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ESTUDOS
publicação da associação nacional de pós-graduação
URBANOS
e pesquisa em planejamento urbano e regional
E REGIONAIS
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
Publicação semestral da Anpur (maio/novembro)
Número 2, novembro de 1999
ISSN 1517-4115
EDITORA RESPONSÁVEL
Norma Lacerda (UFPE)
EDITORA ASSISTENTE
Lúcia Leitão (UFPE)
COMISSÃO EDITORIAL
(e Conselho Editorial para este número)
Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), Marco Aurélio Filgueiras Gomes (UFBA),
Maria Adélia de Souza (Unicamp), Maria Cristina Leme (USP),
Martim Smolka (UFRJ, Lincoln Institute), Naia de Oliveira (FEE/RS), Roberto Monte-Mór (UFMG)
ASSESSORIA NO EXAME DE TEXTOS
Adriano Dias (Fundaj)
PROJETO GRÁFICO
João Baptista da Costa Aguiar
COORDENAÇÃO E EDITORAÇÃO
Ana Basaglia
REVISÃO
Consultexto e Margarida Michel
Sharing English (Inglês)
Fernanda Spinelli (revisão final)
FOTOLITOS
Join Bureau de Editoração
IMPRESSÃO
A definir (?)
Semestral.
ISSN 1517-4115
O nº 1 foi publicado em maio de 1999.
ESTUDOS
publicação da associação nacional de pós-graduação
URBANOS
e pesquisa em planejamento urbano e regional
E REGIONAIS
S U M Á R I O
PRESIDENTE
Maria Flora Gonçalves (Nesur/Unicamp)
SECRETÁRIA EXECUTIVA
Maria Lúcia Refinetti Rodrigues Martins (FAU/USP)
DIRETORES
Cássio Frederico Camargo Rolim (UFPR)
Geraldo Magela Costa (UFMG)
Henri Acselrad (UFRJ)
CONSELHO FISCAL
Décio Rigatti (UFRGS)
Esterzilda Berenstein de Azevedo (UFBA)
Frederico Rosa Borges de Holanda (UnB)
NORMA LACERDA
Editora Responsável
LÚCIA LEITÃO
Editora Adjunta
AMBIENTE MUNDIAL
sua base produtiva, com taxas de desemprego muito baixas, para os atuais patamares in-
ternacionais, e com uma hegemonia política evidente —, tem sido a submissão dos de-
mais países à “diplomacia do dólar”. Houve resistências, é claro, cada um tentando à sua
maneira e com as armas de que dispunha. Mas o que se verifica é uma gradual e crescen-
te submissão de outras economias ao rentismo. Essa é a tendência mais visível, neste fi-
nal de século.
Sua manifestação mais aparente está na “crescente defasagem, por prazos longos, en-
tre os valores dos papéis representativos da riqueza — moedas conversíveis internacional-
mente e ativos financeiros em geral — e os valores dos bens e serviços e bases técnico-pro-
dutivas em que se funda a reprodução da vida e da sociedade”, como define José Carlos
Braga (1997). Esse autor ressalta que “a financeirização estabelece contornos paradoxais e
perversos à dinâmica sistêmica. Os constrangimentos ao produtivismo, neste padrão de
geração de riqueza, problematizam o desenvolvimento das bases produtivas”. Limitam,
assim, o crescimento na esfera produtiva. Geram “disparidades crescentes de renda, de ri-
queza, de sociabilidade (compreendidas como acesso ao emprego, à expansão vital e cul-
tural, à convivência democrática e civilizada)”.
Embora concomitantes e dominantes, os três movimentos, antes referidos, põem em
destaque elementos diferenciados do ambiente econômico contemporâneo.
Por sua vez, na dimensão político-institucional, outros movimentos merecem refe-
rência. De um lado, o avanço de uma onda liberal, batizada de neoliberal para adequar-se
às contingências da contemporaneidade; de outro, a inusitada hegemonia dos Estados
Unidos no ambiente que emerge do Pós-Guerra Fria, especialmente após a Queda do
Muro de Berlim, no final dos anos 80.
O certo é que, com esses movimentos, o ambiente mundial se vê marcado por fatos
e tendências que se apresentam cada vez mais hegemônicos e que estendem crescentemen-
te sua influência. Dentre esses “fatos hegemônicos”, destacam-se:
• a crescente competição imposta pelos “atores globais”, que aproximam os espaços eco-
nômicos uns dos outros, difundem seu padrão de competitividade na economia mun-
dial e ameaçam atores e atividades menos competitivos em locais mais distantes e cada
vez mais numerosos;
• a facilidade com que tendem a circular tanto as mercadorias tradicionais como as no-
vas (como a informação) no espaço econômico mundial. Isso acelera o dinamismo do
comércio, especialmente porque a revolução das comunicações redefine as acessibilida-
des (o espaço das redes informatizadas promove conexões, em tempo real, que sobre-
passam os “atritos” do espaço tradicional) e porque os custos dos transportes declinam
a olhos vistos, facilitando a globalização dos mercados;
• a crescente presença da “produção flexível”, viabilizada pelas tecnologias modernas —
pela qual a produtividade cresce enormemente, enquanto se redefine o perfil da deman-
da pelo trabalho humano, requerendo-se menos mão-de-obra (o que amplia o desem-
prego), trabalhadores mais qualificados e mais aptos ao trabalho em grupo — e ao de-
sempenho da polivalência, trabalhadores que têm de inserir-se na produção por meio
de relações instáveis e precárias;
• a redefinição das relações entre os produtores e seus fornecedores e entre os produtores
e seus clientes;
• a crescente difusão dos padrões dos agentes econômicos e dos países mais fortes, levan-
do a uma cada vez mais nítida “homogeneização” de padrões de produção, de gestão,
de competição e até de consumo, nos espaços econômicos mais diversos;
O AMBIENTE BRASILEIRO
investimento das grandes estatais (Telebrás, Eletrobrás, Petrobrás, Vale do Rio Doce, en-
tre outras) impulsionavam uma “modesta desconcentração regional” ao estimularem a
ampliação de bases produtivas fora do foco dinâmico do Sudeste.
Esse movimento que se iniciara via ocupação da fronteira agropecuária, primeiro no
sentido do Sul e depois na direção do Centro-Oeste, Norte e parte oeste do Nordeste, a
partir dos anos 70 se estende à indústria. À medida que o mercado nacional se integrava,
a indústria buscava novas localizações, desenvolvendo-se em várias das regiões menos de-
senvolvidas do País, especialmente nas suas áreas metropolitanas. Em 1990, o Sudeste
caiu para 69% seu peso na indústria do Brasil e São Paulo recuou sua importância relati-
va para 49%, enquanto o Nordeste passava de 5,7% para 8,4% seu peso na produção in-
dustrial brasileira, entre 1970 e 1990.
O fato é que, embora a produção do País ainda apresentasse um padrão de localiza-
ção fortemente concentrado, em 1990 a concentração era menor que nos anos 70. Entre
1970 e 1990, o Sudeste cai de 65% para 60% seu peso no PIB brasileiro, enquanto o Sul
permanece estável, respondendo por cerca de 17% da produção nacional. Mas o Nordes-
te, Norte e Centro-Oeste ganham importância relativa (essas três regiões, juntas, passam
de 18% para 23% sua participação no PIB do Brasil).
Ao mesmo tempo que constatam a tendência a desconcentrar a dinâmica econômi-
ca no espaço territorial do País nas últimas décadas, vários estudos enfatizam a crescente
diferenciação interna ocorrida nas diversas macrorregiões brasileiras.
A entrada na crise, no início dos anos 80, portanto, não havia interrompido, de ime-
diato, esse movimento desconcentrador, tanto porque atinge, de saída, os segmentos in-
dustriais mais fortemente concentrados no Sudeste (indústrias de bens de capital e de
consumo durável), como porque, nas demais regiões, ainda maturavam os megainvesti-
mentos iniciados nos anos 70. Mas a crise estende-se ao longo das décadas de 1980 e
1990, e mudanças relevantes vão sendo realizadas. Com mais clareza, essas mudanças se
fazem nos anos 90, como se verá a seguir.
Nos anos 80, a crise vai ser enfrentada por uma política de ajuste influenciada pela
ida do País ao FMI, no início dessa década, após a moratória decretada pelo México. De-
sacelera-se a demanda interna, promovem-se as exportações e seguem-se superávits cres-
centes na balança comercial — de onde provêm os dólares necessários para remunerar os
credores externos. Internamente, o déficit público passa a ser financiado com uma cres-
cente emissão de títulos da dívida mobiliária, cujo montante cresce rapidamente. Cresce,
também, a taxa de inflação — que passa dos 100% anuais, no início dos anos 80, para
1.783% anuais, medida pelo IGP-DI da FGV, no final dessa década, apesar de sucessivos
programas de estabilização (Cruzado 1 e 2, Plano Verão, Plano Bresser).
Os anos 90 marcam, desde o início, novas escolhas estratégicas importantes. As aber-
turas financeira e comercial, patrocinadas pelo Governo Collor e aprofundadas no Gover-
no Fernando Henrique, abrem a economia do País à competição com agentes de fora e à
crescente internacionalização. A desnacionalização do sistema bancário e da base produ-
tiva representa uma das marcas principais da fase recente da vida do País. Do ponto de
vista comercial, a principal política foi a de redução das alíquotas do imposto de impor-
tação. Policarpo Lima, ao analisar tal política, constata que ela não foi neutra, regional-
mente no Nordeste tem impacto mais negativo que no Sudeste, onde alguns segmentos
conseguem níveis de proteção médios mais elevados, como é o caso do setor automotivo,
muito concentrado naquela região (Lima, 1997).
A adoção do modelo de estabilização, consubstanciado no Plano Real, marca, com
mais evidência, a opção pela crescente importância da financeirização da riqueza, também
no Brasil. O País tentou resistir, mas nossas elites — herdeiras do colonialismo e do ga-
nho rentista — foram patrocinando a política da rendição, que se faz mais evidente a par-
tir, sobretudo, dos anos 90.
Com o Plano Real, o Brasil faz um novo “ajuste”. Ao mesmo tempo que controla o
crescimento antes exacerbado dos preços internos, conquista o apoio popular (efeito es-
perado como resultado da queda brusca da inflação). Elegendo-se presidente, Fernando
Henrique implementa políticas que tornam a economia brasileira necessitada e depen-
dente do financiamento externo. A política cambial (câmbio fixo, que leva à sobrevalo-
rização do Real) estimula as importações e gera déficits crescentes nas transações corren-
tes do País. De um déficit insignificante (US$ 1 bi) em 1994, o Brasil passa a apresentar
US$ 35 bi de déficit em 1998, o que representava 4,5% do PIB. Mais de US$ 100 bi de
déficit externo foram acumulados, portanto, em poucos anos. Apesar da desvalorização
do Real, realizada em janeiro de 1999, a rigidez do déficit externo permanece. Seu pata-
mar não deve cair nos próximos anos (situando-se em cerca de US$ 24 bi/ano).
Para financiar esse déficit, o País precisa recorrer aos aplicadores. Atrai Investimen-
tos Diretos (IDE) que se destinam, mais que a criar novas unidades produtivas, a adquirir
tanto empresas privadas existentes como ativos públicos (leiloados mediante ousado Pro-
grama de Privatizações), impulsionando importante onda desnacionalizadora da base pro-
dutiva brasileira. Precisa atrair, ainda, o capital de curto prazo, dando tratamento fiscal
digno dos “paraísos”, pagando juros exorbitantes que levam o Brasil ao pódio mundial em
termos de juros reais. Juros que permanecem elevados, mesmo depois de o País recorrer
ao FMI, em outubro de 1998, e de submeter-se, mais uma vez, ao seu receituário. Juros
que fazem explodir a dívida mobiliária (que pula dos R$ 60 bi, em 1994, para mais de
R$ 500 bi, atualmente), absorvendo a maior parte das receitas que o governo capta na so-
ciedade brasileira.
Submisso ao rentismo mundial, o Brasil assiste à sua economia ser garroteada, apre-
sentando desde 1994 taxas cada vez mais modestas de crescimento até chegar à recessão
de 1999. Paralelamente, cresce com rapidez a taxa de desemprego, com o País apresentan-
do cerca de 10 milhões de desempregados urbanos ao lado de outros 12 milhões em pre-
cárias condições de emprego.
Enquanto bilhões são gastos, anualmente, para remunerar regiamente os aplicado-
res, credores do governo, faltam recursos para as demais políticas, inclusive para as polí-
ticas regionais.
A prioridade à integração competitiva revela uma outra opção estratégica que vai se
tornando cada vez mais evidente no que resta de política de médio prazo. Com ela, o que
se busca é priorizar o aprofundamento da internacionalização da economia do País. O ei-
xo principal é a internacionalização financeira e é ela que ganha destaque, como já se viu.
A desregulamentação financeira e o patrocínio da desnacionalização do sistema bancário
foram nitidamente promovidos no governo Collor e aprofundados no período de Fernan-
do Henrique Cardoso. Na esfera produtiva muda, também, a prioridade. Ao invés de con-
solidar a integração do mercado interno, processo que se vinha acelerando nas décadas an-
teriores, passa-se a priorizar a inserção no mercado mundial das empresas, segmentos e
Nesse novo contexto, novas forças atuam, impactando a dinâmica regional do País.
Tende a mudar a tendência à modesta desconcentração que predominara no período an-
terior. Por outro lado, o baixo dinamismo da economia nacional é comandado por “ilhas
dinâmicas” localizadas nas diversas macrorregiões do País, enquanto outras áreas sofrem
impactos mais adversos, por não serem tão competitivas ou por estarem submetidas a in-
tensos processos de reestruturação. Isso tende a ampliar as diferenciações e a heterogenei-
dade intra-regionais. A tendência à fragmentação apresenta-se como uma das mais prová-
veis, nos anos 90, como destacou Pacheco (1998).
Aos fatos e tendências econômicas mais relevantes associam-se tendências espaciais
novas, umas concentradoras, outras não. Entre as que atuam no sentido de induzir à des-
concentração espacial, destacam-se: a abertura comercial que tende a favorecer “focos ex-
portadores” e mudanças tecnológicas que reduzem custos de investimento. Aumenta,
também, a importância da proximidade do cliente final para diversas atividades e merece
destaque a ação ativa de governos locais oferecendo incentivos e atuando no sentido da
desconcentração. Wilson Cano, em estudo recente sobre o tema, destaca ainda como re-
levantes, no caso brasileiro, além do fato de São Paulo ser o epicentro da crise, os inves-
timentos no setor petrolífero (extração no Nordeste e Rio de Janeiro e refino no Paraná),
a continuidade da desconcentração agrícola (nos cerrados e em algumas “manchas irriga-
das” do Nordeste), a ação de governos estaduais e municipais por meio da guerra fiscal e
a política de incentivo ao turismo que beneficia o Nordeste (Cano, 1997).
Enquanto isso, outras forças atuam no sentido da concentração de investimentos nas
áreas já mais dinâmicas e competitivas do País. Ressaltem-se, em especial, os novos requi-
sitos locacionais da acumulação flexível, como a melhor oferta de recursos humanos qua-
lificados, maior proximidade dos centros de produção de conhecimento e tecnologia,
maior e mais eficiente infra-estrutura econômica, proximidade dos mercados consumido-
res de mais alta renda. No estudo citado, Wilson Cano (1997) destaca, pela sua força re-
concentradora, o desmantelamento do Estado nacional e, em especial, dos vários órgãos
de promoção do desenvolvimento regional, o impacto da política de abertura na Zona
Franca de Manaus, a sensível diminuição de preço de várias commodities, contendo o va-
lor das exportações de várias regiões (e favorecendo relativamente as bases exportadoras
de bens manufaturados), e a liderança de São Paulo na captação e expansão de segmen-
tos de ponta, como a informática, microeletrônica, telecomunicações, serviços financei-
ros, entre outros.
Alguns estudos também chamam a atenção para os condicionantes da reestrutura-
ção produtiva e, em especial, para a forma como se vem dando a inserção internacional do
Brasil, principalmente no que diz respeito às estratégias das grandes empresas ante o ce-
nário da globalização da economia mundial. E constatam que, ao contrário do que se po-
deria esperar, a globalização reforça as estratégias de especialização regional. A nova orga-
nização dos espaços nacionais tende a resultar, de um lado, da dinâmica da produção
regionalizada das grandes empresas (atores globais) e, de outro, da resposta dos Estados
Nacionais para enfrentar os impactos regionais seletivos da globalização. No Brasil dos anos
recentes, essa resposta governamental é mais marcada pela passividade do que por políti-
cas ativas, e isso causa impactos na nova dinâmica regional.
No Brasil dos anos 90, tende-se a romper o padrão dominante nas décadas anterio-
res, em que a prioridade era dada à montagem de uma base econômica que operava es-
sencialmente no espaço nacional — embora fortemente penetrada por agentes econômi-
cos transnacionais — e que ia lentamente desconcentrando atividades para espaços
periféricos do País. O Estado Nacional desempenhava um papel ativo nesse processo, tan-
to por suas políticas explicitamente regionais, como por suas políticas ditas de corte seto-
rial-nacional, como pela ação de suas estatais, como se viu anteriormente.
Nos anos recentes, as decisões dominantes tendem a ser as do setor privado, dada a
crise do Estado e as novas orientações governamentais, ao lado da evidente indefinição e
atomização que têm marcado a política de desenvolvimento regional no Brasil. Embora
as tendências ainda sejam muito recentes, estudos têm convergido e sinalizam, no míni-
mo, para a interrupção do movimento de desconcentração do desenvolvimento na dire-
ção das regiões menos desenvolvidas, enquanto há um reforço ao dinamismo dos espaços
econômicos mais competitivos — como recomenda a opção pela prioridade à integração
competitiva no mercado em globalização acelerada.
A TENDÊNCIA À FRAGMENTAÇÃO
Mais relevante que o debate anterior é a discussão sobre os novos rumos da dinâmi-
ca regional, vistos da perspectiva do processo de integração–desintegração dos diversos es-
paços econômicos do País.
O exame realizado por Leonardo Guimarães (1996) para o Ipea, já referido, permi-
tiu destacar o caráter espacialmente seletivo dos investimentos industriais, que privilegiam
alguns espaços específicos nas regiões, tornando-as ainda mais heterogêneas.
Por sua vez, Carlos Américo Pacheco (1998), em estudo recente, salienta que “num
contexto de estagnação da economia nacional e crise do Estado, acabaram-se criando al-
ternativas pontuais de dinamismo em algumas poucas regiões”. Destaca, ainda, que esses
“focos dinâmicos” nem são capazes de espraiar dinamismo nem de comandar um novo ci-
clo expansivo. Isso porque os determinantes da acumulação no Brasil, a esta altura, já es-
tão muito associados aos segmentos produtores de bens de capital e de consumo duráveis
e ao comportamento favorável do gasto público, o que não tem ocorrido nos anos 90.
Do ponto de vista regional, esse “dinamismo localizado em alguns focos termina
por reforçar a tendência de maior heterogeneidade intra-regional”, como destaca, tam-
bém, Pacheco. Esse autor critica o “discurso da moda” que vaticina um Estado Nacional
submisso à lógica privada e que se contenta em alavancar estratégias exitosas das grandes
empresas, ao mesmo tempo que delega às esferas subnacionais um papel progressiva-
mente mais importante na atração de investimentos. Isso, destaca Pacheco, termina por
“reforçar disputas entre regiões e entre unidades da Federação, enquanto políticas fede-
rais, formuladas ad hoc, sancionam uma trajetória de conflito entre os diversos interes-
ses regionais” (1998). Se o Estado Nacional, em lugar de coordenar ações convergentes,
deixa que a disputa se instale, a hipótese da tendência à fragmentação da nação passa a ser
cada vez mais provável.
Do ponto de vista das tendências do mercado, se os espaços mais atraentes tendem
a estar situados no Sul/Sudeste, do ponto de vista dos reduzidos investimentos patroci-
nados pelo governo federal (reduzidos porque a principal despesa do governo federal são
os gastos com as dívidas interna e externa), era de se esperar ação efetiva no sentido de
evitar a ampliação das disparidades, já gritantes no Brasil, e assegurar a compatibilidade
entre inserção na globalização e integração dos diversos espaços do País. Mas os dados pa-
recem sinalizar para a tendência a fortalecer (ao invés de contrabalançar) a concentração
de novas atividades e novos investimentos em certos “focos competitivos”. Senão, obser-
ve-se o seguinte.
O Programa Brasil em Ação, no qual o governo federal define, para o período 1996-
1999, seus projetos prioritários de investimentos, desagrega tais projetos em dois grandes
blocos: os projetos de infra-estrutura e os da área social.
Para o que interessa neste trabalho, tomem-se os projetos de infra-estrutura, e, de-
les, aqueles que têm capacidade de definir articulações econômicas inter-regionais ou in-
ternacionais e, portanto, são capazes de influir na dinâmica regional do Brasil, em tempos
de globalização. Os demais são projetos importantes, mas de impacto localizado, restri-
tos a uma ou outra região do País (a exemplo da conclusão de Xingó, com impacto ape-
nas no Nordeste). Por sua vez, de grande importância para a futura modelagem territo-
rial do Brasil, ficou de fora dessa análise o Programa de Desenvolvimento das
Telecomunicações (Paste), por não ter sido apresentado com o detalhe da localização re-
gional de seus investimentos.
Ora, a análise dos projetos prioritários de infra-estrutura econômica, estratégicos pa-
ra a futura organização territorial do Brasil, revela algumas tendências importantes:
• têm uma opção prioritária clara pela integração dos espaços dinâmicos do Brasil ao
mercado externo, em especial ao Mercosul e ao restante da América do Sul, consisten-
te com a opção brasileira de promover a integração competitiva. Essa orientação estraté-
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Mas há novos fatos e movimentos em curso. Entre eles, a emergência de atores lo-
cais ativos (governos estaduais, governos municipais, entidades empresariais locais) é um
fato importante no contexto dos anos recentes. Embora sua presença crescente em cena
não dispense uma ação firme do governo federal no campo do desenvolvimento regio-
nal, como ocorre até em blocos econômicos (como se vê no caso da União Européia, exe-
cutora de políticas ativas de corte regional, implementadas por meio de mecanismo
apropriado, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional – Feder), essa nova tendên-
cia deve ser valorizada, pois implica a atuação de novos e importantes atores.
Em muitas áreas do País, atores locais têm-se articulado para pensar e propor es-
tratégias de desenvolvimento local e regional. Planos estratégicos municipais e regionais
têm-se tornado cada vez mais freqüentes, embora isso não dispense a ação coordenado-
ra do Estado Nacional, como ocorre na Alemanha ou na Itália dos dias atuais.
