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65 anos

Nossa história
tal como ela é
65 anos
Nossa história
tal como ela é
Rio de Janeiro / 2017
Organização
Área de Planejamento e Pesquisa

Edição
Gerência de Editoração do Departamento de Relacionamento Público

Projeto gráfico e diagramação


Refinaria Design

Copidesque e revisão
Expressão Editorial

Impressão
Zit Gráfica
65 anos de
integridade e aplicação
Este Livro verde – cor predominante da comunicação visual do
BNDES – procura retratar de modo equilibrado e, tanto quanto pos-
sível, completo a saga de 65 anos de trabalho aplicado e íntegro de
um banco público em prol do desenvolvimento nacional. A tarefa do
BNDES é aplicar recursos – e aplicá-los bem. Mas o Banco não só aplica
tais recursos e os faz render; sua matéria-prima essencial – aquilo que
ele de fato mais aplica – são sua inteligência corporativa e o discerni-
mento de sua experiência densamente acumulada como investidor pú-
blico institucional, com a finalidade precípua de fomentar crescimento
e mais inovação na economia nacional.
Tal fomento, contudo, não é uma dádiva – alguém sempre paga pela
ação do Estado. O fomento ao desenvolvimento do país implica um
custo social relevante – e o Banco sabe disso desde que foi fundado,
por iniciativa do presidente Getúlio Vargas, em 1952. Naquela época, os
fundos com que o então BNDE passou a contar provinham, basicamen-
te, de uma alíquota adicional de cobrança sobre o Imposto de Renda.
Era, portanto, mediante notável esforço tributário da nação que, nas
décadas pujantes de 1950 a 1970, se modernizaram portos e ferrovias e
se financiaram novas estradas de rodagem e usinas de geração hidrelé-
trica, siderúrgicas, cimenteiras, petroquímicas, a construção de navios e
aeronaves e tantas outras iniciativas de grande calibre.
Na contrapartida da extração tributária adicional exigida dos con-
tribuintes, residia a certeza coletiva de um ganho social positivo impor-
tante, decorrente do avanço na oferta de bens e serviços estratégicos,
como energia elétrica, aço, petróleo, fertilizantes e produtos químicos,
todos essenciais para o deslanche das altas taxas de crescimento então
conseguidas na era juscelinista e, em seguida, nos governos militares.
Paralelamente, havia outro ganho, pouco quantificável, mas nada des-
prezível, da conquista brasileira sobre grandes espaços vazios em seu
próprio e imenso território. O ganho da ação colaboradora do BNDES
era mensurável, sobretudo, pelos milhões de empregos novos e de ren-
das salariais ampliadas pela instalação de milhares de empresas de to-
dos os portes e tamanhos, na esteira dos polos de vitalidade econômica
financiados pelo Banco.
Em uma linha: nunca pairou dúvida, até período bem recente, no O BNDES tem de
sentimento da opinião pública e das lideranças nacionais, sobre se o
apresentar lucro
esforço do país em financiar com tributos um banco de fomento como
o BNDES teria ou não valido a pena. A novidade é que esta dúvida surge
líquido. É com
agora, por certo em boa hora, com a qual se introduziu na sociedade um esse ganho bruto
amplo debate sobre “onde”, “como” e “quanto” deve o país empregar sua que o Banco tem
poupança tributária na promoção do maior crescimento e da melhor
pago vultosos
distribuição social. Esta é a questão colocada aqui: como deve ser nosso
BNDES no futuro e como deve retornar o que aplica em benefício lí-
juros e dividendos,
quido para o maior número de cidadãos e, por óbvio, sempre na razão além dos tributos
inversa das oportunidades e vantagens iniciais já detidas por cada um que também
na sociedade. O BNDES vê com muitos bons olhos essa discussão, tal
recolhe, de volta
como posta sobre a mesa dos brasileiros. O Livro verde é uma singela
contribuição para tornar esse debate o mais amplo e bem-informado
ao erário federal
possível, sem a inconveniente repetição de fantasias ou “pós-verdades”
sobre as atividades do Banco, que não servem senão para poluir a crista-
lina história de uma instituição vencedora.
A partir dos anos 1980, quando o Banco passou a deter uma par-
cela contributiva do Fundo de Investimento Social (Finsocial) e, anos
depois, por dispositivo constitucional, do Fundo de Amparo ao Traba-
lhador (FAT), elevou-se a grandeza da responsabilidade do BNDES de
restituir à sociedade e à base da nação trabalhadora os efeitos positivos
de sua ação promotora do desenvolvimento. O Banco ganhou um “S”
em seu nome e não por acaso – era um lembrete permanente à razão
maior de sua existência e missão: o povo brasileiro, mais nada ou nin-
guém. Com um mandato, entretanto: o Banco não faz favor nem pra-
tica a caridade pública; salvo nas ações sociais, de inovação e culturais
não reembolsáveis que empreende, quando o benefício público retorna
de modo difuso pelo fortalecimento direto da sociedade, todos os de-
mais recursos vertidos pelo Banco provêm de contribuições tributárias
e sociais rotativas, que vão para a mão de investidores, mas que têm de
voltar, cedo ou tarde, e com retorno financeiro positivo. Em bom portu-
guês, o BNDES tem de apresentar lucro líquido. É com esse ganho bruto
que o Banco tem pago vultosos juros e dividendos, além dos tributos
que também recolhe, de volta ao erário federal. A soma de tributos e
dividendos pagos ao Tesouro no período 2001-2016 alcançou, diga-se
de passagem, R$ 129,7 bilhões, é sempre bom lembrar. Também assim
o Banco vai recompondo as verbas do FAT, que alimentam o seguro-
-desemprego. Resta claro e inequívoco que o BNDES nunca desperdi-
çou recursos preciosos do povo nem jamais os aplicou de modo temerá-
rio. Se assim fosse, a contraprova estaria na impossibilidade de o Banco,
não lucrando, devolver ao erário tantas dezenas de bilhões em tributos,
juros e dividendos. Mas aqui estão os números, neste livro, para quem
os quiser conferir.
Seria o caso de afirmar que, na atual quadra, o BNDES custa mais
caro ao país por ter a maior parte de seus novos recursos oriunda de
captações em taxas Selic – ou seja, captações no mercado doméstico
de dívida pública? É um debate em aberto. De fato, o déficit fiscal agi-
gantado tem pressionado anos a fio as taxas com as quais o Tesouro fi-
nancia seus déficits crônicos. Destes faz parte, em uma módica parcela,
a taxa de fomento embutida nas operações de investimento em que o
Banco colabora. Mas dinheiro público não tem carimbo. Quando há
déficit fiscal, cada real despendido em qualquer finalidade entra na con-
ta negativa da última linha do resultado orçamentário. Rigorosamente
toda despesa pública é de origem tanto tributária quanto financeira (via
endividamento), independentemente de onde esteja lançada a rubrica
desse ou daquele gasto público. Pagar salários a servidores tem custo
financeiro embutido, assim como pagar por previdência sem lastro,
dispensar a Justiça também gera juros, pagar juros implica novos ju-
ros, fazer investimentos custa juros, custear o Congresso implica juros,
prover saúde e educação acarreta juros. O preço do juro alto demais
está disperso sobre toda e qualquer atividade pública; daí a imensa res-
ponsabilidade de ponderar quais dessas despesas têm efetiva prioridade
nacional. E o BNDES, como instituição, tem absoluta consciência dos
custos tributários e de juros hoje incorridos no financiamento de sua
missão. As informações deste livro, em última análise, constituem uma
forma de prestação de contas pelo que o Banco tomou da nação, e a ela
tem devolvido. Na opinião de seus principais gestores e colaboradores,
tal devolução sempre se fez de modo atento, prudente, judicioso e ade-
rente às políticas de Estado então vigentes.
No retorno do circuito econômico promovido pelo giro da carteira A condição
de um banco de fomento como o BNDES, sempre houve a certeza de
essencial ao
crescente arrecadação tributária no Governo Federal e nas unidades fe-
derativas beneficiárias de tais inversões, com isso gerando a ampliação
sucesso da missão
de recursos orçamentários para novas rodadas de investimento público do BNDES é
e para aprimorar serviços essenciais prestados pelo Estado brasileiro. a integridade
Fertilizar o terreno do crescimento nacional é missão da mais elevada
empregada em
responsabilidade. Para realizar tarefa tão complexa quanto exigente de
presciência dos fatos e situações na vida econômica e social do país,
tudo que se
a condição essencial ao sucesso da missão do BNDES é a integridade disponha a fazer
empregada em tudo que se disponha a fazer. Integridade de seu corpo
técnico. Integridade de seus dirigentes. Integridade de seus propósitos
institucionais. Integridade de métodos de decisão e apuração. Integri-
dade é a característica de quem é inteiro, de quem não foi lesionado
nem manchado, de quem se mantém ileso.
Manter-se íntegro é sempre mais fácil para quem percorre um ca-
minho isento de perigos e protegido dos imprevistos. Mas o BNDES,
pela natureza essencialmente arriscada de sua missão, nunca gozou de
tal escudo protetor para realizar suas atividades e aplicar os recursos
financeiros confiados à instituição. Por isso, o julgamento de sua in-
tegridade só será legítimo se delegado àqueles capazes de enxergar e
ponderar a grandeza de quem, por tarefa diária, deve atravessar a nado
um rio caudaloso levando carga humana valiosa até a outra margem. O
BNDES, do alto de seus enormes trabalhos – como se depreenderá da
narrativa das próximas páginas –, só poderá ser corretamente avaliado
se a régua que o medir for capaz de aferir seu coeficiente de realização
pela ponderação dos riscos ingentes que teve a coragem de assumir nos
empreendimentos com os quais colaborou.
Quem seria capaz de se manter íntegro ao cabo de décadas seguidas
de contínua exposição aos riscos de avaliação técnica, aos riscos huma-
nos de relacionamento, aos riscos de percepção de fatos, aos riscos de
gerência e previsão, aos riscos da política e dos políticos, aos riscos da
natureza, chegando, em nosso curioso país, ao cúmulo de enfrentar até
o imponderável, como são as mudanças que “mudam até o passado (!)”
no bem-humorado alerta do saudoso Mário H. Simonsen. Tudo isso o
A contribuição do BNDES tem enfrentado. Por 65 anos, e por muitas administrações, re-
gidas pelos mais distintos temperamentos e visões de mundo, o BNDES
BNDES ao país foi,
jamais perdeu a integridade de sua missão de tentar acelerar a chegada
e é, a que sempre de um futuro melhor, de maior conforto, renda e segurança de emprego,
foi, e, pode-se para milhões de brasileiros.
dizer, a melhor O Livro verde – nossa história tal como ela é não deixa de ser uma espé-
cie de “contabilidade escancarada” para a avaliação serena dos próprios
possível dentro
brasileiros, pois só estes poderão emitir juízo irrecorrível sobre as ações
das limitações do BNDES no momento que lhes parecer mais apropriado. O que mais
e restrições de importa à comunidade de benedenses, neste momento de reflexão e in-
cada época e de flexão pelos nossos 65 primeiros anos, é a exposição clara de uma his-
tória verdadeira e integralmente dedicada ao melhor destino do Brasil.
cada cenário
A contribuição do BNDES ao país foi, e é, a que sempre foi, e, pode-se
dizer, a melhor possível dentro das limitações e restrições de cada época
e de cada cenário. A integridade do BNDES está, e sempre esteve, na co-
ragem de não deixar de fazer e de apoiar os investidores dispostos a agir,
em vez de meramente assistir e criticar quem faz. Aí estão o exemplo
maior e uma ponta de orgulho institucional do BNDES.
A primeira parte do Livro verde procura narrar aos brasileiros a ma-
neira como se trabalha em um banco nacional de desenvolvimento. A
fotografia que emerge do BNDES mais recente (2001-2016) respeita e
honra a tradição de um passado altamente realizador em infraestruturas
e fomento industrial de grande porte, desde Getúlio Vargas e JK, aos
tempos do “milagre econômico”, até chegar ao desafio de superação dos
imensos desarranjos da era megainflacionária, com a gestão do Progra-
ma Nacional de Desestatização e pela nova orientação de uma inserção
global competitiva, da então insular economia brasileira. No Apêndice 1
é possível percorrer de modo rápido essa formidável história. E, no
Apêndice 2, dá-se conta dos maiores nomes empresariais e estatais co-
laborados pelo BNDES – que se apresentam às centenas – associados ao
esforço do Banco para promover continuamente o apetite empreende-
dor e realizador, que é a centelha do progresso continuado.
E assim chegamos ao desempenho da última década e meia, após o
primeiro meio século do BNDES. Os últimos 15 anos seriam, em uma
certa narrativa vulgar, associados a uma nova e polêmica direção, a de
pré-selecionar “campeões nacionais”, uma meia dúzia de privilegiados,
detentores de acesso diferenciado e restrito a verbas bilionárias, a eles
atribuídas pelo Banco de modo territorialmente concentrado e para
enriquecimento sem causa de uns poucos capitães de indústria. Entre-
tanto, os dados apresentados na segunda parte do Livro verde marcam
a gradual inflexão do esforço e das políticas do Banco justamente em
prol de uma aplicação cada vez menos concentrada nas infraestruturas
e plantas industriais de grande porte e, pelo contrário, pela associação
crescente da instituição BNDES e de seus recursos financeiros aos no-
vos termos e siglas do imaginário coletivo, como pequenas e médias
empresas (PME), cooperativas, microcréditos, agronegócios, startups,
inovações, fomento cultural, sustentabilidade. Essas novas fronteiras
da aplicação de recursos vieram galgando, desde modestas participa-
ções percentuais, no passado histórico de financiamentos do Banco, até
atingir marcas significativas já no início deste século. As carteiras de
aplicação diversificada do Banco não param de crescer, exatamente em
favor dos novos campeões “anônimos” – empresários e desenvolvedores
de negócios pequenos e de médio porte das micro, pequenas e médias
empresas (MPME) – cujos volumes se expandiram de menos de 15% do
total dos desembolsos do BNDES, no quinquênio 1996-2000, para mais
de 30% dos desembolsos do Banco em 2016. E as MPMEs têm tendência
de representar, no futuro, a parcela majoritária do total emprestado
pelo BNDES, em decorrência do lançamento recente de ferramentas
poderosas para aumentar a capilaridade do crédito de investimento e
de capital de giro, como o Canal do Desenvolvedor, o BNDES on-line e
o novo Cartão BNDES digital, para apenas mencionar algumas impor-
tantes iniciativas do Banco.
Nada mais fantasioso do que a associação imprudente das políticas
públicas do BNDES – que são políticas de Estado – à intencional for-
mação de um suposto “dream team” de empresas campeãs, com projeção
internacional. E, ao mesmo tempo, nada mais verdadeiro, embora não
intencional, que empresas apoiadas pelo Banco que têm chances am-
pliadas de obter sucesso em seus intentos de lucro e de expansão, fossem
do tamanho que fossem em sua origem – esta sendo a grande diferença
entre intenção, ação e seus respectivos efeitos. Os campeões, quando
O BNDES atua e faz surgem – e isso acontece quase sempre –, não decorrem de uma sele-
ção discriminatória e prévia do Banco, mas da vitoriosa apropriação de
prosperar o nível
oportunidades pela própria empresa ou pelo ente público colaborado,
de suas operações sejam eles uma empresa privada, uma cooperativa, um microempreen-
em ambiente dedor individual (MEI), um estado da Federação ou um município, to-
cercado de dos com os quais o Banco contribui, de modo discreto, mas, via de regra,
decisivo para o sucesso do empreendimento.
cuidados técnicos e
Os verdadeiros campeões se fazem; não são feitos por falso milagre
apuração prévia de de quem quer que seja. O BNDES é um ator coadjuvante de importantes
números e outras histórias de sucesso coletivo, das quais muito se orgulha. Apostar cor-
evidências, inclusive reta e prudentemente no futuro é bem mais complicado do que com-
prar bilhete premiado. O BNDES atua e faz prosperar o nível de suas
as das normas e
operações em ambiente cercado de cuidados técnicos e apuração prévia
dispositivos legais de números e outras evidências, inclusive as das normas e dispositivos
legais. Sem elas, o Banco simplesmente não tomaria uma decisão de in-
vestimento, muito menos agiria ou liberaria qualquer financiamento
ou participação societária. A aparente morosidade do BNDES é filha
legítima de seus imensos cuidados na partida das decisões e no acompa-
nhamento posterior de toda e qualquer operação em andamento. Mes-
mo um analista distraído não teria dificuldade em concluir não ser essa
uma tarefa fácil, nem isenta de percalços e até de alguns erros. Pelo con-
trário, o Banco tem assumido também seus poucos erros de avaliação
como pedagogia que ajuda o coletivo da instituição a corrigir o curso
de seus novos financiamentos e participações, bem como melhorar as
técnicas empregadas em seus próximos voos. A prudência é a marca
registrada do BNDES, e isso fica evidente ao longo da narrativa na pri-
meira parte do Livro verde. Tal segurança na aplicação dos recursos de
muitos bilhões de reais ao longo dos anos é o que fortalece a confiança
dos brasileiros no BNDES.
Qual seria, por fim, o limite de atuação de um BNDES em prol do
desenvolvimento nacional? Reconhecemos que a confiança dos cidadãos
em instituições como o BNDES vem, cada vez mais, entremeada por
angústias e dúvidas, que brotam das evidências de um progresso econô-
mico e social fugidio em nosso país. Após mais de três anos dominados
por recessão e estagnação da economia e forte esgarçamento do tecido
social, qual seria a prova de atuação contracíclica e pró-crescimento do
BNDES? De fato, tais evidências, se existem, ficam escondidas na trama
que nos prende e nos imobiliza. O Banco continua sendo um antídoto
da estagnação, mas pouco eficiente. E por quê? Por não estar no centro
das decisões sobre os planos federais, mas ser um fiel cumpridor de po-
líticas traçadas no centro de governo, o Banco não concorre para redefi-
nir o que, urgentemente, precisaria de remédio e resgate. No entanto, é
ele quem mais responde por ser o remédio, que de fato não é, das enor-
mes disfuncionalidades macroeconômicas do Brasil. A potência do fo-
mento ao investimento pouco pode contra a desconfiança espelhada na
curva praticada dos juros domésticos. As intervenções em favor de mais
infraestrutura e de novos polos de desenvolvimento pouco repercutem,
quando essas mesmas rubricas são achatadas nos orçamentos públicos
em favor da manutenção de desperdícios “pétreos” no custeio do Estado.
Afinal, o que fazer para mitigar a apequenada chance concorrencial das
empresas nacionais, quando estas estão submetidas às pressões tribu-
tárias, financeiras, fiscalizatórias e burocráticas anticompetitivas, que
empilham custos sobre custos na formação dos preços finais dos bens
e serviços? Esse é o enigma que o Banco consegue até decifrar, mas não
tem poderes para, individualmente, resolver.
Em tempos futuros, quando essa enorme maré de desconfianças e
antipatias houver passado, alguns fatores serão então apontados, por
observadores do futuro, como responsáveis pelo ponto de virada e res-
gate da economia e sociedade brasileiras de volta à prosperidade. Em
primeiro lugar, um julgamento mais harmonioso da contribuição das
várias esferas da administração pública ao bem-estar coletivo, acom-
panhado de um movimento de real coordenação de esforços dos entes
federais, em qualquer instância ou foro, e mais bem-moduladas imputa-
ções de responsabilidade por políticas gerais malsucedidas. Em segundo
lugar, um efetivo e empenhado esforço de planejar antes de agir, levan-
do-se em conta os aportes da experiência acumulada de entes, como
o BNDES, que, em décadas recentes, pouco têm sido convocados para
opinar na formulação central de governos, cabendo-lhes, no entanto, a
quase impossível tarefa de contornar e superar os obstáculos interpos-
tos aos investimentos produtivos e ao progresso geral. Em particular, ao
BNDES continuarão cabendo, pelo menos, duas tarefas para as quais os
mercados ainda não produziram, por si mesmos, respostas satisfatórias:
a “interiorização” vertical e horizontal dos polos de dinamismo empre-
sarial e a inovação intensiva, como meio de deslocar as funções de pro-
dução de modo mais arrojado, aí incluídas, na definição, as inovações
em gestão e as regras de boa governança. Por último, uma administração
mais diversificada de riscos na operação geral do BNDES é uma tarefa
dupla. Do lado dos ativos do Banco, pela movimentação constante de
suas carteiras de renda fixa e variável, concorrendo para um mercado
de capitais pujante, assim como uma gestão ainda mais segura dos ris-
cos de crédito do Banco, mediante diluição em quantidades crescentes
de mutuários e sociedades de participação. Do lado do passivo – suas
captações de recursos –, o desafio é também de maior e melhor diversi-
ficação de fontes, já que o BNDES incorre em “risco Brasil” pela ótica de
seus ativos, não devendo, portanto, manter riscos excessivos de oferta
de funding tão concentrados, como são hoje, no mesmo mercado e no
mesmo supridor (o Governo Federal) e, menos ainda, dependente de
recursos orçamentários ou colocações de dívida pública.
Grandes perigos ensejam relevantes avanços ou a ruína. O BNDES,
desde muito, já escolheu onde jogará o seu jogo: avançará, como deter-
mina sua missão institucional, iluminando o caminho dos brasileiros
para tempos de prosperidade e paz social.

Paulo Rabello de Castro


Presidente do BNDES
Apresentação
No ano em que faz 65 anos, com a divulgação do Livro verde, o BNDES
toma a iniciativa de fazer uma prestação de contas à sociedade brasilei-
ra acerca de sua atuação ao longo do atual século, no período 2001-2016.
 A publicação se destina a um duplo propósito. Por um lado, expor o
conjunto de temas controversos que cercaram a atuação da instituição
nesse período. Por outro, apresentar uma espécie de relatório, na forma
de um balanço, de forma integrada e abrangente, de sua atuação em
diversos campos nesses 16 anos.
  Em relação ao primeiro ponto  – os assuntos polêmicos  –,  diversas das
questões controversas das quais o noticiário econômico tratou sobre o
BNDES nos últimos anos são abordadas nessas páginas, em seções es-
pecíficas ou em boxes que tratam do assunto. Temas como o Programa
BNDES de Sustentação do Investimento (BNDES PSI), os emprésti-
mos da ordem de R$ 500 bilhões do Tesouro Nacional ao BNDES, os
empréstimos da instituição a algumas empresas, o apoio específico ao
setor de carnes, o financiamento à exportação de serviços etc. são con-
templados nas mais de duzentas páginas deste livro.
 Em relação ao segundo aspecto – uma prestação de contas de 16 anos –,
a argumentação é dividida em cinco grandes blocos de capítulos. No
primeiro, apresenta-se uma visão panorâmica da atuação do BNDES
na economia no período 2001-2016. No segundo, expõem-se os princi-
pais números acerca da evolução dos indicadores financeiros do BNDES
e das suas relações com o Tesouro Nacional. No terceiro capítulo, são
abordadas as questões relacionadas com a carteira de crédito da institui-
ção e os temas ligados à gestão de risco e de conformidade. No quarto,
é exposta a visão do Banco sobre diversas questões setoriais, desde sua
atuação na infraestrutura até o apoio às exportações, passando por seu
papel no mercado de capitais, o apoio ao desenvolvimento tecnológico
e a temática socioambiental, entre outras questões. Já o quinto capítulo
trata da presença do BNDES sob a ótica territorial. Finalmente, os dois
apêndices do livro incluem uma abordagem histórica do papel do Banco
e um levantamento dos seus principais financiamentos, com uma visão
histórica, que remonta às origens do Banco em 1952.
 Ao longo da história, o BNDES atuou como órgão executor das políti-
cas definidas pelo Governo Federal. O leitor encontrará indicadores que
expõem de forma transparente dados fundamentais para uma avaliação
completa e fiel das políticas públicas. Cabe destacar nesse sentido, por
exemplo, as estatísticas detalhadas sobre o BNDES PSI, como demons-
tração de transparência e compromisso com a prestação de contas à opi-
nião pública. Por outro lado, ressalta-se o fato de que a participação das
MPMEs no conjunto do total dos desembolsos do BNDES, que nas es-
tatísticas históricas da instituição tinha sido de menos de 15% no quin-
quênio 1996-2000, alcançou uma média de 32% do total nos seis anos
do período 2011-2016. Considerando apenas os desembolsos dos setores
de indústria, agropecuária e comércio e serviços – isto é, excluindo ad-
ministração pública e setores estruturalmente dominados por grandes
empresas, como infraestrutura –, entre 2001 e 2016, a média de parti-
cipação de MPMEs foi da ordem de 47%, alcançando 53,1% em 2016.
Tais resultados indicam que o apoio às grandes empresas foi consistente
com um cuidado cada vez maior em apoiar as empresas de menor porte.
Na linha de destacar particularidades pouco abordadas na avaliação da
instituição, é relevante o fato de que o conjunto dos programas agro-
pecuários, que em 2010 respondia por menos de 3% do total de desem-
bolsos do Banco, representou 18% do total em 2016. Se a agropecuária
brasileira foi um setor que mitigou, em parte, a dimensão da crise do
país nos últimos anos, o BNDES foi em parte corresponsável por essa
história de sucesso.
 O leitor encontrará ao longo das páginas do livro um vasto material
fundamental para a informação acerca do que o BNDES fez e está fa-
zendo. Mostram-se ali desde indicadores agregados, como a dimensão da
soma do pagamento de tributos e dividendos pagos ao Tesouro Nacional
nos 16 anos do período 2001-2016 (R$ 130 bilhões a valores correntes) ou
o índice de Basileia que, de um modo geral, no BNDES evoluiu em níveis
confortavelmente superiores ao mínimo regulatório, até dados setoriais
pouco conhecidos em relação ao apoio do BNDES à infraestrutura. Entre
eles, cabe destacar, por exemplo, os seguintes dados:

• do aumento da capacidade instalada de energia elétrica no Brasil


entre 2003 e 2015, o BNDES financiou 74% da expansão do parque
gerador de empresas de energia eólica; e
• os desembolsos anuais médios do BNDES no período 2011-2016 para
o financiamento à infraestrutura foram de aproximadamente R$ 2,3
bilhões/ano para o setor de rodovias; R$ 2,1 bilhões/ano para ferro-
vias; R$ 1,4 bilhão para portos e hidrovias; R$ 1,3 bilhão/ano para
infraestrutura aeroportuária e R$ 4,1 bilhões/ano para obras de mo-
bilidade urbana.

Para facilitar a leitura, uma lista de siglas utilizadas e um glossário de


termos poderão ser consultados. As palavras listadas no glossário apare-
cem sublinhadas ao longo do livro.
 Nenhum órgão é o melhor avaliador de sua própria atuação, mas cabe
a ele prestar da melhor forma possível as informações necessárias para sua
avaliação por parte de terceiros, com destaque para os especialistas, a aca-
demia, a mídia, o Congresso Nacional e a opinião pública em geral. É esse
o sentido do Livro verde: uma prestação de contas ao país envolvendo um
período bem mais dilatado que o ciclo de 12 meses que define a periodici-
dade dos relatórios anuais de rotina. Espera-se que o leitor e o público em
geral encontrem nas páginas a seguir informações que sejam úteis para
poderem emitir sua opinião sobre os temas tratados.
Lista de figuras
Figura 1.1 Sistema BNDES........................................................................................................................................................................... 26
Figura 3.1 Análise de crédito no fluxo de tramitação de operações diretas do BNDES ............................................................................... 120
Figura 3.2 Organograma da Área de Crédito............................................................................................................................................ 127
Figura 3.3 Organograma da Área de Integridade e Gestão de Riscos......................................................................................................... 134
Figura 3.4 Comitês que compõem a estrutura de gestão de riscos e compliance do BNDES....................................................................... 136
Figura 3.5 Aplicação do conceito de três linhas de defesa para gestão de riscos operacionais e de compliance no BNDES......................... 149
Figura 3.6 Dimensões do Programa de Integridade................................................................................................................................... 152
Figura 4.1 Projetos de transmissão apoiados por região – 2001-2016....................................................................................................... 173
Figura 4.2 Produtos BNDES de apoio à inovação, por porte de empresa.................................................................................................... 199
Figura 4.3 Trajetória da indústria farmacêutica.......................................................................................................................................... 200
Figura 4.4 Objetivos da atuação do BNDES em renda variável................................................................................................................... 233
Figura 4.5 Fundo Amazônia: distribuição do apoio por eixos de atuação (valores correntes aprovados até dez. 2016)............................... 261
Figura 5.1 Desembolsos totais por município – 2001-2016 (valores correntes)........................................................................................... 277
Figura 5.2 Desembolsos por município por setores Cnae – 2001-2016 (valores correntes)......................................................................... 278
Figura 5.3 Localização dos projetos apoiados pelo BNDES, aprovados ou contratados,
segundo os respectivos setores de atuação – 2001-2016.................................................................................................................................. 281
Figura 5.4 Parcerias em projetos de inclusão produtiva com recursos do Fundo Social – 2008-2016.......................................................... 283
Figura 5.5 Apoio do BNDES à implantação de cisternas de segunda água no semiárido brasileiro – 2013-2016......................................... 284
Figura 5.6 Ações do Fundo Amazônia e de restauração ecológica – 2008-2016........................................................................................ 285

Lista de quadros
Quadro 1.1 Setores, porte e segmentos apoiados por IFDs.......................................................................................................................... 29
Quadro 4.1 Principais políticas públicas federais no período 2001-2016.................................................................................................... 162

Lista de gráficos
Gráfico 1.1 Relação entre carteira de crédito, PIB e crédito para o setor privado por IFD – 2015.................................................................. 32
Gráfico 1.2 Ativo total dos cinco maiores bancos nacionais – 2012-2016 (R$ bilhões em valores correntes) ................................................ 35
Gráfico 1.3 Estoque de crédito do total da economia/PIB (%)...................................................................................................................... 38
Gráfico 1.4 Participação do estoque de crédito do BNDES no estoque de crédito total da economia – 2001-2016 (%)................................ 42
Gráfico 1.5 Estoque de crédito do BNDES em relação ao PIB – 2001-2016 (%)............................................................................................ 43
Gráfico 1.6A Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) real (%).......................................................................................................................... 47
Gráfico 1.6B Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), Selic e IPCA (%)............................................................................................................. 48
Gráfico 1.7 Desembolsos do BNDES: preços correntes e constantes de 2016 (R$ bilhões)............................................................................ 49
Gráfico 1.8 Desembolsos do BNDES/PIB (%)................................................................................................................................................ 50
Gráfico 1.9 Desembolsos do BNDES/PIB – 1970-2000 ................................................................................................................................ 51
Gráfico 1.10 Participação das MPMEs nos desembolsos do BNDES
para indústria, agropecuária e comércio e serviços – 2001-2017 (%)............................................................................................................ 52
Gráfico 1.11 Evolução da formação bruta de capital fixo (3T/2008 = 100,0 com ajuste sazonal).................................................................. 64
Gráfico 1.12 Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis e evolução da FBCF (2009 = 100)............................................. 68
Gráfico 1.13A Fluxo de amortizações dos financiamentos do BNDES PSI (R$ bilhões, em valores correntes)................................................. 69
Gráfico 1.13B Fluxo de juros dos financiamentos do BNDES PSI e equalizações do Tesouro Nacional (R$ bilhões, em valores correntes)....... 69
Gráfico 1.14A O PIB brasileiro (2013 = 100,0)............................................................................................................................................. 73
Gráfico 1.14B A formação bruta de capital fixo (FBCF) do Brasil (2014 = 100,0).......................................................................................... 73
Gráfico 1.15A PIB (var. % t/t-1, com ajuste sazonal).................................................................................................................................... 74
Gráfico 1.15B FBCF (var. % t/t-1, com ajuste sazonal)................................................................................................................................. 74
Gráfico 1.16 Taxa de investimento no Brasil – 2001-2017 (% do PIB a preços constantes de 2016)............................................................. 75
Gráfico 1.17 Indicador de incerteza da economia (IIE) – jan. 2001-dez. 2016 (média móvel 12 meses – média 2015 = 100)........................ 76
Gráfico 2.1 Composição do passivo do BNDES, posição em 31 de dezembro – 2001-2016 (R$ bilhões, em valores correntes)..................... 87
Gráfico 2.2 Captações realizadas com o Tesouro Nacional – 2008-2014 (R$ bilhões, em valores correntes).................................................. 89
Gráfico 2.3 Desembolsos realizados a partir de recursos do Tesouro Nacional,
por ramo de atividade – acumulado de 2009 a 2016 (R$ bilhões, em valores correntes)............................................................................... 92
Gráfico 2.4 Desembolsos realizados a partir de recursos do Tesouro Nacional,
por porte de empresa – acumulado de 2009 a 2016 (R$ bilhões, em valores correntes)................................................................................ 93
Gráfico 2.5 Operações de captação com o Tesouro Nacional – 2008-2014
e respectivos desembolsos realizados pelo BNDES – 2008-2016 (R$ bilhões, em valores correntes)............................................................... 97
Gráfico 2.6 Evolução do fluxo líquido entre BNDES e União – 2006-2017 (R$ milhões, em valores correntes)............................................ 104
Gráfico 3.1 Distribuição da carteira de crédito ativa em risco CMN – dez. 2016......................................................................................... 125
Gráfico 3.2 Evolução dos percentuais da carteira de crédito e repasses do Sistema BNDES
classificados entre AA e C (parâmetro de qualidade relativa) e entre AA e A (grau de investimento) – jun. 2002-dez. 2016........................ 126
Gráfico 3.3 Recuperação de créditos baixados a prejuízo – 2002 a 2016 (R$ milhões, em valores correntes).............................................. 131
Gráfico 3.4 Percentual de inadimplemento da carteira de crédito em trinta
e noventa dias vs inadimplência do SFN em noventa dias – jun. 2004-dez. 2016........................................................................................ 141
Gráfico 3.5 Percentual de provisionamento sobre a carteira de crédito – jun. 2004-dez. 2016................................................................... 142
Gráfico 3.6 Evolução do índice de Basileia do Sistema BNDES – jul. 2008-dez.2016 (%)............................................................................ 143
Gráfico 3.7 Carteira de crédito para estados e municípios – jun. 2009-dez. 2016 (R$ bilhões, em valores correntes).................................. 146
Gráfico 3.8 Carteira de créditos à exportação – jun. 2009-dez. 2016 (R$ bilhões, em valores correntes).................................................... 147
Gráfico 3.9 Capital econômico do Sistema BNDES em 31.12.2016 (R$ bilhões)......................................................................................... 148
Gráfico 3.10 Histórico recente do número de manifestações recebidas pela Ouvidoria do BNDES.............................................................. 154
Gráfico 4.1 Desembolsos do BNDES para projetos de rodovias (R$ milhões, em valores correntes)............................................................. 177
Gráfico 4.2 Desembolsos do BNDES para projetos de ferrovias (R$ milhões, em valores correntes)............................................................. 178
Gráfico 4.3 Desembolsos do BNDES para projetos de portos e hidrovias (R$ milhões, em valores correntes)............................................... 179
Gráfico 4.4 Desembolsos do BNDES para projetos de infraestrutura aeroportuária (R$ milhões, em valores correntes)............................... 180
Gráfico 4.5 Desembolsos do BNDES para projetos de mobilidade urbana (R$ milhões, em valores correntes)............................................. 182
Gráfico 4.6 Desembolsos do BNDES para saneamento (R$ milhões, em valores correntes)......................................................................... 185
Gráfico 4.7 Desembolsos do BNDES no apoio à inovação – 2009-2017 (R$ milhões, em valores correntes)................................................ 197
Gráfico 4.8 Desembolsos do BNDES para programas agropecuários – 2010-2016 (R$ milhões e % do total, em valores correntes)............ 207
Gráfico 4.9 Participação do apoio à exportação em relação ao total desembolsado pelo BNDES – 2001-2016 (%).................................... 220
Gráfico 4.10 Países de destino das exportações brasileiras apoiadas pelas
linhas pós-embarque do BNDES – 2001-2016 (US$ bilhões, em valores correntes)...................................................................................... 221
Gráfico 4.11 Geração líquida de recursos pela BNDESPAR, anual e acumulada desde 2002 (R$ milhões, em valores correntes).................. 236
Gráfico 4.12 Rentabilidade acumulada – 2001-2016 (%).......................................................................................................................... 238
Gráfico 4.13 Composição da carteira de renda variável (volume financeiro) por instrumento e por setor – 31.12.2016.............................. 238
Gráfico 4.14 Apoio do BNDES e da BNDESPAR ao setor de proteína animal – 2005-2016 (%, em valores correntes).................................. 242
Gráfico 4.15 Resultados dos investimentos na JBS – 2007-2016 (R$ milhões, em valores correntes)........................................................... 244
Gráfico 4.16 Desembolsos para economia verde – 2008-2016 (R$ bilhões, em valores correntes).............................................................. 255
Gráfico 4.17 Fundo Clima: carteira de projetos por subprogramas – dez. 2016 ........................................................................................ 258
Gráfico 4.18 Apoio do BNDES ao patrimônio cultural brasileiro – 2006-2017 (R$ milhões, valor contratado, em valores correntes)............ 269
Gráfico 4.19 Apoio do BNDES ao patrimônio cultural brasileiro, por segmento – 2006-2016
(R$ milhões, valor contratado, em valores correntes)......................................................................................................................................... 269
Gráfico A2.1 Maiores clientes do BNDES, por ramo de atividade – 2001-2016.......................................................................................... 319
Gráfico A2.2 Maiores clientes do BNDES, por setor de atividade – 2001-2016.......................................................................................... 320
Lista de tabelas
Tabela 1.1 Estrutura e desempenho econômico-financeiro por IFDs – 2015................................................................................................. 31
Tabela 1.2 Indicadores de crédito e de risco – dez. 2016............................................................................................................................. 36
Tabela 1.3 Indicadores de rentabilidade – dez. 2016................................................................................................................................... 37
Tabela 1.4A Desembolsos do BNDES, por ramo de atividade (% do PIB)...................................................................................................... 55
Tabela 1.4B Desembolsos do BNDES, por ramo de atividade (% do total).................................................................................................... 56
Tabela 1.5A Desembolsos do BNDES, por ramo de atividade e setores (R$ milhões, em valores correntes)................................................... 58
Tabela 1.5B Desembolsos do BNDES, por tipo de produto e efeito multiplicador – 2001-2016 (R$ milhões, em valores correntes)............... 59
Tabela 1.6 Desembolsos do BNDES, por região (% do total)........................................................................................................................ 61
Tabela 1.7 Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis
por produto no período 2009-2016 (R$ milhões, em valores correntes)........................................................................................................ 66
Tabela 1.8A Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis: juros e prazos (R$ milhões, em valores correntes)...................... 67
Tabela 1.8B Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis, por faixa de juros (% do total)................................................... 67
Tabela 1.9 Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis, por porte de empresa (R$ milhões, em valores correntes)............ 68
Tabela 1.10 Previsões de mercado e resultado observado para crescimento do PIB – 2014-2016 (% a.a.).................................................... 75
Tabela 2.1 Captações de recursos realizadas com o Tesouro Nacional – 2008-2014 (R$ bilhões, em valores correntes)................................. 90
Tabela 2.2 Desembolsos realizados a partir de recursos do Tesouro Nacional,
por modalidade operacional do BNDES – acumulado de 2009 a 2016 (R$ bilhões, em valores correntes)...................................................... 91
Tabela 2.3 Quantidade de projetos apoiados a partir de recursos
do Tesouro Nacional, por porte de empresa – acumulado de 2009 a 2016 .................................................................................................. 93
Tabela 2.4 Desembolsos realizados vs desembolsos possíveis (Cenário 2007)
sem os aportes da União – 2007-2016 (R$ bilhões, em valores correntes).................................................................................................... 96
Tabela 2.5 Fluxo BNDES-União – 2006-2016 (R$ milhões, em valores correntes).......................................................................................... 98
Tabela 2.6 Lucro líquido do BNDES – 2001-2016 (R$ milhões, em valores correntes)................................................................................. 102
Tabela 2.7 Pagamentos do BNDES ao Tesouro Nacional a título de tributos
e dividendos – 2001-2016 (R$ milhões, em valores correntes).................................................................................................................... 103
Tabela 2.8 Histórico de captações de recursos com fontes externas – 1952-2016...................................................................................... 111
Tabela 3.1 Equivalência das escalas de classificação de risco entre BNDES e CMN...................................................................................... 124
Tabela 3.2 Tipos de manifestações recebidas pela Ouvidoria do BNDES (em percentual e número de ocorrências) .................................... 154
Tabela 4.1 Apoio do BNDES ao setor elétrico – 2001-2016........................................................................................................................ 168
Tabela 4.2 Participação do BNDES na expansão de eólicas, PCHs e hidrelétricas – 2003-2015.................................................................... 169
Tabela 4.3 Dados principais dos projetos estruturantes – dez. 2016........................................................................................................... 171
Tabela 4.4 Apoio do BNDES a água e esgoto no PAC: entregas físicas esperadas nas operações aprovadas de 2007 a 2014...................... 186
Tabela 4.5 Evolução de indicadores de cooperativas apoiadas – 1992-2016.............................................................................................. 210
Tabela 4.6 Receitas no exterior e desembolsos do BNDES no apoio à exportação
de bens e serviços de engenharia e construção destinados a obras no exterior – 2010-2015 (US$ milhões)................................................ 226
Tabela 4.7 Exemplos de financiamentos à exportação de bens e serviços para obras no exterior................................................................ 228
Tabela A1.1 Distribuição das aprovações por ramos – 1952-2000 (%)....................................................................................................... 289
Tabela A2.1 Empresas responsáveis pelas cinco maiores operações diretas
realizadas pelo BNDES por ano – 1978-2016 (R$ milhões constantes de 2016)........................................................................................... 310
Tabela A2.2 Maiores clientes do BNDES – 2001-2016 (R$ bilhões constantes de 2016).............................................................................. 317

