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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
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MEMO-CIRCULAR PFE/N00014/2010.

Braslia, 10 de fevereiro de 2010

ASSUNTO: Esclarecimento sobre a aplicabilidade do disposto no Art. 16, I e II da LRF s


Licitaes do DNIT

Senhores Procuradores Federais,

1. Tenho observado nos pareceres emitidos por Vossas Senhorias a recomendao,


recorrente, de que os autos sejam instrudos: a) com a estimativa do impacto oramentrio-
financeiro do empreendimento no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois
subseqentes, acompanhada das premissas e da metodologia de clculo utilizadas; e b) com a
declarao do ordenador de despesas de que o aumento tem adequao oramentria e financeira
com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias. Observei, inclusive, que em alguns processos foi negada a aprovao e apontada
nulidade processual pela ausncia de tais documentos.

Diante da ausncia de uniformidade nos posicionamentos sobre o que pode ou no


ser considerado criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental, entendo ser
necessrio delimitar os casos em que a exigncia do art. 16 da LRF aplicvel.

2. Para tanto, faz-se necessrio buscar subsdios nos princpios e conceitos de


Administrao Oramentria e Financeira, bem como nas determinaes do Tribunal de Contas
da Unio acerca da matria

3. A exigncia legal da estimativa do impacto oramentrio-financeiro e da


declarao do ordenador da despesa se baseia na LRF, em seu inciso I, do 4, do art. 16:
PFE/DNIT
Servio Pblico Federal
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Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete


aumento da despesa ser acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em
vigor e nos dois subseqentes;
II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao
oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. (grifos nossos)

4. A realizao de uma licitao, por si s, no impe a necessidade de elaborao


da estimativa do impacto oramentrio-financeiro, nem tampouco a emisso de declarao do
ordenador da despesa. So indispensveis dois requisitos para configurar a necessidade de tal
documentao: a) que a futura contratao trate de criao, expanso ou aperfeioamento da ao
governamental; e b) que implique em gerao ou aumento de despesa.

5. A criao, a expanso e o aperfeioamento referem-se a incrementos feitos pelo


gestor com o objetivo de melhorar os servios pblicos, os quais normalmente demandam a
gerao ou aumento de despesa. necessrio que se esclarea, portanto, em quais circunstncias
a Administrao cria, expande ou aperfeioa aes que acarretam aumento de despesa.

6. As definies dos conceitos de projeto, atividade e operaes especiais,


encontram-se na Portaria n 42/1999 da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que atualiza a
discriminao da despesa por funes, de que tratam o inciso I do 1 do art. 2 e 2 do art. 8,
ambos da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, estabelecendo os conceitos de funo,
subfuno, programa, projeto, atividade e operaes especiais:

Art. 2 Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por:


...
b) Projeto, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo;
c) Atividade, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e
permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de
governo;1

7. Tambm o Manual de Elaborao do Oramento - Plano Plurianual 2008-2011, do


MPOG define os tipos de ao:

1) Oramentria: ao que demanda recursos oramentrios, subdividindo-se em:

Projeto: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa,


envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto
que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao do Governo.
Exemplo: Implantao de Poos Pblicos; Construo da Interligao das Rodovias
BR 040/262/381 no Estado de Minas Gerais.
1
Portaria n 42/1999 da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que atualiza a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I do 1o
do art. 2o e 2o do art. 8o, ambos da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto,
atividade, operaes especiais.
PFE/DNIT
Servio Pblico Federal
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Atividade: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa,


envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente,
das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de Governo. Exemplo:
Manuteno de Sistema de Transmisso de Energia Eltrica; Vigilncia Sanitria
em Servios de Sade.2

8. Diante dos conceitos apresentados, infere-se que apenas os PROJETOS, aqui


entendidos em sentido amplo, criam, expandem ou aperfeioam a ao governamental. As
ATIVIDADES mantm as aes governamentais j criadas.

9. Estes conceitos so utilizados inclusive na estrutura da programao


oramentria, de acordo com o Manual de Elaborao do Oramento:

Localizao do Gasto - subttulos: as aes so desdobradas em localizadores de gasto


(subttulos) utilizados, exclusivamente, para especificar a localizao fsica das aes,
no podendo haver, por conseguinte, alterao da finalidade e do produto.
A localizao do gasto corresponde ao detalhamento do projeto, atividade, operao
especial ou ao no-oramentria. O critrio para regionalizao de metas e do
dispndio correspondente o da localizao dos beneficiados pela ao.
A adequada localizao do gasto permite maior controle governamental e social sobre a
implantao das polticas pblicas adotadas, alm de evidenciar a focalizao, os custos
e os impactos da ao governamental. 3

10. A programao oramentria utiliza o SIDOR Sistema Integrado de Dados


Oramentrios, onde so registrados os programas de governo e suas respectivas dotaes
oramentrias.4

11. Para melhor entendimento da estrutura Programtica na base do SIDOR, tomemos


como exemplo uma dotao oramentria para o DNIT.

26.782. 1459. 7435. 0026

12. Os cinco primeiros dgitos referem-se ao rgo e unidade oramentria


responsvel, que no sero utilizados nesse estudo.