Por outro lado, na contramão dessas iniciativas locais contrárias ao movimento de
integração seletiva e fragmentadora, há um processo igualmente fragmentador decorren-
te de desmembramento de municípios — “onda” de autonomia que criou milhares de
novos municípios no Brasil dos anos recentes. No entanto, tem sido cada vez mais fre-
qüente o recurso a estratégias de consorciação para a atuação em espaços territoriais e
institucionais mais amplos. Diversos Estados já dispõem de leis regulando tais consór-
cios e os estimulam. Parte-se, assim, do nível estritamente local para propor e atuar em
níveis regionais mais amplos. Problemas são, assim, mais bem enfrentados, e potenciali-
dades, aproveitadas com mais vantagem.
Trata-se, portanto, da reconstrução de espaços mais amplos de atuação de políticas
públicas (nem todas executadas por entes governamentais), da redescoberta de identida-
des regionais e da necessidade de promover a integração de subespaços (regiões) deixados
à margem pelo movimento mais geral e seletivo da inserção global dos focos dinâmicos.
Integração importante num país heterogêneo e continental como o Brasil.
Também é possível identificar, nos anos recentes, a emergência de novas concepções de
desenvolvimento, entre as quais se destaca a do “desenvolvimento sustentável”. Preocupa-
do com a abordagem da realidade em suas múltiplas dimensões, destacando-se a “solida-
riedade intergeração” (sustentabilidade ambiental), esse conceito, ao se aplicar no Brasil,
tem destacado também a preocupação com a dimensão social e com a integração físico-
territorial (para o que investimentos em infra-estrutura econômica ganham relevo, uma
vez que são capazes de redefinir territorialidades, num país ainda em processo de ocupa-
ção de seu vasto território).
Assim, se, de um lado, parece claro que as tendências recentes apontam para o apro-
fundamento das diferenciações regionais herdadas do passado e para a fragmentação do
Brasil — destacando os “focos de competitividade e de dinamismo” do “resto” do País pa-
ra articulá-los à economia global —, de outro lado, há contratendências importantes, vin-
das de baixo para cima.
A inserção seletiva terá como contraface da mesma moeda o abandono das “áreas de
exclusão” (ditas não-competitivas). Estaria sendo traçado, assim, o roteiro da desintegra-
ção brasileira. A emergência de focos de um novo tipo de regionalismo, intitulado de “pro-
vincianismo mundializado” por Carlos Vainer, sinaliza nessa direção. São locais de gran-
de dinamismo recente e bem dotados dos novos fatores de competitividade, que montam
sua articulação para fora do País e tendem a romper laços de solidariedade com “o resto”,
passando a praticar políticas explícitas de segregação contra emigrantes vindos de áreas
não-competitivas. Buscam, assim, evitar “manchar” a “ilha” de primeiro mundo que jul-
gam constituir (Vainer, 1995).
Mas outros agentes estão se contrapondo a isso e articulam movimentos de base ter-
ritorial que clamam por articulação em nível nacional e incluem-na em suas práticas. É o
caso de movimentos como o dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra, o dos desalojados pe- Tânia Bacelar de Araújo,
los projetos de barragens, entre outros, como também destaca Carlos Vainer. Faltaria ao economista, é professora do
Departamento de Geografia
governo federal atuar para evitar a fragmentação do País. Para isso, cabe-lhe conceber e da Universidade Federal de
Pernanbuco.
implementar uma nova política de desenvolvimento regional. Ou melhor, uma política E-mail:
nacional de desenvolvimento regional. araujo@truenet.com.br
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
social and economic forces that dominate the country’s political scenario and the principal
policies that have implemented them in the 90s are then identified, followed by speculation on
their probable impact on Brazilian regional dynamics. Arguments are subsequently presented
in support of two principal hypotheses: the stalling of the deconcentrational trend that was
dominant between the seventies and the mid-80s, and the trend towards the fragmentation
of the country. Finally, some contra-trends are identified and the importance of the Federal
Government defining and implementing a national policy for regional development is
highlighted.
LA CUESTIÓN PLANTEADA
comerciales (mayores de 3.500 m2) hasta que fueran establecidos nuevos parámetros en el
nuevo Plan Director de la ciudad.
Al encarar la cuestión, habría que intentar ubicar este episodio dentro del marco
prospectivo más general que impone el proceso de reestructuración tecno-productiva del
capital a escala global y las políticas de ajuste neoliberal. Esto es conveniente para definir
el campo de acción pública efectiva posible tanto como para anticipar las consecuencias
de cada respuesta política alternativa (negociación o rechazo, regulación o desregulación
total, referencia exclusiva a inversiones de origen extranjero o a todo megaemprendi-
miento comercial, etc.) dentro del movimiento general de redefinición de las relaciones
entre sociedad, economía y estado. Para avanzar en esa dirección es que puede ayudar
comparar con la experiencia argentina, donde se inició antes la apertura neoliberal. A la
vez, el hecho de que en Porto Alegre se esté recién entrando en un proceso de introduc-
ción masiva del gran capital comercial, con un contexto político local excepcional para
América Latina, permite pensar alternativas innovadoras ante la cuestión general.
EL CONTEXTO GENERAL
El gran capital comercial invade América Latina ¿Por qué ahora? Se dice que el co-
mercio internacional se concentra en el intercambio entre los países más desarrollados,
entre los sectores de mayores ingresos, entre los nuevos ricos y las nuevas clases medias. Si
nuestras economías tienen un peso decreciente en el mercado global, con mercados in-
ternos polarizados entre un pequeño sector de alto consumo sofisticado y masas crecientes
de sectores excluidos de consumos no esenciales, con sectores medios en proceso de em-
pobrecimiento, ¿cuál es el interés del capital comercial internacional en realizar cuantiosas
inversiones en la región en este momento?
En primer lugar, las limitaciones históricas al avance de los monopolios de la comer-
cialización minorista en los Estados Unidos (donde las cinco mayores redes controlan
apenas el 32,6% contra el 70% en Francia y el 60% en Argentina, en parte por las leyes
antimonopólicas, en parte por la resistencia de comunidades locales a la entrada de los
hipermercados), en segundo lugar la saturación del mercado europeo y las nuevas leyes en
Francia (la Ley Galland prohibió la instalación de comercios mayores de 300 m2, equi-
3 Clarín, Suplemento de valentes a un autoservicio de barrio)3 han precipitado a los conglomerados de la comer-
Economía, p.46, 27 de oc-
tubre de 1997.
cialización minorista a invertir en Asia y Latinoamérica.
Además, la reciente crisis asiática posiblemente aumentará la atracción relativa del
mercado latinoamericano: un continente con un mercado territorialmente concentrado
por el elevado grado de urbanización, con ingresos per capita urbanos que — a pesar de
la degradación sufrida en estas dos décadas — se destacan fuera de los países de la OECD,
con una cultura popular marcada por las propuestas mediáticas consumistas y moder-
nizantes, que ve la llegada de cada nuevo emprendimiento gigante e innovador como
símbolo de progreso, con monedas ahora estables, con facilidad para importar bienes y
remitir ganancias a los países de origen bajo el férreo control del FMI y el BM.
A esto se agregan las nuevas oportunidades de innovación que abre la revolución tec-
nológica (comunicaciones, informatización, transportes) y organizativa (descentralización
del control, just in time), las que requieren inversiones masivas para su completa efec-
tivización. Y esto incluye los mercados crecientemente uniformizados de bienes de primera
necesidad, de bajo precio pero volúmenes enormes a escala global. Todo esto explica por
Esta dinámica vertiginosa se expresa asimismo en la inversión en marcha para la am- 6 Clarín, Suplemento de
Economía, p.22, 5 de octu-
pliación de los locales adquiridos o la construcción de nuevos hipermercados o centros bre de 1997.
en una proporción equivalente al incremento en el número de locales). Puede ser que co-
mo resultado de esta lucha no todas las grandes cadenas permanezcan en el futuro, pero
en todo caso es de prever que esta furia de inversión y fusiones se vaya frenando con los
límites del mercado. En todo caso, su competencia monopólica no es ya principalmente
contra el mercado microminorista, sino entre ellas, aunque golpean al micro como con-
secuencia de sus avances.
Por su misma magnitud, esta lucha se va manifestando en la reestructuración del es-
pacio urbano, contribuyendo, junto con la proliferación de shoppings y barrios cerrados,
a extender una cultura de compra y consumo en espacios quasi públicos que ofrecen la
posibilidad de realizar compras y consumo de productos y servicios muy diversos con un
solo traslado. Esto se refuerza con la creciente presencia en el imaginario y en la vida co-
tidiana real de la inseguridad y creciente violencia en las calles, algo que de hecho afecta
directamente la competitividad de los pequeños comercios, asaltados con frecuencia
inusitada en los últimos años.
Pero la lucha no se limita a la fusión y extensión de grandes locales. Así, utilizan
nuevas tecnologías de comercialización que descolocan al comercio tradicional: asociados
con el capital financiero, emiten sus propias tarjetas de crédito de fácil acceso (a mediano
plazo, dando acceso a bienes de consumo, pero con tasas de interés usurarias), a pesar de
su escala cuando se dirigen a sectores medios y altos ofrecen servicio a domicilio, utilizan
ofertas gancho bajando los precios de algunos productos por debajo del costo, realizan
sorteos entre los compradores presentes, etc.
La lucha por controlar una proporción más alta del mercado de consumo es tam-
bién instrumental para ejercer un poder monopólico en el mercado de productos, donde
se presentan como grandes compradores: el ejercicio de ese poder incide en los precios
que reciben los proveedores (hasta un 20% de menor precio por el producto además del
pago de un derecho fijo para exponer en las góndolas y el usual pago por metro lineal de
góndola), así como la imposición de plazos de pago (a 60 o 90 días). La escala les permite
también convertirse en importadores y exportadores (de productos de su propia marca) y
acceder a tecnologías de punta (cajas conectadas con sistemas informatizados de inventario
y control de la salida por producto, posición en las góndolas, cruzando casi instantánea-
mente el análisis de la demanda con la información sobre los compradores con tarjeta, etc.).
La escala también les permite hacer producir a façon productos con su propia mar-
ca (el 8% de lo que facturan los grandes;11 mientras en Francia, Carrefour tiene 1.600 11 Suplemento Cash, p.12,
11 de diciembre de 1997.
productos de línea propia que son el 16% de sus ventas, en Argentina esperan tener 400
productos con marca propia para el 2000). Al evitar costos de distribución y de market-
ing logran por este medio bajar los precios un promedio de 15% por debajo del precio de
lista en las marcas líderes; algunos productos pueden ser exportados a sus locales en otros
países — duraznos, hamburguesas, etc.12 En esto hay diferencias: Norte, dirigido a un 12 El Cronista, p.10, 21 de
mayo de 1997.
mercado de mayor nivel de ingresos, trabaja con las marcas conocidas, mientras que Car-
refour y Disco generan sus propias marcas.
Estos emprendimientos comerciales no sólo ejercen el comercio minorista en gran
escala, sino que compiten con el comercio mayorista (muchos comercios pequeños se
abastecen en los super o hiper). También usan formas de competencia desleal e ilegal:
pueden vender productos por debajo del costo, eludir aduanas (recordemos los juicios
pendientes por utilizar la “aduana paralela”, pasando containers que no pagaban impuestos
porque supuestamente estaban en tránsito hacia otro país), anunciar rebajas en diarios y
en las góndolas y no registrarlos en las cajas, etc.
EL IMPACTO
por debajo de los autoservicios (menos de cuatro cajas registradoras). Aunque se especu-
la con la posibilidad de que una vez establecidos suban los precios, mientras persista la ac-
tual fase de competencia monopólica será difícil un acuerdo para subir los precios. Pero
no todos los consumidores pueden prescindir del pequeño comercio, y en este sentido es
importante marcar que el mercado que queda para estos es el de la gente que recurre para
comprar los productos de primera necesidad18 o los que no pueden acceder al tipo de 18 Clarín, Suplemento de
Economía, p.12, 5 de octu-
compra concentrada e impersonal que propone un hipermercado. Mucha gente, a pesar bre de 1997.
de que en el mediano plazo termina pagando más caro en un almacén que en un hiper-
mercado, en los almacenes puede desarrollar estrategias de compra que sería imposible de-
sarrollarlas en estos grandes emprendimientos, por ejemplo el retiro de mercaderías con
pago diferido, más conocido como “fiado de mercadería” o la compra de pequeñas frac-
ciones de peso para atender la necesidad del momento.19 En lo que hace a los salarios y 19 Esto queda revelado
cuando comparamos las fre-
los derechos laborales, su carácter de pertenecientes al sector “formal” no impide que uti- cuencias de asistencia a es-
licen las formas de trabajo precario que permite la práctica de contratación en un merca- tos comercios, que se distri-
buyen en: todos los días al
do con altas tasas de desempleo y desregulación creciente. almacén y cada veinte días
Combinando todos estos factores, su condición monopólica les permite obtener al hipermercado. (Algún dia-
rio.)
tasas de ganancia hasta cuatro veces superiores a las logradas en sus países de origen. Sin
embargo, el efecto económico es contradictorio: por un lado (al menos mientras subsista
la competencia) se bajan los precios de los productos de consumo y se aumentan los in-
gresos de aquellos comerciantes que pueden beneficiarse por estar asociados a estos cen-
tros (aunque se dan muchos casos de quiebra posterior por no poder afrontar los altos cos-
tos de participar del espacio en los centros comerciales), por otro se reducen los ingresos
de los trabajadores y de los propietarios que pierden en la competencia o que no se be-
nefician con esa asociación. En todo caso, las ganancias del sector comercial, creciente-
mente monopólicas, serán socializadas de otra manera (se filtran hacia procesos globales
de inversión).
En todo esto hay que tener en cuenta que el impacto económico no puede ser eva-
luado simplemente asignando a los nuevos emprendimientos comerciales la responsabili-
dad por los índices de quiebras o desempleo del comercio minorista. Se están producien-
do otros fenómenos que forman parte de un proceso de reestructuración profunda del
sector comercial y de servicios en general. En primer lugar, en parte son consecuencia de
los violentos procesos de redistribución del ingreso provocados por el estilo de ajuste es-
tructural impuesto. Por otro lado, están entrando con fuerza las modalidades de CADENAS
DE DISCOUNT (Tía, francesa), que en locales chicos venden artículos de marca propia, un
20% más baratos,20 los que compiten con tiendas o cadenas de electrodomésticos locales. 20 Clarín, p.46, 27 de oc-
tubre de 1997.
Se desarrollan cadenas especializadas de venta de electrodomésticos, equipos de sonido,
computación, grabaciones musicales, etc. Los comercios de alimentos, artículos de
limpieza y tocador son los más afectados y sin respuesta por la invasión de los supermer-
cados. Noventa y seis mil almacenes han sido transformados en autoservicios en 5 años,
y otros 100 mil están previstos en los próximos dos años.21 Aparecieron los Convenience 21 Clarín, p.12, 5 de octu-
bre de 1997.
Stores (asociados a gasolineras, ubicadas centralmente respecto al mercado de auto-
movilistas). Las cadenas especializadas comercializan grandes volúmenes con bajos már-
genes y pobre presentación y servicio en locales autoservidos de 200 m2. Entran con
mejores condiciones de crédito en mercados superexplotados por tasas usurarias.
Por supuesto, hay otras formas de competencia representada por los shoppings o
centros comerciales (en 1997, 35 shoppings facturaban 4.000 millones de dólares al año 22 Clarín, p.22, 5 de octu-
y recibían 130 millones de personas),22 que compiten fuerte en el rubro vestimentas, bre de 1992.
En Rosario, Coto adquirió los terrenos de la Yerbatera Martin, Jumbo los terrenos
24 La Capital, Rosario, 14 de la ex textil Estexa y el grupo Casino el 30% de la cadena Libertad.24 En Paraná Wal
de febrero de 1998.
Mart abrió en febrero de este año un local de 13.500 m2 cubiertos,25 la misma empresa
25 El Diario, Paraná, 18 de
Febrero de 1998.
está construyendo otro hipermercado en Neuquen que abriría sus puertas en junio de este
año,26 también en Córdoba abrió un local de 17.000 m2 que requirió una inversión de 20
26 Ámbito Financiero, 27
de febrero de 1998. millones de pesos y tiene previsto abrir otro en el mes de junio de este año,27 la empresa
27 La Voz del Interior, Cór- planea abrir 36 hipermercados más en este año28 concentrándose fundamentalmente en
doba, 12 de marzo de 1998. el interior del país, más precisamente en las ciudades de Rosario y Tucumán.29 Norte tiene
28 Buenos Aires Económi- pensado abrir 11 nuevos locales durante 1998,30 en este año inició sus actividades en
co, 12 de marzo de 1998.
Concordia, en breve comenzará a instalarse en Gualeguaychú y compro la cadena Abud
29 La Nación, 9 de marzo
de 1998. de Paraná.31 Carrefour en Adrogué (provincia de Buenos Aires) inauguró su hipermerca-
30 La Gaceta, Tucumán, 22
do número 19 con una inversión de 30 millones de pesos.32 Disco está en plena etapa de
de febrero de 1998. expansión, el año pasado compró la cadena Vea que tiene 26 locales repartidos entre Men-
31 El Argentino, Gualeguy- doza y San Juan y uno en Córdoba.33 La principal cadena de descuento Tía decidió ins-
chú, 2 de marzo de 1998.
talar en Argentina 400 sucursales durante este año, bajo la consigna “el precio de Car-
32 La Razón, 22 de Febrero
de 1998.
refour a la vuelta de su casa”.34 Auchan tiene pensado abrir su segundo hipermercado para
el segundo semestre de este año en el barrio de Saavedra en Buenos Aires.35
33 El Economista, 27 de fe-
brero de 1998. Según datos de la consultora A. C. Nielsen en 1997 en el GBA los super, hiper, y au-
34 Revista Mercado, marzo toservicios canalizan el 53,5% de las ventas alimentarias y en el interior concentran el
de 1998. 44% de las ventas, estas cifras tienden a acrecentarse por el avance de los hipermercados
35 Buenos Aires Económi- en el interior: en Mendoza captan el 90% de las ventas, en Tucumán, Córdoba, Mar del
co, 12 de marzo de 1998.
Plata y Bahía Blanca superan el 80%.36
36 El Comercial, Formosa,
25 de marzo de 1998.
banístico: En Rosario, el Partido del Progreso Social solicitó al Secretario de Planeamien- 40 Clarín, p.24, 2 de marzo
de 1998.
to de la municipalidad una copia del anteproyecto por el que se resolvió como viable la
instalación de un hipermercado Coto en los terrenos de la Yerbatera Martin con el argu-
mento de que esta área es de un predominante uso residencial y no tiene prevista la ins-
talación de un hipermercado.41 En Formosa, bajo la denominación de Ley de Habi- 41 La Capital, Rosario, 14
de febrero de 1998.
litación de Grandes Superficies Comerciales, se pretende que la legislatura sancione una
norma legal que limite la apertura de los supermercados en esa provincia y que limite sus
horarios de apertura permitiéndoles abrir sólo un domingo cada dos meses. El argumen-
to fundamental de esta norma es intentar frenar el esperado incremento de la desocu-
pación que traería aparejado la apertura de hipermercados, en base al cálculo de que 100
almacenes dan más empleo que un hipermercado, y para proteger a los proveedores entre
otras cosas porque los hipermercados pagan a los 90 días.42 42 El Comercial, Formosa,
14 de febrero de 1998.
En Neuquen, los empleados de comercio pidieron a los diputados de esta provincia
que se adopte una legislación destinada a limitar la instalación de los hipermercados,
basándose en un análisis que dice que los hipermercados captan entre 12 y 13 millones
43 La Mañana del Sur,
de dólares por mes de los 30 millones que forman parte del circulante por sueldos de la Neuquen, 18 de febrero de
administración pública.43 En Santa Fe, hay presentado un proyecto de declaración para 1998.
¿QUÉ HACER?
Si se decide admitir la entrada futura de estas inversiones, pero limitando sus efec-
tos negativos, es imperioso no sólo evaluar su impacto sino proponer medidas contrar-
restantes eficaces.
Los resultados de tal evaluación y diseño de medidas dependerán del contexto de ca-
da país. En una coyuntura de depresión de la demanda por trabajadores productivos y de
de gobierno efectivamente democráticas y participativas así como una ciudad más equi-
tativa y abierta, donde el encuentro socialmente plural en los espacios públicos de acceso
libre sea una norma deseada, el impacto de los grandes emprendimientos puede ser con-
siderado como regresivo, por su contribución directa e indirecta a la segregación socio-
espacial (esto debe ser evaluado teniendo en cuenta el carácter realmente semi cerrado de
los espacios aparentemente abiertos). Tampoco es marginal pensar cual será el alcance
democrático de una planificación concertada cuando en la mesa de negociación pre-
dominen los grandes monopolios antes que una rica diversidad de actores económicos
pertenecientes al campo popular.
Ante el ingreso de estos emprendimientos en una ciudad, habida cuenta de los efec-
tos negativos no deseados, la sociedad y su gobierno pueden decidir aceptar esas inver-
siones pero poniendo condiciones para minimizar su impacto urbanístico negativo:
exigiendo que financien obras de vialidad, drenaje, pasos bajo vía, semaforización, man-
tenimiento de áreas verdes, o que contribuyan a la construcción de escuelas, traslado de
villas en condiciones de riesgo, incluso agregando la contribución a fondos de compen-
sación social. Sin embargo, es importante tener presente que si esas obras son realizadas
directamente por la empresa, esto le da un halo filantrópico a lo que no es más que un
conjunto de obras necesarias para hacer funcionar el complejo comercial en condiciones
óptimas. Se les puede alternativamente exigir la contribución al gobierno local para que
realice esas obras e incluso exigir una sobretasa municipal por impactos negativos no con-
trarrestables por obras públicas.
En el caso particular de Porto Alegre, en caso de negociar la entrada de nuevos mo-
nopolios, parecería que debe ser el gobierno, junto con los representantes del conjunto de
la sociedad local en el Orçamento Participativo, quien negocie y decida las obras y otras
medidas compensatorias a ejecutar, evitando una negociación particularizada entre las
Asambleas zonales y las empresas, pues su impacto no es meramente urbanístico ni locali-
zado en la zona inmediata, sino que tiene efectos urbanísticos en otras zonas afectadas por
la competencia y en general alcances socioeconómicos para toda la ciudad.
Por lo demás, lo más importante no es compensar los costos sociales iniciales de la
instalación, sino lograr establecer un marco de regulación para su funcionamiento futuro,
atribución que posiblemente debe involucrar poderes jurisdiccionales no locales. Se po-
dría tratar, por ejemplo, de asegurar que se van a mantener los precios bajos, pero no re-
duciéndolos por debajo de los costos, que no se va a reducir el personal, que se va a reen-
trenar personal desplazado cuando corresponda, que se van reducir horarios para
equipararlos a los del comercio tradicional, que se van a someter a reglas de equidad o
progresividad fiscal, que se van a imponer fuertes multas ante transgresiones a las leyes de
comercio vigentes, que se va a limitar la repatriación de las ganancias o al menos asegu-
rar una reinversión de parte de ellas en otras actividades en la zona, etc.
