UC Brasil

Unidades de
Conservao
no Brasil:
A contribuio do
uso pblico para o
desenvolvimento
socioeconmico
SRIE 01
Diagnstico
Brasil
2014
O Semeia uma instituio sem fins lucrativos que desde 2011 trabalha pela misso de transformar as reas protegidas em motivo
de orgulho para todos os brasileiros. Acreditamos que essas reas podem ser fontes de riqueza para o Brasil, contribuindo para a
gerao de oportunidades de lazer, emprego, renda e bem-estar para os brasileiros. A construo de parcerias do setor pblico seja
com o setor privado empresarial ou com organizaes da sociedade civil, para aportar novos recursos e ferramentas para a gesto
desses espaos, pode ajudar a tornar esse potencial uma realidade.
A viso do Semeia ser referncia na articulao entre os setores pblico e privado para o desenvolvimento e aplicaes de
modelos de gesto inovadores, que valorizem a conservao, o uso pblico e a sociodiversidade no entorno das reas protegidas,
com foco em parques. Para isso, desenvolvemos e divulgamos contedo, difundimos melhores prticas, buscamos o engajamento
com os setores pblico, privado, com os gestores desses espaos e com a mdia para dar visibilidade nossa causa. Tambm
construmos projetos aplicados junto a governos municipais, estaduais e federais, para implementar, na prtica, modelos de gesto
que promovam, a partir dessas reas, experincias inovadoras e oportunidades para a populao e para o Pas.
Para saber mais, consulte: www.semeia.org.br
Diretoria Executiva: Endereo:

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Mrcio Pages (LCA/E2)
Marco Laes (LCA/E2)
Viviane Dutra (LCA/E2)
Unidades de conservao no Brasil : a contribuio do uso pblico para o

desenvolvimento socioeconmico / Instituto Semeia. So Paulo : Semeia, 2014.
53 p.
1. Meio ambiente. 2. Reservas naturais - Brasil. 3. Poltica ambiental. 4.

Conservao da natureza. 5. Unidades de Conservao. 6. Turismo. 7. Gesto
Pblica. I. Instituto Semeia. II. Ttulo.
CDU 504.06(81)
Instituto Semeia
Unidades de Conservao no Brasil:

A contribuio do uso pblico para
o desenvolvimento socioeconmico
Srie Diagnstico Brasil | 01
1a Edio
So Paulo/SP
2014
Parque Nacional
da Chapada
dos Veadeiros,
Gois, Brasil
Carol Da Riva
2 | Unidades de Conservao no Brasil

sumrio
Sumrio executivo 4
Introduo 8
1. Panorama Brasil: desempenho recente e perspectivas 10
1.1 Estrutura do Sistema Nacional de Unidades de Conservao 10
1.1.1 Unidades de Conservao (UC): criao, grupos e categorias 10
1.1.2 Gesto e financiamento das UC 12
1.2 Evoluo das UC 13
1.3 Principais problemas enfrentados na gesto das UC 16
1.4 Avanos recentes na gesto e explorao das UC no Brasil 19
2. Panorama internacional: cenrios e perspectivas em pases de referncia 24
2.1 Estados Unidos 25
2.1.1 Estrutura do sistema 25
Yellowstone (NPS / USDI) 26
Crescent Moon Ranch (USFS / USDA) 27
2.2 Nova Zelndia 29
2.2.1 Estrutura do sistema 29
Parque Nacional de Tongariro (TNP) 30
Parque Nacional de Abel Tasman (ATNP) 31
2.3 Experincias internacionais: panorama geral 32
3. Impacto econmico das UC: potencial desperdiado e viso futura 33
3.1 Cenrio aderente realidade brasileira atual: explorao sustentvel em UC 35
3.2 Cenrio inspirado em experincias internacionais: potencial 41
Concluso 46
Lista de abreviaturas 48
Referncias 49
Bibliografia 52
A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 3
Sumrio
Executivo
O
mundo vem protegendo reas extensas com dois objetivos: manter a
biodiversidade e elevar a qualidade de vida dos indivduos. As metas e o
meio so louvveis, mas, naturalmente, a simples demarcao de espaos
no resolve os problemas. preciso investir para garantir que a proteo seja efetiva
e os benefcios reais.
Tipicamente, no entanto, faltam recursos mesmo em pases desenvolvidos.
Nos pases em desenvolvimento, o problema essencial a baixa atratividade poltica
de destinar recursos para algo cujos benefcios ocorrem em prazos longos e tendem
muitas vezes a ser percebidos como de pouca relevncia para o dia a dia.
O Brasil um dos grandes campees em delimitao de reas com a finalidade de
proteo. Por intermdio das chamadas Unidades de Conservao (UC), os brasileiros
teoricamente preservam o equivalente ao territrio de trs Franas. Na prtica, a
situao bem menos espetacular do que sugere a comparao.
Criar uma UC relativamente simples e gera dividendos polticos. Investir
e mant-las so tarefas dispendiosas e de pouca visibilidade. O primeiro passo,
portanto, muito mais comum do que os demais. A baixa prioridade conferida s UC
manifesta-se de diversas formas, mas com um ponto em comum: escassez crnica de
recursos muito maior do que a existente em pases de referncia.
Atualizando dados de 2008, estima-se a existncia de um dficit oramentrio
da ordem de 20% em relao ao que seria o montante mnimo necessrio para manter
o conjunto de UC. A falta de recursos to restritiva que, muitas vezes, as UC no
recebem investimentos mnimos para serem implantadas.
Com o objetivo de gerar recursos, diversos pases tm incentivado atividades
econmicas ambientalmente sustentveis nas reas protegidas com permisso para
isso. Por exemplo, parte da receita obtida pelo turismo em parques revertida para a
conservao e para as comunidades.
Os estudos de casos cobertos pela literatura sugerem que as atividades
econmicas so capazes de gerar benefcios socioeconmicos expressivos advindos
da dinamizao de economias mais afastadas dos grandes centros caracterstica
tpica das reas protegidas. Em muitos casos, a renda gerada pelas atividades
suficiente para afastar as populaes da pobreza.

A. Duarte
Sumrio Executivo
Parque Nacional da Serra O setor pblico no o agente mais adequado para explorar economicamente
da Bodoquena, Mato as reas protegidas e isso no ocorre apenas pela falta de recursos financeiros nos
Grosso do Sul, Brasil cofres. tpico que governos no tenham instrumentos gerenciais adequados para
administrar atividades que requerem doses elevadas de agilidade, flexibilidade e
criatividade sem mencionar a delicada questo dos incentivos.
Em contexto semelhante, o atual governo brasileiro tem buscado o setor privado
para dar conta do enorme dficit de infraestrutura do Pas. Trata-se de um avano que
deve ser estendido para resolver os problemas das reas protegidas sempre que o
caminho for permitido e aplicvel.
Por outro lado, a conservao de reas protegidas tarefa com benefcios sociais
que superam os benefcios privados. Os modelos adotados mundo afora envolvem
arranjos mistos, por exemplo, pela concesso de atividades especficas dentro dos
parques ou pela adoo de parcerias pblico-privadas.
A ideia bsica trazer a eficincia de operadores, empresariais ou no empresariais,
motivados, entre outros fatores, pela obteno de lucros para maximizar a gerao
de receitas das atividades nas UC. Ao governo, cabe o desenho de mecanismos que
alinhem os incentivos privados com os objetivos sociais e ambientais. Este o modus
operandi que tem mostrado os melhores resultados.
Este trabalho busca avaliar de forma objetiva o potencial econmico que o Brasil
renuncia por no explorar com eficincia um universo de mais de 1.800 UC ainda
que nem todas sejam aptas a abrigar atividades econmicas. O desafio grande
porque h restries severas em termos de disponibilidade e qualidade de dados.
Por exemplo, no possvel fazer no Pas, com os dados disponveis, experimentos
controlados como os realizados em pases de referncia.
Sendo assim, o assunto normalmente tratado por meio da extrapolao de
aprendizados obtidos em estudos de casos. Estes esforos so importantes, mas o
tema ainda est carente de tratamento feito sob um prisma geral indispensvel

para balizar polticas pblicas eficazes para o setor. Afinal, estudos pontuais tratam
adequadamente da imperfeio dos dados agregados, mas geram aprendizados que
nem sempre podem ser generalizados.
A ideia dar um primeiro passo no preenchimento desta lacuna, abrindo um
debate objetivo para aquilatar o potencial que o Pas desperdia por no explorar
efetivamente suas UC. Com efeito, apesar de figurar em primeiro lugar no quesito
recursos naturais em um ranking mundial de competitividade do turismo, a
atividade no Brasil ocupa a 51 posio em um conjunto de 140 pases. Perdemos
pontos por fatores como ambiente de negcios precrio e infraestrutura insuficiente.
O foco principal deste estudo realizado o turismo. Trata-se de uma das
opes mais relevantes para a explorao indireta dos recursos de uma UC. O
turismo bem operado tem o potencial de conciliar conservao e uso sustentvel da
biodiversidade com gerao de alternativas econmicas para as populaes locais.
Alm disso, um instrumento poderoso de alinhamento de incentivos: quem mora
prximo a parques torna-se economicamente dependente da qualidade ambiental
da rea e, portanto, defensor autnomo da conservao.
Nosso objetivo com essa publicao responder seguinte pergunta: qual
a receita potencial (direta e indireta) que pode ser esperada do aproveitamento
turstico dentro de uma UC com uso pblico?
Apesar de figurar Dois cenrios so considerados. O primeiro aderente realidade existente
em primeiro lugar no Pas em que as UC menos eficazes se espelhariam em prticas adotadas nas UC
no quesito recursos mais eficazes. Paralelamente, o estudo tambm contempla um cenrio potencial,
naturais em um derivado da premissa de que o Pas faria as aes necessrias para aproximar-se da
fronteira de possibilidades observada em pases desenvolvidos.
ranking mundial de
Os resultados desses cenrios devem ser interpretados com cautela. Devido
competitividade do escassez de dados, preciso adotar premissas restritivas para se chegar s
turismo, a atividade respostas. E o significado dessas premissas demandam boa compreenso e validao
no Brasil ocupa a para que o resultado final seja aceito. Alm disso, mesmo aceitando a validade
51 posio em um delas necessrio tratar os nmeros finais como ordens de grandeza ao invs de
estimativas pontuais. Ainda assim, o questionamento construtivo das estimativas
conjunto de 140 pases.
apresentadas estimular esforos para obteno de novos dados, que beneficiaro
todos os interessados.
Para desenhar o cenrio base, utilizam-se os dados disponveis para verificar a
parcela da varincia do dinamismo do turismo entre os municpios em que pode ser
atribuda: (i) presena de uma UC na rea; (ii) se a UC permite ou no uso pblico;
(iii) se o municpio faz ou no parte de uma regio metropolitana; (iv) variveis para
capturar diferenas de preferncias, desenvolvimento institucional, renda e demais
efeitos fixos; e (v) existncia de boas prticas ligadas gesto da UC.
As variveis mostram relevncia estatstica para explicar a variao do turismo
entre as regies e, dada a amostra dilatada de observaes, os efeitos marginais so
captados com bastante preciso. Dois resultados do exerccio chamaram ateno.
Primeiro, os municpios onde h UC tendem a ter mais turismo do que os
municpios sem UC. Segundo, uma UC com plano de manejo (nosso indicador de
boas prticas) potencializa o turismo local. O primeiro resultado um indicador
do potencial turstico dessas reas naturais. A segunda evidncia consistente
com a tese de que alguns municpios exploram o potencial turstico de forma mais
adequada que outros, e com isso obtm melhores resultados.

Em relao ao ltimo ponto, importante destacar que o plano de manejo em
si no aumenta o turismo na regio. Os resultados indicam que sua existncia um
bom sinalizador de outros investimentos que acabam impulsionando a atividade.
Ao longo do trabalho sero discutidas interpretaes alternativas.
Aceita a premissa de que a elaborao do plano de manejo pode ser considerada
um indicador de outros investimentos, os parmetros estimados permitem inferir
que, se todas as UC do Pas (dentro do grupo de Parques, Monumento Natural,
Floresta Nacional ou APA) passassem a apresentar uma estrutura semelhante
estrutura atual das UC mais organizadas, o potencial de gerao de renda ligada ao
turismo (direta e indireta) seria de R$ 53 bilhes em dez anos. O valor representa
o PIB atual do estado do Mato Grosso do Sul. provvel que houvesse mais
benefcios quando os impactos induzidos em outros setores da economia fossem
contabilizados.
O cenrio alternativo parte do pressuposto de que o Brasil usaria medidas
para ampliar a fronteira de possibilidades do turismo em parques. Adotou-se uma
metodologia baseada na comparao de parmetros brasileiros com os observados
em pases de referncia e hipteses razoveis de convergncia. Em particular,
considerando os parques dos Estados Unidos da Amrica (EUA), observa-se que o
natural que a indicador de visitao por hectare do Brasil bastante inferior. Explica-se a diferena
contribuio de turismo por diversos motivos: (i) renda mdia menor, (ii) deficincia de infraestrutura e (iii)
em parques seja falta de investimento nos parques.
relativamente pequena Cenrios que pressupem que a situao brasileira se aproximar da existente
nos EUA necessariamente envolvem progresso nos trs pontos mencionados. Para
em uma economia
obter uma ordem de grandeza do potencial, admitiu-se um cenrio em que a
industrial complexa. Nos renda brasileira cresceria de acordo com o que se estima ser o potencial de longo
EUA, a atividade contribui prazo. Trata-se de situao que implica a adoo de medidas pr-mercado e, em
com apenas 0,1% do PIB particular, a superao dos gargalos de infraestrutura existentes atualmente. Nesse
do pas, mas, em algumas cenrio, em 25 anos, os brasileiros tero pouco mais de um tero da renda atual
dos americanos.
regies, o impacto
Supondo que melhorias na infraestrutura e gesto das UC sejam capazes de
fundamental. aumentar a visitao dos parques brasileiros para um tero do padro atual dos
EUA, estima-se que as atividades econmicas dinamizadas sejam capazes de gerar
receita de R$ 168 bilhes em 10 anos (ordem de grandeza do PIB atual de Santa
Catarina).
Comparar receitas de R$ 168 bilhes com o PIB nacional (R$ 5,2 trilhes) pode,
primeira vista, sugerir que o potencial pequeno. Trata-se, contudo, de uma
concluso equivocada. natural que a contribuio de turismo em parques seja
relativamente pequena em uma economia industrial complexa. Nos EUA, a atividade
contribui com apenas 0,1% do PIB e, apesar disso, considerada importante. Para
alguns estados, fundamental1.
No geral, os parques esto situados em regies afastadas e menos
desenvolvidas, portanto, o impacto do turismo tende a ser relevante. Alm disso, a
distribuio das receitas no diluda: Nos EUA, por exemplo, 70% da visitao
est concentrada em 20% dos parques preferidos pelo pblico. Supondo que no
caso brasileiro 70% da receita adicional potencial de R$ 168 bilhes tambm seja
concentrada no primeiro quintil das regies ordenadas pelo turismo, o impacto
mdio sobre o PIB desses locais bastante expressivo, da ordem de 3,5%.

