Consejo de Ministros, la
adjudicacin de baldos en cualquier regin o para
que limite esas adjudicaciones en la forma que juzgue
ms conforme con esos intereses, aunque para ello
se aparte de las disposiciones del Cdigo Fiscal. Esta
facultad durar por cuatro aos.
Resolucin del 29 de octubre de Se cede al municipio de San Pablo, en el Choc, el
1913. usufructo de los baldos existentes en su jurisdiccin,
siempre que stos no estn ocupados por colonos y
cultivadores, y sin que el permiso impida la adjudica-
cin de tales terrenos.
Decreto 139, enero de 1914. Suspende las adjudicaciones de baldos en tierras del
Departamento del Magdalena comprendidos dentro
de una zona de cuatro mirimetros (40.000 metros) a
cada lado de la lnea frrea de The Santa Marta Railway
Company Limited y de sus ramales, as como tambin
a cuatro mirimetros de los extremos de la lneas prin-
cipales y secundarias.
Ley 64 de 1915. Se refiere a las caractersticas que deben tener los pla-
nos y exposiciones a que se refiere el artculo 55 del
CF.
Ley 60, diciembre de 1916. Se prohbe la adjudicacin de terrenos baldos ocupa-
dos por indios. El gobierno queda facultado para ha-
cer demarcar, a peticin de interesados, en los terrenos
baldos en que haya indgenas, resguardos para stos.
Decreto 582 de 1916. Reglamenta el artculo 58 del CF, respecto a la solici-
tud y adjudicacin de terrenos concedidos en exceso y
denunciados por un particular. El exceso adjudicado al
solicitante no poda superar las 2.500 hectreas.
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Ley 85, noviembre de 1920. Modifica disposiciones del Cdigo Fiscal, adjudica-
ciones hasta 2.500 has, y 1.000 para agricultura. No
se puede hacer adjudicacin alguna de baldos a una
misma persona en un Departamento, Intendencia o
Comisara, directa ni indirectamente. Los playones e
islas en terrenos baldos pueden ser usufructuados me-
diante arrendamiento por una extensin que no supere
1.000 has. Los bosques nacionales no se pueden adju-
dicar como baldos.
Ley 55 del 21 de octubre de 1922. Se ceden baldos a Departamentos con destino a la
fundacin de colonias penales, unos para ampliar co-
lonias ya existentes (Antioquia), otros para fundarlas
(Tolima, Caldas y otros) hasta 4.000 has.
Ley 114, de diciembre 1922. Fomenta la inmigracin para labrar la tierra, establecer
nuevas industrias, introducir y ensear las ciencias y
las artes. Los inmigrantes sern obreros y empresarios.
Autoriza al Gobierno para establecer colonias agrco-
las directamente o por medio de empresas colonizado-
ras, destinando en cada Departamento o Intendencia
hasta 100.ooo has, a cada colono se le podrn otorgar
hasta 25 has.
Decreto 742, 9 de mayo de 1923. Reglamenta lo referente a islas y playones y establece
que ninguna persona natural o jurdica puede ocupar
en ellos ms de 100 has. Los bosques all situados sola-
mente se podrn explotar mediante contrato de arrien-
do en licitacin pblica.
Decreto 338, 27 de febrero de Legisla sobre baldos, bosques nacionales y aguas de
1924. uso pblico.
Ley 47 de 1926, noviembre 10. Fomenta la colonizacin de baldos y modifica la Ley
71 de 1917. Toda persona puede adquirir, como colo-
no o cultivador, ttulos de propiedad sobre terrenos
baldos en donde se haya establecido con casa de habi-
tacin y cultivos en una extensin no mayor de 10 has
mediante un memorial enviado al Gobernador, Inten-
dente o Comisario y se fijan los procedimientos. El go-
bierno auxiliar con dineros o herramientas y semillas
a los colonos mediante fianza otorgada.
Decreto 1016 de 1926, que adi- Fija la proporcin de ganado que debe contener el terre-
ciona el Decreto Ejecutivo 623 no adjudicado como baldo solicitada a virtud de ocu-
de 1922. pacin con ganados. Terrenos de buena calidad, una ha
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Mndez no era muy partidario del progreso, como lo fueron Ospina y Reyes, y
como seala Colmenares, su conservadurismo poda medir las consecuencias
sociales de un vasto plan de obras pblicas que desarraigaba a miles de peo-
nes y que triplicaba los salarios (Colmenares, 1989: 255). Y aunque las obras
en marcha eran ya un compromiso poltico, la llamada danza de los millones
se fue hundiendo, como dice Colmenares, en mezquinas transacciones de
poltica provinciana.
Los conflictos sociales se agudizaron con el despido de trabajadores de
obras pblicas, a tiempo que la repblica conservadora agonizaba. La repre-
sin de las organizaciones se hizo notoria a partir de 1927 y los liberales
empezaron a dar su apoyo a los grupos de izquierda. En 1929 empezaron a
aparecer huelgas en las hacienda cafeteras de Cundinamarca y los movimien-
tos sociales culminaron con la masacre de las bananeras, en la zona donde
operaba la United Fruit Company, en diciembre de 1928. Este hecho agudiz
los problemas del gobierno de Abada y ayud al derrumbe del conservatis-
mo en medio de una crisis econmica y financiera a raz de la supresin de
crditos de Estados Unidos en 1928, hecho relacionado, segn algunos, con
las declaraciones nacionalistas del gobierno de Abada en materia petrolera
(Colmenares, 1989).
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De la Repblica conservadora a la Repblica liberal, 1900-1930
yo, que prestara servicios gratuitos y tendra como funciones las de determi-
nar los lugares a colonizar, los cultivos y mtodos posibles; el nombramien-
to de Comisionados para dar a conocer los prospectos para la colonizacin;
suministrar recursos a los Comisionados para el transporte de los colonos
desde sus lugares de origen hasta los centros de colonizacin; la adjudicacin
provisional de 150 has de baldos a cada una de las familias inmigrantes y
suministrar gratuitamente a los colonos herramientas y vveres durante los
primeros seis meses. Tambin la Ley 82 de 1913 estableci incentivos para el
funcionamiento de una colonia agrcola en algunas de las bahas de Cupica,
Solano o el Valle, en la costa Pacfica; el nmero de colonos no excedera de
200 y recibira no ms de 10 has por familia. En el mismo sentido y condi-
ciones, la Ley 69 de 1914 promovi la colonizacin en el Departamento de
Nario, al que el gobierno nacional le cede 10.000 has, para repartir a colonos
(inmediaciones del pueblo de Sucre), con base en instrucciones de la Junta de
Baldos del Departamento.
La Ley 71 de 1917 vel por los intereses de los colonos. Las principales
disposiciones que enunci fueron:
1) El artculo 1 ratificaba que toda persona que como colono o cultivador
quisiera adquirir ttulo de propiedad sobre los terrenos baldos en donde
hubiera establecido casa de habitacin o cultivos artificiales, tales como
plantaciones de caf, cacao, caa de azcar y dems de carcter perma-
nente o sementeras de trigo, maz, arroz, etc., en una extensin no mayor
de 10 hectreas, y sobre otro tanto de lo cultivado, debera solicitar la
adjudicacin respectiva por medio de un memorial de denuncio dirigido
al Gobernador o al Intendente54 (Amzquita, 1961). Esta disposicin es-
tableca claramente y, as lo aclar el Ministerio de Agricultura y Comer-
cio, que slo poda solicitar un lote no superior a 20 has (se modific el
artculo 66 del Cdigo Fiscal, que estableca una adjudicacin en terrenos
adyacentes de lo ocupado y tres veces ms).
54 El artculo 2 de la Ley 71 indicaba que al memorial de solicitud debera acompaarse una infor-
macin de tres testigos de buena reputacin, propietarios de bienes races y vecinos del mismo
municipio, en que se determinara el nombre con que era conocido el globo de tierra, as como la
Provincia, municipio, corregimiento a que pertenecan los territorios y sus colindantes y dems
seales que dieran una idea aproximada de la extensin cultivada. Las declaraciones se tomarn
ante el juez del municipio y con audiencia del Personero municipal. El gobernador o intendente
estudiar la solicitud en el trmino de 30 das; si en dicho trmino no hubiere causa que impidiere
la adjudicacin, el gobernador o intendente decretar la adjudicacin. El registro debera hacerse
en la Oficina de Registro del Circuito en que se hallaban ubicados los terrenos.
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55 Esta disposicin refleja las presiones de los ganaderos de la costa y otras regiones para utilizar
tierras baldas que se abran en las pocas de verano y que, despus de ocupadas, se privatizaban
con el desalojo de los campesinos y el uso del alambre de pas para delimitar las propiedades. Este
proceso an se mantiene, en especial en la Costa Atlntica.
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56 Tambin la ley expidi algunas normas sobre el uso y arrendamiento de los bosques nacionales,
modificando el artculo 30 de la ley 119 de 1919, tal como se indica en la seccin respectiva en este
captulo.
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57 Los linderos sealados en el artculo 11 del Decreto 838 del 25 de febrero de 1931, que aclaraban
los establecidos en el Decreto 11010 de 1928 eran: De la desembocadura de la quebrada de
Guanacas en el ro Cuinde Balanco; este ro, aguas abajo, hasta su desembocadura en el ro Cuinde
Negro; este ro, aguas arriba, hasta sus nacimientos; de aqu, una recta, con rumbo verdadero W.E.
hasta el filo de la cordillera de Altamisal; por este filo, en direccin Norte hasta ponerse al frente
de los nacimientos de la quebrada de Guanacas; de aqu, una ruta con rumbo verdadero E.W. que
vaya a terminar a los nacimientos de la quebrada de Guanacas; por esta quebrada aguas abajo,
hasta su desembocadura en el ro Cuinde Blanco, punto de partida (Diario Oficial, 21689, 15 de
mayo de 1931).
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58 Villegas indica que la Memoria del Ministro pona como ejemplo el caso de Alfonso Manjarrs,
que alegaba ser propietario de los terrenos de El Astillero (Aracataca), que abarcaban 34.000 has,
basado en ttulos de 1834 y 1837, cuando solo le fueron adjudicadas 780 fanegadas.
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59 En 1924, el ramo de baldos que estaba en el Ministerio de Agricultura y Comercio pas al Minis-
terio de Industrias.
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4. La Ley 200 de 1936 y el ordenamiento
de los derechos de propiedad
Introduccin
Las dcadas del veinte y treinta del siglo XX fueron quizs las ms con-
vulsionadas en la historia de la primera mitad del siglo, por los diversos pro-
cesos que ocurrieron y los cambios que generaron. En particular, el problema
agrario se tom la escena poltica y se visualiz por primera vez como un
problema nacional que mereca la atencin del Estado en la medida que cons-
titua un obstculo al incipiente proceso de industrializacin y de ampliacin
del mercado interno. Fueron as aos memorables en materia de discusiones
sobre el problema de tierras y de decisiones del Estado que se sintetizaron en
la declaracin constitucional de que la propiedad tiene una funcin social.
Muchos acontecimientos le dieron contexto a la problemtica sobre las
tierras y las polticas adoptadas. Basta mencionar la estabilidad poltica que
se obtuvo con la terminacin de la guerra de los mil das, extendida hasta los
aos treinta, cuando lleg a su trmino el dominio de la repblica conserva-
dora. Los efectos sobre la economa y el empleo generados por los recursos
provenientes de la indemnizacin del Canal de Panam, y los derivados de
la crisis mundial de fines de los veinte, se sintieron de manera notoria en la
sociedad colombiana. Los conflictos sobre la tierra y el ascenso del partido
liberal al poder, junto con el surgimiento de organizaciones sindicales y gru-
pos polticos socialistas y divorciados de los partidos tradicionales, constitu-
yeron un ambiente de cambio y de renovacin de propuestas para la accin
del Estado.
Los cambios constitucionales, que indujeron un proceso de moderniza-
cin poltica y social, fueron un destello en medio de una sociedad conserva-
dora regida por patrones religiosos con gran influencia en las costumbres y
visiones de los ciudadanos.
Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
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La Ley 200 de 1936 y el ordenamiento de los derechos de propiedad
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60 El ensayo de Antonio Garca, Esquema de una repblica seorial, escrito a comienzos de los aos
sesenta, dibuj con una trazo impecable las caractersticas del rgimen basado en el monopolio
de la propiedad territorial por grandes familias y en su laboreo por medio de peones serviles o de
apareceros, con sus implicaciones sociales, econmicas, polticas y religiosas.
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La Ley 200 de 1936 y el ordenamiento de los derechos de propiedad
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
61 Seala Antonio Garca que en la poltica de moratoria de crditos que sobrevino con la crisis la
depresin de los aos treinta sirvi para que los grandes accionistas de los bancos se convirtiesen
en una nueva aristocracia terrateniente, al adquirir por remate y con dinero de los propios depo-
sitantes las tierras liberalmente hipotecadas en la poca de inflacin (1983: 219).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
62 Catherine LeGrand describe muy bien las modalidades de apropiacin ilcita de los baldos por
la clase media y pudiente en el siglo XIX y primeras dcadas del XX. Entre los mtodos seala:
a) esconder grandes apropiaciones de las concesiones mismas y la colusin con los agrimensores
facilitaba que los lmites indicados abarcaran en realidad mucho ms tierra de la que el gobierno se
propona adjudicar; b) en muchas regiones los empresarios se apropiaban de baldos y despus los
vendan sin el menor respaldo legal; c) empresarios ricos en la Costa Atlntica usaban el alambre
de pas para cercar grandes lotes de baldos habitados a veces por pueblos enteros de colonos y
alegaban que se trataba de propiedades privadas; d) presentar ttulos mineros a cambio de baldos,
para reivindicar derechos minero, al interesado le bastaba con declarar que exista un yacimiento y
pagar un impuesto anual de un peso; e) terratenientes que ensanchaban las viejas haciendas hasta
abarcar baldos adyacentes; f) modificacin de linderos en los testamentos y escrituras; g) juicios de
particin y deslinde que ante ttulos nada claros permitan ensanchar las propiedades. La evidencia
indica que el gobierno colombiano ignoraba o era indiferente a la muy frecuente usurpacin de
baldos (LeGrand, 1988: cp. 3).
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La Ley 200 de 1936 y el ordenamiento de los derechos de propiedad
pleitos resultaban muy costosos para estos; adems, las autoridades eran
ms proclives a defender los intereses de los empresarios y de los sectores
privilegiados.
Era evidente que el poder resida no en las visionarias declaraciones
emanadas de Bogot sino en una red laberntica de clientelismo, influencias e
intereses que constitua el tejido de la vida cotidiana y que tergiversaba la Ley
para sus propios fines (LeGrand, 1988: 121). As, miles de colonos fueron
convertidos en arrendatarios y privados de su independencia; otros fueron
expulsados perdiendo aos de trabajo. Se cre as una abundante oferta de
trabajo para las nuevas haciendas con una fuerte restriccin de acceso a bal-
dos para campesinos pobres.
Se haba conformado una estructura agraria donde los terratenientes co-
existan con los colonos y campesinos (constelacin social) en una sociedad
agraria atrasada, excluyente y conflictiva. Esta sociedad encontr tanto en las
repblicas conservadoras como liberales amplios espacios para perpetuarse,
an dentro de una tendencia modernizante que present sobresaltos en el
siglo XX.
Los avances logrados, tanto en la discusin del problema agrario como en
las soluciones propuestas para ordenar los derechos de propiedad y defender
a los colonos y los trabajadores del campo de las pretensiones de los terrate-
nientes, dieron al traste durante la crisis de la Repblica Liberal y el proceso
de contrarrevolucin preventiva, como la denomin Antonio Garca (1983) al
referirse al desmantelamiento del Estado Liberal de Derecho y el trnsito de
la contrarreforma a la contrarrevolucin en los aos cuarenta.
63 Las guerras civiles movilizaron grandes masas de poblacin y dejaron bandas de salteadores, o
guerrilleros. Para Tovar este bandidismo tiene un afn de venganza poltica y es la nica forma
independiente de organizacin campesina. Seala que no se conocen otras formas de organizacin
campesina en el siglo XIX.
175
Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
cienda cafetera a fines del siglo XIX y en las tres primeras dcadas del XX. En
estas haciendas se incorporaron peones asalariados, o voluntarios, arrenda-
tarios y aparceros. Haba tres tipos de arrendatarios: los propiamente dichos
(llamados a veces agregados, terrazgueros o concertados), los aparceros y los
colonos de partida; adems estaban los campesinos libres o economas fami-
liares de subsistencia con ttulos de propiedad64.
La lucha campesina empez a gestarse en aquellas zonas donde el por-
centaje de no propietarios del suelo era mayor y la desigualdad en el acceso
a la propiedad era evidente. Pero fue en Cundinamarca y Tolima donde la
hacienda cafetera tuvo un gran desarrollo combinado con la adjudicacin de
baldos y la colonizacin del siglo anterior, all los problemas agrarios y la
cuestin social rural tuvieron mayor incidencia en las tres primeras dcadas
del siglo XX.
Los obreros sindicalizados en los aos veinte y treinta, tanto en la ciudad,
como fruto del proceso de industrializacin, como en las reas rurales, por la
influencia de los movimientos sociales y del partido comunista, hicieron visi-
ble la explotacin y las precarias condiciones y maltrato de peones y arrenda-
tarios, abriendo campo a la agudizacin de los conflictos.
La gran expansin de la frontera agrcola, ocasionada con el desarrollo
de la economa agroexportadora de fines del siglo XIX y hasta 1930, estuvo
centrada en la competencia entre terratenientes, empresarios y campesinos,
para obtener el control de la tierra y el trabajo, como anota LeGrand (1984). A
partir de 1875 los colonos empezaron a organizarse para enfrentar el poder y
el abuso de los empresarios agrcolas y terratenientes y, si bien los conflictos
eran ms locales que nacionales, tenan un gran significado desde el punto de
vista de los colonos en la defensa de sus intereses.
Esta decisin de los colonos se fundament en la legislacin que se abri
camino a partir de la Ley 61, de 1874, y 48, de 1882, que fomentaban el uso
productivo de las tierras pblicas y establecan el principio de que quien cul-
tivara la tierra pblica era su dueo por derecho y no se la podan arrebatar,
intentando defender los derechos de los colonos y cultivadores.
LeGrand seala que:
64 Las relaciones de trabajo en las haciendas cafeteras ha sido descrito en tres investigacio-
nes: Mariano Arango, Caf e industria 1850-1930, Carlos Valencia Editores, Bogot, 1977;
Marco Palacios, El caf en Colombia (1850-1977). Una historia econmica, social y poltica, Edi-
torial Presencia Ltda., Bogot, 1979; Absaln Machado, El caf, de la aparcera al capitalismo,
Tercer Mundo Editores, segunda edicin, Bogot, 1988.
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La Ley 200 de 1936 y el ordenamiento de los derechos de propiedad
Segn la autora, esta resistencia tendi a ser ms fuerte donde haba con-
centracin de colonos y donde stos encontraron aliados en las clases medias
dispuestas a asumir su causa. Hubo tres tipos de aliados: a) los abogados
locales o tinterillos de pueblo que esperaban sacar beneficios informando a
los colonos de sus derechos y escribiendo sus reclamos; b) los cultivadores
de tierras pblicas, que tenan conocimiento y recursos superiores a los de
un campesino medio (comerciantes locales, artesanos o administradores); c)
ocasionalmente las autoridades locales66.
65 La mayor parte de los colonos eran iletrados e ignorantes, por tanto para redactar los memoriales
deban acudir a un rstico abogado que redactara las quejas. Para ello se reunan familias amenaza-
das por un mismo reclamante de tierras para poder sufragar gastos que ello exiga; muchas de estas
peticiones eran firmadas entre cinco y cien familias de colonos cada una (LeGrand, 1984).
66 LeGrand menciona el caso del municipio de Pandi, en 1908, cuando el alcalde, el Concejo Munici-
pal y el prroco pidieron al gobierno nacional prohibir todas las grandes concesiones dentro de los
lmites del municipio, argumentando que los miles de pequeos tenedores enfrentaban la inminente
desposesin (LeGrand, 1984: 36). Por lo general, en las localidades los personeros y los Concejos
simpatizaban con los colonos, en tanto que los alcaldes y los jueces respaldaban a los grandes em-
presarios y terratenientes.
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67 Una sntesis sobre estos conflictos se encuentra en Jess Antonio Bejarano (1985: Cp. IV). Ver
tambin Elsy Marulanda (1991).
68 Hacia 1931 la Procuradura General de la Nacin consideraba necesario que se hiciera la delimita-
cin de los baldos de la propiedad privada. Y en ese mismo ao se haba presentado un proyecto de
Ley para formar un censo de propiedad privada para separarla de los baldos y evitar la confusin
existente (Tovar: 40).
69 La descripcin de casos de parcelaciones y sus modalidades en la regin del Sumapaz y oriente
del Tolima puede consultarse en el libro de Elsy Marulanda (1991) y en la tesis doctoral de Roco
Londoo (2009).
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70 Gonzalo Snchez (1976) ha descrito muy bien un ejemplo de estas organizaciones en el caso del
Tolima. Ver tambin, para el Sumapaz, el trabajo de Elsy Marulanda (1991). Igualmente Laura
Varela Mora y Yuri Romero Picn, Surcando Amaneceres. Historia de los agrarios de Sumapaz y Oriente del
Tolima. Alcalda Local de Sumapaz, Fondo Editorial UAN, Bogot, 2007.
71 Sobre los conflictos en las haciendas cafeteras ver Absaln Machado (1988), son innumerables las
referencias sobre estos conflictos en los treinta; en el libro de Catherine LeGrand hay una buena
bibliografa; al igual en los trabajos de Jess A. Bejarano (1979 y 1985).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
72 A partir de los aos veinte surgieron una serie de lderes de diversas tendencias que jugaron un
papel definitivo en la protesta rural. Entre ellos se destacaron: Erasmo Valencia, Toms Uribe
Mrquez, Juan de Dios Romero, Mara Cano, Jorge Elicer Gaitn; Vicente Adamo y Juana Julia
Guzmn, en Crdoba. Ms adelante se sumara personajes como Juan de la Cruz Varela, Vctor
Merchn y otros, que pasaran posteriormente a conformar liderazgos en las guerrillas liberales de
los aos cincuenta y despus en la creacin de las FARC en los aos sesenta.
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73 Tambin se crearon grupos para la colonizacin en Amazonas, el Caquet y Putumayo, que tenan
un Director, Jefe de Colonizacin; un mdico; tres oficiales de colonizacin; tres Suboficiales de
colonizacin y un Habilitado Proveedor. El grupo se compona de 200 colonos, que recibiran auxi-
lios de $50 mensuales cada uno en el primer ao, $40 y $25 mensuales, en el segundo y tercer ao,
respectivamente. Todo colono del grupo tena derecho a que se le adjudicaran hasta 75 hectreas
de baldos y tena la obligacin de trabajar durante 100 das al ao. Ver Henao (1935: 524-525).
74 En el peridico Claridad, que editaba Erasmo Valencia, existen narraciones de las movilizaciones
producidas con motivo de la expedicin del Decreto 839. Ver, por ejemplo, Claridad, 1 de diciembre
de 1929, donde defiende dicha norma como una redencin econmica y social del pas. citado por
Roco Londoo (2009).
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La Ley 200 de 1936 y el ordenamiento de los derechos de propiedad
75 Los adjudicatarios de baldos que no hubieren hecho empleo productivo de sus predios en un plazo
de diez aos perderan sus derechos a la tierra.