El poder de presión y negociación de estos capitales no es menor en un contexto
dominado por las políticas neoliberales. Pero no es comparable al de las grandes inver-
siones productivas de bienes y servicios para la exportación desde la ciudad a otras re-
giones o países. Estos emprendimientos están interesados y necesitan localizarse en la zona
(por lo que sería absurdo caer en guerras intermunicipales de exención impositiva para
atraerlos, algo a lo que puede conducir la falta de cooperación entre municipios vecinos
en zonas metropolitanas) y eso debe ser tenido en cuenta en las negociaciones.
Una amplia alianza popular y local es necesaria para sostener decisiones que pongan
límites a los proyectos del capital comercial monopólico para captar los mercados locales
SERGIO BOISIER
En 1982 se publicó un pequeño libro por parte del ILPES (Instituto Latinoamericano
y del Caribe de Planificación Económica y Social) con el título Política Económica, Or-
ganización Social y Desarrollo Regional,1 en el cual presenté una suerte de “modelo” de de- 1 También publicado en In-
glés con el título: Economic
sarrollo regional, con inocultables pretensiones de convertirse en teoría, o, a lo menos, en policy, social organization
un conjunto no contradictorio de hipótesis sobre el proceso de desarrollo de las regiones. and regional development.
Santiago de Chile: ILPES,
Para efectos principalmente nemotécnicos, estas hipótesis se configuraron como un trián- 1982.
gulo en el cual los vértices representaban: 1) la asignación (inter)regional de recursos;
2) los efectos regionalmente diferenciados del cuadro de la política económica nacional
(global y sectorial) y; 3) la capacidad de organización social de la región.
Pasados tres quinquenios, la propuesta anterior es todavía considerada por muchos
como válida y como útil para formular investigaciones empíricas o para proponer
acciones de política. En verdad era y es una propuesta novedosa, desde luego más en su
inicio que en la actualidad. Por primera vez, se agregaban otros factores a la tradicional
visión económica del desarrollo de las regiones (o territorios, en un sentido más gene-
ral), visión que descansaba en la sola consideración de la inversión (y de la tecnología pre-
dominante en el sistema o región) como factor de crecimiento e incluso de desarrollo, sin
que estos dos términos se diferenciaran lo suficiente. En verdad, era casi una aplicación
sobresimplificada del modelo de Harrod-Domar.
Los dos factores agregados a la tradición tienen que ver, el primero, con los efectos
diferentes en términos cualitativos y cuantitativos que en cada región tiene el conjunto de
políticas económicas tanto globales como sectoriales, efectos que pueden ser coadyuvantes
al efecto positivo de un flujo de recursos o que pueden actuar también como frenos al
crecimiento, y el segundo, con la así llamada “capacidad de organización social” de la
región, un elemento multidimensional de carácter principalmente institucional, social y
cultural que da origen a una red y a un cierto modo de funcionamiento de esa misma red,
cuestión que se asociaría a la posibilidad de “transformar” impulsos de crecimiento en es-
tadios de desarrollo, algo no del todo alejado del concepto contemporáneo de “capital so-
cial”, como se verá. La misma idea, ahora tan ampliamente difundida, de la construcción
social de las regiones, emergió de esta propuesta.
No puede resultar muy extraño el interés despertado por esta proposición. Por un
lado permite distinguir con claridad el crecimiento (económico) del desarrollo (societal);
por otro, sugiere que la interacción entre dos grandes actores, uno de naturaleza política
como es el Estado y otro de naturaleza social como es (o debe ser) la Región (así, con
mayúsculas), resulta clave en la promoción del bienestar en el territorio. De aquí surge
nítidamente la importancia de procesos tales como la descentralización político/territorial
y las capacidades para negociaciones entre los niveles regional y nacional. Además, con
bastante antelación, la propuesta destacaba la naturaleza esencialmente exógena del cre-
cimiento así como la naturaleza endógena del desarrollo. En suma, la propuesta asignaba
tareas a ambos actores y posibilitaba escapar de la manía altérica de la cultura latinoameri-
cana que siempre trata de desplazar la responsabilidad del atraso y del progreso mismo hacia
“afuera”, hacia “otros”.
En 1996, la revista brasileña Planejamento e Políticas Públicas, una publicación del
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, órgano vinculado al Ministério de Planeja-
mento e Orçamento, publicó en el número 13 de ese año el artículo titulado “Em busca
do esquivo desenvolvimento regional: entre a caixa-preta e o projeto político” en el cual me
concentré en la cuestión del desarrollo y sugerí considerar seis factores que en la contem-
poraneidad, estarían directamente vinculados al surgimiento de procesos de verdadero de-
sarrollo en las regiones. Un énfasis particular conferí en ese trabajo a una visión “hirch-
manniana” del problema, destacando que lo que más interesaba era la articulación densa
2 Si bien D. North utiliza el y direccionada de esa media docena de factores, por encima de la presencia de cada uno
concepto de instituciones
para aludir al conjunto de re-
de ellos en particular.
glas y normas jurídicas y so- Los factores destacados para estos efectos fueron los siguientes: 1) recursos, en una
ciales y el concepto de or-
ganizaciones para describir
lectura contemporánea del término e incluyendo en consecuencia los recursos materiales,
las estructuras de produc- los recursos humanos, los recursos psicosociales, y los recursos de conocimiento; 2) ac-
ción de bienes y servicios,
es más que frecuente en el tores, incluyendo en esta categoría a los actores individuales tanto como a los corporativos
lenguaje cotidiano en Améri- y a los actores colectivos, identificados con los movimientos sociales regionales; 3) insti-
ca Latina ser menos preci-
sos y que se hable con falta tuciones, aludiendo con este término al mapa organizacional (institucional)2 regional y so-
de distinción de institu- bre todo, a la “modernidad” de sus elementos, vale decir, la velocidad, la flexibilidad, la
ciones y de organizaciones
casi como sinónimos. virtualidad y la inteligencia organizacional; 4) procedimientos, dominantes en la acción so-
Cierto es, por otro lado, que en la contemporaneidad, con la creciente complejidad
que ella misma introduce en las estructuras y procesos sociales, deben evitarse las afirma-
ciones o negaciones tajantes, las antinomias precisas, el reduccionismo simplista y es
mejor dejar espacio para lo “rizado” y para lo recursivo y por tanto habrán de hecho situa-
ciones concretas en las cuales el capital económico es endógeno y tales situaciones pueden
encontrarse en los extremos de un imaginario abanico territorial: en regiones de gran pro-
ducción y de elevada complejidad y en regiones de primitiva simpleza que no superan to-
davía la fase de acumulación primaria.
La segunda forma de capital corresponde al capital cognitivo, que no es sino la
dotación de conocimiento científico y técnico disponible en una comunidad. Este stock
dista de ser uniforme; por el contrario, es de elevada variedad si se entiende que incluye,
primeramente, el conocimiento acerca del propio territorio (su geografía, pero sobre to-
do, su historia, entendida y no meramente relatada) y en seguida, una serie de “saberes”
científicos y tecnológicos susceptibles de ser usados en los procesos de crecimiento y de
desarrollo, por ejemplo, conocimientos acerca de los ciclos tecnológicos que se pueden
desarrollar a partir de los recursos naturales de la región. Como lo apunta Guimarães, las
maquinarias y herramientas constituyen simplemente una expresión material visible del
capital cognitivo existente en una región y, dígase al pasar, la forma más común de trans-
ferencia de él. Gran parte del capital cognitivo regional es ahora también exógeno, habida
cuenta de la concentración de la capacidad de investigación científica y tecnológica en
grandes corporaciones transnacionales y considerando que las articulaciones casa ma-
triz/filial son la modalidad más frecuente de transferencia de know-how hacia la periferia,
conjuntamente con la adquisición de maquinaria y equipo.
Pero el reconocimiento del carácter también crecientemente exógeno del conoci-
miento científico y tecnológico de punta no puede ser una excusa para no intentar el de-
sarrollo de un conocimiento “endógeno”, que debiera, por un lado, entroncarse con la cul-
tura y las tradiciones locales y que, por otro, debiera intentar “crear” conocimiento de
punta. Este tema se enlaza ciertamente con la existencia y calidad de un sistema territorial
de ciencia y tecnología y con la pertinencia del que hacer de dicho sistema. Nada de esto es
fácil, pero un ejemplo de la realidad periférica de una región peruana puede ser ilustrativo
del camino a seguir; el Departamento de Piura, en el Norte del Perú, a través de una ONG
(CIPCA) ha publicado un libro de 760 páginas conteniendo sólo las fichas bibliográficas de
todo lo que se ha publicado acerca de Piura desde la Colonia. Eso es generar conocimiento
endógeno, eso es llevar a la práctica la primera regla en materia de acción territorial: conócete
a ti mismo. ¿De cuántas regiones de América Latina se puede señalar algo similar?
El capital simbólico configura una tercera modalidad de capital que debe ser puesta
al servicio del desarrollo. El concepto de capital simbólico pertenece a Bourdieu (1993;
1997) y consiste, en sus propias palabras, en el poder de hacer cosas con la palabra “…es
un poder de consagración o de revelación…” En todo caso, como lo anoté en otra opor-
tunidad, es bueno recordar que el capital simbólico estaba claramente presente en el primer
párrafo del Evangelio según Juan el Evangelista al decirse allí: “En el principio era el Verbo”.
El poder de la palabra y el poder del discurso precisamente para construir región, para
generar imaginarios, para movilizar energías sociales latentes, para generar autoreferencia,
incluso, para construir imágenes corporativas territoriales, indispensables en la concurren-
cia internacional actual. Moscovisi (1984) dice: “Nombrar, decir que algo es esto o lo ou-
tro — y si falta hace, inventar palabras para tal propósito — nos da la capacidad de fabricar
una red lo suficientemente fina para retener al pez, y por tanto nos capacita para repre-
Una quinta categoría de capital coincidiría con el capital institucional (véase la nota
2) en la línea de North, Oates y de Williamson, todos apuntados como creadores de la “es-
cuela neoinstitucionalista del desarrollo”. Como es obvio, el capital institucional hace re-
ferencia, en primer lugar, al catastro censal de las instituciones públicas y privadas (rele-
vante para los fines en discusión) existentes en la región; es el “mapa” institucional. Pero,
más allá de la existencia y número de instituciones, el capital institucional variará de acuer-
do a la contemporaneidad de las instituciones. Quiero decir que lo que realmente interesa
es un conjunto de atributos estructurales que, idealmente, deberían estar incorporados en
las instituciones. ¿Cuáles son estos atributos? La capacidad para actuar y tomar decisiones
velozmente, la flexibilidad organizacional, la propiedad de maleabilidad, la resiliencia del
tejido institucional (no necesariamente de cada unidad), la virtualidad, esto es, la capaci-
dad de entrar y salir de acuerdos virtuales, y sobre todo, la inteligencia organizacional, vale
decir, la capacidad de monitorear el entorno mediante sensores y la capacidad de aprender
de la propia experiencia de relacionamiento con el entorno. Obsérvese nuevamente que
para la escuela neoinstitucionalista, las palabras tienen un significado a veces diferente al
usado acá: las instituciones (para North) son las reglas del juego, y las organizaciones son
las estructuras que usualmente denominamos indistintamente como instituciones u orga-
nizaciones. En artículo “El vuelo de una cometa” (1997) discutí estos asuntos. La impor-
tancia primordial de las instituciones radica en su ligazón con los costos de transacción,
que, de acuerdo a North (1993) se encuentran en la base de la formación de organiza-
ciones. El tejido institucional y organizacional, esto es, el conjunto tanto de normas y de
estructuras, puede, dependiendo de su forma de funcionamiento, elevar o reducir los cos-
tos de transacción, dificultando o facilitando el proceso de crecimiento y de desarrollo. De
aquí la trascendencia para cualquier región de la “calidad” de su tejido institucional.
El capital institucional adquiere su valor no sólo en función del número y del
tamaño de las organizaciones o del volumen de las regulaciones; quizás si tanto o más im-
portante es el tipo de relación interorganizacional prevaleciente o, si se quiere, la densidad
del tejido organizacional, densidad dada por las relaciones entre organizaciones más que
por el número de ellas. Naturalmente, esto tiene que ver con la interdependencia de ellas.
Desde este punto de vista, “medir” las relaciones, evaluar la matriz de relaciones en tér-
minos del tipo de relación históricamente prevaleciente en el conjunto, en torno al grado
de cooperación o de conflicto, genera una visión del capital institucional mucho más rica
que el mero recuento de entes. En la Dirección de Políticas y Planificación Regionales del
ILPES (ILPES/DPPR) desarrollamos un software para evaluar tal grado de conflictividad y/o
cooperación interorganizacional (ELITE), a partir de un sociograma de organizaciones en
el cual se asigna un valor a cada tipo de relación (de conflicto, de neutralidad, de coopera-
ción) entre cada par de organizaciones. Calcular un “índice de conflictividad o de coo-
peración” resulta entonces sencillo y tal índice proporciona una información/conoci-
miento de considerable valor; cuanto mayor es el índice de cooperación, mayor es el
capital institucional y también mayor será el capital social.
El sexto tipo de capital es el capital psicosocial, un concepto que he utilizado con fre-
cuencia en varios trabajos de esta década y que se liga a la relación entre pensamiento y
acción. El capital psicosocial se ubica en lugares precisos: el corazón y la mente de las per-
sonas. Se refiere a sentimientos, a emociones, a recuerdos, a “ganas de”, etc. y muchos
pueden, al igual que yo, ofrecer ejemplos empíricos de su existencia e importancia. Hablo
de cuestiones tales como autoconfianza colectiva, fe en el futuro, convencimiento de que el
futuro es socialmente construible, a veces memoria de un pasado mejor, envidia territorial
(aunque el exceso de ella dificulta el trabajo colectivo), capacidad para superar el individ-
ualismo y, sobre todo, ganas de desarrollarse, como ya lo dijo Albert Hirchman en su obra
clásica sobre estrategias de desarrollo. Maritza Montero (1994) se pregunta, en psicología
social: ¿Qué pasa con las personas cuando actúan, cuando dan respuesta a las exigencias
del medio ambiente y de los otros seres humanos? ¿Por qué se comportan de determinadas
formas y no de otras? Tratando de responder a estas y a otras preguntas, Montero exami-
na seis conceptos que ayudan a entender la relación entre pensamiento y acción: actitud,
creencia, opinión, valor, estereotipo, y representación social, para terminar concluyendo que
el saber y el sentir motivan, planifican, razonan, impulsan, precipitan, retrasan o evitan la
acción.4 El “sentir”, en la acción social, remite a las ideas de Habermas y de Maturana, so- 4 Después de considera-
ciones como éstas, la pre-
bre racionalidad comunicativa y racionalidad conversacional respectivamente. sencia de los economistas
Como sucede en relación a todas estas categorías de capital intangible, hay que pre- en el tema del desarrollo
bien entendido se justifica
guntarse acerca de la “constructibilidad”, en este caso, del capital psicosocial. Me parece sólo porque éste descansa
de interés mencionar en este sentido el esfuerzo que se hace en el departamento del Toli- en la acumulación y en el
crecimiento!
ma (Colombia) y en particular en su capital, Ibagué, para crear capital psicosocial me-
diante una persistente campaña semiótica liderada por una importante entidad financiera
cooperativa que ha hecho de la cuestión de la “construcción social de la región” casi su
misión corporativa. La región, un sueño común, es uno de los slogans usado como graffitti
en diversos puntos públicos y la revista Signos y Hechos, publicada mensualmente por la
misma entidad y con una tirada de varias decenas de miles de ejemplares gratuitos, en for-
ma permanente contribuye a la creación de capital psicosocial.
El capital social configura la siguiente categoría, muy de moda a partir del trabajo de
Putnam (1993) sobre los gobiernos regionales en Italia. Guimarães (1998) asocia el con-
cepto con la existencia de actores sociales organizados, con la existencia de una “cultura
de la confianza” entre actores, un tema ahora también de moda y tratado por Peyrefitte
(1996), Fukuyama (1995 ) y Luhman (1996 ), entre otros y, siguiendo con Guimarães,
con la capacidad de negociación de actores locales y con la participación social, identidad
cultural y relaciones de género. El mismo autor propone una docena de indicadores para
evaluar el stock de capital social. En términos simples, el capital social representa la pre-
disposición a la ayuda interpersonal basada en la confianza en que el “otro” responderá de
la misma manera cuando sea requerido. Fukuyama (1995), citando a James Coleman
(referido también por Putnam como la fuente original del concepto), define el capital so-
cial como “el componente de capital humano que permite a los miembros de una
sociedad dada, confiar el uno en el otro y cooperar en la formación de nuevos grupos y
asociaciones”. Putnam cita también a Coleman: “Al igual que otras formas de capital, el
capital social es productivo… Por ejemplo, un grupo cuyos miembros manifiestan con-
fiabilidad, y confían ampliamente unos en otros, estará en capacidad de lograr mucho
más en comparación a un grupo donde no existe la confiabilidad ni la confianza…” En
América del Sur, la práctica prehispánica de la minga5 (hoy todavía extensamente practi- 5 Fiesta y trabajo cooperati-
vo para ayudar a un miem-
cada en el extremo sur de Chile y en Colombia también) constituye una excelente pues- bro de la comunidad.
ta en valor de la idea del capital social, bajo la modalidad de una “reciprocidad difusa”.
Hay un excelente trabajo reciente de Restrepo (1998) en el cual la autora hace una sínte-
sis del concepto y de su evolución, para ligarlo en seguida al tema de políticas públicas
aplicado al caso de la actual estrategia de desarrollo de Colombia.
En la visión de Coleman, el capital social aumenta a medida que se utiliza y dis-
minuye por desuso, una característica de casi todas las formas de “capital intangible”, que
ya había sido anotada por Hirschman en relación a lo que él denominó como “recursos
morales”. Como es obvio, esta característica del capital social hace de este concepto un
trago amargo para cualquier economista, entrenado en una visión exactamente inversa en
relación al concepto de recurso económico. A pesar de esta característica y por el hecho
de ser un bien público, hay una tendencia a subinvertir en capital social y la intervención
del Estado para aumentar la dotación de capital social puede ser contraproducente, al
hacer que la gente dependa menos unas de otras.
La mayor parte de los autores que escriben sobre capital social usan el concepto de
sinergía para articular el desarrollo capitalista con el desarrollo democrático mediante el
surgimiento de la asociatividad entre el sector público y el privado. Coleman, Putnam y
Fukuyama parecen dar mayor importancia a la asociatividad que a las instituciones y or-
ganizaciones, como, por el contrario, se plantea en la escuela institucionalista y, por lo
menos Putnam ha sido acusado de relegar al Estado a un papel totalmente secundario en
el desarrollo, en buenas cuentas, se ha querido ver un sesgo neoliberal en su análisis.
La octava modalidad de capital es el capital cívico, también fuertemente asociado a
Robert Putnam. Recuérdese que la investigación italiana de Putnam mostró que la refor-
ma regional de 1970 resultó exitosa en regiones en las cuales se había producido, durante
siglos, una acumulación de capital cívico, esto es, de prácticas políticas democráticas, de
confianza en las instituciones públicas, de preocupación personal por la res publica o, co-
mo se diría, por los “negocios y asuntos públicos”, de asociatividad entre los ámbitos
público y privado, de la conformación de redes de compromisos cívicos.
El diario La Nacion, de Buenos Aires, en su edición del día 27/7/1998 (p.6) publicó
una crónica acerca de la confianza institucional expresada por la población (una muestra
6 La crónica se titula “La de- de ella) en varios países latinoamericanos.6 Para algunos países, la situación es realmente
mocracia es un valor, pero
sin confianza en los partidos”
preocupante en relación a la falta de confianza en algunas instituciones pilares del Estado
y está firmada por Ricardo y de la sociedad.
López Dusil y es extraída de
la tercera medición del Lati-
nobarómetro, un estudio de Tabela 1 – Confianza en instituciones (porcentaje de mucha, o de algo de confianza en la
opinión pública. institución), 1997
Argentina 59 34 20 23 16 33 29 52
Bolivia 81 35 27 36 19 32 20 52
Brasil 68 59 43 36 31 27 18 36
Colombia 77 55 40 33 43 33 21 47
C. Rica 80 – 43 33 34 33 26 44
Chile 79 48 42 61 52 54 35 56
Ecuador 73 71 30 28 33 20 16 50
El Salvador 80 40 46 49 53 49 45 45
Guatemala 70 34 28 35 26 28 24 41
Honduras 89 56 53 35 53 54 40 35
México 66 44 26 31 26 34 31 26
Nicarágua 78 41 39 39 40 38 30 45
Panamá 85 – 34 45 48 27 28 60
Paraguai 87 47 32 26 36 36 27 51
Perú 78 37 18 33 29 26 20 48
Uruguai 57 43 54 52 47 45 44 46
Venezuela 72 63 37 35 27 30 21 47
Fuente: MORI- Latinobarómetro
Argentina, Bolivia, Guatemala y Perú aparecen como países en los cuales la pobla-
ción expresa un alto grado de desconfianza con respecto a instituciones básicas de la so-
ciedad. Hay una clara falta de capital cívico en estos casos. En general llama la atención la
pérdida de prestigio (y de confianza, en consecuencia) de las dos instituciones funda-
mentales desde el punto de vista político: la Presidencia y los Partidos Políticos; al paso
que la Televisión ocupa un elevado lugar en el ordenamiento.
La revista World Development incluyó en la edición de Junio de 1996 (v.24, n.6)
una sección especial titulada “Government Action, Social Capital and Development:
Creating Synergy across the Public-Private Divide” conteniendo varios trabajos precedidos
y rematados por sendos artículos de Peter Evans, quien, en el comentario de cierre
sostiene: “Instead of assuming a zero-sum relationship between government involvement and
private cooperative efforts, the five preceding articles argue for the possibility of ‘state-society
synergy’, that active government and movilized communities can enhance each others’
development efforts.”
Evans sostiene que el asunto más fundamental que surge al analizar el origen de las
“relaciones sinergéticas” (concepto parecido al de capital sinergético definido en este tra-
bajo) se refiere a la “dotación” versus la “constructibilidad” de estas relaciones. Se pregun-
ta: ¿depende la posibilidad de la sinergía primariamente del patrimonio sociocultural que
hay que tomar como un dato? O, ¿puede la aplicación de arreglos organizacionales ima-
ginativos o “tecnologías blandas” de tipo institucional producir sinergía en lapsos relati-
vamente cortos? Es interesante reproducir algunas de las limitaciones que el propio Evans
señala al surgimiento de la sinergía o del capital sinergético, en nuestro lenguaje: un limi-
tado stock de capital social en la sociedad civil, para comenzar, una desigualdad social muy
acentuada, tipos particulares de regímenes políticos (poco democráticos) o la naturaleza
de las instituciones gubernamentales, para seguir. ¿Cuánto lugar queda para la ingeniería
de la intervención? Aún si se es optimista, hay que aproximarse a este asunto con escepti-
cismo remarca el propio Evans.