Lista de boxes
Box 1.1 Benefícios sociais e o BNDES........................................................................................................................................................... 33
Box 1.2 O BNDES diante da grande recessão de 2008-2009........................................................................................................................ 39
Box 1.3 Custo fiscal das operações do BNDES: a verdade do “custo social” de um banco de desenvolvimento............................................ 44
Box 1.4 A origem da TJLP............................................................................................................................................................................ 48
Box 1.5 O BNDES e o investimento nacional fortemente correlacionados..................................................................................................... 53
Box 1.6 Desembolsos do BNDES e PIB regional............................................................................................................................................ 60
Box 1.7 Produtividade: que resultados o BNDES produz?............................................................................................................................. 62
Box 1.8 O BNDES e o BNDES PSI.................................................................................................................................................................. 70
Box 1.9 O BNDES e o emprego.................................................................................................................................................................... 77
Box 1.10 Transparência ativa: informações sobre as operações de crédito.................................................................................................... 80
Box 2.1 Fluxo gerencial acumulado de fontes e aplicações......................................................................................................................... 114
Box 3.1 Ações cadastrais sobre os grupos envolvidos na Operação Lava-Jato............................................................................................. 128
Box 3.2 Financiamentos do BNDES aos projetos do “Grupo X”................................................................................................................. 132
Box 3.3 Limite de exposição individual....................................................................................................................................................... 144
Box 3.4 Como o BNDES se relaciona externamente................................................................................................................................... 156
Box 4.1 A prática de planejamento estratégico no BNDES......................................................................................................................... 165
Box 4.2 Apoio do BNDES à infraestrutura.................................................................................................................................................. 167
Box 4.3 A contribuição do CFI BNDES para o desenvolvimento da indústria de equipamentos para energias renováveis............................. 174
Box 4.4 Desestatização: atraindo a iniciativa privada para expandir investimentos e melhorar serviços para a população............................ 187
Box 4.5 Cartão BNDES.............................................................................................................................................................................. 190
Box 4.6 Efetividade do apoio do BNDES: fortalecimento da indústria e redução de custos para o Sistema Único de Saúde......................... 201
Box 4.7 Incentivo ao P&D com investimento no Centro de Tecnologia Canavieira...................................................................................... 204
Box 4.8 Por que “internacionalizar”?........................................................................................................................................................ 206
Box 4.9 A política de “campeões nacionais” ............................................................................................................................................ 208
Box 4.10 O BNDES financia projetos no exterior?...................................................................................................................................... 214
Box 4.11 O BNDES voa com a Embraer...................................................................................................................................................... 223
Box 4.12 Quem se destaca nos serviços de engenharia.............................................................................................................................. 225
Box 4.13 O que o Banco foi fazer em Angola?.......................................................................................................................................... 229
Box 4.14 O que o Banco foi fazer em Cuba?............................................................................................................................................. 230
Box 4.15 Por que os riscos de mercado não são cobertos por spreads de retornos no Brasil?..................................................................... 232
Box 4.16 Apoio à reestruturação de investimentos.................................................................................................................................... 240
Box 4.17 Perguntas frequentes sobre o apoio do BNDES à JBS.................................................................................................................. 245
Box 4.18 Fundos Criatec – inovação no apoio a empresas nascentes......................................................................................................... 248
Box 4.19 Benchmarks internacionais para atuação em renda variável........................................................................................................ 252
Box 4.20 O BNDES e os objetivos do desenvolvimento sustentável (ODS)................................................................................................... 256
Box 4.21 Green bonds e o BNDES ............................................................................................................................................................ 259
Box 4.22 Fundo Amazônia – monitoramento e avaliação de resultados..................................................................................................... 262
Box 4.23 Cisternas no semiárido brasileiro................................................................................................................................................. 265
Box 5.1 O Núcleo Técnico do Rio Grande do Norte – piloto da Política de Entorno.................................................................................... 274
Box 5.2 Iniciativa de atuação territorial é premiada na Alide...................................................................................................................... 276
Box A1.1 O apoio do BNDES à Gerdau...................................................................................................................................................... 290
Box A1.2 O apoio do BNDES à Oxiteno..................................................................................................................................................... 291
Box A1.3 O apoio do BNDES à WEG......................................................................................................................................................... 292
Box A1.4 O apoio do BNDES à Fibria......................................................................................................................................................... 294
Box A1.5 O apoio do BNDES à BRF............................................................................................................................................................ 296
Box A1.6 O apoio do BNDES à Vale........................................................................................................................................................... 297
Box A1.7 O apoio do BNDES à Embraer.................................................................................................................................................... 299
Box A1.8 O apoio do BNDES à Cooperativa Aurora................................................................................................................................... 301
Box A1.9 O apoio do BNDES à Marcopolo ................................................................................................................................................ 302
Box A1.10 O apoio do BNDES à TOTVS..................................................................................................................................................... 303
Box A1.11 O apoio do BNDES à Natura..................................................................................................................................................... 305
Box A1.12 O apoio do BNDES à Ourofino................................................................................................................................................. 306
Lista de siglas BNDES – Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social
Eximbank – Export-Import Bank
FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador
BNDES FGI – Fundo Garantidor FBCF – Formação bruta de capital fixo
ABDI – Agência Brasileira de para Investimentos
FGE – Fundo de Garantia à Exportação
Desenvolvimento Industrial BNDES Finem – Financiamento
a Empreendimentos FGTS – Fundo de Garantia
ABGF – Agência Brasileira Gestora de por Tempo de Serviço
Fundos Garantidores e Garantias S.A. BNDES PSI – Programa BNDES de
Sustentação do Investimento FGV – Fundação Getulio Vargas
AC – Área de Crédito
BNDES Thai – Programa BNDES de FI-FGTS – Fundo de Investimentos do FGTS
AC/DECRE – Departamento de Política de
Crédito da Área de Crédito (AC) do BNDES Títulos Híbridos de Apoio à Inovação FINAME – Agência Especial de
BNDESPAR – BNDES Participações S.A. Financiamento Industrial
AC/DEGAR – Departamento de
Avaliação e Gestão de Garantias Reais BRT – Bus Rapid Transit Finamex – Programa de Financiamento a
da Área de Crédito (AC) do BNDES Exportações de Máquinas e Equipamentos
Camex – Câmara de Comércio Exterior
AC/DEREC1 – Departamento de Finep – Financiadora de Estudos e Projetos
CCR/Aladi – Convênio de Pagamentos
Recuperação de Créditos 1 da Área e Créditos Recíprocos da Associação FMI – Fundo Monetário Internacional
de Crédito (AC) do BNDES Latino-Americana de Integração FMM – Fundo da Marinha Mercante
AC/DEREC2 – Departamento de CDB – China Development Bank FND – Fundo Nacional de Desenvolvimento
Recuperação de Créditos 2 da Área
de Crédito (AC) do BNDES CDC – Caisse des Dépôts et Consignations FNDCT – Fundo Nacional de
CDP – Cassa Depositi e Prestiti Desenvolvimento Científico e Tecnológico
AC/DERIF – Departamento de Risco de
Crédito de Instituições Financeiras e Entes CEC – Comitê de Enquadramento, FPS – Fundo de Participação Social
Públicos da Área de Crédito (AC) do BNDES Crédito e Mercado de Capitais FSA – Fundo Setorial do Audiovisual
AC/DERISC – Departamento de Risco de CEF – Caixa Econômica Federal Funai – Fundação Nacional do Índio
Crédito da Área de Crédito (AC) do BNDES Celg – Companhia Energética de Goiás Funtec – Fundo de Desenvolvimento
AGR – Área de Integridade Cesb – Companhias estaduais Técnico-Científico
e Gestão de Riscos de saneamento básico HIV – Vírus da imunodeficiência humana
AGR/DCOMP – Departamento de CFI – Credenciamento de HPPC – Higiene pessoal,
Compliance da Área de Integridade e Fornecedores Informatizado perfumaria e cosméticos
Gestão de Riscos (AGR) do BNDES
CGPAR – Comissão Interministerial de IBGE – Instituto Brasileiro de
AGR/DERIC – Departamento de Gestão Governança Corporativa e de Administração Geografia e Estatística
de Risco de Crédito da Área de Integridade de Participações Societárias da União
e Gestão de Riscos (AGR) do BNDES IBMA – Iniciativa BNDES Mata Atlântica
CGR – Comitê de Gestão ICAAP – Internal Capital Adequacy
AGR/DERIM – Departamento de Gestão de de Riscos do BNDES
Risco de Mercado da Área de Integridade Assessment Process (Processo Interno de
CGU – Ministério da Transparência Avaliação da Adequação de Capital)
e Gestão de Riscos (AGR) do BNDES
e Controladoria-Geral da União
AGR/DEROC – Departamento ICO – Instituto de Crédito Oficial
CMN – Conselho Monetário Nacional
de Risco Operacional e Controles ICO2 – Índice Carbono Eficiente
Internos da Área de Integridade e Cnae – Classificação Nacional
IFC – International Finance Corporation
Gestão de Riscos (AGR) do BNDES de Atividades Econômicas
IFD – Instituições financeiras
AGR/DESIP – Departamento de CNO – Construtora Norberto Odebrecht
públicas de desenvolvimento
Segurança de Informação e Processos CO2 – Dióxido de carbono
da Área de Integridade e Gestão IFRS – International Financial
Codefat – Conselho Deliberativo do Reporting Standards
de Riscos (AGR) do BNDES Fundo de Amparo ao Trabalhador
AGU – Advocacia-Geral da União INPI – Instituto Nacional da
COFA – Comitê Orientador Propriedade Intelectual
Aladi – Associação Latino- do Fundo Amazônia
-Americana de Integração IOF – Imposto sobre operações
Cofig – Comitê de Financiamento de crédito, câmbio e seguro, ou
Alide – Associação Latino- e Garantia das Exportações relativo a títulos mobiliários
-Americana de Instituições Financeiras Cofins – Contribuição para o
para o Desenvolvimento IPCA – Índice Nacional de Preços
Financiamento da Seguridade Social ao Consumidor Amplo
Anbima – Associação Brasileira CSS – Comitê de Sustentabilidade
das Entidades dos Mercados IPI – Imposto sobre Produtos
Socioambiental Industrializados
Financeiro e de Capitais
C,T&I – Ciência, tecnologia e inovação IPO – Initial public offering
Ancine – Agência Nacional do Cinema
CVM – Comissão de Valores Mobiliários (oferta pública inicial)
Aneel – Agência Nacional
de Energia Elétrica CVRD – Companhia Vale do Rio Doce ISE – Índice de Sustentabilidade Empresarial
Anvisa – Agência Nacional E2G – Etanol de segunda geração JBIC – Japan Bank for
de Vigilância Sanitária ECA – Export credit agency (agência International Cooperation
Apis – Acompanhamento de de crédito à exportação) JFC – Japan Finance Corporation
Projetos por Imagem de Satélite ENCTI – Estratégia Nacional de Jica – Japan International
ATP – Avaliação Territorial Preliminar Ciência, Tecnologia e Inovação Cooperation Agency
BB – Banco do Brasil ENR – Engineering News Record KDB – Korea Development Bank
BCB – Banco Central do Brasil EPE – Empresa de Pesquisa Energética Kexim – Export-Import Bank of Korea
BEN – Balanço Energético Nacional ERP – Enterprise resource planning KfW – Kreditanstalt für Wiederaufbau
BID – Banco Interamericano ETF – Exchange Traded Fund KYC – Know your customer
de Desenvolvimento EUA – Estados Unidos da América LCA – Letras de Crédito do Agronegócio
Libor – London Interbank Offered Rate PIA-Empresa – Pesquisa RBIF – Resultado bruto da
Mapa – Ministério da Agricultura, Industrial Anual do IBGE intermediação financeira
Pecuária e Abastecimento PIB – Produto interno bruto ROA – Retorno sobre o ativo total médio
MDFI – Multilateral development PIBB – Papéis do Índice Brasil Bovespa ROB – Receita operacional bruta
finance institutions (bancos de PIL – Programa de Investimento ROE – Retorno sobre o patrimônio líquido
desenvolvimento multilaterais) em Logística ROL – Receita operacional líquida
MDS – Ministério do Pintec – Pesquisa de inovação do IBGE Sain/MF – Secretaria de Assuntos
Desenvolvimento Social
PIS – Programa de Integração Social Internacionais do Ministério da Fazenda
MGE – Modelo de Geração
Pitce – Política Industrial, Tecnológica SCE – Seguro de Crédito à Exportação
de Empregos do BNDES
e de Comércio Exterior Sead – Secretaria de Agricultura
MIP – Matriz insumo-produto do IBGE
Planaveg – Plano Nacional de Familiar e Desenvolvimento Agrário
MMA – Ministério do Meio Ambiente Recuperação da Vegetação Nativa Sebrae – Serviço Brasileiro de Apoio
MME – Ministério de Minas e Energia Plansab – Plano Nacional de às Micro e Pequenas Empresas
MPE – Micro e pequenas empresas Saneamento Básico Selic – Sistema Especial de
MPF – Ministério Público Federal PLD/CFT – Prevenção à lavagem de dinheiro Liquidação e de Custódia
MPME – Micro, pequenas e combate ao financiamento do terrorismo SFN – Sistema Financeiro Nacional
e médias empresas Pmat – Programa de Modernização SGS – Sistema Gerenciador
NBER – National Bureau of da Administração Tributária, e da de Séries Temporais
Economic Research Gestão dos Setores Sociais Básicos
SIC – Serviço de Informação ao Cidadão
NDC – Contribuições Pretendidas PND – Plano Nacional de Desenvolvimento Sidra – Sistema IBGE de
Nacionalmente Determinadas PND – Programa Nacional de Desestatização Recuperação Automática
NTN-I – Nota do Tesouro Nacional – Série I PNE – Plano Nacional de Exportações SIG – Sistema de informações geográficas
NTRN – Núcleo Técnico do PNGATI – Política Nacional de Gestão SIN – Sistema Interligado Nacional
Rio Grande do Norte Territorial e Ambiental em Terras Indígenas SNIS – Sistema Nacional de
OCDE – Organização para a Cooperação PNLT – Plano Nacional de Informações sobre Saneamento
e Desenvolvimento Econômico Logística e Transportes SPE – Secretaria de Política Econômica
ODS – Objetivos do PNMC – Plano Nacional sobre SUS – Sistema Único de Saúde
Desenvolvimento Sustentável Mudança do Clima
TCU – Tribunal de Contas da União
ONU – Organização das Nações Unidas PNPC – Programa Nacional
de Papel e Celulose TEU – Twenty-foot equivalent unit
PAC – Programa de Aceleração
PPA – Plano Plurianual TI – Tecnologia da Informação
do Crescimento
PPCDAm – Plano de Ação TI – Terras indígenas
PACTI – Plano de Ação em Ciência,
Tecnologia e Inovação para Prevenção e Controle do TIC – Tecnologias da Informação
Desmatamento na Amazônia Legal e Comunicação
PAE – Processo de apuração ética
PPI – Programa de Parcerias Tiip – Tese de Impacto de
Paiss – Plano Conjunto de Apoio à Investimento em Projetos
de Investimentos
Inovação Tecnológica Industrial dos
Setores Sucroenergético e Sucroquímico PR – Patrimônio de Referência TJLP – Taxa de Juros de Longo Prazo
PAR – Processos administrativos Procap Agro – Programa de Capitalização TN – Tesouro Nacional
de responsabilização das Cooperativas de Produção Agropecuária UEBT – Union for Ethical Biotrade
Pasep – Programa de Formação do Procer – Programa de Crédito UHE – Usina hidrelétrica
Patrimônio do Servidor Público Especial Rural do Banco do Brasil
Unesco – Organização das Nações Unidas
PBM – Plano Brasil Maior Prodecoop – Programa de Desenvolvimento para a Educação, a Ciência e a Cultura
Cooperativo para Agregação de
PCA – Programa para Construção UNFCCC – Convenção-Quadro das
Valor à Produção Agropecuária Nações Unidas sobre Mudança do Clima
e Ampliação de Armazéns
Proex – Programa de US Exim – The Export-Import
PCH – Pequenas centrais hidrelétricas Financiamento às Exportações Bank of the United States
PCLD – Provisão para créditos Programa ABC – Programa
de liquidação duvidosa UTE – Usina termelétrica
Agricultura de Baixo Carbono
PDD – Provisão para devedores duvidosos VCP – Votorantim Celulose e Papel
Proinfa – Programa de Incentivo
PDE – Plano Decenal de Energia às Fontes Alternativas VLI – Valor da Logística Integrada
(VLI Multimodal S.A.)
PD&I – Pesquisa, desenvolvimento Proinveste – Programa de Apoio ao
e inovação Investimento dos Estados e Distrito Federal VLT – Veículo leve sobre trilhos
PDP – Parcerias para Pronaf – Programa Nacional de
Desenvolvimento Produtivo Fortalecimento da Agricultura Familiar
PDP – Política de Propac – Programa de Financiamento
Desenvolvimento Produtivo das Contrapartidas do Programa
PDRC – Política de Dinamização Regional de Aceleração do Crescimento
e Fortalecimento da Rede de Cidades Propae – Programa Especial
P&D – Pesquisa e desenvolvimento de Apoio aos Estados
PGFN – Procuradoria-Geral PRSA – Política de Responsabilidade
da Fazenda Nacional Social e Ambiental
PGTA – Planos de Gestão PTF – Produtividade total dos fatores
Territorial e Ambiental Rais – Relação Anual de Informações Sociais
Sumário
PARTE 1 – REVISITANDO O PERÍODO 2001-2016 ..................................................................24
CAPÍTULO 1 – RELEVÂNCIA E DESEMPENHO DO BNDES............................................................................25
O BNDES e as instituições financeiras públicas de desenvolvimento........................................................................27
O Sistema Financeiro Nacional e a relevância do BNDES.......................................................................................35
Evolução do crédito e a participação do BNDES..................................................................................................37
Decomposição dos desembolsos do BNDES.......................................................................................................49
A atuação recente do Banco e o BNDES PSI.......................................................................................................64
PIB, investimento e a dificuldade de operar em contextos de grande incerteza...........................................................73
A atuação do BNDES: um novo contexto...........................................................................................................79

CAPÍTULO 2 – FONTES DE FINANCIAMENTO UTILIZADAS PELO BNDES.....................................................85


Os aportes do Tesouro Nacional .....................................................................................................................86
A aplicação dos recursos aportados............................................................................................................91
Capacidade de desembolso do BNDES diante dos aportes diretos da União.........................................................94
Fluxo de recursos entre o BNDES e a União: tributos e dividendos..........................................................................97
Histórico das demais fontes de recursos utilizadas pelo BNDES............................................................................104
Fontes governamentais..........................................................................................................................105
Fontes de recursos no mercado doméstico..................................................................................................109
Captações de recursos de fontes externas..................................................................................................110
Observações gerais sobre as fontes de recursos utilizadas pelo BNDES.............................................................112

CAPÍTULO 3 – PRUDÊNCIA: CRÉDITO, RISCO E CONFORMIDADE.............................................................117


A análise de crédito no BNDES.....................................................................................................................118
Política de crédito ................................................................................................................................121
Recuperação de crédito .........................................................................................................................130
Gestão de riscos e conformidade ..................................................................................................................134
A gestão de riscos no BNDES .................................................................................................................135
Gestão de conformidade .......................................................................................................................149

PARTE 2 – OS AVANÇOS NA ATUAÇÃO DO BNDES..............................................................158


CAPÍTULO 4 – ATUAÇÃO INOVADORA DO BNDES NAS POLÍTICAS PÚBLICAS..........................................159
Políticas públicas federais orientadoras do BNDES.............................................................................................161
Atuação do BNDES em infraestrutura.............................................................................................................166
Energia elétrica ...................................................................................................................................166
Logística.............................................................................................................................................175
Mobilidade urbana...............................................................................................................................181
Saneamento........................................................................................................................................183
Atuação do BNDES em desenvolvimento produtivo e tecnológico.........................................................................188
Apoio do BNDES às MPMEs....................................................................................................................188
Apoio do BNDES à inovação...................................................................................................................196
Apoio à internacionalização e ao fortalecimento das empresas brasileiras.........................................................205
O apoio do BNDES ao setor agropecuário..................................................................................................207
Atuação do BNDES no apoio à exportação......................................................................................................211
Sistema de apoio público a exportações no Brasil........................................................................................216
Apoio do BNDES à exportação 2001-2016 ................................................................................................219
Atuação da BNDESPAR no mercado de capitais nacional....................................................................................231
Apoio ao setor de proteína animal............................................................................................................241
Apoio via fundos de investimentos...........................................................................................................246
Novos produtos financeiros.....................................................................................................................249
Apoio ao mercado de acesso...................................................................................................................251
A atuação socioambiental do BNDES.............................................................................................................254
Fundo Nacional sobre Mudança do Clima..................................................................................................258
Fundo Amazônia..................................................................................................................................260
BNDES Fundo Social..............................................................................................................................264
Restauração ecológica...........................................................................................................................264
Apoio ao patrimônio cultural brasileiro......................................................................................................268

CAPÍTULO 5 – PRESENÇA TERRITORIAL DO BNDES...................................................................................271


Políticas e instrumentos para a abordagem territorial.........................................................................................272
Interiorização da atuação do BNDES..............................................................................................................276
Desembolso BNDES – Setores Cnae..........................................................................................................276
Mapas setoriais....................................................................................................................................280
Inclusão produtiva – Fundo Social e Projeto Cisternas...................................................................................283
Fundo Amazônia e restauração ecológica...................................................................................................285

APÊNDICE 1 – O APOIO DO BNDES: UMA VISÃO HISTÓRICA.........................................................................287


APÊNDICE 2 – OS MAIORES CLIENTES DO BNDES.........................................................................................309

Referências......................................................................................................................................................322
Glossário.........................................................................................................................................................330
Ficha técnica...................................................................................................................................................334
PARTE 1
REVISITANDO
O PERÍODO
2001-2016
1
RELEVÂNCIA
E DESEMPENHO
DO BNDES
26  LIVRO VERDE

Neste capítulo é apresentada uma visão geral da participação do


Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)
na economia brasileira desde o início deste século, levando em
consideração os condicionantes do ambiente macroeconômico
vigente em cada fase do ciclo econômico, descritos mais adiante.
Por ser um banco público, com instrumentos de apoio financeiro, ria econômica brasileira, ocorrida
capital 100% federal, as diretrizes que também serão abordados nes- no biênio 2015-2016, cujos efeitos
de atuação do BNDES são deter- ta publicação. ainda se estendem ao presente.
minadas por políticas de governo Durante o período de 16 anos Para revisitar a atuação do
e de Estado formuladas pelos re- compreendido entre 2001 e 2016, BNDES nesse período, este capítu-
presentantes da sociedade. Não se o Banco teve diferentes focos de lo está estruturado em sete seções:
deve perder de vista esse contexto atuação, em decorrência tanto de na primeira, faz-se uma compara-
ao analisar a atuação do Banco ao mudanças do cenário internacio- ção entre o BNDES e outras insti-
longo dos anos. nal quanto de questões relativas à tuições financeiras de desenvolvi-
Para cumprir sua missão de pro- economia brasileira. Nesse espaço mento. Na seguinte, analisam-se o
mover o desenvolvimento sustentá- de tempo, as transformações na sistema financeiro nacional e a re-
vel e competitivo da economia bra- economia foram acentuadas, desde levância do BNDES nesse sistema.
sileira, com geração de emprego e a passagem por um período de bo- A terceira seção traz a evolução do
redução das desigualdades sociais nança internacional (com alta de mercado de crédito bancário no
e regionais, o Sistema BNDES – preços das commodities e liquidez Brasil e a participação do Banco
composto pelo BNDES, pela elevada), que auxiliou na acelera- entre 2001 e 2016. A quarta seção
BNDESPAR e pela FINAME – ção do crescimento econômico do analisa a evolução dos desembolsos
dispõe de uma gama variada de país, até a maior recessão da histó- do BNDES por diferentes recortes,

Figura 1.1
Sistema BNDES

BNDES
Empresa pública federal dedicada
ao financiamento de longo prazo.
É o acionista único das demais empresas
do Sistema BNDES.

BNDESPAR FINAME
Subsidiária do BNDES dedicada Subsidiária do BNDES dedicada ao financiamento
ao fomento por meio de investimentos à produção e comercialização de máquinas e
em valores mobiliários. equipamentos.

Fonte: Elaboração própria.


Relevância e desempenho do BNDES  27

como por participação de desem- A sexta seção mostra a dinâmica


bolsos no produto interno bruto recente tanto do PIB quanto do
(PIB), por setores, por porte de investimento, abordando os des-
empresa e por região. A quinta dobramentos da atual recessão.
seção faz uma análise da atuação Por fim, a última seção faz uma
do BNDES em relação ao Pro- reflexão sobre as respostas do
grama BNDES de Sustentação Banco para o novo contexto em
do Investimento (BNDES PSI). que se encontra.

O BNDES e as instituições financeiras


públicas de desenvolvimento

O BNDES é uma das mais e do mercado de financiamento


destacadas instituições financei- privado de longo prazo.
ras públicas de desenvolvimento Historicamente, as IFDs fi-
(IFD) no mundo. As IFDs cum- nanciam a expansão da capaci-
prem papel relevante no desen- dade produtiva, visando atender
volvimento socioeconômico dos aos segmentos do mercado não
países e das regiões onde ope- adequadamente atendidos por
ram, conforme os diferentes es- instrumentos de financiamento
tágios em que se encontram, em de longo prazo oferecidos pelo
cenários tanto de estabilidade sistema financeiro privado. Em
quanto de crise. Em nações de grande medida, esses segmen-
médio desenvolvimento, como o tos correspondem àqueles que
Brasil e a China, as IFDs atuam geram externalidades positivas
de forma mais abrangente, finan- não capturadas ou percebidas
ciando projetos em quase todos pelo mercado e, por essa razão,
os setores da economia. Todavia, caracterizam-se, muitas vezes, por
o enfrentamento de novos desa- apresentar retornos sociais adi-
fios econômicos, sociais e am- cionais aos retornos privados. En-
bientais ocorre tanto nos países tre os segmentos que costumam
em desenvolvimento quanto nas gerar externalidades positivas,
O BNDES é uma das economias mais avançadas. Por- sobressaem: infraestrutura; ino-
mais destacadas tanto, a ação das IFDs permane- vação tecnológica; micro, peque-
instituições ce fundamental em economias nas e médias empresas (MPME);
como as da Alemanha, França, microcrédito; exportação de bens
financeiras públicas Coreia do Sul ou Japão, nas quais de capitais; projetos de desenvol-
de desenvolvimento já houve consolidação expressiva vimento ambiental e social; gestão
no mundo dos diversos setores produtivos pública aperfeiçoada; governança
28  LIVRO VERDE

em empresas privadas; melhor re- (DBJ) no financiamento de tecno-


partição social do capital; e forta- logias de economia verde.1
lecimento do mercado de capitais. Outra missão desses bancos
Nesse contexto, uma vez que o aparece em momentos de crise
sistema de crédito privado não se econômica, quando as IFDs cos-
disponha a financiar investimen- tumam ter um papel anticíclico,
tos com elevado retorno social, contribuindo para resgatar a esta-
esse tipo de falha de mercado deve bilidade sistêmica. A crise de 2008,
ser tratado pela atuação do Esta- por exemplo, reacendeu a impor-
do, o que justificaria, por exem- tância dessas instituições no siste-
plo, a concessão de crédito com ma financeiro. Em um momento
taxa de juros mais favoráveis para de forte retração do crédito pelo
tais investimentos ou a coordena- sistema financeiro privado, países
ção da sua realização por parte de que dispunham de IFDs utiliza-
agências públicas. ram-nas para amortecer, ou mes-
A importância das IFDs na mo compensar, a queda do crédito
alavancagem do progresso de no mercado privado, evitando um
um país vai além da superação declínio maior da demanda agre-
das clássicas falhas de mercado, gada. Várias instituições tiveram
argumento que serve para a defe- uma elevação expressiva de suas
sa de uma atuação pontual diante carteiras de crédito entre 2008 e
das incompletudes do sistema fi- 2009.2 Isso demonstra que uma
nanceiro privado. Em alguns ca- IFD atuante é um instrumento re-
sos, como no dos estágios iniciais levante para ter um sistema finan-
de tecnologias “disruptivas”, o ní- ceiro mais estável, saudável e vi-
vel de incerteza do investimento é gilante das eventuais ineficiências
tão elevado que dificilmente será do mercado de crédito e dos novos
financiado pelo sistema privado desafios da economia.
de crédito. Nesse caso, não se tra- Além de apresentarem um
ta de suprir uma falha de merca- leque amplo e variado de ativi-
do, mas de criar novos mercados. dades, as IFDs podem ser dife-
Como um de muitos exemplos de rentes quanto:
intervenções deste tipo, destaca- • à origem do capital (total ou
-se o pioneirismo do Kreditanstalt parcialmente pública);
für Wiederaufbau (KfW), alemão, • ao foco de atuação (restrito
e do Development Bank of Japan ou amplo);

1 Ver Mazzucato e Penna (2015).


2 Alguns exemplos são: BNDES, China Development Bank (CDB), Kreditanstalt für
Wiederaufbau (KfW), Japan Finance Corporation (JFC), Instituto de Crédito Oficial
(ICO), espanhol, e Korea Development Bank (KDB), da Coreia do Sul.
Relevância e desempenho do BNDES  29

• às formas de financiamento de outras instituições desse tipo


(diretas ou indiretas); com o BNDES, foram selecionadas
• aos custos dos financiamentos; IFDs de grande porte, diversifica-
• ao ambiente regulatório ao das e relevantes economicamente.
qual estão subordinadas; Todas têm importância histórica
nos países em que atuam, são con-
• à governança corporativa; e
troladas pelo governo e permitem
• ao tamanho, ao portfólio a participação de membros inde-
de empréstimos e à pendentes em seus conselhos.3 O
performance financeira. Quadro 1.1 compara os setores,
Para entender em mais detalhes portes de empresa e segmentos nos
como atuam as IFDs, é oportuno quais operam as IFDs escolhidas.
observar alguns exemplos desse Nota-se que todas atuam com di-
tipo de instituição. Para permitir versos clientes e em setores varia-
uma visão comparativa da atuação dos da economia.

Quadro 1.1
Setores, porte e segmentos apoiados por IFDs

KDB
CDB KfW BNDES JFC CDP CDC ICO
(Coreia do
(China) (Alemanha) (Brasil) (Japão) (Itália) (França) (Espanha)
Sul)

Agricultura X X X X
Setores

Infraestrutura X X X X X X X

Indústria X X X X X X X X

Comércio e serviços X X X X X X

MPME X X X X X X X X
Porte

Grandes empresas X X X X X X X

Exportação X X X X X

Inovação X X X X X X X X
Segmentos

Economia verde X X X X X X X X

Internacionalização X X X X X X X X

Mercado de capitais X X X X X X X X

Cooperação financeira
X X X
internacional

Fonte: Elaboração própria, com base nos relatórios anuais de 2015 e 2016 das instituições estudadas (CDB, 2016, 2017; KfW, 2016, 2017;
BNDES, 2016b, 2017b; KDB, 2016, 2017; JFC, 2016, 2017; CDP, 2016, 2017; CDC, 2016, 2017; ICO, 2016, 2017).
Nota: CDB – China Development Bank; KfW – Kreditanstalt für Wiederaufbau; BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social; KDB – Korea Development Bank; JFC – Japan Finance Corporation; CDP – Cassa Depositi e Prestiti; CDC – Caisse des Dépôts et
Consignations; e ICO – Instituto de Crédito Oficial.

3 Ver Além e Madeira (2015) e Além, Madeira e Martini (2015).


30  LIVRO VERDE

Todas as instituições pesquisa- Isso permitiu que o banco alemão


das financiam MPMEs, inovação, reorientasse sua atuação doméstica
internacionalização comercial e nesse segmento para a infraestru-
economia verde,4 além de atuarem tura municipal e social (estrutura
no mercado de capitais. Conforme urbana e eficiência energética de
já relatado, em economia verde escolas, hospitais, edificações, por
merece destaque o pioneirismo do exemplo) e para a infraestrutura de
KfW, que apoia essa iniciativa des- energias renováveis.
de a década de 1950. Em relação à Já o apoio à exportação não
agricultura, o KfW não financia o é operado no CDB, na JFC e
setor. A Alemanha conta com uma no KDB. Entretanto, os países
outra IFD nacional, o Rentenbank, dispõem de outras IFDs que atuam
para atuar nesse setor. nesse segmento, o Export-Import
Os financiamentos para a in- Bank of China, o Japan Bank for
fraestrutura somente não são ofe- International Cooperation (JBIC)
recidos pela JFC. Historicamente, e o Export-Import Bank of
o apoio das IFDs à infraestrutura Korea (Kexim).
sofreu modificação em alguns paí- No âmbito internacional, o
ses de acordo com o estágio de seu KfW e o CDB têm papel relevante,
desenvolvimento. No Japão, por estimulando a cooperação finan-
exemplo, o Development Bank ceira e o progresso de países em
of Japan (DBJ) teve importância desenvolvimento. Destaque para o
histórica no financiamento da in- CDB, que é responsável por finan-
fraestrutura, mas, com o desenvol- ciar projetos em outros países de
vimento do mercado de crédito pri- forma a promover interesses nacio-
vado para esse setor, a necessidade nais. Além de buscar mercados para
de recursos públicos diminuiu. Na as empresas chinesas, a política do
Alemanha, a participação do KfW CDB no exterior visa garantir o
foi crucial para o desenvolvimento fornecimento de determinados in-
da infraestrutura nacional, como sumos a baixo custo, expandir suas
na reconstrução do pós-guerra e indústrias no exterior buscando
na modernização da Alemanha maior competitividade e investir
Oriental. Com o desenvolvimento na infraestrutura local por meio
do crédito privado de longo prazo de empresas chinesas. No Japão,
para esse setor, reduziu-se a utili- apesar de a JFC não atuar na coo-
zação de instrumentos de financia- peração financeira internacional, a
mento públicos para grandes pro- Japan International Cooperation
jetos nacionais de infraestrutura. Agency (Jica) opera nesse segmento.

4 Saiba mais sobre a atuação do BNDES em economia verde no capítulo 4.


Relevância e desempenho do BNDES  31

Em 2015, o Banco No que tange à estrutura e Apesar de o objetivo exclusivo


ao desempenho econômico-fi- das IFDs não ser a maximização da
registrou a taxa de
nanceiro das IFDs selecionadas, variável “lucro”, a sustentabilidade
inadimplência mais a Tabela 1.1 apresenta alguns financeira aumenta a capacidade
baixa e o retorno indicadores interessantes. Em e a flexibilidade da ação de uma
sobre o patrimônio 2015, somados, os ativos das ins- IFD. Para isso, uma gestão de risco
tituições representavam cerca de de carteira adequada é de extrema
mais elevado entre
US$ 3,9 trilhões, enquanto a car- importância. Instituições com uma
as IFDs comparadas teira de crédito registrou montan- atuação mais abrangente contam
te da ordem de US$ 2,7 trilhões. com a vantagem de poder compor
Os dados mostram que, no mesmo sua carteira com empresas de se-
período, as instituições observadas tores, segmentos e portes diferen-
apresentavam lucro líquido e taxas tes, o que cria condições para um
de retorno positivas, embora em balanceamento em sua carteira de
patamares distintos. Todas as insti- crédito para compensar eventuais
tuições tinham retorno sobre o ati- perdas em setores mais vulneráveis.
vo inferior a 1% e, em alguns casos, A Tabela 1.1 traz as características
o lucro líquido se aproximava de prudenciais da atuação do BNDES.
zero. Quanto à relação “ativos por Em 2015, o Banco registrou a taxa
número de empregados”, observa- de inadimplência mais baixa e o
-se que o BNDES tem um índice retorno sobre o patrimônio mais
superior a KfW, KDB, JFC e CDC. elevado entre as IFDs comparadas.

Tabela 1.1
Estrutura e desempenho econômico-financeiro por IFDs – 2015

KDB
CDB KfW BNDES (Coreia JFC CDP CDC ICO
(China) (Alemanha) (Brasil) do Sul) (Japão) (Itália) (França) (Espanha)
(1) Ativo (US$ bilhões) 2.055,3 558,9 279,5 273,6 228,7 214,4 173,2 69,1
Carteira de crédito
1.499,5 457,5 208,8 125,9 192,0 115,3 24,6 46,9
(US$ bilhões)
Lucro líquido (US$ bilhões) 16,7 2,4 1,9 1,6 0,5 1,0 1,4 0,0
Taxa de inadimplênciaa (%) 0,81 0,09 0,06 5,70 3,93 0,16 3,95 8,80
Retorno/ativo (%) 0,90 0,43 0,67 0,57 0,23 0,46 0,83 0,05
Retorno/patrimônio líquido (%) 11,74 8,62 15,37 5,17 1,05 4,60 3,70 0,63
(2) Número de empregados 8.838 5.807 2.783 3.507 7.364 1.877 25.179 317
Ano de fundação 1994 1948 1952 1954 2008 b
1850 1816 1971c
Relação ativo/nº de
0,233 0,096 0,100 0,078 0,031 0,114 0,007 0,218
empregados (1)/(2)

Fonte: Elaboração própria, com base nos relatórios anuais de 2015 e 2016 das instituições estudadas (CDB, 2016, 2017; KfW, 2016, 2017; BNDES, 2016b,
2017b; KDB, 2016, 2017; JFC, 2016, 2017; CDP, 2016, 2017; CDC, 2016, 2017; ICO, 2016, 2017) e em dados mais recentes disponibilizados pelas IFDs.
Notas: a A metodologia de cálculo pode diferir entre as instituições. Calculado para KfW e JFC considerando metodologia do BNDES;
b
A JFC foi resultado da fusão de diversas instituições fundadas nos anos 1950; e c A ICO foi fundada em 1971 como entidade reguladora
dos bancos públicos espanhóis, mas em 1988 tornou-se banco público oficial.
32  LIVRO VERDE

No que se refere à importância tou sua participação em 6,1 pon-


das IFDs em seus respectivos paí- tos percentuais (p.p.), o KfW em
ses, o Gráfico 1.1 mostra que elas 2,6 p.p., e o BNDES em 3,9 p.p.
exercem papel relevante para suas Em relação à participação da car-
economias. Em 2015, a carteira de teira de crédito das IFDs no crédi-
crédito de três das maiores IFDs to ao setor privado de cada país,
(CDB, KfW e BNDES) era supe- destacaram-se, em 2015, o BNDES
rior a 10% do PIB de seus países. e o KfW, com 17,5% e 17,4%, res-
Entre 2002 e 2015, o CDB aumen- pectivamente, do total.