76 El ex ministro de industrias Francisco Jos Chaux que haba liderado el proyecto del gobierno de
Olaya en 1933 aparece de nuevo en las discusiones como congresista en 1936 defendiendo el pro-
yecto del gobierno de Lpez. All present un pliego de salvedades con una serie de argumentos
jurdicos. Ver Martnez (1939: 98-112). Ver tambin su artculo publicado en El Tiempo, en octubre
de 1936, defendiendo el proyecto (Martnez, 1939: 126-137).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
193677. El proyecto de 1933 presuma que toda la tierra era de dominio pblico
y buscaba estimular su uso econmico, tomando partido por los colonos en con-
tra de los terratenientes que tenan abandonadas sus propiedades. En efecto, el
artculo 1 del proyecto rezaba: Se reputan baldos y por consiguiente de pro-
piedad nacional, los terrenos no cultivados que existen en la Repblica, con las
limitaciones que establece la Ley. Ratificaba la condicin resolutoria de domi-
nio si en 10 aos las tierras adjudicadas haban permanecido abandonadas, sin
cultivar o explotar; as como la prescripcin adquisitiva de dominio a los cinco
aos de estar cultivando o explotando un terreno privado con nimo de ser due-
o. Igualmente presuma de derecho que no eran baldos los terrenos que con
anterioridad a la expedicin de esta Ley se haban posedo regularmente y se
tenan cercados y aprovechados con trabajos agrcolas, pecuarios o industriales.
La presuncin cobijaba tambin las porciones incultas de los terrenos siempre
que la extensin no fuera mayor de la cultivada ni pasare de 1.000 has.
Tambin trataba de prevenir una mayor concentracin de la tierra al fijar
lmites a las adquisiciones, que no podan superar en adelante las 2.000 has78
y la adjudicacin de baldos no sera mayor de 1.000 has, excepto cuando se
tratara de empresas cuyas adjudicaciones podran ir hasta 2.500 has. Ade-
ms, se creaban procedimientos nuevos para resolver litigios. Si a los cinco
aos no se haba cultivado u ocupado con ganados al menos una quinta parte
del terreno adjudicado por la Nacin a cambio de bonos o ttulos de tierras
baldas, stos quedaban sujetos a la condicin resolutoria del dominio.
Igualmente, el proyecto declaraba un statu quo en todas las regiones del
pas en donde por cualquier causa se hubieran presentado, con anterioridad al
1 de enero de 1933, controversias entre colonos y trabajadores y aquellos que
alegaban la propiedad de las tierras. En virtud de ello los colonos no podran
ser lanzados ni estorbados en las parcelas que hubieran ocupado o trabajado
con tal carcter antes de esa fecha.
Un artculo del proyecto que gener serias discusiones fue el referente a
la propuesta de que el Ministerio de Industrias podr exigir en cualquier mo-
77 El proyecto tuvo una ardua discusin en el Congreso, donde se manifestaron todo tipo de intereses
particulares y gubernamentales. La discusin fue demorada, a tal punto que en noviembre de 1936
el Presidente Lpez se vio obligado a citar a sesiones extraordinarias del Congreso para no dejar
que el proyecto pasara a la siguiente legislatura y corriera el riesgo de no aprobarse.
78 Igualmente estableca una diferencia del tamao segn la tierra estuviera en terrenos planos (250
has) o quebrados (500 has), en un radio de 20 kilmetros de las poblaciones mayores de 100.000
habitantes, y de 500 y 1.000 has, respectivamente, dentro del mismo radio, en las poblaciones ma-
yores de 50.000 habitantes.
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79 El Acto Legislativo No. 1, reformatorio de la Constitucin, y la Ley 200 se aprobaron sin la partici-
pacin del partido conservador, pues los parlamentarios de ese partido eran de la opinin de que las
normas vigentes, interpretadas ampliamente, eran suficientes para solucionar los conflictos sobre
tierras. El partido conservador se retir de la lucha poltica en ese momento y por ello sus adversa-
rios, los liberales, aprobaron sin oposicin en las Cmaras dichos actos, que cambiaron muchas de
las normas vigentes del Cdigo Civil y Fiscal. Ver Guillermo Fonnegra Sierra (1938).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
80 Esta aseveracin se fundamenta en el texto de Carlos Lleras Restrepo (1982). Lleras anota que no
se trataba de un problema jurdico, sino de orden social.
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sieron entonces al pago de la tierra que reciban y los precios que el gobierno
pagaba se deca que eran exageradamente altos. La parcelacin para los colo-
nos y arrendatarios era as una tctica que slo favoreca a los hacendados y,
en 1934-1935, el Ministerio de Industrias manifest su decepcin sobre esta
estrategia que slo serva para remediar problemas puntuales, pero no como
una poltica general para solucionar la cuestin agraria.
La tercera propuesta legislativa de la reforma agraria era mucho ms
compleja y en el fondo buscaba dirimir de una vez la diferencia entre dominio
privado y pblico sobre las tierras; si no se aclaraba ese problema jurdico,
cualquier solucin tena serias limitaciones. Era una discusin sobre el fun-
damento legal del derecho de propiedad y sobre la seguridad que tenan los
ttulos para los ciudadanos, por lo tanto, se trataba de eliminar la incertidum-
bre sobre el derecho de propiedad. Este problema embarc al gobierno en una
dcada de discusiones y confusiones (1926-1936) a partir de la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia de 1926 (la prueba diablica), que especificaba
los requisitos de prueba de dominio, sentencia que nunca fue aprobada por el
Congreso para que tuviera fuerza de Ley.
La incertidumbre jurdica sobre la propiedad pudo haber continuado in-
definidamente, pero el movimiento de los colonos presion una definicin
con base en una nueva legislacin. La necesidad econmica de estimular la
produccin agrcola para impulsar el crecimiento econmico en una sociedad
pobre, va la generacin de alimentos baratos y un uso adecuado de la tierra,
as como la necesidad de resolver los conflictos, se unieron para presionar
soluciones legislativas. Apareci, entonces, la discusin sobre el concepto de
la funcin social de la propiedad como pauta en la utilizacin de la propiedad
privada.
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El problema: El problema:
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Las consecuencias de este hecho genrico El anhelo de emancipacin del labriego tie-
han trado graves desrdenes. Se destaca la ne su origen en el rgimen injusto e irritan-
desposesin de los campesinos, que se ven te de las condiciones del contrato de trabajo
obligados a trabajar en condiciones inesta- y, en general, de las relaciones que lo vin-
bles, por cuenta de terceros, en calidad de culaban al propietario inscrito, colocndolo
arrendatarios o, lo que es ms grave, en for- en una posicin de absoluta inferioridad
ma clandestina, de carcter delictuoso. En (Ibd.).
muchas regiones, especialmente en Cundi-
namarca, Boyac, Tolima y Magdalena, la El deseo de tener propiedad llev a los la-
interferencia de ttulos ha formado grandes briegos a vincular su esfuerzo en terrenos
latifundios, en los que habita una masa de la- que estaban abandonados o consideraba
briegos sujeta al despotismo de una econo- baldos, sobre los cuales se exhibieron con-
ma mnima de produccin, inmediatamente tra l ttulos para lanzarlo con prdida de
consumible, sin margen de capitalizacin, y su trabajo, o para ponerlo de nuevo en el
que por carecer de derecho de dominio so- rgimen de subordinacin del que hua.
bre la tierra que los nutre, no logran nunca
De all surgi una pugna que subsiste en
conseguir un asiento para sus familias, y en
el fondo del problema, entre el esfuerzo de
lugar de ser factores de creacin de riqueza,
creacin de riqueza, realizado en terrenos
son focos de inquietud social (Ibd.). Ahora
incultos o abandonados, y el ttulo posedo
estas masas sometidas las ms de las veces
por quienes carecan de toda vinculacin
a regmenes ignominiosos de trabajo, con-
con la misma tierra y an llegaban a cono-
denadas a la eterna indigencia [...] reclaman
cer ese ttulo tan solo en el momento de in-
con angustia y urgencia la tierra.
vocarlo contra el trabajador (Ibd.).
La esencia del conflicto agrario est en la
En muchos casos el llamado propietario no
contraposicin de los factores jurdicos en
era sino un acaparador de baldos, que care-
pugna con los factores econmicos; la inter-
ca de ttulos serios o, si los tena sobre una
ferencia de los ttulos, entre el capital y el
pequea porcin, pretenda cubrir con ellos
trabajo.
vastas zonas inmediatas mediante el sistema
de cambio o modificacin de los linderos
(Ibd.), a costa de los terrenos baldos. Ello
ha creado una confusin; casi imposible
de esclarecer, entre los baldos y la legtima
propiedad particular.
193
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Fuente: Elaborado con base en los proyectos de Ley de 1933 y 1935. Marco A. Martnez (1939).
194
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de las reformas agrarias en Amrica Latina, Icira, Santiago de Chile, 1967. Otra referencia obligada
sobre el tema es la edicin preparada por scar Delgado, bajo el ttulo Reformas agrarias en Amrica
Latina. Procesos y perspectivas, F.C.E, Mxico, 1965. Igualmente ver Jacques Chonchol, Sistemas agrarios
en Amrica Latina. De la etapa prehispnica a la modernizacin conservadora, Cp. IV, F.C.E, Santiago de
Chile, 1996 (primera reimpresin).
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83 Segn Fonnegra, la prescripcin adquisitiva es un modo de adquirir las cosas ajenas por haberse
posedo stas durante cierto lapso conforme a la Ley. La prescripcin adquisitiva es ordinaria o
extraordinaria. La ordinaria exige justo ttulo, buena fe, prescriptibilidad de la cosa y posesin no
interrumpida durante diez aos. La extraordinaria supone tambin que el bien raz sea prescriptible,
que se posea sin interrupcin y de manera pblica y pacfica durante veinte aos, de acuerdo con
normas del Cdigo Civil (Fonnegra, 1938: 11).
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84 Por ejemplo, el movimiento gaitanista UNIR dur poco tiempo y rpidamente Gaitn regres a los
toldos del partido liberal, manteniendo de todas maneras discrepancias ideolgicas con los sectores
ms tradicionales del partido.
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85 Dice LeGrand: Incluso con el respaldo de las autoridades departamentales a los hacendados les
quedaba difcil desalojar a los invasores de sus tierras. El gran nmero de colonos participantes
contrarrestaba la eficacia de los mtodos tradicionales de desalojo. De all que muchos propietarios
hubieran recurrido a mtodos ms directos, empleados inicialmente para expulsar a los colonos de
los baldos. Los propietarios tiraban semillas de pastos y soltaban ganado en las parcelas de los co-
lonos, les confiscaban sus productos cuando se dirigan al mercado, cortaban los puentes y cerraban
tanto las fuentes de agua como los caminos. Durante los desahucios, quemaban las chozas de los
colonos, echaban abajo las cercas y destruan los sembrados. A los invasores que se negaban a jurar
que no regresaran les imponan fuertes multas o penas de crcel. Y los dirigentes de los colonos
eran con frecuencia acusados falsamente de daos a la propiedad, fraude electoral o vagancia, para
alejarlos de la regin. (1988: 167).
200
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86 La Junta Directiva de este Sindicato fue constituida en 1934 por Rafael Escalln, Enrique Soto U.,
Jos Luis Trujillo Gmez, Uldarico Rozo, Ruperto Aya, Bernardo J. Caicedo, Daniel Senz O y
Roberto Wills.
87 Ver Los conflictos agrarios, 6 de septiembre de 1934, en Lpez Pumarejo, Obras Selectas, p. 140.
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88 Extrado por lvaro Tirado (1981: 106-107) de Los conflictos agrarios, 6 de septiembre de 1934,
en Lpez Pumarejo, Obras Selectas, p. 140.
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90 Ver carta de Camacho Carreo a Calibn, en El Tiempo, 12 de mayo de 1935, citada por Tirado
(1981).
91 Este informe fue publicado en los Anales de la Cmara de Representantes, No. 37, 4 de septiembre
de 1937. Ver Marco A. Martnez, (1939: 56-64).
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
92 Tambin advierten, como lo hizo el concepto jurdico de la SAC, que el proyecto har que surja una
tala inmisericorde los bosques, porque el campesino piensa que si dentro de su heredad existen
montaas, lo mejor que puede hacer para evitar las incursiones de los invasores es talar la selva, no
dejar parche alguno que pueda considerarse como inculto, porque es precisamente a estos puntos
que no ampara el proyecto, a donde pueden concurrir los que quieren despojarlo, y, naturalmente
los invasores querrn vincular su actividad y demostrar su vinculacin a la tierra, derribando las
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La Ley 200 de 1936 y el ordenamiento de los derechos de propiedad
montaas, y lo que decimos sobre tala es precisamente lo que est sucediendo en regiones por
nosotros conocidas, (Martnez, 1939: 114).