Introduo
A
utilizao de reas protegidas como parte do esforo de conservao
ambiental uma prtica disseminada mundialmente2, pois so importantes
para a manuteno da biodiversidade e para a qualidade de vida dos
indivduos . De acordo com a Convention on Biological Diversity, reas protegidas
3
provm meios de vida para 1,1 bilho de pessoas e representam a principal fonte de
gua para mais de um tero das 100 maiores cidades do planeta4.
A despeito de sua importncia, as reas protegidas no Brasil e em diversos
pases padecem de insuficincia crnica de recursos para manuteno e expanso.
Sendo assim, em um contexto caracterizado por preocupao crescente com problemas
ambientais, a questo de como maximizar a efetividade desses locais nas esferas
ambiental e socioeconmica tem ganhado espao nos debates relevantes.
Uma alternativa de financiamento que tem sido estudada de maneira sistemtica
o incentivo a atividades econmicas ambientalmente sustentveis que, em troca da
utilizao direta ou indireta dos recursos naturais, reverteriam parte das receitas para
a conservao.
A explorao econmica sustentvel de reas protegidas por meio do uso
pblico especialmente o turismo tem se desenvolvido em diversos pases ao longo
das ltimas dcadas. uma fonte importante de financiamento para a conservao
e tambm um driver de dinamismo econmico, especialmente em regies isoladas
como o caso de grande parte das reas protegidas brasileiras5.
Em tese, o setor pblico pode tomar para si a tarefa de aproveitar economicamente
o potencial dessas reas. No entanto, a alternativa vai de encontro com uma tendncia
crescente: evitar que o governo se envolva em tarefas para as quais no possui vantagem
comparativa, seja pela escassez de recursos (financeiros e humanos), seja pelas
limitaes de capacidade gerencial e, tambm, pela inexistncia de incentivos firmes
maximizao da eficincia ou prpria reverso dos recursos finalidade original.
O tema setor pblico versus setor privado suscita discusses acaloradas, pouco
objetivas e, na maioria das vezes, no elucidativas. Para contribuir com o debate, a
LCA/E2 foi contratada pelo Semeia para avaliar o potencial econmico associado
explorao eficiente e responsvel das UC do Brasil6. O desafio grande porque a
falta de recursos manifesta-se tambm sob a forma de escassez crnica de dados e
de informaes sistematizadas. Essa restrio exige solues criativas para aquilatar o

potencial de uso pblico de um universo inicial que abrange mais de 1.800 UC nem
todas abertas ou aptas a uso pblico.
O trabalho enfrenta a questo de forma objetiva e abrangente, explicitando as
premissas necessrias para trabalhar com poucas informaes procurando superar os
vieses inevitveis da extrapolao de casos isolados. Ao focar o problema sob uma tica
geral, alm de indicar a necessidade de construo de um banco de dados que permita
avaliaes mais precisas, este estudo ajuda a complementar e a servir de contraponto aos
valiosos estudos de casos existentes que, para ganhar preciso, perdem em generalidade.
Alm desta introduo, o texto contm trs sees. A primeira, de carter
descritivo, expe os principais dados atinentes evoluo das UC no Brasil. A
seo abrange aspectos diversos, tais como caractersticas dos diferentes tipos de
A despeito de sua UC, questes referentes gesto, financiamento e aproveitamento sustentvel e a
importncia, as identificao de problemas existentes. Para concluir, mostra os casos de dois parques
reas protegidas no que tm buscado formas inovadoras de gesto e financiamento.
Brasil e em diversos A segunda seo percorre algumas experincias internacionais bem sucedidas,
pases padecem que servem de inspirao para o Pas conforme mencionado anteriormente, o
Brasil no o nico que enfrenta problemas relacionados s reas protegidas.
de insuficincia Mesmo naes desenvolvidas precisam encontrar solues criativas para superar as
crnica de recursos dificuldades originadas na falta de fundos para a proteo e conservao ambiental
para manuteno e e tm tido sucesso em suas iniciativas.
expanso. A ltima seo destina-se a medir a ordem de grandeza da perda que o Brasil tem
por no explorar eficientemente o potencial turstico das UC. A abordagem parte de
um banco de dados distante do ideal. Ainda assim, algumas regularidades bastante
significativas so consistentes com a tese de que o potencial turstico do universo das
UC no de magnitude desprezvel.
Para se chegar a essa concluso, so necessrias premissas a serem validadas
no futuro com estudos realizados com mais informaes. Neste sentido, ao analisar
as premissas, consideramos algumas interpretaes alternativas para os padres
encontrados nos dados. Na pior das hipteses, o caminho aberto revela uma realidade
Parque Nacional da interessante das UC que vai alm do que visvel a olho nu e mostra a oportunidade
Chapada dos Veadeiros,
de exploraes mais robustas baseadas em bancos de dados completos.
Gois, Brasil
Chris Jackson | https://www.flickr.com/photos/cmjcool

1.
Panorama Brasil:
desempenho recente e perspectivas
O
Brasil foi um dos pioneiros na Amrica Latina a demarcar reas como ferramenta
para a conservao com a criao do Parque Nacional do Itatiaia, em 1937. A
partir de ento, houve a expanso das UC, tanto em nmero quanto em rea.
Todavia, o volume de recursos alocados para as UC tem sido insuficiente para dar
conta de gastos correntes e de investimentos bsicos. consenso que a estrutura para
a conservao situa-se muito aqum da ideal.
Menos consensual a tese de que h baixo aproveitamento do potencial de uso
pblico dessas reas potencial que, se ocupado, teria capacidade de gerar recursos
para a conservao e benefcios socioeconmicos expressivos.
A seguir, est brevemente descrita a situao atual do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao (SNUC), elaborado sobre requisitos de criao, funes,
gesto e fontes de financiamento. Destina-se tambm um espao para listar alguns
dos desafios mais usuais.
1.1 Estrutura do Sistema Nacional de Unidades de Conservao

A criao do arcabouo vigente no Brasil em relao a reas protegidas ocorreu
em 2000, com a instituio do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC)
pela Lei n 9.985/2000. Definiram-se alguns dos principais pontos da poltica ambiental
nacional, como os objetivos do SNUC e a sistematizao dos grupos e categorias
de UC. At 2007, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama) era o executor supletivo das polticas do SNUC. Posteriormente,
alei11.516, de 28 de agosto de 2007, criou o Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade (ICMBio) que passou a compartilhar a funo de executor no nvel
federal. Todas as definies apresentadas a seguir se baseiam na Lei do SNUC.
1.1.1 Unidades de Conservao: criao, grupos e categorias

No mbito do SNUC, Unidade de Conservao o termo genrico utilizado para
denominar um grupo de reas protegidas, compreendendo tanto espaos territoriais
como recursos ambientais. Sua criao se d a partir de um ato do poder pblico,
devendo ser precedida de estudos tcnicos e consultas pblicas. No caso das UC
federais, o ICMBio o responsvel por propor a criao; no caso das unidades
estaduais e municipais, cabe geralmente s Secretarias de Meio Ambiente ainda

que o poder legislativo tambm possua capacidade legal para criar uma UC.
As UC so divididas em dois grandes grupos proteo integral e uso sustentvel
que, por sua vez, tm diversas categorias. O grupo de proteo integral possui,
de acordo com a lei, o objetivo primrio de preservar a natureza, minimizando a
interferncia humana. Ainda assim, as reas admitem o uso indireto dos recursos
naturais, incluindo visitaes tursticas em pontos predeterminados. A explorao
direta ou indireta dos recursos naturais, em quase todas as categorias de UC no nvel
federal, depende da aprovao do ICMBio.
As UC de Proteo Integral dividem-se nas seguintes categorias:
Estaes ecolgicas cientficas, o desenvolvimento de atividades de educao

reas com finalidade de preservao da natureza e de e interpretao ambiental, de recreao em contato com a
realizao de pesquisas cientficas. Sua visitao proibida, natureza e de turismo ecolgico.
com exceo daquelas com objetivo educacional. Monumentos naturais
Reservas biolgicas objetivam preservar ambientes naturais raros e de grande
locais em que a interferncia humana totalmente beleza. Podem ser conciliados com propriedade privada.
proibida, exceto pela necessidade de recuperao de zonas Refgios de vida silvestre
degradadas. locais que asseguram a sobrevivncia ou reproduo
Parques nacionais de algumas espcies. Podem ser consolidadas em reas
seu objetivo bsico a preservao de ecossistemas particulares desde que sigam as mesmas exigncias legais
naturais, possibilitando a realizao de pesquisas das reas governamentais.
O grupo de UC de uso sustentvel agrega aquelas em que o objetivo compatibilizar

a conservao da natureza com o uso sustentvel de parte de seus recursos naturais.
As UC de Uso Sustentvel dividem-se nas seguintes categorias:
reas de proteo ambiental Reservas extrativistas

so extensas e tm alguma ocupao humana; cabe ao populaes extrativistas tradicionais possuem direito ao
rgo executor regular a forma de ocupao para garantir seu uso para realizar atividades econmicas de forma
a sustentabilidade dos recursos. sustentvel.
reas de relevante interesse ecolgico Reservas de fauna
regies preservadas de tamanho reduzido, com baixo permitem o uso dos recursos da fauna para pesquisas
grau de ocupao e com importncia regional ou local. cientficas e atividades econmicas relacionadas.
Florestas nacionais Reservas de desenvolvimento sustentvel
extenses de cobertura vegetal onde permitido o uso so de domnio pblico e onde populaes tradicionais
sustentvel dos recursos florestais madeireiros e no realizam atividades econmicas sustentveis.
madeireiros e a ocupao por populaes tradicionais, Reservas particulares do patrimnio natural
alm de pesquisa cientfica. UC em reas privadas que, uma vez constitudas, so de
carter perptuo e seguem os princpios do SNUC para
explorao sustentvel. O turismo permitido.

1.1.2 Gesto e financiamento das UC
A gesto das UC em nvel federal coordenada pelo Ministrio do Meio
Ambiente (MMA) e tem como rgos executores (i) o ICMBio e (ii) o Ibama (em carter
supletivo)7. Nos estados e municpios, a gesto de responsabilidade dos rgos de
meio ambiente locais.
Aps a criao da UC, obrigatria em at cinco anos a elaborao de um plano
de manejo documento tcnico que determina como ser feita a gesto da unidade.
Devem fazer parte de sua concepo estudos que descrevam as caractersticas dos
ecossistemas, de forma a permitir o planejamento apropriado da maneira como a
rea ser utilizada, a fim de cumprir o objetivo de sua criao. Alm disso, o plano de
manejo no deve abranger apenas a rea da UC, mas tambm tratar dos corredores
ecolgicos ligados a ela e da integrao com as populaes vizinhas.
Outra obrigatoriedade a existncia de um Conselho Gestor, cuja principal
funo a de facilitar a integrao da unidade com as populaes em seu entorno.
Deve contar no apenas com representantes de rgos pblicos, mas tambm da
sociedade civil.
O financiamento oficial das UC federais vem de quatro fontes principais, de
acordo com o MMA8: (i) ICMBio, (ii) Ibama, (iii) MMA e (iv) Servio Florestal Brasileiro
(SFB). Segundo as ltimas estimativas oficiais do MMA9, realizadas em 2009, o
oramento anual do SNUC em 2008 foi de R$ 331,6 milhes, sendo R$ 315,6 milhes
provenientes do Governo Federal (por meio dos quatro rgos citados), R$ 8 milhes
representando recursos referentes a dispndios de compensao ambiental10, e outros
Parque Estadual
do Cristalino,
Mato Grosso, Brasil
Carol Da Riva

R$ 8 milhes frutos de cooperao internacional (que se concentraram primariamente
na Amaznia).
Outras fontes de recursos arrecadados pelo ICMBio e que podem ser repassados
s UC so receitas advindas da cogesto, visitao, concesso de servios e royalties.
1.2 Evoluo das Unidades de Conservao

A criao de UC no Brasil teve incio nos anos 1930, mas o processo ganhou flego
especial a partir de meados da dcada de 1990. Ao final de 2013, o Cadastro Nacional
de Unidades de Conservao (CNUC) listava 1.82411, que cobrem aproximadamente
150 milhes de hectares12. Dessa rea, 75,4 milhes de hectares so da esfera federal,
73,4 milhes de hectares so da estadual e 1,1 milho de hectares da municipal
(Grficos 1 e 2).
As Tabelas 1 e 2 mostram a distribuio de UC existentes hoje, em nmero e rea,
por tipo e bioma. Os Parques, Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN)
e reas de Proteo Ambiental (APA) so as modalidades mais comuns, sobretudo
no Cerrado e na Mata Atlntica. Quando se considera a extenso, naturalmente os
nmeros correspondentes Amaznia ganham destaque de fato, o bioma contm
cerca de 75% da rea protegida (Cerrado e Mata Atlntica vm na sequncia).
O grfico 3 mostra a evoluo das UC, excluindo-se o bioma Amaznia. A
importncia relativa das reas sob a administrao estadual aumenta quando se utiliza
este prisma. Desconsiderando a Amaznia, o SNUC abrange 42 milhes de hectares
de UC, estando 38% destas sob a administrao federal, 60% sob administrao
estadual e 2% sob administrao municipal.
Grfico 1
Criao
140
de UC, por ano
120
120
100
Unidades de Conservao
100
80
80
60
60
40
40
20
20
00
1930-1939
1940-1949
1950-1954
1954-1959
1960-1964
1965-1969
1970-1974
1975-1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
1930-1939
1940-1949
1950-1954
1954-1959
1960-1964
1965-1969
1970-1974
1975-1979
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2013
Federal Estadual Municipal

Grfico 2
SNUC: rea total protegida por UC, por esfera administrativa
180
milhes de hectares
180
160
160
140
140
Milhes de hectares
120
120
100
100
80
80
60
60
40
40
20
20
00
1930-1939
1940-1949
1950-1954
1954-1959
1960-1964
1965-1969
1970-1974
1975-1979
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2013
Tabela 1
UC por categoria, por bioma (unidades)
Mata
Amaznia Cerrado Caatinga Marinho Pantanal Pampa Total
Atlntica
rea de Proteo Ambiental 26 52 159 28 12 0 2 279
Parque 45 67 200 15 14 3 2 346
Floresta 58 7 32 6 0 0 1 104
Reserva Extrativista 65 8 2 0 12 0 0 87
Estao Ecolgica 18 22 41 4 4 1 1 91
Reserva de Desenvol-vimento
20 1 13 0 0 0 0 34
Sustentvel
Reserva Biolgica 15 6 32 1 2 0 3 59
Reserva Particular do Patrimnio
52 140 442 49 0 17 7 707
Natural
Refgio de Vida Silvestre 1 4 20 2 2 0 1 30
rea de Relevante Interesse
6 16 16 5 4 0 1 48
Ecolgico
Monumento Natural 0 16 15 6 1 0 0 38
Outros 0 1 0 0 0 0 0 1
Total 306 340 972 116 51 21 18 1.824