Durston (1998) discute también la cuestión de la constructibilidad de capital intan-
gible (capital social en su estudio sobre “empotestamiento” de campesinos en Guatema-
la) y concluye que, al menos en el caso en estudio, la evidencia prueba que sí es posible
construir capital social rasguñando casi desde la nada en un tiempo razonable.
Una conclusión general es que capital sinergético, capital social y capital cívico es-
tán inextrincablemente vinculados, si bien cada concepto reclama su propia identidad. En
tanto el capital social refleja un dado nivel de confianza interpersonal, el capital cívico re-
fleja la confianza organizacional.
La novena categoría de capital a agregar corresponde al capital humano, concepto
desarrollado principalmente por Gary Becker, mediante la teoría del capital humano.
Antes de Becker sin embargo, Schultz, en 1961, había dado una idea del concepto,
entendiéndolo como los conocimientos y habilidades que poseen los individuos. Con
tal definición, algunos gastos considerados normalmente como consumo no son sino
adiciones al stock de capital humano, como es el caso de los gastos en educación, en
salud y, según algunos autores, los gastos migracionales derivados de la búsqueda de
mejores oportunidades.
Posteriormente Robert Lucas desarrolló un modelo de crecimiento en el cual el
capital humano es el motor, considerando el capital humano como otro factor de pro-
ducción, que afecta la productividad de otros factores a través de externalidades positivas.
Lucas apuntó a dos formas de acumular capital humano: dedicando horas de trabajo a
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
HELOISA SOARES DE M O U R A C O S TA
INTRODUÇÃO
Este trabalho teve como ponto de partida a noção de certa forma generalizada de
que há sempre um conflito, ou uma oposição, uma contradição mesmo, entre os concei-
tos de urbano e de ambiental. Essa oposição está presente sob as mais variadas formas na
mídia, nas formulações teóricas sobre sociedade e natureza, na regulação ambiental, nas
políticas públicas, nas práticas urbanas e nos movimentos sociais, muitas vezes até nas ten-
tativas de abordagem interdisciplinar da questão ambiental dentro (e fora) da Academia.
Trata-se de uma hipótese difícil de aceitar. Não tanto pelos argumentos usualmente levan-
tados acerca da inevitabilidade do avanço do processo de urbanização, do tipo x% da po-
pulação mora hoje em áreas urbanas deste ou daquele tamanho e as decorrentes projeções
para um futuro próximo (e das análises das conseqüências de tal processo), mas, sobretu-
do, por considerar que o espaço urbano constitui a materialização espacial das relações so-
ciais, além de elemento transformador dessas mesmas relações.
Daí a tentativa de uso da expressão meio ambiente urbano, na busca de sintetizar di-
mensões físicas (naturais e construídas) do espaço urbano com dimensões de ambiência,
de possibilidades de convivência e de conflito, associadas às práticas da vida urbana e à
busca de melhores condições de vida, seja para a cidadania, seja na busca de qualidade
da vida urbana. Trata-se da procura da justiça socioambiental em si, bem como da cria-
ção e/ou manutenção das condições materiais/ambientais que dêem suporte e expressem
tal justiça.
Ao mesmo tempo, como que num universo paralelo, o discurso ambiental invade
e se mistura com o do planejamento e da intervenção sobre o ambiente construído, como
se sempre tivessem sido uma e mesma coisa, de certa forma alheios à oposição conceitual
mencionada. Também tal versão do casamento perfeito me parece insuficiente, em parte
pelo ceticismo com que hoje se encaram os discursos sobre planejamento, como o cami-
nho seguro na direção da justiça social e ambiental nas cidades. No entanto, trata-se de
uma importante síntese do ponto de vista conceitual, em que pesem os inúmeros ques-
tionamentos quanto a estratégias e formas de implementação de propostas.
Como separar o pensar e o refletir sobre o urbano da intervenção? E mais: como dis-
tinguir e, ao mesmo tempo, incorporar a intervenção planejada daquela conquistada por
meio das práticas sociais?
Este trabalho busca tecer algumas considerações acerca das origens e da evolução da
oposição entre as noções de urbano e ambiental (inclusive as razões pelas quais esse im-
passe aparentemente não existe no planejamento urbano atual), procurando discutir as
possibilidades de saída que se vêm insinuando em tal impasse.
Por outro lado, deve-se considerar que ambas as noções, tanto de urbano quanto de
ambiental, não são estáticas e predeterminadas, mas vêm mudando com o tempo. Assim,
caracterizar sua evolução, particularmente no que se refere ao seu papel no atual estágio
de desenvolvimento capitalista, com as diferenças marcantes em termos de primeiro/ter-
ceiro mundo, torna-se tarefa imprescindível, embora seguramente muito além das preten-
sões deste trabalho. Entretanto, algumas rápidas incursões na literatura sobre essas mu-
danças ajudam a compreender e definir o que hoje constituem questões urbanas e
questões ambientais, ambas fundamentais para a mudança social.
Observa-se, no momento atual, uma mudança de enfoque no que se refere à análi-
se dos processos que ocorrem nas áreas urbanas. Pode-se argumentar que, por um lado, o
urbano, ou a questão urbana como era chamada nos anos 70, deixou de ser (ou perdeu
importância enquanto) tema/objeto de interesse da chamada teoria social crítica contem-
porânea.1 Questões ligadas à raça, gênero e diversidade étnica/cultural passaram a assumir 1 Tal hipótese tem por
base, principalmente, a lite-
a linha de frente das análises. Assim, a dimensão ambiental da análise urbana fica apa- ratura anglo-saxônica, com
rentemente restrita a alguns redutos, tais como aspectos mais técnicos, objetivos, a serem forte presença de trabalhos
sobre os EUA. Um certo mi-
tratados, por exemplo, nas suas vertentes legais ou sanitárias ou, ainda, as práticas políti- metismo pode ser encontra-
cas e as análises de movimentos sociais em torno de conflitos ambientais nas áreas urba- do no Brasil, a julgar pelos
tipos de trabalhos apresen-
nas ou a respeito de temas ambientais urbanos, como lixo, água, poluição etc. tados, por exemplo, nos últi-
Por outro lado, o campo dos estudos ambientais vem experimentando, simultanea- mos encontros anuais da
ANPOCS.
mente, o alargamento de suas bases conceituais e a multiplicação da quantidade de es-
tudos e áreas do conhecimento envolvidas. Em grande parte desses trabalhos, a dimen-
são espacial/urbana das análises permanece subestimada ou mesmo inexistente ou,
ainda, numa perspectiva mais radical, até mesmo negada como não-ambiental, não-na-
tural. Tal dualidade de visões é veementemente apontada por Harvey (1996), ao argu-
mentar que “se o pensamento biocêntrico está correto e as fronteiras entre atividades hu-
manas e do ecossistema devem ser destruídas, isto significa não somente que processos
ecológicos devam ser incorporados em nossa compreensão da vida social: significa tam-
bém que fluxos de moeda [money] e mercadorias e as ações transformadoras dos seres hu-
manos (na construção de sistemas urbanos, por exemplo) têm que ser entendidos como
processos fundamentalmente ecológicos” (p.392, tradução do autor). Assim, Harvey
identifica a existência de um ponto cego (blindspot) de enormes proporções causado pe-
la hostilidade de longa data do movimento ambientalista para com a própria existência
das cidades. A análise que se faz neste trabalho procura contribuir para a eliminação de
tal ponto cego.
Um aspecto que parece importante salientar diz respeito aos momentos de surgi-
mento das preocupações urbana e ambiental. No primeiro caso, mesmo sob o risco de
excessiva simplificação, pode-se dizer que a tomada de consciência das questões tipica-
mente urbanas e a necessidade de intervir sobre elas surgem juntamente com a consoli-
dação do capitalismo ocidental, em sua versão de concentração urbano-industrial inicia-
da na Europa e expandida para diferentes partes do mundo. Assim, há uma associação
clara entre a generalização do processo de urbanização e a consolidação de um determi-
nado projeto de modernidade. Nessa perspectiva, modelos urbanísticos, assim como o
próprio planejamento urbano, são vistos como formas de manutenção e/ou de organiza-
ção, em nível de espaço, dessa mesma modernidade. As avaliações que usualmente são
feitas de tais modelos variarão de libertários a repressivos, em razão da avaliação feita do
projeto de modernidade.
Já a preocupação ambiental surge e ganha corpo no bojo de um amplo conjunto de
reações ao caráter massificante, predatório e opressor, entre outros atributos igualmente
negativos, do desenvolvimento dos modos de produção capitalista e estatista, para usar a
distinção feita por Castells (1996), que passaram a caracterizar a implementação do pro-
jeto da modernidade. Ao nascer de um questionamento geral ao projeto, a análise am-
biental em suas diversas vertentes questiona também, necessariamente, o modelo de or-
ganização territorial associado àquele projeto, expresso nas diferentes formas assumidas
pela urbanização contemporânea.
Do ponto de vista da análise social, de forma mais ampla, a preocupação com o meio
ambiente e, conseqüentemente, os estudos ambientais em sua interface com as ciências
sociais, (re)aparecem num momento em que a abordagem pós-estruturalista se dissemina
como a vanguarda da análise social crítica. Assim, por um lado, a trajetória da ecologia
política é construída com forte contribuição da antropologia, com base em inúmeros es-
tudos de caso, de etnografias que, apesar de enriquecedoras em suas múltiplas formas de
apreensão da realidade, não têm, por definição, maiores preocupações com uma estrutu-
ra teórica rigidamente demarcada. A maior parte desses estudos ambientais tem como ob-
jeto pequenas comunidades, de origem rural, com fortes tradições (leia-se: diferentes do
Ocidente industrializado) culturais e étnicas, em que a natureza, via de regra, correspon-
2 Refiro-me, aqui, a análises de aos espaços não construídos, algumas vezes intocados.2 Por outro lado, da mesma for-
nas quais a problemática
ambiental, qualquer que se-
ma, neste mesmo momento, multiplicam-se as análises urbanas que, dentro da tradição
ja sua definição, é uma preo- pós-estruturalista, vão também privilegiar a fragmentação, o local, o estudo de caso, com
cupação importante. Natu-
ralmente (os estudos sobre) todas as implicações, em termos de perdas e ganhos, inerentes à adoção de tal perspecti-
as políticas ambientais e os va de análise. Em ambos os casos, parece claro que uma versão urbana contemporânea da
movimentos ambientalistas
sempre tiveram preocupa- ecologia política ainda está para ser problematizada e construída.
ção com os problemas am-
bientais tipicamente urba-
nos e industriais, tais como: OS ESTUDOS URBANOS CONTEMPORÂNEOS:
níveis de poluição, sanea-
mento, disposição de resí-
PULVERIZAÇÃO DE UMA ÁREA DE ESTUDO OU REDEFINIÇÃO DE SEU OBJETO?
duos, tráfego etc., embora
o objeto das análises não
fosse o urbano.
Há vinte (trinta?) anos atrás, seria fácil afirmar que existia uma área de estudos cla-
ramente reconhecida, tendo o “urbano” como seu principal objeto de análise, embora a
denominação dada a tal área variasse de uma instituição para outra. Hoje, essa nitidez não
é mais possível, talvez nem mesmo seja desejável. No entanto, qualquer que seja o parâ-
metro escolhido, o mundo é cada vez mais urbano. Não se trata de uma frase de efeito,
mas, sim, do reconhecimento de que o modo de vida urbano-industrial, como materiali-
zação espacial da modernidade capitalista, embora transformado em cada local, espalhou-
se praticamente por todo o mundo. Às exceções resta o papel de confirmar a regra ou de
resistir na transitoriedade.
Talvez seja exatamente por essa razão que esse campo de estudos parece ter-se esti-
lhaçado, pois, ao generalizar-se, deixou de ser um objeto de investigação em si mesmo.
Melhor dizendo, deixou de, como “questão urbana”, expressar o novo, a vanguarda, o que
está para ser conhecido, denunciado, criticado etc. Hoje, a vanguarda da análise social crí-
tica pertence aos chamados estudos culturais,3 em que as análises enfatizam, principalmen- 3 É o que se observa no
meio acadêmico americano.
te, as contradições da sociedade que se expressam nas diferenças de raça, gênero, sexuali- Não existe informação atua-
dade, background étnico-cultural, entre outras. Tal abertura para novas mediações trouxe lizada, por exemplo, do que
acontece hoje na França, já
um bem-vindo rejuvenescimento e diversificação para a análise social, bem como novos que de lá surgiram, entre
níveis de conscientização a orientar a ação política. meados dos anos sessenta
e o final da década de oiten-
Por outro lado, várias das “velhas questões urbanas” — habitação, saneamento bási- ta, valiosas e inovadoras
co, controle do uso da terra, transporte coletivo etc. — tiveram seu escopo de análise re- contribuições para a análise
urbana, muitas delas fruto
definido, consolidando uma clara distinção entre o que hoje constituem problemas urba- da colaboração entre a Uni-
versidade e o Estado, por
nos nas economias industrializadas e nos países do terceiro mundo. Apesar de todas as meio de várias instituições e
desigualdades que caracterizam o desenvolvimento capitalista, incluindo os crescentes centros de pesquisa. Topa-
lov (1988) apresenta uma
contingentes de população de rua, sem-teto e outras formas de exclusão dos mecanismos excelente avaliação dos ca-
formais de mercado, pode-se dizer que os países industrializados têm, de modo geral, re- minhos percorridos pela
pesquisa urbana na França,
solvido um nível básico de acesso a moradia, bens e serviços urbanos, além de outros be- durante aquele período.
nefícios/itens usualmente providos pelo Estado de Bem-Estar Social, em algumas de suas
muitas versões. Desse modo, a provisão desses itens passa a ser um elemento dado e não
mais um objeto de demanda social.
Assim, se a “questão urbana” é, era ou foi definida em relação à provisão dos en-
tão chamados meios de consumo coletivo, para utilizar o instrumental da sociologia ur-
bana de inspiração marxista, desenvolvido ao longo da década de 1970 (Castells, 1972;
Lojkine, 1981), de fato, ela deixa de existir como preocupação principal a marcar as
desigualdades urbanas contemporâneas do chamado primeiro mundo. Além disso, se
se pensar o urbano como ambiente construído, raros são os espaços que podem ser pen-
sados como não-urbanos. Mesmo aqueles destinados à produção agrícola dificilmente
podem ser considerados rurais, principalmente do ponto de vista das relações sociais
neles presentes.
Já na urbanização do terceiro mundo, e, particularmente, no caso da urbanização
brasileira, presencia-se a dolorosa queima de etapas, em que sequer houve acesso à regu-
lação urbana de forma universal e já foram discutidos os efeitos do neoliberalismo desre-
gulador sobre a precária qualidade da vida urbana. Vista dessa perspectiva, falar da pro-
blemática socioambiental urbana soa apenas como uma roupagem da moda para as
velhas questões sociais (e urbanas). No entanto, definir e tratar conjuntamente os dile-
mas sociais e os ambientais constitui uma necessidade muito além de qualquer modismo.
De fato, muita coisa mudou, tanto na leitura da realidade como no desenvolvimen-
to teórico, desde os precursores trabalhos críticos do final dos anos 60 e início dos 70,
quando Castells (1972) se perguntava se havia (epistemologicamente falando) uma so-
ciologia urbana, Lipietz (1974) e Topalov (1974) discutiam os efeitos da renda fundiária
urbana, ou Harvey (1973) desenvolvia teoricamente o papel do ambiente construído
dentro do processo de acumulação capitalista. O urbano continuou, de certa forma, na
linha de frente dos estudos sociais no início dos anos 80, desta vez como palco e como
elemento gerador dos chamados novos movimentos sociais ligados principalmente à provi-
são e ao acesso aos então denominados meios de consumo coletivo. Os estudos passam, a
seguir, a enfatizar, então, os sujeitos dessas e de outras ações como agentes catalisadores
das práticas sociais; há uma valorização do cotidiano e dos estudos locais e localizados, o
Poucos conceitos têm sido recentemente tão utilizados e debatidos como o de de-
senvolvimento sustentável. Por isso mesmo, falta-lhe precisão e conteúdo, cabendo as
mais variadas definições. Muitas vezes utilizado como se fosse expressão de generalizada
aceitação por algum tipo de senso comum, o conceito traz à tona um amplo debate tan-
to em torno da idéia de desenvolvimento como da noção de sustentabilidade. Tal debate
constitui, de fato, um dos desenhos possíveis da trajetória recente percorrida pela análi-
se ambiental, principalmente em sua tentativa de diálogo com a economia política e
com as ciências sociais de forma mais geral. Reproduzir esse debate foge aos objetivos
deste trabalho, porém interessa-nos aqueles aspectos considerados centrais para a discus-
são das potencialidades e limitações de uma análise crítica do ambiente urbano, bem co-
mo para a compreensão das práticas socioespaciais que se estruturam em torno de ques-
tões ambientais.
Pode-se identificar claramente uma mudança de enfoque na definição da problemá-
tica ambiental nos últimos anos: da passagem de enfoques considerados conservacionistas,
prevalecentes no início dos anos 70, para aqueles que buscam associar desenvolvimento
econômico à preservação ambiental, consagrando assim a idéia de sustentabilidade, con-
siderada como a atual linguagem do ambientalismo (Peet & Watts, 1996). Nessa linha,
destacam-se aquelas contribuições que, baseadas nas definições formais difundidas pelas
conferências internacionais, procuram avançar em diversas direções, sejam na área de es-
tratégias (Sachs, 1993), de suporte político-social (Viola & Leis, 1992), de enfoques que
associem desenvolvimento e pobreza (Barbier, 1987), entre outros. Há ainda os que ques-
tionam a noção hegemônica de desenvolvimento como o único caminho em direção a
uma também única modernidade (Pred & Watts, 1992). Tais mudanças de enfoque tra-
zem importantes implicações para a formulação de políticas e propostas de intervenção.
As críticas feitas pela ecologia política, por visões mais holísticas da relação sociedade-
retraduzida pela contribuição pós-estruturalista como um discurso de reprodução e ma- 8 A utilização deste termo
para indicar processos híbri-
nutenção do capitalismo em nível global. Essa mesma idéia é defendida por Harvey dos entre natureza, discurso
(1996; p.148), ao argumentar que “todo este debate em torno de ecoescassez, limites na- e tecnologia vem sendo de-
senvolvida por Donna Hara-
turais, superpopulação e sustentabilidade é um debate sobre a preservação de uma or- way ao longo de diversas
publicações, algumas revis-
dem social específica e não um debate acerca da preservação da natureza em si”. Parado- tas por Escobar (1996). A
xalmente, é em nome dessa mesma proposta que vários movimentos socioambientais imagem de um cyborg, ou
seja, um organismo cons-
vêm-se articulando e (re)conquistando espaços e identidades, reescrevendo, assim, o dis- truído, parte humano, parte
curso dominante. máquina, passa a ser a
referência simbólica.
Tendo como referência a crítica à expansão capitalista representada pela tradição da
9 Possivelmente, a melhor
economia política, porém, ao mesmo tempo, reconhecendo a necessidade de maior poli- tradução literal seja ecolo-
tização das abordagens típicas da ecologia política, particularmente daquelas centradas no gias emancipatórias, porém
a analogia com a “teologia
conceito de pobreza, Peet e Watts (1996) propõem o que chamam de ecologias da liber- da libertação” parece expri-
tação (liberation ecologies),9 uma perspectiva de análise abrangente que articula o meio mir, de forma mais direta, o
potencial de emancipação
ambiente, a problemática do desenvolvimento e os movimentos sociais. Em termos teó- contido na proposta original.
ricos, é definida como um discurso sobre a natureza, de origem marxista, que adota a in- 10 Há, para os autores,
fluência recente do pós-estruturalismo e tem como projeto a transformação política.10 Seu uma tripla influência teórica
a moldar a análise da mo-
objetivo é levantar o potencial emancipatório das idéias ambientais e engajá-las direta- dernidade baseada nessa
mente num cenário mais amplo de debates sobre a modernidade, suas instituições, conhe- abordagem: Marx, Weber e
Foucault (Peet & Watts,
cimentos e relações de poder. 1996, p.260).
AS CIDADES-COMPACTAS
Alguns autores afirmam que uma parte considerável do debate sobre o desenvolvi-
mento sustentável, na visão européia, tem um foco urbano (Breheny, 1992). Em tal de-
bate, algumas áreas aparecem como o foco principal de preocupação, entre as quais as
discussões em torno do controle e dos efeitos da poluição, a questão do consumo de
energia e, associada a essa última mas indo além, a questão da forma urbana. É interes-
sante observar que, no contexto europeu, no qual se acumulam várias décadas de inves-
qüência, são identificados como problemas: os altos custos da urbanização, a pouca dis-
ponibilidade dos espaços não-construídos (não-urbanizados), o comprometimento da
biodiversidade na baía e no estuário, o sistema de transportes no limite de sua capacida-
de, os elevados custos das habitações, a perda do senso de comunidade, a utilização ine-
ficiente de recursos como água e energia.
Embora tal listagem seja bastante familiar, alguns detalhes merecem considerações.
Em primeiro lugar, não é a existência da urbanização de forma genérica que é vista como
responsável pelos problemas detectados, mas, sim, de um determinado padrão de urbani-
zação de caráter extensivo, fruto da atuação do capital imobiliário e de uma determinada
concepção de planejamento urbano.16 Em segundo lugar, é pouco usual estarem todos es- 16 Há uma extensa biblio-
grafia crítica dos caminhos
ses problemas elencados com o mesmo grau de prioridade, a exemplo dos custos habita- trilhados pelo planejamento
cionais e do comprometimento da biodiversidade, o que denota um esforço em abordar urbano americano a partir
do segundo pós-guerra, que
simultaneamente os espaços construídos e os não-construídos. Há também, ainda que ti- foge aos limites deste tra-
midamente, a preocupação com a perda da sociabilidade urbana, atributo raramente pre- balho. Entretanto, a maioria
dessas críticas deixa trans-
sente nas listagens dos problemas ambientais. Finalmente, é importante interpretar essa parecer a idéia de que o
avaliação menos como um diagnóstico idealizado e mais como um reflexo do conjunto planejamento urbano, ao se
fortalecer institucionalmen-
de preocupações e de áreas de atuação das organizações atuantes no movimento. te, tornou-se também exces-
sivamente burocrático, pou-
O (caminho para o) desenvolvimento sustentável é definido, então, com base em al- co permeável a mudanças e
guns princípios17 que irão orientar propostas de atuação em quatro escalas espaciais: da ao envolvimento da popu-
lação, além de consolidar
habitação, do bairro, de cada centro urbano e da região. Um breve sumário do conteúdo uma visão excessivamente
permite visualizar o plano de ação em seu conjunto e, conseqüentemente, o conceito de funcionalista da cidade.