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93 Los campesinos adquiran el derecho a la tierra si cultivaban durante 5 aos tierras incultas de
propiedad de otra persona. Para ello deban demostrar que haban actuado de buena fe, es decir, sin
previo conocimiento de que la tierra era propiedad privada.
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94 Hubo dificultad en definir esto, dejando la puerta abierta para que los propietarios conservaran
reas incultas.
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De la Repblica conservadora a la Repblica liberal, 1900-1930
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95 En la zona cafetera de haciendas, muchos propietarios parcelaron por su cuenta para vender lotes
en la periferia de las haciendas con lo cual se garantizaban mano de obra. Hubo compaas comer-
ciales que compraban haciendas sin explotar, para parcelarlas como negocio.
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Como lo han sealado varios analistas, la Ley 200 no logr que la tierra
se usara ms intensivamente; algunas haciendas se convirtieron en ganade-
ras extensivas, para evitarse problemas con arrendatarios y trabajadores, y
los ganaderos se mostraban remisos a usar ms intensivamente sus fincas,
para no incorporar trabajadores. El abastecimiento de alimentos para consu-
mo interno se afect con la expulsin de arrendatarios y aparceros, fenmeno
que empezaron a sentir los cafeteros a comienzos de los cuarenta, cuando los
precios del caf se desplomaron mientras los salarios aumentaban, por el alza
en el precio de los alimentos y la escasez de trabajadores (Machado, 1988).
Una apreciacin ms poltica y severa es la de Antonio Garca para quien:
No obstante la existencia de los instrumentos creados por reforma cons-
titucional de 1936, el gobierno no quiso o no supo organizar un nuevo
sistema de intervencionismo econmico, posiblemente como efecto de
la irreductible oposicin burguesa y terrateniente. El presiente Lpez
agitaba el problema de la tierra en el Parlamento y en los campos,
pero su poltica agraria era ortodoxamente conservadora y burguesa: se
limitaba a parcelar algunas haciendas cargando su valor comercial sobre
adjudicatarios pobres, desnudos, sin herramientas ni capital de trabajo,
a crear colonias agrcolas que funcionaban como instituciones pater-
nalistas y burocrticas, a descuartizar despiadadamente las comunidades
indgenas siguiendo la tradicin liberal de la Desamortizacin de Bienes
de Manos Muertas en el siglo XIX, a orientar la emigracin campesina
hacia los territorios baldos y selvticos, en las regiones ms inaccesibles
y remotas (Garca, 1983: 228).
Y aade que la lucha simple por la tierra dej muchos campesinos muer-
tos, asesinados por la polica de la revolucin en marcha, y que la Ley 200
de 1936 sirvi de instrumento a las haciendas, especialmente de las laderas
andinas, para resolver sus problemas de arrendatarios y colonos por medio de
la compra de mejoras, y toc slo perifricamente el problema de la propiedad
agraria.
Ni siquiera revirtieron al dominio del Estado las tierras baldas que ob-
tuvieron en generosa adjudicacin las clases latifundistas y que nunca
fueron explotadas econmicamente. Con la expansin del Estado y el
desarrollo orgnico de las ciudades, sobrevino un intenso proceso de
valorizacin comercial de la tierra alrededor de los ferrocarriles, las ca-
rreteras, los canales de irrigacin, las obras pblicas. Y como el precario
mecanismo del impuesto predial sigui en manos de los municipios y
los municipios en manos de las oligarquas locales terratenientes y bur-
gueses, se present el fenmeno de que la tierra an la situada en las
215
Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
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5. Poltica de tierras durante el retroceso
poltico: los aos cuarenta
Introduccin
Los aos cuarenta fueron el preludio de grandes cambios y conflictos
polticos en la sociedad colombiana. Se inicia el retroceso del reformismo
que haba impulsado Lpez Pumarejo, con la pausa reformista asumida por
l mismo cuando asume de nuevo la Presidencia de la Repblica. No slo
se retrocede en materia de legislacin agraria, al extenderse el plazo de la
extincin del dominio (Ley 100 de 1944), sino que el pas inicia un proceso
de conservatizacin que lo llevar a la dictadura y la ingobernabilidad po-
ltica. La Segunda Guerra Mundial, el fascismo, el nazismo y las ideologas
conservadoras que llegan del viejo mundo pesan en la coyuntura poltica
colombiana.
La Repblica Liberal que haban instaurado los seguidores de Lpez no
dur mucho, se desarrolla una especie de revancha conservadora que busca
asegurar de nuevo, va la violencia y el recorte de las libertades democrticas,
una hegemona conservadora sustentada en el poder de la Iglesia y la doctrina
anticomunista. Los conservadores ven a los liberales como comunistas, los
persiguen y les cierran todo tipo de participacin poltica despus del asesina-
to de Gaitn en 1948 y luego de su divisin en las elecciones de 1946.
El trnsito de la premodernizad a la modernizacin sin democracia se
acenta durante los cuarenta y la poltica de modernizacin de la agricultura
adquiere una mayor relevancia. El modelo de tenencia de la tierra fundamen-
tado en la gran propiedad, o la va de desarrollo junker, se fortalece. Y empie-
zan a llegar las misiones extranjeras a diagnosticar la situacin de atraso de
la agricultura. De otra parte, se avanza en la parcelacin de haciendas y la
poltica de colonizacin se fortalece con la creacin de un instituto especiali-
zado para su manejo en el gobierno de Ospina Prez.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
obrero, tuvo que enfrentar los ataques de la derecha, organizada para conte-
ner las reformas llevadas al Congreso en 1935. A la Asociacin Patritica Eco-
nmica Nacional (APEN), que perdi fuerza tras su fracaso electoral en 1935,
se sum la desconfianza del partido conservador por el apoyo al gobierno por
parte del Partido Comunista y de sectores obreros organizados en la CTC, que
Lpez haba aceptado con recelo (Archila, 1991).
Sin embargo, en las elecciones de 1942 Carlos Arango Vlez se present
como disidente liberal, apoyado por la APEN (conservadores y liberales de
derecha), para enfrentarse a la segunda candidatura de Lpez y combatir el
giro republicano hacia la democracia intervencionista; en tanto que Laureano
Gmez se lanz a una oposicin radical, calificando de socialista y masnica
la poltica de Lpez (Rodrguez, 1989).
Eduardo Santos intent superar la polarizacin poltica generada por las
reformas constitucionales de 1936, extendi garantas para la participacin
del partido conservador en las elecciones del congreso de 1939, despus de
que este se haba abstenido de participar, reconstruyendo as el consenso en-
tre las elites. Pero aunque el regreso de Lpez a la Presidencia comenz con
una invitacin a formar un gobierno de concordia, la oposicin conservadora
de Laureano Gmez se hizo nuevamente visible, esta vez con constantes lla-
mados a la guerra, lo cual haca recordar las sucesivas guerras civiles del siglo
XIX. El peridico conservador El siglo seal en enero de 1944: Creemos que
existen razones suficientes para declarar una guerra civil, pero en la imposi-
bilidad material en que estamos de hacerlo, sealamos ante las maldiciones
de la historia a este rgimen que ha erigido el robo, el asesinato y el peculado
como sistema de gobierno (Pcaut, 2001: 389).
A pesar de la pausa decretada por Alfonso Lpez en las reformas socia-
les desde su primer mandato y de que los gremios buscaban romper la apa-
rente comunin entre los sindicatos y el gobierno, tanto el PCC como la CTC
apoyaron decididamente su candidatura por el partido liberal en 1942, con la
esperanza de que esta vez las reformas fueran ms profundas. Los comunis-
tas salieron a las calles en apoyo de Lpez en ms de una ocasin durante su
segunda presidencia: el 15 de mayo del 1944, cuando Lpez amenaz nueva-
mente con renunciar, y en noviembre de ese ao, cuando los rumores de un
nuevo golpe militar se hacan cada vez ms fuertes (Archila, 1991).
Sin embargo, el PCC, impulsado por la acogida de Lpez y el rechazo de
Santos, vio el momento preciso para elaborar una plataforma poltica propia
e independiente del gobierno. En este intento no solo las organizaciones sin-
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pina Prez. Como en aos anteriores, especialmente con la llegada de los libe-
rales al gobierno en 1930, el cambio de rgimen desemboc en una oleada de
violencia. La transferencia del poder a los nuevos gobernadores departamen-
tales, alcaldes municipales y concejales, nombrados desde arriba en una ca-
dena sucesiva de lealtades, no estaba exenta de hechos violentos. As ocurri,
por ejemplo, en la zona rural y urbana de los Santanderes y Boyac cuando,
despus de las elecciones, lo liberales se anticiparon a la represin conserva-
dora atacando peridicos, casas y negocios de prominentes conservadores. En
este ltimo departamento, el gobernador y jefe del Partido Conservador, Jos
Mara Villareal, apoy la conformacin de una polica sectaria conocida como
los chulavitas (Henderson, 2006).
Ospina Prez no era adepto de un gobierno de partido, prefera una fr-
mula de distribucin burocrtica entre liberales y conservadores, una Unin
Nacional. Laureano quera una hegemona conservadora despus de 16 aos
de gobiernos liberales. Tanto los conservadores como liberales estaban dividi-
dos y no hicieron posible las pretensiones ospinistas (Reyes, 1989).
El movimiento de oposicin al gobierno de Unin Nacional de Mariano
Ospina Prez, en el que se encontraban tanto gaitanistas como comunistas,
redund en un aumento de la violencia en las regiones, especialmente contra
los liberales. Secundado por el apoyo de Gmez, desde el Congreso, que vea
con horror los cambios sociales de las dcadas de los aos treinta y cuarenta
y se mantena fiel desde el Senado a lo escrito por l en el peridico El pas, a
comienzos de 1934, seal: nuestro deber es hacer prcticamente invivible el
ambiente de la repblica (Henderson, 2006: 392), Ospina reaccion tratando
de convertir a la polica en un cuerpo uniformemente conservador y declaran-
do el estado de sitio en varias regiones del pas.
A partir de 1947 se conservatizaron no solo los organismos de control del
orden pblico, sino tambin las instituciones polticas. Los liberales salieron
del gobierno por falta de garantas y las huelgas proliferaron por la difcil
situacin econmica de los obreros. La Central de Trabajadores de Colombia
empez a debilitarse y paralelamente surgi la UTC, impulsada por el gobier-
no y apoyada por el peridico El Siglo, controlado por Laureano Gmez.
En las elecciones para concejales de octubre de 1947 ganaron los libera-
les, pero Gmez reiter la acusacin de un fraude con base en la existencia
de cdulas falsas en poder del liberalismo. Las relaciones liberales-conserva-
dores siguieron deteriorndose y la violencia poltica empez a arreciar. Ante
la persecucin del rgimen conservador, los liberales decidieron aglutinarse
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96 Para Oquist, la Violencia producida entre 1946 y 1960 fue causada por una lucha parti-
dista que buscaba el control del Estado y que produjo el quiebre de las instituciones esta-
blecidas, la prdida de legitimidad del Estado, contradicciones al interior de los militares
y ausencia del Estado en el territorio. Este derrumbe parcial del Estado gener a su vez
ms contradicciones y conflictos, que redundaron en el aumento de la violencia (Oquist,
1978).
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97 Dentro de la literatura consultada parece estar ausente la perspectiva ambiental sobre este paulati-
no proceso de mecanizacin en el desarrollo de la agroindustria moderna, lo mismo que sobre el
notable crecimiento que sufre la ganadera durante este periodo. Al respecto, una visin amplia de
lo ecolgico podra mostrar cmo la estructura agraria predominante en el pas, que confinaba la
agricultura a las zonas montaosas y la ganadera a las planicies, gener una explotacin inadecua-
da, erosin de la tierra y otros problemas ambientales ligados a la baja productividad y a la pobreza
rural.