Tabela 2
UC por categoria, por bioma (mil hectares)
Mata
Amaznia Cerrado Caatinga Marinho Pantanal Pampa Total
Atlntica
rea de Proteo Ambiental 15.603 10.461 6.697 4.813 3.816 0 319 41.709
Parque 26.263 3.973 1.821 916 359 287 38 33.657
Floresta 31.616 34 39 53 0 0 2 31.744
Reserva Extrativista 13.489 105 3 0 591 0 0 14.188
Estao Ecolgica 9.987 1.125 137 153 14 11 11 11.438

Reserva de Desenvolvimento
11.084 61 21 0 0 0 0 11.166
Sustentvel
Reserva Biolgica 4.533 18 318 1 54 0 6 4.930
Reserva Particular do Patrimnio
47 92 98 46 0 254 0 537
Natural
Refgio de Vida Silvestre 6 235 70 29 18 0 3 361
rea de Relevante Interesse
47 7 96 12 0 0 0 162
Ecolgico
Monumento Natural 0 39 44 46 0 0 0 129
Outros 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 112.675 16.149 9.345 6.067 4.851 553 378 150.021
Grfico 3
rea protegida por UC, exceto a Amaznia, por esfera administrativa
4545
4040
milhes de hectares
3535
Milhes de hectares
3030
2525
2020
1515
1010
55
00
1930-1939
1940-1949
1950-1954
1954-1959
1960-1964
1965-1969
1970-1974
1975-1979
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2013

1.3 Principais problemas enfrentados na gesto das Unidades de
Conservao
O dficit de financiamento , se no o mais relevante, um dos maiores problemas
enfrentados pelas reas protegidas no mundo. Trata-se de deficincia praticamente
universal, independentemente do grau de desenvolvimento dos pases13. Entretanto, a
escassez de recursos uma restrio mais intensa nos pases em desenvolvimento. A
urgncia em cuidar de agendas como a da diminuio da pobreza faz com que outros
temas importantes sejam postergados. H evidncias de recursos governamentais
designados conservao que so desviados para assuntos politicamente mais
sensveis nesses pases (IUCN, 2006).
A questo no Brasil particularmente severa: mesmo com o aumento dos gastos
do governo nos ltimos anos, os valores destinados conservao encontram-se
atualmente entre os menores do mundo. O Ministrio do Meio Ambiente recebeu
apenas 0,12% dos gastos diretos do governo federal em 2013, de acordo com os
dados do Portal da Transparncia14. Esta realidade ainda mais perversa quando a
pequena dotao oramentria confrontada com a dimenso elevada das reas a
serem zeladas.
O lado paradoxal que a explorao econmica sustentvel de parques um
investimento cujo retorno ameniza a pobreza15. Como o caso em investimentos de
infraestrutura, o retorno ocorre no longo prazo e, muitas vezes, pouco visvel. Isso o
torna menos atrativo do ponto de vista poltico e da vem a importncia de se encontrar
formas de financiamento que no comprometam o oramento pblico e modelos de
gesto que garantam a efetividade dessas reas. Neste quesito, a participao do
setor privado, empresarial e no empresarial, deve ser considerada uma alternativa
importante de desenvolvimento16.
No h dados oficiais sistemticos e pblicos dando conta do montante
destinado efetivamente s UC no Brasil. A ltima divulgao do oramento completo
do SNUC refere-se ao ano de 2008, quando R$ 331,6 milhes foram destinados s UC
federais (no h estimativa de valores destinados s unidades estaduais e municipais).
possvel, no entanto, estimar a evoluo do oramento total a partir do oramento
do ICMBio, para o qual h dados anuais.
O ICMBio foi responsvel por 85% das receitas do SNUC em 2008. Alm disso,
o sistema recebe recursos de outras fontes, como MMA, Ibama, SFB, Compensao
Ambiental e Cooperao Internacional. No h informaes para os recursos dessas
fontes, exceto a de que, em 2008, elas representaram 15% do total.
Partindo-se do pressuposto de que a proporo da participao dos recursos
advindos das demais fontes se manteve inalterada de 2008 a 2012, estima-se que
o oramento total destinado s UC federais seria de R$ 557,7 milhes no final do
perodo, ou R$ 447,9 milhes descontando-se o efeito da inflao.

Grfico 4
Recursos destinados ao SNUC (R$ constantes de 2008)
600
510,3
489,8
500
75,4 447,9
72,4
400 363,1 434,9 66,2
417,4
R$ Milhes de 2008
331,6 381,7
53,7
300 49,0
309,4
282,6
200
100
0
2008 2009 2010 2011 2012
ICMBio Demais*
* Dados efetivos apenas de 2008. Para os outros anos, adotou-se a premissa de que as demais fontes representaram 15% do total.
Grfico5
Recursos destinados ao SNUC, por hectare (R$ constantes de 2008)
7,00 6,67
6,40
5,85
6,00
5,00 4,76
4,37
R$ de 2008
4,00
3,00
2,00
1,00
0
2008 2009 2010 2011 2012
O grfico 5 mostra a evoluo do oramento estimado por hectare protegido. Apesar

da queda ocorrida em 2012, em comparao ao ano anterior, a tendncia provavelmente
foi de elevao no perodo considerado. Ainda assim, o volume de recursos est muito
aqum do necessrio para resolver o dficit de financiamento das UC brasileiras.
A anlise de Medeiros e Young (2010) sobre o tema, feita no final da dcada passada, revelou que
os gastos por hectare em reas protegidas no Brasil eram 35 vezes menores do que os observados nos
EUA, 12 vezes menores do que no Canad e 15 vezes menores do que os da frica do Sul pas em
estgio de desenvolvimento semelhante ao brasileiro.

A escassez de recursos tem efeito direto na capacidade de contratar funcionrios.
No Brasil, o sistema operava com um funcionrio para cada 18.600 hectares. A estatstica
de 2.125 hectares nos EUA, 5.357 hectares no Canad e 1.176 hectares na frica do
Sul (dados de 2008). Cada funcionrio brasileiro tem que tomar conta de rea cerca de
16 vezes maior do que cada funcionrio da frica do Sul. Trata-se de uma discrepncia
que no totalmente explicada pelo fato de as UC brasileiras serem grandes e isoladas
o que, em tese, justificaria necessidade menor de recursos humanos.
Os problemas enfrentados tipicamente pelas UC so reduzidos falta crnica de recursos. Em

certa medida, a associao verdadeira. No entanto, aspectos relativos gesto pouco eficiente dos
recursos escassos tambm so importantes. Por exemplo, o TCU realizou em 2013 uma auditoria em
247 Unidades de Conservao na Amaznia, chegando a concluses alarmantes: 25% das unidades no
tm funcionrios, 75% das unidades no esto demarcadas, 60% no tm plano de manejo e apenas
1,2% declarou possuir nmero suficiente de funcionrios o nmero de UC que no tm funcionrios
grande demais para que o problema seja explicado nica e exclusivamente por falta de recursos. O
prprio MMA, em estudo realizado em conjunto com a WWF, concluiu que apenas 13% das UC federais
tm gesto eficiente, em uma amostra de 246 UC17.
Outro exemplo bastante ilustrativo refere-se indisponibilidade de informaes,

sem as quais impossvel planejar. Como este relatrio j deixou claro, as informaes
referentes s UC so bastante escassas por exemplo, das 1.824 reas listadas no
CNUC no incio de 2014, no h informaes bsicas como nmero de funcionrios,
presena de portaria e situao de visitao em mais de 60%.
Mesmo considerando apenas as unidades federais, deixando de lado as Reservas
Particulares do Patrimnio Natural, quase no h dados sobre nmero de visitas. A
nica informao disponvel no CNUC de natureza binria e refere-se existncia
ou no de visitao. Esta informao rudimentar existe apenas para 133 das 313
unidades pertencentes ao subconjunto em tela. Chama ateno o fato de que muitas
das informaes no dependeriam de pesquisas de campo de custo elevado. So
dados que poderiam estar acessveis com um esforo mnimo de preenchimento de
cadastros, indicando que o problema no decorrente exclusivamente da falta de
recursos.
Outro entrave a falta de cumprimento de questes importantes da legislao.
obrigatrio, por exemplo, que toda UC tenha um plano de manejo em at cinco
anos aps sua criao. De acordo com o banco de dados pblicos do CNUC, 84% das
unidades criadas h mais de cinco anos ainda no tm o documento.
Por fim, parece faltar planejamento integrado para definir diretrizes para o
aproveitamento sustentvel de reas protegidas. Conforme discusso aprofundada
adiante, a conciliao entre conservao e aproveitamento do potencial econmico
pode trazer recursos financeiros para as unidades e ser um importante fator de
dinamismo para a economia local.
Em uma primeira anlise, o potencial parece expressivo. Apesar disso, no h
no Pas uma agenda bem definida de prioridades para realiza-lo, seja no uso indireto,
com o turismo, por exemplo, seja no uso direto, com o extrativismo. As poucas
iniciativas pontuais vm se mostrando insuficientes para dar conta dos gargalos para
manuteno do SNUC18.

1.4 Avanos recentes na gesto e explorao das UC no Brasil
Dentro deste cenrio majoritariamente negativo, algumas iniciativas vm
buscando novos modelos e mecanismos para superar os problemas que afligem as
UC. Apesar de teoricamente simples, trazem atributos que podem provocar impactos
relevantes se devidamente escalonados.
Destacamos a seguir dois casos em Minas Gerais: o primeiro relacionado tentativa
de propor solues para os desafios enfrentados por trs unidades a partir de uma
parceria pblico-privada para gesto e conservao e o segundo mostrando os resultados
positivos sobre o turismo propiciado por investimentos bsicos em infraestrutura.
Parceria Pblico- O governo do Estado de Minas Gerais tem reconhecimento internacional pela
estruturao de projetos de Parceria Pblico-Privada (PPP) em diversos setores da
Privada para a economia19. Buscando aprimorar a gesto de algumas UC no estado, o governo iniciou
conservao e estudos com o Semeia para estruturar a primeira PPP em Unidade de Conservao
desenvolvimento no Brasil, cujo objetivo , por meio da aproximao entre governo e setor privado,
garantir a conservao e o desenvolvimento das reas envolvidas no projeto.
A Rota das Grutas Peter Lund um conjunto de trs UC estaduais o Parque Estadual
do Sumidouro, o Monumento Natural Estadual Peter Lund e o Monumento Natural
Estadual Gruta do Rei do Mato , localizado ao norte da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte, em Minas Gerais, e famosa por sua riqueza cientfica, cultural e geomorfolgica.
Resumidamente, um contrato de PPP um formato de parceria em que o
governo conta com a experincia do setor privado para exercer uma atividade de
interesse pblico. No caso de uma UC, o interesse pblico garantir a conservao,
Marcos Amend
Gruta do Maquin, Minas Gerais, Brasil

minimizando o aporte de recursos pblicos escassos. No caso de parques, h tambm
o interesse de oferecer oportunidades de lazer populao e de engajamento e
dinamizao do entorno.
Uma das principais justificativas para utilizar o instrumento que a atividade de
conservao gera retornos sociais superiores ao retorno privado. Desta forma, no
haveria interesse do setor privado explorar a UC de forma sustentvel (resolvendo
o problema da conservao) se no houvesse o aporte de recursos pblicos. Do
ponto de vista do governo, faz sentido contar com a flexibilidade e capacidade de
gesto do setor privado na administrao de uma atividade que exige alto grau de
multidisciplinaridade.
As vantagens da participao do setor privado no se esgotam na eficincia
da gesto. A possibilidade de desenvolver atividades de uso pblico em parques,
respeitando os limites impostos pelas diretrizes do plano de manejo, uma importante
fonte de receitas que pode ser canalizada para a prpria conservao, se o governo
tiver a capacidade de estruturar bons contratos que faam a amarrao. Alm disso,
os benefcios socioeconmicos indiretos para as comunidades do entorno, por meio
da gerao de emprego, renda e oportunidades de lazer, so muito relevantes.
Assim, quo maior for o potencial de aproveitamento turstico, maior ser o
interesse do setor privado e, consequentemente, menor a demanda por recursos
pblicos para cobrir os custos da conservao.
O formato de parceria proposto pelo governo de Minas Gerais introduz modos
interessantes de distribuio do risco entre o setor pblico e privado. Com o intuito
de viabilizar o projeto de conservao, interesse do governo reduzir o risco do setor
privado e, dessa forma, ampliar a concorrncia pelo projeto.
Reduzir o risco, no entanto, no significa elevar a rentabilidade esperada do
projeto, apenas diminuir a incerteza. Nesse contexto, o governo de Minas optou por
atrelar o pagamento ao setor privado visitao dos parques. Quanto maior o sucesso
do aproveitamento do potencial turstico, menor o custo para o governo.
Monumento Estadual
Rei do Mato, Minas Por fim, no tocante conservao da unidade, importante destacar o foco em
Gerais, Brasil resultados e no em processos, tanto em termos de obrigaes de conservao quanto
de desenvolvimento local. o grande diferencial deste
tipo edital. Ao definir metas orientadas para a qualidade
da conservao e para a gerao de oportunidades para
as pessoas, por exemplo, permite-se que o setor privado
busque as tcnicas e os procedimentos mais eficientes e
modernos para cumprir seus objetivos.
O edital de PPP que foi formulado est, no
momento20, em fase ps-audincia pblica, aguardando
ser lanado. um contrato bastante inovador e ainda
no realizado no Brasil no setor. Os riscos envolvidos
podem limitar o interesse de empresas potencialmente
operadoras de uma concesso, mas, de qualquer forma,
no se pode negar que a iniciativa abre o caminho para
discusses de formas mais adequadas de superao dos
desafios enfrentados pelas UC.
Arquivo Governo de Minas Gerais

Ibitipoca, O caso do Parque Estadual de Ibitipoca (PEIb) ilustrativo de como investimentos
em infraestrutura bsica de visitao, com quantidade pouco expressiva de recursos,
Minas Gerais podem alavancar os ganhos decorrentes do turismo.
A visitao no PEIb passou por trs momentos distintos nos ltimos anos. Em
uma primeira fase, principalmente ao longo da dcada de 1990, o aumento do nmero
de visitantes ocorreu de forma pouco organizada, gerando impactos indesejados no
ecossistema. Durante esse perodo, o pico de turistas se deu em 2002, com 51,8 mil
visitantes.
Diante desse rpido crescimento, o Instituto Estadual Florestal (IEF) do governo
de Minas Gerais optou, em 2003, pela adoo de medidas mais restritivas de proteo
dos atributos naturais e da biodiversidade local. A princpio, houve um impacto
negativo sobre o fluxo de visitao no parque, ao mesmo tempo em que a organizao
da rea e as medidas aplicadas permitiram que a explorao do turismo se tornasse
uma atividade sustentvel.
A partir de 2008, aps a realizao de investimentos em infraestrutura bsica,
Parque Estadual observou-se a retomada expressiva do fluxo de visitao no parque. Incorporaram-
de Ibitipoca, se melhorias relativamente simples ao acesso e estrutura de recepo do turista.
Minas Gerais, Atualmente, o PEIb conta com opes de camping, alojamento e auditrio disponveis
Brasil para locao.
Bolapiercing | https://www.flickr.com/photos/bolapiercing