Gráfico 1.1
Relação entre carteira de crédito, PIB e crédito para o setor privado por IFD – 2015

17,4% 17,5%

13,4% 13,6%
11,9%

8,8% 9,1%
7,2%
6,5% 6,3%

3,9%
3,5% 3,3%
1,9%
1,0% 1,1%

CDB KfW BNDES KDB JFC CDP CDC ICO


(China) (Alemanha) (Brasil) (Coreia do Sul) (Japão) (Itália) (França) (Espanha)

Carteira da IFD/PIB Carteira da IFD/Crédito para o setor privado

Fonte: Elaboração própria, com base nos relatórios anuais de 2015 e 2016 das instituições estudadas (CDB, 2016, 2017; KfW, 2016, 2017;
BNDES, 2016b, 2017b; KDB, 2016, 2017; JFC, 2016, 2017; CDP, 2016, 2017; CDC, 2016, 2017; ICO, 2016, 2017).

Por essa breve comparação, IFDs são instrumentos públicos


percebe-se que as IFDs apoiam e parceiros do sistema privado
as estratégias de desenvolvimen- de financiamento presentes em
to de seus respectivos países com economias em diversos estágios
variados modelos de atuação, de desenvolvimento. São, assim,
levando em consideração os dis- engrenagens relevantes de um
tintos níveis de desenvolvimen- sistema financeiro que busca uma
to nacionais. Longe de serem economia sustentável e dinâmica
elementos peculiares de econo- perante os desafios impostos a
mias pouco desenvolvidas, as seu país.
Relevância e desempenho do BNDES  33

Box 1.1

Benefícios sociais e o BNDES


O papel do BNDES na economia brasileira tem relação ou de atendimentos no Sistema Único de Saúde, não
direta com os impactos sociais dos projetos que ele fi- entram nessa conta. Como a concessionária é remu-
nancia. Os benefícios sociais advindos da construção nerada apenas por uma parte dos benefícios que gera,
de uma rede de saneamento, de uma estrada ou de seu investimento acaba sendo inferior ao desejado
inovações industriais são maiores que os benefícios pela sociedade.
privados dos executores e investidores de tais projetos
Para identificar casos em que decisão de investimento
(HARBERGER, 1972; DAVIES, 1996). Essa disparidade
traz maior potencial de ganhos sociais, o BNDES inseriu
entre o retorno social e o retorno privado caracteriza
recentemente no processo de enquadramento das ope-
os projetos com externalidades, um tipo de falha de
rações a Tese de Impacto de Investimento em Projetos
mercado. Quando tais falhas estão presentes, é reco-
(Tiip) (ALMEIDA; BRAGA, 2017). Essa ferramenta serve
mendável o financiamento público, sem o qual o nível
para classificar propostas de projetos segundo alguns
de investimento ficará aquém do ótimo social.
benefícios esperados em cinco diferentes dimensões:
Para compreender a intuição econômica dessa afirma- econômica, ambiental, social, regional e cliente. Nas
ção, voltemos ao exemplo da rede de saneamento. A quatro primeiras, são analisados impactos que não se
concessionária privada considera apenas o lucro no restringem à empresa que investe no projeto. Alguns
momento de decidir o montante investido – benefí- exemplos de projetos com alto impacto são apresenta-
cios sociais, tais como redução da mortalidade infantil dos a seguir:

Um projeto de inovação Projetos de geração de Projetos de saúde e edu- Por contribuir para resolver
com potencial para elevar energia renovável e de cação tendem a receber problemas de coordena-
a produtividade do setor redução de emissão de uma nota maior na di- ção, outra falha econômi-
em que está inserido e gases de efeito estufa tra- mensão social porque ca, projetos com potencial
dos setores que compram zem benefícios ambien- tais investimentos au- para criar cadeias produ-
insumos produzidos por tais e têm uma pontuação mentam o bem-estar de tivas locais e aumentar a
ele faz jus a uma nota alta elevada nessa dimensão. toda a sociedade. complexidade produtiva
na dimensão econômica. da localidade destacam-se
na dimensão regional.
34  LIVRO VERDE

Após o enquadramento do projeto, a equipe responsá- (MACHADO et al., 2011; PIRES et al., 2014). Em rela-
vel por sua análise seleciona as variáveis que contem- ção ao impacto ambiental, também já existem evidên-
plam os maiores benefícios sociais e as inclui no quadro cias de que o Fundo Amazônia, gerido pelo BNDES,
de resultados do projeto. Após a execução dos proje- tem contribuído para a redução do desmatamento e
tos, analisa-se em que medida os objetivos traçados ini- para a efetivação do Cadastro Ambiental Rural (CAR),
cialmente foram cumpridos. Para um projeto de sanea- ações cujos efeitos transbordam para além das re-
mento ambiental, o indicador de efetividade pode ser giões diretamente atendidas (BOUCHARDET; PORSSE;
o número de pessoas que passaram a ter acesso à rede JUNIOR, 2016; TERSITSCH et al., 2016). Outros es-
de água ou de esgoto. No caso de projetos voltados à tudos mostram também que programas do BNDES
melhoria da segurança das rodovias, o número de aci- tiveram impacto positivo, por exemplo, sobre a ex-
dentes é um potencial indicador de efetividade. portação das empresas e sobre a provisão de saúde e
educação em municípios brasileiros.(a) Em todas essas
Analisar se os impactos esperados foram atingidos é situações, os benefícios da ação do BNDES vão além
fundamental para o aperfeiçoamento da atuação do dos beneficiários diretos e se traduzem em melhoria
BNDES. Para esse fim, são utilizadas avaliações de im- de bem-estar para a sociedade.
pacto ex post, que analisam, por meio de técnicas con-
A agenda de avaliação de impacto tem muito a avan-
sagradas, os efeitos dos projetos após sua implantação.
çar. A criação em 2016 de um departamento dedica-
Várias dessas avaliações, realizadas pelo BNDES e por
do exclusivamente a monitoramento e avaliação das
pesquisadores externos, apontam impactos sociais po-
ações do BNDES demonstra a importância que a insti-
sitivos da atuação do Banco.
tuição atribui ao tema. Os resultados obtidos já estão
Um importante impacto social é sobre o emprego. Ava- servindo para que o BNDES ajuste continuamente sua
liações recentes apontam que o Cartão BNDES contri- atuação, de forma a obter o maior retorno para a so-
bui para aumentar o emprego nas empresas apoiadas ciedade brasileira.
(a)
Galetti e Hiratuka (2013) e Alvarez, Prince e Kannebley Jr. (2014) estudaram o impacto do Exim Pré-embarque, enquanto Gadenne (2017)
investigou os impactos do Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (Pmat).
Relevância e desempenho do BNDES  35

O Sistema Financeiro Nacional e a relevância do BNDES

Entendida a atuação do Ban- e risco – com aqueles reportados O Gráfico 1.2 mostra sua evolução
co no contexto de outras IFDs do por outras instituições bancárias entre 2012 e 2016. O BNDES foi,
mundo, passa-se a uma breve ex- que atuam no sistema financeiro em 2016, o quinto maior banco do
posição de sua relevância no setor do país. país, sendo o único que teve redu-
financeiro nacional por meio da Os cinco maiores bancos em ção dos ativos totais, em virtude,
comparação de alguns indicado- ativos totais são: Banco do Brasil entre outros fatores, do pagamen-
res do BNDES – relativos ao total (BB), Itaú, Caixa Econômica Fe- to antecipado de R$ 100 bilhões
de ativos, rentabilidade, crédito deral (CEF), Bradesco e BNDES. ao Tesouro Nacional.

Gráfico 1.2
Ativo total dos cinco maiores bancos nacionais – 2012-2016
(R$ bilhões, em valores correntes)

1.600

1.439
1.437
1.413
1.400
1.332
1.295 1.285
1.256
1.204
1.200 1.149
1.118
1.065 1.081
1.027
1.000
931 951
877 876 858 883 905

800 781 777


755
714 703

600

400

200

-
Dez. 2012
Dez. 2013
Dez. 2014
Dez. 2015
Dez. 2016

Dez. 2012
Dez. 2013
Dez. 2014
Dez. 2015
Dez. 2016

Dez. 2012
Dez. 2013
Dez. 2014
Dez. 2015
Dez. 2016

Dez. 2012
Dez. 2013
Dez. 2014
Dez. 2015
Dez. 2016

Dez. 2012
Dez. 2013
Dez. 2014
Dez. 2015
Dez. 2016

BNDES BB CEF Itaú Bradesco

Fontes: Elaboração própria, com base em BCB [1995] e demonstrações financeiras das instituições estudadas.
36  LIVRO VERDE

O BNDES é especializado em A Tabela 1.2 mostra que, entre A Tabela 1.2 indica, ainda,
crédito de longo prazo para pes- os cinco maiores bancos, incluindo que em 2016 o BNDES apresen-
soas jurídicas. No Brasil, a quase o BB e a CEF, que também exercem tou índice de Basileia de 21,7%,
totalidade dos recursos bancários funções de fomento, o BNDES é o reforçando o compromisso da
destinados a financiamentos com que tem maior proporção entre a instituição com a sustentabili-
prazo de pagamento acima de cin- carteira de crédito líquida e o ativo dade financeira de suas ativida-
co anos – cerca de 90% de todo o total – quase 70% de comprometi- des. O indicador é comparável
estoque – está em ativos dos ban- mento.5 Esse grau de comprome- aos níveis dos bancos Itaú e BB,
cos públicos, sendo 53% do total timento demonstra que os ativos encontrando-se o BNDES em
no ativo do BNDES (dados de recebidos sob a forma de títulos uma posição bastante confor-
2015; MADEIRA, 2017). No seg- públicos do Tesouro Nacional,6 na tável em relação ao índice, em
mento de crédito com prazo de sua maioria, foram aplicados efeti- parte em função da recuperação
pagamento inferior a cinco anos, vamente em operações de crédito, do valor das ações em sua cartei-
35% do crédito doméstico para mantendo os devidos colchões de ra, ao longo de 2016. Esse ponto
pessoas jurídicas se dá mediante liquidez necessários às práticas de será explorado em mais detalhes
repasses do BNDES. prudência bancária. no capítulo 3.

Tabela 1.2
Indicadores de crédito e de risco – dez. 2016

BNDES BB CEF Itaú Bradesco

Carteira de crédito

Carteira de crédito líquida (após PDD)a/ativo total (%) 69,7 45,5 64,5 37,0 34,2

Operações de crédito de longo prazob/carteira de crédito bruta (%) 81,2 62,9 75,4 47,1 47,1

Operações de crédito com rating AA-C/carteira de crédito (%) 96,4 90,8 90,8 90,8 87,3

Créditos em atrasoc/carteira de crédito bruta (%) 0,5 1,6 2,4 2,8 4,5

Indicadores de risco

Patrimônio de referência (PR) (R$ bilhões) 135,6 130,5 77,7 139,5 101,1

Índice de Basileiad (%) 21,7 18,4 13,5 19,0 15,4

Fontes: Elaboração própria, com base em BCB [1995] e demonstrações financeiras das instituições estudadas.
Notas: a PDD – Provisão para devedores duvidosos; b Operações de crédito de longo prazo consideradas como aquelas acima de um ano; c Os
créditos em atraso referem-se às parcelas vencidas das operações de crédito e repasses interfinanceiros. Em 31.12.2016, o total desses créditos
no BNDES era de R$ 2.839 milhões, equivalente a 0,5% do total da carteira bruta de operações de crédito e repasses interfinanceiros de
R$ 623.866 milhões, segundo nota 5.4 das demonstrações financeiras (BNDES, 2016a, p. 13). d Índice de Basileia: corresponde ao requerimento
mínimo de capital baseado em recomendações internacionais emitidas pelo Basel Committee on Banking Supervision. Mais informações no
site do Banco Central do Brasil: www.bcb.gov.br

5 Esseperfil é semelhante ao de outras IFDs. O CDB (China) tem percentual de 72%, o KfW (Alemanha) de 82%, a JFC (Japão) de 84%, o
CDP (Itália) de 54%, a ICO (Espanha) de 68%, e o KDB (Coreia do Sul) de 46%, valores muito superiores ao observado no CDC (França),
em que a relação é de apenas 14%.
6 Conforme explorado em mais detalhes no capítulo 2, entre 2008 e 2014, o Tesouro Nacional realizou aporte de recursos no BNDES. Esses
aportes foram caracterizados, em geral, pelo recebimento de títulos públicos pelo BNDES, em contrapartida à assunção com o Tesouro de
um passivo de valor correspondente.
Relevância e desempenho do BNDES  37

É possível verificar, ainda, na até C e a carteira total de crédito tal médio (ROA) – é mais elevada
Tabela 1.2, que o BNDES, com- e pela menor inadimplência (per- do que a do BB e da CEF, ainda que
parado aos outros quatro maiores centual de créditos em atraso em levemente inferior à dos bancos ex-
bancos nacionais, tem a melhor relação à carteira bruta).7 clusivamente privados Itaú e Brades-
qualidade da carteira, quando afe- A rentabilidade do BNDES – co. O mesmo ocorre com a margem
rida pela relação entre as opera- tanto em relação a seu patrimônio, bruta de juros em relação à carteira
ções de crédito com rating de AA como em relação a seu ativo to- de renda fixa média (Tabela 1.3).

Tabela 1.3
Indicadores de rentabilidade – dez. 2016

BNDES BB CEF Itaú Bradesco

Retorno/PL médio (ROE) (% a.a.) 14,8 11,1 13,8 15,8 15,8

Retorno/ativo total médio (ROA) (% a.a.) 0,7 0,6 0,3 1,5 1,5

Margem bruta de juros (RBIF/Carteira RF média) (% a.a.) 2,1 1,7 1,7 4,7 5,1

Fontes: Elaboração própria, com base em BCB [1995] e demonstrações financeiras das instituições estudadas.

Evolução do crédito e a participação do BNDES

Entre 2001 e 2016 a economia menos vagaroso de crescimento lativa do BNDES no estoque de
brasileira viveu profundas trans- econômico, que atingiu, em mé- crédito da economia, que seria
formações. Em primeiro lugar, dia, uma expansão de 3,7% a.a. esperada em tempos de bonança.
entre 2001 e setembro de 2008, Como será visto em mais detalhe, Com a crise financeira inter-
amparado por um ambiente in- durante esse período, em função, nacional iniciada em 20088 e a
ternacional bastante benigno, sobretudo, da melhoria do quadro deterioração das condições de cré-
com expansão acelerada da eco- macroeconômico (crescimento da dito, os bancos oficiais, em geral,
nomia global e melhora de seus renda e do emprego) e dos avanços e o BNDES, em particular, foram
termos de troca – em função da institucionais implementados – chamados a atuar de modo mais
alta dos preços internacionais das crédito por consignação, apri- vigoroso, adotando uma postura
commodities, cujo boom teve início moramento da Lei de Falências, anticíclica e fornecendo a liquidez
por volta de meados da década – alienação fiduciária etc. –, obser- necessária para evitar uma severa
o Brasil experimentou um ritmo vou-se perda de participação re- restrição de crédito. As políticas

7 A inadimplência do BNDES também é a mais baixa entre as instituições financeiras de desenvolvimento comparadas neste livro (CDB,
KfW, JFC, CDP, CDC, ICO e KDB).
8 Omarco inicial da crise mundial de 2008 é 15 de setembro, dia da falência do banco de investimento Lehman Brothers. Considera-se este o
momento de mudança de atuação do Banco.
38  LIVRO VERDE

de estímulos adotadas pelo gover- da meta e aumento do déficit em dia (deflacionada pelo IPCA) de
no, entre 2009 e 2013, contribuí- transações correntes –, acabou es- 7,8% a.a., enquanto o crescimento
ram para auxiliar a manutenção da gotando o mecanismo anticíclico médio do produto, no mesmo pe-
trajetória de crescimento da eco- e, ao mesmo tempo, lançando as ríodo, foi de 2,4% a.a. (deflacionado
nomia em patamar relativamente bases para uma contração do PIB pelo deflator do PIB). Com isso, a
estabilizado, com uma expansão de 2,3% a.a., em média, no período relação entre o saldo das operações
média do PIB de 3,2% a.a. Todavia, 2014-2016. de crédito da economia e o PIB
a utilização reiterada de estímulos A partir desse contexto ma- mostrou forte crescimento, saindo
governamentais à demanda agre- croeconômico, é possível analisar de 25,6%, em 2001, para 49,6%, em
gada, combinada com um contexto o comportamento do mercado de 2016. Esse crescimento se deu de
cada vez mais evidente de restrição crédito ao longo de todo o período. forma praticamente ininterrupta
relativa da oferta – taxa de desem- De forma geral, entre 2001 e 2016, até 2015, quando atingiu o pata-
prego em suas mínimas históricas, a carteira global de crédito da eco- mar de 53,7%, e então começou a
inflação de preços livres acima nomia teve uma expansão real mé- cair em 2016 (Gráfico 1.3).

Gráfico 1.3
Estoque de crédito do total da economia/PIB (%)

60%

55% 53,7
52,2
50,9 49,6
50% 49,2
46,5
45% 44,1
42,6

39,7
40%

34,7
35%

30,4
30% 28,0
25,6 25,8 25,5
25% 24,3

20%

15%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaboração própria, com base em dados extraídos do Sistema Gerenciador de Séries Temporais (SGS) do BCB.
Relevância e desempenho do BNDES  39

Box 1.2

O BNDES diante da grande


recessão de 2008-2009

A economia mundial apresentou um desempenho exuberante entre 2000 e


2007. A taxa média de crescimento global, de acordo com dados do Fundo
Monetário Internacional (FMI), foi de 4,5% a.a. No entanto, esse cenário se
modificou drasticamente a partir de setembro de 2008, com a falência do
Lehman Brothers, um dos maiores bancos de investimento dos Estados Unidos
da América (EUA). As principais economias desenvolvidas apresentaram forte
retração da atividade econômica em 2008 e 2009.

A economia brasileira não ficou imune aos efeitos da crise internacional. Os


gráficos mostram a evolução das séries ajustadas sazonalmente do IBC-Br –
índice mensal agregado de nível de atividade calculado pelo Banco Central do
Brasil (BCB) – e da produção industrial. Nota-se que, no quarto trimestre de
2008, isto é, entre setembro e dezembro daquele ano, o nível de atividade no
Brasil teve uma queda acumulada de 7,4%, enquanto a produção industrial,
no mesmo período, teve uma contração acumulada de quase 20%.

IBC-Br e produção industrial no Brasil (set. 2008-dez. 2009)


(set. 2008 = 100,0, séries com ajuste sazonal)

100,0 100,4

98

96,2
93
92,6

88

83

80,4
78
Set. 2008

Out. 2008

Nov. 2008

Dez. 2008

Jan. 2009

Fev. 2009

Mar. 2009

Abr. 2009

Mai. 2009

Jun. 2009

Jul. 2009

Ago. 2009

Set. 2009

Out. 2009

Nov. 2009

Dez. 2009

IBC-Br Indústria

Fonte: Elaborado com base em dados extraídos do Sistema Gerenciador de Séries Temporais (SGS) do BCB e Sistema IBGE de Recuperação Automática (Sidra) do IBGE.
40  LIVRO VERDE

No intuito de combater os efeitos da crise internacional na economia domésti-


ca, o governo brasileiro, à época, lançou mão de vários instrumentos anticícli-
cos de política econômica, os quais em linhas gerais foram:

• queda da taxa básica de juros, a Selic – taxa média ajustada dos financia-
mentos diários apurados no Sistema Especial de Liquidação e de Custódia
(Selic) para títulos federais – iniciou o ano de 2009 no patamar de 13,75%
e encerrou em 8,75%;

• liberação de recursos em razão da redução das alíquotas de recolhi-


mento compulsório;

• expansão dos investimentos, no âmbito do Programa de Aceleração do


Crescimento (PAC) e do Minha Casa, Minha Vida (MCMV), e redução do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do Imposto sobre operações
de crédito, câmbio e seguro, ou relativo a títulos mobiliários (IOF), do Pro-
grama de Integração Social/Contribuição para o Financiamento da Seguri-
dade Social (PIS/Cofins), o que levou a uma redução do resultado primário
de 3,3% em 2008 para 1,9% em 2009; e

• utilização dos bancos oficiais, em geral, e do BNDES, em particular, para


expansão das operações de crédito da economia.

Entre setembro de 2007 e agosto de 2008, o desembolso acumulado do


BNDES em preços correntes foi de R$ 79,8 bilhões. Ao fim de 2009, o valor
acumulado em 12 meses (janeiro a dezembro) havia atingido R$ 136,4 bilhões.
As aprovações seguiram a mesma dinâmica nesse período, saindo, no acu-
mulado em 12 meses a preços correntes, de R$ 109,8 bilhões para R$ 170,2
bilhões em 2009.
Relevância e desempenho do BNDES  41

É interessante separar o perío- bojo do processo recessivo que


do 2001-2016 em três subperío- se abateu sobre a economia,
dos com dinâmicas distintas no com o BNDES atuando de
que tange ao mercado de crédito forma menos intensa e, conse-
bancário no Brasil. As dinâmicas quentemente, tendo participa-
seguem, em linhas gerais, a mesma ção declinante tanto no crédi-
lógica do ciclo econômico: to total da economia como em
percentual do PIB.
• entre janeiro de 2001 e setem-
bro de 2008, a liderança das O fluxo de desembolsos do
operações de crédito da eco- BNDES como razão do PIB e a
nomia ficou a cargo da carteira participação do estoque de crédi-
com recursos livres, marcada to do Banco no estoque de crédito
por uma expansão dos finan- total da economia em 2016 estão
ciamentos das instituições pri- em patamares próximos aos valo-
vadas de crédito às famílias. res observados em 2001. Ou seja,
Nesse período, a participação o tamanho do estoque de crédito
relativa do BNDES no merca- do BNDES em relação à economia
do de crédito é declinante; brasileira foi revertido ao nível do
início do período de análise.
• entre setembro de 2008 e de-
O Gráfico 1.4 mostra que, após
zembro de 2013, as operações
uma alta em 2001, a participação
de financiamento foram lide-
do saldo das operações do BNDES
radas pela carteira de recursos
como proporção do crédito total
direcionados, marcada pelo
da economia teve trajetória decli-
crescimento das operações dos
nante durante quase todo o perío-
bancos oficiais. Nesse perío-
do entre 2002 e 2008, saindo de
do, a participação relativa do
24,3% em 2002, para atingir 16,7%
BNDES no mercado de crédito
em 2008.9 Após o advento da cri-
cresce e mantém-se relativa-
se financeira internacional em
mente elevada; e
fins de 2008, o BNDES expandiu
• entre 2014 e 2016, o mercado consideravelmente suas operações
de crédito doméstico esgotou de financiamento, atingindo o
seu ciclo de crescimento, no auge de 21,2% do crédito total da

9 De janeiro de 2001 até setembro de 2008, a participação do BNDES no crédito total
era declinante. Em setembro de 2008, esse valor atingiu 15,7%. A atuação anticíclica em
decorrência da crise internacional começou a ocorrer já nos últimos meses daquele ano.
Quando se considera a posição de dezembro, registra-se leve crescimento da participação
do BNDES no crédito total entre 2007 e 2008, de 16,4% para 16,7%.
42  LIVRO VERDE

Gráfico 1.4
Participação do estoque de crédito do BNDES no estoque de crédito total da economia – 2001-2016 (%)

25%
24,3
24,0
24%

23%
22,1

22%
21,2 21,1
20,8
21% 20,4 20,6
20,1
21,0 19,9
20%
20,3

19% 19,4
19,0
18%

17%
16,7
16% 16,4

15%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaboração própria, com base em dados extraídos do SGS do BCB.

economia em 2014.10 A partir de analisa o comportamento do saldo


então, diante da retração da de- das operações de financiamento
manda por seus recursos e da re- do BNDES vis-à-vis ao PIB. Entre
visão de suas políticas operacio- 2001 e 2008, a participação do
nais, a participação do BNDES estoque das operações de crédi-
no crédito total da economia caiu to do BNDES em relação ao PIB
para 19,4% em 2016. manteve-se relativamente estável,
Essa dinâmica também pode concentrando seu crescimento em
ser percebida no Gráfico 1.5, que 2008 ao longo dos últimos três

10 Em 2014, a economia já dava sinais de perda de dinamismo, assim como o mercado de
crédito bancário. Mesmo assim, houve expansão do saldo das operações de financiamento do
BNDES como percentual do crédito total. Tal fato deve-se, em boa medida, ao período de
extensão do programa BNDES PSI, como será detalhado em seção que trata do programa neste
capítulo. Esse fato foi responsável também pela continuidade da trajetória de crescimento da
participação do estoque de crédito do BNDES como percentual do PIB até 2015.
Relevância e desempenho do BNDES  43

Gráfico 1.5
Estoque de crédito do BNDES em relação ao PIB – 2001-2016 (%)

15%

14%

13%

12%
11,0 11,3
11% 10,3
9,9
10% 9,6
9,2
9% 9,6
8,5

8%
6,6
7%
6,3
5,8 5,6 5,7 5,8 5,7
6% 5,4
5%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Estabilidade Atuação Extensão Reversão


anticíclica do BNDES PSI

Fonte: Elaboração própria, com base em dados extraídos do SGS do BCB.

meses do ano.11 Em 2009, inicia-se BNDES, apresentado ao longo


um período de crescimento acele- desta seção, foi viabilizado pela
rado da razão entre o crédito do captação de recursos com fundos
BNDES e o PIB, que chega a atingir institucionais. Esse aspecto, somado
11,3% em 2015. Em 2016, a retra- à operação sob um diferencial de
ção da demanda pelos recursos do taxas de juros no caso de alguns dos
BNDES e a revisão da sua estraté- programas e linhas operados pelo
gia fizeram com que sua participa- Banco, acabou gerando impacto ne-
ção no PIB se reduzisse para 9,6%. gativo sobre o resultado fiscal brasi-
Em grande medida, o cresci- leiro. O Box 1.3 traz um exercício de
mento da carteira de crédito do mensuração desse impacto.

11  Da mesma forma que a participação do BNDES no crédito total, sua participação no PIB
cresceu no quarto trimestre de 2008, fruto não somente da queda do PIB como consequência
da crise internacional, mas também do início da atuação anticíclica do BNDES.
44  LIVRO VERDE

Box 1.3

Custo fiscal das operações do BNDES: a verdade do


“custo social” de um banco de desenvolvimento(a)
Por sua dimensão e seu papel no financiamento do in- de Acompanhamento Econômico (Seae).(b) Sob esse as-
vestimento brasileiro, o BNDES é uma instituição que pecto, vale ressaltar que os resultados, apesar de utiliza-
tem influência relevante sobre o comportamento de in- rem uma metodologia já difundida, são incompletos do
dicadores macroeconômicos do país. Sua atuação como ponto de vista econômico. Fatores importantes, como
instituição de financiamento que utiliza recursos de fun- o retorno de recursos ao TN sob a forma de lucro e tri-
dos institucionais altera, por exemplo, o resultado fiscal butos originários das operações, não são considerados.
do país. Por outro lado, o fato de operar, eventualmente, Há ainda um possível benefício tributário indireto não
com taxas de juros abaixo do custo de captação do Te- avaliado, relacionado ao impacto sobre a atividade eco-
souro Nacional (TN) também influi na taxa de juros de nômica. Como esses retornos não foram considerados
equilíbrio de mercado. Nesse sentido, é esperado que a no cálculo, o resultado do custo fiscal das operações do
atuação do BNDES afete, de alguma forma, os resulta- Banco tende a ser bastante superestimado.
dos das políticas fiscal e monetária do país.
O gráfico ao lado traz o resultado total do custo fiscal
O impacto fiscal das operações de crédito do BNDES do BNDES com recursos públicos. Há, basicamente,
com recursos do TN deriva basicamente dos seguin- três grandes componentes: (i) o custo financeiro com
tes parâmetros: (i) da evolução do saldo devedor do diferencial de juros, associado à equalização, majo-
BNDES relativo a esses recursos; (ii) do diferencial entre ritariamente, de programas de crédito agrícola e do
o custo médio de captação do TN e a taxa de aplicação BNDES PSI; (ii) os custos, com diferencial de juros
dos recursos pelo BNDES; e (iii) do ganho de capital das creditícios ou implícitos, da utilização de recursos do
aplicações desses recursos pelo Banco. TN; e (iii) o diferencial de juros implícito associado a
recursos públicos que não os já abrangidos no se-
Uma metodologia para calcular custos fiscais relacio- gundo segmento (ou seja, recursos públicos não cap-
nados aos recursos repassados pelo TN sob a forma de tados com o TN). Para a composição desse total, os
empréstimos foi desenvolvida pela equipe técnica do Mi- resultados foram transportados do relatório da Seae,
nistério da Fazenda (Secretaria de Política Econômica – mencionado anteriormente.
SPE). A SPE também disponibiliza metodologia para o
cálculo dos subsídios das outras fontes institucionais de Em 2006, o valor total do custo fiscal bruto relativo ao
recursos, divulgados em relatório recente pela Secretaria BNDES era de 0,4% do PIB (ou R$ 9,9 bilhões a preços

(a)
Os cálculos relativos ao custo fiscal nas operações com recursos do Tesouro Nacional estão disponíveis em: <https://www.tesouro.fazenda.
gov.br/documents/10180/591817/PFI_Boletim_Subs%C3%ADdios_2o_bimestre__2017.pdf/40cc36e9-0493-4fcb-9598-7722529a140b>.
A metodologia desenvolvida pela equipe técnica do Ministério da Fazenda encontra-se em: <http://www.spe.fazenda.gov.br/assuntos/política-
fiscal-e-tributaria/beneficios-financeiros-e-crediticios/metodologia-calculo-subsidios/@@download/file/Metodologia_Calculo_Subsidios_v2.pdf>.

A Seae apresentou cálculos relativos aos subsídios do Governo Federal, incluindo aqueles relacionados aos recursos do Fundo de Amparo
(b)

ao Trabalhador (FAT) e do Fundo da Marinha Mercante (FMM). O documento está disponível em <http://www.seae.fazenda.gov.br/assuntos/
politica-fiscal/arquivos/nota-subsidios_21072016>.
Relevância e desempenho do BNDES  45

Custo fiscal das operações do BNDES com recursos públicos (% do PIB)


1,0%
0,9
0,9%

0,8%

0,7%
0,6 0,6 0,6 0,6
0,6
0,6%
0,5

0,5%

0,4 0,4
0,4%
0,3
0,3% 0,3
0,2
0,2
0,2% 0,1

0,1%

0,0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Média 2006-2008 Média 2009-2016 2017 = Média


0,3% 0,5% histórica = 0,5%

Fonte: Elaboração própria, com base em dados extraídos do BCB [2011-2017], BNDES (2017e), Tesouro Nacional (2017) e Seae (2017).

da época). No ano seguinte, observou-se uma redução explicada pelo recuo no custo médio de financiamento
nesse valor e, em seguida, no período de expansão das da dívida pública mobiliária, que acompanhou a traje-
atividades do Banco, viabilizadas com o aporte de re- tória de queda da Selic. Portanto, fica clara a situação
cursos do TN, houve um aumento expressivo no cus- passiva do Banco em relação a seu custo fiscal quando,
to fiscal, que atingiu seu ápice, de 0,9% do PIB (ou por razões de política monetária, o governo é levado a
R$ 57,4 bilhões), em 2016. O resultado de 2016 é afe- aumentar a taxa de juros.
tado pela forte influência do elevado diferencial de juros
(custo médio da dívida do setor público menos a Taxa Considerando as projeções realizadas pelo TN e as pro-
de Juros de Longo Prazo – TJLP) observado naquele ano jeções do BNDES relativas ao uso de recursos públicos,
e pelo elevado montante de saldo das operações. mesmo sem qualquer nova modificação no fluxo previs-
to de amortizações com o TN, o custo fiscal em 2019 re-
Os resultados observados para 2017 são derivados de tornará ao patamar observado anteriormente à expan-
projeções realizadas pelo TN ou pelo BNDES. Para 2017, são dos ativos do Banco: em torno de 0,3% do PIB.
é esperada uma redução significativa desses custos A partir de 2019, tendem a se tornar até mesmo infe-
para 0,5% do PIB. Em que pese o papel da amortização riores (em % do PIB)(c) aos observados no passado. Todo
de cerca de R$ 100 bilhões da dívida com o TN ocorrida esse cálculo, como já mencionado, depende do diferen-
ao fim de 2016, a maior parcela da queda pode ser cial entre o custo médio da dívida do setor público e a

(c)
Para o cálculo foi considerada a evolução do PIB e da inflação tal como disponível na última edição do relatório Focus – relatório de mercado,
do BCB, em 26.6.2017.
46  LIVRO VERDE

TJLP. Se substituíssemos o valor do custo médio da dívi- nos últimos anos, chegando a atingir mais de 8% em
da por uma estimativa de taxa de juro neutro, a média 2016. Em 2017, já haverá uma moderação desse coefi-
do custo fiscal como proporção do PIB permaneceria ciente, que ficará abaixo dos 6%. Nos anos seguintes,
em torno de 0,5%. ele seguirá reduzindo em direção aos níveis pré-crise.
Combinando os dados do gráfico anterior com os do
O exercício aqui apresentado: (i) cuida somente de di-
Gráfico 1.5, ao se dividir o custo fiscal das operações do
mensionar o impacto fiscal, não abordando questões
BNDES pelo estoque de crédito no ano, ambos como
relativas à avaliação da alocação desses recursos; (ii) o
proporção do PIB, pode-se chegar a uma espécie de
resultado é bastante sensível ao comportamento das
“coeficiente de fomento”, que indica o peso do custo
variáveis econômicas, como o custo de financiamento
fiscal do crédito da instituição. Por exemplo, um coe-
da dívida pública, e ao próprio cenário para a TJLP.
ficiente de 1% significa que, para cada R$ 100,00 de
estoque de crédito do BNDES, haverá um custo fiscal de Concluindo, pode-se dizer que as oscilações do chama-
R$ 1,00 que deveria ser justificado à luz das externalida- do “custo fiscal” da atividade do BNDES dependeram
des e dos benefícios decorrentes da sua atuação. O grá- fundamentalmente das variações verificadas ao longo
fico a seguir, resultante dessa metodologia, indica que do tempo no diferencial Selic-TJLP e, portanto, não são
esse coeficiente de fomento se situou ao redor de 6% controláveis por meio de políticas internas do Banco.

Coeficiente de fomento embutido nas operações do BNDES (%)

9,0%
8,4
8,0%

6,9
7,0%
6,5
5,8 6,0 6,0
5,7
6,0% 5,7

5,0%
Média histórica: 5,1
4,6
4,0%

3,0% 3,4

2,8 2,8
2,0%
1,8
1,0%

0,0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fonte: Elaboração própria.


Relevância e desempenho do BNDES  47

Ao longo do período analisa- é calculada com base na TJLP mé-


do, a TJLP, principal referência dia do ano descontada da inflação
do custo de financiamento do (IPCA) realizada no mesmo ano.12
BNDES, apresentou pequena va- A forte queda observada no ano de
riação nominal. Entretanto, em 2015 é fruto, sobretudo, do proces-
virtude da forte oscilação na taxa so de aceleração da inflação, que
de inflação, o comportamento da chegou a 10,7%. Com o processo de
TJLP real foi bem diferente, como desinflação observado em 2016, a
mostra o Gráfico 1.6. A TJLP real TJLP real voltou a ser positiva.

Gráfico 1.6A
Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) real (%)

5 4,6
3,8
4 3,5

3 1,8
2,0 2,1 1,2
1,7 1,7
2
0,3
1 0,1

-1 -0,5 -0,1
-0,9
-1,3
-2
-2,4
-3

-4
-4,0
-5
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Média Média Média


2001-2008 2009-2014 2015-2017
1,75% -0,15% 0,23%

Fonte: Elaboração própria, com base em BNDES (2017e) e Sidra (2017).

12 O Gráfico 1.6A seria ligeiramente diferente se, em vez de ser feito o cálculo ex post,
fosse considerada a expectativa ex ante de inflação. Nos 12 anos de 2005 a 2016, nos quais
vigorou a meta de inflação de 4,5%, a expectativa média de variação do IPCA no começo de
cada ano foi de 5,4%, contra uma variação observada a posteriori de 5,9%. Em alguns anos de
surpresas com a aceleração inflacionária, a trajetória teria sido diferente, mas na média não
teria havido mudanças substanciais com esse cálculo alternativo.
48  LIVRO VERDE

Gráfico 1.6B
Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), Selic e IPCA (%)

30

25

20

15

10

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

TJLP IPCA Selic

Fonte: Elaboração própria, com base em BNDES (2017e) e Sidra (2017).

Box 1.4

A origem da TJLP
A Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) foi instituída pela Medida Provisória 684, de 31.10.1994, sendo definida como
o custo básico dos financiamentos concedidos pelo BNDES. Posteriores alterações ocorreram por meio da Medida Pro-
visória 1.790, de 29.12.1998, e da Medida Provisória 1.921, de 30.9.1999, convertida na Lei 10.183, de 12.2.2001.

A TJLP tem período de vigência de um trimestre-calendário e é calculada a partir dos seguintes parâmetros: (i) meta
de inflação calculada pro rata para os 12 meses seguintes ao primeiro mês de vigência da taxa, inclusive, baseada
nas metas anuais fixadas pelo Conselho Monetário Nacional (CMN); e (ii) prêmio de risco.

Na prática, quando, por ocasião das crises recorrentes observadas no fim da década de 1990 e início dos anos
2000, o prêmio de risco do país subiu muito, a TJLP manteve a periodicidade trimestral, mas deixou de seguir
stricto sensu o risco-país, privilegiando-se a redução da volatilidade da taxa.
Relevância e desempenho do BNDES  49

Decomposição dos desembolsos do BNDES 13

As características do crédito tra sua trajetória entre 2001 e 2016, Trata-se do período mais intenso
do BNDES entre 2001 e 2016 se- tanto a preços correntes quanto a de atividade do BNDES, seja pelo
rão examinadas em mais detalhe preços constantes (de 2016, defla- papel anticíclico no combate aos
com base na análise dos desem- cionados pelo deflator do PIB). O efeitos da crise internacional, seja
bolsos da instituição no período, BNDES desembolsou R$ 112,0 bi- pela execução de políticas de estí-
sob cinco recortes distintos: lhões, em média, a preços constan- mulo à demanda agregada da eco-
• como percentual do PIB; tes, durante o subperíodo de 2001 nomia que visavam a manutenção
a 2008. Chama a atenção o cresci- da trajetória de crescimento. Por
• em sua totalidade, tanto a
mento dos financiamentos anticí-
preços correntes como sua vez, entre 2014 e 2016, os de-
clicos no biênio 2009-2010, em uma
a preços constantes; sembolsos reais do BNDES, calcu-
adequada aceleração em contrapo-
• por porte de empresa; lados a preços de 2016 utilizando
sição ao recuo do mercado.
o deflator do PIB, apresentaram
• por região do país; e
Entre 2009 e 2013, a média contração média de 28,4% a.a., en-
• por setor de atividade. cerrando 2016 em R$ 88,3 bilhões,
dos desembolsos totais sobe para
No que tange aos desembolsos R$ 231,2 bilhões a preços constan- patamar muito próximo ao que vi-
totais do BNDES, o Gráfico 1.7 mos- tes de 2016, aumentando 106,3%. gorou no início da década de 2000.