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98 Antes de la Ley 200 de 1936 las normas de posesin se inspiraban en la doctrina clsica francesa
del Cdigo Napolenico de 1808 que, en trminos generales, define la propiedad en trminos jur-
dicos como la posesin conferida por el justo ttulo. La reforma constitucional que dio origen a la Ley 200
defini la propiedad como una institucin jurdica y econmica con fines sociales.
99 Sobre este aspecto Daniel Pcaut muestra que la proporcin de campesinos independien-
tes, aparceros o arrendatarios tendi a disminuir dentro del conjunto de la poblacin agr-
cola activa entre 1935 y 1945, mientras que el nmero de jornalero aument (Pcaut, 2001).
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100 Esta Ley fue firmada por Alfonso Lpez Pumarejo y su ministro de gobierno, Alberto Lleras Ca-
margo, ambos protagonistas de la Ley 200 de 1936.
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101 Esta tesis es sostenida tambin por Mariano Arango (1982: 195-197).
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Fiscal poda suplirse con la del croquis del terreno y con la prctica de la ins-
peccin ocular, lo cual facilitaba los trmites.
Desde los cuarenta el Estado permita el cultivo en los pramos. En el art-
culo 8 se indicaba que en esos sitios donde el cultivo de la tierra no poda ha-
cerse permanentemente, por razn del descanso de los suelos, se tendr como
rea cultivada para efectos de adjudicacin, la que por haberse cultivado se
encontrara dentro del permetro tcnicamente aconsejable para su descanso
(norma muy imprecisa). El artculo 49 de la Ley 47 de 1926 prohiba la adjudi-
cacin de baldos en las partes de las montaas circunvecinas de los ros que
proveyeran de agua potable a las poblaciones vecinas (se echa para atrs la
norma); el cultivo en los pramos atentaba contra la produccin de agua sana.
En el artculo 10 se indicaba que cuando la adjudicacin no superara las
cincuenta hectreas el gobierno poda levantar, por medio de funcionarios
dependientes del Ministerio de la Economa Nacional, los informativos nece-
sarios para la adjudicacin. En este caso no sera requisito indispensable para
obtener la adjudicacin la resolucin provisional que dictaran los gobernado-
res y las pruebas que se levantaran seran las que indicara el gobierno. Ello
parece centralizar las decisiones y simplificar los trmites. El Decreto 198 del
29 de enero de 1943 expidi la respectiva reglamentacin.
Y el artculo 11 sealaba que las ventas y parcelaciones de que trataba
el artculo 8 del Decreto 1256 de 1940 podrn efectuarse directamente o por
contrato y con plazos para la amortizacin gradual del valor de las parcelas.
En 1947, el Decreto 547 (febrero 17) entr a reglamentar la Ley 97 de
1946 que se centr en disposiciones bsicamente de procedimientos sobre ad-
judicacin de baldos y recogi prcticamente todas las normas anteriores so-
bre el tema. El proceso, como se saba, empezaba con un memorial al Ministe-
rio de la Economa Nacional solicitando la adjudicacin y el alcalde fijaba un
aviso de la solicitud, por 30 das, que deba publicarse inmediatamente en el
peridico oficial del Departamento (si eran menos de 50 has no era necesaria
esta publicacin) y publicado por bando en tres das de mercado consecutivos.
Luego vena la inspeccin ocular con citacin de los colindantes y el agente
del ministerio pblico con dos peritos vecinos del lugar, conocedores de la
regin, para acreditar varios hechos: nombre, situacin y linderos del predio;
proporcin entre la superficie ocupada o cultivada y la porcin inculta; tiempo
de ocupacin y naturaleza y estado de los cultivos o pastos; clase y nmero de
los ganados y si haba casa de habitacin; definir si el terreno haca o no parte
de un bosque con especies forestales de elevado valor; si estaba o no dentro
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el comienzo de una Ley que reversaba los avances en materia agraria hizo que
a finales del 1943 y principios de 1944 fuera ya evidente el comienzo de una
nueva oleada de ocupaciones. As lo deja ver el entonces director de la Caja de
Crdito Agrario, Miguel Lpez Pumarejo, cuando, a propsito de las denuncias
de la SAC sobre el aumento de la inseguridad en el campo, afirmaba que:
Otro aspecto de la inseguridad es el que los propietarios de las haciendas
enfrentan, especialmente en Cundinamarca y Tolima, donde se han ve-
nido presentando ocupaciones de tierras por quienes comnmente son
denominados colonos. En la mayora de los casos las ocupaciones las
realizan los individuos que quieren ser propietarios pero que, o por igno-
rancia o por falta de otras oportunidades, para satisfacer su aspiracin,
comienzan por desconocer el derecho a la propiedad privada (Gilhods,
1970: 19).
Sin embargo, el conflicto por la tierra va ms all de la bsqueda de la
propiedad e incluye la violencia ejercida por los propietarios. Dichos conflictos
son denunciados por el Partido Socialista Democrtico entre 1942-1945, como
se observa en el Cuadro 5.3.
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nua la poblacin que trabajaba en las faenas agrcolas, la clase media perte-
neciente al sector industrial se expanda (Henderson, 2006).
Los bajos jornales, sumados a la falta de acceso a vivienda digna y servi-
cio mdico, ponan a los campesinos en una situacin precaria. En municipios
como Cunday, Ambalema, Fusagasug, Viot, Aracataca o Pereira empezaron
a aparecer pliegos de peticiones dirigidos a los Procuradores Rurales de las
diferentes gobernaciones, al Ministerio de Trabajo e incluso al presidente de
la repblica. Los campesinos se sintieron aleccionados por el intento liberal
de extender las prestaciones sociales al campo, lo cual se plasm en el Decreto
2350 de 1944.
En la mayora de los casos, los campesinos exigan aumentos salariales,
cumplimiento de la legislacin laboral, vivienda higinica, libertad para la
utilizacin de tierras y parcelacin de tierras incultas. En la hacienda Los
Molinos, de Chicuasa, Usme, por ejemplo, la recin fundada Liga Campesina
pidi un incremento salarial proporcional al de los precios, la fijacin de un
salario mnimo en $1,20 y jornada laboral de mximo 9 horas (DP, 1 de enero
de 1945).
A la exigencia del cumplimiento de derechos laborales, generalmente le
segua, como en Ambalema, en las haciendas El Santuario, El Danubio, Ga-
rrapatas o el ingenio panelero El Triunfo, a principios de 1945, un conjunto de
represalias por parte de los mayordomos o propietarios, que inclua el arresto
injustificado, sealamiento sobre quienes participaban en el Sindicato Agrco-
la, la Liga Municipal Campesina o la Federacin Local de Trabajo, todas estas
articuladas a la Federacin Nacional Campesina e Indgena.
La respuesta de las autoridades y del Ministerio de Economa y de Trabajo
fue generalmente pasiva, mientras que los funcionarios regionales terciaron a
favor de los intereses terratenientes. Fue comn encontrar en los desalojos la
participacin de los funcionarios de la zona, tinterillos, inspectores de polica
e incluso alcaldes municipales. En algunos municipios, como Cunday, en don-
de 1.500 arrendatarios de la Compaa Cafetera de Cunday exigan un aumen-
to salarial, el PSD denunci el intento del Ministerio de Trabajo de organizar
Sindicatos paralelos de campesinos (DP, 1 de enero de 1945).
El denominador comn de la poblacin campesina fue para esa poca la
pobreza y la miseria. En 1949 la Misin del BIRF, dirigida por Currie, encontr
que la vivienda, la educacin y las condiciones de salubridad de los campesi-
nos eran precarias. El Instituto de Crdito Territorial haba ayudado a cons-
truir desde su fundacin en 1939 hasta 1949, cerca de 4.000 casas rurales y
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102 Puede ser interesante observar cmo, de confirmarse, este rompimiento coincidira con la aparicin
de instituciones especializadas en la mediacin de la proteccin social, el tratamiento de la pobreza
y la enfermedad, dentro de las que se puede contar la creacin del Instituto de Seguros Sociales
a finales de la dcada de los 40, el surgimiento de una gran cantidad de hospitales de caridad o el
empleo de trabajadores sociales para ayudar a adaptar a los campesinos a la vida de la ciudad.
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103 En su trabajo sobre las Ligas Campesinas en Colombia, Gonzalo Snchez consign la lista de estas
organizaciones.
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Anexo 1
MODELO DE CONTRATO DE APARCERA
Entre N. N., mayor de edad, vecino del municipio de...... con CC ...... de ...........
nmero......... expedida en .........
que en adelante se llamar el ARRENDADOR o PROPIETARIO, y N. N.,
tambin mayor y vecino de ....... cedulado con el nmero ...... en .......
que en adelante se llamar el CULTIVADOR (comprendindose en esta palabra
el aparcero, agregado, porambero, mediasquero, cosechero o cualquiera otra persona
que pague el goce de la parcela con una participacin en los productos), se ha cele-
brado el contrato que se especifica en las clusulas siguientes:
Primera El arrendador o propietario entrega al cultivador o arrendatario y
ste declara recibir a su entera satisfaccin y para explotar en compaa, una parcela
o lote de terreno de una cabida de...... que hace parte de la finca denominada .......
ubicada en el municipio de....
y cuyos linderos son los siguientes: ...... (Artculo 1. Ley 100 de 1944).
Segunda El trmino del contrato ser el necesario para el cultivo ms de-
morado entre los varios previstos, siempre que dicho cultivo no sea mayor de dos
aos, a partir de la fecha de la entrega del terreno, sin perjuicio de que pueda darse
por terminado antes, no slo por fuerza mayor o caso fortuito, sino cuando quiera
que sobrevengan circunstancias imprevisibles en el momento de contratar, que im-
pliquen graves alteraciones de la normalidad econmica, tales como prdida de la
cosecha por causa de verano, invierno, incendio, enfermedad de la plantacin u otra
causa semejante, todo debida y oportunamente comprobado (Ordinal a, del artculo
3, Ley 100 de 1944).
Tercera Como participacin, el cultivador o arrendatario, le dar al pro-
pietario o arrendador una parte en los productos, que no podr ser mayor de la
acostumbrada en la respectiva regin. Si los contratantes convienen o hubieren con-
venido que el propietario o arrendador haga suya la totalidad de la cosecha recono-
cindole al cultivador o arrendatario su participacin en dinero, deber tenerse en
cuenta para ello el precio vigente, al tiempo de recogerse la cosecha, en el mercado
ms inmediato al predio, descontando el valor de los fletes o transportes.
Cuarta El cultivador tendr libertad para poner cultivos de pronto ren-di-
miento o pan coger, en una porcin adecuada, que no ser menor de la dcima parte
del terreno que se le haya entregado, siendo entendido que el arrendador o propie-
tario no tendr derecho a participacin alguna en los cultivos o cosechas que haga el
cultivador en la dicha porcin. Entindase por cultivos de pronto rendimiento o pan
coger, los que ordinariamente se hacen en la regin con destino a la manutencin
normal del cultivador, su familia y animales domsticos, en cuanto la duracin natural
de los cultivos no propasen el trmino del contrato.
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263
6. Hacia la modernizacin:
desarrollo gremial e institucional
Introduccin
Este ensayo est dedicado fundamentalmente a mostrar los avances en la
institucionalidad pblica y privada en el periodo de trnsito de la premoder-
nidad a la modernizacin. Ello se complementa con una presentacin de los
resultados de la poltica de adjudicacin de baldos y sus ritmos, realizada entre
1910 y 1971 con base en las estadsticas organizadas por Joelle Diot en el DANE.
El proceso de modernizacin de la agricultura avanza de la mano con el
fortalecimiento del corporativismo y del poder de los gremios en la economa.
La Federacin de Cafeteros y la SAC, que haba surgido en dcadas anteriores,
son acompaadas por los nuevos gremios, la Andi, Fenalco y la Asociacin
Colombiana de Ganaderos, para incidir en la poltica macroeconmica y sec-
torial. Pero al tiempo los gremios de la agricultura empiezan a diversificarse
y especializarse por productos y, pese a que la SAC se unifica nacionalmente,
se debilita durante los aos cincuenta. El surgimiento del Banco Ganadero y
el Cafetero en los cincuenta, con apoyo gubernamental, marcara un hito en la
poltica de financiamiento para la agricultura y la ganadera.