O ciclo de investimentos contou com o apoio de iniciativas importantes,
como o Projeto de Proteo da Mata Atlntica de Minas Gerais (Promata/MG), e
envolveu tambm a elaborao do plano de manejo do PEIb. Assim, a integrao
dos investimentos em turismo e conservao foi pea fundamental para o sucesso do
aumento da visitao.
Ibitipoca tambm uma amostra de como a estruturao do turismo nas UC
induz a atividade em seu entorno. Um exemplo deste efeito benfico foi a ampliao
dos investimentos do setor privado no distrito de Conceio de Ibitipoca. Apenas nos
ltimos trs anos (de 2011 a 2014) a oferta de hospedagem ao redor dos parques
aumentou 28,6%.
O desenvolvimento do turismo em
Ibitipoca trouxe melhorias tangveis para a
O Parque Estadual do Ibitipoca considerado uma
das melhores Unidades de Conservao do Estado de
populao local. O impacto direto pode ser
mensurado pela evoluo da renda mdia
Minas por conseguir aliar efetivamente a conservao do municpio de Lima Duarte, onde est o
ambiental com o desenvolvimento regional, por distrito que abrange o parque. De acordo
meio do incentivo ao turismo ecolgico. O trabalho com o Censo Demogrfico 2010, a renda
realizado no Parque desde sua criao, h 40 anos, mdia da populao passou de 64,5% da
foi recentemente reconhecido com a classificao de media estadual para 83,3% entre os anos
segundo melhor Parque do Brasil e terceiro melhor da de 2000 e 2010 sendo esse um impacto
Amrica Latina pelo Travellers Choices 2013, do site relevante.
de viagens TripAdvisor. A Unidade de Conservao Um contraponto observado
foi considerada excelente em 93% das avaliaes e que, tipicamente, o setor turstico atrai
opinies deixadas no portal .
trabalhadores com escolaridade e renda inferior
mdia dos demais setores. A constatao
Cecilia Fernandes de Vilhena
Gerente de Unidades de Conservao | Diretoria de reas Protegidas Instituto verdadeira, mas, quando isolada, encobre o
Estadual de Florestas | Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento fato de que o custo de oportunidade desses
Sustentvel do Estado de Minas Gerais trabalhadores tambm modesto, limitando as
oportunidades disponveis.
Ao criar vagas capazes de absorver
indivduos pouco qualificados, a atividade turstica proporciona benefcios que
podem, em alguns casos, significar a sada de um subemprego. De fato, uma
pesquisa realizada em 2011 apurou que 54,6% das pessoas ocupadas em meios
de hospedagem na regio do PEIb atuavam anteriormente em servios domsticos
(36,4%) e em servios gerais (18,2%) atividades com remunerao inferior s
tursticas21.
O Censo de 2010 apontou outro vetor importante de desenvolvimento: a
atrao de empresrios para residir nos municpios prximos aos parques. A pesquisa
contabilizou que apenas 25% dos empresrios locais eram naturais de Ibitipoca. Na
literatura internacional, o aumento da renda no proveniente do trabalho (como
aposentadoria e remunerao de investimentos) apontado como um importante
fator para desenvolver regies com reas protegidas. Em busca de melhor qualidade
de vida, os indivduos migram, levando consigo um estoque de capital humano e
financeiro que contribui com o progresso regional22.

A breve descrio dos efeitos positivos do turismo em Ibitipoca pode ser
atribuda tanto s belezas naturais do parque quanto organizao e investimentos
pblicos realizados na regio. Ibitipoca um exemplo de como o Estado pode ajudar
a criar as condies necessrias para o aumento da visitao e do investimento
privado em parques, com benefcios para o entorno e para a conservao. Esse
ltimo no vem apenas de melhores resultados prticos, mas tambm por meio dos
visitantes que passam a ser defensores naturais da existncia do parque, ampliando
o comprometimento social com a conservao.
Por fim, os avanos obtidos, ainda que significativos, no podem ser tomados
como suficientes. importante destacar os esforos envolvidos no Programa de
Regionalizao do Turismo e na criao da Associao dos Municpios do Circuito
Turstico Serras de Ibitipoca (Amatur-Ibitipoca), que visam ampliar a atividade
turstica para as demais cidades envolvidas com o Parque Estadual.
Essas iniciativas no seriam realidade sem o esforo inicial, que permitiu s
Parque Estadual partes interessadas vislumbrar o potencial da regio.
de Ibitipoca,
Minas Gerais,
Brasil
Alexandre Kozoubsky | https://www.flickr.com/photos/alkoby/

2.
Panorama internacional: cenrios e
perspectivas em pases de referncia
Dados do World Database on Protected Areas (WDPA) mostram que o nmero de
reas protegidas no mundo passou de pouco mais de uma centena no incio do sculo
XX para cerca de 160 mil em 2011. O espao total evoluiu de 113 mil quilmetros
quadrados para mais de 24 milhes de quilmetros quadrados. Esse movimento
ocorreu no contexto da preocupao crescente com aspectos de sustentabilidade no
uso de recursos naturais e preservao dos ecossistemas.
Diversas reas protegidas no mundo tm problemas para levar a cabo sua
misso assim como o Brasil. As dificuldades esto, geralmente, relacionadas direta
ou indiretamente escassez de recursos financeiros. Apesar do aumento de recursos
alocados para a conservao nas ltimas dcadas, no se acompanhou o ritmo de
expanso das reas de conservao e de suas necessidades de financiamento.
Alm disso, observa-se uma tendncia de destinao de fundos focados em
investimentos em estruturas, no havendo o devido comprometimento dos governos
com os fluxos necessrios para manter os investimentos e manuteno ao longo do
tempo. Esse fato indicativo de certa preferncia por sugerir comprometimento com
o meio ambiente, por meio de iniciativas que chamam ateno (inaugurao de
estruturas) em detrimento de esforos menos visveis, como comprometer recursos
escassos do dia a dia (exemplo: manuteno de trilhas)23.
Diante do quadro de escassez, alguns pases tm se destacado com solues
inovadoras para fazer mais com menos. Em particular, vale destacar experincias
bem sucedidas de estmulo adoo de prticas econmicas sustentveis em reas
protegidas a partir do uso pblico, mais especificamente do turismo, gerando no
somente fontes adicionais de financiamento para a conservao, mas tambm
oportunidades de renda e emprego para as economias locais.
A seguir, apontamos as experincias dos Estados Unidos e da Nova Zelndia,
interessantes para mostrar que, para conservar o meio ambiente, a destinao de
recursos financeiros essencial, mas no suficiente. Solues criativas, mecanismos
que alinhem corretamente os incentivos, participao do setor privado, empresarial
e no empresarial e, principalmente, considerar a questo como prioridade real so
ingredientes imprescindveis para que os recursos sejam usados de forma eficiente e
eficaz e faam com que as reas cumpram os seus objetivos sociais.

2.1 Estados Unidos
Nos Estados Unidos h muita visitao em reas protegidas, estando essas entre
as principais e mais tradicionais atraes tursticas do pas. As regies que esto sob
a gesto do tradicional National Park Service (NPS) receberam em 2012 mais de 280
milhes de visitantes. Esse nmero pode chegar a cerca de um bilho de visitas anuais24,
considerando a visitao em outras reas no pertencentes ao NPS e que contam com
alguns dos melhores indicadores de gastos, investimentos e nmero de funcionrios.
A questo do financiamento, porm, vem ganhado cada vez mais destaque com
o encolhimento das fontes governamentais25, e a discusso sobre alternativas est se
tornando mais relevante, com destaque especial aps o ltimo impasse poltico sobre
o oramento federal, no segundo semestre de 2013. Na ocasio, parques custeados
pelo governo foram fechados temporariamente, enquanto aqueles em que havia
arranjo com a iniciativa privada encontraram mais possibilidades para continuarem
funcionando. Abaixo so apresentados alguns modelos adotados e solues discutidas
na esfera norte-americana.
2.1.1 Estrutura do sistema

A gesto das reas protegidas em nvel federal no feita por um ministrio
exclusivo ao meio ambiente, mas por agncias ligadas a diferentes ministrios e
presidncia da repblica que, por razes histricas, mantiveram suas gestes
separadas. So elas: (i) Environmental Protection Agency (EPA), vinculada diretamente
presidncia; (ii) duas agncias ligadas ao United States Department of the Interior
(USDI), a National Park Service (NPS) e a Fish and Wildlife Service (FWS); (iii) U.S. Forest
Service, ligado ao United States Department of Agriculture (USDA); e (iv) National
Landscape Conservation System (NLSCS), ligado ao Bureau of Land Management. Alm
dos rgos federais, o aparate de reas protegidas conta com os parques estaduais,
geridos por agncias locais, alm dos regionais (atrelados a municpios, counties etc.).
A rea total protegida pela administrao pblica, ou seja, agncias federais e
estaduais, corresponde a 15,8% do territrio norte-americano. O NPS, por exemplo,
faz a gesto conjunta de reas naturais e reas de relevncia histrica, que inclui
monumentos e at ex-campos de batalha.
A maioria das reas protegidas nos Estados Unidos pode ser considerada como
casos de sucesso em termos de uso pblico, especialmente do turismo, quando tem-
se em vista o nmero de visitantes e a valorizao dos parques que so motivo
de orgulho para os norte-americanos. Como mencionado anteriormente, o nmero
anual de visitas aos destinos mais emblemticos sob administrao do National Park
Service supera 280 milhes de pessoas26. Tambm importante o fato de ter havido
221 mil voluntrios em 2010, que doaram o equivalente a 6,4 milhes de horas
de trabalho. Apenas para comparar, estima-se que no Brasil haja um total de 813
mil trabalhadores formais em setores relacionados ao turismo em municpios onde
existem UC (excluindo regies metropolitanas). E o nmero de voluntrios do ICMBio
gira em torno de 256, segundo dados do prprio Instituto.
A iniciativa privada norte-americana tem participao relevante na oferta de
servios em parques. As concesses em reas protegidas so discutidas e regulamentadas
desde o incio do sculo passado. Atualmente, apenas o NPS possui cerca de 575
contratos de concesso e 6 mil autorizaes de uso comercial, que geram receita anual
de aproximadamente US$ 1 bilho e empregam 25 mil pessoas27. Os concessionrios
oferecem servios diversos, mas esto ligados de modo geral ao fornecimento de
hospedagem, transporte, alimentos e atividades recreativas.

Os casos abaixo exploram diferentes modelos de concesso que tm sido utilizados
pelo NPS e pelo U.S. Forest Service. O primeiro realiza principalmente concesses por
atividade ou servio dentro das reas protegidas. Desta forma, empresas diferentes
podem atuar em um mesmo parque, cada uma explorando uma atividade. Em
contrapartida, a agncia de servios florestais tem investido, desde a dcada de
1990, em um modelo em que empresas concessionrias administram integralmente
os parques. Elas seguem critrios estritos de manejo determinados pela agncia e
repassam um percentual acordado da arrecadao de ingressos (USDA, 2002).
Yellowstone Yellowstone o parque nacional mais antigo do mundo, fundado em 1872

e localizado entre os estados de Wyoming, Montana e Idaho. Est entre os mais
(NPS / USDI) visitados dos Estados Unidos e de responsabilidade do NPS. Cada servio dentro do
Yellowstone concorrido por diferentes empresas e a escolhida tem um monoplio
regulado da atividade por um perodo mdio de cinco anos. Depois disso, a
concorrncia relanada.
Uma das vantagens dessa forma de gesto descentralizada a flexibilidade
para ampliar as atividades concessionrias em um mesmo parque hoje o Yellowstone
opera com dois grandes concessionrios (que atuam em diferentes reas o parque) e
diversos outros pequenos. E a receita total de cerca de US$ 230 milhes. Quando a
permisso dada a apenas uma empresa, mais difcil ampliar atividades, servios ou
contratos de pesquisa, pois a mudana envolve alterar um contrato firmado28. Por outro
lado, uma srie de problemas pode surgir com a descentralizao: maior dificuldade
para monitorar contratos, a possibilidade de pouca cooperao (devido concorrncia)
entre os concessionrios e o grande nmero de planos de gerenciamento ambiental
que precisam ser elaborados e acompanhados para garantias de conservao.
Alm das concesses mais tradicionais, ligadas ao turismo, o parque inova ao
Parque
ampliar as atividades, como o acordo feito em 1999 entre Yellowstone e a Diversa
Nacional
Yellowstone, Corporation, para a extrao de material gentico do parque, apesar de a legislao
Wyoming, EUA sobre esse tipo de acordo ser relativamente nova. A empresa especializada em
Chris Ford | https://www.flickr.com/photos/chrisschoenbohm

biologia molecular para uso farmacutico, com interesse em coletar material de
ambientes extremos.
As partes celebraram um acordo de Pesquisa e Desenvolvimento Cooperativo
(CRADA) que prev a transferncia de recursos financeiros para o parque e o
pagamento de royalties por qualquer produto comercializado que possusse material
desenvolvido a partir dos recursos genticos de Yellowstone, a serem divididos entre
a administrao do parque e o NPS.
Alm dos benefcios financeiros diretos, o acordo prev a transferncia de
tecnologia e a capacitao dos funcionrios do parque para a extrao e manipulao
do material gentico.
Crescent Moon O caso da rea Crescent Moon Ranch, no Arizona, um exemplo de concesso
total de servios e do manejo da rea protegida, adotado desde os anos 1990 pelo
Ranch (USFS / U.S. Forest Service em grande parte dos espaos sob sua gesto. Segundo o modelo,
USDA) a empresa no oferece apenas algum tipo de servio comercial, como na maioria
das concesses ligadas ao NPS, mas tambm responsvel por toda a rea. O
sistema chamado whole-park private concession. Em contrapartida, paga ao USDA
uma taxa anual correspondente a 18% da arrecadao com ingressos. Essa foi a
forma encontrada pela agncia para evitar os problemas oramentrios que vinham
prejudicando as atividades nos espaos sob sua gesto e ameaando a capacidade
de receber visitantes.
Em um estudo de caso de 2013, o desempenho do Crescent Moon foi comparado
com o Red Rock State Park, um parque estadual vizinho com rea, acesso, atraes e
estrutura semelhante29. A proximidade e semelhana entre os dois possibilita comparar
o efeito da maior diferena entre ambos: o fato de que em um parque a gesto feita
pelo setor privado e, em outro, feita pelo setor pblico. Nessas oportunidades raras,
a cincia econmica aproxima-se, por exemplo, de uma cincia biolgica em que o
efeito de uma droga avaliado por meio do acompanhamento de um grupo que toma
o remdio e outro semelhante que ingere um placebo. As concluses do estudo so
emblemticas.
A arrecadao anual do Red Rock de US$ 300 mil, valor muito inferior ao
necessrio para a manuteno de suas atividades. O Crescent Moon, por sua vez,
arrecada montante suficiente para garantir que tenha operao sustentvel e gera
receita anual, ainda que mdica, para a USFS.
Parte da diferena explicada pela folha de pagamentos ser, na mdia, mais
inchada, porque dimensionada para dar conta dos perodos de picos sazonais o
que a torna grande demais para uma parte relevante do ano, fora da estao de mais
movimento. Os gestores do Crescent Moon usam contrataes sazonais para atender
os momentos de maior visitao, mantendo o corpo necessrio para cuidar do parque

tendo em vista a demanda mdia.
Outra dificuldade que enrijece a gesto do Red Rock a existncia de dinheiro
carimbado, que no pode ser usado de forma flexvel, mesmo quando a finalidade
para a qual a verba foi alocada pode ser resolvida com quantidade inferior de
recursos. Desse modo, o parque tem frentes superavitrias e outras deficitrias.
Mesmo que houvesse formas de transferir recursos, o incentivo de quem opera nas
reas superavitrias para gastar a totalidade do oramento a fim de no sofrer
cortes em perodos futuros.
A atuao do setor privado no Crescent Moon trouxe flexibilidade na gesto da
folha de pagamentos e no tratamento oramentrio de forma geral. Assim, os recursos
so usados com eficincia, de acordo com as necessidades de curto e de mdio prazo.
Para no deixar dvidas de que o resultado no sacrifica qualidade, a comparao
entre os dois parques mostra que, alm de haver maior demanda e sustentabilidade
naquele gerido pelo setor privado, as tarifas de entrada e os preos para pernoite em
camping so inferiores aos praticados no parque dirigido pelo setor pblico.
Essa experincia mostra de forma cabal aquilo que sobejamente conhecido
pelos brasileiros que acompanharam a revoluo no setor de telecomunicaes aps
a desestatizao. A experincia americana mostra que a ineficincia relativa da gesto
pblica algo independente do estado de desenvolvimento do pas que, como
se sabe, est correlacionado com o grau de desenvolvimento institucional. Por isso,
importante que o governo procure manter sob o seu domnio as reas em que,
realmente, o sacrifcio de eficincia seja compensado por objetivos maiores, como o
de garantir equidade de tratamento e universalidade de cobertura e acesso. Este no
Parque Estadual
Crescent Moon o caso das UC.
Ranch, Arizona,
EUA
Dan Costin | https://www.flickr.com/photos/dcostin/