Gráfico 1.7
Desembolsos do BNDES: preços correntes e constantes de 2016*(R$ bilhões)
266,9

300
240,1
234,3

219,6
250
211,4
203,2

190,4

187,8
168,4
167,6

200
156,0

147,3
138,9
136,4

135,9
130,1

150
112,6

107,1

109,5
97,5

90,9

88,3
88,3
88,5
83,3

100
64,9
51,3
47,0
39,8
33,5
37,4
25,2

50

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Estabilidade Atuação Extensão Reversão
anticíclica do BNDES PSI

Preços correntes Preços constantes de 2016

Fonte: Elaboração própria.


* Deflacionado pelo deflator do PIB.

13 A atuação do BNDES antes de 2001 é sintetizada nos apêndices 1 e 2.


50  LIVRO VERDE

Cabe comparar também a 2009 e 2013. A partir de então,


trajetória de desembolsos do entre 2014 e 2016, a participa-
BNDES em relação ao PIB. O ção torna-se declinante, atingin-
Gráfico 1.8 mostra que, após do 1,4% do PIB em 2016, menor
manter uma média de 2,2% entre valor desde 2001. Em 2017, esse
2001 e 2008, a participação dos percentual será ainda mais bai-
desembolsos do BNDES no PIB xo, aproximando-se de apenas
alcançou 3,7% no período entre 1% do PIB.

Gráfico 1.8
Desembolsos do BNDES/PIB (%)

5,0%

4,5% 4,3
4,1
4,0%
3,6
3,5%
3,3

3,0% 3,2 3,2


2,5 2,9
2,5% 2,4
2,3
2,2
2,0
2,0% 2,1
1,9 2,0
1,5% 1,3
1,4
1,0%

0,5%

0,0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Fonte: Elaboração própria.


* Projeção.

Para efeitos de comparação de mentação do II Plano Nacional de


longo prazo, é interessante notar, Desenvolvimento (PND). Poste-
no Gráfico 1.9, que os desembol- riormente, na década de 1980, os
sos do BNDES como percentual desembolsos perderam participa-
do PIB tiveram um período de ção, voltando a ter mais relevância
forte aceleração em meados da apenas no fim da década de 1990.
década de 1970, quando da imple- O patamar de quase 2% do PIB,
Relevância e desempenho do BNDES  51

observado no Gráfico 1.8, já tinha está em linha com as políticas go-


sido atingido no fim da década vernamentais elaboradas de acor-
de 1990, não sendo um fato novo do com as necessidades da época,
desse início de século. Além disso, que, em determinados momentos,
fica claro que a participação dos exigiram intensificação da presen-
desembolsos do BNDES no PIB ça do BNDES.

Gráfico 1.9
Desembolsos do BNDES/PIB – 1970-2000
2,5%

2,2 2,1 2,1


2,1
2,1
2,0%
2,0 2,0 1,9
1,7
1,9

1,5% 1,5 1,4 1,5


1,4 1,3 1,3

1,2 1,1 1,1


1,1
1,0%
1,0 0,9
0,9 0,8
0,6
0,7 0,6
0,6
0,5% 0,6 0,5 0,5

0,0%
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Média 1970-2000
1,3%

Fonte: Elaboração própria, com base em Além (1997).

Em relação aos desembolsos 32%.15 Em junho de 2017, tal par-


do BNDES por porte de empre- ticipação já chega a quase 40%.
sa,14 entre 2011 e 2016, a média de Cabe destacar, entretanto, que
participação das MPMEs foi de Madeira (2015) e BNDES (2015,

14 O conceito de MPMEs utilizado reflete a receita operacional bruta (ROB) anual de cada
empresa. A rigor, o conceito sobre a classificação de MPMEs no Banco mudou duas vezes ao
longo do período considerado. De 2001 a 2002, empresas grandes eram aquelas com ROB anual
acima de R$ 45 milhões. Logo, MPMEs eram as empresas com ROB abaixo de R$ 45 milhões. De
2002 a 2009, essa fronteira foi de R$ 60 milhões, e de 2009 a 2016, de R$ 90 milhões.
15 No período 2001 a 2016, em média 27% foram para beneficiárias classificadas como
MPMEs. Na comparação entre os anos de 2001 e 2016, houve crescimento na participação
das MPMEs nos desembolsos totais do BNDES, passando de 22,9% para 30,9%.
52  LIVRO VERDE

p. 41 e 42) observam a pertinência de Considerando essa aborda-


se realizar um avanço metodológi- gem, o Gráfico 1.10 apresenta a
co nesse tipo de análise, que leve em participação das MPMEs nos
consideração que os setores de in- desembolsos para os setores de
fraestrutura e o conjunto de empresas indústria, agropecuária e co-
exportadoras são estruturalmente do- mércio e serviços. Nota-se que,
minados por grandes empresas. Dessa entre 2001 e 2016, a média de
forma, tais trabalhos excluem da aná- participação de MPMEs foi da
lise por porte os desembolsos em tais ordem de 47%. No primeiro se-
segmentos, bem como as liberações mestre de 2017, esse percentual
para órgãos da administração pública. já é de 62%.

Gráfico 1.10
Participação das MPMEs nos desembolsos do BNDES para indústria,
agropecuária e comércio e serviços – 2001-2017 (%)

75%

65,6
65% 63,5 62,1

55% 51,5 53,1


51,2 51,2
50,0
48,7 47,7

45%
40,7 45,5
38,1
38,0
38,6 36,3
35%

28,2
25%

15%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fonte: Elaboração própria. Elaborado conforme abordagem utilizada em Madeira (2015) e BNDES (2015). Para 2017, consideram-se dados
disponíveis até jun. 2017.
Nota: A proporção dos desembolsos para empresas grandes corresponde à diferença entre 100% e os valores percentuais do gráfico.
Relevância e desempenho do BNDES  53

Box 1.5

O BNDES e o investimento nacional


fortemente correlacionados
O aumento do investimento da economia é um objetivo ra de crédito (dados de estoque). A carteira de crédito
comum para as IFDs dos mais variados países. No Brasil, do BNDES cresceu continuamente até 2014, enquanto
país que historicamente investe pouco e tem enormes ca- os desembolsos tiveram desempenho mais volátil, com
rências sociais e em infraestrutura, essa missão é de suma retração nos anos recentes.
importância. Assim, uma atenção especial deve ser dada à
Quando comparamos os desembolsos (fluxo) com a
avaliação dos impactos do BNDES no investimento.
taxa de investimento da economia (que também mede
um fluxo), a preços constantes, nota-se uma alta corre-
A primeira consideração a ser feita é que, embora haja
lação positiva de 89% entre as duas medidas. O gráfi-
um assíduo debate público sobre o tema, não existe
co a seguir mostra que tanto o investimento, medido
uma forma consagrada de avaliar esses impactos. No
pela formação bruta de capital fixo (FBCF) em relação
entanto, deve-se considerar a compatibilização entre
ao PIB (taxa de investimento), quanto os desembolsos
as unidades de medida do investimento e das opera-
do BNDES, também como proporção do PIB, ficaram
ções de crédito do BNDES. Como o investimento da
relativamente estáveis entre 2001 e 2006. Na compara-
economia mede um fluxo de compras de máquinas e
ção entre os anos de 2007 e 2010, ambos tiveram cres-
equipamentos e de gastos em construção, é necessário
cimento robusto. A exceção é o ano de 2009, quan-
que ele seja comparado com os fluxos de desembolso
do a crise financeira internacional afetou as decisões
do Banco. A comparação com a evolução da carteira
empresariais, e o investimento caiu. Mas, por conta da
de crédito não é a forma mais adequada, pois mostra
ação anticíclica, os desembolsos do BNDES aumenta-
a variação do estoque (carrega operações realizadas no
ram. De 2013 a 2016, os investimentos caíram, porém
passado que ainda não foram totalmente liquidadas
o mesmo aconteceu com os desembolsos. Mais do que
pelas empresas) e não de fluxo de crédito.
isso, a queda do investimento agravou-se nos dois úl-
Há diferenças consideráveis quando se analisam os de- timos anos, em paralelo à contração dos desembolsos
sembolsos (dados de fluxo) em vez dos dados da cartei- do BNDES.
54  LIVRO VERDE

Investimento e desembolsos do BNDES (% do PIB)

20,6
5,0% 21,0%

20,3

20,1
4,5%

19,8

19,6
20,0%
4,0%

3,5%
19,0%

18,4
3,0%

18,0

17,6
2,5% 18,0%
17,2
17,3

2,0%
16,5

17,0%

16,4
16,3

1,5%
16,1

15,9

15,8
15,7

1,0%
16,0%
0,5%
1,9 2,5 2,0 2,0 2,2 2,1 2,4 2,9 4,1 4,3 3,2 3,2 3,6 3,2 2,3 1,4 1,3
0,0% 15,0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Desembolsos/PIB FBCF/PIB

Fonte: Elaboração própria, com base em BNDES (2017e) e SNC (2017).


* Projeção.

A relação estabelecida no gráfico anterior não supõe de capital aberto e não encontram relação causal entre
nenhuma causalidade, ou seja, não está implícito que o acesso de empresas abertas ao BNDES e a decisão de
os desembolsos do BNDES geram maior taxa de inves- investimento futuro das empresas apoiadas pelo Banco.
timento ou, pelo contrário, que o BNDES reage a ciclos
Em que pese o pequeno número de artigos disponí-
de investimentos. É bem possível que a primeira alter-
veis sobre o tema, tais evidências já estão servindo
nativa seja mais verdadeira, haja vista o que ocorreu em
de aprendizado para o BNDES que, desde 2016, vem
anos recessivos como 2002 e 2009.
buscando a revisão de suas práticas e prioridades. Em
No tocante às avaliações causais do impacto do especial, desde 2015, em linha com o processo de ama-
BNDES no investimento, a literatura sobre o tema ain- durecimento institucional do país e com a Lei de Aces-
da é pequena e os resultados obtidos são ambíguos. so à Informação, os dados de todas as operações do
De um lado, Machado et al. (2014) e Cavalcanti e Vaz BNDES passaram a estar disponíveis on-line – exceção
(2017) encontram efeitos positivos do BNDES sobre o feita apenas às operações do Cartão BNDES, a fim de
investimento das firmas. Esses trabalhos, no entanto, evitar fraudes. Esses dados permitem que pesquisado-
concentram sua análise em firmas de menor porte e res independentes se debrucem sobre o tema, explo-
de capital fechado. De outro, Lazzarini et al. (2015) e rando futuramente uma série de nuances ainda inex-
Bonomo, Brito e Martins (2015) concentram-se em firmas plorada e qualificando mais o debate.
Relevância e desempenho do BNDES  55

No tocante aos ramos de ativida- • agropecuária; e


de, a Tabela 1.4A mostra o volume • comércio e serviços.
de financiamentos por setor como
A indústria foi a grande
proporção do PIB, enquanto a Tabela
tomadora de financiamentos
1.4B detalha a evolução ano a ano da
no BNDES entre 2001 e 2016,
composição setorial dos desembolsos.
com 40% de participação mé-
Os dados foram decompostos em
dia, seguida pela infraestrutu-
quatro grandes grupos:
ra (34% de participação), por
• infraestrutura; comércio e serviços (16%) e
• indústria; agropecuária (10%).

Tabela 1.4A
Desembolsos do BNDES, por ramo de atividade (% do PIB)

Agropecuária Indústria Infraestrutura Comércio e serviços Total

2001 0,21 1,00 0,54 0,16 1,92

2002 0,30 1,17 0,85 0,19 2,51

2003 0,27 0,94 0,56 0,19 1,95

2004 0,35 0,81 0,73 0,15 2,03

2005 0,19 1,08 0,73 0,17 2,16

2006 0,14 1,13 0,66 0,21 2,13

2007 0,18 0,97 0,94 0,29 2,39

2008 0,18 1,25 1,13 0,36 2,92

2009 0,21 1,91 1,46 0,52 4,09

2010 0,26 2,03 1,35 0,70 4,33

2011 0,22 1,00 1,28 0,67 3,17

2012 0,24 0,99 1,10 0,91 3,24

2013 0,35 1,09 1,17 0,97 3,57

2014 0,29 0,87 1,19 0,90 3,25

2015 0,23 0,61 0,91 0,51 2,27

2016 0,22 0,48 0,41 0,29 1,41

Fonte: Elaboração própria.


56  LIVRO VERDE

Tabela 1.4B
Desembolsos do BNDES, por ramo de atividade (% do total)

Agropecuária Indústria Infraestrutura Comércio e serviços Total

2001 11,0 52,1 28,4 8,6 100,0

2002 12,0 46,5 33,9 7,6 100,0

2003 13,7 47,9 28,5 9,8 100,0

2004 17,4 39,6 35,8 7,2 100,0

2005 8,6 49,7 33,8 7,8 100,0

2006 6,7 52,8 30,8 9,7 100,0

2007 7,7 40,8 39,5 12,0 100,0

2008 6,2 42,9 38,6 12,3 100,0

2009 5,0 46,6 35,7 12,7 100,0

2010 6,0 46,8 31,1 16,1 100,0

2011 7,0 31,6 40,4 21,0 100,0

2012 7,3 30,6 33,9 28,2 100,0

2013 9,8 30,5 32,7 27,1 100,0

2014 8,9 26,7 36,7 27,7 100,0

2015 10,1 27,1 40,4 22,4 100,0

2016 15,7 34,2 29,4 20,7 100,0

Fonte: Elaboração própria.

É possível notar que: • o setor de infraestrutura, a


• a indústria recebeu uma par- partir de 2007, teve um ga-
cela significativa de recursos nho expressivo de participa-
do BNDES durante 2005- ção relativa nas liberações do
2006, período imediatamen- BNDES, fruto, em alguma me-
te anterior ao crescimento dida, dos programas do Go-
expressivo do investimento verno Federal de estímulo ao
da economia; investimento no setor; e
Relevância e desempenho do BNDES  57

• houve um crescimento expres- para o setor de energia elétrica e


sivo do volume de recursos transporte rodoviário.
destinado ao setor de comércio Por sua vez, a Tabela 1.5B ex-
e serviços, cuja participação põe os desembolsos acumulados, a
saltou de 8,6%, em 2001, para preços correntes, de 2001 a 2016,
20,7% em 2016. Uma parcela por tipo de produto. Nota-se que
representativa desse crescimen- 40,8% dos desembolsos no período
to deve-se aos programas de foram para operações no produto
financiamento para os estados BNDES Finem. Em relação ao nú-
por meio do BNDES Estados, mero de operações, destaque para
Proinveste e Propae. No triê- o Cartão BNDES, com mais de
nio 2012-2014, tais operações 4,5 milhões de operações realiza-
responderam por 20% das libe- das no período. Adicionalmente,
rações totais do ramo de comér- a Tabela 1.5B apresenta um exer-
cio e serviços.16 cício, denominado Efeito mul-
A Tabela 1.5A mostra os de- tiplicador da aprovação (EMA),
sembolsos anuais, a preços corren- que procura gerar uma estimativa
tes, de maneira mais detalhada, do total de investimento alavan-
tanto por ramo, como por setores cado a partir do desembolso do
de atividade. Chama a atenção BNDES. Os dados são impreci-
que, da média de 40% dos desem- sos, uma vez que, para a realiza-
bolsos destinados à indústria no ção do exercício, foram utilizadas
período, cerca de 13% destinaram- informações de aprovações ape-
-se ao setor de material de trans- nas para o período de janeiro de
portes, que engloba a fabricação e 2009 a dezembro de 2016. Ainda
montagem de veículos automoto- assim, em ordem de grandeza, o
res, embarcações, equipamentos número indica que, no caso das
ferroviários e aeronaves. Do apoio operações do BNDES Finem, por
destinado à infraestrutura no pe- exemplo, para cada R$ 1,00 finan-
ríodo, de 34%, aproximadamen- ciado pelo BNDES, outro R$ 1,00
te dois terços estiveram voltados de investimento foi alavancado.

16 O crescimento das liberações para o ramo de comércio e serviços não se deveu
exclusivamente à política de financiamento aos estados. Outros elementos também foram
importantes nesse processo, entre eles: (i) a aquisição de ônibus e caminhões pelo comércio
atacadista no âmbito do BNDES PSI; (ii) o crescimento acentuado das operações realizadas
com o Cartão BNDES; (iii) exportações de bens e serviços no âmbito das linhas BNDES
Exim Pós-embarque; e (iv) algumas operações de mercado de capitais.
Tabela 1.5A 58 

Desembolsos do BNDES, por ramo de atividade e setores (R$ milhões, em valores correntes)

Ramo e setores de
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
LIVRO VERDE

atividade
Agropecuária 2.762 4.509 4.595 6.930 4.059 3.423 4.998 5.594 6.856 10.126 9.759 11.362 18.662 16.775 13.710 13.898

Indústria 13.133 17.407 16.077 15.769 23.370 27.121 26.446 39.021 63.522 78.769 43.849 47.686 58.016 50.065 36.878 30.141

Extrativa 396 250 157 243 338 1.458 1.050 3.311 3.219 1.514 3.579 1.825 4.056 3.027 1.725 1.533

Alimento e bebida 2.069 2.328 1.981 1.888 2.898 3.649 4.773 10.073 8.804 13.467 6.829 6.116 7.871 7.274 5.559 3.049

Têxtil e vestuário 343 359 452 220 317 266 402 1.348 647 2.150 2.556 2.713 1.897 1.246 1.005 626

Celulose e papel 1.140 1.273 430 1.052 1.415 2.315 1.808 858 3.568 1.623 1.458 4.219 3.831 4.019 3.472 2.702

Química e petroquímica 765 1.175 1.213 619 1.313 2.603 4.275 5.624 25.637 33.813 7.149 8.525 11.188 9.253 4.069 1.867

Metalurgia e produtos 1.827 1.352 1.257 998 1.750 2.498 3.642 3.717 5.299 4.927 3.756 3.866 4.068 4.066 3.720 2.923

Mecânica 1.151 1.485 762 1.186 3.260 3.248 3.383 3.425 4.221 5.347 4.479 5.609 6.743 4.579 3.275 2.267

Material de transporte 4.610 8.046 8.410 8.539 10.762 9.409 4.765 7.545 8.822 10.201 8.203 6.993 10.304 11.546 10.987 12.645

Outras 831 1.140 1.414 1.024 1.318 1.674 2.346 3.120 3.305 5.726 5.841 7.820 8.058 5.055 3.066 2.530

Infraestrutura 7.160 12.667 9.568 14.277 15.874 15.814 25.633 35.096 48.653 52.424 56.096 52.898 62.175 68.952 54.897 25.907

Energia elétrica 1.130 8.705 5.027 6.500 4.589 3.207 6.371 8.644 14.165 13.600 15.958 18.887 19.935 19.018 21.899 9.607

Construção 350 292 181 216 242 178 357 367 1.994 1.282 651 898 1.498 2.751 2.247 1.876

Transporte rodoviário 1.268 1.586 2.683 4.268 5.226 5.884 9.889 13.839 13.659 25.943 26.048 15.523 21.246 21.008 7.174 4.689

Transporte ferroviário 167 388 159 165 581 903 1.485 1.193 1.765 1.236 1.420 2.413 2.690 4.068 5.097 1.132

Outros transportes 315 411 719 919 2.090 2.206 1.940 3.171 9.697 3.429 3.531 3.677 4.144 3.977 7.792 2.831

Atv. aux. transportes 436 281 236 312 776 542 1.012 621 2.082 2.954 3.489 4.669 7.831 10.406 7.020 2.923

Serv. utilidade pública 380 350 312 250 699 758 1.197 1.072 1.453 1.868 1.878 1.965 2.106 2.406 1.552 1.147

Telecomunicações 3.112 654 252 1.645 1.669 2.134 3.379 6.188 3.835 2.104 3.108 4.836 2.695 5.295 2.102 1.695

Outros 3 0 0 0 0 1 1 2 2 6 14 30 31 22 14 8

Comércio e serviços 2.162 2.836 3.293 2.857 3.678 4.961 7.815 11.166 17.326 27.104 29.169 44.046 51.566 52.045 30.457 18.310

Total 25.217 37.419 33.534 39.834 46.980 51.318 64.892 90.878 136.356 168.423 138.873 155.992 190.419 187.837 135.942 88.257

Fonte: Elaboração própria.


Relevância e desempenho do BNDES  59

Tabela 1.5B
Desembolsos do BNDES, por tipo de produto e efeito multiplicador – 2001-2016
(R$ milhões, em valores correntes)

Efeito multiplicador da
Produto Desembolsos Quantidade de operações
aprovação (EMA)a

BNDES Finem 649.221 16.557 2,0

BNDES Finame 463.106 2.101.800 1,2

BNDES Automático 130.779 1.145.494 1,8

Cartão BNDES 64.034 4.590.188 1,1

BNDES Exim 194.313 11.903 1,8

Outrosb 90.718 2.062 ----

Totalc 1.592.170 7.868.004 1,6

Fonte: Elaboração própria.


Notas: a O EMA foi calculado com base nas aprovações realizadas no período de janeiro de 2009 a dezembro de 2016. b “Outros” inclui
operações de microcrédito, prestação de garantia, recursos não reembolsáveis e mercado de capitais. c Para fins de cálculo do EMA total do
BNDES, os valores da linha “Outros” foram desconsiderados.

Por fim, a Tabela 1.6 mostra a ceram de forma desigual ao longo


distribuição dos desembolsos do do tempo, nota-se um aumento ex-
BNDES por região do país. Nota-se pressivo na participação do Cen-
uma concentração de desembolsos tro-Oeste e do Norte, oscilação no
na região Sudeste (54% na média Nordeste, maior estabilidade no
do período 2001-2016), seguida da Sul e queda na participação do Su-
região Sul (20%) e das regiões Nor- deste. O capítulo 5 retoma a ques-
deste (11%), Centro-Oeste (9%) e tão da interiorização do crédito
Norte (6%). Como as regiões cres- concedido pelo BNDES.
60  LIVRO VERDE

Box 1.6

Desembolsos do BNDES
e PIB regional
Os desembolsos regionais do BNDES podem ser mais bem visualizados e comparados
quando relacionados ao PIB de cada região. O Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-
tística (IBGE) só dispõe de estatísticas oficiais de PIB regional até o ano de 2014. Dessa
forma, o gráfico seguinte mostra a participação dos desembolsos regionais de 2014
do BNDES em relação aos respectivos produtos regionais, a preços correntes. Enquan-
to em 2014 os desembolsos totais do BNDES corresponderam a 3,3% do PIB brasileiro,
os desembolsos para as regiões Centro-Oeste e Sul representaram 4,0%. O somatório
dos desembolsos para as regiões Norte e Nordeste atingiu 3,5% do PIB. Por fim, os
desembolsos para a região Sudeste corresponderam à menor relação, atingindo 2,8%.

Razão entre desembolsos do BNDES para cada região e o PIB regional – 2014 (%)

4,3%

4,1% 4,0
4,0

3,9%

3,7%

3,5% 3,5

3,3%

3,1%

2,9% 2,8

2,7%

2,5%
Centro-Oeste Norte/Nordeste Sudeste Sul

Média Brasil
3,3%

Fonte: Elaboração própria, com base em BNDES (2017e) e IBGE (2017).


Relevância e desempenho do BNDES  61

Tabela 1.6
Desembolsos do BNDES, por região (% do total)

Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Total

2001 6,8 13,2 3,4 57,5 19,1 100,0

2002 6,9 10,1 5,0 61,7 16,3 100,0

2003 8,4 9,3 2,1 59,7 20,4 100,0

2004 13,0 6,9 4,9 53,5 21,8 100,0

2005 7,0 8,1 3,4 61,2 20,3 100,0

2006 7,1 9,4 3,2 61,2 19,1 100,0

2007 8,9 8,2 5,3 57,9 19,7 100,0

2008 10,9 8,4 5,4 56,1 19,2 100,0

2009 7,9 16,2 8,2 52,6 15,2 100,0

2010 6,7 10,2 7,0 58,2 17,9 100,0

2011 8,2 13,5 7,8 49,1 21,4 100,0

2012 12,9 13,5 8,6 46,4 18,6 100,0

2013 11,0 13,5 7,2 45,7 22,6 100,0

2014 11,5 13,0 7,5 47,6 20,4 100,0

2015 9,5 16,6 8,7 43,9 21,3 100,0

2016 11,6 12,9 5,2 45,1 25,3 100,0

Fonte: Elaboração própria.

Dada a decomposição dos desembolsos do BNDES, apontam-se al-


guns desafios futuros:

• ampliar ainda mais os desembolsos para MPMEs, ainda que não seja
essa uma tarefa simples para um banco sem a capilaridade das agên-
cias bancárias tradicionais;

• fortalecer ainda mais os desembolsos para infraestrutura, dadas as


externalidades positivas envolvidas nesse tipo de operação, em par-
ticular sobre a produtividade sistêmica da economia; e

• ampliar os desembolsos para as regiões com maiores necessidades de


desenvolvimento econômico e social.
62  LIVRO VERDE

Box 1.7

Produtividade: que resultados o BNDES produz?


Um aspecto importante relacionado à atuação do BNDES diz respeito à produtividade. O
desenvolvimento econômico (medido pela renda per capita) é um fenômeno dependente
da eficiência geral da economia. Em linhas gerais, considera-se que uma economia pode se
desenvolver por duas grandes razões. Primeiro, pelo aumento da quantidade de insumos (por
trabalhador) utilizado na produção (exemplos: capital físico por trabalhador e capital humano
por trabalhador). Segundo, pela melhoria da forma de combinar os insumos disponíveis. Esse
segundo componente é conhecido na literatura por produtividade total dos fatores (PTF).

Desde 1980, a PTF do Brasil vem apresentando desempenho desapontador. O BNDES pode
contribuir na tentativa de reverter o quadro vigente da PTF, melhorando essa realidade. O grá-
fico a seguir mostra o desempenho da PTF no Brasil de 2001 a 2014 em paralelo à participa-
ção do crédito do BNDES no crédito total da economia brasileira. O período de dados utilizado
deve-se à disponibilidade dos dados da Penn World Table (2017) para a PTF.

Razão crédito do BNDES/crédito total (%) vs produtividade total dos fatores (PTF) (em número índice)

26% 106

24% 104

22% 102

20% 100

18% 98

16% 96

14% 94

12% 92

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Participação do BNDES no crédito total PTF Brasil

Fonte: Elaboração própria, com base em Penn World Table [2017] e dados do Sistema Gerenciador de Séries Temporais (SGS) do BCB.
Relevância e desempenho do BNDES  63

Como se nota, não há uma relação muito clara entre as duas variáveis. Uma hipótese, em
voga no debate público, é a de que o aumento da participação do BNDES no mercado de cré-
dito, a partir de 2008, fruto principalmente do BNDES PSI, lançado em 2009, estaria associado
a ineficiências alocativas, o que teria contribuído para a queda observada da PTF. Essa hipóte-
se, contudo, ainda carece de evidências causais que lhe deem a devida sustentação empírica,
sobretudo diante da dificuldade de isolar os efeitos do ciclo econômico sobre a própria PTF.

Ribeiro e Nucifora (2017) investigam possíveis impactos do BNDES PSI sobre a produtividade
do trabalho e sobre a PTF das firmas.(a) Esses autores, contudo, não identificam uma relação
causal robusta e estatisticamente significante sobre medidas de produtividade. Essa percepção
pode levar ao entendimento de que o programa não teria tido impacto algum – positivo ou
negativo – sobre a produtividade das firmas apoiadas, ao contrário da hipótese anterior.

Outros trabalhos tratam da relação mais geral entre BNDES e produtividade. Cavalcanti e Vaz
(2017) encontram efeitos positivos do BNDES sobre a PTF das firmas industriais de pequeno
porte. Otaviano e Souza (2009) identificam efeitos ambíguos, com algumas linhas apresentan-
do impactos positivos e outras apresentando impactos negativos. Coelho e De Negri (2010),
por sua vez, concluem que as linhas de financiamento do BNDES afetam, em média, positiva-
mente as taxas de crescimento da PTF, ainda que esse efeito não seja uniforme nos diversos
portes de empresa.

(a)
Os autores investigaram o efeito sobre firmas financiadas pelo BNDES PSI e sobre empresas fabricantes de máquinas
e equipamentos que fizeram vendas pelo BNDES Finame.
64  LIVRO VERDE

A atuação recente do Banco e o BNDES PSI 17

O Programa BNDES de Sus- modalidade, o BNDES atua como cia dos efeitos da crise financeira
tentação do Investimento (BNDES repassador de recursos às institui- internacional sobre o Brasil, de-
PSI) foi criado pelo Governo Fe- ções financeiras credenciadas, que sencadeada, como visto, após a
deral em julho de 2009 e teve sua recebem os pedidos de financia- quebra do banco de investimen-
vigência estendida até 2015. Seu mento e assumem o risco de crédito tos Lehman Brothers em setem-
objetivo principal foi destinar re- das operações. bro de 2008, observou-se que, en-
cursos financeiros para o financia- De acordo com Machado e tre o terceiro trimestre de 2008 e
mento de compra de máquinas e Roitman (2015), para compreen- o primeiro de 2009, a FBCF caiu
equipamentos produzidos no país. der os objetivos do BNDES PSI, é aproximadamente 20% (ver Gráfi-
O BNDES foi responsável pela exe- preciso voltar ao contexto de sua co 1.11). Ao fim de junho de 2009,
cução do programa, que operou criação e observar o comporta- após uma tímida recuperação, o
principalmente na modalidade in- mento do nível de investimento investimento persistia em um pa-
direta automática,18 por meio dos da economia brasileira, medido tamar muito inferior aos valores
produtos BNDES Finame.19 Nessa pela FBCF à época. Em decorrên- observados no imediato pré-crise.

Gráfico 1.11
Evolução da formação bruta de capital fixo (3T/2008 = 100,0 com ajuste sazonal)

130
120
110 100,0
Impacto da
100
crise internacional
90
86,6
80 Período de vigência
70 80,8 do BNDES PSI

60
2003.I

2004.I

2005.I

2006.I

2007.I

2008.I

2009.I

2010.I

2011.I

2012.I

2013.I

2014.I

2015.I

2016.I
2003.III

2004.III

2005.III

2006.III

2007.III

2008.III

2009.III

2010.III

2011.III

2012.III

2013.III

2014.III

2015.III

2016.III

Fonte: SNC (2017).

17  Esta seção faz uma breve discussão sobre o BNDES PSI com base em Barboza et al. (2017), que tratam do assunto em mais detalhes.
18 A modalidade indireta é aquela na qual as operações são realizadas por agentes financeiros, que assumem o risco de crédito. Ela é
automática quando não é necessário passar por avaliação prévia do BNDES. O pedido é recebido e analisado pela instituição financeira
credenciada, que aprova o crédito e, em seguida, solicita ao BNDES a homologação e liberação dos recursos.
19 Os produtos do BNDES definem a sistemática de operacionalização do financiamento e são desenhados para permitir o apoio a
empreendimentos públicos e privados, bem como à produção, comercialização e aquisição de bens e serviços, atendendo a clientes de
diferentes portes. Eles podem ser caracterizados per se – caso do Cartão BNDES – ou podem estar atrelados a linhas e programas que
dispõem de condições específicas para setores da economia e tipos de beneficiários e investimentos – caso dos produtos BNDES Finame
utilizados na operacionalização do BNDES PSI.
Relevância e desempenho do BNDES  65

Lançado como um programa como BNDES Procaminhoneiro,


anticíclico, mas renovado por BNDES Finame Componentes,
diversas vezes (nove no total), o BNDES Cerealistas e Programa
BNDES PSI permaneceu vigente BNDES Emergencial de Recons-
até 2015 para concessão a novas trução de Municípios Afetados
operações, a despeito da recupera- por Desastres Naturais (BNDES
ção do investimento no pós-crise, PER), para o período 2009-2016,
como mostra o Gráfico 1.11. Em- discriminando os valores por pro-
bora a vigência do BNDES PSI duto. Observa-se que os desem-
tenha terminado em 2015, os de- bolsos do Banco com o BNDES
sembolsos associados ao programa PSI e outros programas equalizá-
continuarão a ocorrer enquanto veis totalizaram R$ 375 bilhões
houver liberações relacionadas entre 2009 e 2016. Grande parte
aos projetos contratados. desses desembolsos, como já men-
Uma característica marcante cionado, foi feita indiretamente
do BNDES PSI é que ele foi opera- pelos agentes financeiros por meio
do sob um diferencial equalizado dos produtos BNDES Finame e
de taxas de juros, ou seja, o BNDES BNDES Finame Agrícola. Chama
emprestava os recursos a uma taxa a atenção na Tabela 1.7 a partici-
de juros inferior àquela paga por ele pação elevada dos financiamentos
ao Tesouro Nacional, provedor dos realizados por meio do BNDES
recursos. A diferença entre as duas PSI e de outros programas equa-
taxas era equalizada pelo próprio lizáveis relativamente aos desem-
Tesouro Nacional. O BNDES PSI bolsos totais do BNDES no perío-
não foi o único programa equalizá- do. Em 2013 e 2014, as liberações
vel conduzido pelo BNDES, embo- desses programas atingiram o pa-
ra tenha sido o principal. tamar de R$ 83,2 bilhões e R$ 77,4
A Tabela 1.7 mostra os desem- bilhões, o que correspondeu a 44%
bolsos anuais do BNDES PSI e de e 41% do total desembolsado pelo
outros programas equalizáveis, BNDES, respectivamente.
66  LIVRO VERDE

Tabela 1.7
Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis por produto
no período 2009-2016 (R$ milhões, em valores correntes)

Total
Produto 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2009-2016

BNDES Finame 8.661 44.356 28.296 28.555 57.387 53.179 21.283 2.360 244.076

BNDES Finame Agrícola 1.203 5.317 5.325 6.628 12.144 10.541 3.140 623 44.921

BNDES Exim Pré-embarque 8.102 13.845 3.887 4.144 7.689 3.955 1.098 274 42.993

BNDES Finem 706 3.157 4.020 4.121 4.482 7.925 7.483 1.442 33.336

BNDES Limite de Crédito 143 476 637 1.143 1.009 1.391 750 168 5.716

BNDES Automático 0 174 676 644 418 392 342 92 2.739

BNDES Finame Leasing 307 487 178 71 150 58 22 0 1.274

Total BNDES PSI + equalizáveis 19.122 67.812 43.018 45.305 83.279 77.441 34.118 4.959 375.055

Total BNDES 136.356 168.423 138.873 155.992 190.419 187.837 135.942 88.257 1.202.099

BNDES PSI + equalizáveis/BNDES (%) 14% 40% 31% 29% 44% 41% 25% 6% 31%

Fonte: Elaboração própria.


Nota: BNDES PSI + equalizáveis representa a soma dos desembolsos do BNDES PSI e dos outros programas objeto de equalização.
A linha “Total BNDES PSI + equalizáveis” corresponde ao somatório das linhas anteriores.

As Tabelas 1.8A e 1.8B apre- nacionais. Para comparação, nes-


sentam os desembolsos do BNDES se mesmo período de oito anos,
PSI e dos demais programas equa- a Selic média foi de 10,8%, o que
lizáveis por faixa de juros, tanto ressalta a dimensão do apoio re-
em valores correntes, como em presentado pelas taxas de juros
percentual do total. Nota-se que, praticadas no programa.
dos R$ 375 bilhões desembolsa- O saldo devedor total do pro-
dos por meio desses programas, grama atingiu R$ 197,5 bilhões
pouco mais de 63% envolveram em 2014, mas já registra traje-
uma taxa de juros inferior a 6%, tória decrescente em função das
o que implica uma taxa real de amortizações e de sua não reno-
juros negativa, dada a inflação vação. Além disso, o prazo médio
média do período de 6,5%. Em al- das operações atingiu um pico
guns casos (11,4% do total entre de 91 meses (cerca de 7,5 anos)
2009 e 2016), a taxa de juros co- em 2015, mas entre 2009 e 2016
brada foi de 2,5%, patamar extre- apresentou uma média de 74 me-
mamente baixo para os padrões ses (um pouco mais de seis anos).
Relevância e desempenho do BNDES  67

Tabela 1.8A
Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis:
juros e prazos (R$ milhões, em valores correntes)

Total
Faixa de juros 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2009-2016a

2,5% 0 0 0 12.184 25.667 4.237 544 1 42.633

3% a 3,9% 8 30 526 172 39.210 15.403 3.941 76 59.365

4% a 4,9% 13.336 33.229 4.673 1.262 8.082 21.253 5.078 586 87.500

5% a 5,9% 0 5.912 12.443 17.220 10.029 1.649 1.543 50 48.847

6% a 6,9% 0 0 7.146 4.456 34 31.198 11.214 1.156 55.205

7% a 7,9% 5.778 21.327 672 2.171 96 8 3.061 1.352 34.466

+ de 8% 0 7.313 17.557 7.840 162 3.692 8.737 1.739 47.040

Total 19.122 67.812 43.018 45.305 83.279 77.441 34.118 4.959 375.055

Saldo devedorb
19.105 82.581 102.456 117.567 161.681 197.577 180.136 132.652 -
(R$ milhões)

Prazo médioc
53 62 71 76 77 79 91 81 74
(meses)

Juros médio
5,3% 5,8% 6,8% 5,4% 3,3% 4,9% 6,4% 7,4% 5,2%
(% a.a.)

Fonte: Elaboração própria.


Notas: a O IPCA médio de 2009-2016 foi de 6,5%. b O saldo devedor refere-se à posição no fim de cada ano. c O prazo médio (em meses)
e o juros médio (% a.a.) foram calculados com base no desembolso por operação, considerando a média ponderada pelo fluxo dos
desembolsos por ano.

Tabela 1.8B
Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis,
por faixa de juros (% do total)

Total
Faixa de juros 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2009-2016

2,5% 0,0 0,0 0,0 26,9 30,8 5,5 1,6 0,0 11,4

3% a 3,9% 0,0 0,0 1,2 0,4 47,1 19,9 11,5 1,5 15,8

4% a 4,9% 69,7 49,0 10,9 2,8 9,7 27,4 14,9 11,8 23,3

5% a 5,9% 0,0 8,7 28,9 38,0 12,0 2,1 4,5 1,0 13,0

6% a 6,9% 0,0 0,0 16,6 9,8 0,0 40,3 32,9 23,3 14,7

7% a 7,9% 30,2 31,5 1,6 4,8 0,1 0,0 9,0 27,3 9,2

+ de 8% 0,0 10,8 40,8 17,3 0,2 4,8 25,6 35,1 12,5

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Elaboração própria.


68  LIVRO VERDE

É oportuno destacar que o BNDES PSI com as estatísticas do


BNDES PSI teve como caracterís- BNDES em geral. De fato, a Tabe-
tica a promoção da ampliação dos la 1.9 mostra como o BNDES PSI
empréstimos para MPMEs, quan- teve mais da metade dos desem-
do comparadas as estatísticas do bolsos concentrada em MPMEs.