Paralelo al desarrollo gremial, la institucionalidad pblica se fortalece,
aunque de manera menos dinmica que la privada, en un avance casustico,
pues el Estado no tena una visin clara sobre el tipo de instituciones que
requera el proceso de modernizacin. El conflicto poltico y social de la Vio-
lencia, presentado en el pas despus de la posguerra, hizo que el desarrollo
institucional se realizara por prueba y error. El surgimiento del Ministerio de
Agricultura, en 1947, ser el puntal de ese desarrollo en lo pblico, pero su
manejo, sometido al vaivn de la poltica, no permiti una planificacin del
desarrollo sectorial. Este avanza dentro de un patrn copiado de modelos del
exterior y sustentado en las recomendaciones de misiones extranjeras.
Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
6.1.1. El corporativismo
Las organizaciones corporativas en Colombia solo se estructuraron a par-
tir de los aos cuarenta, cuando los industriales y comerciantes se organiza-
ron. Y puede hablarse de un capitalismo industrial que superaba el capitalis-
mo mercantil.
Este hecho lo advierte claramente Antonio Garca cuando, a fines de los
cuarenta, defini el fenmeno as: el orden corporativo no quiere decir que
toda la actividad econmica est encuadernada en l, ni que se trate de un
sistema articulado y nacional de organismos de clase que persiga, programa-
damente, un nuevo ordenamiento nacional. Se refiere estrictamente a:
La existencia de un conjunto de organizaciones corporativas, con ciertos
intereses fundamentales comunes (como el de la reduccin fiscal del Es-
tado o el de la mnima regulacin estatal de la economa), pero cada una
de las cuales trabaja dentro de sus propios marcos y bajo la accin de sus
propios intereses. Estas constelaciones de poderes econmicos consti-
tuyen, por s mismas, un orden corporativo? Desde luego s, en cuanto
tengan una capacidad de ordenamiento econmico y poltico, dentro o
fuera del ordenamiento estatal. Este conjunto orgnico no crea todo el
orden nacional porque entonces habra substituido literalmente al Es-
tado pero s impone ordenamientos que configuran la economa p-
blica y el rgimen nacional de vida poltica (Garca, 1948: 386).
Tampoco se trata de afirmar, dice Garca, que cada una de las estructuras
corporativas controle planeadamente un determinado sector de la economa
pblica o de las clases, aunque tiene el poder suficiente para influir sobre toda
la clase y sobre toda la economa pblica. Y este poder es mucho ms enrgi-
co y decisivo, si constatamos la dbil existencia de organismos de resistencia
partidista, sindical y cooperativa a las concentraciones de poder social, as
como la existencia puramente vegetativa de un Estado dbil, pobre e inorg-
nico (Garca, 1948: 387). Es un Estado sin capacidad de guiar el proceso de
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105 En la misma publicacin tambin se afirma: Como las dehesas, instalaciones, etc. no pueden
estimarse en menor valor al de los ganados existentes, se puede llegar a la conclusin de que esta
industria vale por lo menos mil doscientos millones de pesos. La industria del caf estimada a una
produccin media de $70.000.000 de pesos anuales se ha calculado que con sus instalaciones, tie-
rras, etc. vale cuatro veces una cosecha, o sea la suma de $280.000.000 de pesos.
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exportada, y diez centavos por cada piel que se beneficiara en el pas por em-
presas con un capital superior a los cinco mil pesos; de manera que, dado el
volumen de la produccin interna, los recursos de la Asociacin se calculaban
en cuarenta mil pesos anuales (BG, 1943, N. 1). Esto le permiti a la asocia-
cin articularse prontamente en Antioquia, Atlntico, Bolvar, Boyac, Cauca,
Huila, Magdalena, Nario, Norte de Santander, Santander, Tolima y Valle.
En un principio, la asociacin declar como sus principales intereses la
promocin de la celebracin de ferias y exposiciones ganaderas, organiza-
cin de bolsas ganaderas y del comercio de pieles, y en general de los negocios
ganaderos en el interior y el exterior del territorio nacional (BG, 1943, No.
1). Sin embargo, su accin se extenda mucho ms all de esas actividades.
Ante el marcado crecimiento presentado por la ganadera en estos aos,
una de las primeras dificultades para el negocio ganadero lo constituy la
provisin de sal desmineralizada para el ganado. El problema no era menor,
segn los ganaderos de la poca:
La carencia de sales minerales hace propicio el ambiente a las endemias
y epidemias que suelen diezmar nuestra ganadera y cuyos datos esta-
dsticos acusan una mortalidad que alcanza el 50% de los terneros que
nacen anualmente [] tal fenmeno explica cmo en nuestras llanuras
orientales, en donde en los ltimos das de la Colonia y primera poca de
la Repblica floreci una extensa y abundante ganadera vacuna y equina,
en la actualidad la vacuna ha disminuido en proporciones desconcertan-
tes que contrastan con la imperativa necesidad que el pas va teniendo
de aumentar el consumo de carnes para atender en parte la deficiente
nutricin del pueblo colombiano, y la equina ha desaparecido totalmente
(BG, 1943, No. 2).
Aunque tales afirmaciones contrastan con las cifras del crecimiento va-
cuno, el empobrecimiento de los suelos haca que la libre distribucin de sal
mezclada con calcio, fsforo y, eventualmente, yodo se constituyera en un
reclamo categrico que los ganaderos hacan al Banco de la Repblica, ins-
titucin que desde 1932 administraba en concesin las salinas terrestres de
Zipaquir y Nemocn y, desde 1941, las salinas marinas de Manaure.
El ganado empez a competir con el hombre por el consumo de la sal.
Segn las cifras presentadas por la propia Asociacin, de las 75.000 tonela-
das de cloruro de sodio que el pas produca anualmente, 57.375 toneladas
se dedicaban al consumo humano, 5.000 a la industria (salazn de carnes,
preservacin de pieles, metalurgia, jabonera, alfarera, etc.) y 12.625 tone-
ladas para alimentar solo el 11% del censo pecuario nacional (BG, 1943, No.
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106 Esta relacin sugiere una alianza poltica para el desarrollo del sector ganadero similar a la experi-
mentada en otros pases latinoamericanos; el caso venezolano es analizado por Yarrington (2003:
99-133).
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107 Ley 4 del 27 de febrero de 1943, Sobre seguridad rural, artculo 22.
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las escuelas pblicas municipales. Lpez argumenta que con este programa
de vaso de leche escolar:
Los nios sanos y bien nutridos de hoy sern los buenos obreros de ma-
ana, y aquellos que hayan podido tomar leche continuamente adems
de estar mejor nutridos sern los consumidores de maana. A quin se
le va a vender la leche maana si los nios de hoy no la toman porque
no es buena o porque por una u otra razn quien debiera drsela no se la
da? (BG, 1943, No. 4). Pero la propuesta se justifica tambin a travs de
la frrea lucha que por esos aos se libra contra el consumo de chicha:
el mayor contingente que podran aportar los ganaderos para suprimir
la chicha sera el de proporcionar a los nios un sustituto como la leche
que es el alimento perfecto [] (BG, 1943: No. 4).
La propuesta fue rpidamente acogida por la Asociacin y trasmitida a
los comits ganaderos departamentales y municipales, prrocos, alcaldes y
maestros de las regiones del pas. Adems, propici la invitacin al pas de
expertos internacionales, como los profesores norteamericanos R.E. Hodgson
y O.F. Huzinker, quienes a finales de 1943 realizaron un informe sobre las
formas de mejorar la higiene de la industria lechera.
Como efecto de este auge ganadero se consolid una forma de apropiacin
de la tierra y una estructura concentrada: en 1949 la Misin Currie anotaba
el singular uso de la tierra en Colombia: Por lo general, las extensiones pla-
nas situadas en frtiles valles se dedican a la ganadera, mientras que para
la agricultura se emplean las faldas de la montaa [] de todas maneras el
ganado engorda en las planicies mientras que la gente lucha en la montaa
para lograr una subsistencia apenas suficiente (Currie, 1950: 97).
A excepcin de las tierras planas cultivadas con algodn, arroz o caa de
azcar, en donde se empezaba a utilizar maquinaria, el denominador comn
pareca el de la ganadera extensiva con baja utilizacin de mano de obra. En
1948 los clculos oficiales mostraban que mientras la agricultura ocupaba
cerca de 2,1 millones de hectreas la ganadera lo haca con 43 millones de
hectreas (Currie, 1950).
Para intentar corregir este uso inapropiado de la tierra, Currie propuso
gravar los propiedades mal explotadas: el aumento progresivo del impuesto
predial en una tasa del 4 por mil para las tierras cuyo ingreso neto se situara
por debajo de cierto porcentaje de retorno sobre el valor corriente de mercado
de las tierras, valor que estipulara el Instituto Geogrfico Militar y Catastral
(Machado, 1986). Sin embargo, las dificultades tcnicas para la realizacin
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Por esto, la Accin Catlica se preocup por acercarse a los sectores cam-
pesinos, para lo cual cre la Federacin Agraria Nacional (Fanal), que intent
recoger y coordinar las experiencias de sindicatos campesinos y sociedades de
mutuo auxilio. Tanto la Fanal como la UTC eran dirigidas por un asesor nacio-
nal jesuita y los sacerdotes solan ser presidentes de los sindicatos locales. En
general, la Iglesia se encontraba poco centralizada, por lo que la autoridad de
los sacerdotes en las diferentes regiones, especialmente en los departamentos
de Santander, Norte de Santander y Antioquia, era intensa y se encontraba
estrechamente atada a la vida local, en la que tambin tienen juego las elites
locales y los campesinos (Pcaut, 2001).
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108 Detalles sobre ello se encuentran en Mario Osorio y Andrs Novoa (1978).
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indica Bajarano, era claro que la nica va para aliviar la presin territorial
y simultneamente ampliar la frontera agrcola a fin de dar cabida a nuevas
actividades productivas (y con ello favorecer la colocacin de capitales en el
campo), era la colonizacin de las tierras marginales. De ah la premura por
vincular nuevas reas a la produccin a travs de la inmigracin y del estable-
cimiento de colonias agrcolas (Bejarano, 1976: 25).
Entre 1910-1934, el Estado adjudic 1.013.466 hectreas, de las que
923.745 (el 91,6%) se repartieron en extensiones superiores a las 20 hectreas
y slo el 8,84% (89.723 hectreas) se otorgaron a pequeos productores. As el
latifundio segua fortalecindose a costa de las tierras pblicas, como indica
Bejarano (Cuadro 6.4).
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109 Indudablemente se trata de un error en el registro pues en esta poca la legislacin no permita
adjudicaciones de ese monto, a no ser que se tratara de un resguardo indgena.
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Hasta 1961, cuando se discuti y expidi la Ley 135, sobre reforma agra-
ria, en la zona de Orinoquia y Amazona slo se haban adjudicado 6.479
predios, con 317.389 has, predios pequeos para colonos110. O sea que en la
primera dcada de la nueva reforma agraria avanz significativamente la ad-
judicacin de tierras a colonos, ello se explica en buena parte como resultado
de los proyectos de colonizacin dirigida que emprendi el Incora y como parte
de la estrategia gubernamental de atenuar el conflicto que las FARC y otros
grupos armados fuera de la Ley empezaron a plantearle al Estado y la socie-
dad colombiana, que gir, en buena parte, alrededor del acceso a la tierra,
como una reivindicacin histrica del campesinado.
Los efectos de la Ley 135 del 61, sobre la formacin de propietarios,
se hizo evidente. Entre 1931-1971 el Estado adjudic en promedio 5.362
predios/ao y 283.572 has/ao, pero entre 1962-1971 se incrementaron los
promedios a 14.562 predios/ao y 521.175 has/ao (Cuadro No. 2). Es decir,
el nmero de predios adjudicados fue, en la dcada del sesenta, 2,71 veces
mayor y la tierra, 1,83 veces mayor, en comparacin con el periodo 1931-
1962. Antioquia, Santander, Caquet, Meta, Cundinamarca, Cesar y Boyac
fueron los departamentos ms favorecidos en los sesenta, con el 66% de las
tierras adjudicadas.