2.2 Nova Zelndia
As concesses ao setor privado so utilizadas por diversos pases para auxiliar no
financiamento de reas protegidas. Na Nova Zelndia, no entanto, estas concesses
so parte fundamental da economia.
A beleza cnica dos ecossistemas neozelandeses determinante para a indstria
do turismo, que responde por cerca de 10% do PIB, direta e indiretamente. Para que
se tenha uma base de comparao, no Brasil a atividade representa entre 3% e 4%
do PIB nacional, segundo dados do IBGE30. Nos EUA, o turismo equivale entre 4% e
5% do PIB norte-americano.
Para a Nova Zelndia, garantir servios de qualidade e efetividade na conservao
questo prioritria.
2.2.1 Estrutura do sistema

A Nova Zelndia um dos pases com maior percentual de reas protegidas: so
50 mil quilmetros quadrados, que correspondem a 25% da extenso nacional. A
agncia responsvel pelas UC o Department of Conservation (DOC).
Apesar da existncia de um Ministrio do Meio Ambiente (Ministry for the
Environment), o DOC independente e responsvel pela gesto das reas de
conservao no pas. Cabe ao ministrio atribuies de natureza poltica, como a
responsabilidade pela determinao de diretrizes ambientais e pela arbitragem de
presses internas e externas.
De forma geral, no h taxas de entrada nos parques. A cobrana ocorre
pelo usufruto de atividades dentro deles, como pernoites, trilhas guiadas, entre
outras. Assim, o regime de concesses comerciais essencial para contribuir com a
sustentabilidade financeira do DOC. Alm disso, a diversificao das atividades de
recreao ao ar livre importante para criar massa crtica e isso apontado como
um dos objetivos importantes do DOC.
As concesses so outorgadas a empresas distintas para operar as vrias
atividades oferecidas pelos parques. Os contratos so, na maioria dos casos,
renovados a cada cinco anos e, dependendo do acordo, os pagamentos ao DOC so
determinados como percentual da receita ou tarifas especficas por usurio.
O reporte de resultados em alto nvel adotado na Nova Zelndia pas que tem
o turismo e a conservao como prioridades baseado em pesquisas quantitativas.
Uma das preocupaes do DOC aquilatar o impacto das atividades recreativas nos
parques para a economia local. A pesquisa intitulada Socio-economic effects of
concession-based tourism in New Zealands national parks foi conduzida com esse
objetivo. Note-se que esse tipo de abordagem, que no baseada em percepes,
no seria possvel se as informaes no estivessem disponveis. O uso de mtodos
quantitativos de pesquisa torna o debate transparente e elucidativo, evitando a perda
de energia tpica em anlises subjetivas.

Parque Nacional O TNP o parque mais antigo da Nova Zelndia. marcado pelas montanhas no
centro, que, alm de possurem stios sagrados do povo Maori, contm vulces ativos
de Tongariro e inativos e pistas de esqui.
(TNP) O parque possui 98 contratos de concesso, que vo desde lojas e restaurantes
a servios especializados de passeios guiados. As atividades concessionrias que mais
se destacam, em termos de receita, so: caminhadas guiadas, transporte, acomodao
e administrao das pistas de esqui.
Apesar da importncia do esqui como atrativo do parque, o Tongariro consegue
manter um bom nmero de visitantes em todas as estaes devido existncia de
diversas trilhas. Em mdia, o parque recebe 1,5 milho de visitantes por ano.
Segundo as estimativas do DOC, em 2002 as concesses movimentaram US$
24,6 milhes. Quando so aplicados os multiplicadores para inferir os efeitos indiretos
para a regio, estima-se que o turismo de concesses do TNP geraria movimentao
anual de US$ 35,4 milhes. Ou seja, cada dlar gerado com as atividades concedidas
produz 43 centavos na regio do entorno. Um clculo semelhante mostra que,
aproximadamente, cada trs empregos gerados diretamente esto associados
gerao de um emprego indireto na regio.
Alm da anlise de multiplicadores, o DOC tambm fez uma pesquisa por amostra
de visitantes. Entre os resultados encontrados, 20% dos usurios de algum tipo de
acomodao no TNP (fornecida por uma concessionria) no teriam pernoitado na
regio se o servio no estivesse disponvel e 61% dessas pessoas sequer teriam
Parque Nacional
de Tangariro, visitado o parque. Na mdia, a pesquisa mostra que, se o servio de hospedagem no
Ilha Norte, fosse ofertado pelo concessionrio, o turista teria ficado 1,01 dia a menos no parque
Nova Zelndia e 0,29 dia na regio.
comeonandorra | https://www.flickr.com/photos/davidr_

Parque Nacional O ATNP, na regio de Nelson, na Tasmnia, o menor parque nacional da Nova
Zelndia. Ainda assim, atrai muitos visitantes por ser o nico em que a faixa costeira
de Abel-Tasman tambm uma reserva.
(ATNP) De acordo com os clculos do DOC, as diversas atividades de recreao no parque,
concedidas de forma mais intensa a partir de 2002, aumentaram consideravelmente
o nmero de visitantes e, consequentemente, a renda e os empregos gerados pelo
turismo.
Em 2003, a indstria do turismo foi responsvel pela gerao de US$ 255,7
Parque Nacional milhes, o que corresponde a 7% do PIB da regio, e empregou 12% da populao
de Abel-Tasman, local.
Ilha Sul, Os resultados indicam que, sem a recreao oferecida pelas concesses, como
Nova Zelndia o aluguel de caiaques e jet-skis, passeios guiados de lancha e caiaque e trilhas
com guias, haveria uma perda considervel de
recursos, principalmente quando se leva em
considerao o nmero de dias que o visitante
fica na regio.
O DOC constatou que a diversificao de
prticas de entretenimento possibilitada pelas
concesses contribuiu consideravelmente para
a permanncia do turista em um parque que,
apesar de ser considerado um dos mais bonitos
do pas, possui rea restrita.
Segundo pesquisa com visitantes, quem
participa das atividades recreativas passa, em
mdia, 2,4 dias a mais na regio. Caso no
estivessem disponveis, os visitantes ficariam,
aproximadamente, 0,8 dia a menos no parque e
1,6 dia a menos na regio.
Esses nmeros so bastante significativos
para avaliar o efeito de investimento em
recreao quando se considera que a durao
mdia de uma visitao de quatro noites.
Guillaume Capron | https://www.flickr.com/photos/gcapron

2.3 Experincias internacionais: panorama geral
As experincias de Estados Unidos e Nova Zelndia mostram que h formas
criativas de obter receitas para a conservao e desenvolvimento econmico, por
exemplo, a partir do aproveitamento do potencial econmico das reas protegidas.
Esses no so, naturalmente, os nicos casos de sucesso e no se pode afirmar que
todos os problemas foram resolvidos.
Os casos indicam que as reas protegidas podem ser um destino do turismo
de massa, e no apenas uma experincia para poucos (como o caso em algumas
UC do Brasil). Para suportar o grande nmero de turistas, os pases contam com a
participao do setor privado.
Na Nova Zelndia, o turismo sustentvel tem participao relevante na economia
nacional. Em economias mais complexas, como nos EUA e no Brasil, o turismo em
parques mais importante para estados e municpios.
De modo geral, as experincias analisadas sugerem um norte para balizar
avanos em relao situao existente no Brasil, caracterizada por desempenho
sofrvel amenizado por experincias pontuais que, apesar de louvveis, alteram pouco
o cenrio global.

3.
Impacto econmico das UC:
potencial desperdiado e viso futura
A
preservao e a conservao ambiental31 so as motivaes principais para
o estabelecimento de uma UC, no entanto, h outros motivos importantes.
As reas protegidas possuem tambm propsitos econmicos e sociais.
No por outra razo que diversas categorias de UC preveem a possibilidade de
explorao econmica sustentvel, sujeita a diretrizes e critrios determinados.
Entre os objetivos do SNUC, por exemplo, esto includos: promover o
desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais; valorizar econmica e
socialmente a diversidade biolgica; favorecer condies e promover a educao
e interpretao ambiental, a recreao em contato com a natureza e o turismo
ecolgico.
Na grande maioria dos estudos e experincias internacionais, o turismo aparece
como importante opo de aproveitamento indireto dos recursos de uma UC por ter
potencial de conciliar conservao e uso sustentvel da biodiversidade com a gerao
de alternativas econmicas para as populaes locais, e de novas receitas para a
manuteno das reas. Isso, desde que estruturado de forma coerente e respeitando
a capacidade de carga regional, definida pelo plano de manejo. O turismo sustentvel
e responsvel cria incentivos conservao por parte da populao, uma vez que
est intimamente ligado conscientizao ambiental, motivada a partir da visitao.
Ademais, os moradores do entorno das reas beneficiadas tendem a ver de forma
mais clara os benefcios econmicos advindos da qualidade ambiental.
Idealmente, a meta de quantificar o potencial econmico das UC no Brasil,
em termos de turismo, deveria ser levada a cabo a partir de anlise sistemtica e
abrangente de um banco de dados extenso, contendo informaes bsicas sobre,
por exemplo, a infraestrutura dos parques, nmero de visitantes, de funcionrios,
atraes disponveis etc.. Entretanto, a escassez crnica de informaes mesmo as
mais elementares exige que o vnculo entre investimentos em infraestrutura bsica
e dinamizao do turismo seja encontrado de forma indireta.
A falta de dados faz com que as opinies sobre o potencial turstico e a
importncia relativa dos impedimentos existentes ao maior desenvolvimento das
UC sejam formadas a partir da generalizao de estudos de casos e, em algumas
circunstncias, de impresses pessoais.
Uma das razes pelas quais preciso ter cautela ao generalizar o aprendizado

de casos especficos que os parques objetos de estudos so aqueles que justamente
destoam da mdia por exemplo, so locais onde o turismo se desenvolveu de forma
desordenada para explorar uma vocao evidente da regio.
Uma questo relevante, no coberta pelos estudos de casos, a quantificao
do potencial econmico de reas cuja fora do turismo menos evidente, e que
no se desenvolve sem investimentos prvios. Se for verdade que as UC brasileiras
possuem potencial turstico relevante, pode-se afirmar ele encontra-se em reas dessa
categoria: regies interessantes que ainda no receberam investimentos mnimos.
O texto a seguir apresenta o resultado de um exerccio para determinar o
potencial turstico que est sendo renunciado pela baixa prioridade dada ao tema
que se reflete na escassez de recursos financeiros, humanos e gerenciais. Trata-se de
uma tentativa pioneira de quantificar, a partir das informaes disponveis, o poder
econmico agregado advindo do uso pblico com foco em turismo.
O objetivo principal responder a uma pergunta especfica, partindo-se do banco
de dados agregado a informaes das cerca de 1.800 UC brasileiras: qual a receita
potencial (direta e indireta) que pode ser esperada do aproveitamento turstico dentro
de Unidades de Conservao que permitem uso pblico, em cenrios alternativos de
investimentos com o intuito de atrao de visitantes?
Dois cenrios so considerados: (i) um aderente realidade do Brasil, em que as UC com menor grau
de implantao se espelhariam em prticas adotadas nas unidades com maior grau de implantao32; e
(ii) outro em que o Pas se aproximasse da fronteira de possibilidades observada em naes desenvolvidas.
Em resumo, o primeiro cenrio refere-se ao aproveitamento das possibilidades atualmente existentes, e o
segundo cenrio considera a expanso dessas possibilidades tendo em vista a experincia internacional.
vlido lembrar que os resultados dos exerccios devem ser interpretados com
uma dose saudvel de cautela e de ceticismo. Devido escassez de dados, necessrio
que adotemos premissas restritivas para chegarmos s respostas. O significado das
premissas deve ser bem compreendido e validado para que o resultado final seja
aceito. E, mesmo admitindo a validade, devemos tratar os nmeros finais como ordens
de grandeza ao invs de estimativas pontuais33.
Essa ressalva no significa que uma abordagem quantitativa no possa ou no
deva ser aplicada. preciso maximizar o uso das informaes disponveis para que
se tenha um panorama geral sobre o potencial econmico das UC ou um esboo
de panorama. No se pode esquecer que, em sua maioria, as generalizaes e
recomendaes tm sido feitas a partir de experincias particulares inferncias
tambm sujeitas a erros. Alm disso, o uso de uma metodologia que explicita as
premissas direciona o debate avaliao das mesmas, evitando-se a disperso de
energia caracterstica de debates baseados em troca de impresses.
O ideal na situao presente usar a totalidade de dados conhecidos,
complementando e validando o aprendizado com insights obtidos a partir de
estudos de casos particulares e impresses de cunho qualitativo. Em um segundo
momento, possvel que se invista na obteno de novas informaes para obter
mais segurana em relao s premissas e tambm para discriminar possibilidades
alternativas consistentes com os dados disponveis. A seguir, damos o primeiro passo
nesse caminho, buscando extrair aprendizado das escassas informaes que se tm
sobre o assunto.