Tabela 1.9
Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis,
por porte de empresa (R$ milhões, em valores correntes)

Total
Porte 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2009-2016

MPMEs 7.900 35.900 23.571 26.272 44.806 40.070 12.980 1.701 193.200

Grande 11.222 31.911 19.447 19.034 38.473 37.371 21.138 3.258 181.854

Total 19.122 67.812 43.018 45.305 83.279 77.441 34.118 4.959 375.055

Fonte: Elaboração própria.

Por fim, é interessante analisar vestimento no Brasil. O Gráfico


a evolução conjunta dos desem- 1.12 mostra as trajetórias das duas
bolsos do BNDES PSI e outros variáveis, em número índice com
programas equalizáveis e do in- 2009 igual a 100.

Gráfico 1.12
Desembolsos do BNDES PSI e demais programas equalizáveis e evolução da FBCF (2009 = 100,0)

145 360

135 310

260
125

210
115
160
105
110

95
60

85 10
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

FBCF BNDES PSI

Fonte: Elaboração própria, com base em BNDES (2017e) e SNC (2017).


Relevância e desempenho do BNDES  69

O Gráfico 1.12 nos indica que: o investimento na economia bra-


(i) a correlação positiva entre os sileira, em 2016, encontrava-se no
desembolsos do BNDES PSI e a mesmo nível de 2009.
FBCF no período analisado é de Por fim, cabe mencionar a evo-
81%, muito embora isso não impli- lução dos pagamentos futuros es-
que nenhuma relação causal (Box perados no âmbito do BNDES PSI.
1.8); e (ii) a despeito dos esforços Os gráficos 1.13A e 1.13B demons-
engendrados e do grande volume tram que tais valores começam a
de desembolsos do BNDES PSI, decair fortemente após 2024.

Gráfico 1.13A
Fluxo de amortizações dos financiamentos do BNDES PSI (R$ bilhões, em valores correntes)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
-
2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

2036

2037

2038

2039

2040

2041
Amortização

Fonte: Elaboração própria.

Gráfico 1.13B
Fluxo de juros dos financiamentos do BNDES PSI e equalizações
do Tesouro Nacional (R$ bilhões, em valores correntes)
7

-
2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

2036

2037

2038

2039

2040

2041

Juros Equalização

Fonte: Elaboração própria.


70  LIVRO VERDE

Box 1.8

O BNDES e o BNDES PSI


Machado et al. (2014) fazem uma análise contrafactual relativa às firmas industriais com dados de 2009 e 2010
para avaliar impactos provocados pelo programa. Seus resultados, resumidos na tabela a seguir, sugerem que, em
2009, o impacto do programa BNDES PSI sobre o investimento alcançou um valor médio de aproximadamente
R$ 352 mil por firma apoiada – número que representa um acréscimo de 40% em relação ao que ocorreria na au-
sência do programa. Em 2010, esse número cai para R$ 272 mil, representando uma expansão de 28% em relação
à ausência do programa. Por essa análise, é possível afirmar que parte da recuperação do investimento observada
em 2009 e 2010 pode ser atribuída ao programa BNDES PSI.

Adicionalidade do investimento, por unidade de desembolso do BNDES PSI (R$)

Investimento anual

Investimento Desembolso
Adicionalidade
Ano adicionado (observado)
Com o BNDES PSI Sem o BNDES PSI (E) = (C)/(D)
(C) = (A) - (B) (D)
(observado) (estimado)
(A) (B)

2009 1.228.986 876.507 352.479 298.492 1,18

2010 1.261.989 989.742 272.247 465.422 0,58

Fonte: Elaboração própria, com base em Machado et al. (2014), que utilizam dados do BNDES e PIA-Empresa (IBGE).
Nota: Estimativas realizadas usando os valores médios amostrais (em reais) com base nos coeficientes estimados para cada ano.

A queda no investimento médio adicionado pelo BNDES PSI foi acompanhada por uma elevação do desembolso
médio do programa no período. A conjugação desses movimentos fez com que o efeito médio no investimento
por unidade de desembolso – a adicionalidade do BNDES PSI – caísse pela metade entre 2009 e 2010 (coluna E
da tabela). Esses resultados poderiam sugerir um possível comportamento de antecipação de investimentos para
2009, o que teria reduzido a efetividade do programa em 2010.

Recentemente, Ribeiro e Nucifora (2017) expandiram a análise de efetividade do BNDES PSI, investigando impacto
sobre empresas fabricantes e compradoras atendidas pelo programa e utilizando dados até 2014 – ou seja, cobrin-
do quase a totalidade do programa.(a)

(a)
O BNDES PSI financiava compras de máquinas e equipamentos de fabricantes credenciados no BNDES Finame, segundo regras de conteúdo local existentes à época.
Relevância e desempenho do BNDES  71

Ao olhar para as empresas fabricantes de bens de capital beneficiadas pelo programa, os autores encontram im-
pacto positivo e robusto sobre o nível do faturamento. Já pelo lado das firmas financiadas, os resultados de Ribeiro
e Nucifora (2017) confirmam o impacto positivo do programa sobre o nível de investimento, mas o efeito parece
ser transitório. Novamente, esses resultados sugerem que o BNDES PSI incentivou, em alguma medida, as firmas a
anteciparem investimentos que seriam realizados futuramente.(b)

Caso o BNDES PSI tenha realmente estimulado a antecipação do investimento, tal movimento, por si só, não deve
ser visto como negativo. Porém, como o BNDES PSI teve sua vigência estendida por vários anos, um comporta-
mento sistemático de antecipação de investimentos poderia gerar distorções alocativas na economia, ainda que,
por ora, inexistam evidências que amparem essa afirmação. Essa hipótese abre espaço para discussões sobre uma
eventual substituição de fontes de recurso para o tomador de empréstimo. Sobre esse aspecto, o gráfico a seguir
mostra como se distribuiu o financiamento do investimento no Brasil em tipos de funding.

Chama a atenção que o investimento financiado com recursos próprios tenha caído de uma participação média de
60,6% entre 2004 e 2008 para 43,2% entre 2009 e 2016, quando a participação do BNDES passou de uma média
de 9,3% entre 2004 e 2008 para 13,3% entre 2009 e 2016. Em 2016 e 2017, a participação do BNDES cai abaixo
dos valores apresentados no início da série.

Em resumo, pode-se dizer que a resposta da política econômica em 2009 – diante da intensidade da crise origina-
da nos mercados internacionais – com a expansão da oferta de crédito do BNDES foi positiva por contribuir para
evitar que o país mergulhasse em uma espiral recessiva. Há indicação de que o programa contribuiu para aumen-
tar, naquele momento, o nível de investimento das firmas compradoras e o faturamento das empresas fabricantes
de bens de capital. Entretanto, teria sido importante avaliar de maneira permanente seus efeitos e impactos na
economia, de modo a evitar que uma ação anticíclica clássica, inteiramente recomendável, fosse estendida para
além do tempo necessário.

Notas:
(b)
Machado e Roitman (2015), contudo, encontram evidências frágeis para a hipótese de antecipação de investimentos. As evidências são robustas apenas para o caso de
firmas de médio porte.
72  LIVRO VERDE

Padrão de financiamento da FBCF no Brasil (% do total)

100% 2,0 1,9 2,4 2,7 3,7 3,9 5,6


3,3 3,4 3,0 0,8 6,5 7,8 6,7 6,8 6,8 6,4
6,6 5,6 2,2
90% 8,0 8,1 5,3 6,4 5,0 6,7
10,8 11,4 5,0 7,1
8,1 11,1
3,3 4,5 6,1
1,1 2,6
80% 1,3 3,9 18,0 14,5 13,3 15,1
6,9 13,2
6,2 15,2 8,5
7,6 7,5
11,5 4,3
17,4 1,0
2,0
70% 5,6 9,0 8,2
11,4 8,6
11,6 18,2 2,9 8,7
2,4 1,8 0,6
20,4 0,8 1,5
60%
11,3
15,3 27,9 31,5
21,6
50% 22,9 19,5
23,4

40%

69,2
64,9
30% 60,1
57,1
51,6 52,6
48,5
20% 42,3 41,9 42,9 40,6
39,5 37,2

10%

0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Recursos próprios Investimento estrangeiro no país Emissão primária de ações Mercado de capitais
Desembolso BNDES (Finem e Finame) Fontes financiamento mercado internacional Habitacional (FGTS+SBPE)

Fonte: Cemec (2017).


Nota: Dados estimados.

Diante dos resultados macroeconômicos observados na presente década e considerando o elevado montante dos
recursos envolvidos – com o elevado diferencial de juros entre o custo de captação do Tesouro Nacional e as taxas
cobradas na maior parte dos financiamentos concedidos pelo BNDES PSI –, é forçoso hoje reconhecer que parte
do programa não atingiu, em sua plenitude, o objetivo de manter a trajetória da FCBF em patamares elevados no
Brasil. Neste ponto, de qualquer forma, é importante registrar que a política fiscal e financeira do país é definida
fora da alçada do BNDES.
Relevância e desempenho do BNDES  73

PIB, investimento e a dificuldade


de operar em contextos de grande incerteza

A desaceleração observada na investimento. A queda acumulada (Gráfico 1.14B). A FBCF apresentou


economia brasileira a partir de 2014 e do PIB entre 2013 e 2016 é da ordem contração ao longo dos últimos três
a recessão do biênio 2015-2016 resul- de 6,8% (Gráfico 1.14A), enquanto o anos, sendo que as quedas de 2015 e
tam, em boa medida, do colapso do declínio da FBCF é superior a 25% 2016 foram de dois dígitos.

Gráfico 1.14A
O PIB brasileiro (2013 = 100,0)

105,0 100,5
100,0
100,0 96,7
95,0
90,0 93,2
85,0
80,0
75,0
70,0
65,0
60,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: SNC (2017).

Gráfico 1.14B
A formação bruta de capital fixo (FBCF) do Brasil (2014 = 100,0)
105,0
100,0
95,8
95,0

85,0 82,5

75,0
74,1
65,0

55,0

45,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: SNC (2017).

Nas séries com ajuste sazonal que a FBCF teve contração em 13 economia brasileira, a preços cons-
do IBGE, o PIB brasileiro apresen- dos últimos 14 trimestres (Gráfico tantes de 2016, situava-se no mes-
tou oito trimestres consecutivos 1.15B). Nesse contexto, ao fim de mo patamar de 2006, isto é, de dez
de queda (Gráfico 1.15A), ao passo 2016, a taxa de investimento da anos atrás (Gráfico 1.16).
74 

0,0%
1,0%
2,0%
3,0%

-3,0%
-2,0%
-1,0%

0,0%
2,0%
4,0%

-8,0%
-6,0%
-4,0%
-2,0%

-10,0%
1T2013 1,9% 1T2013 -0,1%
LIVRO VERDE

Fonte: SNC (2017).


Fonte: SNC (2017).
2T2013 3,2% 2T2013 2,3%

3T2013 0,6% 3T2013 0,4%

4T2013 -1,0% 4T2013 0,0%

1T2014 -0,7% 1T2014 0,5%

2T2014 -3,6% 2T2014 -1,3%

3T2014 -1,9% 3T2014 0,3%

4T2014 -0,4% 4T2014 0,3%

Gráfico 1.15B
Gráfico 1.15A

1T2015 -3,2% 1T2015 -1,3%

2T2015 -8,6% 2T2015 -2,3%


PIB (var. % t/t-1, com ajuste sazonal)

-3,2%

FBCF (var. % t/t-1, com ajuste sazonal)


3T2015 3T2015 -1,4%

4T2015 -4,8% 4T2015 -1,0%

1T2016 -1,6% 1T2016 -1,0%

2T2016 0,1% 2T2016 -0,3%

3T2016 -2,4% 3T2016 -0,6%

4T2016 -1,6% 4T2016 -0,5%


Relevância e desempenho do BNDES  75

Gráfico 1.16
Taxa de investimento no Brasil – 2001-2017 (% do PIB a preços constantes de 2016)

21,0% 20,6
20,3
20,1
19,8 19,6
20,0%

19,0% 18,4

18,0% 18,0
17,3
17,6
17,2
17,0% 16,5
16,4
16,1
15,9 16,3 15,8
16,0% 15,7

15,0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

FBCF/PIB

Fonte: SNC (2017).


*Projeção.

Os dados apresentados nos radas no fim de 2014, apontavam


gráficos 1.15 e 1.16 demonstram crescimento do produto da ordem
a profundidade da recessão do de 0,5%. Porém, o resultado efeti-
biênio 2015-2016. Analisando-se vo foi uma contração de 3,8%. Por
de forma retrospectiva, é possível sua vez, as previsões de mercado
dizer que o declínio da atividade para o desempenho da economia
econômica foi muito mais intenso em 2016, feitas ao fim de 2015,
do que se imaginava. De fato, con- mostravam queda de 2,95% do
forme se observa na Tabela 1.10, as PIB. Todavia, o resultado efetivo
projeções de mercado para o cres- foi mais negativo, com uma redu-
cimento do PIB em 2015, mensu- ção de 3,6%.

Tabela 1.10
Previsões de mercado e resultado observado para crescimento do PIB – 2014-2016 (% a.a.)

Ano Previsão Focus em dezembro do ano anterior Crescimento real observado

2014 2,0 0,5

2015 0,5 -3,8

2016 -3,0 -3,6

Fonte: BCB/Focus e SNC (2017).


76  LIVRO VERDE

Um ponto relevante que ajuda assim como há elevação dos cus-


a explicar o grau de profundidade tos financeiros e do prêmio de
da atual recessão brasileira en- risco-país. O Gráfico 1.17 mostra
contra-se nos elevados níveis de o indicador de incerteza construí-
incerteza vigentes. De acordo com do pela FGV. Há claramente uma
Bloom e Baker (2013), um dos tendência de elevação da incerteza
canais de transmissão da incerteza na economia brasileira desde mea-
para a economia é que as empre- dos de 2014, a qual coincide com a
sas tornam-se mais cautelosas em desaceleração e posterior contra-
suas decisões de investimento, ção da atividade econômica.
Gráfico 1.17
Indicador de incerteza da economia (IIE) – jan. 2001-dez. 2016
(média móvel 12 meses – média 2015 = 100)

110

105

100

95

90

85

80

75

70

65
Jan. 2001

Ago. 2001

Mar. 2002

Out. 2002

Mai. 2003

Dez. 2003

Jul. 2004

Fev. 2005

Set. 2005

Abr. 2006

Nov. 2006

Jun. 2007

Jan. 2008

Ago. 2008

Mar. 2009

Out. 2009

Mai. 2010

Dez. 2010

Jul. 2011

Fev. 2012

Set. 2012

Abr. 2013

Nov. 2013

Jun. 2014

Jan. 2015

Ago. 2015

Mar. 2016

Out. 2016

Fonte: Ibre (2017).

Em meio a esse contexto de lores recordes no período. Tais fa-


desempenho negativo da econo- tores, associados a condições mais
mia, a rentabilidade dos projetos restritivas do mercado de crédi-
de investimento das empresas e, to, tendem a afetar a capacidade
consequentemente, sua geração de de pagamento dos credores do
caixa foram afetadas. Registrou-se BNDES e, com isso, pode levar à
ainda forte elevação do indicador deterioração da qualidade da car-
de pedidos de recuperação judi- teira do Banco, aspecto explorado
cial das empresas, que atingiu va- em mais detalhes no capítulo 3.
Relevância e desempenho do BNDES  77

Box 1.9

O BNDES e o emprego
Os projetos de investimento financiados pelo BNDES têm relação direta com a geração de emprego e renda na econo-
mia, seja por consistirem em estímulos ao dinamismo da economia real, seja pela dimensão dos recursos envolvidos.

As estimativas da quantidade de trabalhadores necessários (emprego gerado ou mantido) na fase de implantação


dos investimentos apoiados pelo Banco são obtidas pelo Modelo de Geração de Empregos do BNDES (MGE). Tra-
ta-se de um modelo insumo-produto para a economia brasileira, que utiliza dados oficiais do Sistema de Contas
Nacionais e da última matriz insumo-produto (MIP) (2005) divulgados pelo IBGE. O número de postos de trabalho
resultante do MGE não corresponde à geração líquida de empregos na economia, mas sim ao volume médio de
emprego necessário para viabilizar os investimentos. Além disso, o modelo não estabelece uma relação causal
entre as variáveis, mas sim a correlação entre elas.

O volume de emprego estimado pode ser decomposto em dois tipos:

• emprego direto – ocorre no setor que fornece produtos da FBCF para os projetos apoiados pelo Banco, isto é,
principalmente na construção civil, na fabricação de máquinas e equipamentos e no comércio; e

• emprego indireto – corresponde aos postos de trabalho das cadeias produtivas que atendem aos setores afe-
tados diretamente pelos investimentos apoiados.

Os desembolsos do BNDES são considerados por setor do projeto e a matriz de absorção de investimentos do
modelo distribui esse aumento de demanda por produtos da FBCF (investimento fixo), o que engendra o cálculo
dos empregos diretos. A MIP, por sua vez, permite que sejam estimados os empregos indiretos. O gráfico a seguir
apresenta os resultados das estimativas do MGE para os desembolsos do BNDES entre 2001 e 2016.

Em linhas gerais, nos últimos 16 anos notou-se um aumento mais do que proporcional aos desembolsos realizados
pelo Banco na quantidade de empregos relacionados à implantação dos investimentos. Nos três primeiros anos
desse período, estima-se que cerca de oitocentos mil empregos estiveram associados aos investimentos. Entre
2009 e 2014, observam-se os maiores níveis de desembolso e os empregos estimados mantiveram-se crescentes
e apresentaram média de três milhões. Em 2015 e 2016, ambos os indicadores apresentaram quedas expressivas
em decorrência da crise econômica no país.

Em relação à composição por tipo de emprego, em média 58% dos trabalhadores estão nos setores impactados
diretamente pela implementação dos investimentos e 42% nos setores fornecedores destes (empregos indiretos).
A média de empregos gerados ou mantidos por milhão investido na economia subiu consideravelmente no perío-
do, passando de cerca de 10,5 empregos entre 2001 e 2003 para 16 entre 2014 e 2016, refletindo um aumento
da participação dos recursos que entram no cálculo de emprego em relação ao total desembolsado (por exemplo,
desembolsos para equipamentos importados e operações de mercados de capitais sem investimento fixo associado
não entram no cálculo do MGE).
78  LIVRO VERDE

Emprego gerado ou mantido durante a implantação dos investimentos


apoiados pelo BNDES (milhares de empregados)

5000

4500

4000
3.668
3.582
3500
3.041
3000 2.762
2.623 1.631
1.625
2.471 2.478
2500
1.346
1.256
2000 1.789 1.152
1.124 1.127

1.408
1500 1.334
767
1.002
903 876 590 579
1000 841 835 2.037 1.957
723 1.695
335 413 1.471 1.506
314 308 349 1.347 1.351
271
500 1.022
818 755
527 527 452 568 527 589
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Efeito direto Efeito indireto

Fonte: Elaboração própria.

Os setores que concentram as estimativas de emprego durante a fase de implantação dos investimentos apoiados
pelo BNDES não se alteraram muito no período analisado e são:

• construção civil;

• comércio;

• agricultura, silvicultura e exploração florestal;

• pecuária e pesca; e

• fabricação de máquinas e equipamentos.

Somados, os empregos nesses setores corresponderam, em 2016, a cerca de 64% do total estimado para os
recursos do BNDES.
Relevância e desempenho do BNDES  79

A atuação do BNDES:
um novo contexto

O BNDES é uma institui- da instituição –, o Banco traba-


ção que desempenhou diferen- lhou para ampliá-la significati-
tes missões ao longo de seus 65 vamente nesse período, criando
anos de existência. É natural novos canais de comunicação e
que, diante das transformações disponibilizando dados relevan-
sociais e econômicas pelas quais tes. Hoje já é possível acessar, no
a sociedade brasileira passou nas site do BNDES, dados sobre fi-
últimas décadas, o Banco tam- nanciamentos, investimentos em
bém se ajuste às novas demandas fundos, participações societárias
dessa sociedade. e debêntures do Banco, com in-
Como instituição pública, o formações detalhadas sobre taxas,
BNDES deve necessariamente prazos e garantias.
estar disposto a receber críticas Uma das críticas correntes ao
sobre sua atuação e desempenho, Banco trata da suposta concen-
processá-las e apresentar respos- tração da concessão de crédito em
tas satisfatórias. determinadas empresas, que por
Do mesmo modo, a instituição vezes decorre das características
tem respondido a essas críticas, do próprio foco de atuação do
sem deixar de esclarecer pontos Banco. Por exemplo, no segmen-
polêmicos sobre sua atuação. Fiel to de infraestrutura, o número
a sua missão de promover o desen- de empresas com capacidade de
volvimento sustentável e compe- realizar empreendimentos de alta
titivo da economia brasileira, com complexidade é, necessariamente,
geração de emprego e redução das pequeno em função das caracte-
desigualdades sociais e regionais, rísticas do próprio segmento.
o BNDES mantém seu papel de O BNDES vem aumentando a
instituição relevante para o desen- ênfase em outros segmentos, como
volvimento nacional e, para tanto, o de MPMEs. Ainda que o desem-
reforça sua disposição para rever bolso às MPMEs já seja expressi-
sua forma de atuação e mudar vo, o Banco vem buscando elevar,
sempre que for o caso. por meio de novas políticas ope-
Em relação à transparência das racionais e novos canais de distri-
operações do BNDES – demanda buição, a destinação de recursos
contínua da sociedade e obrigação para empresas desses portes.
80  LIVRO VERDE

Box 1.10

Transparência ativa: informações


sobre as operações de crédito
Desde 2008, o BNDES disponibiliza em seu portal na internet um conjunto de
informações sobre as suas operações de crédito:(a) nome do cliente, setor de
atividade, objetivos do projeto e valor contratado de financiamento.

Em 2015, a seção Transparência do site passou a disponibilizar informações


mais detalhadas sobre os contratos de financiamento do Banco, como taxas
de juros, prazos de pagamento e garantias das operações.

As informações disponíveis se referem tanto às operações diretas (feitas direta-


mente com o BNDES), como às indiretas (aquelas realizadas por meio de agen-
tes financeiros credenciados) – exceto para operações com o Cartão BNDES, a
fim de evitar fraudes –, além das aquisições de debêntures simples. As mesmas
informações estão disponíveis também para os contratos com o setor público
(administração direta).

No fim de 2016, o Banco passou a divulgar também informações sobre opera-


ções de renda variável, incluindo os investimentos realizados desde 2007, bem
como a composição da carteira de ativos, ao fim de cada ano.

Atualmente, novas informações foram disponibilizadas para as operações de


financiamento diretas e indiretas não automáticas, como: setor Cnae (Classifi-
cação Nacional de Atividades Econômicas) detalhado, município, natureza do
cliente, produto e instrumento financeiro (linhas, programas e fundos).

Preocupado não só em tornar públicas as informações, mas também em faci-


litar seu acesso, o BNDES adota em seu site uma ferramenta que gera gráficos
on-line com as estatísticas operacionais. Dessa forma, o Banco permite o aces-
so rápido e fácil dos interessados aos dados, promovendo a transparência ativa
com presteza e qualidade de informação.

De 2008 a 2014, as informações referiam-se às operações diretas e indiretas não automáticas. Em 2015,
(a)

passaram a ser disponibilizadas também informações sobre as operações indiretas.


Relevância e desempenho do BNDES  81

Exemplo recente é o Canal do uma análise por tipo de projeto.


Desenvolvedor MPME, lançado Quanto mais prioritários os qua-
em junho de 2017, um ambiente, lificadores do projeto dentro das
dentro do site do Banco, no qual políticas operacionais, melhores
os proponentes recebem, a partir as condições do financiamento
de algumas respostas sobre o in- concedido.
vestimento pretendido, indica- O BNDES também vem de-
ção dos bancos credenciados aos senvolvendo a análise de impac-
quais podem submeter seu pedi- to e efetividade de suas ativida-
do. O objetivo é facilitar o acesso des, objeto de questionamentos
do cliente aos agentes financeiros e dúvidas frequentes. Em 2015,
credenciados que podem viabili- o Banco publicou o Relatório de
zar o processo de financiamento. Efetividade 2007-2014 (BNDES,
O canal contribui para superar 2015),21 que organiza de maneira
importantes barreiras no acesso sistemática informações e estu-
dos pequenos negócios ao crédito. dos produzidos ou apoiados pelo
Como banco de desenvolvi- BNDES sobre monitoramento
mento vinculado ao Governo e avaliação. Em 2016, o Banco
Federal, busca-se o constante criou um departamento para
aprimoramento das políticas cuidar de monitoramento e ava-
operacionais a fim de melhor liação (antes atribuição de uma
contribuir para as políticas pú- gerência) que reforçou institu-
blicas brasileiras. Por meio de cionalmente a importância dada
sua atuação, o Banco induz a ao assunto. Entre as atribuições
implementação de projetos com da unidade, destaca-se o desen-
benefícios sociais relevantes, volvimento de metodologias e a
oferecendo-lhes condições de fi- coordenação da implantação e
nanciamento mais favoráveis. Em gestão dos resultados do sistema
2016, as políticas operacionais de monitoramento e avaliação
do BNDES foram revistas, resul- da efetividade do apoio finan-
tando em um novo grupo de re- ceiro concedido pelo BNDES.
gras posto em prática a partir de O custo fiscal do diferencial
2017.20 Por meio da definição de de juros entre as taxas praticadas
qualificadores de projetos (ino- pelo BNDES e o custo de capta-
vação, por exemplo), migrou-se ção do Tesouro Nacional também
de uma análise por setor para foi assunto recorrente no debate

20 Informações mais detalhadas sobre as novas políticas operacionais e as atividades do


BNDES em geral podem ser obtidas no Relatório Anual do BNDES 2016 (BNDES, 2017b) e
nas apresentações institucionais disponíveis no site do Banco (www.bndes.gov.br).
21 O Relatório de Efetividade do Banco (BNDES, 2015) está disponível no site do BNDES
(www.bndes.gov.br). O novo relatório relativo ao período 2015-2016 está em elaboração.
82  LIVRO VERDE

recente. Como já discutido neste do Banco nessas emissões alavan-


capítulo, cabe ao BNDES, como cou recursos via mercado de ca-
banco de desenvolvimento, sa- pitais e canalizou capital privado
nar falhas de mercado provendo para esses projetos.
crédito a quem pode ter dificul- Em outra frente, já está em
dades de acesso a ele, o que pode curso a retomada do produto
acontecer de forma direta ou por BNDES Fianças e Avais, que
meio de iniciativas que promo- permitirá ao Banco atuar como
vam o desenvolvimento do mer- garantidor em operações de cré-
cado de capitais. dito com financiamento de ou-
Reconhece-se que o custo fis- tras instituições financeiras ou
cal de programas como o BNDES do próprio mercado de capitais.
PSI, discutido em seção especí- Soma-se a isso o Fundo Garanti-
fica deste capítulo, pode ser ele- dor para Investimentos (BNDES
vado, sobretudo diante da severa FGI), capitaneado pelo BNDES,
restrição fiscal enfrentada pelo que tem o objetivo de facilitar a
país. Buscando contribuir para obtenção de crédito por micro,
a queda do endividamento pú- pequenas e médias empresas,
blico, o Banco realizou antecipa- além de empreendedores indivi-
damente a devolução ao Tesouro duais e caminhoneiros autôno-
Nacional de R$ 100 bilhões em mos, incentivando-os a crescer e
dezembro de 2016. se modernizar. Ao complementar
O BNDES também consi- as garantias oferecidas pelas em-
dera saudável manter uma par- presas, o BNDES FGI aumenta as
ticipação no crédito total da chances de aprovação dos pedi-
economia consistente com o de- dos de crédito desses solicitantes,
senvolvimento do mercado de sendo uma alternativa real de su-
crédito brasileiro. Como já mos- porte às ambições de crescimen-
trado neste capítulo, a partici- to dessas empresas. 
pação do Banco (Gráfico 1.4) já Para propiciar mais transpa-
voltou a patamares compatíveis rência no apoio às exportações de
com o início deste século. De serviços, o BNDES passou a dis-
forma ativa, nos últimos anos, o ponibilizar em seu site dados de
BNDES buscou atrair capital pri- valores contratados, países, taxas,
vado para dividir o risco de suas prazos e garantias das operações.
operações, sobretudo em emis- Em 2016, o Banco adotou um
sões de debêntures de projetos de conjunto de novos procedimen-
infraestrutura, títulos que fazem tos para as operações de financia-
parte de um nicho de mercado mento às exportações brasileiras
ainda em estágios iniciais de de- de bens e serviços de engenharia
senvolvimento. A participação e construção. Os novos critérios
Relevância e desempenho do BNDES  83

Para propiciar foram definidos levando em con- serão levados em conta fatores
sideração consultas feitas pelo como a avaliação do financia-
mais transparência
BNDES à Advocacia-Geral da mento global do projeto e não
no apoio às União (AGU) e aos demais ór- apenas da parcela apoiada pelo
exportações gãos do sistema de apoio oficial Banco, bem como os critérios de
de serviços, o às exportações, bem como as re- efetividade e economicidade.
comendações feitas pelo Tribu- Essas principais iniciativas –
BNDES passou a
nal de Contas da União (TCU) mais transparência, mais infor-
disponibilizar em no âmbito de suas auditorias. mações, intensificação do apoio
seu site dados de A nova metodologia representa às MPMEs, redução do custo fis-
valores contratados, uma mudança de paradigma, em cal implícito das operações, no-
que a análise do projeto passa a vas formas de apoio às empresas –
países, taxas,
considerar, além das garantias retratam o reconhecimento da
prazos e garantias e do cumprimento de exigên- necessidade de mudança de po-
das operações cias documentais, uma série de líticas adotadas no passado e da
pré-requisitos que fortalecem os importância de a instituição ser
conceitos de análise do projeto permeável às críticas, e adaptar
em geral, sua efetividade e sua seus procedimentos à luz das de-
economicidade. Nesse sentido, mandas da sociedade.
84 LIVRO VERDE
2
FONTES DE
FINANCIAMENTO
UTILIZADAS
PELO BNDES
86 LIVRO VERDE

Este capítulo apresenta uma breve descrição das principais fontes


de recursos do BNDES, domésticas e internacionais, utilizadas
no período de 2001 a 2016 para financiar o orçamento de
desembolsos do Banco, e inclui uma análise da evolução das
principais obrigações financeiras ao longo desse período.

O crescimento na captação assim estruturado: na próxima


de recursos de fontes gover- seção, descrevem-se os aportes
namentais, historicamente as realizados pelo Tesouro Nacio-
principais fontes de recursos nal a partir de 2008, incluindo
do BNDES, foi o principal fa- a forma de aplicação dos recur-
tor responsável pelo aumento sos aportados e um exercício
do passivo total da instituição sobre a capacidade de desem-
entre 2001 e 2016. Essa evolução bolsos do BNDES, antes e de-
intensificou-se com a realização pois dos aportes; em seguida, na
de aportes do Governo Federal seção “Fluxo de recursos entre o
no BNDES, a partir da crise fi- BNDES e a União: tributos e di-
nanceira internacional de 2008, videndos”, são analisados os flu-
para atender à crescente deman- xos de recursos entre o BNDES
da por financiamentos do Ban- e seu acionista controlador, a
co, aliados a diversos novos pro- União Federal, ao apresentar o
gramas públicos de investimento outro lado da moeda: os aportes
e de linhas oficiais de crédito, em sob o ponto de vista dos tribu-
um contexto de diminuição da li- tos e dos dividendos pagos pelo
quidez nos mercados financeiros. BNDES; por fim, na última se-
Para esclarecer em mais de- ção, narra-se um breve histórico
talhes os aspectos mencionados das demais fontes de recursos
acima, este capítulo encontra-se utilizadas pelo BNDES.

Os aportes do Tesouro Nacional

O Gráfico 2.1 mostra a com- R$ 876,2 bilhões, o que represen-


posição e a evolução do passi- tou um crescimento médio no-
vo financeiro do BNDES entre minal anual de 14,7% desde 2001.
2001 e 2016. Nota-se que, em Os dados mostram que as fontes
dezembro de 2016, o passivo fi- governamentais representavam
nanceiro total do Banco era de 84,7% do passivo total em 2016,
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 87

enquanto os recursos oriundos de tam os 100% do passivo do Banco


captação no mercado doméstico em 2016. Ao longo de todo o pe-
e no exterior representaram 1,2% ríodo, os recursos com origem em
e 4,5%, respectivamente. O pa- fontes governamentais apresen-
trimônio líquido (6,3%) e outras taram crescimento médio anual
obrigações (3,4%) complemen- de 16,1%.

Gráfico 2.1
Composição do passivo do BNDES, posição em 31 de dezembro – 2001-2016 (R$ bilhões, em valores correntes)

1000

931
900
877 876

800 782

715
700

625
600
549

500

400 387

300
277

203
200 187
164 175
151 152
112
100

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Tesouro Nacional FAT PIS-Pasep Fundo da Marinha Mercante (FMM)


Fontes de mercado doméstico Captações externas – mercado
Captações externas – organismos multilaterais Outras obrigações Patrimônio líquido

Fonte: Demonstrações financeiras auditadas do BNDES (2001 a 2016), disponíveis no site www.bndes.gov.br.
88 LIVRO VERDE

A participação crescente das à demanda por investimentos no


fontes governamentais, em es- Brasil a partir de 2006-2007.
pecial a partir de 2008, está es- Conforme explorado no ca-
treitamente relacionada com pítulo 1, a percepção de forte de-
os aportes de recursos realiza- manda por recursos do Banco foi
dos pelo Tesouro Nacional no sobreposta pela crise internacional
BNDES. 22 Para compreender de financiamento e liquidez que
melhor o contexto sob o qual se se seguiu à falência do banco de
deram os citados aportes, ini- investimentos Lehman Brothers,
cialmente cabe esclarecer que, em 2008. A crise de crédito atingiu
com o esgotamento do poten- diretamente os planos de investi-
cial de crescimento dos recursos mento das empresas, entre elas, a
disponíveis do Fundo de Ampa- Petrobras, cujo início da exploração
ro ao Trabalhador (FAT)23 para do pré-sal prenunciava uma signifi-
dar suporte a projetos e com a cativa demanda por financiamento.
implementação de programas Para minimizar os efeitos da cri-
governamentais, como o Pro- se sobre a trajetória de crescimento
grama de Aceleração do Cresci- da economia brasileira, o Governo
mento (PAC) – para investir em Federal decidiu realizar aportes
projetos de infraestrutura – e o diretos de recursos no BNDES.
Programa BNDES de Sustenta- Em especial, a partir de 2009, o
ção do Investimento (BNDES governo anunciou a medida com
PSI) – um programa anticíclico, forte sinalização de suporte aos in-
com o objetivo de impulsionar vestimentos previstos no PAC. Do
a indústria de bens de capital –, montante repassado ao BNDES,
veio a constatação de que os recur- R$ 25 bilhões foram destinados à
sos públicos e privados disponíveis operação de capitalização da Pe-
no BNDES para financiamento trobras, para dar prosseguimento
eram insuficientes para atender aos planos de investimentos em

22 Quanto ao histórico de relacionamento entre o BNDES e o Tesouro Nacional antes de


2008, após a crise de energia elétrica deflagrada em 2001, por determinação legal, o BNDES
atuou como agente financeiro da União para garantir a liquidez de empresas atingidas pela
crise e enquadráveis para fins de recebimento de apoio financeiro. Uma das estratégias
adotadas pelo Governo Federal foi financiar a perda de receita que essas empresas tiveram
em decorrência da crise. Assim, entre 2002 e 2005, o Tesouro Nacional aportou recursos
no BNDES para atendimento emergencial às concessionárias de energia elétrica no mesmo
período. Posteriormente, em 2007, houve repasse de recursos do Tesouro ao BNDES no
montante de R$ 1,9 bilhão. Contudo, diferentemente do ocorrido no período 2002-2005,
os recursos que ingressaram naquele ano não foram canalizados para um setor específico,
mas para a complementação do orçamento de desembolsos do Banco, não configurando,
portanto, um repasse vinculado.
23 As características desse fundo e de outras fontes de recursos abordadas nesta seção
são apresentadas mais detalhadamente na seção “Histórico das demais fontes de recursos
utilizadas pelo BNDES”, neste capítulo.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 89

exploração, produção e refino da aportes decompostos por custo pelo BNDES. Essa tarefa será rea-
companhia, em um contexto de financeiro dos recursos. Nota-se lizada na subseção seguinte. Na
forte retração dos empréstimos de que a maioria dos aportes reali- sequência, a subseção “Capaci-
fontes privadas. zados no período foi composta dade de desembolso do BNDES
O Gráfico 2.2 mostra a evolu- por custo em TJLP. Ressalte-se diante dos aportes diretos da
ção das captações realizadas com que, em 2015 e 2016, não foram União” mostra um exercício que
o Tesouro Nacional entre 2008 realizadas captações com o Te- visa comparar os desembolsos
e 2014. No acumulado do perío- souro Nacional. realizados pelo BNDES no perío-
do, o total captado pelo BNDES Com base nos aportes realiza- do de 2007 a 2016, vis-à-vis aos
com o Tesouro Nacional foi de dos, torna-se oportuno analisar desembolsos que ocorreriam caso
R$ 440,8 bilhões. A Tabela 2.1 em mais detalhes a forma como os aportes do Governo Federal
mostra os montantes desses tais recursos foram aplicados não tivessem sido realizados.

Gráfico 2.2
Captações realizadas com o Tesouro Nacional – 2008-2014 (R$ bilhões, em valores correntes)

120

107,05
105,00

100

80

60,00
60
55,00
50,25

41,00
40

22,50

20

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fonte: Elaboração própria.


90 LIVRO VERDE

Tabela 2.1
Captações de recursos realizadas com o Tesouro Nacional – 2008-2014
(R$ bilhões, em valores correntes)

Data de Valor ano


Ano Custo Motivações Valor
captação (R$ bilhões)
20-mar US$ + 5,4633% a.a.a 10,0
3-jun US$ + 4,8261% a.a.a 2,5
2008 PAC 22,5
24-set Taxa nominal de 11,8182% a.a. a
5,0
14-out Taxa nominal de 12,0029% a.a.a 5,0
14-jan Selic
(a)
5,0
31-mar TJLP + 2,5% a.a. a
13,0
15-jun TJLP + 1,0% a.a. a
26,0
PAC
30-jul US$ + 5,978137% a.a. a
8,7
2009 Crise financeira 105,0
30-jul TJLP 16,3
e apoio ao setor de óleo e gás
21-ago TJLP 8,5
25-ago TJLP 21,2
27-ago TJLP 6,2
20-abr TJLP 74,2
Aumento dos investimentos em infraestrutura
4-mai TJLP 5,8
Crise financeira e Banco Mundial
2010 21-jun US$+Libor+Spread variável 1,4 107,1
Aumentar a participação acionária do Governo
27-set TJLP 24,8
Federal na Petrobras
15-dez US$+Libor+Spread variável 0,9
15-mar 5,2
2011 14-jun TJLP 30,0 50,2
15-dez 15,0
Aumento do investimento nos setores envolvidos
13-jan nas medidas de incentivo econômico 10,0
(Plano Brasil Maior)
21-jun 10,0
2012 TJLP 55,0
16-out 20,0
28-dez 15,0
Elevar o patrimônio de
30-jun Resolução CMN 4.192/2013 15,0
referência do BNDES
2013 41,0
10-mai Atender às demandas por investimento, no 2,0
TJLP
6-dez âmbito do PAC, PIL, BNDES PSI e Pré-sal 24,0
24-jun Atender às demandas por investimento, no 30,0
âmbito do PAC, PIL, BNDES PSI e Pré-sal e
2014 TJLP 60,0
16-dez medidas de estímulo ao investimento da 30,0
indústria de bens de capital
Total 440,8 440,8

Fonte: Elaboração própria.