110 Hasta 1961, en estas dos grandes regiones slo se haban adjudicado en Arauca y Caquet 12 pre-
dios mayores de 1.500 has, con un rea de 52.616 has (un promedio por predio de 4.384 has). De
1961-1971 el promedio adjudicado a colonos y campesinos fue de slo 52,17 has, lo que muestra el
efecto redistributivo de la reforma agraria.
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Grfico 6.1.
Adjudicaciones 1931-1971
1.500.000 25.000
1.200.000 20.000
900.000 15.000
900.0000 10.000
300.0000 5.000
0 0
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1937
1943
1945
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Regin Caractersticas
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298
7. Poltica agraria y conflictos
durante la Violencia
Introduccin
En este ensayo se hace una aproximacin a los principales acontecimien-
tos del contexto poltico y social de los aos cincuenta, con nfasis en la
Violencia y sus relaciones con los conflictos en el sector rural. El cierre de los
canales de participacin poltica que deviene con los gobiernos conservadores
de Ospina y Gmez cre las condiciones para el surgimiento de las primeras
guerrillas liberales y grupos de autodefensa campesina, que seran a su vez
los antecedentes ms inmediatos del surgimiento de grupos armados en el
campo, que derivaran en los sesenta en la creacin de las FARC. La dictadura
conservadora de Rojas Pinilla decret una amnista para la desmovilizacin
de buena parte de los grupos campesinos que se haban alzado en armas para
defenderse.
Se hace un recuento rpido de las manifestaciones regionales del 9 de
abril de 1948, cuando fue asesinado el caudillo liberal Jorge Elicer Gaitn,
mostrando una respuesta ms organizada en el campo que en la ciudad ante
dicho acontecimiento poltico. Este asesinato y la conservatizacin de la vida
nacional que implementaron los gobiernos de la poca estn en la matriz de
los procesos de conformacin de las guerrillas campesinas, unas de origen
liberal, otras comunistas; que tendrn un notorio protagonismo en algunas
zonas del pas. Por ello se hace mencin de las guerrillas del Llano y sus dos
leyes, que buscaban de alguna manera regular y ordenar los procesos agrarios
en esa vasta regin, y cuyo ejemplo fue seguido por otros grupos de autode-
fensa campesina ante la persecucin gubernamental.
Las luchas agrarias continuaron como parte del proceso iniciado en los
aos veinte y treinta, con nuevas modalidades, ahora armadas, ante la arre-
metida conservadora y el cierre de los canales democrticos. El caso del Su-
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UTC, promovi una fuerte influencia del gobierno de Unin Nacional en zonas
como Boyac, Nario o la zona cafetera de Antioquia y Nario, en donde ade-
ms fueron evidentes los enfrentamientos bipartidistas (Snchez, 1982: 196).
Este cierre de las posibilidades de participacin poltica y en general de
los canales de ascenso social para las mayoras campesinas, as como los
obstculos para acceder a la propiedad y a la acumulacin, el bajo acceso a la
educacin y los bajos niveles de ingreso produjeron frustraciones evidencia-
das durante la Violencia. La conciencia sobre la miseria de los campesinos co-
menz a aparecer tanto dentro del campesinado como de los propietarios y los
polticos a nivel regional y nacional (Torres, 1963: 116). El conocido informe
del Padre Lebret as lo confirma (Misin de Economa y Humanismo, 1958).
La marginalidad campesina se evidencia claramente en el acceso a la
educacin. No solo por la estrecha relacin entre los municipios afectados
por la violencia y las altas tasas de analfabetismo en las reas rurales, sino
porque las escuelas rurales se vieron afectadas por la violencia: edificaciones
afectadas, maestros desplazados o asesinados y la imposibilidad de los nios
para asistir a la educacin (Torres, 1963: 121).
La respuesta oficial a estas condiciones se tradujo en una serie de po-
lticas asistencialistas realizadas a travs de la Oficina de Rehabilitacin y
Socorro, organizada a comienzos del gobierno de Rojas en la mayora de los
departamentos afectados por la violencia. Esta Oficina haca parte de Sendas,
la Secretara Nacional de Asistencia Social, bajo la cual el gobierno de Ro-
jas asisti a los campesinos, a travs de campaas de salud y mejoramiento
ambiental, campaas de alfabetizacin, la creacin de escuelas vocacionales
y agrcolas, as como la construccin de casas campesinas, la expedicin de
seguros campesinos y de una gran cantidad de prstamos extraordinarios a
los damnificados por parte de la Caja Agraria.
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Cuadro 7.2
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las zonas en donde actuaban los frentes guerrilleros (Segunda Ley del Llano,
18 de junio de 1953).
La primera Ley del Llano empez organizando la administracin de Jus-
ticia Civil, Penal y Policiva; defini el origen de la autoridad en la regin; el
lmite y naturaleza de la jurisdiccin; las orientaciones genricas, el edificio
jurdico de la organizacin y los medios coactivos (Umaa, 2005: 89). A partir
de all se elaboraron tres captulos: normas y disposiciones de carcter penal
y policivo, normas y reglamentacin agrcola y normas y reglamentacin ga-
nadera.
En las normas sobre la agricultura se estableca claramente la explotacin
de las tierras para el autoabastecimiento de vveres, se sancionaron las tierras
ociosas y sin explotacin; se autoriz el cercamiento de predios acorde con la
capacidad de trabajo del poseedor, o sea, nada de latifundios o tierras sin uso;
se permiti la propiedad individual al lado de la Granja o Colonia Colectiva.
Y en la reglamentacin de la ganadera se orden el pago de contribuciones
para la revolucin o su confiscacin, en caso de no pago a los seis meses; el
sostenimiento de la guerrilla se sacara preferentemente de estos hatos y de
aquellos donde hubiera ms de 500 reses; el ganado caballar y mular adqui-
ri una importancia como elemento de guerra y por ello se regul su uso y
posesin; quedaba prohibida la quema de sabanas, que slo la podran hacer
a su conciencia los dueos o encargados (se trata de disciplinar a las tropas).
La segunda Ley del Llano fue expedida cinco das despus del golpe mili-
tar de Rojas Pinilla, en un estatuto, como indica Umaa, ms vertebrado que
el anterior, con 224 artculos y denominado Ley que organiza la Revolucin
en los Llanos orientales de Colombia111. Los reunidos en ese Congreso nom-
braron a Jos Guadalupe Salcedo como comandante supremo de las fuerzas
revolucionarias y un estado mayor: Jorge Gonzlez Olmos, coronel Eduardo
Franco Isaza, Jos Alvear Restrepo, Rafael Sandoval y Carlos Neira; se reor-
ganizaron todos los Comandos de Zonas y de las Guerrillas y los servicios de
correo. Son muchas las disposiciones que contiene esa Ley, que en general
reitera las expedidas antes sobre la explotacin agrcola y ganadera y el buen
uso de los recursos naturales, as como las sanciones a los incumplimientos.
Se ordena la actividad agropecuaria en funcin de los intereses del movi-
miento revolucionario, con un sentido de seguridad alimentaria y de acceso a
todos a los bienes bsicos para la subsistencia. Los abusos con los precios se
111 Esta Ley tena un fondo de orientacin comunista y fue elaborada por el abogado Jos Alvear Res-
trepo, que era miembro del estado mayor revolucionario desde el mes de octubre de 1952.
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112 El detalle completo de estas dos Leyes, as como la Ley del Sur del Tolima se encuentran en el libro
La Violencia en Colombia, tomo II, con los comentarios de Germn Umaa Luna.
113 Circular dirigida por el comandante del ejrcito, Brigadier General Alfredo Duarte, el 19 de junio
de 1953 a los jefes de la fuerza area y el ejrcito, citado por Guzmn (2006: 99).
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114 Una descripcin de la vida y lucha de Erasmo Valencia y especialmente de Juan de la Cruz Varela
se encuentra en el Laura Varela Mora y Yuni Romero Rincn, Surcando Amaneceres. Historia de
los Agrarios de Sumapaz y oriente del Tolima. Fondo editorial UAN, Alcalda Local de Sumapaz,
Bogot 2007.
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Cuadro 7.3
Entrega de grupos guerrilleros durante el rgimen de Rojas Pinilla
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La amnista otorgada en 1953 por Rojas Pinilla fue el inicio de una serie
de actos que condujeron a una gran desmovilizacin de las guerrillas libera-
les, no as de las comunistas. La mayora de los grupos guerrilleros que se en-
tregaron en los cincuenta seguan el patrn que constat Snchez para el caso
del Tolima: El movimiento guerrillero liberal del sur del Tolima estaba, por
consiguiente, no slo influido y tutelado por los hacendados de la zonas como
en los Llanos, sino que operaban como un agente directo de los tradicionales
jefes polticos de la comarca (Snchez, 1985: 228).
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115 Una completa descripcin de la organizacin y formas operativas y de financiacin del FDLN se
encuentra en el libro de Jos del Carmen Buitrago Parra, al que se remite al lector interesado en esos
detalles.
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El FDLN opuso una gran resistencia adoptando todo tipo de formas orga-
nizativas, pero finalmente fue derrotado por la ofensiva del Ejrcito mediante
las operaciones de Villarrica y Galilea, entre 1955 y comienzos de 1956. As,
se convirti de un movimiento poltico-militar de autodefensa campesina a
un movimiento guerrillero con dos variantes: la del oriente del Tolima, que se
desplaz y dispers en columnas de marcha hacia los Llanos y el Huila, me-
diante la colonizacin armada, y la del movimiento armado de autodefensa
campesina, conocido como movimiento varelista, que se repleg hacia el
Alto de Sumapaz (Buitrago, 2006: 163). De estos desplazamientos surgieron
las que lvaro Gmez Hurtado denomin repblicas independientes, dando
origen a las FARC.
Cuadro 7.4
Estructura de la tenencia de la tierra en 1951
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Cuadro 7.5
Estructura de tamaos de las fincas en 1954. Tamaos de las fincas en hect-
reas. Muestra Agropecuaria de 1954
Cuadro 7.6
Porcentaje de tamaos de las fincas en 1954
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116 La muestra cubri los departamentos de Antioquia, Atlntico, Bolvar, Boyac, Caldas, Cauca, Cr-
doba, Cundinamarca, Choc, Huila, Magdalena, Nario, Norte de Santander, Santander, Tolima y
Valle. El DANE advierte que los datos son aproximados y es importante tener en cuenta para el
anlisis de la estructura que estn por fuera toda la regin de la Orinoquia donde la ganadera y el
latifundio se haba asentado desde el siglo XIX.
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117 El artculo de Hirschman fue publicado inicialemente en 1963, en Jorurnal Towards Progess: Studies of
Economic Policy-Making in Latin America, Nueva York, Twentieth Century Fund. Luego fue publicado
por Richard Bird y Oliver Oldman (compiladores) en La imposicin fiscal en los pases en desarrollo,
1967.
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Varias eran las causas de esa situacin para el Comit: el alza espectacu-
lar y rpida de los precios de la tierra que permitan cobrar arrendamientos
exagerados, la desproporcin entre el impuesto predial y el valor comercial
de la tierra y la poca inclinacin de los propietarios de grandes extensiones
a afrontar y resolver los problema que planteaba el empleo de trabajadores
o peones, especialmente en lo referente a la aplicacin de las Leyes sociales.
Agrega que se invoca la escasez de crdito para justificar el escaso laboreo
de las tierras. El Comit en realidad sentenci en ese entonces algo que hoy
debera ser objeto de reflexin de los gobernantes:
El sistema antieconmico de comprar las tierras con criterio de inver-
sin seguir siendo uno de los obstculos ms serios para el desarrollo
normal de la agricultura colombiana, porque impide a las personas aptas
para trabajar en la agricultura, vincularse a la tierra, por su escasez o por
los precios excesivos de su adquisicin o arrendamiento. Tal situacin
[] implica una amenaza para la economa agraria y plantea al Estado
la urgencia y el deber de garantizar soluciones adecuadas para prevenir
la necesidad de medidas drsticas, como la expropiacin de las tierras
(Comit de Desarrollo Econmico, 1951: 115).