13. Em relao aos doze dgitos destacados em negrito, estes so divididos em


Programa (quatro primeiros dgitos) e a Ao e Subttulo (Localizador de Gasto), que so
identificados por um cdigo alfanumrico de 8 dgitos:

2
http://www.sigplan.gov.br/v4/appHome, pg 50
3
http://www.sigplan.gov.br/v4/appHome, pg 60
4
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/Componente-ConceitosOrcamentarios.pdf
fl. 23
PFE/DNIT
Servio Pblico Federal
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14. Destaco abaixo exemplos onde vemos claramente esta definio na numerao
das verbas da LOA:

1458.7189.0031 Construo de Trecho Rodovirio Caratinga Aimors na


BR-474 no Estado de Minas Gerais 1 dgito 7 - Ao: Projeto

1457.10KR.0015 Construo de Trecho Rodovirio Marab Altamira na


BR-230 no Estado do Par - 1 dgito 1 Ao: Projeto

1458.204W.0031 Manuteno de Trechos Rodovirios na BR-267 no


Estado de Minas Gerais - 1 dgito 2 Ao: Atividade

1463.6391.0101 Regulao e Superviso das Rodovias Concedidas aos Estados


por meio de Convnios de Delegao - 1 dgito 6 Ao: Atividade

15. Uma vez esclarecidos os conceitos referentes s aes governamentais e sua


execuo oramentria, passo sua aplicao direta nas contrataes do DNIT.

16. O Tribunal de Contas da Unio tratou exaustivamente do assunto no Acrdo


1085/2007-Plenrio, inclusive com determinaes ao DNIT, acrdo este que reiteradamente
citado nos pareceres de V. Sas. para justificar a recomendao feita a Administrao da juntada
da estimativa do impacto oramentrio-financeiro. Ocorre, entretanto, que o Acrdo esclarece
com muita propriedade que essa obrigatoriedade se limita a contrataes especficas, seno
vejamos:

II.1. Da criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental

14. Dois requisitos bsicos devem acompanhar a ao governamental, conforme


disposto no caput do art. 16. Verifica-se que tais imposies so restritas a criao,
expanso ou aperfeioamento da ao governamental, sendo importante, inicialmente,
PFE/DNIT
Servio Pblico Federal
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conceituar essas expresses. Conforme leciona o professor Carlos Valder do


Nascimento(1) :

-------------------------------------

(1) MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentrios
Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 115-116.

-------------------------------

O vocbulo criao deriva do latim creatio, sendo empregado no sentido de ato de


criar, que configura a manifestao da vontade estatal promotora do nascimento da
relao jurdica de repercusso no campo financeiro-oramentrio. Aqui tomada com
o sentido de instituio de uma atividade nova, portanto, que no esteja prevista no
sistema de programao governamental.

Por outro lado, a expanso implica conceito que determina a existncia de ao


preexistente, na medida em que no encerra algo novo. Reproduz to-somente atividade
devidamente institucionalizada que, por opo de poltica governamental, necessita ser
expandida, por convenincia do interesse pblico. ditado, portanto, em razo das
exigncias derivadas das demandas sociais, da prestao de servios pblicos e dos
investimentos que ao Poder Pblico cabe realizar.

(...)

Finalmente, tem-se o aperfeioamento, que no se encaixa nas situaes anteriores,


embora de certa forma pressuponha a existncia de programa em execuo. Nesse caso,
a atividade voltada somente para o aprimoramento das aes de governo, mas gera
conseqncias financeiras com sua implementao.

15. Adequando-se os conceitos acima aos investimentos em infra-estrutura de


transportes, razovel concluir que o art. 16 aplica-se a obras como criao ou
aumento de vias de transporte disponveis, construo e/ou duplicao de rodovias,
construo de um contorno ferrovirio, construo de uma eclusa, ampliao ou
melhoria da tecnologia do sistema de pesagem, entre outros, sempre nos casos em que
houver criao ou acrscimo de despesa, restando excludas as obras de manuteno
e/ou conservao, de carter contnuo e rotineiro. O prprio TCU j se pronunciou
nesse sentido, por meio do Acrdo 883/2005 - Primeira Cmara, que diz: as despesas
ordinrias e rotineiras da administrao pblica, j previstas no oramento, destinadas
manuteno das aes governamentais preexistentes, prescindem da estimativa de
impacto oramentrio-financeiro de que trata o art. 16, I, da Lei de Responsabilidade
Fiscal..

(...)