Notas: As captações realizadas se deram a partir da Medida Provisória 414, de 4.1.2008, convertida na Lei 11.668/2008. As demais leis
relacionadas às captações são: Lei 11.805/2008; Lei 11.943/2009; Lei 11.948/2009; Lei 12.058/2009; Lei 12.096/2009; Lei 12.249/2010; Lei
12.397/2011; Lei 12.453/2011; Lei 12.712/2012; Lei 12.872/2013; Lei 12.979/2014; Lei 13.000/2014; Lei 13.126/2015. a Custo renegociado para
TJLP ou contrato liquidado com o Tesouro Nacional.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 91

A aplicação dos recursos aportados

Os recursos provenientes do tos, propiciando novos recursos versificada, abarcando mais de


Tesouro Nacional foram direcio- de financiamento para o BNDES. 1.800.000 operações de financia-
nados para programas e linhas de Isso explica por que o total de de- mento em todo o Brasil.
crédito com perfis e prazos va- sembolsos do Banco com recur- A maior parte dos financia-
riados. Foram financiados tanto sos da fonte Tesouro Nacional – mentos (48,8%) foi realizada
projetos de infraestrutura, com R$ 656 bilhões,24 mostrado na por meio do BNDES Finame,
vencimentos mais longos, quanto Tabela 2.2 – supera o montante produto no qual estão agrupa-
operações para micro e peque- captado em termos nominais – das as operações de produção e
nas empresas, com vencimentos R$ 440 bilhões. Conforme expos- comercialização de máquinas e
mais curtos. Com essa estraté- to na Tabela 2.2, os desembolsos equipamentos novos de fabrica-
gia de atuação, houve retorno de proporcionados pelas captações ção nacional. Essa modalidade
recursos com a amortização e o realizadas com o Tesouro no pe- caracteriza-se pelo apoio indi-
pagamento de juros referentes às ríodo 2009-201625 compuseram reto, por meio das instituições
operações com prazos mais cur- uma carteira de projetos di- financeiras credenciadas.

Tabela 2.2
Desembolsos realizados a partir de recursos do Tesouro Nacional, por modalidade operacional
do BNDES – acumulado de 2009 a 2016 (R$ bilhões, em valores correntes)

Modalidade Desembolsos Participação no total (%)

BNDES Finame 320,16 48,8

BNDES Finem 137,69 21,0

BNDES Pré-embarque 48,49 7,4

BNDES Automático 51,78 7,9

Máquinas e equipamentos 29,61 4,5

BNDES Limite de crédito 23,50 3,6

Project finance 22,71 3,5

Demais modalidades 22,22 3,4

Total 656,16 100

Fonte: Elaboração própria.

24 Os valores apresentados nesta subseção não consideram as aplicações dos repasses cambiais de 2008 e a operação de capitalização
da Petrobras.
25 Apresentados trimestralmente no relatório gerencial encaminhado ao Congresso Nacional.
92 LIVRO VERDE

Outra fatia importante dos incluída a aquisição de máquinas bilhões, dos quais R$ 135 bilhões
desembolsos (21%) concentrou-se e equipamentos novos, de fabrica- foram direcionados para o seg-
na modalidade BNDES Finem, ção nacional, e capital de giro as- mento de atividade “transporte
na qual estão agrupados os gran- sociado a esses empreendimentos. terrestre”. Em segundo lugar esteve
des projetos de investimento. Essa No que tange aos desembolsos a indústria de transformação, que
modalidade caracteriza-se pelo por ramo de atividade econômi- participou com 32,1% do total de
apoio direto do BNDES aos pro- ca, o Gráfico 2.3 mostra que, no desembolsos do período, equiva-
jetos com valor de financiamento acumulado de 2009 a 2016, a área lente ao montante de R$ 210 bi-
superior a R$ 20 milhões, para de infraestrutura teve a maior lhões – destaque para a fabricação
empreendimentos de implanta- participação no total desembol- de produtos derivados do petróleo,
ção, expansão e modernização, sado (34,3%), perfazendo R$ 225 com desembolsos de R$ 44 bilhões.

Gráfico 2.3
Desembolsos realizados a partir de recursos do Tesouro Nacional, por ramo de atividade –
acumulado de 2009 a 2016 (R$ bilhões, em valores correntes)

Agropecuária e pesca Indústria extrativa


74,26 6,94
(11,3%) (1,1%)

Infraestrutura
225,17
(34,3%)

Comércio/serviços
139,34
(21,2%)

Indústria de transformação
210,44
(32,1%)

Fonte: Elaboração própria.

Já as empresas de grande por- de infraestrutura, insumos bási- tos oriundos da fonte Tesouro
te (Gráfico 2.4) receberam 59% cos e bens de capital sob enco- Nacional. A parcela remanes-
dos recursos desembolsados, o menda. As empresas com menor cente, de 4%, foi direcionada a
que decorre da predominância porte, inclusive pessoas físicas, projetos de investimento do se-
de grandes empresas nos setores receberam 37% dos financiamen- tor público.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 93

Gráfico 2.4
Desembolsos realizados a partir de recursos do Tesouro Nacional, por porte de empresa –
acumulado de 2009 a 2016 (R$ bilhões, em valores correntes)

Administração pública
26,03
(4%)

Grandes empresas
387,32
(59%)
Micro, pequenas e médias
empresas/Pessoas físicas
242,81
(37%)

Fonte: Elaboração própria.


Nota: O item MPME/PF contempla as micro, pequenas e médias empresas com receita operacional bruta anual inferior a R$ 90 milhões,
além de operações realizadas com pessoas físicas.

Por fim, parte relevante dos mando 1,6 milhão de operações, Tabela 2.3 mostra a decomposição
recursos atendeu às demandas de ou 87,3% do total de operações do total de projetos apoiados, por
MPMEs e de pessoas físicas, so- da carteira entre 2009 e 2016. A porte de empresa.

Tabela 2.3
Quantidade de projetos apoiados a partir de recursos do Tesouro Nacional, por porte de empresa –
acumulado de 2009 a 2016

Porte do cliente Quantidade Participação no total (%)

MPME/PF 1.600.102 87,3

Grande 232.454 12,7

Administração pública 505 0,0

Total 1.833.061 100

Fonte: Elaboração própria.


Nota: O item MPME/PF contempla as micro, pequenas e médias empresas com receita operacional bruta anual inferior a R$ 90 milhões,
além de operações realizadas com pessoas físicas.
94 LIVRO VERDE

Capacidade de desembolso do BNDES diante dos


aportes diretos da União

Do ponto de vista do planeja- fraestrutura desde então. Quanto


mento do fluxo de recursos, um maior o prazo médio de uma car-
exercício relevante e que merece teira de crédito, menor é o repaga-
destaque é a comparação entre mento anual médio de principal e
o padrão de financiamento do juros esperado.
orçamento de desembolsos do Há razões, portanto, para acre-
BNDES observado nos últimos ditar que as premissas utilizadas à
anos e aquele que seria obtido época para as referidas projeções
caso os aportes do Governo Fede- fossem imprecisas. A despeito
ral, realizados entre 2008 e 2014, dessa hipótese, aquelas projeções
não tivessem ocorrido. ainda servem para indicar qual
Para tanto, foram utilizados os seria o potencial de apoio do
resultados de exercícios realizados BNDES nessas duas circunstân-
para o planejamento estratégico cias.26 Os valores aqui considera-
do Banco em 2007, antes das gran- dos para o “Cenário 2007” estão
des captações de recursos com o em Aronovich e Rigolon (2010).
Tesouro Nacional. As premissas Ainda que as premissas não te-
adotadas à época para os exercí- nham sido observadas, trata-se de
cios projetivos quantitativos em um documento histórico que ilus-
questão não foram necessaria- tra a divergência entre a disponi-
mente confirmadas na prática. A bilidade de recursos prevista em
pretexto de ilustração, nessa épo- 2007 e os valores efetivamente dis-
ca, empregavam-se cenários em poníveis nos anos subsequentes,
que a inflação seguiria alinhada à em razão dos aportes do Governo
meta de 4,5% ao ano; as hipóteses Federal. Os estudos embasaram a
de crescimento eram mais otimis- estimativa de disponibilidade de
tas do que o realizado nos últimos recursos do BNDES levando em
anos; além de presumirem saídas consideração a perspectiva de que
de caixa – a título de pagamento o país atingisse o grau de investi-
de dividendos – menores do que mento nos anos futuros, cenário
o ocorrido no período. Outra mu- que se confirmou, mas que não se
dança relevante foi a ampliação do manteve com a deterioração das
prazo médio das operações contas públicas a partir de 2014.
do BNDES, como consequência do Importa destacar que os apor-
maior apoio a projetos de in- tes iniciais do Governo Federal

26 O modelo presumia que, respeitado o caixa prudencial, os valores disponíveis poderiam
ser desembolsados. Em 2015 e 2016, o caixa do BNDES contava com recursos acima do
caixa prudencial definido nas políticas financeiras do Banco.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 95

definidos no contexto da crise de des de recursos preexistentes e o


2008 constituíram medidas de tamanho considerado necessário
política econômica de caráter an- para atender às orientações de
ticíclico, com vistas a combater os política econômica à época.
efeitos recessivos da crise finan- A Tabela 2.4 descreve os de-
ceira internacional, que eclodiu sembolsos realizados entre 2007
quando o governo havia colocado e 2016 e compara tais valores
em curso uma série de programas aos desembolsos projetados em
de investimentos, como o PAC, 2007, condicionados à realidade
além de diversas outras inicia- daquele momento, denominados
tivas de política industrial e de “Desembolsos Cenário 2007”. Os
apoio aos investimentos de entes aportes da União são os eventos
públicos, e o Programa BNDES mais importantes para explicar
de Sustentação do Investimento as diferenças entre valores pro-
(BNDES PSI), entre outros. A ma- jetados e valores desembolsados,
nutenção desses aportes até 2014 mas não são os únicos. Também
serviu ao lançamento seguido de devem ser levadas em conside-
vários programas do Governo Fe- ração as premissas adotadas nas
deral de incentivos a investimen- projeções, que divergiam do con-
tos e programas oficiais de crédito, texto econômico constatado pos-
medidas subjacentes à estratégia teriormente, e a utilização, du-
de política econômica de estímulo rante aquele período, de outras
à economia, adotada na época. fontes de recursos, não previstas
O BNDES realiza financia- inicialmente. Apesar da influên-
mentos nas condições prescritas cia sobre os valores desembol-
em suas políticas operacionais sados, nenhum desses fatores é
(PO). Sempre que o Governo Fe- comparável, em escala, aos apor-
deral, no âmbito da política eco- tes da União aprovados em lei.
nômica vigente, planejava ofertar Em dez anos, de 2007 a 2016,
linhas oficiais de crédito em con- o BNDES desembolsou em va-
dições e montantes mais favo- lores nominais R$ 1,357 trilhão.
ráveis que os previstos nas POs Sem os aportes já mencionados,
do BNDES, havia a necessidade os desembolsos possíveis seriam
de encaminhamento de medidas da ordem de R$ 734,9 bilhões.
legislativas para criação dessas Ou seja, constata-se uma dife-
novas linhas de crédito ou de rença estimada de R$ 623 bilhões
regulamentação, pelo CMN, no em recursos que puderam ser
âmbito de linhas já criadas. Os direcionados para projetos e in-
aportes de recursos do Governo vestimentos de longo prazo, em
Federal foram motivados pela adição ao que seria possível nas
diferença entre as disponibilida- condições projetadas em 2007.
96 LIVRO VERDE

Tabela 2.4
Desembolsos realizados vs desembolsos possíveis (Cenário 2007) sem os aportes da União – 2007-2016
(R$ bilhões, em valores correntes)

Ano Desembolsos Cenário 2007 Desembolsos realizados Diferença


(1) (2) (2) - (1)

2007 56,1 64,9 8,8

2008 51,0 90,9 39,9

2009 56,8 136,4 79,6

2010 61,9 168,4 106,5

2011 65,4 138,9 73,5

2012 73,4 156,0 82,6

2013 80,2 190,4 110,2

2014 88,8 187,8 99,0

2015 96,2 135,9 39,7

2016 105,2 88,3 (16,9)

Total 734,9 1.357,9 623,0

Fonte: Elaboração própria.

Os desembolsos de 2015 e 2016 po- realizadas desde o ano de 2008 até


deriam ter sido maiores, dado que dezembro de 2014 e o acumulado
a tesouraria do BNDES no período de financiamentos realizados a
ficou acima do limite mínimo pru- partir dessas captações. Nota-
dencial. Essa situação é explicada -se que os desembolsos com
pela gravidade da recessão econô- recursos do Tesouro Nacional
mica no país durante o período, também são superiores aos
que provocou uma queda acentua- valores das referidas captações,
da da demanda por recursos para uma vez que foram utilizados
investimentos de longo prazo. os repagamentos das operações
No Gráfico 2.5, estão incluídas de crédito na realização de
todas as operações de captação novos desembolsos.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 97

Gráfico 2.5
Operações de captação com o Tesouro Nacional – 2008-2014 e respectivos desembolsos
realizados pelo BNDES – 2008-2016 (R$ bilhões, em valores correntes)

200 190 188


180 168
160 156
136 139 136
140
121
120 107 104 111
105
100 91 91 88
86 77
80 72 64 67 72 70 67 69
65 60
60 51 50 55 52
41 36
40
2319
20
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Captações com o Tesouro Nacional Desembolso com recursos do Tesouro Nacional


Desembolso total do BNDES Desembolso com outras fontes de recursos

Fonte: Elaboração própria.


Nota: Além dos valores já mencionados, foram incluídas no gráfico as aplicações dos repasses cambiais realizados pelo Tesouro ao BNDES
no ano de 2008 e o valor vinculado à operação de capitalização da Petrobras. Com isso, o valor total desembolsado a partir de recursos do
Tesouro no período de 2008 a 2016 chega a R$ 702 bilhões.

Fluxo de recursos entre o BNDES e a União:


tributos e dividendos

O objetivo desta seção é apre- sos ao longo do período de 11 anos para as liquidações antecipadas rea-
sentar em mais detalhes a dinâ- (2006 e 2016) é superavitário para o lizadas no biênio 2015-2016, que so-
mica do fluxo de recursos entre BNDES, ainda que em montante maram R$ 129 bilhões; (ii) o repasse
o BNDES e a União, incluindo o bastante inferior, da ordem de R$ 56 de parte desses recursos, captados
pagamento de tributos e dividen- bilhões (Tabela 2.5). para destinações específicas28 – essas
dos. A compreensão desse ponto Em parte, esse resultado modes- saídas de recursos estão agrupadas
ganha relevância ao se observar to pode ser explicado pelos seguin- na rubrica programas governamen-
que, embora as captações com o tes fatores, descritos na Tabela 2.5: tais da tabela; e (iii) o fato de o flu-
Tesouro Nacional realizadas en- (i) pagamentos de obrigações com xo líquido recorrente da relação
tre 2007 e 2014 tenham alcançado juros e amortizações já realizados, BNDES-União ser deficitário para
R$ 443 bilhões,27 o fluxo de recur- relativos às captações, com destaque o BNDES.29

27  O período observado nesta seção inclui uma captação com o Tesouro Nacional de R$ 1,9 bilhão, concluída em 2007, antes da crise
financeira global de 2008.
28  Alguns recursos são vinculados a investimentos ou operações específicos, não sendo de aplicação geral nos termos dos demais programas.

29 A soma dos recursos utilizados em operações, tributos e dividendos pagos para a União é superior ao que o Banco recebia do FAT, outros
fundos, equalização e outras fontes (sem os aportes da União).
98 LIVRO VERDE

Tabela 2.5
Fluxo BNDES-União – 2006-2016 (R$ milhões, em valores correntes)

Descrição 2006 2007 2008 2009 2010 2011

(1) Entradas de recursos 15.943 12.992 26.725 12.258 15.562 19.781

FAT Constitucional 7.644 7.739 10.138 9.626 11.380 13.729

FAT Depósitos Especiais 6.101 3.167 1.700 501 850 1.705

FND 1.248 745 635 0 0 0

FMM 475 1.340 1.252 1.745 2.444 2.361

FGTS 0 0 13.000 0 0 0

Dividendos Eletrobras
0 0 0 0 886 1.516
(cessão de crédito)

Recebíveis de Itaipu 0 0 0 0 0 0

Equalização de juros 476 0 0 476 1 469

(2) Saídas de recursos 23.696 19.733 25.251 73.434 65.357 40.675

FAT Constitucional 3.625 3.962 4.466 5.108 5.537 6.114

FAT Depósitos Especiais 3.453 4.821 4.109 3.846 3.588 3.482

FND 1.262 751 2.056 4.155 0 0

FMM 1.745 1.745 1.745 1.745 2.444 2.361

FGTS 0 0 0 1.021 1.075 919

Dívidas Tesouro Nacionala 6.361 4.506 1.961 4.063 10.439 14.590

Devolução PIS-Pasep 1.218 1.260 1.410 1.440 1.440 1.440

Tributos 1.990 2.284 3.486 2.121 5.954 2.687

Dividendos 3.566 405 6.017 10.950 8.725 6.905

Cessão de crédito – Eletrobras 0 0 0 3.500 1.400 0

Recebíveis de Itaipu 0 0 0 0 0 0

Programas governamentais b
0 0 0 35.000 24.754 1.707

Renúncia de rentabilidade
476 0 0 476 1 469
(operações equalizáveis)c

(3) Fluxo líquido sem TN (1) – (2) -7.753 -6.741 1.474 -61.176 -49.796 -20.894

(4) Captação com o Tesouro Nacional 0 1.900 22.500 105.000 107.054 50.246

(5) Fluxo líquido com TN (3) + (4) -7.753 -4.841 23.974 43.824 57.258 29.353

Fonte: Elaboração própria.


Notas: a Houve renegociação de dívidas da ordem de R$ 194 bilhões com o Tesouro Nacional em 2014; b Contempla operações com Petrobras
(financiamento e capitalização), BB (Programa de Crédito Especial Rural do Banco do Brasil – Procer), CEF (Programa de Financiamento
das Contrapartidas do Programa de Aceleração do Crescimento – Propac e Companhia Energética de Goiás – Celg) e Fundo Soberano;
c
A equalização de taxas de juros não representa ingresso líquido de recursos, sendo somente um ressarcimento de renúncia de rentabilidade.
*Valores atualizados pelo deflator do PIB.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 99

2012 2013 2014 2015 2016 Total 2006-2016 Total (atualizado)*

22.401 21.765 22.952 51.798 31.261 253.528 360.612

15.061 14.070 19.747 17.056 15.342 141.534 200.240

2.054 1.643 0 0 0 17.720 32.065

0 0 0 0 0 2.629 5.330

2.806 2.637 1.483 4.101 2.606 23.249 36.677

0 0 0 0 0 13.000 23.969

1.685 1.810 0 0 0 5.897 8.188

0 595 1.717 0 0 2.312 2.757

795 1.010 6 30.641 13.313 47.187 51.387

64.416 45.469 38.655 84.081 159.392 640.149 866.220

7.002 6.804 7.481 8.741 10.705 69.545 97.399

3.556 3.461 3.486 2.945 2.743 39.490 61.193

0 0 0 0 0 8.225 15.131

2.806 2.637 1.483 4.101 2.606 25.418 36.677

988 993 860 793 769 7.418 10.026

13.318 14.314 6.886 24.667 119.382 220.487 261.347

1.442 1.621 1.792 2.006 1.470 16.539 24.324

5.135 5.643 5.991 5.215 8.188 48.694 67.179

12.938 6.999 9.080 4.972 217 70.773 104.832

0 0 0 0 0 4.900 8.232

6.002 1.987 0 0 0 7.989 10.639

10.435 0 1.590 0 0 73.485 117.855

795 1.010 6 30.641 13.313 47.187 51.387

-42.014 -23.704 -15.702 -32.283 -128.132 -386.621 -505.608

55.000 41.000 60.000 0 0 442.700 665.198

12.986 17.296 44.298 -32.283 -128.132 56.079 159.590


100 LIVRO VERDE

A análise da Tabela 2.5 per- Serviço (FGTS), em 2008. Essas


mite ainda algumas constatações operações consistiram na aquisi-
interessantes a respeito da dinâ- ção, pelo FI-FGTS, de R$ 7 bi-
mica que envolve as fontes de re- lhões em debêntures simples do
cursos do BNDES. Primeiramente, BNDES e de R$ 6 bilhões (valor
sob a ótica das contas que geram de face) em Títulos CVS, de pro-
entradas líquidas de recursos, priedade do FGTS. Essas capta-
cabe destacar o caso do FAT – ções, demonstradas na última
abordado em mais detalhes na se- seção, resultaram em entradas
ção seguinte. Nota-se que os repas- líquidas, em valores correntes, de
ses do fundo são a fonte de recur- aproximadamente R$ 5 bilhões.
sos mais estável do BNDES na sua No que tange aos pagamentos
relação com a União, uma vez que de equalização de taxas de juros
nos 11 anos considerados, levan- descritos na Tabela 2.5, estes não
do-se em conta apenas os repasses representaram ingresso líquido
constitucionais, estes representa- de recursos, visto que vários pro-
ram, em média, 61% das entradas gramas de crédito criados pelo
de recursos, excetuadas as opera- Governo Federal nesse período
ções de captação com o Tesouro ofereciam condições financeiras
Nacional. Quando considerados com taxas de juros menores que
também os repasses por meio de o custo de captação do BNDES.
depósitos especiais,30 cujo último Para compensar a queda da ren-
recebimento ocorreu em 2013, esse tabilidade das operações do Ban-
percentual passa a ser de 70% das co, o Tesouro Nacional efetuou o
entradas de recursos, em média. pagamento de valores referentes
Por sua vez, ao descontar os paga- a equalizações de juros, como
mentos correspondentes aos juros forma de ressarcimento da dife-
e amortizações, as entradas líqui- rença entre o custo de captação e
das originárias do FAT somam o custo do empréstimo aos toma-
apenas R$ 50 bilhões, aproxima- dores finais.
damente, em valores correntes no Já em relação às contas da Ta-
período de 2006 a 2016. bela 2.5 que resultam em saída de
Ainda no que se refere às en- recursos, pode-se destacar como
tradas de recursos, outra fonte saída recorrente de recursos do
relevante no período observa- BNDES a devolução ao Fundo
do, mesmo que não recorrente, PIS-Pasep. De fato, desde 1988, o
foram as captações com o Fun- BNDES não recebe novos repas-
do de Garantia por Tempo de ses de recursos desse fundo. Por

30 Para mais informações sobre o FAT Depósitos Especiais, ver a subseção “Fontes
governamentais”, na seção “Histórico das demais fontes de recursos utilizadas pelo BNDES”,
neste capítulo.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 101

Entre as principais saídas recorrentes


de recursos do BNDES para a União,
além daquelas já citadas anteriormente,
destacam-se os pagamentos de tributos
e dividendos, que contribuem para
o superávit primário da União

outro lado, a fim de honrar o pa- • Em 2010, o BNDES e a


gamento de rendimentos e o res- BNDESPAR participaram da
gate de cotas aos participantes do capitalização da Petrobras,
Fundo PIS-Pasep, o BNDES tem com um montante de quase
efetuado a respectiva devolução R$ 25 bilhões.
de recursos, os quais superaram
• Em 2011, 2012 e 2014, mais de
R$ 16 bilhões, em valores corren-
R$ 3 bilhões foram liberados
tes, no período de 2006 a 2016.
à CEF para refinanciamento
No período considerado, cons-
das dívidas da Celg. Em 2012,
tituíram-se também em saídas
o BNDES adquiriu todas as
expressivas de recursos as opera-
ações emitidas pela Petro-
ções de crédito e de participações
bras então detidas pelo Fun-
societárias vinculadas às capta-
do Fiscal de Investimentos e
ções de recursos realizadas com o
Estabilização, cujas cotas são
Tesouro Nacional, as quais foram
detidas pelo Fundo Soberano
agrupadas na rubrica Progra-
do Brasil.
mas governamentais (Tabela 2.5).
As operações realizadas no âm-
Entre as principais saídas re-
bito desses programas foram
correntes de recursos do BNDES
as seguintes:
para a União, além daquelas já
• Em 2009, foram celebrados citadas anteriormente, desta-
três contratos de financia- cam-se os pagamentos de tri-
mento com empresas do gru- butos e dividendos, que contri-
po Petrobras, no valor total de buem para o superávit primário
R$ 25 bilhões. Também foram da União. De fato, entre 2001 e
repassados R$ 5 bilhões para 2016, boa parte do lucro líquido
o BB, destinados à implemen- (Tabela 2.6) gerado pelo BNDES
tação do Procer, além de R$ 5 foi revertida à União, sob a for-
bilhões para a CEF, destinados ma de dividendos e juros sobre o
à execução do Propac. capital próprio.
102 LIVRO VERDE

Tabela 2.6
Lucro líquido do BNDES – 2001-2016
(R$ milhões, em valores correntes)

Exercício Lucro líquido % do lucro distribuídoa Lucro líquido corrigidob

2001 802 59% 2.652

2002 550 95% 1.654

2003 1.038 24% 2.738

2004 1.498 85% 3.668

2005 3.202 71% 7.300

2006 6.331 95% 13.516

2007 7.314 68% 14.668

2008 5.313 80% 9.796

2009 6.735 94% 11.572

2010 9.913 94% 15.707

2011 9.048 94% 13.236

2012 8.126 94% 11.014

2013 8.150 93% 10.274

2014 8.594 77% 10.045

2015 6.199 57% 6.715

2016 6.392 57% 6.392

Total 89.205 82% 140.947

Fonte: Elaboração própria.


a
O percentual do lucro distribuído considera, além do lucro líquido do exercício, ajustes de exercícios anteriores, quando aplicável, o que,
no período em tela, ocorreu apenas nos anos de 2010, 2012 e 2013. b Lucro corrigido pelo deflator do PIB.

Conforme exposto na Tabela 2.7, e R$ 56 bilhões, respectivamente.


no período de 2001 a 2016, os Essa contribuição do BNDES para
pagamentos do BNDES em di- o resultado primário mostrou-se
videndos e tributos somaram, relevante, especialmente a partir
aproximadamente, R$ 74 bilhões de 2008.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 103

Tabela 2.7
Pagamentos do BNDES ao Tesouro Nacional a título de tributos e dividendos – 2001-2016
(R$ milhões, em valores correntes)

Ano Dividendos pagos no ano (A) Tributos pagos no ano (B) Total (A + B)

2001 550 964 1.514

2002 497 1.565 2.062

2003 607 781 1.388

2004 265 1.581 1.846

2005 1.429 1.992 3.421

2006 3.566 1.990 5.556

2007 405 2.284 2.689

2008 6.017 3.486 9.503

2009 10.950 2.121 13.071

2010 8.725 5.954 14.679

2011 6.905 2.687 9.592

2012 12.938 5.135 18.073

2013 6.999 5.643 12.642

2014 9.080 5.991 15.071

2015 4.972 5.215 10.187

2016 217 8.188 8.405

Total 74.121 55.577 129.698

Fonte: Elaboração própria.


Nota: Dados em regime de caixa.

Para concluir, o Gráfico 2.6 fortemente negativo em outros.


resume as principais variáveis Como mostrado na Tabela 2.5,
mostradas na Tabela 2.5, discuti- o fluxo líquido acumulado entre
da em detalhes nesta seção. Como BNDES e Tesouro entre 2006 e
pode ser observado, o fluxo lí- 2016 foi de R$ 56,1 bilhões em
quido entre BNDES e Tesouro valores correntes e de R$ 159,6
foi positivo em alguns anos, mas bilhões em valores de 2016.
104 LIVRO VERDE

Gráfico 2.6
Evolução do fluxo líquido entre BNDES e União – 2006-2017 (R$ milhões, em valores correntes)

150.000

107.054
105.000

100.000
60.000
55.000
50.246
57.258 41.000
22.500 43.824 44.298
50.000
29.353
17.296
12.986
1.900 23.974
15.943 12.992 26.725 12.258 15.562 19.781 22.401 21.765 22.952 51.798 31.261 25.304
0

-7.753 -4.841
-32.283 -33.935
-23.696 -19.733
-25.251
-50.000 -40.675 -38.655
-45.469

-64.416 -59.239
-65.357
-73.434
-84.081
-100.000

-128.132
-150.000

-159.392

-200.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Entradas de recursos (1) Saídas de recursos (2) Captação com o Tesouro Nacional (3) Fluxo líquido com o TN (1) - (2) + (3)

Fonte: Elaboração própria.


* Valores estimados para 2017.

Histórico das demais fontes de


recursos utilizadas pelo BNDES

Esta seção tem o objetivo de apre- captados no mercado doméstico;


sentar um breve histórico das fontes e recursos captados no exterior,
de recursos utilizadas pelo BNDES, seja no mercado financeiro, seja
com exceção das operações com o de fontes institucionais – assim
Tesouro Nacional, já exploradas em considerados os recursos que não
detalhes nas seções anteriores. Para são captados com instituições ou
tanto, propõe-se a classificação des- investidores privados. Por fim, são
sas fontes em: recursos provenientes feitas algumas considerações sobre
de fontes governamentais; recursos essas fontes de recursos.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 105

Fontes governamentais

Historicamente, as fontes de fontes de natureza vinculada –


recursos de origem governamental isto é, com destinação específica –,
figuram como as principais para o como o FMM, o FI-FGTS, o Fun-
financiamento dos desembolsos do do Setorial do Audiovisual (FSA),
BNDES. Além do FAT, tradicional- o Fundo Amazônia, o Fundo Na-
mente a mais importante, os tópi- cional sobre Mudança do Clima
cos a seguir destacam os recursos (também conhecido como Fundo
originários do PIS-Pasep e de outras Clima) e o Fundo Nacional de De-
fontes governamentais que incluem senvolvimento (FND), entre outros.

FAT Constitucional e FAT Depósitos Especiais


A Constituição Federal de hábil, do seguro-desemprego e
1988 determinou que pelo menos dos abonos salariais em cada ano.
40% da arrecadação das contri- A partir de 1994, com o início
buições para o PIS e o Pasep31 se- da desvinculação das receitas da
riam destinadas ao BNDES para União, o FAT começou a ter déficit
o financiamento de programas primário, ou seja, a arrecadação
de desenvolvimento econômico. de recursos, descontado o valor
Com a criação, em 1990, do FAT destinado ao BNDES, já não era
para custear os programas de se- suficiente para o pagamento do
guro-desemprego e o pagamento seguro-desemprego e abonos em
de abonos salariais, essa parcela cada ano. Esses pagamentos, no
de recursos passou a ser conhecida entanto, foram viabilizados com
como FAT Constitucional.32 aportes do Tesouro Nacional e
Nos primeiros anos da década de com receitas financeiras do FAT,
1990, o FAT teve variações líquidas como o rendimento da carteira de
de caixa positivas continuamente, títulos públicos e o pagamento,
em grande medida, proporcionadas pelo BNDES, de juros dos recursos
pelas receitas financeiras do fundo, repassados ao Banco.
as quais, aplicadas em títulos do Em 1991, a Lei 8.352 deter-
Tesouro Nacional, permitiram a minou que o excedente à reserva
acumulação de recursos excedentes mínima poderia ser aplicado em
à reserva mínima de liquidez, capaz depósitos especiais remunerados
de garantir o pagamento, em tempo nos bancos e agências federais

31 Atualmente, as alíquotas incidem, no caso do PIS, sobre o faturamento das pessoas


jurídicas de direito privado (1,65%) ou sobre a folha de salários das entidades sem fins
lucrativos (1%) e, no caso do Pasep, sobre as receitas arrecadadas e transferências recebidas
pelas pessoas jurídicas de direito público (1%).
32 Para uma descrição detalhada, ver Prochnik e Machado (2008).
106 LIVRO VERDE

(além do BNDES, o BB, o Banco Cabe esclarecer que o saldo


do Nordeste, o Banco da Ama- devedor do BNDES no FAT
zônia, a CEF e a Finep), para o Constitucional tem caráter de
atendimento a linhas de crédito perpetuidade, ou seja, não há pre-
e programas específicos. Esse ex- visão de devolução do principal
cedente é mais conhecido como da dívida, salvo se houver insufi-
FAT Depósitos Especiais. As li- ciência de caixa desse fundo para
nhas de crédito e programas espe- custear os programas de seguro-
cíficos, financiados com recursos -desemprego e o abono salarial. O
do FAT Depósitos Especiais, são BNDES é obrigado, entretanto, a
aprovados e seguem diretrizes es- pagar juros semestrais de até 6%
tabelecidas pelo Conselho Delibe- ao ano sobre o saldo devedor.
rativo do FAT (Codefat). Ao contrário do que ocorre com
Os recursos do FAT Consti- os recursos do FAT Constitucional,
tucional em disponibilidade no os recursos do FAT Depósitos Es-
BNDES e repassados a mutuários peciais têm prazo de devolução
do BNDES são remunerados pela definido, além de serem exigíveis a
TJLP, no caso de financiamentos qualquer momento por ocasião de
concedidos em reais. As exporta- possíveis problemas de caixa nesse
ções brasileiras também podem fundo para o pagamento do segu-
ser financiadas pelo FAT Consti- ro-desemprego e do abono salarial.
tucional. Nesse caso, os recursos Desde sua criação até 2008, o
repassados são remunerados de FAT configurou-se como a princi-
acordo com a Libor, acrescida da pal fonte de recursos para finan-
variação do dólar ou do euro, no ciar o orçamento de desembol-
caso de financiamentos concedi- sos do BNDES. Entretanto, com
dos em moeda estrangeira. o passar do tempo, houve uma
No FAT Depósitos Especiais, redução da preponderância do
os recursos liberados aos mu- fundo no total do passivo da insti-
tuários dos bancos federais são tuição. De fato, enquanto em 2001
remunerados conforme a TJLP, o FAT representava 43,9% do pas-
enquanto aqueles que permane- sivo total do Banco, em 2009, essa
cem disponíveis nas instituições, relação caiu para menos de 32%,
isto é, recursos a serem aplicados, encerrando 2016 em aproximada-
são remunerados à taxa Selic. mente 26% do passivo total.

Fundo PIS-Pasep
Criados na década de 1970, o público a fruição dos resultados
PIS e o Pasep tinham por finalidade deles provenientes. Em 1974, esses
estimular a poupança para possi- programas passaram a ter aplicação
bilitar ao empregado e ao servidor unificada, destinando-se, no âm-
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 107

bito do segundo Plano Nacional O BNDES atua como agente


de Desenvolvimento (II PND), aplicador dos recursos do Fundo
a programas especiais de inves- PIS-Pasep, sendo este uma im-
timento elaborados pelo então portante fonte de recursos desde
BNDE.33 No ano seguinte, passa- 1974. A cada ano, parte do retor-
ram também a constituir o Fun- no do Fundo PIS-Pasep é remeti-
do de Participação PIS-Pasep.34 da ao BB, responsável pelo paga-
Como mencionado anterior- mento aos cotistas do Pasep, e à
mente, a Constituição Federal CEF, encarregada do pagamento
de 1988 destinou a arrecadação aos cotistas do PIS.35
do PIS e do Pasep ao custeio Considerando que não há in-
dos programas de seguro-de- gresso de novos recursos nesse
semprego e abono salarial e ao fundo desde 1990 e, com os paga-
financiamento de programas de mentos periódicos aos cotistas, a
desenvolvimento econômico a participação dessa fonte de recursos
cargo do BNDES. Por essa ra- no financiamento dos desembolsos
zão, o Fundo PIS-Pasep deixou do BNDES tende a decrescer ao
de receber tais contribuições, longo do tempo. No fim de 2016, o
que passaram a ser realizadas no saldo com o PIS-Pasep representou
FAT, a partir de 1990. 4% do passivo total do BNDES.

Outras fontes governamentais

O BNDES conta ainda com re- Cada um desses fundos tem re-
cursos de diversos outros fundos e gras de aplicação e remuneração
programas para financiar projetos específicas, e seus recursos são
de infraestrutura, investimentos normalmente vinculados a setores
industriais, sociais e culturais. ou programas predeterminados.

33 Entre 1970 e 1974, a arrecadação do PIS e do Pasep foi destinada ao Banco do Brasil e
à CEF. Em 1974, todo o estoque de recursos existente nessas instituições foi transferido ao
BNDES, que passou a ser a única instituição a receber diretamente tais recursos desde então.
34 Como subconta desse fundo, foi instituído o Fundo de Participação Social (FPS). O
patrimônio líquido desse fundo foi limitado a 15% do patrimônio líquido do Fundo PIS-
Pasep. Por se tratar de um fundo de ações – os números do FPS serão mostrados com os
dados dos retornos de renda variável –, é destinado a fomentar investimentos em ações ou
debêntures conversíveis e, consequentemente, promover a participação dos trabalhadores
nas empresas nacionais com capital aberto.
35 Os cotistas são os empregados dos setores público e privado inscritos nesses programas
antes da publicação do texto constitucional, em 1988, e que têm direito de sacar os
rendimentos e as cotas do fundo em situações específicas, como em casos de doença grave
ou invalidez.
108 LIVRO VERDE

A seguir, é feita uma breve descri- neamento. Em dezembro de 2008,


ção dos principais fundos.36 o FI-FGTS adquiriu debêntures
O Fundo da Marinha Mer- simples do BNDES no valor de
cante (FMM) foi criado em 1958, R$ 7 bilhões. O contexto era o de
destinado a prover recursos para o garantir recursos para apoiar os
desenvolvimento da marinha mer- projetos listados no PAC. Em de-
cante e da indústria de constru- zembro de 2016, ainda havia um
ção e reparação naval brasileiras. passivo de R$ 3,66 bilhões peran-
Entre 2002 e 2016, essa fonte de te o FI-FGTS.
recursos representou, em média, Além desses fundos, o BNDES
cerca de 1,5% do passivo total do recebeu recursos do Fundo Seto-
BNDES. No entanto, a partir de rial do Audiovisual (FSA), criado
2009, verificou-se um aumento na em 2006 para financiar atividades
participação relativa do FMM, que associadas aos diversos segmentos
atingiu um pico de 2,2% do passivo da cadeia produtiva do setor –
total em 2016. O aumento ocorreu produção, distribuição/comercia-
em função da retomada de investi- lização, exibição e infraestrutura
mentos na construção naval brasi- de serviços – mediante a utilização
leira nos últimos anos, decorrente, de diferentes instrumentos finan-
principalmente, do crescimento ceiros, tais como investimentos, fi-
das atividades petrolíferas offshore, nanciamentos, operações de apoio
que criou a necessidade de novas e de equalização de encargos finan-
embarcações para esse mercado e ceiros. Até 2016, a Agência Nacio-
de uma política voltada ao desen- nal do Cinema (Ancine) repassou
volvimento da indústria nacional. ao BNDES o montante de R$ 2,08
Outra fonte que merece desta- bilhões para apoio ao setor.
que é o FI-FGTS. Criado em 2007, Por sua vez, o BNDES é o ges-
esse fundo é administrado e geri- tor do Fundo Amazônia, cria-
do pela CEF – agente operadora do em 2008 com a finalidade de
do FGTS –, e tem por objetivo captar doações para investimen-
proporcionar a valorização das co- tos não reembolsáveis em ações
tas por meio da aplicação de seus de prevenção, monitoramento e
recursos na construção, reforma, combate ao desmatamento, e de
ampliação ou implantação de em- promoção da conservação e do uso
preendimentos de infraestrutura sustentável da Amazônia Legal.
em rodovias, portos, hidrovias, O fundo recebeu mais de R$ 2,9
ferrovias, aeroportos, energia e sa- bilhões de seus doadores, sendo o

36 Os fundos citados nesta seção foram criados pelos seguintes normativos e suas alterações
posteriores: Lei 3.381, de 24.4.1958 (FMM); Lei 11.491, de 24.4.1958 (FI-FGTS); Lei
11.473, de 28.12.2006 (FSA); Decreto 6.527, de 1.8.2008 (Fundo Amazônia); Lei 12.114,
de 9.12.2009 (Fundo Clima); Decreto-Lei 2.288, de 23.7.1986 (FND).
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 109

mais relevante deles o governo da Por fim, cumpriu papel rele-


Noruega, com 97% dos aportes, se- vante no orçamento do Banco, até
guido pelo KfW e pela Petrobras. 2009, o Fundo Nacional de De-
Destaca-se também o Fundo senvolvimento (FND) – criado em
Clima, criado em 2009, vinculado 1986, com a finalidade de prover
ao Ministério do Meio Ambien- recursos para a realização de inves-
te (MMA). Esse fundo tem como timentos necessários à promoção
objetivo assegurar recursos para do desenvolvimento nacional –, es-
apoio a projetos ou estudos, finan- tendendo o apoio à iniciativa pri-
ciamento de empreendimentos vada, para ampliação de atividade
que visem a mitigação da mudança econômica. O BNDES foi o prin-
do clima e a adaptação à mudança do cipal agente do FND, concentran-
clima e seus efeitos. Até 2016, do grande parte de sua carteira de
o MMA já havia repassado ao financiamentos. No fim de 2007, o
BNDES cerca de R$ 573 milhões BNDES representava cerca de 77%
para operações do fundo. dos ativos desse fundo.