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118 En el informe del Comit pueden consultarse los detalles de su propuesta de modernizacin de la
agricultura que cubra tanto el fortalecimiento del Ministerio de Agricultura y su integracin con
la entidades de crdito y abastecimiento, como lo servicios de extensin y crdito, la formacin de
cooperativas, el mejoramiento de infraestructura de transporte y almacenamiento, el fortalecimien-
to y conservacin de la proteccin arancelaria a la agricultura, el estmulo a la mecanizacin y al
uso de abonos, la formacin de mayordomos, administradores y hacendados, la aplicacin de una
legislacin laboral rural adecuada, el mejoramiento de la salud y el fortalecimiento de la seguridad
rural, as como la necesidad de aumentar los presupuestos de inversin en el sector y controlar la
erosin. Todas estas recomendaciones eran parte de la receta de la modernizacin de la agricultura
que ya Currie haba dejado indicadas en su informe.
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Ensayos para la historia de la poltica de tierras en Colombia
zona plana del Valle, posterior a la imposicin del gravamen, lo que demostr
que s era posible, como seala Hirschman, poner un gravamen aun sin tener
los valores reales de las tierras.
La conclusin final de Hirschman, de que la debilidad de la imposicin
sobre las tierras, adems de despertar la oposicin de los afectados, no ofrece
un incentivo evidente para cualquier otro grupo social importante, no ha sido
tenida en cuenta por las propuestas posteriores que no han suscitado hasta
ahora acogida. Basta recordar el caso de Hernn Echavarra Olzaga, que du-
rante dcadas insisti en la necesidad de aumentar los impuestos a la tierra
como una manera de movilizar el mercado de tierras y terminar con el uso
improductivo del suelo y los grandes latifundios improductivos (Echavarra,
1986).
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valiosas (caucho, tagua, balata, chicle, tol, juansoco, pita, henequn, piasa-
ba, jengibre y palmas productoras de nueces oleaginosas.
Y el artculo 53 indica que no obstante la prohibicin, el Ministerio de
Agricultura podr permitir el corte o derribo de las especies enumeradas,
cuando se compruebe que el aprovechamiento del suelo brinda mejor rendi-
miento econmico que la plantacin forestal.
119 El Decreto define como playones comunales los terrenos baldos que peridicamente se inundan
con las aguas de las cinagas que los forman o con las de los ros en sus avenidas; y sabanas comu-
nales, las zonas compuestas por terrenos planos cubiertos de pastos naturales, los cuales han venido
siendo ocupados tradicionalmente con ganados, y en forma comn, por los colonos del lugar.
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los lotes intermedios de las costas y regiones limtrofes con los pases
vecinos, los terrenos situados en las islas y playones en ros navegables
por embarcaciones de cierto tonelaje y los situados en playones y sabanas
comunales, donde es posible, en ciertas circunstancias, la adjudicacin
(Amzquita: 278).
Es decir, hecha la norma, construida la excepcin.
Como sealan Amzquita y Tovar, el Decreto 1031 de 1941 someti a
arrendamiento los terrenos situados en islas y playones martimos y dividi
la cuestin en dos categoras: a) si la porcin solicitada no pasa de 200 has, la
alcalda puede dictar una resolucin de arrendamiento que luego consulta con
el Ministerio de Agricultura; b) si pasa de 200 has y llega a un lmite arren-
dable de 1.000 has, entonces la alcalda se limita a levantar el expediente y
enviarlo a Bogot para que all se resuelva, si es favorable al solicitante el
Ministerio comisiona al personero municipal para que formalice el arrenda-
miento mediante contrato. Tambin son susceptibles de arrendamiento los
terrenos situados en los lotes intermedios ya descritos, en costas y fronteras,
segn artculo del Cdigo Fiscal y el Decreto 1415 de 1940, aunque ello es
poco probable, porque el interesado puede pedir adjudicacin. Otro caso de
arrendamiento es el autorizado por el artculo 59 del CF, en concordancia con
el Decreto 1300 de 1914, a favor del municipio que lo solicite, que puede sub-
arrendar con la aprobacin del gobierno.
La Ley 85 de 1920 reglament el arrendamiento de las islas situadas
en ros navegables (barcos de ms de 50 ton), dndole el 50% del canon al
municipio a la tasa de 10 centavos por ha. Esta Ley extendi este sistema de
arrendamiento a los playones. Pero la Ley 97 de 1946 levant esta reserva
haciendo adjudicables esos terrenos. El artculo 13 de la Ley 97 tiene una re-
daccin defectuosa debido a que este da a entender que levanta la reserva de
playones, la que no ha existido (Amzquita, 1961: 270).
Amzquita analiza el aspecto jurdico relacionado con la intervencin del
Ministro de Agricultura, Alfredo Araujo Grau, ante la Comisin V de la C-
mara, el 19 de mayo de 1959, sobre islas y playones, en un debate con el H.
representante Polo Lara sobre el caso de Guamaro (colonos que reclaman
ttulos y pertenecen a organizaciones patrocinadas por la UTC), asunto que se
repite, dice el ministro, en toda la hoya del Magdalena y en la zona del canal
de Dique, y supone que est surgiendo en otras zonas del pas (Amzquita,
1961: 233-240).
Recuerda que por disposiciones del CF de 1873 y 1912, el Estado se reser-
v, en reserva absoluta, hacindolos inajenables e inadjudicables, las islas y
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120 El Decreto 742, de 1923, y 1031, de 1941, eran las disposiciones que regan para el caso de las islas
y playones martimos, ya que con respecto a las islas y playones situados en ros navegables por
barcos de ms de 50 toneladas regan el artculo 13 de la Ley 97 de 1946 y el artculo 4 del Decreto
547 de 1947, que los hacan adjudicables a colonos. Todas estas normas fueron cambiadas poste-
riormente.
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121 Ver Anales del Congreso, 4 de noviembre de 1958: pp. 1.591 y ss.
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122 Estas crticas estn en las Actas de la Comisin de Rehabilitacin, citadas por Gonzalo Snchez
(1991).
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123 Luis B. Ortiz C. El crdito agrario en Colombia, Ed. Santa Fe, Bogot, 1943, citado por Mariano Arango
(1982).
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para las zonas afectadas por la violencia. Esta Comisin estaba integrada por
casi la mitad del gabinete ministerial. Uno de los problemas que debi afron-
tar fue el afloramiento de nuevas invasiones de haciendas en la regin del Te-
quendama por campesinos que venan luchando desde dcadas anteriores por
el acceso a la tierra y que haban logrado la parcelacin de varias haciendas
en esa regin. El resultado haba sido, como lo seala Gonzalo Snchez, que
se haba conformado una masa de pequeos propietarios en las zonas margi-
nales por el cambio de estrategia de las organizaciones despus de la Ley 200
de 1936, de bajar la presin sobre las zonas adecuadamente explotadas,
para invadir la periferia, las zonas de bosque que ellos consideraban baldos
(Snchez, 1991: 90). El resultado de ello fue que los hacendados terminaron
aceptando la parcelacin de zonas de bosques invadidas por los campesinos,
al tiempo que usaron la legislacin sobre bosques para multar y encarcelar a
los colonos (las tierras improductivas podan ser reclamadas por los hacen-
dados como de reserva forestal y las invasiones se caracterizaban como tala
de bosques).
Las haciendas del Tequendama finalmente sufrieron un golpe definitivo
a fines de los cincuenta por las invasiones y la poltica de rehabilitacin que
intensific la parcelacin y la colonizacin, proceso que fue continuado con
la Ley 135 de 1961. Las luchas campesinas se reactivaron y se potenciaron
con el impacto social de la Violencia partidista que de alguna manera haba
afectado la estructura agraria. Snchez describe las diferentes invasiones de
haciendas en esa regin y las negociaciones que debi asumir la Comisin de
Rehabilitacin apoyada en la Caja Agraria, que no tuvieron siempre el xi-
to esperado por limitaciones legales, administrativas y de recursos. Fuertes
crticas se hicieron por parte del Consejero Presidencial, doctor Jos Gmez
Pinzn, a las actuaciones de la Caja Agraria124. Las fallas observadas en las
parcelaciones no slo se referan a las que la Comisin estaba atendiendo,
sino a parcelaciones anteriores.
El problema agrario y los conflictos sobre tierras seguan vivos en la lti-
ma fase de trabajo de la Comisin, en 1960; las invasiones se agudizaron en
el Tequendama, lo cual mostraba la capacidad organizativa y combativa de los
campesinos y colonos de esa regin donde a mediados de los cuarenta se con-
124 Ver lo que dej consignado el doctor Pinzn en el Acta No. 49 de la Comisin de Rehabilitacin, en
su sesin del 20 de agosto de 1959, en Gonzalo Snchez (1991: 96). El completo estudio de Marco
Palacios, El caf en Colombia 1850-1970, editado por Editorial Presencia en,1979, trae interesantes
detalles del proceso de transformacin de las haciendas cafeteras en su trnsito hacia el desarrollo
capitalista y la parcelacin de las principales haciendas hasta fines de los aos sesenta.
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125 Las tierras se clasificaban en cuatro categoras: a) las apropiadas para establecer cultivos anuales y
practicar la agricultura tcnica y mecanizada; b) las inapropiadas para cultivos anuales, que exijan
deshierbas peridicas; c) las no apropiadas para cultivos, pero aprovechables mediante reformas;
d) las inapropiadas actual o potencialmente para la agricultura.
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Anexo 1.
Principales normas sobre tierras en los aos cincuenta
Decreto extraordinario 970 El gobierno proceder a la compra de las mejoras de los co-
de 1950 lonos de la Concesin de Mares y por el valor que fije la
Comisin creada para tal fin.
Decreto extraordinario 907 Declranse reservados para el servicio pblico los terrenos
de 1953 baldos situados dentro de los actuales lmites de la Conce-
sin de mares.
Decreto 1056 de 1953 Expide el cdigo de petrleos y fija normas sobre otorga-
(abril 20) miento de baldos y mejoras en terrenos de exploracin.
Decreto 1056 de 1953 Se expide el Cdigo de Petrleos y se definen aspectos de
solicitudes de adjudicacin de baldos dentro de las conce-
siones.
Decreto 1055 de 1953 Cdigo de Petrleos, repite lo referente a baldos contenido
en la Ley 37 y el Decreto 1270 de 1931.
Decreto 2278 de 1953 Sobre materia forestal. Reglas generales sobre vigilancia,
conservacin, mejoramiento, reserva, repoblacin y explota-
cin de bosques; aprovechamiento, comercio, movilizacin y
exportacin de productos forestales.
Resolucin 1699 de 1955 Define las normas tcnicas a que deben someterse las solici-
tudes de terrenos de baldos de extensiones inferiores a 200
hectreas.
Decreto 1963 de 1956 Constituyen reserva territorial del Estado las tierras de la Na-
(agosto 17) cin conocidas en los departamentos de Magdalena y Bolvar
con la denominacin de playones y sabanas comunales; por
tanto, queda prohibido todo cerramiento que evite el apro-
vechamiento de esas tierras.
Decreto 290 de 1957 Formula una nueva poltica agraria en lo referente a parcela-
ciones y explotacin de la tierra. Orden hacer una clasifica-
cin de las tierras de acuerdo con su potencial y aptitudes y
cre un fondo especial para impulsar las parcelaciones.
Decreto 2703 de 1959 Delega funciones en los gobernadores para la adjudicacin
de baldos de propiedad de la nacin, buscando simplificar
los trmites, economas de dinero y tiempo. El Decreto 3357
de 1959 sustrae del rgimen sealado a los departamentos de
Choc, Huila y Magdalena, mientras organizan sus depen-
dencias. El Decreto 3357 de 1959 excluy del rgimen con-
sagrado en el Decreto 2703 todos los predios baldos cuya
adjudicacin se solicite a cambio de bonos.
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Poltica agraria y conflictos durante la Violencia
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Presentacin
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