70. O presente trabalho teve por objetivo avaliar o cumprimento, por parte do Dnit, do
art. 16 da LRF, que trata do aumento de despesas decorrente de criao, expanso, ou
aperfeioamento da ao governamental. Segundo o entendimento ora exposto,
enquadram-se nas normas desse mandamento legal todas as obras de implantao
rodoviria, ferroviria ou hidroviria, sob responsabilidade daquele Departamento.
PFE/DNIT
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71. No sentido de atender a esse dispositivo, devem ser includas, em todos os processos
licitatrios relativos a tais obras, a estimativa do impacto oramentrio-financeiro para
o exerccio de incio de execuo das obras e os dois subsequentes, bem como a
declarao do ordenador de despesa de que tais despesas tm adequao oramentria
com a LOA e compatibilidade com a LDO e o PPA. Atualmente, o Dnit j inclui, em
alguns processos licitatrios, a declarao do ordenador de despesa; a estimativa de
impacto, por sua vez, no tem sido apresentada para tais projetos. Assim, faz-se
necessrio determinar ao Dnit o adequado cumprimento do art. 16 da LRF, sob pena de
aplicao das sanes citadas no art. 73 da mesma Lei.

(...)

Voto do Ministro Relator

Por meio do Acrdo n 73/2007-Plenrio, este Tribunal autorizou que a Secob


realizasse a fiscalizao por ela proposta, para verificar o cumprimento, pelo Dnit, do
art. 16 da LRF(...)

2. A leitura do dispositivo evidencia, portanto, que qualquer licitao do Dnit relativa a


empreendimento que se enquadre como criao, expanso ou aperfeioamento de ao
governamental (como construo de estradas, duplicao de vias, desobstruo de
canais, etc.) deve ser precedida da estimativa do impacto oramentrio-financeiro no
exerccio em que o empreendimento ser iniciado e nos dois seguintes, alm da
declarao do ordenador de despesas acerca da compatibilidade de tais despesas com a
LOA, com a LDO e com o PPA. Ressalte-se que despesas rotineiras de conservao e
manuteno no esto enquadradas no conceito do art. 16 da LRF, conforme j
reconheceu este Tribunal nos Acrdos 883/2005-1 Cmara e 1973/2006-Plenrio.

5. A equipe prope, em relao estimativa de impacto oramentrio-financeiro, que o


Dnit elabore modelo padronizado e que as premissas e metodologias de clculo sejam
estabelecidas em normativo interno. Entendo que a forma sugerida pela equipe para o
atendimento ao comando legal apropriada, mas considero caber ao Dnit avaliar como
isso deve ser feito, limitando-se este Tribunal a determinar que a entidade observe os
ditames legais em tela. (grifos nossos)

17. Diante do exposto, vejamos quando se aplica a exigncia da estimativa do impacto


oramentrio-financeiro nas contrataes do DNIT:
a) Dos conceitos oramentrios apresentados e do posicionamento do TCU,
infere-se que a exigncia preconizada pelo art. 16, I da LRF aplica-se s contrataes referentes
obras de construo (instalao) ou ampliao (duplicao, aumento de pista, aumento de
capacidade, p.ex.), sejam elas rodovirias, ferrovirias ou hidrovirias, bem como queles
referentes superviso de tais obras.

b) No caso das manutenes (rodovirias, ferrovirias, hidrovirias ou mesmo


prediais), trata-se de servios de natureza continuada, para os quais s dever ser exigida a
estimativa do impacto nos casos em que criarem ou aumentarem despesa, considerando-se
aumento a prorrogao de despesa inicialmente estipulada por prazo determinado (art.17, 1 e
7). Observe-se que, nos contratos com durao de um ano e que, por exemplo, forem
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prorrogados por igual prazo, ser desnecessria a estimativa, se a dotao oramentria total para
suportar a despesa com a prorrogao estiver prevista no oramento anual.
c) Quanto s restauraes rodovirias, uma vez que no se tratam de servios
continuados, mas sim obras realizadas para adequar e melhorar as condies de trfego e
segurana das rodovias, a Administrao dever declarar expressamente, de acordo com sua
avaliao e anlise tcnica, se a contratao visa expanso ou aperfeioamento de ao
governamental e acarreta aumento da despesa, casos em que a estimativa do impacto
oramentrio financeiro dever instruir o processo.

d) Para contratao de Projetos de Engenharia e Estudos como EVETEA e


similares, uma vez que se trata de contratao de objeto nico que visa subsidiar as futuras
contrataes de obras, e caso conste da programao anual da Autarquia e exista verba total
contemplada no oramento anual, torna-se dispensvel a estimativa do impacto oramentrio
financeiro.

e) No caso das aquisies para pronta entrega, dispensvel a estimativa do


impacto oramentrio financeiro at mesmo por questo de lgica, pois, se a aquisio est
totalmente contemplada no oramento do exerccio financeiro em curso e se dar mediante
pronta entrega, no subsistiro efeitos para o exerccio seguinte. O mesmo se d na contratao
de servios cujo prazo contratual no seja superior a um ano e cuja verba para pagamento esteja
assegurada no oramento.

18. Quanto exigncia contida no inciso II, Declarao do ordenador de despesas,


entendo que esta dever sempre instruir os autos, mesmo quando no se trate de criao,
expanso ou aperfeioamento de ao governamental, uma vez que em tal declarao
consubstanciam-se todas as informaes necessrias para que fique comprovado que a despesa
tem previso oramentria e adequao com o PPA, a LOA e a LDO.

Atenciosamente,

FABIO MARCELO DE REZENDE DUARTE


Procurador-Chefe Nacional do DNIT

PWO00832-2010-JFB