Fontes de recursos no mercado doméstico

Em complemento às fontes go- ções captam recursos no mercado


vernamentais de financiamento financeiro, por meio de operações
mencionadas na seção anterior, de venda de títulos com compro-
o BNDES atua na captação de misso de recompra.37 No caso do
recursos no mercado doméstico BNDES, tais operações são reali-
principalmente por meio de três zadas com o objetivo de assegurar
instrumentos: operações compro- liquidez para honrar os compro-
missadas; emissão de debêntures; missos assumidos pela instituição.
e emissão de Letras de Crédito do O resultado dessas aplicações é
Agronegócio (LCA). utilizado nas operações do Banco.
As operações compromissadas A estabilidade na condução
consistem em instrumentos uti- das políticas macroeconômicas
lizados pelas instituições finan- criou condições para fortale-
ceiras para ajustar, diariamente, cer o mercado doméstico cor-
sua posição de caixa. Essas opera- porativo, e o Sistema BNDES,
ções têm títulos públicos federais por meio da subsidiária integral
como lastro. Para suprir a neces- BNDESPAR, pôde realizar a pri-
sidade diária de caixa, as institui- meira oferta pública de debêntu-

37 Os excedentes de caixa são aplicados no mercado financeiro, por meio de operações
de compra de títulos com compromisso de revenda. Essas operações são remuneradas pela
taxa Selic, estimada diariamente pela Associação Brasileira das Entidades dos Mercados
Financeiro e de Capitais (Anbima) e, usualmente, têm prazo de um dia útil.
110 LIVRO VERDE

res simples em 2006. O objetivo de 2014, o volume das captações


foi captar recursos e promover o em LCA passou a crescer consis-
desenvolvimento do mercado lo- tentemente, impulsionado por
cal de renda fixa corporativa, com ajustes promovidos no processo
a adoção das melhores práticas de de emissão e por questões conjun-
mercado. Após a primeira opera- turais, incluindo rumores referen-
ção, em 2006, foram realizadas, tes à alteração na tributação do
ainda, outras quatro emissões: em produto e oscilações na oferta de
2007, 2009, 2010 e 2012. O total produtos concorrentes.
captado por meio da oferta de de- O crescimento das emissões
bêntures da BNDESPAR foi de de LCAs foi relevante até maio
R$ 6,7 bilhões. de 2016, quando o BCB introdu-
Em 2012, visando diversificar ziu mudanças que impactaram o
fontes de recursos e otimizar o custo de emissão desses títulos. O
custo de captação, o BNDES pas- estoque de LCA do BNDES acu-
sou a emitir LCAs, com lastro nas mulava R$ 9,24 bilhões em maio
próprias operações destinadas ao de 2016. Em dezembro de 2016, o
crédito agrícola. A partir de julho estoque era de R$ 7,5 bilhões.

Captações de recursos de fontes externas

As captações com fontes ex- A estratégia de emissão de tí-


ternas pelo BNDES são realiza- tulos internacionais pelo BNDES
das, basicamente, por meio dos tem os seguintes objetivos:
seguintes instrumentos: emissão
• aumentar e diversificar as fon-
de bonds e empréstimos bancá-
tes de recursos de longo prazo;
rios; acesso a recursos de orga-
nismos multilaterais, agências • construir pontos de referên-
oficiais de crédito e bancos de cia (benchmarks) na estrutu-
desenvolvimento de outros paí- ra a termo de taxas de juros
ses. Em relação ao primeiro caso, internacionais;
o BNDES realiza emissões de tí- • aumentar a eficiência da curva
tulos no mercado internacional de juros externa da instituição;
há mais de trinta anos, acessan-
• reforçar a posição do Banco e
do diferentes tipos de mercados,
do país perante investidores in-
como os mercados de dólares es-
ternacionais; e
tadunidenses, euros, francos suí-
ços e ienes japoneses. Entre 2001 • incentivar o acesso de outros
e 2016, o Banco captou US$ 9,4 emissores brasileiros ao mer-
bilhões no mercado internacional. cado internacional de capitais.
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 111

Em 2008, após uma ausência assim como na emissão de títulos são o Banco Interamericano de
de sete anos,38 o BNDES voltou a no mercado internacional, a po- Desenvolvimento (BID), o Banco
atuar no mercado internacional de lítica praticada pelo BNDES nas Mundial, o JBIC e o KfW. Os dois
títulos, com emissões que somaram captações com os diversos organis- primeiros demonstram a impor-
US$ 1 bilhão. A maior operação foi mos tem como objetivo principal tância que as organizações multi-
realizada em setembro de 2013, compor um orçamento adequado laterais adquiriram no pós-guerra.
quando o Banco captou US$ 2,5 para as operações do Banco. Esses Os dois últimos, por sua vez, são
bilhões em duas tranches (partes) empréstimos institucionais, tradi- representativos do papel cada vez
de igual volume, com vencimentos cionalmente, são contratados em mais relevante dos bancos nacionais
em 2016 e 2023. No fim de 2016, condições mais atrativas do que de desenvolvimento como finan-
o saldo das operações realizadas no aquelas praticadas no mercado in- ciadores de projetos internacionais
mercado externo montava a quase ternacional, quanto a taxas de ju- que contribuem não somente para
R$ 20 bilhões, representando cerca ros e prazos. as economias em que foram cria-
de 2% do passivo total do BNDES. Conforme exposto na Tabela 2.8, dos, mas também para o desenvol-
Já no que tange às captações os parceiros com maior número de vimento de setores e mercados em
com organismos internacionais, contratos assinados com o BNDES países menos desenvolvidos.

Tabela 2.8
Histórico de captações de recursos com fontes externas – 1952-2016

Organismo Número de contratos


Inter-American Development Bank (Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID) 21
International Bank for Reconstruction and Development (Banco Mundial) 18
Japan Bank for International Cooperation (JBIC, Japão) 17
Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Alemanha) 14
The Export-Import Bank of the United States (US Exim, EUA) 7
Nordic Investment Bank (NIB) 4
Agence Française de Développement (AFD, França) 1
Latin American Export Bank (Bladex) 1
Swedish Export Credit Corporation (SEK, Suécia) 1
Instituto Oficial de Credito (ICO, Espanha) 1
China Development Bank (CDB, China) 1
European Investment Bank (EIB) 1
Industrial Development Corporation of South Africa Limited (IDC AFS) 1
Export Credits Guarantee Department (ECGD, Reino Unido) 1
Skandinaviska Enskilda Banken (SEB, Suécia) 1
A/S Eksport-finans (Noruega) 1
Total 91

Fonte: Elaboração própria.

38 No período entre 2002 e 2007, o Banco não acessou o mercado de capitais externo em virtude de sua posição confortável de liquidez em
relação ao volume de desembolsos previsto e das condições do mercado naquele momento.
112 LIVRO VERDE

No que se refere às operações na Tabela 2.8, realizada em 2002.


com essas agências de fomento, Nos casos do Banco Mundial e do
podem ser identificadas diferen- BID, a exigência de garantia so-
tes fases nas últimas seis décadas. berana está prevista nos normati-
No período inicial, as operações vos de ambas as instituições.
estavam relacionadas, stricto sensu, Com a consolidação da esta-
aos interesses do país credor e se bilidade econômica adquirida
destinavam ao apoio à importa- pelo país a partir do Plano Real
ção de equipamentos pela indús- e a melhora na percepção de ris-
tria nacional. Com o crescimento co do Brasil internacionalmente,
econômico dos anos do “milagre alguns dos contratos celebrados
econômico” e, em seguida, com a pelo BNDES com agências oficiais
ênfase do governo brasileiro no e organismos internacionais dei-
desenvolvimento do mercado do- xaram de exigir a prestação de ga-
méstico e da indústria brasileira rantia soberana, como é o caso dos
segundo o modelo de substituição contratos firmados com o JBIC a
de importações, as operações pas- partir de 2003 e com o KfW a par-
saram a refletir o interesse mútuo tir de 2009. Mesmo com a perda
entre as partes envolvidas, visan- do título de grau de investimento
do, sobretudo, a atração de inves- em 2015, retirado pelas principais
timento estrangeiro direto para agências de classificação de risco,
o Brasil. Mais recentemente, as a exigência de garantia soberana
operações têm refletido a preocu- nos contratos de captação com
pação crescente com questões de organismos internacionais ainda
interesse global, incluídos o apoio é exceção.
a projetos climate-friendly, que Entre 2001 e 2016, o BNDES
promovem o uso de energias re- celebrou 27 operações de em-
nováveis e a eficiência energética. préstimos com organismos in-
Até o início dos anos 2000, ternacionais, totalizando um
a maioria dos contratos de cap- volume captado de aproxima-
tação institucional celebrados damente US$ 10,3 bilhões. Em
exigiu a prestação de garantia dezembro de 2016, o saldo ativo
por parte da União, incluindo a das captações de recursos reali-
operação com o Nordic Invest- zadas com esses organismos era
ment Bank (NIB), mencionada de R$ 19,6 bilhões.

Observações gerais sobre as fontes de recursos


utilizadas pelo BNDES

Conforme observado no início mentais no passivo total do BNDES


deste capítulo, entre 2001 e 2016, aumentou de 70% para 84,7%, en-
a participação das fontes governa- quanto a participação das capta-
Fontes de financiamento utilizadas pelo BNDES 113

ções com fontes externas dimi- ticipação relativa no passivo to-


nuiu de 16,9% para 4,5%. Outras tal do Banco, houve crescimento
obrigações39 aumentaram ligeira- de 109% no período (de R$ 18,97
mente em participação, de 2,2% bilhões, em 2001, para R$ 39,61 bi-
para 3,4%, o patrimônio líquido lhões, em 2016 – média de 5% ao
diminuiu, passando de 10,9% ano). As duas fontes associadas às
para 6,3% do total, e as operações captações externas aumentaram
no mercado doméstico represen- consideravelmente no período: o
taram 1,2% do passivo do Banco saldo das operações de mercado
em 2016. financeiro cresceu 72,9% e o de
Com relação às três principais empréstimos contratados de or-
fontes governamentais (Tesouro ganismos internacionais, 164,8%.
Nacional, FAT e PIS-Pasep), ape- Em 2016, o balanço patrimonial
sar de, em conjunto, manterem do BNDES contava quase o mes-
uma participação estável de cer- mo montante para ambas as fon-
ca de 95% das fontes do governo tes (R$ 20 bilhões e R$ 19,6 bi-
ao longo do período, a participa- lhões, respectivamente).
ção do Tesouro aumentou de 7,2% As informações expostas mos-
para 59,3%, enquanto FAT e PIS- tram que apesar de ser considerá-
-Pasep, em conjunto, diminuíram vel a diminuição da participação
de 88% para 36,1%. das fontes não governamentais
Por sua vez, os recursos cap- no passivo total (excluindo-se o
tados com o mercado doméstico, patrimônio líquido), que caiu de
advindos de operações do BNDES 19,1% para 9%, essa redução per-
no mercado privado, com a par- centual reflete o grande aumento
ticipação de instituições finan- da participação do Tesouro Na-
ceiras, investidores qualificados cional. De fato, entre 2001 e 2016,
ou mercado de capitais, contem- além de os valores absolutos das
plaram, principalmente, opera- captações com fontes externas e
ções compromissadas, emissão de fontes de mercado doméstico te-
LCAs e emissões de debêntures da rem aumentado substancialmen-
BNDESPAR. Essas fontes cresce- te, nota-se a criação de novos
ram, em média, 34,1% ao ano, no instrumentos de captação, como
período de 2006 a 2016. as LCAs e debêntures, entre ou-
Já no que se refere às captações tros, o que demonstra um efetivo
com fontes externas, em que pese esforço para diversificação das
a comentada redução em sua par- fontes do BNDES.

39  A rubrica “Outras obrigações” cresceu a um ritmo de 17,8%, em média, ao ano, no período
2001-2016, e contempla, fundamentalmente, montantes referentes a impostos a pagar.
114 LIVRO VERDE

Box 2.1

Fluxo gerencial acumulado


de fontes e aplicações

Neste capítulo foram apresentadas informações diversas sobre as fontes de


recursos do BNDES, com especial destaque para os aportes do Tesouro Nacio-
nal, mas também com breve exposição sobre as demais fontes de captação de
recursos. A tabela a seguir resume essas informações, explicitando, para o acu-
mulado do período 2006 a 2016, as fontes de recursos do BNDES (entradas) e
a utilização desses recursos (saídas).

Observa-se que, no acumulado de 2006 a 2016, as fontes de re-


cursos somaram um total de R$ 742 bilhões em captações, incluin-
do nesse número os aportes do Tesouro Nacional (R$ 443 bilhões)
e o ingresso de recursos do FAT (R$ 160 bilhões) e de outras fontes
(R$ 140 bilhões). Ademais, houve retorno das operações em montante da
ordem de R$ 1,2 trilhão.

Por sua vez, os citados recursos foram direcionados para aplicações e/ou pa-
gamentos ao longo do período. De fato, observa-se que aproximadamente
R$ 1,4 trilhão foram destinados para desembolsos, enquanto R$ 556 bilhões,
para a devolução de recursos ao Tesouro, FAT e outros fundos, além do pa-
gamento de tributos e dividendos.
Fluxo gerencial acumulado de fontes e aplicações – 2006-2016 (R$ milhões)

Entradas Saídas

1 Fontes 1.964.887 2 Aplicações 1.409.187

1.1 Tesouro Nacionala 495.797 2.1 Empréstimos 1.293.849

1.1.1 Ingressos de empréstimos 440.400 2.1.1 Administração pública 69.968

1.1.2 Ingressos de equalizações 47.187 2.1.2 Grandes 816.903

1.1.3 Outros ingressosb 8.210 2.1.3 MPMEs e pessoas físicas 406.978

1.2 Ingressos do FAT 159.254 2.2 Programas governamentaise 73.485

1.3 Ingressos de outros fundos c


38.877 2.3 Participações BNDESPAR f
41.852

1.4 Ingressos de empréstimos 46.095

1.4.1 Domésticos 18.515 3 Devoluções 555.700

Amortizações, juros
1.4.2 Internacionais 27.580 3.1 436.233
e liquidações antecipadasg

Retorno líquido de
1.5 1.142.180 3.2 Pagamento de tributos 48.694
intermediação financeirad

Retorno da carteira
1.6 82.684 3.3 Pagamento de dividendos 70.773
de renda variável

Total de entradas 1.964.887 Total de saídas 1.964.887

Fonte: Elaboração própria.


Notas: a As capitalizações não foram consideradas; b Dividendos da Eletrobras e recebíveis de Itaipu; c FND, FMM e FGTS; d Retorno e
repagamento de ativos líquidos de outras saídas; e Contempla operações com Petrobras (financiamento e capitalização), BB (Procer), CEF
(Propac e Celg) e Fundo Soberano; f Valores apurados conforme informações do grupo Produto Mercado de Capitais; g Considera a cessão
onerosa de créditos da Eletrobras e a aquisição de recebíveis de Itaipu.
116 LIVRO VERDE
3
PRUDÊNCIA:
CRÉDITO, RISCO
E CONFORMIDADE
118 LIVRO VERDE

O objetivo deste capítulo é oferecer uma visão geral das


políticas e dos processos adotados pelo BNDES nos últimos
anos, bem como dos riscos assumidos, além de apresentar
algumas de suas práticas de conformidade.
A avaliação do risco das opera- compliance de forma agregada
ções do BNDES é parte fundamen- (lógica de carteira). Trata-se da
tal dos processos do Banco e está Área de Integridade e Gestão de
inserida no fluxo de análise de no- Riscos (AGR), que atua de forma
vas operações. O processo de gestão independente das áreas partici-
de riscos no BNDES envolve tanto pantes do fluxo de aprovação de
a avaliação de riscos de operações novas operações.
individuais, que define, em última A primeira seção deste capítu-
instância, o limite de crédito de lo analisa o fluxo de operações do
cada cliente, quanto a avaliação de Banco e, sobretudo, os principais
riscos relativos à carteira de ativos, contornos da política de crédito
que considera exposições por tipos adotada, abordando temas como
de produtos, concentrações em se- classificação de risco, definição de
tores e medidas de risco agregadas. limites internos de exposição, ga-
A concessão de crédito está rantias e recuperação de créditos.
intimamente ligada às atribuições A segunda seção dedica-se à estru-
da Área de Crédito do BNDES, tura de gestão de riscos do BNDES,
que é responsável por elaborar e alinhada às práticas prudenciais e
gerenciar as normas associadas à regulatórias. Adicionalmente, são
avaliação do risco de crédito para apresentados alguns indicadores
cada cliente. A atuação da área no de risco acompanhados pela insti-
processo de concessão do apoio tuição, além de considerações so-
financeiro se dá de maneira trans- bre os principais riscos aos quais
versal, provendo elementos-chave está exposta. Por fim, em subseção
à análise das operações. específica, são tratadas as princi-
O BNDES conta ainda com pais questões relacionadas à gestão
uma unidade para avaliar seu risco e de compliance no BNDES.

A análise de crédito no BNDES

A política de crédito, um dos contratadas no âmbito do Sistema


principais temas examinados nes- BNDES, tendo por base as expec-
ta seção, estabelece as normas de tativas de geração de receita e per-
precificação do risco das operações da por inadimplência apuradas.
Prudência: crédito, risco e conformidade 119

Também são definidas pela polí- se dá o processo de apoio financei-


tica de crédito do Banco condi- ro direto realizado pelo BNDES.40
ções mínimas a serem observadas Basicamente, o processo engloba as
no que tange à constituição de seguintes etapas: enquadramento,
garantias reais e fidejussórias, de análise, aprovação e contratação,
modo a preservar a capacidade conforme ilustrado na Figura 3.1.
de recuperação das operações con- Ao longo desse fluxo, a operação
tratadas. Outra questão abordada passa por diferentes equipes, se-
pela política são os procedimentos guindo o princípio de segregação de
para a recuperação de créditos pro- funções, e é apreciada por duas ins-
blemáticos ou inadimplentes, deli- tâncias deliberativas: o Comitê de
mitando a alçada das diversas uni- Enquadramento, Crédito e Merca-
dades e instâncias envolvidas. Nesta do de Capitais (CEC)41 e a Diretoria
seção descreve-se, ainda, o fluxo de do BNDES.
contratação de operações, destacan- A etapa de enquadramento
do o papel da avaliação de crédito; inicia-se com o recebimento da
listam-se os modelos de rating ado- consulta prévia e envolve a rea-
tados; descreve-se o panorama atual lização de uma avaliação técnica
da qualidade creditícia da carteira inicial do pleito,42 considerando a
do Banco; e citam-se aspectos gerais adequação do empreendimento às
da gestão de garantias e da recupe- linhas de financiamento disponí-
ração de créditos em curso proble- veis nas políticas operacionais do
mático, entre outros temas. Banco. Ainda nessa etapa, a Área
A análise de crédito no de Crédito do BNDES elabora o
BNDES envolve várias atividades, conceito cadastral e a classificação
descritas com mais detalhes na pró- de risco da empresa proponente
xima subseção, relativa à política de ou grupo econômico, subsidiando
crédito da instituição. É oportuno a avaliação inicial. Os analistas de
apresentar, primeiramente, como crédito realizam sua avaliação com

40 Esta seção enfoca o apoio direto do BNDES, isto é, aquele associado aos pedidos
de financiamento acima de R$ 20 milhões, realizados diretamente pelo BNDES. Para
uma descrição do processo de apoio financeiro das operações indiretas, realizadas por
agentes financeiros credenciados, sugerimos a leitura do Relatório Anual do BNDES 2016
(BNDES, 2017b).
41 Colegiado composto por funcionários de carreira do BNDES, com o objetivo de discutir
e deliberar sobre assuntos operacionais de enquadramento, crédito e mercado de capitais.
Atualmente compõem o CEC, com direito a voto, os superintendentes das seguintes
áreas da instituição: Planejamento e Pesquisa; Crédito; Indústria e Serviços; Saneamento
e Transporte; Energia; Comércio Exterior; Gestão Pública e Socioambiental; Operações
Indiretas; Mercado de Capitais; Indústria de Base; Jurídica; Financeira; Desestatização; e
Integridade e Gestão de Riscos. A Figura 3.1 ilustra o processo de análise de crédito no
enquadramento.
42 Na estrutura organizacional atual do BNDES, essa etapa é realizada pelo Departamento
de Prioridades e Enquadramento da Área de Planejamento e Pesquisa (APP/DEPRI).
120 LIVRO VERDE

base em: demonstrações finan- e visitas aos clientes; informações


ceiras da empresa; informações setoriais, análises comparativas e
qualitativas; discussões internas prospectivas.

Figura 3.1
Análise de crédito no fluxo de tramitação de operações diretas do BNDES

ENQUADRAMENTO

Carta-consulta

Área de Crédito Área de Planejamento e Pesquisa


Analisa o cadastro e o risco do grupo econômico e intervenientes Elabora a Instrução de Enquadramento da operação, com base
garantidores, com base na política de crédito do BNDES nas políticas operacionais do BNDES, para deliberação do CEC

CEC
Aprova (ou não) o enquadramento da operação, garantindo a
conformidade às políticas operacionais e de crédito do BNDES

ANÁLISE
Equipe de análise

APROVAÇÃO
Diretoria

CONTRATAÇÃO
Equipe jurídica

Fonte: Elaboração própria.


Prudência: crédito, risco e conformidade 121

O CEC delibera sobre os pleitos to, a área operacional responsável


recebidos, com base na avaliação submete sua avaliação técnica final
inicial realizada, podendo acolher e à Diretoria para aprovação.
enquadrá-los ou negá-los. Em caso Uma vez aprovada a operação,
de acolhimento, o postulante deve são realizados os procedimentos
apresentar o projeto e a documen- necessários para sua contratação.
tação necessária para a análise da Posteriormente, as áreas opera-
operação, capitaneada pelas áreas cionais conduzem o processo de
operacionais do BNDES. Denomi- acompanhamento dos projetos e
nada fase de análise, essa etapa visa dos beneficiários de colaboração
aprofundar o conhecimento sobre financeira, seguindo os padrões
a estrutura do projeto e as caracte- estabelecidos pelas normas inter-
rísticas do postulante. Dessa forma, nas. O acompanhamento das ope-
é realizada análise técnica mais de- rações contratadas é fundamental
talhada acerca da viabilidade eco- para reforçar a segurança dos cré-
nômico-financeira do projeto, das ditos concedidos pelo BNDES e
garantias oferecidas para cobertura assegurar a correta aplicação dos
dos riscos da operação, da regula- recursos, conforme as finalidades
ridade fiscal e previdenciária das previstas inicialmente. A libera-
empresas beneficiárias e do cum- ção de recursos é condicionada
primento da legislação ambiental à verificação da evolução física e
e administrativa pertinente. Uma financeira do projeto, conforme
vez estruturada a análise do proje- suas especificidades.

Política de crédito

A política de crédito do garantias. As atividades descritas,


BNDES está disposta em diver- incluindo a proposição das normas
sos normativos internos da insti- associadas à política de crédito do
tuição, apreciados nas instâncias Banco, são realizadas pela Área de
competentes e submetidos à deli- Crédito, de forma segregada das
beração pela Diretoria do Banco. áreas operacionais.
Tais normativos estabelecem di- Com o objetivo de aprimo-
retrizes, metodologias e condições rar e fortalecer as atividades re-
gerais de atuação da instituição no lacionadas à política de crédito
processo de concessão de crédito. do Banco, vêm sendo realizadas a
Nos tópicos desta subseção são implantação e integração dos sis-
apresentados alguns dos principais temas de informações de crédito,
instrumentos e restrições associa- o que proporciona mais eficiên-
dos a essa temática: spreads de ris- cia e segurança ao processo de
co, classificação de risco, conceito análise de crédito, além de propi-
cadastral, limite de exposição e ciar, entre outras funcionalidades,
122 LIVRO VERDE

a criação de pontos de controle ao ção de risco e limite de exposição;


longo de todo o processo. e o Sistema de Gerenciamento do
As análises de classificação de Cadastro de Entidades, no qual é
risco, por exemplo, mencionadas a realizado o registro das entidades
seguir, são realizadas no ambiente com que o Sistema BNDES tem
da plataforma de risco de crédito relacionamento e também são
do BNDES, onde estão configura- armazenadas informações cadas-
dos todos os modelos de classifica- trais e de grupo econômico – o
ção de risco previstos na política aplicativo Demonstrações Finan-
de crédito. Esse sistema tem com- ceiras centraliza a gestão de dados
pleta integração com outros dois: financeiros das entidades cadas-
o Sistema de Risco de Crédito, tradas e permite que as equipes de
que controla os processos de soli- acompanhamento das operações
citação e atribuição de classifica- controlem os covenants firmados.

Spreads de risco
No âmbito das operações di- Desde 2012, a curva de spread
retas do Sistema BNDES, o spread do BNDES é revista anualmen-
de risco reflete a possibilidade de te. Essas revisões são formuladas
perda decorrente do não paga- com base na estimação de gera-
mento de parte ou da totalidade ção de receita futura a partir da
dos valores devidos pelo tomador. entrada de novas operações con-
Em geral, o spread de risco de uma tratadas, contrastada com a perda
operação varia conforme sua clas- esperada em tais operações. Para
sificação de risco. tanto, faz-se uso das estimativas
A definição da curva de spread de probabilidade de inadimplên-
de risco de crédito adotada pelo Sis- cia e de perda por inadimplência44
tema BNDES é atribuição da Área apuradas internamente.45
de Crédito. A proposta é delibera- Atualmente, vigoram no Siste-
da pela Diretoria, após passar pela ma BNDES três curvas de spread
apreciação do Comitê de Assuntos de risco aplicáveis às operações di-
Financeiros e do Comitê Gerencial.43 retas, dependendo do tipo de ins-

43 O Comitê Gerencial é composto pelos superintendentes da instituição e atua como fórum
permanente de deliberação e acompanhamento de assuntos estratégicos e corporativos do
Sistema BNDES. Já o Comitê de Assuntos Financeiros é formado pelos superintendentes
das áreas Financeira e Internacional; Controladoria; Crédito; Planejamento e Pesquisa;
Integridade e Gestão de Riscos; e Mercado de Capitais.
44 Considerando o valor total que pode ser perdido no momento em que um tomador se
torna inadimplente, a perda por inadimplência (do inglês, loss given default) indica o quanto
do valor exposto pode de fato ser perdido nesse evento.
45 Elaboradas pelo Departamento de Risco de Crédito da Área de Integridade e Gestão de
Riscos do BNDES (AGR/DERIC).
Prudência: crédito, risco e conformidade 123

tituição: “instituições financeiras dimplência das operações, a fim


prestadoras de fiança bancária”, de garantir a adequada remune-
“instituições não financeiras” e ração do risco incorrido pelo Sis-
“entes públicos”. tema BNDES, especialmente em
O correto dimensionamento face da recente elevação da taxa
da curva de spread de risco é de de inadimplência (evidenciada
suma importância. A arrecada- na subseção “Indicadores de risco
ção com o spread de risco deve selecionados”), garantindo a sus-
cobrir a perda esperada por ina- tentabilidade do Banco.

Classificação de risco

O BNDES dispõe de diver- terno, eficiência e transparência.


sas metodologias de classificação Entre os fatores adicionais consi-
de risco, que variam conforme o derados na análise de risco, estão,
tipo de empresa e de operação. Os por exemplo, os efeitos que o con-
modelos vigentes seguem as me- trolador pode ter sobre o risco in-
lhores práticas de mercado e são trínseco da instituição, tanto para
aprovados pela Diretoria do Ban- oferecer suporte, quanto para li-
co. Todos os modelos dispõem de mitar a classificação de risco. No
estrutura padronizada e os parâ- caso específico de instituições fi-
metros utilizados sofrem revisões nanceiras, a análise também con-
periódicas. Tal estrutura engloba, templa a possibilidade do suporte
de modo geral, três tipos princi- sistêmico, oferecido direta ou in-
pais de avaliações: setorial, quan- diretamente pelo governo ou pelas
titativa e qualitativa. Adicional- autoridades monetárias do país às
mente, outros fatores, tais como o instituições “sistemicamente rele-
impacto do grupo econômico e do vantes”, assim entendidas pelo ta-
conceito cadastral (mencionado manho de seu patrimônio.
em tópico a seguir), também com- Com base nos modelos cita-
põem a análise. dos, o BNDES elabora a classifi-
A avaliação setorial visa quan- cação de risco dos postulantes,
tificar o risco agregado do setor devedores ou garantidores de ope-
de atuação da instituição. Por sua rações, bem como de seus grupos
vez, a análise quantitativa faz uso econômicos. Tais classificações
de indicadores financeiros calcu- visam atribuir uma nota para
lados a partir de demonstrativos a instituição avaliada, derivada
financeiros, que incluem métri- de uma escala de risco que varia
cas de capacidade de pagamento entre AAA e F, que guarda, por
e endividamento. Finalmente, a sua vez, correspondência com a
análise qualitativa abarca ques- escala de risco do BCB, determi-
tões como: estratégia, controle in- nada em resolução do CMN.
124 LIVRO VERDE

A Tabela 3.1 mostra essa equi- face aos créditos de liquidação


valência entre a escala de classifi- duvidosa (PCLD, ou PDD), con-
cação de risco do BNDES e a do forme determinação regulatória –
CMN. O montante de provisão pode ser obtido aplicando-se os
constituído mensalmente para percentuais da tabela aos respec-
cada operação – de modo a fazer tivos saldos devedores.

Tabela 3.1
Equivalência das escalas de classificação de risco entre BNDES e CMN

Provisão para créditos de


Classificação de risco Classificação de risco
liquidação duvidosa (PCLD)
(BNDES) (Res. CMN 2.682/1999)
(Res. CMN 2.682/1999) (%)

AAA

AA+
AA 0,0
AA

AA-

A+

A-
A 0,5
BBB+

BBB

BBB-

BB+

BB

BB-
B 1,0
B+

B-

CCC+

CCC C 3,0

CCC-

CC D 10,0

C E 30,0

D F 50,0

E G 70,0

F H 100,0

Fonte: Elaboração própria.


Prudência: crédito, risco e conformidade 125

Com base na classificação de 61% da carteira estava na faixa de


risco descrita, o Gráfico 3.1 apre- risco considerada grau de investi-
senta, para dezembro de 2016, mento (AA e A) e 96% na faixa de
o saldo da carteira de crédito e risco de crédito utilizada como
repasses do Sistema BNDES di- parâmetro de avaliação da qua-
vidido entre os riscos da escala lidade relativa da carteira pelo
CMN. Como pode ser observado, BCB (AA a C).

Gráfico 3.1
Distribuição da carteira de crédito ativa em risco CMN – dez. 2016

D-H
C
4%
6%

AA
28%

B
29%

A
33%

Fonte: Elaboração própria.

Analisando-se em uma pers- do, refletindo a retração da eco-


pectiva de mais longo prazo, du- nomia brasileira.
rante todo o período de junho Apesar disso, a qualidade da car-
de 2002 a dezembro de 2016, teira do Sistema BNDES tem se mos-
representado no Gráfico 3.2, o trado sistematicamente superior ao
percentual da carteira de crédi- restante do Sistema Financeiro Na-
to e repasses do BNDES na faixa cional (SFN). Pode-se citar como
de AA-C situou-se em patamar exemplo o desempenho do indica-
superior a 90% do total. Por sua dor de qualidade relativa da carteira
vez, a carteira com grau de inves- de crédito acompanhado pela alta
timento apresentou maior vola- administração do Banco, que regis-
tilidade. Conforme pode ser ob- trou, em dezembro de 2016, uma
servado também no Gráfico 3.2, participação em média 7% superior
desde 2015, a proporção de saldos de créditos classificados entre AA
classificados na faixa AA-C e em e C na carteira do Sistema BNDES
grau de investimento vem cain- comparativamente ao SFN.
126 LIVRO VERDE

Gráfico 3.2
Evolução dos percentuais da carteira de crédito e repasses do Sistema BNDES classificados entre AA e C
(parâmetro de qualidade relativa) e entre AA e A (grau de investimento) – jun. 2002-dez. 2016

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
Dez. 02

Dez. 03

Dez. 04

Dez. 05

Dez. 06

Dez. 07

Dez. 08

Dez. 09

Dez. 10

Dez. 11

Dez. 12

Dez. 13

Dez. 14

Dez. 15

Dez. 16
Jun. 02

Jun. 03

Jun. 04

Jun. 05

Jun. 06

Jun. 07

Jun. 08

Jun. 09

Jun. 10

Jun. 11

Jun. 12

Jun. 13

Jun. 14

Jun. 15

AA-C AA-A Jun. 16

Fonte: Elaboração própria.

No BNDES, o CEC é o res- pelo Banco pressupõe segregação


ponsável por aprovar as classi- entre as atividades de formulação
ficações de risco propostas. As e aplicação da política de crédito.
classificações de risco das maiores Nesse sentido, as classificações de
exposições da carteira são revistas risco são elaboradas e geridas por
semestralmente e as demais são departamentos distintos daquele
atualizadas anualmente, podendo, que desenvolve as metodologias.
no entanto, ser revistas em prazos Na estrutura organizacio-
inferiores, diante de alterações na nal atual do BNDES, o Depar-
percepção de risco. É importante tamento de Política de Crédito
esclarecer que a estrutura adotada (AC/DECRE) é responsável pelo
Prudência: crédito, risco e conformidade 127

Figura 3.2 desenvolvimento das metodo- DERIF) é responsável pela ava-


Organograma da Área de Crédito logias de classificação de risco. liação de estados e municípios
Por sua vez, o Departamento de e instituições financeiras. Em
Risco de Crédito (AC/DERISC) dezembro de 2016, cerca de cin-
ÁREA DE CRÉDITO
é responsável pela avaliação de quenta instituições financeiras
(AC)
empresas e grupos não financei- nacionais tinham limite para
ros. Já o Departamento de Risco operar em operações indiretas
de Crédito de Instituições Fi- como repassadoras de recursos
Departamento de Política de Crédito
(DECRE) nanceiras e Entes Públicos (AC/ do Sistema BNDES.

Conceito cadastral
Departamento de Avaliação e Gestão
O conceito cadastral é um im- pendendo do conteúdo e da re-
de Garantias Reais (DEGAR)
portante componente da avaliação levância das informações e apon-
de risco de crédito. É obtido a par- tamentos levantados. O conceito
Departamento de Recuperação tir da análise cadastral do cliente, “ruim” produz um efeito limita-
de Créditos 1 (DEREC1)
com base em fontes internas e ex- dor sobre a classificação de risco
ternas, com vistas a identificar os da entidade, que, na prática, aca-
beneficiários finais das operações ba vedando a realização de novas
Departamento de Recuperação
de Créditos 2 (DEREC2) analisadas, as contrapartes envol- operações. Por sua vez, o concei-
vidas e a estrutura de controle e to “regular” sinaliza a necessida-
Departamento de Risco de Crédito
grupo econômico, levantando o de de maior acompanhamento
de Instituições Financeiras histórico de relacionamento dessas daquela entidade e também tem
e Entes Públicos (DERIF)
entidades – inclusive de seus con- um efeito limitador sobre sua
troladores e gestores – com o sis- classificação de risco, porém de
Departamento tema financeiro, os fornecedores e menor magnitude. Já o conceito
de Risco de Crédito (DERISC)
a sociedade. Conforme menciona- “bom” não impõe restrições.
do na próxima seção, também são O conceito cadastral é subme-
Fonte: Elaboração própria.
levantadas informações que sub- tido à deliberação do CEC, com
sidiam os procedimentos internos vigência máxima de um ano, po-
relacionados a prevenção e comba- dendo ter sua revisão antecipada
te à lavagem de dinheiro. diante da apuração de fatos que
O conceito cadastral pode ser possam repercutir sobre o concei-
“bom”, “regular” ou “ruim”, de- to originalmente atribuído.
Box 3.1

Limite de exposição
Tendo como base os norma- ção de seus devedores, fiadores e
tivos que compõem sua política agentes financeiros repassadores,
de crédito, o BNDES estabelece bem como estabelece regras inter-
e gerencia os limites de exposi- nas para determinação dos limites
128 LIVRO VERDE

Box 3.1

Ações cadastrais sobre os grupos


envolvidos na Operação Lava-Jato
Em virtude dos desdobramentos da Operação Lava-Jato, a Área de Crédito do BNDES
passou a adotar as seguintes diretrizes para tratamento do conceito cadastral dos de-
vedores e grupos econômicos envolvidos:

• Rebaixamento, em um nível, da empresa ou grupo analisado sempre que houver


provimento pela Justiça de denúncia contra seus executivos.

• Atribuição de conceito “ruim” às empresas ou grupos cujos acionistas detentores


de participações relevantes figurem como réus no âmbito da referida operação.

• Atribuição de conceito “ruim” aos grupos que respondem a ações de improbidade


administrativa relativas aos fatos apurados na Operação Lava-Jato.

• Revisão da aplicação de tais diretrizes, nos casos de adesão a termo de leniência


perante o Ministério Público Federal (MPF) ou o Ministério da Transparência e Con-
troladoria-Geral da União (CGU), absolvição ou extinção da ação.

• Conceito cadastral limitado a “regular” por três anos contados a partir da data
de celebração do acordo de leniência que resulte na suspensão ou extinção das
ações judiciais e administrativas contra a empresa ou grupo.
Prudência: crédito, risco e conformidade 129

específicos por devedor ou garan- dor e saldos contratados a liberar


tidor, grupo econômico, indústria líquidos de fiança, assim como as
e país. Adicionalmente, o Banco fianças prestadas a terceiros, de-
está sujeito a limites regulatórios46 bêntures e, mais recentemente,
definidos pelo CMN, calculados também a participação acionária
em função da comparação entre detida pela BNDESPAR –, para
os riscos assumidos pela institui- obtenção da margem para operar
ção e seu patrimônio. do mutuário. Essa margem cor-
O limitador do montante responde ao valor de referência
máximo de exposição que uma que ampara a realização de novas
instituição poderá ter perante o operações com recursos do Siste-
Sistema BNDES, denominado ma BNDES.
“exposição máxima”, depende de Tendo em vista diretrizes es-
sua classificação de risco, de seus tratégicas de fortalecer o acesso
dados econômico-financeiros e do ao crédito, como no âmbito do
patrimônio de referência do Ban- apoio a micro, pequenas e médias
co. A partir da exposição máxima, empresas, por exemplo, a política
são fixados pelo CEC ou pela Di- de crédito prevê algumas hipóte-
retoria, dependendo do tipo de ses de flexibilização dos limites
instituição, limites de exposição calculados conforme as regras ge-
para um determinado período de rais. De todo modo, as operações
vigência, em montante inferior ou realizadas no âmbito dessas flexi-
equivalente ao estabelecido como bilizações devem obedecer a um
exposição máxima. montante máximo de exposição,
Desses limites de exposição, permitindo um acompanhamento
são subtraídas as respectivas expo- prudente da evolução de desem-
sições – englobando o saldo deve- bolsos e riscos.