3.1
F
azer turismo significa conhecer a diversidade dos atributos naturais
do nosso planeta. por isso que diversas pessoas esto dispostas
Cenrio a correr riscos em lugares inspitos e perigosos, como o deserto
aderente da Etipia, para ver formaes e paisagens diferentes. reas protegidas
realidade significam, em tese, que a beleza natural tende a ser mais conservada e essa
possibilidade um atrativo.
brasileira A ideia de promover o turismo como uma possvel fonte de recursos para
atual: as reas protegidas tambm faz sentido porque, se feita de forma planejada
explorao e controlada, tem impacto ambiental relativamente baixo quando comparado
a outras atividades. , portanto, capaz de afetar positiva e substancialmente as
sustentvel economias do entorno, sem comprometer a essncia das reas com proteo34.
em UC Diversos estudos citam o elevado efeito multiplicador dos gastos com turismo.
Por exemplo, os custos de hospedagem (impacto direto) geram a necessidade de
servios complementares, como alimentao e transporte (impactos indiretos).
Conforme exposio anterior, esses resultados chegam a crescer em 40% no caso
de alguns parques da Nova Zelndia. Para regies afastadas, a renda de um turismo
estruturado pode significar a linha divisria que separa as populaes da pobreza.
Para responder questo dos impactos socioeconmicos da explorao do
turismo nas Unidades de Conservao, a primeira etapa encontrar a associao
existente entre a atividade e a presena de UC na regio. No h, porm, estatsticas
suficientes sobre a visitao em UC no Brasil que permitam, por exemplo, o uso de
uma metodologia simples e direta obteno da receita total a partir do nmero
de visitantes e de um valor para o gasto mdio dos turistas, seguida da estimao
dos efeitos indiretos pela aplicao de multiplicadores de gasto e de gerao de
empregos (como no estudo neozelands apresentado anteriormente).
possvel, no entanto, atacar a questo de forma indireta. O Censo
Demogrfico de 2010 contm informaes sobre o nmero de pessoas
trabalhando em atividades ligadas ao turismo. O indicador pode ser usado para
comparar o dinamismo do turismo entre os diversos municpios e, em particular,
Parque Nacional
se h diferena significativa entre aqueles prximos de UC e os demais. Como o
dos Lenis
Maranhenses, PIB do turismo difcil de ser diretamente medido, comum que se utilize a
Maranho, Brasil movimentao de atividades correlatas.
Idobi | http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Len%C3%A7%C3%B3is_Maranhenses_928a.jpg?uselang=pt-br

Detalhando, foi possvel computar a parcela da populao por municpio alocada
em atividades relacionadas ao turismo (alojamento, alimentao, recreao e lazer). Esse
indicador indireto de atividade turstica foi, ento, relacionado, por meio de um exerccio
simples de regresso linear, com variveis que poderiam potencialmente explicar as
diferenas entre os municpios.
Cenrio aderente realidade brasileira atual - Variveis consideradas
1. A presena de uma UC na rea, buscando captar o efeito dinamizador do turismo pela existncia de
rea protegida.
2. A categoria da UC, especificamente no caso de poder ou no ser enquadrada no grupo de Parques,
Florestas, APA ou Monumentos Naturais. So categorias que, de acordo com seus propsitos, as tornam
reas com maior vocao para o uso pblico.
3. Se o municpio faz parte de uma regio metropolitana, para se levar em conta a possibilidade de distoro
do indicador indireto de turismo. Em centros urbanos, por exemplo, o setor de servios pode atender o
turismo de negcios, no relacionado presena de uma UC.
4. Variveis para capturar eventuais diferenas de preferncias, desenvolvimento institucional, renda e
outros efeitos35.
5. A existncia ou no do plano de manejo da UC das categorias relacionadas no item 2 (de acordo com
as informaes do banco de dados do CNUC consultadas poca deste estudo). O significado dessa
varivel ser discutido adiante, pois d margem a mais de uma interpretao.
Todas as variveis mostraram relevncia estatstica para explicar a variao do

indicador de turismo entre as regies. Alm disso, como a amostra de observaes
grande e variada, os efeitos marginais de cada uma das variveis estimado com
bastante preciso.
Cenrio aderente realidade brasileira atual - Dois resultados podem ser destacados
1
Municpios com Unidade de Conservao tendem a ter mais turismo do que aqueles
sem, tudo mais constante. Em particular, a existncia de uma UC dentro do grupo de
interesse (Parques, Florestas, APA ou Monumentos Naturais) implica que a participao
da ocupao no turismo 0,73% maior do que a observada em municpios sem UC
enquadrada no grupo de interesse. O nmero no irrelevante: dado que o turismo
absorve em mdia 3,9% da populao que trabalha no Brasil, um ganho de 0,73%
significaria uma alavancagem de praticamente 20% na atividade turstica apenas pela
existncia de um Parque, Floresta, APA ou Monumento Natural.
2
Se a Unidade tiver plano de manejo, o efeito marginal aumentado em 0,64%. Ou
seja, um municpio com uma UC com plano de manejo dentro de uma das quatro
categorias relevantes apresenta atividade turstica 1,37% (0,73% + 0,64%) maior
que os demais municpios.

Cenrio aderente realidade brasileira atual Como interpretar
esses resultados
1
O primeiro resultado pode ser lido de forma intuitiva: os turistas se sentem
atrados pela beleza cnica e diversidade associadas s reas protegidas, em
linha com o que se observa no mundo. Isso explica o fato de o turismo ser
relativamente maior nesses municpios. Mais especificamente, estas reas
tendem a ter potencial turstico podendo ser mais ou menos utilizado que
desperta a vocao de uma dada regio. Em poucas palavras: a natureza bela
no Brasil e municpios com reas protegidas usam a vantagem comparativa
para alavancar o turismo36.
2
O segundo resultado sugere que alguns municpios exploram o potencial
turstico de forma mais adequada que outros. Como aqueles prximos a UC
tendem a ter potencial superior mdia (primeira evidncia), a segunda revela
que algo associado existncia de planos de manejo tambm est ligado
presena de mais turismo.
H duas interpretaes possveis para o resultado 2
A
A elaborao do plano de manejo associa-se realizao de outros
investimentos que catapultam o turismo no jargo economtrico, uma proxy
para investimentos; ou
B O potencial turstico maior em determinadas UC consideradas privilegiadas

por sua localizao ou atributos especficos e que, por isso, recebem mais
recursos utilizados, por exemplo, na elaborao do plano de manejo.
Para que a segunda interpretao elimine a primeira, preciso admitir tambm uma das
duas premissas auxiliares: (B-a) que o efeito dos outros investimentos, que muitas vezes
so feitos junto ao plano de manejo ou baseados nele, tenham impacto nulo sobre o turismo
caso contrrio, h sobreposio com a primeira tese; ou (B-b) que os recursos e esforos
sejam usados apenas para fazer o plano de manejo e nada mais.

Deve haver um pouco de verdade nas duas anlises. A experincia de outros
pases mostra que a realizao de investimentos alavanca o turismo em regies
protegidas. O retorno dos investimentos seria nulo se este no fosse o caso (se
o turismo no fosse alavancado). Mas no parece razovel supor que apenas a
parcela de municpios cujas UC tm plano de manejo tenha vocao para o turismo.
mais provvel que a maioria tenha vocao, mas algumas a explorem melhor do
que outras.
Adotando essa suposio, ou seja, a premissa de que a mesma motivao que faz
um gestor elaborar o plano de manejo faz com que ele adote prticas e investimentos
que alavancam o turismo, possvel utilizar os parmetros estimados para chegar a
uma ordem de grandeza para o potencial da explorao do turismo em UC.
A hiptese a de que os parmetros servem para medir o efeito sobre o turismo
no caso de as UC que no adotam as melhores prticas passarem a faz-lo37.
Admitindo que todas as UC do Pas dentro do grupo de Parques, Monumento
Natural, Floresta Nacional ou APA passassem a apresentar uma estrutura semelhante
atual das UC mais organizadas (efeito capturado aqui pela presena do plano de
manejo), os parmetros do modelo permitem calcular o impacto sobre a fatia do
Pico das Agulhas emprego em atividades associadas ao turismo.
Negras, Serra da Em um cenrio conservador, foram considerados apenas os municpios que no
Mantiqueira, Rio se encontram em regies metropolitanas, em que o impacto das UC sobre o turismo
de Janeiro e Minas total direto (por conta da escala reduzida das economias locais).
Gerais, Brasil
HENRIQUE BONEY | http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Homem_observa_o_Pico_das_Agulhas_Negras_01.JPG?uselang=pt-br

No grupo de 634 municpios que possuem UC sem plano de manejo, a populao trabalhadora de
8,6 milhes de habitantes. Utilizando os parmetros estimados, obtm-se que a adoo das melhores
prticas iria gerar potencialmente um aumento de 0,64% de emprego para essas pessoas ou um total
de 55.800 vagas.
O passo seguinte foi tentar traduzir os impactos do aumento de empregos sobre

a economia. Na maioria dos estudos, a estimativa do efeito econmico do turismo
em Unidades de Conservao apresentada como receita adicional gerada e desse
valor deriva-se o nmero de empregos potencialmente criados.
Em funo da limitao de dados, adotou-se o caminho inverso: estimar as vagas
de trabalho que seriam criados e, a partir do resultado, obter os impactos totais sobre
a economia. Para isso, necessrio encontrar parmetros entre emprego e gerao
de renda.
A tabela 3 mostra os parmetros observados em estudos de casos para viabilidade do turismo em

parques estaduais realizados para o Semeia, em que foi possvel estimar a relao entre o crescimento dos
empregos e a gerao correspondente de receita38. Em mdia, observa-se que na explorao comercial de
uma UC, cada emprego criado est associado receita anual de R$ 95,8 mil39 os salrios representam
aproximadamente 17% da receita. Conclui-se que um aumento de 55.800 empregos seria equivalente
gerao de receita adicional de R$ 5,3 bilhes por ano ou R$ 53 bilhes em uma dcada.
Tabela 3
Relao entre empregos
e receitas: estudos
selecionados
Salrios Receitas Nmero de Receita/

Projeto Empregos
(R$ / ano) (R$/ano) visitantes Emprego
Rota Lund 256 3.956.451 20.110.863 210.000 78.558
SP intervales 51 845.749 5.176.200 33.000 101.494
SP Petar 87 1.320.982 6.784.789 70.000 77.986
SP Carlos Botelho 53 831.703 5.285.822 70.000 99.732
Parna Bocaina 253 3.917.342 29.490.930 651.000 116.565
Trs Picos / Serra da Tiririca 94 1.461.174 9.227.093 220.000 98.161
Total 794 12.333.401 76.075.697 1.254.000 95.813

Vale notar ainda que a estimativa corresponde apenas aos empregos relacionados
ao turismo. Provavelmente, haveria ganhos maiores quando os impactos induzidos
em outros setores da economia fossem contabilizados. Ou seja, admitindo que todas
as Unidades de Conservao do grupo que comporta explorao para uso pblico
indireto passassem a fazer o que algumas j fazem, uma estimativa conservadora de
retorno (medido como receita total gerada na economia) de R$ 5,3 bilhes por ano.
Utilizando parmetros da economia norte-americana para a relao entre receita
e valor adicionado, infere-se que os R$ 5,3 bilhes deveriam equivaler a um acrscimo
de R$ 3,2 bilhes ao PIB40. O nmero pequeno quando comparado ao PIB nacional
de R$ 5,2 trilhes. Sob o prisma regional, no entanto, o impacto relevante. No
possvel saber de antemo quais municpios seriam mais beneficiados, mas certamente
algumas regies com maior vocao tero desempenho melhor.
Mesmo supondo distribuio homognea entre os 634 municpios que abrigam
as reas de interesse, uma gerao de receita de R$ 5,3 bilhes corresponderia a
um acrscimo no desprezvel de cerca de 1% no PIB agregado e em mais de 300
municpios, seria de mais de 5% do PIB. O mapa permite visualizar geograficamente
as regies melhores beneficiadas sob a hiptese simplificadora de que os R$ 5,3
bilhes pudessem ser distribudos igualmente entre os 634 municpios os impactos
so relevantes nas regies centro-oeste, nordeste e norte.
Figura 1
Efeito estimado das
melhores prticas
sobre o PIB dos
municpios afetados
Crescimento do PIB
Entre 0 e 5%
Entre 5% e 10%
Acima de 10%

3.2
O
exerccio estatstico conduzido na seo anterior encontrou o
impacto potencial de investimentos mnimos para melhorar as
Cenrio condies da visitao de Unidades de Conservao. No h dados
inspirado em para saber o que seriam esses investimentos mnimos o efeito foi encontrado
experincias indiretamente pela observao de que o turismo parece ser significativamente
maior em aproximadamente um tero dos municpios no entorno de parques,
internacionais: sem que seja bvio admitir que o potencial turstico nesses parques seja maior
potencial do que nos demais.
Seria o equivalente a supor que o poder pblico j realiza esforos
para dinamizar o turismo em todas as regies propcias constatao que
contraria a evidncia geral de descaso em relao ao turismo no Brasil.
No h investimentos bsicos em UC de locais de potencial incontestvel
como Ilha Bela (SP) e Campos de Jordo (SP), que se encontram prximos a
grandes centros urbanos e de populao com elevada renda infere-se da
a situao precria que deve prevalecer em Unidades de Conservao em
regies menos privilegiadas.
O cenrio obtido anteriormente conservador no sentido de no
pressupor mudana de prioridades em relao situao atual. A hiptese
a de que um conjunto maior de parques faria o mnimo do que se faz
hoje nos cerca de 300 investimentos simples, como a construo de uma
portaria e um centro de visitao.
O potencial efetivo encontrado quando se supe que o Brasil passar a
tratar do tema com a seriedade observada nas naes de referncia. Mesmo
nas Unidades de Conservao brasileiras em que h qualidade de gesto
acima da mdia, os indicadores de visitao ainda so muito inferiores aos
observados em outros pases.
Para estimar o potencial brasileiro do turismo nas UC, de forma ideal,
seria necessrio analisar cada parque, focando sua capacidade de visitao,
qualidade de acesso, renda da populao e preferncias locais, entre outras
variveis. Conforme o exposto, no entanto, no h dados para fazer esse
exerccio. Uma forma rudimentar, mas que tende a proporcionar uma ordem
de grandeza, seria supor que o Brasil poderia registrar desempenho prximo
aos dos pases de referncia se adotasse polticas consistentes de valorizao
e de promoo do turismo nos parques.
Os benchmarks escolhidos para as comparaes foram os Estados
Unidos e a Austrlia. Esses pases apresentam dimenses semelhantes s do
Brasil, extensa rede de reas protegidas e uma grande tradio de turismo
nesses locais.
A tabela 4 mostra o comparativo das estatsticas de visitao. Mesmo
uma leitura preliminar da tabela mostra a existncia de enorme defasagem
de visitao no Brasil em relao s observadas nos EUA e na Austrlia. Esses
pases registram nmeros anuais de visitantes por hectare superiores ao
observado no Brasil (respectivamente, 218% e 318%).
Uma anlise aprofundada desses nmeros mostra que a diferena
ainda maior.