Sem pretender dar a este exemplo o mesmo tratamento dos anteriores, considera-se
importante mencionar que muitas das experiências de planejamento contemporâneo, no
Brasil, têm progressivamente incorporado parâmetros tidos como ambientais em suas
propostas e projetos, muito embora não adotem necessariamente um discurso homogê-
neo sobre meio ambiente ou desenvolvimento sustentável em qualquer de suas definições.
Vários aspectos da política urbana recentemente implementada, em nível local, em Belo
Horizonte testemunham tal incorporação de valores.
O processo de elaboração do atual Plano Diretor e Lei de Uso e Ocupação do Solo,
em que pesem todos os reveses embutidos na constante negociação de propostas dessa na-
tureza, adotou desde o início um conceito bastante abrangente de meio ambiente urba-
no, no qual os elementos do quadro natural representaram um forte condicionante às
propostas de ocupação do solo. Embora não de forma explícita, o conceito de capacida-
de de suporte pode ser identificado nos diversos estudos acerca de cada uma das áreas da
cidade e sua capacidade futura de adensamento. Estudos sobre insolação, ventilação e
conservação de energia foram importantes elementos definidores do potencial construti-
vo dos lotes. Da mesma forma, parâmetros de permeabilidade do solo foram adotados na
tentativa de contribuir para a regulação do fluxo das águas. O conceito de risco de forma
abrangente também esteve presente, tanto nas discussões acerca de uso e ocupação do so-
lo, quanto na priorização de áreas de atuação da política habitacional municipal. Na de-
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BARBIER, E. “The concept of sustainable economic development”. Environmental
Conservation, 14, 2, 1987.
BREHENY, M. J. (Ed.). Sustainable development and urban form. London: Pion
Books, 1992.
Como instituição educacional, cuja missão é desenvolver o conhecimento sobre uso da ter-
ra e política fiscal, o Instituto desenvolve programas direcionados para administradores públicos
e outros cidadãos ativamente envolvidos na tomada de decisões sobre impostos, regulações e mo-
dos de uso da terra em suas comunidades. O foco de cada tema foi inicialmente motivado pelas
idéias encontradas nos escritos de Henry George, configurando um programa que pretende
prover linhas de ação para políticas de uso e taxação do solo apropriadas ao século XXI.
O Lincoln Institute tem uma linha de publicações que inclui diversos livros, as séries Policy
Focus Reports e Working Papers e a Newsletter Land Lines. Muitas dessas informações estão dispo-
níveis na página Web do Instituto.
Fone: 617/661-3016
Fax: 617/661-7235
E-mail: help@lincolninst.edu
Web: www.lincolninst.edu
RAQUEL ROLNIK
INTRODUÇÃO
2 O número de municípios A base da pesquisa foi um questionário enviado a 220 municípios,2 e que foi respon-
com população de 20.000
habitantes no Estado de São
dido por 118 deles. Utilizando os dados desse questionário, combinados com um cru-
Paulo é de 220. zamento de dados extraído do Censo de 1991, pudemos avaliar até que ponto os instru-
mentos de planejamento e controle do uso do solo — que em princípio são desenhados
para proporcionar cidades ambiental e socialmente equilibradas — atingem seus objeti-
vos em municípios do Estado de São Paulo. O questionário explora os processos de pla-
nejamento e regulação urbana existentes nas cidades e as condições e cronogramas sob os
quais foram produzidos e implementados. De posse dessa informação, organizamos um
ranking de cidades, de acordo com a existência de diferentes legislações de controle do uso
3 Plano Diretor, Leis de Uso do solo. As cidades foram arroladas desde a “mais regulada” até a “menos regulada”.3
e Ocupação do Solo, Leis
de Parcelamento e outras
As informações do Censo de 1991 foram utilizadas para construir um indicador —
normas urbanísticas foram exclusão territorial — sobre condições de moradia e inserção urbana. O conceito de exclu-
consideradas.
são territorial foi construído para superar as dificuldades de lidarmos com índices tradi-
cionais de cobertura de infra-estrutura e indicadores gerais de condições de domicílios
que não revelam uma imagem fiel das diferenças entre as condições urbanas dentro de um
RESULTADOS GERAIS
A coleta de dados da pesquisa deu origem a uma tabela organizada de forma que nos
oferecesse um ranking da regulação urbanística em cada município. À existência de instru-
mentos de regulação urbanística corresponderam pontos no ranking, de forma que as ci-
dades mais reguladas encontram-se no topo da tabela e as menos reguladas encontram-se
no seu final. Da mesma forma, instrumentos já implantados correspondem a mais pontos
do que instrumentos em formulação ou em estágio de aprovação (ver Tabela 1, em anexo).
Na distribuição regional e por população, aparecem como “mais reguladas” cidades
médias da Região Metropolitana e em Campinas, Santos, Central, São José dos Campos,
Ribeirão Preto e São José do Rio Preto, ou seja, as porções Leste, Nordeste e Norte do Es-
tado. Essa macrorregião corresponde também às áreas de maior dinamismo econômico e
demográfico do Estado: ali estão concentrados os municípios maiores e a maior parte dos
municípios com mais de 20.000 habitantes.
Entre os municípios que responderam à pesquisa, setenta possuem Plano Diretor
(59,32% do total); 83 municípios possuem Legislação de Uso e Ocupação do Solo, ou
70,34% do total; 81 municípios possuem Código de Obras, 68,64% do total; Lei de Lo-
teamento ou Parcelamento é o instrumento urbanístico mais encontrado: está presente
em 95 municípios, ou 80,51% do universo.
Entre os municípios que possuem Plano Diretor, 42 aprovaram seus planos após
1988, representando 35,6% do total dos municípios que responderam à pesquisa, ou
60% dos municípios que possuem Plano Diretor. Do ponto de vista de distribuição por
porte, a maior parte daqueles com menos de 50.000 habitantes não tem Plano (77,14%
ou 27 municípios). A porcentagem vai caindo conforme cresce o porte, de forma que to-
dos os municípios com mais de 300.000 habitantes (os 14 que responderam à pesquisa)
têm, pelo menos, formulado um Plano Diretor. Entretanto, a produção de novos planos
ou a revisão dos antigos após a promulgação da nova Constituição não parece ter sido um
movimento exclusivamente das cidades maiores. Os Planos Diretores pós-1988 parecem
ter-se disseminado com mais intensidade nos municípios da Região Metropolitana e nas
regiões administrativas de Santos, São José dos Campos, São José do Rio Preto, Campi-
nas e Sorocaba, independentemente do porte. Quanto à Legislação de Uso e Ocupação
do Solo, a leitura é semelhante à do Plano Diretor.
Os instrumentos específicos mais recorrentes são: Contribuição de Melhorias, en-
contrada em 53,39% dos municípios pesquisados, e Legislação Especial de Habitação de
Interesse Social, em 43,22%. Uma possível explicação para a disseminação da Legislação
Especial de Habitação de Interesse Social está relacionada à política habitacional do Go-
verno do Estado de São Paulo, mais particularmente à CDHU (Companhia de Desenvol-
vimento Habitacional e Urbano), que estimulou os municípios a adotarem leis de exce-
ção para a Habitação de Interesse Social, a fim de se facilitar a aprovação de projetos com
parâmetros construtivos e de urbanização diferentes dos usuais — normalmente menos
exigentes. Outra questão envolvida é a facilidade de aprovação desse instrumento pelas
Câmaras Municipais, quando se trata de financiamento estadual para a construção de ca-
sas: nesse caso, existe não só uma mobilização da bancada do prefeito como também dos
vereadores ligados à frente de sustentação da coligação que ocupa hoje o governo do Es-
tado, e particularmente da direção da CDHU.
A mesma explicação nos ajuda a entender por que instrumentos como o IPTU pro-
gressivo sobre áreas vazias e subutilizadas (adotado em 20,34% dos municípios) e Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS, adotadas em 28,81%), embora apareçam também mais
disseminadas que os demais instrumentos, apresentam os maiores índices de instrumen-
tos formulados, mas não aprovados (respectivamente 11,02% e 10,17%). Trata-se de dois
instrumentos muito claramente identificados com a agenda de Reforma Urbana, de com-
bate à retenção especulativa de terrenos, ampliação de acesso à terra e regularização fun-
diária para a população de baixa renda e que, exatamente por essa razão, enfrentam resis-
tências fortes para sua aprovação.
Do ponto de vista da distribuição regional, desenha-se um quadro semelhante àque-
le levantado acima. A Contribuição de Melhorias e a Legislação Especial de Habitação de
Interesse Social aparecem disseminadas por todas as regiões do Estado. Já as ZEIS e o IPTU
progressivo aparecem mais concentrados na Região Metropolitana e em Campinas, San-
tos e São José dos Campos. Em geral, em municípios situados dentro de um raio de 150
km da capital. Há, também, uma sobreposição de treze municípios (dos 22 que adotam
o IPTU progressivo e 30 que adotam as ZEIS), que adotam ambos os instrumentos, dos
quais oito se encontram nessa macrorregião de influência da capital. Podemos levantar
aqui a hipótese de que tais instrumentos são mais freqüentes nessa área, porque nela se
encontram os movimentos urbanos — particularmente de moradia — mais organizados
do Estado, e onde a representação desse segmento nas Câmaras Municipais e bases dos
partidos políticos é proporcionalmente maior.
Ainda em relação à distribuição regional da aplicação dos instrumentos, a aplicação
de instrumentos como Solo Criado, Operações Interligadas, Operações Urbanas e Trans-
ferência do Direito de Construir aparecem novamente na mesma macrorregião, com al-
guma penetração nas regiões de Barretos, Franca e Ribeirão Preto. Evidentemente, são
instrumentos que fazem sentido em cidades com mercados imobiliários potentes e com-
petitivos, disseminando-se pela área de maior dinamismo econômico do Estado. Ressal-
ta-se, aqui, que há pouca sobreposição na adoção desses instrumentos e dos anteriores
(ZEIS e IPTU progressivo), o que ocorre apenas na região de Campinas.
Em relação ao porte dos municípios, nos menores encontramos uma presença mais
significativa da Contribuição de Melhorias, atingindo sua proporção máxima em muni-
cípios de 100 a 300 mil (64,51%), dado que se repete para LEHIS (Legislação Especial de
Habitação de Interesse Social), que atinge 51,61% dos municípios daquele porte. Nos
municípios maiores, aparecem estratégias mais diversificadas de enfrentamento da ques-
tão da habitação popular e de captação de recursos para financiamento público. Deve-se
sublinhar que, apesar de proporcionalmente pouco significativas, aparecem Operações In-
terligadas e Urbanas, Solo Criado e Transferências do Direito de Construir, mesmo em
municípios com população inferior a 50.000 habitantes.
A realização da pesquisa permitiu-nos formular as seguintes conclusões:
1 Da leitura da Tabela 2, em anexo, depreende-se uma regionalização da exclusão
territorial e da precariedade urbanística: as piores situações encontram-se na periferia me-
tropolitana (Francisco Morato, Arujá, Embu-Guaçu, Rio Grande da Serra, Cotia, Embu,
Cajamar, Diadema, Guarulhos, Mauá, Suzano, Santa Isabel e Poá). O fenômeno repete-
se na Baixada Santista (Cubatão, Praia Grande, São Vicente, Mongaguá, Guarujá), no Li-
toral Norte (São Sebastião, Caraguatatuba), em Campinas (Itupeva, Atibaia, Várzea Pau-
lista e Monte Mor), em São José dos Campos (Campos do Jordão) e em Sorocaba (Salto
de Pirapora). Todos esses municípios estão inseridos em uma região denominada por al-
guns como macrometrópole, com grande intensidade de relações cotidianas e fluxos com
a capital e centro da Região Metropolitana, e em posição periférica, de fronteira, em re-
lação aos centros mais potentes da própria região. Assim, se tomarmos a Região Metro-
politana, os municípios em pior condição urbanística estão na periferia do ABC (Diade-
ma, Mauá, Rio Grande da Serra), no eixo de expansão Noroeste (Cajamar, Francisco Mo-
rato, contíguos a Várzea Paulista, já em Campinas), no extremo Leste (Santa Isabel, Poá,
Suzano) e Sudoeste (Embu, Embu-Guaçu, Cotia). Na Baixada Santista, Cubatão, Praia
Grande, São Vicente e Mongaguá são municípios que funcionam como periferia de San-
tos. É importante ressaltar que, na região, incluindo as cidades-pólo, não se encontram
municípios com mais de 60% de domicílios em situação adequada (a cidade de Campi-
nas é a única exceção). Trata-se de uma macrorregião, a mais dinâmica e rica do Estado
5 A noção dessa região co- de São Paulo,5 onde se operou uma “desconcentração concentrada” da indústria e de pó-
mo um território único — a
chamada macrometrópole
los de serviços, em um raio de 150 km da capital. Essa região delimita, do ponto de vis-
paulista — é contestada na ta urbanístico, o raio de um padrão de expansão urbana baseado na grande indústria, no
literatura (CANO, W., A inte-
riorização do desenvolvi- transporte sobre rodas e na expansão periférica da habitação de baixa renda, espraiando
mento econômico no estado precariedade urbana e exclusão territorial em suas fronteiras. Tal imagem é reforçada pe-
de São Paulo), consideran-
do as diferenças nas rela- lo mapeamento dos processos abertos pela promotorias de Justiça de Habitação e Urba-
ções entre distintas regiões nismo do Ministério Público, em 1996 (dos 325 inquéritos civis ajuizados, inquéritos ci-
e a Região Metropolitana de
São Paulo. Assim, enquan- vis instaurados e procedimentos preparatórios instaurados, 177 surgem na capital; na
to, por exemplo, a Baixada
Santista apresenta grande
Região Metropolitana são mais 37; na Baixada Santista, 6; 14 no litoral norte; 37 na re-
dependência em relação à gião de Campinas; e 12 no Vale do Paraíba e Campos do Jordão; totalizando 283, ou 87%
metrópole, a região de Cam-
pinas configura-se de outra
do total do Estado de São Paulo). Esse é um indicador de intensidade de conflitos em re-
forma, polarizando um vas- lação ao solo urbano que caracteriza esse padrão de desenvolvimento urbano.
to hinterland no interior do
Estado e Sul de Minas Ge- 2 Se cruzarmos o valor adicionado per capita com o grau de exclusão territorial, o re-
rais. Nesse sentido, a ex- sultado confirma a afirmação anterior: dos dez municípios que apresentam os maiores va-
pressão macrometrópole
não corresponde exatamen- lores adicionados per capita do Estado de São Paulo (Cubatão — US$ 43.843 a Mogi
te ao desenho de fluxos Guaçu — US$ 10.351),6 seis municípios pertencem ao grupo em piores condições urba-
reais entre as várias regiões.
Entretanto, após essas res- nísticas na tabulação especial do Censo (Cubatão, São Sebastião, Monte Mor, Suzano,
salvas, consideramos o ter-
mo adequado para designar
Cajamar, Mauá). Nesses casos (com exceção de São Sebastião), a indústria instala-se em
um espaço que, na tabula- uma região bastante próxima de um centro consolidado, atraindo trabalhadores. Assim se
ção dos dados da pesquisa,
apresentou pontos comuns
constitui o binômio ocupação industrial degradante (grande indústria, eventualmente po-
e se caracteriza pela pre- luente, geradora de cargas) e uso residencial exclusivamente de baixa renda (tanto atraído
sença da grande indústria.
pela oferta de emprego como expulso da região contígua, mais bem urbanizada, portan-
6 A média de valor adiciona-
do per capita do Estado é
to de terra mais cara).
de US$ 3.317. Cidades ricas, habitadas por uma população quase exclusivamente pobre: se tomar-
mos o Coeficiente de Gini como medida de concentração ou distribuição de renda para
as cidades de pior condição urbanística, os menores Coeficientes de Gini do Estado —
Gini <0,5 (de Franco da Rocha — 0,4176 a Guarujá — 0,50), ali estão novamente Rio
Grande da Serra, Cubatão, Mauá, Cajamar, Diadema e também Praia Grande, São Vi-
cente e Guarujá. As primeiras são cidades industriais, com alto valor adicionado per ca-
pita e mais de 40% de chefes de família com renda menor que dois salários mínimos men-
7 A média para o Estado de sais, o que é particularmente pouco para o custo de vida da Região Metropolitana.7 No
São Paulo é 35,3% dos che-
fes com até dois salários mí-
segundo grupo, também estão cidades vinculadas a setores de mais alta renda (balneários
nimos. de classe média metropolitana), que utilizam a cidade, mas não são moradores. Esse é o
caso, também, de Campos de Jordão, estância situada na serra da Mantiqueira.
3 Entretanto, há o outro lado da moeda: Praia Grande, São Vicente, Guarujá e
Campos do Jordão, já mencionados, figuram entre os mais baixos valores adicionados per
capita do Estado, juntamente com Francisco Morato, Caraguatatuba, Rio Grande da Ser-
ra, Atibaia, Embu-Guaçu e Embu, que também fazem parte do grupo com menos de
40% de domicílios em situação adequada. Essas cidades ou são balneários/ estâncias com
um perfil semelhante ao mencionado anteriormente (Caraguatatuba e Atibaia), ou cida-
des-dormitório da periferia metropolitana (Embu, Embu-Guaçu e Rio Grande da Serra).
4 O cruzamento da tabulação especial com a receita municipal per capita repete par-
cialmente o padrão descrito. Entre os municípios com maior receita municipal per capi-
ta do Estado — que teoricamente teriam mais condições de investir na condição do há-
bitat urbano —, figuram municípios com piores condições urbanísticas: São Sebastião
(2.107), Cubatão (1.169), Mongaguá (775), Cajamar (420), Diadema (379).8 Por outro 8 A média da receita munici-
pal per capita no Estado de
lado, entre as menores receitas municipais per capita, está a maior parte dos municípios São Paulo é US$ 209
em pior condição urbanística: Francisco Morato (83), Embu (143), Rio Grande da Serra anuais.
(146). Também aparecem nessa condição municípios que, apesar de distantes da macro-
metrópole marcada pela riqueza e pela exclusão territorial, apresentam igualmente índi-
ces de precariedade urbanística acima da média do Estado: Rancharia e Santo Anastácio
e Presidente Prudente (da região de Presidente Prudente), Igaraçu do Tietê (Bauru), Vo-
tuporanga (São José do Rio Preto) e Andradina (Araçatuba).
5 O gráfico de dispersão (Gráfico 1, em anexo) revela a absoluta falta de correlação
entre regulação urbanística e precariedade urbana. Nele encontramos municípios bastante
regulados e precários, bastante regulados e mais equilibrados, assim como pouco ou nada re-
gulados e precários, ou mais equilibrados. Isso revela, antes de mais nada, que o controle
do uso e ocupação do solo e a construção de uma legalidade urbana pouco ou nada têm in-
cidido no equilíbrio socioambiental dos municípios paulistas. No mesmo gráfico, lê-se o
quanto as distorções para baixo da curva (ou seja, situações extremas de precariedade urba-
na) são muito mais intensas do que para cima e correspondem, justamente, às regiões de
expansão selvagem da ocupação industrial. Por outro lado, as regiões mais reguladas ou
mais demarcadas por instrumentos de controle e gestão do solo urbano estão tanto na
chamada “Califórnia Paulista” (compreendendo as regiões de São José do Rio Preto, Barre-
tos e Ribeirão Preto) quanto na macrometrópole. Em ambos os casos, que têm em comum
a pouca incidência da regulação sobre a situação urbanística, a construção da legalidade pa-
rece responder a distintas lógicas, correspondentes a distintas situações territoriais. Onde a
terra urbana é fonte predominante de conflito e o mercado intenso e selvagem, o instru-
mento urbanístico pode ser uma arma na luta pela localização; onde o mercado é emergen-
te e o confronto reduzido, pode ser instrumento de constituição de riqueza e abertura de
frentes de investimento de capital. De qualquer forma, o que o gráfico de dispersão nos pa-
rece dizer é que, muito mais do que definir formas mais ou menos equilibradas de desen-
volvimento urbano, a regulação urbanística funciona como instrumento fundamental de
demarcação de segmentos de mercado, em contextos de intensa disputa pelo solo urbano.
Essas são hipóteses que só estudos de caso das diferentes situações territoriais podem testar.
ESTUDOS DE CASO
do efeito desses instrumentos sobre a realidade urbana local. Estudamos o caso para que
pudéssemos ater-nos com alguma profundidade nos processos de produção do espaço ur-
bano e suas desigualdades, assim como nas experiências — bem-sucedidas ou não — pa-
ra o enfrentamento dessas questões.
Reconhecendo a unicidade de cada processo, mas, por outro lado, visando à utiliza-
ção do conhecimento produzido nesta pesquisa em outras oportunidades e por outros
pesquisadores, escolhemos estudar três municípios de realidades muito distintas, mas re-
presentativas de algumas das questões consideradas fundamentais para a compreensão do
espaço urbano paulista e da história recente da produção de legislação urbanística.
O município de Guarujá possui uma legislação de formulação recente, não influen-
ciada pela pauta da reforma urbana. Apresenta uma realidade urbana típica de grande par-
te da ocupação litorânea do Estado — ainda que a situação de exclusão lá instalada seja
extrema —, em que o solo urbano em melhores condições de ocupação foi historicamen-
te destinado ao uso de veraneio por parte da elite vinda da capital e — mais recentemen-
te — das maiores cidades do interior. Dessa equação resulta que grande parte da popula-
ção permanente vive em condições de total irregularidade e exclusão, sem direito à cidade
oficial, destinada às necessidades das elites forasteiras.
Diadema é um município da Região Metropolitana de São Paulo, de urbanização
determinada pela lógica da cidade industrial. Representa uma das extensas periferias da
metrópole, marcada pela urbanização acelerada e desprovida de infra-estrutura. Foi esco-
lhida como um dos estudos de caso por apresentar um dos conjuntos mais consolidados
de instrumentos urbanísticos recentes, estruturado na pauta da reforma urbana, já imple-
mentado e com efeitos sensíveis sobre a lógica de urbanização da cidade. Trata-se, portan-
to, de objeto privilegiado para as investigações em questão.
Jaboticabal é um município situado fora da região macrometropolitana, apresentan-
do uma realidade urbana diferente dos municípios anteriores — interessante para possí-
veis contraposições. Apresenta uma das melhores situações no que diz respeito às condi-
ções de seu hábitat urbano, fazendo parte do grupo dos municípios com mais de 70% de
adequação. Trata-se de uma cidade média, típica da região em que se situa, marcada pela
dinamicidade da agricultura, que leva a um desenvolvimento urbano aparentemente mais
equilibrado que o industrial. Não obstante, o município possui uma legislação urbanísti-
ca que conta com um instrumental de elaboração recente, também marcado pela pauta
da reforma urbana, incidindo sobre um território que, à primeira vista, apresenta poucas
disfunções e um baixo nível de exclusão territorial.