Cumpre destacar que os dados de visitao no Brasil abrangem apenas 31
parques nacionais, que provavelmente recebem um maior nmero de visitantes. De
fato, 75% da visitao reportada est concentrada nos parques de Foz do Iguau e da
Tijuca. Excluindo esses parques mais populares das estatsticas, a visitao cai para 0,3
visitantes ao ano por hectare, nmero 15 vezes menor do que o registrado na Austrlia.
Tabela 4
Visitao de reas protegidas
nos EUA, Austrlia e Brasil
rea Visitao anual
Pas Categoria Visitantes/ano/ha
(milhes de ha) (milhes)
Parques nacionais1 32 112 3,5
Estados Unidos Parques nacionais (exceto Alasca) 10,2 110 10,8
Florestas nacionais 76 161 2,1
Austrlia Parques nacionais 28 128 4,6
Parques nacionais2 5,2 5,6 1,1
Brasil
Florestas nacionais 18,5 0,2 0,0
1 Referentes soma dos valores das categorias National Parks, National Recreation Areas e National Preserve.
2 Valores referentes aos 31 parques nacionais em que h estatsticas de visitao.
3 Valores com excluso dos parques de Foz do Iguau e da Tijuca.
4 Valores com excluso dos parques de Foz do Iguau, da Tijuca, da Amaznia e de Ja.
Fontes: National Park Service (EUA), U.S.Forest Service (EUA), ICMBio e departamentos regionais de conservao da Austrlia.
Outro ajuste pertinente nos dados relacionados aos parques nacionais brasileiros
excluir, alm de Foz do Iguau e Tijuca41, os dois parques do bioma Amaznia
bastante extensos e com o turismo pouco desenvolvido. Feita a adequao, obtm-se
visitao de 0,8 pessoas ao ano por hectare nos 27 parques restantes.
importante tambm considerar que as estatsticas dos EUA e da Austrlia
incluem reas extensas, com baixa visitao por hectare, como o do Alasca (que
representam 32% da rea dos parques americanos), e diversos parques no deserto
australiano. Excluindo, por exemplo, o Alasca da conta, a visitao a parques nacionais
dos EUA sobe para 10,8 visitantes ao ano por hectare.
Quais os motivos por trs da inferioridade bastante expressiva dos indicadores brasileiros?
Uma primeira razo a diferena de renda: em pases mais ricos, uma parcela maior da verba nacional
pode ser destinada ao turismo. A segunda razo relevante a deficincia de infraestrutura no Brasil, que
atinge desde o acesso aos parques at a falta de opes de estadia. Por fim, a falta de investimento nos
parques diminui sua atratividade. Para se desenhar um cenrio de aproveitamento mximo do potencial
do turismo nas Unidades de Conservao, necessrio, portanto, tratar os trs pontos.

A relao entre gastos com turismo e renda clara, e pode ser observada dentro
do prprio Pas. Abaixo, apresentamos os dados da Pesquisa de Oramentos Familiares
(POF) de 2008/2009 referentes mdia de desembolso domiciliar por faixa de renda
com turismo. De acordo com a pesquisa do IBGE, as famlias gastaram cerca de R$ 34
bilhes com a atividade, em 2008 (equivalente a R$ 45 bilhes em valores atualizados).
Tabela 5
Gastos com turismo por
domiclio no Brasil por
faixa de renda (2008)
De R$ 910 De R$ 1.581 Mais de
At R$ 910
a R$ 1.581 a R$ 3.015 R$ 3.015
Despesa anual domiciliar R$ 102 R$ 183 R$ 351 R$ 1,772
Nmero de famlias (milhes) 14,5 14,4 14,5 14,5
Despesas totais com turismo (milhes) R$ 1.469 R$ 2.638 R$ 5.071 R$ 25.621
Fonte: Pesquisa de Oramentos Familiares 2008/2009 - IBGE
A demanda por turismo se concentra fortemente em classes mais altas: 73% dos
gastos foram provenientes das famlias que estavam entre as 25% mais ricas do Pas.
O gasto mdio com turismo das mais abastadas foi 17 vezes maior que o das famlias
que estavam entre as 25% mais pobres.
O crescimento da renda e a melhoria em sua distribuio, que vem ocorrendo no
Pas nos ltimos anos, so fatores que devem, portanto, levar a um cenrio distinto do
observado em 2008. A LCA/E2 projeta que o rendimento real das famlias, que cresceu
5,5% ao ano entre 2008 e 2013, dever aumentar, em mdia, 3,2% entre 2014 e 2030.
Se a previso estiver correta, h espao para um aumento expressivo de gastos
com o turismo no Pas. Observa-se na tabela que a elasticidade do turismo maior
que 1 (ou seja, um aumento de 1% na renda leva a um aumento de mais de 1% nos
gastos com a atividade). Com a renda mdia aumentando e, mais importante, com
uma grande quantidade de famlias migrando para faixas de renda maior, os gastos
com o turismo devem apresentar forte crescimento.
O segundo ponto mais complexo e depende dos rumos da poltica de
desenvolvimento nacional. A infraestrutura deficiente prejudica praticamente todos os
setores da economia, e o turismo no exceo. Como j mencionado, de acordo com
o ltimo relatrio de competitividade do turismo divulgado pelo Frum Econmico
Mundial42, o Brasil figura como o primeiro colocado no quesito recursos naturais,
num total de 140 pases. No entanto, fica apenas na 51 colocao geral, por conta
de avaliaes negativas em itens como Ambiente de negcios e infraestrutura
(76), Priorizao de viagem e turismo (102), Competitividade de preos (126) e
Infraestrutura terrestre (126).
A m qualidade de aeroportos e, principalmente, estradas, dificulta o acesso
ao interior do Pas, prejudicando diretamente o turismo em boa parte das Unidades
de Conservao. Isso somado aos custos tributrios e trabalhistas elevados (que

afetam praticamente todos os negcios do Brasil), no proporciona os incentivos
necessrios para investimentos privados em hotis e atividades de lazer. Ademais,
as polticas do governo de incentivo ao turismo, incluindo a atividade em parques,
so pouco efetivas, e no conseguem criar uma diretriz eficaz para o setor.
O terceiro ponto se refere infraestrutura dentro das prprias Unidades. A fim
de atrair um nmero grande de turistas, necessrio no apenas que o acesso ao
local seja fcil e que haja acomodaes adequadas nas proximidades, mas tambm
que se desenvolvam estratgias de marketing, que se oferea acesso s atraes
naturais dentro do local e se mantenha a qualidade das reas para o futuro43. No
entanto, conforme anlise anterior, h deficincias tanto de recursos quanto de
organizao que impedem a efetivao do potencial no Brasil.
Em um cenrio de contornos otimistas para o turismo, pode-se considerar
que, juntamente com a evoluo projetada para a renda, grande parte dos
problemas de infraestrutura e de gesto dos parques ser corrigida, eliminando-
se os principais gargalos que hoje existem no setor. Mesmo considerando que a
renda no alcance os padres atuais de EUA e Austrlia nos prximos 25 anos,
razovel supor a possibilidade de atingirmos ao menos um tero do padro atual
de visitao dos EUA44.
A Tabela 6 apresenta, ento, trs parmetros de visitao neste cenrio
potencial. Para os Parques, APAs e Monumentos Naturais fora do bioma amaznico,
assume-se uma visitao por hectare igual a um tero do que observado hoje nos
parques federais dos EUA (excluindo-se o Alasca); para as florestas nesses biomas, a
mesma regra vale em relao s florestas nos EUA. Por fim, para as UC na Amaznia
(independente de sua categoria), o critrio aplicado de um tero do valor de
visitao observado no Alasca (a comparao entre as duas reas feita, pois,
apesar de suas diferenas bvias, elas tm em comum a grande extenso, o fato de
serem inspitas para um grande pblico e os atrativos naturais nicos).
Utilizando os parmetros de receitas por visitante observados em estudos de casos de viabilidade

econmica de parques estaduais realizados pelo Semeia e adotando um multiplicador de 1,4 para
contabilizar as receitas indiretas45, possvel estimar que o impacto potencial anual da explorao das
Unidades de Conservao seria da ordem de R$ 16,8 bilhes (equivalente ao PIB do estado de Tocantins
em 2010), ou R$ 168 bilhes em 10 anos.

Tabela 6
Cenrio potencial
do turismo nas UC
brasileiras
Impacto direto
rea Visitantes Impacto direto
Visitantes/ha + indireto
(milhes de ha) (milhes) (R$ milhes)
(R$ milhes)
Parques, APAS e MNs
38,6 3,60 139,0 11.811 16.536
(exceto Amaznia)
Parques, APAs e MNs (Amaznia) 41,9 0,03 1,4 119 166
Florestas (exceto Amaznia) 0,1 0,70 0,1 8 11
Florestas (Amaznia) 31,6 0,03 1,1 90 125
Total 112,2 1,26 141,5 12.027 16.838
Fonte: Premissas e projees LCA Consultores
Conforme anlise da seo anterior, uma receita adicional de R$ 168 bilhes em

dez anos faz pouca diferena em um PIB de R$ 5,2 trilhes, mas pode representar
impacto relevante quando se leva em conta que ele ocorrer de forma concentrada
em regies menos desenvolvidas, onde as UC esto localizadas.
Mesmo quando se considera o universo das reas que provavelmente tm potencial,
adequado esperar que algumas tenham potencial maior. Diferenas entre as UC por
caractersticas naturais ou por proximidade a centros urbanos, por exemplo faro com
que o turismo se desenvolva de forma distinta dentro do sistema.
Essa uma caracterstica observada nos EUA, onde 20% dos parques recebem 70% da visitao.
Admitindo-se que o padro se repita no Brasil, trata-se de incremento de receita da ordem de R$ 11
bilhes por ano concentrados em 200 municpios relativamente pouco desenvolvidos. Para ilustrar,
supondo que a receita seja distribuda de forma homognea entre os 200 municpios que atualmente
parecem ter mais vocao turstica, o ganho mdio no PIB seria bastante significativo, de 3,5% como
na seo anterior, supomos que 60% da receita equivale a valor adicionado.

Concluso
O
Brasil um dos grandes campees em delimitao de reas com a finalidade
de proteo. Por intermdio das chamadas Unidades de Conservao, os
brasileiros teoricamente preservam um espao equivalente ao territrio de
trs Franas. A situao das UC, no entanto, no boa, basicamente porque faltam
recursos para manuteno e investimentos.
Atualizando os dados de 2008 disponveis, estima-se de forma conservadora a
existncia de um dficit oramentrio de 20% em relao ao que, supostamente, seria
o montante mnimo necessrio para manter o conjunto de UC. A falta de recursos to
restritiva que, muitas vezes, a Unidade de Conservao no recebe investimentos mnimos
para ser implantada.
Diversos pases incentivam atividades econmicas ambientalmente sustentveis em
reas protegidas para gerao de receitas que, em parte, so revertidas para a conservao e
para as comunidades. Os estudos de casos cobertos pela literatura sugerem que as atividades
econmicas so capazes de gerar benefcios socioeconmicos expressivos advindos da
dinamizao de economias mais afastadas dos grandes centros caracterstica tpica das
reas protegidas. Em muitos casos, a renda gerada pelas atividades suficiente para afastar
da pobreza as populaes envolvidas.
Este trabalho avaliou de forma objetiva o potencial econmico que o Brasil renuncia
por no explorar com eficincia um campo que abrange mais de 1.800 UC ainda que nem
todas sejam aptas a abrigar atividades econmicas. O desafio foi grande porque h restries
severas em termos de disponibilidade e qualidade de dados. No possvel, por exemplo,
fazer com os dados disponveis no Pas experimentos controlados como os realizados em
pases de referncia.
O foco principal do trabalho foi o turismo trata-se de uma das opes mais relevantes
para a explorao indireta dos recursos de uma UC. De fato, a atividade bem operada tem
o potencial de conciliar conservao e uso sustentvel da biodiversidade com gerao de
alternativas econmicas para as populaes locais. Alm disso, um instrumento poderoso
de alinhamento de incentivos: as populaes que habitam a regio de parques tornam-se
beneficiadas economicamente pela qualidade ambiental da rea e, portanto, defensores
autnomos da conservao.

Dois cenrios foram considerados. Um aderente realidade existente no Brasil, em que
as UC menos eficazes se espelhariam em prticas adotadas atualmente nas mais eficazes.
Paralelamente, o estudo tambm contemplou um cenrio potencial, derivado da premissa
de que o Pas faria as aes necessrias para se aproximar da fronteira de possibilidades
observada em naes desenvolvidas.
Para desenhar o cenrio base, utilizaram-se dados disponveis para verificar a parcela da
varincia do dinamismo do turismo entre os municpios que pode ser atribuda: (i) presena
de uma UC na rea; (ii) se a UC permite ou no uso pblico; (iii) se o municpio faz ou no
parte de uma regio metropolitana; (iv) variveis para capturar diferenas de preferncias,
desenvolvimento institucional, renda e demais efeitos fixos; (v) existncia de boas prticas
ligadas gesto da UC.
As variveis mostraram relevncia estatstica para explicar a diferena do turismo entre
as regies e, dada a amostra dilatada de observaes, os efeitos marginais foram captados
com bastante preciso. Dois resultados do exerccio chamaram ateno.
Primeiro, os municpios que possuem uma UC tendem a ter mais turismo do que os
municpios que no possuem uma, tudo mais constante. Segundo, uma UC que elaborou
o plano de manejo (nosso indicador de boas prticas) potencializa o turismo regional. O
primeiro resultado um indicador do potencial turstico dos parques naturais. O segundo
consistente com a tese de que alguns municpios exploram o potencial turstico de forma
mais adequada que outros, e com isso obtm melhores resultados.
Aceita a premissa de que a elaborao do plano de manejo pode ser considerada
um indicador de outros investimentos, os parmetros estimados permitiram inferir que, se
todas as UC do Pas, dentro do grupo de Parques, Monumento Natural, Floresta Nacional
ou APA, passassem a apresentar uma estrutura semelhante estrutura atual das UC mais
organizadas, o potencial de gerao de renda ligada ao turismo (direta e indireta) seria de
R$ 53 bilhes em dez anos (equivalente ao PIB atual do estado do Mato Grosso do Sul).
Provavelmente, haveria benefcios maiores quando os impactos induzidos em outros setores
da economia fossem contabilizados.
O cenrio alternativo partiu do pressuposto de que o Brasil adotaria medidas para
ampliar a fronteira de possibilidades do turismo em parques. Adotou-se uma metodologia
baseada na comparao de parmetros brasileiros com aqueles observados em pases de
referncia e hipteses razoveis de convergncia, supondo que a economia brasileira
evoluiria de acordo com o potencial de longo prazo consistente com a adoo de polticas
pr-mercado e destravamento da agenda de infraestrutura.
A dinamizao do turismo em parques capaz de gerar uma receita de R$ 168 bilhes
em 10 anos (semelhante ao PIB atual de Santa Catarina). Comparado ao PIB nacional de
R$ 5,2 trilhes o potencial parece pequeno. Trata-se, contudo, de concluso equivocada.
natural que a contribuio de turismo em parques seja relativamente pequena em uma
economia industrial complexa. Nos EUA, a atividade contribui com apenas 0,1% do PIB no
pas, mas em algumas regies o impacto fundamental.
Os parques esto situados em regies afastadas e menos desenvolvidas, onde o impacto
do turismo tende a ser relevante. Alm disso, a distribuio das receitas no diluda.
Nos EUA, por exemplo, 70% da visitao est concentrada em 20% dos parques preferidos
pelo pblico. Supondo que no caso brasileiro 70% da receita adicional potencial de R$ 168
bilhes tambm ficasse concentrada no primeiro quintil das regies ordenadas pelo turismo,
o impacto mdio sobre o PIB dessas regies seria bastante expressivo, na ordem de 3,5%.