Essa equação — diante de taxas elevadíssimas de crescimento demográfico11 — provoca 11 20,42% ao ano na déca-
da de 60 e 11,23% nos
uma pressão sobre o município em sua totalidade, determinando uma expansão urbana anos 70.
para muito além dos limites da área urbanizada. O fato de a região jamais ter sido uma
área de produção rural significativa contribuiu para acelerar o processo de conversão da
área rural em área urbana. Define-se, assim, uma expansão urbana selvagem, de baixa ren-
da, consumindo toda a terra não destinada à indústria.
A característica desse mercado habitacional de baixa renda é a irregularidade — pre-
dominando, durante todo o período, os loteamentos clandestinos e, a partir dos anos 70,
as favelas.
Os anos 70 representam o pico da oferta de loteamentos — 36% do total de 380
parcelamentos identificados na cidade — e, sobretudo, da oferta irregular. Possivelmen-
te, a promulgação do Plano Diretor de 1973, como já comentamos, retirando da oferta
residencial mais de 70% das terras do município, contribui para esse incremento de irre-
gularidade, considerando-se o alto crescimento demográfico da década.
Com a promulgação da Lei Federal 6.766/1979, que, sobretudo por ação dos cartó-
rios, reduz a oferta de loteamentos irregulares (a oferta de regulares mantém-se mais ou
menos constante), e, devido ao próprio esgotamento dos recursos territoriais do municí-
pio, aumenta a favelização e inicia-se a ocupação organizada de terras.
Os anos 60 e 70 representaram décadas de expansão industrial, tanto em termos de
número de estabelecimentos como de pessoal ocupado (de 37 estabelecimentos empre-
gando 632 empregados em 1960, são 798 estabelecimentos e 47.501 empregados em
1980) e de enorme crescimento demográfico. Na década de 1980, embora a economia re-
gional comece a sofrer uma desaceleração, com a redução de número de empregos, em
Diadema os reflexos da crise só serão visíveis no final da década. Embora em ritmo me-
nos acelerado, existem ainda, durante a década, crescimento do número de estabeleci-
mentos (971, em 1985), pessoal ocupado na indústria (61.827, em 1985) e crescimento
demográfico em taxas superiores à média metropolitana e regional.
Com a terra a preços menores — característicos da situação de periferia regional e
da precariedade urbanística em relação à capital e aos municípios mais consolidados do
ABC —, a ocupação urbana continua em expansão, aumentando a defasagem entre área
infra-estruturada e área ocupada. Esse é o quadro de extrema exclusão territorial que ca-
racteriza o município nos anos 80: 33% da população era favelada e, nas áreas que foram
objeto de parcelamento e compra, uma condição de precariedade urbanística — ausência
de infra-estrutura e equipamentos mínimos — semelhante à das favelas.
Tal modelo guarda alguma semelhança com o processo de ocupação do Guarujá, es-
pecialmente no que se refere à posição, até os anos 80, de periferia de uma região em rá-
pida expansão econômica — a Baixada Santista. Diferentemente da região do ABC, as ra-
zões da conformação e expansão da Baixada Santista não residem exclusivamente na
indústria, que conheceu um ciclo de expansão em Santos e Cubatão, principalmente dos
12 Ver Governo do Estado anos 50 aos 70, incorporando também atividades portuárias e balneárias.12
de São Paulo/Secretaria de
Planejamento e Gestão/Fun-
Constituindo-se a Baixada uma área de recepção de migrantes, a expansão de Gua-
dação Seade. Cenários da rujá, na periferia do centro regional, define-se como área de instalação de uma população
Urbanização Paulista — Do-
cumento básico, 1992, p.65. permanente de baixa renda, constituindo o Distrito de Vicente de Carvalho. O Distrito
e as favelas localizadas na vertente continental da serra, a área mais populosa e de desen-
volvimento mais acelerado de Guarujá durante os anos 60 e 70, é um mercado habitacio-
nal de baixa renda, baseado no parcelamento irregular e na ocupação selvagem.
Guarujá, porém, combina a situação de cidade-dormitório, para a atividade indus-
13 No município do Guaru- trial/portuária localizada apenas parcialmente no município,13 com a atividade turística, de-
já, encontram-se os termi-
nais marítimos da Dow Quí-
finindo uma parcela de seu território, desde sua origem, para o balneário. Nesse caso, co-
mica, Cutrale e Cargill. mo no de Diadema, a estratégia da regulação urbanística foi privilegiar a destinação das
melhores terras à atividade econômica principal e “esquecer” absolutamente as condições de
habitação da população trabalhadora do município, em um contexto de crescimento demo-
gráfico também acelerado. Assim, a orla urbanizável, além de microzoneada de acordo com
14 As leis municipais 1421/
1979; 1266/1979; 014/ os diferentes segmentos do mercado de veraneio e, portanto, bloqueada para a ação dos
1992, referentes ao Plano
Diretor e ao Uso e Ocupa-
mercados de baixa renda, concentrou os investimentos em infra-estrutura e urbanismo.14
ção do Solo do município, Esse processo foi o responsável por definir um padrão de exclusão territorial que caracteri-
delimitam claramente dois
tipos de Zonas de Baixa
za Guarujá, até nossos dias, com cerca de 50% de sua população residindo em favelas.
Densidade: as de habitação O caso de Jaboticabal tipifica uma relação entre atividade econômica e padrão de ur-
de veraneio dos ricos e a de
habitação permanente, ma- banização totalmente distinta. O complexo sucroalcooleiro, como é o caso em geral dos
joritariamente irregular, de setores agro-industriais, tem seu setor dinâmico localizado fora do tecido urbano.15 Na ló-
baixa renda. O que diferen-
cia as duas zonas é basica- gica de localização da agroindústria, ao contrário dos exemplos citados acima, não têm
mente o fato de, na primei- peso as economias de aglomeração, mas, sim, a proximidade das áreas de cultivo da ma-
ra, qualificada, a legislação
é obedecida, e, na segunda, téria-prima. Assim, não há uma concentração em uma cidade-pólo, porém espraiamento
impera o laissez-faire e as
negociações referentes à
em várias cidades da região, onde estão localizadas as usinas.16 Por outro lado, a natureza
chegada de infra-estrutura. dessa produção valoriza a terra rural produtora da matéria-prima, definindo, mesmo em
Além disso, classificaram-se
zonas de média e alta densi-
ciclos de expansão econômica e demográfica, barreiras para a conversão da terra rural pa-
dade, sempre definindo seg- ra usos urbanos.
mentos de mercado para o
uso de veraneio. Se tomarmos a relação entre a expansão econômica e a dinâmica demográfica, em
15 Cf. Caiado, A. “Estudo
que pese os anos 70 representarem um ciclo de expansão econômica — a década de 1970
de caso — a aglomeração foi o período de instalação e consolidação do Pró-Álcool (implantado em 1975) —, o cres-
urbana de Ribeirão Preto”.
In: Cano, W. (Coord.). Proje- cimento demográfico regional (2,45% ao ano) foi inferior à taxa média estadual (3,5%).
to: Urbanização e Metropoli- Nos anos 80, os efeitos da recessão são bem mais fortes na Região Metropolitana e
zação no Estado de São
Paulo: desafios da política na Baixada Santista do que na região de Ribeirão Preto — o setor sucroalcooleiro conti-
urbana. Campinas, Convê- nuou expandindo sua produção ao longo da década, com efeitos sobre o desenho dos mo-
nio SPG/Fecamp, Nesur/
Unicamp, 1992. vimentos migratórios no Estado. A região de Ribeirão Preto apresenta taxas ligeiramente
16 As usinas e destilarias superiores à média estadual (2,59%, enquanto a média estadual é de 2,02%).
estão espalhadas por 26 Os efeitos perversos do complexo sucroalcoleiro — a expulsão do trabalhador do
municípios da região de Ri-
beirão Preto, idem, p.25. campo por meio de um processo de reconcentração da propriedade rural e a utilização de
tos gerados pela produção agroindustrial, os municípios têm melhores condições de in- 18 De acordo com os Cen-
sos Demográficos de 1970,
vestir em sua própria estrutura urbana, definindo diferenças menores de preços relativos. 1980 e 1991 – IBGE.
Nesse caso, a população de menor renda na cidade — mesmo considerando-se os bai-
xos salários e a alta concentração de renda — tem mais acesso à moradia adequada. Na
medida em que a expansão de terra já urbanizada acompanhou relativamente de perto a
expansão da demanda, não ocorreu sobrevalorização da terra com infra-estrutura, permane-
cendo os preços fundiários relativamente baixos e, portanto, acessíveis a faixas mais amplas
do mercado. A conseqüência do que apresentamos anteriormente é uma menor exclusão
territorial. Entretanto, tal modelo só tem se sustentado em uma escala regional, em que a
precariedade urbanística, ausente na cidade, concentra-se em outros pontos da aglomeração
urbana. Além disso, desde meados dos anos 70, o complexo sucroalcooleiro, que constituiu
a principal base econômica do modelo de urbanização que acabamos de descrever, tem si-
do objeto de uma política nacional de sustentação de preços mínimos do álcool, mediante
fortes subsídios sazonais, o que leva a grandes dúvidas quanto à sua sustentabilidade.
luta informalidade.
Nos anos 80, porém, as duas experiências começam a distanciar-se: enquanto em
Diadema há um investimento claro, por parte da administração municipal, para reverter
a exclusão territorial, em Guarujá ela se aprofunda.
Além dos esforços de regularização, investimentos maciços em infra-estrutura e ur-
banização de favelas, Diadema promove uma reforma em sua estratégia de regulação, in-
troduzindo em seu Plano Diretor instrumentos muito claramente destinados a ampliar a
oferta de terra urbanizada para o mercado habitacional de baixa renda.
Guarujá também promove revisões em seu Plano Diretor, porém são acertos pontuais
no interior da mesma ordem urbanística, acomodando pressões e disputas por alterações
locais de potencial de aproveitamento e reprodutibilidade do solo, comandadas pelos agen-
tes envolvidos na produção do mercado de residências de veraneio. Ou, como é o caso das
ZBD-1 (Zona de Baixa Densidade 1), criando um eufemismo — que em termos de nor-
mas urbanísticas, nada corresponde à realidade dos assentamentos —, para designar, pos-
teriormente, ocupações de fato.
A diferença entre as duas experiências — e seus resultados — é de natureza eminen-
temente política. A intervenção antiexclusão territorial é, no caso de Diadema, fruto da
organização e da pressão dos moradores de casas e bairros precários que, em 1982, logram
ganhar grande expressão no governo local, ao eleger um partido com grande identidade
sindical e com o movimento popular. A partir desse momento, tornam-se interlocutores
permanentes da política urbana na cidade, participando das negociações em torno da es-
tratégia de regulação e das decisões sobre os investimentos.
No caso de Guarujá, a política urbanística não reconhece os moradores de casas e
bairros precários como interlocutores, mas como objeto de uma política que não os in-
clui. Com isso, sua posição é sempre marcada como marginal.
Tal diferença é salientada mesmo quando os dois governos decidem adotar legisla-
ções especiais de interesse social e urbanizar favelas. Em Diadema, as ZEIS são uma opor-
tunidade para que as cooperativas autogeridas comprem a terra e viabilizem sua moradia,
não apenas porque foram concebidas com esse objetivo, mas também porque o governo
municipal intermediou as negociações e abriu possibilidades de financiamento para o se-
tor. Já a legislação de interesse social de Guarujá foi desenhada tendo como alvo e inter-
locutor o incorporador/loteador em crise com o mercado de alta renda, abrindo para esse
um novo mercado formal. Trata-se, nos dois casos, de uma ampliação do mercado formal
na direção de faixas de renda mais baixas, porém, no caso de Guarujá, ele acaba sendo
apropriado por um mercado de renda mais alta do que o público “de interesse social”.
No caso de Jaboticabal — onde a disputa pela terra urbana é pouco expressiva —,
a regulação tem menor incidência na destinação do território aos diferentes grupos so-
ciais. Nesse caso, um governo de perfil democrático popular, comprometido com a re-
distribuição da renda urbana e preocupado em assegurar condições urbanas dignas para
o conjunto dos cidadãos, elabora um conjunto de regras de uso e ocupação do solo coe-
20 A referência aqui é ao rentes com essa finalidade.20 Entretanto, a essas proposições não correspondia uma base
IPTU progressivo/edificação
compulsória, ZEIS e solo
político-eleitoral organizada, capaz de sustentá-las ou mesmo que explicasse tal deman-
criado. da. Dessa forma, ao mudar a gestão, a maior parte dos instrumentos urbanísticos com
esse perfil foi revogada (solo criado, IPTU progressivo) ou simplesmente não foi regula-
mentada ou aplicada (é o caso da edificação compulsória e da ZEIS). O exemplo de Ja-
boticabal demonstra que não basta uma transformação na cultura urbanística dos técni-
cos da área de planejamento, ou mesmo a existência de instrumentos urbanísticos que
possam ser mobilizados para políticas redistributivas: é no grau de organização, mobili-
zação e capacidade de interferência nos rumos da política urbana local da população tra-
dicionalmente excluída que reside a possibilidade de sucesso de uma política desse tipo.
O impacto da aplicação dos instrumentos está na forma pela qual esses são apropriados
e não somente no seu desenho. É evidente que a permeabilidade maior ou menor de um
governo local a que diferentes agentes sociais se constituam como interlocutores reais de
uma política urbanística tem grande peso nas possibilidades reais de apropriação dos ins-
trumentos por parte desses agentes. Por tal razão, não é indiferente o perfil político da
CONCLUSÕES
ANEXO
Bragança Paulista 25,00 109.863 Campinas São Carlos 13,75 175.295 Central
Jaboticabal 25,00 62.952 Ribeirão Preto Mongaguá 13,50 26.945 Santos
Valinhos 24,00 75.868 Campinas Bebedouro 13,50 72.620 Barretos
Juquitiba 23,50 20.276 Metropolitana Cerquilho 13,50 24.875 Sorocaba
Diadema 22,75 323.221 Metropolitana Sant. do Parnaíba 12,75 40.897 Metropolitana
S. J. dos Campos 22,75 450.231 S. J. dos Campos Rio Claro 12,75 153.025 Campinas
Várzea Paulista 22,00 78.093 Campinas Embu-Guaçu 12,50 42.556 Metropolitana
Barretos 22,00 104.782 Barretos São Paulo 12,50 9.811.776 Metropolitana
Votorantim 22,00 87.186 Sorocaba Assis 12,50 83.074 Marília
Taubaté 21,50 220.179 S. J. dos Campos Bauru 12,50 293.026 Bauru
S. Bárb. d’Oeste 21,50 161.020 Campinas S. Bern. do Campo 12,50 658.791 Metropolitana
Jales 21,25 43.793 S. J. do Rio Preto Embú 12,25 195.676 Metropolitana
Suzano 20,75 180.703 Metropolitana Botucatu 12,00 100.826 Sorocaba
Mogi-Guaçu 20,50 114.555 Campinas Marília 12,00 177.503 Marília
S. J. do Rio Preto 20,50 323.418 S. J. do Rio Preto Fernandópolis 11,50 59.037 S. J. do Rio Preto
Votuporanga 20,50 69.831 S. J. do Rio Preto Porto Feliz 11,50 42.649 Sorocaba
Praia Grande 20,00 150.574 Santos São Sebastião 11,50 39.221 S. J. dos Campos
Santos 19,75 412.288 Santos Mauá 11,25 344.684 Metropolitana
Penápolis 19,75 51.415 Araçatuba Salto de Pirapora 11,00 30.491 Sorocaba
Araraquara 19,00 163.831 Central Francisco Morato 10,75 106.909 Metropolitana
Jundiaí 18,50 293.237 Campinas Rio Gde. da Serra 10,75 34.771 Metropolitana
Socorro 18,50 30.926 Sorocaba Conchal 10,75 22.603 Campinas
Araras 18,25 95.943 Campinas Igaraçu do Tietê 10,50 23.085 Bauru
S. Rosa Viterbo 18,00 20.213 Ribeirão Preto Caraguatatuba 10,00 67.083 S. J. dos Campos
Campos Jordão 18,00 35.999 S. J. dos Campos Indaiatuba 10,00 122.159 Campinas
Lorena 18,00 73.277 S. J. dos Campos São Roque 10,00 60.992 Sorocaba
Pres. Prudente 17,75 177.236 Pres. Prudente Morro Agudo 10,00 23.308 Franca
Americana 17,50 156.310 Campinas Garça 9,75 40.437 Marília
Cotia 17,50 127.047 Metropolitana Vinhedo 9,75 38.606 Campinas
Guarujá 17,25 226.185 Santos Catanduva 9,75 100.913 S. J. dos Campos
Lins 17,25 60.720 Bauru Cajamar 9,50 42.375 Metropolitana
Franca 17,25 266.909 Franca Taquarituba 9,00 20.028 Sorocaba
Itatiba 17,00 71.297 Campinas Descalvado 9,00 25.237 Central
Leme 16,50 77.751 Sorocaba Barra Bonita 8,00 32.802 Bauru
Poá 16,50 84.843 Metropolitana Pereira Barreto 8,00 25.340 Araçatuba
Cruzeiro 16,25 72.118 S. J. dos Campos S. Rita do Passa 4 8,00 24.837 Central
Santa Isabel 16,00 41.379 Metropolitana Caçapava 8,00 68.075 S. J. dos Campos
Mogi das Cruzes 16,00 314.947 Metropolitana Santo Anastácio 7,25 20.888 Pres. Prudente
Limeira 15,75 230.292 Campinas Itapeva 6,00 77.656 Sorocaba
Franco da Rocha 15,50 87.879 Metropolitana Américo Brasiliense 5,50 22.601 Central
Arujá 15,00 50.754 Metropolitana Atibaia 5,25 93.186 Campinas
Matão 15,00 65.721 Central Iguape 5,00 26.016 Registro
São Vicente 15,00 279.620 Santos Amparo 5,00 55.239 Campinas
Santo André 14,75 625.294 Metropolitana Cachoeira Paulista 5,00 25.469 S. J. dos Campos
Itu 14,75 122.544 Sorocaba Cândido Mota 5,00 28.220 Marília
Piracicaba 14,75 302.605 Campinas Itápolis 4,75 36.220 Central
S. Cruz do R. Pardo 14,75 38.066 Marília Vargem Gde do Sul 4,75 34.069 Campinas
Cubatão 14,75 96.486 Santos Andradina 4,50 53.586 Araçatuba
Ribeirão Preto 14,50 452.804 Ribeirão Preto Monte Mor 4,00 30.892 Campinas
Jacareí 14,50 168.030 S. J. dos Campos Itupeva 4,00 20.589 Campinas
S. Joaq. da Barra 14,50 40.090 Franca Rancharia 3,25 28.281 Pres. Prudente
Sorocaba 14,00 431.370 Sorocaba Batatais 3,25 47.978 Franca
Pindamonhang. 14,00 114.092 S. J. dos Campos S. Cruz Palmeiras 3,00 23.965 Campinas
Guarulhos 14,00 972.766 Metropolitana Osvaldo Cruz 2,50 29.668 Pres. Prudente
Ribeirão Pires 14,00 100.335 Metropolitana Cajati 1,00 26.763 Registro
Campinas 14,00 907.996 Campinas Santa Branca 1,00 20.093 S. J. dos Campos
Guaíra 14,00 33.105 Barretos Rio das Pedras 1,00 22.248 Campinas
Salto 14,00 86.631 Sorocaba Paraguaçu Paulista 0,00 37.555 Marília
Hortolândia 13,75 114.885 Campinas Rosana 0.00 21.813 Pres. Prudente
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A B S T R A C T This paper refers to the results of the research project Effects of the Im-
plementation of New Land Use Controls in the Cities of São Paulo State. It raises the fol-
lowing question: ten years after the introduction of the new Constitution — whose text in-
cludes new urban land use controls aimed at increasing land and housing for the poor — what
has happened in cities of over 20.000 inhabitants concerning Master Plans and land use reg-
ulation procedures? What is the form and quality of the process which has led to these plans?
Do the new controls, where in use, allow new ways of managing urban conflicts? The research
looks into the current legislation situation in these cities through a series of questions. The con-
cept of territorial exclusion is defined, meaning how much of the local population lives in pre-
carious conditions regarding urban infra-structure and housing conditions. In the second part,
three case studies were conducted — in the cities of Guarujá, Diadema and Jaboticabal —
studying more thoroughly the relations between different local economic models, land regula-
tion processes and territorial exclusion.
VIRGÍNIA PONTUAL
INTRODUÇÃO
do poder, cujos efeitos retroagem sobre elas, alterando-as, ou seja, fazendo aparecer ou-
tras e novas práticas. Nesse sentido, a noção de modernização, aplicada à concepção do
futuro citadino, significa a atualização e diferenciação das regras e preceitos urbanísticos,
de modo a assegurar o controle e a dominação da cidade.
Para essa discussão, o caminho adotado foi o de reconstituir as idéias dos urbanis-
tas, objetivadas nos planos urbanísticos elaborados nos anos 30 e 50 no Recife. Nos anos
30, os planos urbanísticos introduziram, principalmente, os preceitos dos Ciams,
traduzidos por Domingos Ferreira (1927), Nestor de Figueiredo (1932), Atílio Corrêa
Lima (1936) e Ulhôa Cintra (1943). Nos anos 50, as idéias propugnadas pelos urbanis-
tas traduziram, entre outros, os preceitos do Movimento de Economia e Humanismo que
estão apresentados no estudo de Lebret (1954) e nas diretizes de Baltar (1951). A escri-
ta dessa narrativa compara esses planos, explicitando as diferentes concepções e represen-
tações do Recife, e coloca em discussão a permanência desses saberes em relação à emer-
gência de outros na atualidade.
Nesse mesmo ano, o urbanista Atílio Corrêa Lima foi convidado pelo governador
Carlos de Lima Cavalcanti para dar parecer sobre o plano de autoria de Nestor de Figuei-
redo. Três pontos foram marcantes em suas palavras: i) a necessidade da visão de conjun-
to da cidade; ii) a ausência do levantamento de informações como um pré-requisito à ela-
boração de um plano; iii) a falta da diretriz do plano, qual seja, a que antecipava o
crescimento e a ordenação do espaço edificado da cidade.
Atílio Corrêa Lima apresentou o Plano para o Bairro de Santo Antônio e o Plano de
Expansão da Cidade. Entre as propostas para o Bairro de Santo Antônio, cabe destacar a
do sistema viário na Praça da Independência, por diferir daquelas apresentadas nos pla-
nos anteriores. O sistema viário proposto desviava o tráfego da Praça da Independência,
substituindo a grande avenida de ligação entre essa praça e a Praça Duarte Coelho, pre-
vista nos planos de Domingos Ferreira e Nestor de Figueiredo.
O Plano de Expansão da Cidade (agosto de 1936) chegou apenas a ser apresentado
como anteprojeto, compreendendo o zoneamento e o sistema viário. O modelo desse sis-
tema era radial-perimetral, visando romper com a centralidade da forma exclusivamente
radial de então. Outros elementos foram, ainda, tratados: a expansão do porto, o parque
na ilha Joana Bezerra e a estação ferroviária de passageiros.