Lista de APA rea de Proteo Ambiental
abreviaturas ATNP Abel Tasman National Park

CNUC Cadastro Nacional de Unidades de Conservao
DOC Department of Conservation
EPA United States Environmental Protection Agency
FWS United States Fish and Wildlife Service
FUNBIO Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
IEF Instituto Estadual Florestal de Florestas
MMA Ministrio do Meio Ambiente
NLCS National Landscape Conservation System
NPS United States National Park Service
PEib Parque Estadual do Ibitipoca
PPP Parceria Pblico-Privada
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao
TNP Tongariro National Park
UC Unidades de Conservao
USFS United States Forest Service
USDI United States Department of the Interior
USDA United States Department of Agriculture
WDPA World Database on Protected Areas
WFED World Foundation for Environment and Development

1 Quando o governo americano fechou os Parques Nacionais em funo do
Referncias sequestro de gastos de 2013, alguns estados, como o de Utah, decidiram
financiar a abertura de seus parques com receitas prprias. Apesar de pou-
co relevante do ponto de vista nacional, a atividade em parques essencial
para algumas localidades.
2 Segundo Dudley (2008), rea protegida um espao geogrfico clara-
mente definido, reconhecido, dedicado e gerido, atravs de meios legais
ou outros equivalentes, com o fim de obter a conservao da natureza
no longo prazo associada aos servios relacionados ao ecossistema e aos
valores culturais, traduo do autor.
3 Mora & Sale (2011) discutem diversos fatores que podem diminuir a efetivi-
dade da conservao em reas de proteo, como (i) tamanho insuficiente
e isolamento que limitam a capacidade de abrigar de maneira equilibrada
populaes de vrias espcies, (ii) pouca efetividade na questo da mudan-
a climtica, (iii) conflito com populaes humanas vizinhas que buscam
nas reas uma fonte de explorao econmica e (iv) custos elevados.
Este trabalho no aborda questes ambientais de cunho terico, como a
capacidade das reas de proteo de preservar a biodiversidade. O foco
est na possibilidade de explorao econmica das reas como forma de
financiamento.
4 Convention on Biological Diversity (2014).
5 O MMA (2005) sugere que a definio de uso pblico seja associada ao
processo de visitao das reas protegidas, podendo se manifestar como
atividades educativas, de lazer, esportivas, recreativas, cientficas e de
interpretao ambiental, que proporcionam ao visitante a oportunidade de
conhecer, entender e valorizar os recursos naturais e culturais existentes.
6 A discusso do presente estudo se limitar a Unidades de Conservao (UC).
As UC, com Stios Ramsar, Terras Indgenas, Territrios Quilombolas, entre
outros, compem o que conhecido como o grupo de reas protegidas
brasileiras.
7 Como consta na lei n 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 6.
8 MMA (2009).
9 Idem.
10 A Compensao Ambiental uma importante fonte potencial de recursos
para as UC, mas que vem sendo pouco utilizada. Trata-se de mecanismo
financeiro criado em 2000 pela Lei do SNUC para que os efeitos negativos
no mitigveis de empreendimentos de grande impacto ambiental fossem
compensados financeiramente. Isso poderia ser feito de maneira direta
(aplicando-se o montante devido diretamente em produtos e servios que
beneficiassem a UC indicada pelo rgo licenciador) ou de maneira indireta
(transferindo-se o montante equivalente a uma conta na Caixa Econmica
Federal, que repassaria os recursos para serem aplicados pelo ICMBio). Os
fundos da Caixa Econmica cresceram rapidamente ao longo dos ltimos
anos e, entre agosto de 2009 e janeiro de 2013, R$ 193 milhes foram
arrecadados, segundo auditoria do TCU. Apenas R$ 37 milhes, porm,
foram executados no perodo, ainda que as UC sofressem de grave falta de
recursos.
11 Dados atualizados em janeiro de 2014; fonte: CNUC.
12 De acordo com o CNUC, h sobreposio de reas equivalente a 2,8%
do territrio total das UC. Para simplificar a exposio, esta diferena
desconsiderada nas anlises.
13 Balmford et al. (2004) calcularam a lacuna do financiamento para a conser-
vao em diversas regies do mundo. Em nenhuma em desenvolvimento
(incluindo a Amrica Latina) os valores gastos atingem 10% do necessrio.
Apesar de estarem em uma situao melhor, as reas desenvolvidas tam-
bm apresentam deficincia no financiamento: com exceo da Amrica
do Norte, nenhuma atinge 50% do financiamento que seria necessrio, de
acordo com os autores. At a Amrica do Norte, com uma longa tradio
na criao e conservao de parques, est sofrendo com recursos cada vez
mais escassos (vide National Parks Conservation Association, 2011).

14 Gastos diretos do governo, por rgo executor.
15 A prpria ONU, por meio da resoluo Promotion of ecotourism for po-
verty eradication and environment protection (aprovada em 2012 por sua
Assembleia Geral), indica que o ecoturismo uma das atividades chave no
combate pobreza e para a proteo ambiental.
16 No Brasil, h diversos exemplos da participao do setor privado na provi-
so de bens e servios de carter pblico, incluindo a construo de centros
prisionais e reformas de estdios para a Copa do Mundo. Os formatos legais
so variados: parcerias pblico-privadas, concesses, permisses, entre
outros. A prtica pouco difundida na questo ambiental.
17 Efetividade de gesto das Unidades de Conservao do Brasil WWF /
Ibama, 2007.
18 O nmero de turistas internacionais no Brasil segue praticamente estagna-
do na ltima dcada, crescendo 7% entre 2000 e 2012, muito inferior ao
aumento de 50% no fluxo internacional mundial de turistas no mesmo pe-
rodo. Ainda que existam iniciativas governamentais, como o PROECOTUR,
estas so de lenta implantao, como indicam Fonseca & Rodrigues (2012),
e poucas possuem (ao menos publicamente) um gerenciamento claro de
cronograma e cumprimento de metas.
19 A Pblico-Privada (PPP) um firmado entre um ente governamental e um
privado em que o primeiro assume o compromisso de disponibilizar admi-
nistrao pblica ou comunidade alguma obra ou servio, recebendo, em
contrapartida uma remunerao peridica paga pelo governo e vinculada
ao seu desempenho no perodo de referncia. A figura da Parceria Pblico
Privada foi criada no Brasil em 2004, pela Lei 11.079.
20 Informao atualizada em maio de 2014
21 (Fortes, 2011).
22 Headwaters Economics (2013).
23 Ver Nordhaus (1975) e Rogoff (1990).
24 Somando-se os valores de visitao reportados pelo Sistema Nacional de
Parques, pelo Sistema Nacional de Florestas e pela Associao de Diretores
dos Parques Estaduais.
25 NPCA (2011).
26 Boa parte das visitas se refere a stios histricos e monumentos; o nmero
de visitantes a reas naturais propriamente ditas (que seriam semelhantes
s UC brasileiras) de cerca de 112 milhes/ano, conforme ser abordado
na Seo 3.
27 NPS (2013).
28 QUINN (2002).
29 Warren (2013).
30 O produto da atividade do turismo no medido diretamente: a meto-
dologia inferir o PIB setorial por intermdio da produo de atividades
tipicamente associadas ao turismo, por exemplo, o faturamento de hotis.
31 O termo preservao est ligado ao conceito de que as reas naturais no
devem sofrer interferncia da ao humana (tendo como maior expoente
o naturalista John Muir), enquanto conservao o termo relacionado
possibilidade do manejo sustentvel dos recursos naturais. A legislao
brasileira adota ambos os conceitos a depender da categoria de UC: as Re-
servas Biolgicas, por exemplo, esto mais ligadas preservao, enquanto
os Parques Nacionais se aproximam do conceito de conservao.
32 O grau de implantao medido a partir da existncia ou no de um plano
de manejo, conforme base de dados do CNUC consultada poca deste
estudo. As limitaes dessa medida sero analisadas adiante.
33 preciso tambm levar em considerao um problema inerente adoo
de exerccios quantitativos destinados estimao de efeitos causais:
a dificuldade de determinar com preciso o sentido de causalidade das
associaes encontradas. Exceto para casos raros em que existe controle

praticamente perfeito dos efeitos medidos como na comparao descrita
na seo anterior entre dois parques norte-americanos parecidos, mas geri-
dos de forma distinta a interpretao causal das associaes obtidas so
frequentemente sustentadas por restries de natureza terica. Quando os
dados so de boa qualidade, medidos com preciso e abrangentes, sente-se
confiana maior em atribuir algum sentido de causalidade entre as variveis.
34 Vide, por exemplo, EUROPARC (2012) ou Medeiros & Young (2011).
35 No jargo estatstico, variveis dummy para capturar efeitos fixos das Uni-
dades da Federao.
36 De acordo com o ranking do The Travel & Tourism Competitiveness Report
2013, elaborado pelo World Economic Forum, o Brasil o Pas com maior
potencial em Recursos naturais. Outros pontos da pesquisa, inclusive os
negativos, sero tratados adiante.
37 Se a hiptese de causalidade reversa no for correta, provavelmente o
potencial turstico mdio da adoo de prticas minimamente adequadas
maior do que o estimado no exerccio. A explicao que o uso de uma
varivel imperfeita, sujeita a erros, enviesa o efeito estimado em direo a
zero. Em econometria, o problema chamado de vis de varivel com erro
de medida.
38 Dados prprios de um estudo realizado em conjunto pela Abeta e pela LCA/
E2.
39 A fim de checar a validade dos parmetros utilizados, baseados em estudos
especficos em algumas Unidades de Conservao, fizemos a anlise da
relao entre emprego e renda a partir dos nmeros da Pesquisa Anual de
Servios (PAS), do IBGE. A mdia simples dessa relao para as atividades
de hospedagem, alimentao, atividades e lojas e servios de R$ 100,9
mil de receita gerada por emprego. Para as estimativas do projeto da Rota
Lund, a mdia ponderada (pela receita total) de R$ 78,5 mil por emprego.
Em nenhum dos clculos, porm, est discriminada a atividade de visitao
(no definida na PAS). Naturalmente, essa uma atividade com alto valor
de receita originada por emprego. A no considerao explcita desse fato
enviesa o resultado da mdia para baixo. Desta maneira, mesmo consi-
derando que o mix de atividades de cada Unidade de Conservao seja
distinto, avaliamos que o valor utilizado, de R$ 95,8 mil por emprego, no
deve destoar significativamente da realidade.
40 O estudo de 2014 do NPS 2012 National Parks Visitor Spending Effects
mostra que um dlar de receita ligado ao turismo em parques nacionais
equivale a aproximadamente 60 centavos de valor adicionado ao PIB.
41 A ideia aqui foi chegar ao perfil mdio de visitao dos parques no eixo
Sul-Sudeste-Nordeste do Pas. Excluir o Parque Nacional da Tijuca, espe-
cialmente, faz sentido: sua visitao (que a maior entre todos os parques
do Pas) ocorre, quase que em sua totalidade, devido presena do Cristo
Redentor, e no de seus recursos naturais.
42 World Economic Forum (2013).
43 Font & Tapper (2004).
44 Ao longo dos prximos 25 anos, com um crescimento anual mdio do PIB
em torno dos 3,5%, o Brasil alcanar aproximadamente 35% da renda per
capita norte-americana de hoje (medida j ajustada paridade do poder
de compra, de acordo com as definies do FMI). Somando-se esse fato
melhoria contnua na distribuio de renda, e em um cenrio positivo de
eliminao dos gargalos de infraestrutura (com investimentos diretos do
governo, ou por meio de incentivos ao setor privado), a hiptese se torna
razovel.
45 Este valor o mesmo utilizado no estudo da Nova Zelndia mencionado
na Seo 2, e semelhante ao utilizado por Medeiros & Young (2011) para
municpios de at 500 mil habitantes.

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Diretoria Executiva: Endereo:

Unidades de conservao no Brasil : a contribuio do uso pblico para o

1. Meio ambiente. 2. Reservas naturais - Brasil. 3. Poltica ambiental. 4.

Unidades de Conservao no Brasil:

Srie Diagnstico Brasil | 01

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A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 7

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A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 9

1.1 Estrutura do Sistema Nacional de Unidades de Conservao

1.1.1 Unidades de Conservao: criao, grupos e categorias

10 | Unidades de Conservao no Brasil

As UC de Proteo Integral dividem-se nas seguintes categorias:

Estaes ecolgicas cientficas, o desenvolvimento de atividades de educao

O grupo de UC de uso sustentvel agrega aquelas em que o objetivo compatibilizar

As UC de Uso Sustentvel dividem-se nas seguintes categorias:

reas de proteo ambiental Reservas extrativistas

A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 11

12 | Unidades de Conservao no Brasil

1.2 Evoluo das Unidades de Conservao

Federal Estadual Municipal

Federal Estadual Municipal

A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 13

Parque 45 67 200 15 14 3 2 346

Total 306 340 972 116 51 21 18 1.824

14 | Unidades de Conservao no Brasil

Parque 26.263 3.973 1.821 916 359 287 38 33.657

Floresta 31.616 34 39 53 0 0 2 31.744

Reserva Extrativista 13.489 105 3 0 591 0 0 14.188

Estao Ecolgica 9.987 1.125 137 153 14 11 11 11.438

Total 112.675 16.149 9.345 6.067 4.851 553 378 150.021

Federal Estadual Municipal

A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 15

16 | Unidades de Conservao no Brasil

O grfico 5 mostra a evoluo do oramento estimado por hectare protegido. Apesar

A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 17

Os problemas enfrentados tipicamente pelas UC so reduzidos falta crnica de recursos. Em

Outro exemplo bastante ilustrativo refere-se indisponibilidade de informaes,

18 | Unidades de Conservao no Brasil

A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 19

20 | Unidades de Conservao no Brasil

A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 21

22 | Unidades de Conservao no Brasil

Alexandre Kozoubsky | https://www.flickr.com/photos/alkoby/

A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 23

24 | Unidades de Conservao no Brasil

2.1.1 Estrutura do sistema

A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 25

Yellowstone Yellowstone o parque nacional mais antigo do mundo, fundado em 1872

Chris Ford | https://www.flickr.com/photos/chrisschoenbohm

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Dan Costin | https://www.flickr.com/photos/dcostin/

28 | Unidades de Conservao no Brasil

2.2.1 Estrutura do sistema

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30 | Unidades de Conservao no Brasil

Guillaume Capron | https://www.flickr.com/photos/gcapron