Diante das divergências entre os planos de Figueiredo e de Corrêa Lima, foi nomeada
uma Comissão do Plano da Cidade pelo prefeito Novaes Filho, em 1937, para realizar uma
revisão técnica das duas idéias e a indicação de procedimentos para a continuidade dos tra-
balhos, com o aproveitamento máximo do realizado. O relatório por ela produzido desa-
provou o plano de Corrêa Lima e apresentou um Plano de Remodelação, a partir do qual a
prefeitura iniciou a execução das obras da Avenida 10 de Novembro e da Praça da Indepen-
dência. Embora tivesse sido aprovado o Plano de Reforma do Bairro de Santo Antônio, suge-
rido pela Comissão do Plano da Cidade, restava fazer o Plano de Expansão para o Recife, da-
do que o de Atílio Corrêa Lima havia sido sustado antes mesmo de sua conclusão.
Reorganizada a Comissão do Plano da Cidade1 em 1942, foi sugerida, pela unani- 1 Pelo Decreto n.º 102 de
3/10/1938, foi criada, em
midade de seus membros, ao prefeito a formulação de convite ao urbanista João Floren- caráter permanente, a Co-
se de Ulhôa Cintra (diretor de obras da prefeitura de São Paulo), para que ele viesse elabo- missão do Plano da Cidade,
sendo logo após suspensos
rar o plano da cidade, juntamente com a Comissão. Em junho, Ulhôa Cintra apresentou os trabalhos e só reence-
as Sugestões para Orientação do Estudo de um Plano Geral de Remodelação e Expansão da tados em 2/6/1942, por
meio do Decreto n.º 317.
Cidade do Recife e, em 15 de julho de 1943, elas foram aprovadas por unanimidade pela Nesse decreto, a Comissão
Comissão. As sugestões compreendiam os seguintes aspectos: a remodelação do centro; a foi reorganizada com cará-
ter de órgão coordenador,
remodelação dos bairros de Santo Antônio e São José; a estrutura viária (o perímetro de incumbida de prosseguir nos
estudos já iniciados e de or-
irradiação, cinco radiais e três perimetrais); o porto e sua futura expansão, a localização ganizar em definitivo o plano
da nova estação central e o transporte ferroviário. regulador de expansão do
Recife. (Diário do Estado,
O esboço elaborado para o Recife era semelhante ao utilizado na cidade de São Paulo, 4/10/1938, p.23; Revista
fundado no esquema teórico de viação proposto para aquela cidade em 1924, ou seja, a ra- Arquivos, 1942, p.318).
cionalidade técnica não continha especificidade, era apropriada a Paris, São Paulo ou Recife:
Esse plano, apesar de ter-se constituído em simples sugestões, manteve-se como re-
ferência para a realização de intervenções na cidade até a aprovação do Código de Obras,
em 1961.
A descrição dos quatro planos permite afirmar que o paradigma do urbanismo mo-
derno disseminou-se como ciência urbanística no Recife dos anos 30. Soluções a proble-
mas prementes da cidade são evidenciadas em todos os planos, tais como: a expansão da
área portuária, a localização da estação ferroviária de passageiros, a distribuição de zonas
industriais, a construção de pontes, entre outras.
Dos planos discriminados, apenas o de Domingos Ferreira restringiu-se ao Bairro de
Santo Antônio. Os demais estabeleceram, também, previsões de crescimento e expansão
da composição de lugares do Recife. Comparando-se os planos de Figueiredo, Corrêa
Lima e Cintra, vê-se que o segundo contemplava a cidade como um todo e formulava
propostas para os diversos aspectos de seu ordenamento, portanto apresentava maior
completude. O de Nestor detalhava as propostas do sistema viário apenas para os bairros
de Santo Antônio e São José e dava destaque às vias radiais. Por fim, o mérito de Cintra
efetiva-se não só por sua objetividade e adoção do perímetro de irradiação e das perime-
trais, como também pela ponderação no emprego do princípio da tábua rasa.
Os pontos convergentes entre os citados planos são os seguintes:
• os desenhos eram diversos, mas o modelo radial-perimetral foi uma constante: enquan-
to Figueiredo destacou o sentido radial, com a abertura de largas avenidas, Corrêa Li-
ma ampliou as perimetrais e Cintra adotou esse modelo, agregando seu esquema teóri-
co de viação ao perímetro de irradiação;
• a localização da estação ferroviária de passageiros em Cinco Pontas;
• os zoneamentos propostos por Figueiredo e Corrêa Lima, embora tivessem divisões ter-
ritoriais diversas, expressavam o mesmo caráter funcional, isto é, dividiam a cidade em
lugares que têm funções exclusivas ou predominantes;
• os parques e jardins ou áreas verdes foram previstos por todos os planos analisados. No
entanto, nesse ponto, Cintra foi mais ousado, propondo duas avenidas-parques: uma
ligando o Derby a Santo Amaro, ao longo do canal, e outra coincidindo com a quarta
radial, ao longo das margens do Rio Capibaribe, além de um grande parque na ilha Joa-
na Bezerra. Aliás, Figueiredo fez semelhante proposta para a citada ilha, enquanto Cor-
rêa Lima propôs apenas uma praça como ponto de passagem da terceira perimetral.
A preservação do verde existente no centro ou nos subúrbios era marcante, pois, na
perspectiva dos urbanistas, no final dos anos 30, a cidade não consistia, apenas, uma se-
qüência de casas e edificações, mas a composição da arquitetura da construção com a ar-
quitetura da paisagem. Propagou-se, então, que zona verdejante era um princípio urbanís-
tico de ordem universal, constituindo-se em elemento integrante de qualquer plano de
urbanismo. Desse modo, o erudito discurso do engenheiro José Estelita, na inauguração
do Parque 13 de Maio, em 1939, exaltava a modernidade da cidade ao atender os novos
ditames da ciência urbanística, baseados no equilíbrio entre edificação e elementos natu-
rais — o sol, o ar e a vegetação —, por propiciar a regularidade das funções biológicas da
cidade. Essa era uma entre outras tantas representações valorizadoras da cidade, compon-
do o sentimento de orgulho pelo Recife moderno. Recife não era só a cidade de arquite-
tura mesquinha e rasteira, Recife não era só lugar de moradias infectas e insalubres, Reci-
fe era a cidade das grandes avenidas, dos arranha-céus, dos parques e dos jardins, mistura
certa de tijolo, água e vegetação.
Entre as divergências verificadas nos quatro planos, tiveram destaque as seguintes:
• o desenho viário para a Praça da Independência: enquanto Figueiredo acentuou a sua
centralidade, dando-lhe caráter monumental, Corrêa Lima e Cintra buscaram romper
com a excessiva convergência das ruas, mediante a descentralização do tráfego ou do pe-
rímetro de irradiação;
• a expansão do porto: naquele momento, estavam em discussão duas propostas formu-
ladas por engenheiros para solucionar esse problema. Corrêa Lima referendou a propos-
ta de Teixeira de Mello, que aterrava a bacia de Santo Amaro ligando a ilha do Recife
ao continente, enquanto Figueiredo e Cintra adotaram a que excluía tal ligação.
Os planos concebidos eram imagens de uma cidade futura, bela e radiosa, onde a
monumentalidade se interligava com aspectos técnicos, práticos e funcionais, e cujo re-
sultado deveria ser uma cidade ordenada e disciplinada, em oposição ao caos da cidade es-
pontânea e intuitiva. O paradigma adotado nos planos para o Recife foi o da cidade fun-
cional,2 ordenada segundo as funções de habitar, trabalhar, circular e descansar; daí a ên- 2 Sobre Cidade Funcional,
ver o IV Congresso Interna-
fase na abertura de vias, no estabelecimento de avenidas-parques, além de outros parques cional de Arquitetura Moder-
e jardins, e na definição de zoneamentos nos quais cada lugar da cidade se caracterizaria na in AC/GATEPAC, 1931-
1937. (AC-5, p.17 e AC-12,
por uma única função. Outro preceito do urbanismo moderno, empregado extensiva- p.12).
mente no bairro de Santo Antônio, foi o princípio da tábua rasa,3 ou seja, em uma cida- 3 Segundo Koop (1990,
de de ruas estreitas e tortuosas, imagem de uma sociedade pré-industrial, não há o que p.125), Le Corbusier teria
viajado, em 1928, à União
preservar, não há o receio de demolir. Entretanto, tal princípio não era unânime entre os Soviética e mantido contato
urbanistas da época. Por exemplo, o gatepac parecia não assumir indistintamente o prin- com M. Lubimov, absorven-
do as reflexões em curso no
cípio da tábua rasa: é o que denota o texto sobre o plano da futura Barcelona. país, e passa a defender o
princípio da tábua rasa, que
consiste a adoção da demo-
No se puede pretender modernizar la ciudad vieja; es en cambio necesario higienizarla y lição, sem contestações, do
existente tecido urbano das
enlazarla con comunicación, dejando los principales monumentos rodeados de las construccio- cidades, das tradições e es-
nes actuales, al lado de las cuales aquéllos nos dan perfecta idea de su escala, cosa que perde- tilos arquitetônicos então
em voga, dos modos de fun-
rían si se llevasen a cabo las grandes plazas y vías proyectadas (AC/GATEPAC, 1931-1937, cionar da cidade, enfim dos
n.1, p.20.) hábitos do homem “antigo”.
Destruir era consensual, com vista à abertura das avenidas do Bairro de Santo An-
tônio, mas não era consensual a extinção dos mocambos. Lira (1994) mostrou não haver
uma unidade na representação do mocambo nos anos 30 no Recife, destacando a roman-
tização dos pensamentos de Gilberto Freyre e Josué de Castro, por denotarem “uma re-
presentação idealizada da origem, de um universo primitivo em estado de harmonia eco-
lógica” (Lira, 1994, p.53). Essas representações não eliminavam a existência de outros
pensamentos que condenavam o mocambo e defendiam a casa popular.
A luta contra o mocambo estava associada a outro requisito inerente a uma cidade
moderna: a salubridade, no caso particular da geografia do Recife, com o aterro dos ala-
gados. A salubridade era um componente muito forte no imaginário do recifense — da-
do que a cidade é originária de um sítio deltaico —, era uma aspiração histórica registra-
da já desde os passos urbanizadores de Maurício de Nassau, seguidos do admirável Plano
de Saturnino de Brito. A onda urbanizadora modernista não podia prescindir do tema da
salubridade. Assim, drenar canais e aterrar os alagados e baixios da cidade conjugadamen-
te à destruição do mocambo constituiu um só e valoroso objetivo.
5 A Comissão foi criada por Mocambos do Recife,5 em 1939, não foi o primeiro. Desde 1913, realizavam-se recensea-
Agamenon Magalhães com
o Decreto n.º 182 de mentos de modo a conhecer o mal a ser controlado e combatido. Destruir mocambos sig-
17/9/1938.
nificava construir vilas operárias, habitações econômicas, casas populares.
A verticalização constituiu para muitos uma das principais representações de pro-
gresso, sendo propagada a necessidade de incentivar a instauração de um padrão constru-
tivo verticalizado, em oposição ao então vigente, segundo o qual as casas pareciam con-
fundir-se com o solo, amesquinhando e conferindo um ar tristemente suburbano à
cidade. Entretanto, se a verticalização e as grandes densidades construtivas eram propaga-
das por uns e condenadas por outros, restringia-se tal tensão aos lugares onde o modelo
buscado era de impessoalidade, elegância e monumentalidade. Nos lugares suburbanos, o
modelo mudava para o da cidade-jardim.
A ressonância do ideário do movimento moderno europeu na arquitetura e no ur-
banismo, na cidade do Recife dos anos 30, adquiriu visibilidade por meio dos planos de
reforma e expansão, principalmente por incorporarem a noção de previsão e o modelo
funcional de cidade, seja na adoção do princípio da tábua rasa, seja na definição do siste-
ma viário, seja no estabelecimento do zoneamento por áreas com funções exclusivas, seja
na adoção da salubridade e higienização — insolação, ventilação e iluminação dos espa-
ços fechados e abertos —, seja na preferência pelo padrão verticalizado das edificações,
seja na opção pelas grandes concentrações urbanas, mesmo restritas aos lugares centrais, se-
ja na valorização do elemento natural com parques, praças e jardins.
Embora cumprissem os princípios dos Ciams, questões como habitação mínima e
cidade-jardim tinham formulações diversas. A habitação mínima não constava dos discur-
sos dos urbanistas. A casa operária ou popular apareceu como contraponto do mocambo
e não representava sentidos de justiça e igualdade social. Seria forçoso identificá-la com
as famosas Siedlungen alemãs (vilas operárias dos anos 20), ou com a noção de racionali-
zação da moradia e das tarefas domésticas pregadas pela delegação alemã junto com Cor-
busier, no 2º Ciam (Frankfurt, 1929).
O modelo de cidade-jardim estava sempre referendado nos discursos e nas propos-
tas, não se verificando discordância quanto à sua utilização em áreas afastadas do centro.
Esse modelo, que significava a possibilidade de estender o modo de viver do campo para
a cidade, era, em grande parte, o ideal de morar dos letrados recifenses. Dessa forma, afas-
tava-se, também, essa representação das concepções que preponderaram no 3º Ciam
(Bruxelas, 1930). Ia-se mais ao encontro das concepções da Cidade Verde de Moscou, pu-
blicadas pelo Gatepac (AC–1, 1931).
A importância e a evidência desses preceitos para os detentores do saber deviam-se à
conformidade no atendimento das necessidades da cidade, mas, principalmente, consti-
tuíam objetivações da racionalidade técnica, cerne das teorias urbanísticas em voga nos
anos 30.
A cidade, resultado da aplicação do ideário do urbanismo moderno, fascinava os ur-
banistas do Recife, nos anos 30, na medida em que configurava o progresso citadino, mes-
mo sendo uma imagem fabricada com o lápis e o papel. Diante do fantasma da cidade
colonial, associado ao temor de perder o Recife a terceira posição entre as grandes ci-
dades brasileiras, apresentava-se o plano de reformas, de remodelação ou de expansão, pa-
ra os urbanistas e jornalistas, como a estratégia possibilitadora de um futuro promissor,
mediante a previsão de regras. O plano significava o modo de recuperar o caos, a subli-
mação do conflito, a cidade ordenada, sem desperdícios ou disfunções generalizadas, en-
fim, a dominância da lógica positivista da cultura burguesa.
6 Louis-Joseph Lebret nas- incrementar a industrialização e obter o bem-estar das populações regionais, o que só se tor-
ceu na Bretanha, em 26 de
junho de 1897. Quando jo- nará possível com a ampliação do mercado interno, outros entraves deverão ser afastados, co-
vem, alistou-se volutariamen- mo os efeitos das secas periódicas e o regime da grande propriedade improdutiva …
te no Exército, mas depois
passou para a Marinha Na-
cional, tendo chegado à pa-
tente de oficial de navio. Dei-
Os termos da Carta foram enaltecidos por se contraporem, pela primeira vez, à per-
xou a carreira militar em cepção do Nordeste como área pobre e subdesenvolvida em decorrência de fatores natu-
1923 para entrar na Ordem
dos Dominicanos. Entre rais, em especial daqueles ligados aos períodos das estiagens, e por apontarem os fatores
1923 e 1939, implantou o econômicos determinantes dessa condição e as potencialidades futuras com o advento da
Movimento de Saint-Malo, a
partir do qual foram funda- energia de Paulo Afonso e da industrialização.
dos os comitês dos pesca-
dores. Em 1941, fundou o
Movimento Economia e Hu- O ESTUDO DE LEBRET 6
manismo e, em 1942, foi
lançada a revista desse mo-
vimento. Desde 1946, pas- Diante das expectativas e incertezas quanto ao impacto da industrialização que deveria
saram a ser organizados os
grupos locais de Economia e
acontecer no Estado, resolveu o governo estadual, por meio da Comissão de Desenvolvimen-
Humanismo em diversas re- to Econômico de Pernambuco (Condepe), solicitar ajuda a especialistas, além dos quadros
giões da França, da América
Latina e em outros países da existentes na região. Assim, foi solicitado a Lebret7 um estudo da economia de Pernambuco,
África, Ásia e Oriente Médio. incluindo a apresentação de sugestões quanto à localização de novas indústrias no Estado.
Esses grupos funcionavam
como retransmissores da Em agosto de 1954, Lebret permaneceu quinze dias em Pernambuco. Teve como as-
ação pelo desenvolvimento sessores diretos Antônio Baltar e Souza Barros, que realizaram estudos segundo o método
harmonioso. Lebret fundou
ainda, a partir de 1957, com o de trabalho desenvolvido originalmente por Lebret, característico das pesquisas do Movi-
padre Pierre o Iramm, com
Josué de Castro o Ascofam,
mento Economia e Humanismo. Para mostrar a transposição das idéias de Lebret para o
além da Cinam e do Irfed. Brasil, e, em particular, para Pernambuco, afirmou Baltar:8
Lebret faleceu em Paris, a
20 de julho de 1966 (Revista
Economia e Humanismo, Muita coisa que se fez depois dos trabalhos dele em matéria de planejamento seguiu, ni-
Lyon, E.H. nº spécial, p.9-
10, octobre/1986). tidamente, certas orientações deixadas por ele. Nem todas eram inventadas por ele, era o que
7 Segundo Lamparelli (1994, havia de mais moderno em matéria de planificação e ele era influenciado pelas grandes cor-
p.93; 1994a, p.4), Lebret rentes de planejamento urbano como a inglesa, a alemã e a francesa. E ele deixou idéias que
veio pela primeira vez ao
Brasil em 1947. Passando pouco a pouco foram sendo absorvidas e postas em prática.
pelo Recife, conhece Baltar,
que viria a ser um dos adep-
tos do Movimento Economia O resultado dos trabalhos foi consubstanciado no documento intitulado Estudo sobre
e Humanismo. Em São Pau-
lo, fundou a Sagmacs —
desenvolvimento e implantação de indústrias, interessando a Pernambuco e ao Nordeste (1954). A
Sociedade de Análises Grá- idéia central presente nesse documento era a factibilidade do desenvolvimento via industria-
ficas e Mecanográficas Apli-
cadas aos Complexos So- lização em Pernambuco e, em decorrência, a redução do seu estado de subdesenvolvimento.
ciais, uma das primeiras Distinguir mise-en-valeur de desenvolvimento marcava a perspectiva do Movimento
equipes interdisciplinares,
constituída na forma de em- Economia e Humanismo: para além do enfoque econômico, fazia-se mister afirmar valores
presa de consultoria para humanos, instaurar o bem comum.9 Esse conceito foi tratado no encontro de avaliação do
atuar profissionalmente em
estudos, pesquisas e pla- Movimento Economia e Humanismo realizado em 1952, em Tourette, França, no qual se
nejamento no campo das
questões sociais e do
afirmou que a noção de mise-en-valeur humanizada dos espaços regionais era sinônimo de
desenvolvimento regional aménagement du territoire. Segundo Célestin (1986), a dimensão territorial já estava subli-
e urbano.
nhada como componente essencial do Movimento Economia e Humanismo desde o Ma-
8 Segundo entrevista con-
cedida por Baltar, em Re- nifesto de 1942, embora só em 1952, na Charte de l’Aménagement, essa noção tenha sido
cife, fevereiro de 1995. mais precisamente definida.
9 Lamparelli (1994, p.91) Esse entendimento de aménagement du territoire, lembrando Célestin, inscreveu-se
mostra que Lebret colocava
o Movimento de Economia e na perspectiva de “instauração progressiva de uma economia humana segundo um mode-
Humanismo como a quarta
via em distinção às ideolo-
lo ‘piramidal’ constituído pela integração de unidades territoriais equilibradas em diferen-
gias marxista, capitalista e tes escalas, a partir das ‘comunidades de base’ até o nível mundial, passando pelo país, a
nacional-socialista.
região e a nação” (Célestin, 1986, p.113).
Esboça-se assim uma nova atitude diante da questão … Permiti-me, porém, que vos
confesse a minha simpatia pessoal pelas idéias do chamado movimento Economia e Huma-
nismo ... Inspirado nas fontes mais puras da doutrina há vinte séculos pregada à humanida-
de pelo Cristo, êsse movimento visa restaurar na escala humana as atividades econômicas,
partindo da reabilitação das comunidades naturais, destruídas por um fenômeno de gigan-
tismo celular, que atacou os grupos sociais de forma em tudo semelhante ao processo do cân-
cer biológico no corpo de um sêr vivo … O método de ação do movimento se baseia nas
12 O temário discutido
constatações objetivas da realidade econômica e social, na aplicação dos instrumentos de pes- constou de seis pontos,
quisa mais agudos à análise dessa realidade e principalmente na participação integral na vida quais sejam: i) conceito de
processo de planejamento e
das comunidades a reabilitar (Baltar, 1950, p.14-5.) os aspectos humanos do
desenvolvimento urbano, cu-
jo documento de referência
Aqueles que abraçaram a doutrina Economia e Humanismo continuaram a difundir foi redigido pelo arquiteto
colombiano Gabriel Andrade
os seus princípios por mais tempo. Desse modo, o Seminário de Técnicos e Funcionários Lieras e pelo sociólogo Sa-
em Planejamento Urbano, realizado em Bogotá, de 5 a 31 de outubro de 1958, que re- kari Sariola da ONU; ii) ca-
racterísticas do planejamen-
sultou na Carta dos Andes, mostrou em seu temário12 a presença das idéias humanistas. to regional na América
Baltar, o engenheiro Mário Laranjeiras de Mendonça (da equipe de Lebret, em São Pau- Latina, redigido pelo urba-
nista peruano Luís Dorich;
lo) e o arquiteto baiano Newton Oliveira compuseram a delegação brasileira. A atuação iii) plano geral urbano como
de Baltar no Seminário foi marcante, tendo estado presente em todos os debates, presidi- instrumento básico para
guiar o desenvolvimento da
do uma das comissões temáticas, realizado uma conferência e concedido duas entrevistas. cidade, eixo principal do te-
mário do seminário, redigi-
A atualização das idéias propugnadas por Baltar, no início dos anos 50, fez-se pela do pelo professor Francis
instauração da concepção de planejamento em substituição à de desenho de reformas; Violich da Universidade da
Califórnia; iv) renovação ur-
de região em substituição à de cidade; pela determinação da economia para o desenvolvi- bana, redigido pelo arquite-
mento em substituição à engenharia para o embelezamento do ambiente citadino. O Re- to Carl Feiss; v) programa-
ção do planejamento e os
cife moderno para Baltar era o núcleo urbano que abrangia o porto, o comércio de im- orçamentos, redigido pelo
portação e exportação, o comércio e os serviços em geral, os bancos e as residências; eram arquiteto Carlos Alvarado,
vice-presidente da Junta de
as cidades-satélites ou cidades industriais, Olinda, Paulista, São Lourenço e Jaboatão, com Planificação de Porto Rico;
suas unidades de vizinhança; eram as atividades agrícolas separando as unidades urbanas; vi) o liderato em planejamen-
to, de autoria de Eric Carl-
era a mesclagem dos princípios da cidade funcional com a cidade do bem comum, isto é, son, diretor do CINVA.
a eficiência funcional deveria estar conjugada a condições de vida dignas, sem a submis-
são dos homens à fome e à miséria. Se o enunciado para o Recife dos anos 50 era o da ci-
dade da miséria e do atraso regional, as idéias propugnadas por Baltar aventavam a possi-
bilidade de uma polaridade — de desenvolvimento e prosperidade, de um futuro em que
o avanço tecnológico estivesse ao alcance de todos os homens e, portanto, mantinham-
se o controle e a ordenação espacial da cidade com os conflitos apaziguados e as necessi-
dades satisfeitas, pelo menos em um nível e por um tempo.
No Recife dos anos 30, o efusivo ambiente cultural apresentava-se com uma mis-
tura bem dosada de incertezas e enfrentamentos entre o moderno e o tradicional, o in-
ternacional e o nacional, o regional e o provinciano. Entre outras questões, indagava-
se: como transformar o Recife numa cidade moderna e quais as regras a serem
expressas nos planos? Nos idos de 30, o desafio partia da própria necessidade de se
criar uma mentalidade urbanística. Teorias, planos e utopias existiam, mas nem mes-
mo os intelectuais locais sabiam ao certo o que era cultura urbanística, com exceção
de uns poucos eruditos, que mantinham contatos com a Europa e a América do Nor-
te. Entretanto, além dessa apreensão por parte dos homens cultos, dos especialistas,
dos técnicos, era necessária, para o sucesso da racionalidade urbanística, a absorção
desse saber pelos moradores da cidade, pelo homem citadino. A difusão e a dissemi-
nação de uma mentalidade urbanística eram perseguidas em todo o País, tendo sido
definidas como objetivo principal do Congresso Brasileiro de Urbanismo, realizado no
Recife, em 1942.
Mentalidade urbanística e plano reformador foram os grandes requerimentos dos
urbanistas nos anos 30, embasados no conhecimento técnico da realidade e no entendi-
mento de que a cidade deveria funcionar com eficiência, aliada a um gosto estético. Os
discursos dos urbanistas evocavam a idéia de progresso para fixar uma imagem na qual
a composição dos lugares não fosse de caráter colonial; as ruas não fossem estreitas, tor-
tuosas, sem arborização, sem pavimentação, escuras, sujas e insalubres; o tráfego não es-
tivesse congestionado; os terrenos não fossem alagados; as edificações não fossem baixas
e acaçapadas; e os mocambos não fossem insalubres, infectos e disseminados.
Em suma, a idéia central de progresso da cidade decorria da ordenação do seu cres-
cimento construtivo, objetivada no desenho de um futuro promissor que contivesse a vi-
são do todo e interligasse a produção da beleza e da salubridade. O plano, com o zonea-
mento e o sistema viário, continha os dispositivos do saber urbanístico. Sendo científico,
tornava-se inquestionável e legitimado, tornava-se verdade discursiva que cumpria com os
preceitos de higienização e salubridade — insolação, ventilação e iluminação; de veloci-
dade e mobilidade — avenidas e ruas largas e retilíneas; de especialização funcional — ha-
bitar, trabalhar, circular e descansar; de amenização paisagística — presença de vegetação;
de verticalização — elevador e circulação interior; e de não-preservação do antigo. Para a
efetivação de todos esses preceitos, os vestígios da sociedade não-industrial podiam ser
destruídos. Assim, o princípio da tábua rasa justificava os desenhos do futuro da cidade
do Recife dos anos 30. Nesses desenhos, a reversão das imagens e dos enunciados negati-
vos do ambiente citadino propalados pelos urbanistas foi representada na cidade bela,
limpa e monumental, ou seja, na cidade progressista.
No plano reformador, o instrumental indispensável para a sua elaboração era a plan-
ta da cidade ou de arruamentos que registrassem os lugares da natureza e dos ambientes
construídos (parcelamento do solo, avenidas, ruas, alinhamentos, ferrovias, entre outros).
Ela era organizada por engenheiros e aprovada por uma comissão de especialistas desig-
nados pelo governo municipal. Concomitantemente à planta da cidade, era exigida a de-
monstração de erudição e de conhecimento de teorias urbanísticas em voga na Europa e
nos Estados Unidos, mediante a citação e o emprego dos conceitos e métodos no conteú-
do justificativo ou propositivo do plano. Portanto, a abordagem qualitativa e a intuição
eram preponderantes na sua feitura.
ciados negativos propalados pelos urbanistas, o plano objetivava um futuro para o Recife
dos anos 50, representado pela região metropolitana industrializada, equilibrada e inte-
grada, ou seja, pela metrópole regional.
Se, quanto à constituição de uma imagem de cidade, as diferenças estão sintetizadas
nos sentidos das palavras progresso e desenvolvimento, quanto ao conteúdo do saber, a dis-
tinção entre os dois tipos de planos se expressou no método e no instrumental técnico re-
queridos com vista ao conhecimento e à apreensão da realidade. O plano diretor exigia
uma multiplicidade de instrumentos técnicos relativos principalmente aos campos da eco-
nomia, da demografia, da engenharia e da geografia. Dessa forma, no momento da con-
fecção de um plano, fazia-se imprescindível a formação de uma equipe em que estivessem
presentes os detentores desses conhecimentos, a fim de levantar, medir, examinar, inspe-
cionar e avaliar, por meio de diversas técnicas de pesquisa, os fatos econômicos, popula-
cionais, sociais e físico-territoriais, registrando a rigorosa observação em mapas, gráficos
estatísticos, plantas cadastrais e documentação bibliográfica e monográfica. Sem dúvida,
o plano consistia um método globalizante (Lamparelli, 1994, p.12). Só após o minucioso
esquadrinhamento da realidade, passava-se com segurança para a etapa de formulação das
proposições centradas na correta distribuição da população e localização das atividades
econômicas e residenciais, considerando-se o limite de saturação e custo de produção da
energia elétrica, do abastecimento d’água e dos meios de transporte. As exigências técni-
cas na elaboração do plano diretor conferiam a suas propostas um forte caráter de certe-
za e exeqüibilidade, indicando o aprofundamento da lógica positivista presente na atuali-
zação do saber e a possibilidade de maior controle dos conflitos respectivos à organização
espacial dos homens.
Ao lado das diferenças das concepções contidas nos planos urbanísticos elaborados
para o Recife dos anos 30 e 50, destacam-se similitudes de duas naturezas. A primeira re-
fere-se ao campo empírico, isto é, os planos apresentados, com exceção das diretrizes de
Baltar, foram solicitações e encomendas de governantes. Portanto, parecia haver uma sin-
tonia e sinergia entre esses últimos e os detentores do saber urbanístico em dotar a cidade
de um dispositivo disciplinador e previsor de um futuro alvissareiro. O segundo reporta-
se ao campo teórico, ao destacar como cerne dessas teorias urbanísticas a racionalidade
científica própria da modernidade.
A narrativa empreendida evidenciou rupturas, permanências e similitudes de idéias,
seja no campo cultural, seja no do urbanismo. Cada tempo atualizou as práticas intelec-
tuais conforme os saberes em voga e atendeu às solicitações dos governantes aos urbanis-
tas. Com o aparecimento de outros saberes, ocorreu a mudança de representação da cida-
de, ou seja, a atualização e a diferenciação das idéias de ordenamento para o Recife dos
anos 30 e 50 sintetizaram-se na representação, em um momento, progressista, e noutro,
regional. Os conflitos de interesses e necessidades, particularmente quanto à apropriação,
à fruição e ao uso dos lugares, foram apaziguados pelas propostas de cunho positivista e
pelo estabelecimento de outros dispositivos disciplinares, o que indica a existência de uma
correspondência entre esses conflitos e as regras e normas das teorias urbanísticas.
Na atualidade, por um lado, os fenômenos presentes na cidade contemporânea sina-
lizam uma perda de controle pelos detentores de poder, uma aparente fragilização da so-
ciedade disciplinar. Esse fato tem provocado perplexidade e temor nos urbanistas e gover-
nantes, fazendo lembrar o medo sentido pela nova burguesia industrial perante as
multidões anônimas circulando pelas ruas, mendigos e vagabundos em Londres e Paris no
século XIX (Bresciani, 1994). Por outro lado, o saber urbanístico tem-se mostrado limita-
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tells argumenta que essa lógica de produzir redes (net- formações, o que, pergunta-se o autor, aconteceu com
working) induz a uma determinada lógica social que se o trabalho, os trabalhadores e as relações sociais de pro-
localiza num patamar superior, em que os interesses dução? Os trabalhadores não desapareceram (no “espa-
sociais específicos se expressam por meio das tradicio- ço dos fluxos”) e, apesar de todos os problemas, basica-
nais redes (de influência). De uma maneira sintética, mente na Europa, afirma que o trabalho é farto.
aponta que, hoje, o poder de fluxos assume uma pre- Entretanto, mesmo existindo trabalho, trabalha-
cedência em relação aos fluxos do poder. dores e classes de trabalhadores, o relacionamento social
É essa hipótese — anunciada antes quando re- entre capital e trabalho transformou-se profundamente:
toma com o “espaço de fluxos” uma idéia já do livro “Na sua essência, o capital é global. Como regra,
Informational city — que ele vai explicitar mais detida- o trabalho é local.”
mente nesse capítulo conclusivo. Argumenta que, sob Em outras palavras: “Assim, enquanto o relacio-
as condições da sociedade-rede, “o capital é coordenado namento capitalista persiste ainda (ora, em muitas eco-
globalmente, o trabalho é individualizado. A luta entre nomias a lógica dominante é mais estreito capitalista
os diversos capitalistas e as classes de trabalhadores que nunca antes), capital e trabalho tendem a existir,
miscelâneos está subsumida à oposição mais fundamen- cada vez mais, em espaços e tempos diferentes: o espa-
tal entre a lógica nua de fluxos de capital e os valores cul- ço dos fluxos e o espaço dos lugares; tempo instantâ-
turais da experiência humana” (grifos nossos). neo de redes computadorizadas versus tempo de relógio
Para chegar a essa conclusão, realiza uma ampla da vida diária (cotidiana). Portanto, eles vivem um ao
reflexão acerca das novas relações entre capital e traba- lado do outro, mas eles não se relacionam um com o
lho, que se instalam na sociedade-rede organizada “em outro, como a vida do capital global depende cada vez
torno de redes globais de capital, administração de menos de trabalho específico, e mais e mais de traba-
empresas e informação, cujo acesso ao saber tecno- lho genérico acumulado, operado por uma pequena
lógico (know-how) está nas raízes da produtividade elite intelectual (brain trust), morando nos lugares vir-
e competitividade”. tuais de redes globais.”
A propagação e ampliação das redes (networking) Na sociedade-rede, as redes — e, em particular, a
no interior e entre empresas, corporações e mesmo or- meta-rede (dos fluxos financeiros) — não resultam em
ganizações que não visam ao lucro não podem ser in- uma “universalização” de conexões que pudessem su-
terpretadas como morte do capitalismo. Ao contrário, perar (aniquilar) velhas separações, segregações ou até
representa uma jamais vista expansão do modo de pro- exclusões, mas apenas na mundialização do fluxo fi-
dução capitalista que molda relacionamentos sociais nanceiro. Paradoxalmente, a sociedade-rede caracteri-
ao redor do planeta inteiro: “A sociedade-rede, nas za-se por um grau de conexões mais baixo do que as
suas várias expressões institucionais, é e continuará por formas anteriores. A “distância” entre capital e a ex-
algum tempo uma sociedade capitalista”. Porém é pressão coletiva das pessoas é infinita, como Castells
também profundamente diferente das suas formas his- afirma em outro momento. A sociedade-rede é aquela
tóricas anteriores, uma vez que é (a) global e (b) estru- em que uma rede (a citada meta-rede) se torna domi-
turada em larga medida em torno de uma rede de flu- nante (entre os pares) e excludente (em relação aos tra-
xos financeiros. balhadores e suas manifestações culturais e vitais), co-
Conseqüentemente, não há uma “classe capitalis- mo expressão de uma pureza da lógica capitalista
ta” em nível mundial, mas existe, segundo Castells, nunca vista na História.
uma integrada rede capitalista global, cujos movimen- Certa radicalidade da posição de Castells não dei-
tos e lógica variável determinam economias e influen- xa de ter seu fascínio e razão, especialmente quando
ciam sociedades. Portanto, para além de uma diver- observávamos à nossa volta um sistema financeiro
sidade de capitalistas de carne humana e grupos mundial que parecia enlouquecer sob o ataque de “ca-
capitalistas, existe um capitalista coletivo sem rosto, ge- pitais especulativos” e que, mesmo após os primeiros
rado por fluxos financeiros em redes eletrônicas. Após es- sustos maiores, não deixa de inquietar bolsas e gover-
sa “dissolução ou fluidificação” do capital (sob domi- nos no mundo inteiro. Porém, mesmo assim, sua abor-
dagem fica limitada — não avança para um questiona- rede torna-se dominante mundialmente, conduz os
mento de paradigmas conceituais vigentes —, porque processos e molda toda a estrutura social.
continua presa a uma compreensão restrita das redes Essa meta-rede financeira pode parecer, por um
como conjuntos de “nós interconectados. Um nó é um lado, uma última e derradeira manifestação das redes
ponto no qual uma curva apresenta uma interseção tradicionais que procuram impor-se pela sua lógica
com ela mesma (intersects itself ). O que um nó é, fa- unívoca e dominar outras formas de dinâmicas econô-
lando concretamente, depende da espécie da rede con- micas, sociais, políticas e culturais. Mais um sinal do
creta da qual estamos falando”. fim de um ciclo do que marca de um novo tempo, se-
Para Castells, as redes permanecem como estrutu- ja em forma de uma sociedade-rede ou de outra —
ras (abertas, aptas a se expandirem, comunicativas, al- opinião defendida também por certos autores, como
tamente dinâmicas) e instrumentos econômicos, Arrighi, por exemplo.
sociais e culturais. Cada rede tem sua topologia, deter- Por outro lado, e parece esta a interpretação suge-
mina distâncias, velocidades (até mesmo simultanei- rida pela análise de Castells, mas não defendida por
dades) e precisa, naturalmente, de certos suportes ma- ele, a meta-rede deve ser compreendida como expres-
teriais, energéticos e informacionais para poder são máxima dos novos tempos que provoca uma total
desempenhar suas funções. desterritorialização e des-historicização. Significa, por-
Não consegue superar (no sentido hegeliano) tanto, mais que um simples fim do território e da his-
vieses instrumentalistas, estruturalistas e funcionalis- tória, na medida em que reverte permanentemente iní-
tas. Para isso, a rede precisaria ser conceituada, a nos- cio e fim, próximo e distante, sob uma lógica em que
so ver (vide também em particular Ilse Scherer- o futuro já esteve presente no passado, e o presente na-
Warren), como uma nova forma (“dialética”?) de da mais será que o passado tornado promessa do futu-
“integração da diversidade”, como a busca de formas ro. Em síntese, a expressão de uma dinâmica incontro-
de “articulação entre o local e o global, entre o parti- lável, cuja própria lógica sem espaço e tempo apenas
cular (específico) e o universal, entre o uno e o diver- pode cumprir-se num caos, em que a única “razão”
so, nas interconexões das identidades dos atores com (como domínio de outras expressões) consiste na sua
o pluralismo” (Ilse Scherer-Warren, Redes de movi- própria reprodução como caos.
mentos sociais. São Paulo: Loyola, 1989). Ou seja, ar- Será a instalação da entropia como princípio “so-
ticulações que transcendem as formas tradicionais de cial” máximo de uma rede das redes, cuja única “fina-
“sistemas” (e igualmente não-sistemas como o mundo lidade” será a de destruir outras finalidades, isto é, vol-
da vida, o cotidiano, as determinações de um quadro tar-se-á contra todas as tentativas de reduzir a entropia
institucional de uma sociedade), “estruturas” e mes- do “sistema” (mediante a geração de ordenamentos,
mo morfologias aparentemente homogêneas. Em sín- articulações e organizações, regulações e instituições
tese, as redes encontram-se num “ponto de intersec- etc.). Significará a reversão de todos os processos, o
ção” entre uma heterogeneidade de conteúdos abandono de uma dinâmica com lógica — e, portan-
(econômicos, sociais, políticos e culturais) e uma he- to, de todas as lógicas; sem espaço — portanto, em to-
terogeneidade de formas (locais, regionais, nacionais e dos os espaços; sem tempo — portanto, em todos os
mundiais). Uma “sistematização” da concepção das tempos; sem protagonista — e, portanto, de todos os
redes poderia usar ambas as dimensões como maneira sujeitos. Será a manifestação da antítese de todas as te-
de identificar suas características (sua “novidade” em ses, de uma força onipresente e onipotente imprevisí-
relação a abordagens concorrentes). vel e incontrolável que não está em lugar nenhum, mas
Em síntese, à primeira vista e um tanto surpreen- em todos ao mesmo tempo e nunca.
dente e paradoxal, a análise de Castells parece resultar Portanto, nem eternidade, nem fim da História:
numa perspectiva “conservadora” da nova sociedade: mas, provavelmente, fim da humanidade.
ao focalizar a convergência de tecnologia e evolução
social, as mutações provocadas pela geração de uma no-
Rainer Randolph, economista, é professor do Institututo de Pesqui-
va base material instalam “apenas” uma nova unidade sa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio
de condução da diversidade do mesmo tipo: uma meta- de Janeiro.
colonial que, até o final do século passado, presidiu a questões críticas do contexto urbano; como a questão
formação das estruturas urbanas. social já citada e a questão imobiliária apresentam-se
As teorias urbanísticas que deram as bases para as com pouco destaque. O livro privilegia a ação do Es-
propostas de intervenção sobre as cidades brasileiras tado feita sob a égide do urbanismo, mas que sempre
(incluindo as cidades novas: Belo Horizonte, Goiânia, teve como resultado concreto uma determinada valo-
Brasília) sofreram forte influência positivista que se rização imobiliária. Os planos e projetos implantados
desdobrou em teorias posteriores, também na arqui- trouxeram valorização para as áreas por eles abrangi-
tetura. A compreensão das cidades oferecida pelo das, quer pela criação de novas áreas (desmontes e
urbanismo sempre foi insuficiente. Sua base teórica aterros), quer pela desocupação de áreas (demolição de
cristalizou-se na Carta de Atenas, elaborada no 4º áreas centrais “deterioradas”), ou pela permissão de se
Congresso Internacional de Arquitetura Moderna construir mais (verticalização). Essa valorização, possi-
(1933), na qual a cidade é sintetizada em quatro fun- bilitada pelos planos e projetos implantados, signifi-
ções básicas: morar, trabalhar, recrear e deslocar. Os cou ganhos consideráveis para os empreendimentos
problemas urbanos teriam origem no mau funciona- imobiliários que se sucederam aos projetos. Como tais
mento dessas funções. Assim, a boa organização e o ganhos foram incorporados e por quem o foram ainda
equilíbrio entre as funções seria o caminho para a é uma história com poucas luzes, mas é aí que se en-
solução daqueles problemas. Nessa perspectiva, en- contraria grande parte da motivação do Estado e das
tende-se o vocabulário que permeia o diagnóstico de pressões que sofreu no desenvolvimento de sua políti-
origem positivista sobre as cidades: equilíbrio/dese- ca urbana e, no caso, uma política que teve como
quilíbrio, funcional. apoio as propostas urbanísticas. Essas são linhas de no-
Tal teorização sempre foi um grande reducionis- vas pesquisas que o livro sugere, pela riqueza de infor-
mo da problemática social presente nas nossas cidades, mações que traz à tona. Deste modo, o livro vem a ser
relegando-a a um absoluto segundo plano, quando uma referência fundamental para o estudo do urbano
não ignorando-a. As propostas urbanísticas, ao mesmo brasileiro e das políticas que o Estado vem praticando
tempo que vinham a ser mais conseqüentes do que as sobre ele.
propostas anteriores que os governos municipais e es- O urbanismo, como teoria e, principalmente, co-
taduais preparavam, tinham como base um discurso mo técnica de intervenção, teve uma importância
sobre os problemas das cidades em que a questão so- crescente nas políticas urbanas, como o livro bem o
cial era um elemento secundário e as soluções propos- demonstra. Na década de 1960, ele passa por um de-
tas seriam definitivas. Nesse contexto, a avaliação que clínio do qual, provavelmente, não vai mais se recupe-
o urbanismo fazia da problemática urbana e suas pro- rar. Isso porque a questão econômica e social das ci-
postas não entrou em choque nem com a ideologia, dades, tanto pelos novos conhecimentos que se
nem com os interesses que o Estado ia formulando so- acumulam sobre o urbano, como pela ideologia mais
bre o urbano. Sua ação sobre as cidades, o que o livro sofisticada que permeia a ação do Estado, trouxe à to-
aponta com propriedade, foi exercida de forma autori- na as fissuras e insuficiências teóricas do urbanismo.
tária. Os planos de modernização das áreas centrais Por outro lado, a implantação de planos e projetos ur-
sempre foi feito com absoluto desprezo pela população banísticos, no contexto histórico que o livro apresenta,
de baixa renda que ali habitava e que foi simplesmen- teve como respaldo um Estado autoritário, que prati-
te afastada para áreas periféricas a fim de dar lugar aos camente impôs suas propostas sem maiores consultas,
novos espaços criados e usos propostos. Esse desprezo, debates ou contestações. Os debates e propostas surgi-
e mesmo execração, pela questão social fica evidente, dos, que o livro apresenta com fartura, não traduziam
entre outras passagens (Reis et al., 1927, p.73), sobre contradições ao processo desencadeado pelo Estado,
faixa de manguezal próxima ao centro de Niterói, ocu- apenas variações em torno dos objetivos previstos.
pada por casebres, que constituía a “ferida cancerosa Assim, os protagonistas que moldam a história
da cidade”. do urbanismo no Brasil, tão bem tratada no livro, são
Na medida em que o livro se orienta mais por a própria elite dirigente do País e das administrações
uma linha cronológica, outros recortes que envolvem políticas das capitais, onde as gerações dos urbanistas
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BENEVOLO, L. História da arquitetura moderna. São Paulo: Perspectiva, 1981.
GODARD, O. “Environnement, modes de coordination et systèmes de legitimité: analyse de la catégorie de
patrimoine naturel”. Révue Economique, Paris, n.2, p.215-42, mars 1990.
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EURE (Santiago), vol.25, n.75, Santiago, Sept. 1999
ARTICLES
Teorías de desarrollo industrial regional y políticas de segunda y tercera generación —
Helmsing, A. H. J.
El espacio rural entre la producción y el consumo: algunas referencias para el caso ar-
gentino — Posada, Marcelo
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norista? — Coraggio, José Luis, Cesar, Ruben
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Evelyn Levy, Democracia nas Cidades Globais: um estudo sobre Londres e São Paulo
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