Garantias
No que tange às garantias ofe- Sistema BNDES de decisões dos
recidas nas operações do BNDES, controladores que possam im-
a política de crédito do Banco plicar a deterioração do risco de
estabelece as condições mínimas crédito da beneficiária.
que devem ser atendidas para Em geral, as operações de cré-
assegurar uma adequada capaci- dito do Sistema BNDES realiza-
dade de recuperação. Também das na modalidade direta contam
são definidos mitigadores de ris- com garantia fidejussória e real
co passíveis de serem adotados, (tais como hipoteca, penhor, pro-
como covenants que protejam o priedade fiduciária e recebíveis).

46 Dispostos nas resoluções CMN 2.844/2001 e CMN 2.827/2001.


130 LIVRO VERDE

Esta última, em uma proporção de liquidação de dívidas, bem como O BNDES


130% sobre o valor financiado. Na dos bens já constituídos em ga-
mantém um
política de crédito estão previstas rantia. Os laudos de avaliação ela-
condições de redução desse índi- borados seguem os procedimentos
acompanhamento
ce, atendidas certas condições de previstos pela Associação Brasilei- sistemático do
classificação de risco e governan- ra de Normas Técnicas (ABNT).47 perfil do risco de
ça, por exemplo. Ademais, o registro e a gestão das
crédito dos ativos
Para avaliação e gestão das garantias oferecidas ao BNDES
garantias, uma equipe técnica do são feitos em sistema específico,
de sua carteira,
Banco executa e controla as ativi- que permite a vinculação a opera- estabelecendo
dades relativas à vistoria e avaliação ções, a gestão do ciclo de vida das grupos de
de bens que se destinem à cons- garantias, assim como o controle
devedores e
tituição de garantias, alienação e dos seguros dos bens envolvidos.
garantidores
Recuperação de crédito que são
monitorados mais
O BNDES mantém um acom- suas obrigações. Os procedimen-
panhamento sistemático do perfil tos para recuperação de créditos
cautelosamente
do risco de crédito dos ativos de em caso de inadimplência estão
sua carteira, estabelecendo grupos descritos na política de crédito.
de devedores e garantidores que Os normativos sobre o tema deli-
são monitorados mais cautelosa- mitam os requisitos mínimos para
mente – em dezembro de 2016, a proposição de renegociação de
havia 42 grupos econômicos em dívidas das operações e estabele-
acompanhamento, totalizando um cem o limite de atuação das diver-
saldo de R$ 63 bilhões (aproxi- sas áreas envolvidas no processo.48
madamente 10% do saldo total da A política de crédito do
carteira de crédito), dos quais BNDES estabelece que ope-
R$ 20 bilhões estavam cobertos rações em inadimplência po-
por garantia fidejussória. dem, em geral, permanecer nas
Apesar das diligências ado- áreas de origem por até noven-
tadas, pelos riscos inerentes à ta dias. Com cinco dias úteis de
própria atividade creditícia, os atraso, novas liberações já são
mutuários do Banco podem en- bloqueadas. Passados noventa
contrar dificuldades para honrar dias, a área operacional deve levar

47 No âmbito da norma NBR 14.653-1.


48 A Área de Crédito do BNDES tem dois departamentos responsáveis por estabelecer
negociações destinadas a recuperar os créditos problemáticos oriundos das áreas operacionais
ou da sub-rogação. O Departamento de Recuperação de Créditos 1 (AC/DEREC1) atua nas
recuperações de maior porte e complexidade. O Departamento de Recuperação de Créditos 2
(AC/DEREC2) concentra-se primordialmente nas operações sub-rogadas de agentes
financeiros em liquidação e nas diretas de menor valor.
Prudência: crédito, risco e conformidade 131

proposta ao CEC para encami- Em dezembro de 2016, exis- Os procedimentos de cobran-


nhamento à Área de Crédito ou tiam 175 operações na carteira de ça e recuperação de créditos são
Jurídica, dependendo da possibi- recuperação de créditos na Área apoiados por sistemas, proporcio-
lidade de composição extrajudi- de Crédito, das quais 44 estão em nando variados pontos de contro-
cial do inadimplemento. processo de negociação/renegocia- le ao longo do tempo de inadim-
Uma vez recebida uma opera- ção, enquanto as 131 remanescen- plência de um contrato. Entre
ção, a Área de Crédito tem como tes estão em acompanhamento – outras possibilidades, os sistemas
atribuição renegociá-la, sob a fase posterior às negociações/ permitem: identificação e registro
ótica de recuperação de créditos. renegociações concretizadas.49 O dos contratos com saldo venci-
Assim como ocorre com as áreas Gráfico 3.3 ilustra a evolução, des- do, determinando os devedores
operacionais, essa unidade tem de 2002, da recuperação de crédi- e respectivos grupos econômi-
mais noventa dias corridos para tos baixados a prejuízo até 2016. cos em atraso ou inadimplentes;
submeter à alçada decisória com- Os valores anuais recuperados de- alertas automáticos para os ges-
petente a aprovação de termos monstram bastante volatilidade. tores responsáveis pelo acompa-
renegociados que venham a regu- O montante médio registrado no nhamento das operações; blo-
larizar a situação, ou seu encami- período foi da ordem de R$ 653 queio automático das operações
nhamento à Área Jurídica, para milhões, observando-se certa re- do devedor inadimplente e de
cobrança judicial. dução nos anos mais recentes.50 seu grupo econômico.

Gráfico 3.3
Recuperação de créditos baixados a prejuízo – 2002 a 2016 (R$ milhões, em valores correntes)

2.500
2.286

2.000

1.500

1.015
1.000 881

638 678 695 672


496 479
500 435 439
366 330
212
169

-
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaboração própria.

49 Nos departamentos de Recuperação de Créditos 1 e 2, do BNDES.


50 O valor recuperado em 2010 foi da ordem de R$ 2 bilhões, montante consideravelmente superior aos demais anos da série histórica,
com destaque para a renegociação da operação com a Southern Electric do Brasil Participações Ltda., na qual o Grupo Andrade Gutierrez
assumiu a dívida da empresa com o BNDES.
132 LIVRO VERDE

Box 3.2

Financiamentos do BNDES aos projetos do “Grupo X”


O financiamento do BNDES aos projetos relativos ao de project finance, proporcionando certa proteção con-
“Grupo X”, assim chamado o conglomerado de em- tra o risco do controlador. O BNDES não tinha exposi-
presas que tinham à frente o empresário Eike Batista, ção de crédito às holdings e, por estar mais próximo às
controlador da holding EBX, teve seu processo iniciado fontes de geração de caixa do grupo, era um dos mais
em 2007. De cerca de cem empresas compreendidas bem posicionados credores financeiros, que incluíam
no grupo, apenas as listadas no quadro a seguir conta- investidores domésticos e estrangeiros, além de outros
ram com apoio financeiro direto do Banco. bancos públicos e privados.

Até o colapso do “Grupo X”, em 2013, de um total Em dezembro de 2016, as exposições mantidas pelo
aproximado de R$ 10 bilhões em financiamentos con- BNDES no âmbito dos projetos da holding Eneva (an-
tratados com recursos do BNDES para os projetos lis- tiga MPX Energia, que teve seu processo de recupe-
tados, cerca de R$ 6 bilhões haviam sido efetivamente ração judicial encerrado em meados do mesmo ano)

liberados. Tais liberações contaram, usualmente,(a) com encontravam-se equacionadas e sem inadimplemento,

garantias reais e pessoais, inclusive fianças bancárias, sem ter havido prejuízo ou desconto para os créditos

mitigando, assim, a exposição do BNDES ao risco de do Banco.

crédito do grupo. Conforme evidenciado nesse quadro,


Atualmente, aproximadamente 40% do saldo devedor
além da execução das fianças bancárias, que permitiu a
das operações originárias do Grupo EBX ainda ativas
liquidação de algumas operações sem representar pre- é referente a operações indiretas, em que o risco de
juízo para o Banco, grande parte dos projetos do grupo crédito é assumido inteiramente pelo agente financeiro
foi objeto de venda ou diluição em aumento de capital repassador e não pelo BNDES.
por outros investidores, não restando atualmente expo-
sição a qualquer empresa sob o controle ou gestão do Tais informações demonstram que o BNDES manteve

antigo acionista, Eike Batista. atenção à concentração de riscos no apoio financeiro


ao Grupo EBX, buscando sempre que possível mitigá-
É importante frisar que os créditos do BNDES às -los com a introdução de garantias, tanto reais quanto
empresas do grupo estavam circunscritos a projetos fidejussórias. Dessa forma, a recuperação do crédito em
de investimento, em sua vasta maioria segregados em favor do Banco e dos projetos por ele apoiados se deu
sociedades de propósito específico, sob a modalidade de maneira eficiente e bem-sucedida.

(a)
  A política de crédito do BNDES define regras para a constituição de garantias que podem variar de acordo com a modalidade do financiamento
e o perfil de risco do beneficiário ou de seu garantidor.
Prudência: crédito, risco e conformidade 133

Empresas originárias do “Grupo X” com apoio financeiro direto do BNDES:


descrição e situação em dezembro de 2016

Empresa Descrição do projeto Controle atual Situação

Operação liquidada sem prejuízo –


OSX Implantação de estaleiro no Complexo Não aplicável –
execução de fiança bancária na
Construção Naval Industrial do Açu operação liquidada
integralidade do saldo devedor

Companhia Operação liquidada sem prejuízo –


Reforma e ampliação do Hotel Glória, Não aplicável –
Industrial de execução de fiança bancária na
localizado no Rio de Janeiro (RJ) operação liquidada
Grandes Hotéis integralidade do saldo devedor

Implantação do Porto Sudeste, em Operação direta, permanece ativa na


Porto Sudeste Trafigura e Mubadala
Sepetiba (RJ) carteira de crédito do Sistema BNDESa

EIG (fundo de
Implantação do Porto do Açu, Operação direta convertida em indireta
LLX Açu investimento
em São João da Barra (RJ) (ativa), sem prejuízo para o BNDES
americano)

LLX Minas-Rio Implantação do terminal portuário em Não aplicável – Operação direta cancelada – não
Logística São João da Barra (RJ) operação cancelada houve liberações

Implantação da Usina Termelétrica


Pecém I (UTE) Pecém, localizada no Complexo Operação direta, permanece ativa na
EDP Energias do Brasil
Geração de Energia Industrial e Portuário de Pecém, em São carteira de crédito do Sistema BNDES
Gonçalo do Amarante (CE)

Implantação da Usina Termelétrica


Pecém II (UTE) Pecém II, localizada no Complexo Operação direta, permanece ativa na
Geração de Energia Industrial e Portuário de Pecém, em São carteira de crédito do Sistema BNDES
Gonçalo do Amarante (CE)

Parnaíba I Implantação de Usinas Termelétricas Operação direta, permanece ativa na


Geração de Energia (UTE) em Santo Antonio dos Lopes (MA) Eneva carteira de crédito do Sistema BNDES
(ex-MPX Energia)

Operação direta liquidada sem


Parnaíba II Implantação de Usinas Termelétricas
prejuízo – execução de fiança bancária
Geração de Energia (UTE) em Santo Antonio dos Lopes (MA)
na integralidade do saldo devedora

Itaqui Implantação da Usina Termelétrica Operação direta, permanece ativa na


Geração de Energia (UTE) Porto do Itaqui, em São Luís (MA) carteira de crédito do Sistema BNDESa

Implantação de empresa de projeto,


SIX Operação direta, permanece ativa na
fabricação e comercialização de Corporación America
Semicondutoresb carteira de crédito do Sistema BNDESa
circuitos integrados

Fonte: Elaboração própria.


a
Empresa conta também com apoio financeiro por meio de operação indireta ativa em dezembro de 2016.
b
Empresa não pertencente ao Grupo EBX, com controle compartilhado.
134 LIVRO VERDE

Gestão de riscos e conformidade Figura 3.3


Organograma da Área de
Integridade e Gestão de Riscos
A gestão de riscos é uma das Adicionalmente, a temática de
principais atividades, se não a mais compliance, que inclui aspectos ÁREA DE INTEGRIDADE
importante, na concessão de cré- de conformidade e integridade, E GESTÃO DE RISCOS
(AGR)
dito. Sua relevância não é menor vem sendo amplamente difundida
em bancos de desenvolvimento. A no mercado em geral e no setor fi-
existência da intermediação finan- nanceiro, em particular, por causa Departamento
ceira está claramente relacionada dos riscos associados ao descum- de Compliance (DCOMP)
à capacidade de um banco avaliar primento das exigências regula-
o risco de tomadores de crédito e tórias impostas às organizações
construir carteiras bem diversifi- (danos à reputação, sanções etc.) Departamento de Gestão
de Risco de Crédito (DERIC)
cadas. De forma complementar, e pela necessidade de estas atua-
a gestão de risco envolve calcular rem de forma íntegra, responsável
o montante de capital necessário e transparente perante a socieda- Departamento de Gestão
para suportar perdas extremas ad- de. A conformidade também diz de Risco de Mercado (DERIM)
vindas das atividades desenvolvi- respeito à disciplina de fazer o
das pela instituição. que está “nas regras” da casa, sem
O interesse de órgãos regulado- margem para surpresas. Esses fa- Departamento de Risco Operacional
e Controles Internos (DEROC)
res na definição de regras pruden- tos favorecem o aprimoramento
ciais para os bancos está associado da estrutura de governança cor-
à possibilidade de problemas loca- porativa das empresas, a partir do Departamento de Segurança de
lizados em uma instituição finan- desenvolvimento de mecanismos Informação e Processos (DESIP)
ceira se propagarem para as demais. efetivos de prevenção ao descum-
Isso ocorre porque o sistema finan- primento de normas e de combate Fonte: Elaboração própria.

ceiro é muito mais interligado do a fraudes, à corrupção, à lavagem


que outros setores da economia. de dinheiro e aos desvios de con-
Nesse sentido, crises denominadas duta ética em geral.
“sistêmicas” são um problema real No BNDES, a responsabilida-
e suas consequências são graves de pelo monitoramento dos riscos
demais para o cidadão comum e compliance é da Área de Integri-
para serem deixadas sem qualquer dade e Gestão de Riscos (AGR),
supervisão. Uma das principais unidade organizacional segregada
formas de atuação da regulação das áreas que realizam operações.
prudencial é, justamente, deter- É importante observar que o pa-
minar uma quantidade mínima de pel da AGR, diferentemente da
capital que a instituição financeira Área de Crédito – cujos princi-
deve manter para suportar os ris- pais contornos de atuação foram
cos que ela carrega. No Brasil, o apresentados na seção anterior –,
órgão responsável pela regulação não é propor a aprovação ou nega-
prudencial é o BCB. ção de operações de forma indivi-
Prudência: crédito, risco e conformidade 135

dual, mas monitorar indicadores importância do cumprimento da


que apontem as perdas potenciais regulação bancária, as funções
do Banco, estabelecendo, quando da AGR não se resumem a isso.
cabível, limites de assunção de ris- Tem especial destaque seu papel
cos de forma global. de promover as melhores práti-
A criação da AGR, em agosto cas na gestão de riscos, controles
de 2007, pode ser atribuída à ne- e processos, o que vai além do que
cessidade de atender ao aumento é exigido pelo regulador.
do rigor das normas de regulação Para apoiar suas atividades, a
prudencial emitidas pelo BCB. gestão de riscos e compliance do
Tais regras são impostas a todas as BNDES conta com diversos co-
instituições do Sistema Financeiro mitês, apresentados na Figura 3.4.
Nacional, e seu não cumprimento Esses comitês discutem e formali-
pode acarretar punições pecuniá- zam questões pertinentes à gestão
rias, intervenção e perda reputa- de riscos e compliance no Banco.
cional (relevante, sobretudo, para Os principais comitês que fazem
instituições que, como o BNDES, parte dessa estrutura, cada um com
recorrem a captações em merca- seu papel definido em política cor-
do para complementar suas fon- porativa, são: o Conselho de Admi-
tes de recursos). Sendo o BNDES nistração, a Diretoria, o Comitê de
uma instituição financeira, está Gestão de Riscos, os subcomitês de
sujeito às mesmas regras dos de- riscos51 e compliance e o Comitê de
mais bancos. Entretanto, apesar da Assuntos Financeiros.52

A gestão de riscos no BNDES

A gestão de riscos no BNDES cos e adequar o Banco às exigências


tem como objetivos principais dos órgãos reguladores. Para isso, o
controlar as perdas potenciais de- BNDES conta com equipes específi-
correntes dos riscos aos quais a cas para apurar os seguintes riscos:53
instituição está exposta, disseminar • Risco de mercado: risco de per-
a cultura de gerenciamento de ris- da decorrente de oscilações em

51 Os subcomitês são fóruns permanentes de discussão e deliberação de assuntos relativos


à gestão de riscos. Para uma análise detalhada das atribuições dos colegiados relacionados
à gestão de riscos no BNDES, sugere-se a leitura do Relatório de Gerenciamento de Riscos –
1° trimestre de 2017 (BNDES, 2017d), disponível no site da instituição.
52 Embora o BNDES não disponha de um comitê de governança, existe na instituição o
Comitê Gerencial, mencionado anteriormente. Para informações mais detalhadas sobre os
colegiados do Banco, consulte o Relatório Anual 2016 (BNDES, 2017b).
53 Com a evolução da regulação bancária, novos riscos foram acrescentados aos riscos
tradicionais descritos a seguir. Entre eles, destacam-se os riscos de estratégia, socioambiental
e reputacional, também acompanhados pelo BNDES.
136 LIVRO VERDE

preços e taxas de mercado (inclui empréstimos, contrapartes de


os riscos de perdas resultantes contratos ou emissões de títulos.
de variações no preço de ações, • Risco operacional: risco de
taxas de juros, taxa de câmbio e perda decorrente de falha, de-
no valor de commodities). ficiência ou inadequação de
• Risco de crédito: risco de per- processos internos, pessoas
da decorrente da possibilidade e sistemas, ou de eventos ex-
de não recebimento de valores ternos. Esse conceito inclui o
pactuados com tomadores de risco legal.

Figura 3.4
Comitês que compõem a estrutura de gestão de riscos e compliance do BNDES*

CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO

Ministério Min. da Ind., Ministério do


Ministério do Ministério da Independentes Empregados
das Relações Com. Exterior Plan., Des. e
Trabalho (1) Fazenda (1) (3) (1)
Exteriores (1) e Serviços (1) Gestão (3)

Auditoria Interna DIRETORIA/COMITÊ DE GESTÃO DE RISCOS (CGR)a Comitê de Auditoria

PRESIDENTE DO BNDES E TODOS OS DIRETORES

SUBCOMITÊS DE RISCOS E COMITÊ DE ASSUNTOS FINANCEIROS

Subcomitê de Risco
Subcomitê de Gestão de Subcomitê de Gestão de Comitê de Assuntos
Operacional, Controles
Risco de Mercado e Liquidez Risco de Crédito Financeiros
Internos e Compliance

`` Área de Integridade `` Área de Integridade `` Área de Integridade `` Área Financeira e


e Gestão de Riscos e Gestão de Riscos e Gestão de Riscos Internacional
`` Área Financeira e `` Área Financeira e `` Área de TecnoIogia da `` Área de Controladoria
Internacional Internacional Informação
`` Área de Crédito
`` Área de Mercado de Capitais `` Área de Crédito `` Área de Administração e
`` Área de Mercado de Capitais
Recursos Humanos
`` Área de Controladoria `` Unidades operacionais
`` Área de Planejamento
`` Área Jurídica
e Pesquisa
`` Área de Integridade
e Gestão de Riscos

Fonte: Elaboração própria.

Notas: * No caso dos subcomitês de Riscos e do Comitê de Assuntos Financeiros, os superintendentes das áreas listadas integram o colegiado.
a
A composição do CGR, com direito a voto, é idêntica à da Diretoria. O chefe do Gabinete da Presidência (GP) e o superintendente da
AGR também compõem o CGR, mas sem direito a voto.
Prudência: crédito, risco e conformidade 137

Além das avaliações espe- satisfatórios e os processos e roti-


cíficas de risco de mercado, de nas foram incorporados às ativi-
crédito e operacional, o BNDES dades da AGR.
realiza o Processo Interno de Para o exercício do Tebu, foi
Avaliação da Adequação de Capi- utilizado um modelo de progra-
tal (ICAAP, na sigla em inglês),54 mação matemática desenvolvido
que visa avaliar a suficiência do internamente no Banco, denomi-
capital mantido pela instituição, nado ALM@Risk. Seus objetivos
considerando seus objetivos estra- são: subsidiar o processo de ava-
tégicos e os riscos a que está sujei- liação de suficiência de capital do
ta no horizonte de tempo de três BNDES; testar alterações de polí-
anos. São estimados os impactos ticas de gestão de ativos e passi-
no consumo de capital regulató- vos; e atender a demandas regula-
rio de acordo com o perfil de risco tórias que envolvam projeções de
projetado no plano estratégico e balanço, resultado e indicadores
baseado em cenários econômicos de capital e de risco.
projetados pelo BNDES. Tendo em vista a relevância da
Em 2017, atendendo a uma gestão de capital e do controle dos
demanda do BCB, foi conduzida riscos no BNDES, além de atender
uma iniciativa piloto denomina- a um requisito regulatório, o Ban-
da Teste de Estresse Bottom-up co conta com unidades de valida-
(Tebu). O exercício, que tam- ção e de auditoria que verificam
bém foi realizado pelas maiores todas as metodologias e processos
instituições bancárias do Brasil, associados à gestão de riscos.
consistiu na projeção de diversas Os riscos mencionados nesta
informações financeiras, tais subseção são objeto de políticas
como dados contábeis, carteira corporativas55 aprovadas pela Di-
de crédito, riscos incorridos, bem retoria e pelo Conselho de Admi-
como os índices de capital, a par- nistração. Entre outros aspectos,
tir de cenários macroeconômicos tais políticas visam formalizar
fornecidos pelo próprio BCB. A procedimentos e definir objetivos,
iniciativa foi realizada com êxito princípios, diretrizes e responsa-
pelo BNDES; os resultados foram bilidades, de forma a orientar a

54 Diversas áreas do BNDES participam nesse processo, sendo as duas principais a Área
Financeira e Internacional (AF) e a AGR. Adicionalmente, são realizados testes de estresse
abrangentes considerando simulações de condições extremas em diferentes categorias de
ativos que integram a carteira bancária. Os testes realizados por ocasião do último Relatório
ICAAP não indicaram desenquadramento em relação aos mínimos estabelecidos pelo BCB
para nenhum índice de capital regulatório.
55 Como exemplo, podem ser citadas as políticas corporativas de Gestão de Risco de
Crédito; de Gestão de Risco Operacional; de Controles Internos; de Gestão de Continuidade
de Negócios; de Gestão de Risco de Mercado; e de Gestão de Risco de Liquidez.
138 LIVRO VERDE

atuação de todos os empregados sobre os principais riscos atuais”


do BNDES em suas atividades. mostram a evolução recente de
Nas próximas subseções, são alguns dos principais indicado-
apresentadas informações adicio- res de risco do Banco e desta-
nais referentes à gestão do risco cam os riscos considerados mais
de crédito e de mercado, bem relevantes para a instituição no
como ao risco operacional e aos panorama atual, como o risco de
controles internos associados. Já concentração e as incertezas re-
as subseções “Indicadores de ris- sultantes dos desdobramentos da
co selecionados” e “Considerações Operação Lava-Jato.

Risco de crédito
No BNDES, a gestão do risco As instâncias competentes do
de crédito56 envolve, principal- Banco são informadas a partir de
mente, monitorar as perdas fi- relatórios periódicos com acom-
nanceiras potenciais decorrentes panhamento de indicadores da
dos riscos de crédito em relação qualidade da carteira de crédito,
aos níveis de exposição aprovados de concentração de carteira – es-
pela Diretoria e pelo Conselho de tes são comparados aos limites de
Administração; monitorar a evo- concentração definidos pela alta
lução das exposições diante dos administração, e eventuais diver-
limites regulamentares externos gências são alertadas –, limites re-
e internos e das provisões para gulatórios de exposição por grupo
devedores duvidosos, conside- econômico, entre outros.
rando seus impactos no resultado Adicionalmente, cabe à AGR
do Sistema BNDES; acompanhar avaliar o sistema de gestão de ris-
o consumo de capital regulatório co de crédito e propor ações de
sensibilizado pelo risco de crédi- melhoria nas políticas, regras e
to; produzir cálculos gerenciais parâmetros de crédito e provisão
dos componentes de risco de sempre que forem identificadas
crédito com base estatística; rea- oportunidades ou desvios em re-
lizar testes de estresse, de forma lação aos níveis aceitáveis de risco.
a verificar a solidez da estrutu- Tais atividades incluem a possibi-
ra de capital do BNDES em ra- lidade de constituição de provisio-
zão de choques adversos severos namento adicional extraordinário
ou mudanças súbitas no cenário perante um cenário de incertezas
macroeconômico. mais acentuadas.

56 No que diz respeito ao gerenciamento do risco de crédito, as áreas de Crédito e de


Integridade e Gestão de Riscos atuam de maneira complementar.
Prudência: crédito, risco e conformidade 139

Risco de mercado
A gestão do risco de mercado mercado. As estatísticas de risco
no BNDES compreende o moni- de mercado são analisadas dian-
toramento do risco de perda de- te dos limites de assunção de
corrente de oscilações de variáveis risco aprovados pela Diretoria.
de mercado, além do risco de li- A estrutura de limites é segre-
quidez. O primeiro inclui os ris- gada por carteiras, respeitando
cos relacionados à variação cam- uma orientação do maior para
bial, de taxas de juros, de ações o menor valor. Parte-se de uma
e de mercadorias (commodities). carteira global de risco de mer-
As principais atividades desempe- cado, descendo um nível com a
nhadas são suportadas por comitês, abertura nas carteiras de tesou-
políticas corporativas e manuais. raria e renda variável, que tam-
O risco de mercado do bém são separadas até chegarem
BNDES é avaliado diariamente. às mesas de operações. Mensal-
Para tal, são adotadas diversas mente, a evolução dos principais
medidas de gerenciamento de indicadores é informada à alta
risco amplamente difundidas no administração.

Risco operacional, controle interno e processos


No BNDES, a gestão de risco de Risco Operacional e Controles
operacional e controles internos Internos. A terceira linha de de-
adota o conceito de “três linhas fesa compreende a Auditoria
de defesa”. A primeira linha de Interna, que, tendo a função de
defesa é constituída, nas diversas avaliar a efetividade da gestão
unidades do Banco, pelos gesto- de riscos e controles, reporta-
res dos processos, que têm a res- -se ao Comitê de Auditoria e ao
ponsabilidade de gerir os riscos Conselho de Administração.
operacionais que podem afetar Outra dimensão abordada na
suas respectivas atividades, de- gestão do risco operacional no
vendo definir e manter controles BNDES é a gestão de continui-
adequados. A AGR atua como dade de negócios, que objetiva o
segunda linha de defesa, desen- desenvolvimento de ações para
volvendo metodologias e apoian- aumentar a resiliência a situações
do os gestores na identificação e que possam causar a interrupção
na avaliação de riscos e contro- das atividades do Banco. Para
les, reportando-se às instâncias tanto, são elaborados planos de
pertinentes, como Conselho de contingência para os processos
Administração, Comitê de Audi- considerados críticos.
toria, Diretoria, Comitê de Gestão A modelagem dos processos
de Risco e Subcomitê de Gestão da instituição e a proposição de
140 LIVRO VERDE

melhorias também fazem parte das disso, por sua natureza de empre-
atividades da AGR, tendo em vis- sa pública, tem o dever de prestar
ta a relevância da documentação contas aos órgãos de regulação e
dos processos para as atividades de controle, como CGU e TCU. Es-
identificação de riscos operacio- ses órgãos funcionam, na prática,
nais e proposição de controles para como uma quarta linha de defesa,
a mitigação desses riscos. verificando se a atuação do Ban-
Por ser uma instituição financei- co está em conformidade com os
ra, o Banco é submetido à supervi- normativos aos quais está subme-
são e regulação do BCB, e, em fun- tido e contribuindo para a melho-
ção de sua subsidiária BNDESPAR, ria da gestão de riscos e controles
também responde à CVM. Além na instituição.

Indicadores de risco selecionados


Para permitir uma gestão ade- dico às instâncias competentes da
quada dos riscos aos quais está instituição. A seguir, são apresen-
exposto, o BNDES realiza o acom- tados alguns desses indicadores,
panhamento sistemático de uma que permitem avaliar a qualidade
série de indicadores, gerenciais e da carteira de crédito e o nível de
regulatórios, com reporte perió- risco global do Banco.

Inadimplência

A inadimplência da carteira de berta em 92% pela União, que vem


crédito do BNDES, apresentada a honrando os vencimentos. Caso
seguir, é avaliada considerando o o saldo coberto seja retirado da
conceito de atraso no pagamento conta, esses percentuais caem para
de obrigações superior a trinta e 1,67% e 1,29%, respectivamente.
a noventa dias (Gráfico 3.4). No- Apesar do aumento significa-
ta-se que o ponto mais elevado da tivo nos indicadores de inadim-
série ocorreu no quarto trimestre plência desde o quarto trimestre
de 2016, quando os saldos ina- de 2015, o patamar do percentual
dimplentes há mais de trinta dias de inadimplemento no BNDES
alcançaram 2,81% da carteira de mantém-se abaixo do observado
crédito. O mesmo ocorreu com os para pessoas jurídicas no Sistema
saldos inadimplentes há noventa Financeiro Nacional (no Gráfico
dias ou mais, que atingiram 2,43% 3.4, denominado SFN PJs 90d).
da carteira. Tal deterioração é re- Em dezembro de 2016, enquan-
flexo da retração da economia bra- to o nível de inadimplência do
sileira. Esses patamares consideram BNDES em noventa dias estava em
a inadimplência de um dos estados 2,43%, o SFN registrava um per-
da Federação, cuja dívida está co- centual de 3,46%.
Prudência: crédito, risco e conformidade 141

Gráfico 3.4
Percentual de inadimplemento da carteira de crédito em trinta e noventa dias vs
inadimplência do SFN em noventa dias – jun. 2004-dez. 2016

4,00

3,50

3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

-
Jun. 04

Jun. 05

Jun. 06

Jun. 07

Jun. 08

Jun. 09

Jun. 10

Jun. 11

Jun. 12

Jun. 13

Jun. 14

Jun. 15

Jun. 16
Dez. 04

Dez. 05

Dez. 06

Dez. 07

Dez. 08

Dez. 09

Dez. 10

Dez. 11

Dez. 12

Dez. 13

Dez. 14

Dez. 15

Dez. 16
Inadimplência 30d Inadimplência 90d SFN PJs 90d

Fonte: Elaboração própria, com base em dados do BCB para SFN.

Nesse mesmo período, a ina- dimplente) e açúcar e álcool


dimplência superior a trinta dias (16,9%). Como mencionado an-
concentrava-se principalmente teriormente, parcela importante
em estados da Federação (que da inadimplência observada nos
respondiam por 39,6% do saldo estados está coberta por garan-
inadimplente) e nos segmentos tias da União, que vem honrando
de telefonia (17,8% do saldo ina- os vencimentos.

Provisionamento

Acompanhando o crescimen- período mais longo, nota-se que


to da inadimplência desde o o ponto mais elevado da série
quarto trimestre de 2015, o pro- ocorreu no primeiro trimestre
visionamento da carteira de cré- de 2006, quando o índice atin-
dito do BNDES saiu de 0,54%, giu 3,91%, tendo apresentado
em setembro de 2015, para desde então tendência declinan-
2,10%, em dezembro de 2016. te, até voltar a crescer a partir
Observando-se os dados em um do fim de 2015.
142 LIVRO VERDE

Gráfico 3.5
Percentual de provisionamento sobre a carteira de crédito – jun. 2004-dez. 2016

4,50

4,00

3,50

3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00
Dez. 04

Dez. 05

Dez. 06

Dez. 07

Dez. 08

Dez. 09

Dez. 10

Dez. 11

Dez. 12

Dez. 13

Dez. 14

Dez. 15

Dez. 16
Jun. 04

Jun. 05

Jun. 06

Jun. 07

Jun. 08

Jun. 09

Jun. 10

Jun. 11

Jun. 12

Jun. 13

Jun. 14

Jun. 15

Jun. 16
Provisão total

Fonte: Elaboração própria.

Índice de capital

Um dos principais indicado- as quais, a possibilidade de inter- ções acionárias. Tais investimentos
res de exposição ao risco de uma venção do regulador. explicam a maior parte das oscila-
instituição é o índice que compa- O índice de Basileia é o índice ções do índice ao longo do tempo.
ra seu patrimônio aos riscos as- de capital mais conhecido entre os Depois de janeiro de 2016, ob-
sumidos (razão entre patrimônio indicadores monitorados pelo BCB, servou-se uma forte recuperação
e riscos). Quanto maior o índice, e seu limite mínimo foi fixado em do índice de Basileia do Banco,
mais saudável é o banco, uma vez 10,5%.57 Avaliando a evolução do chegando a 21,7% em dezembro de
que possui mais patrimônio com- índice de Basileia do BNDES nos 2016 (bastante superior, portan-
parativamente ao risco que está últimos anos, nota-se uma grande to, ao mínimo exigido de 10,5%).
tomando. O BCB define os méto- volatilidade do indicador. Seu valor Conforme já apresentado no pri-
dos de apuração de alguns índices mínimo foi de 11,8% em janeiro de meiro capítulo, na comparação
de capital, assim como seus níveis 2016, mês que marcou o fim de um com outras instituições financei-
mínimos. Caso a instituição fi- período de perdas de patrimônio ras, o índice do Banco encontra-
nanceira tenha insuficiência de em razão do agravamento da crise -se em patamar superior. De fato,
capital, isto é, índice de capital econômica e política no Brasil, com em dezembro de 2016, tem-se:
inferior ao mínimo estabelecido, impacto importante sobre os inves- Itaú (19,0%); Bradesco (15,4%); BB
existem sanções aplicáveis, entre timentos do BNDES em participa- (18,4%); e CEF (13,5%).

57 Grosso modo, considerando o índice de Basileia mínimo exigido atualmente, de 10,5%, o percentual significa que para cada R$ 100,00 que
um banco empresta, é preciso ter R$ 10,50 de patrimônio, levando-se em conta o nível mínimo regulatório.
Prudência: crédito, risco e conformidade 143

Gráfico 3.6
Evolução do índice de Basileia do Sistema BNDES – jul. 2008-dez.2016 (%)

25,00

22,00

19,00

16,00

13,00

10,00
Nov. 08

Nov. 09

Nov. 10

Nov. 11

Nov. 12

Nov. 13

Nov. 14

Nov. 15

Nov. 16
Mar. 09

Mar. 10

Mar. 11

Mar. 12

Mar. 13

Mar. 14

Mar. 15

Mar. 16
Jul. 08

Jul. 09

Jul. 10

Jul. 11

Jul. 12

Jul. 13

Jul. 14

Jul. 15

Jul. 16
Fonte: Elaboração própria.

Considerações sobre os principais riscos atuais


Um dos principais riscos assu- não reside no risco em si, mas no
midos atualmente pelo BNDES é papel que desempenha ao ampli-
o de concentração. A concentra- ficar outros riscos. No BNDES,
ção de risco – em empresas, seg- a principal análise relativa a esse
mentos econômicos ou regiões risco refere-se à concentração em
geográficas específicas – é um grupos econômicos ou setores de
fator que, historicamente, tem atividade, que tem o efeito de am-
originado grandes perdas, em par- pliar o risco de crédito.
ticular, para instituições financei- Um segundo ponto de preocu-
ras e graves crises registradas nos pação na atualidade diz respeito
sistemas financeiros em âmbito à exposição aos grupos econô-
regional ou mesmo global. O risco micos envolvidos na Operação
de concentração pode ser definido Lava-Jato, a maior investigação de
como a probabilidade de ocorrên- corrupção e lavagem de dinheiro
cia de perdas em razão de elevadas em curso no Brasil. O Sistema
exposições a um determinado fa- BNDES, como grande apoiador
tor de risco. Desse modo, a impor- de projetos de infraestrutura,
tância do risco de concentração tem exposição de crédito e/ou
144 LIVRO VERDE

Box 3.3

Limite de exposição individual


O limite de exposição individual máximo está definido em 25% do patri-
mônio de referência (PR) pela Resolução CMN 2.844/01. O BNDES sub-
mete-se ainda às resoluções CMN 3.963/11 e CMN 4.430/15. Após a
emissão deste último normativo, o Banco teve sua maior exposição indi-
vidual aumentada para cerca de 54% do PR. Isso ocorreu em razão do
fim da permissão ao BNDES para não computar como exposição as parti-
cipações societárias detidas em empresas dos setores petrolífero, elétrico
e de mineração. Atualmente, o Banco vem seguindo o cronograma de
redução do excesso de exposição disposto nessa resolução, tendo-a dimi-
nuído para 37,2% do PR em dezembro de 2016, atendendo à primeira
etapa de redução, estabelecida para cumprimento até 2018.

Maior exposição individual – jun. 2014-dez. 2016

%PR

60

50

40

30

20

10

0
Jun. 14

Set. 14

Dez. 14

Jun. 15

Set. 15

Dez. 15

Jun. 16

Set. 16

Dez. 16
Mar. 15

Mar. 16

Maior exposição individual Limite de exposição

Fonte: Elaboração própria.


Prudência: crédito, risco e conformidade 145

participação acionária em uma Como já citado, o BNDES é o


série de grupos econômicos/em- principal instrumento de financia-
presas desse setor, alguns deles mento de longo prazo dos inves-
envolvidos na referida operação. timentos nacionais. Sua atuação
Por fim, o terceiro ponto de como banco de fomento segue as
preocupação reside na elevada políticas definidas pelo Governo
exposição do BNDES ao risco Federal, seu acionista controla-
de oscilação no valor de parti- dor. Nos últimos anos, entre várias
cipações acionárias. Diferente- políticas de desenvolvimento, o
mente das operações de crédi- governo priorizou alguns setores
to, as participações acionárias da economia, criou programas de
não contam com garantias e apoio aos estados e municípios e
estão expostas às oscilações de fomentou a exportação de serviços.
seus preços em bolsa de valo- Se, por um lado, o apoio do BNDES
res. Por isso são investimentos foi de fundamental importância
que têm trazido volatilidade para a consecução dessas políticas,
considerável ao patrimônio do por outro, houve o aumento dos
BNDES nos últimos anos. riscos detalhados a seguir.

Risco de concentração

O setor de óleo e gás, entre ou- notória crise fiscal pela qual pas-
tros, foi priorizado pelo Governo sam estados e municípios é fonte
Federal por seu importante papel de especial atenção. A crise afeta
na economia, quanto à geração algumas das 27 unidades federa-
de renda, emprego e inovação tivas, que enfrentam dificuldades
no país. Em razão dessa diretriz para o pagamento de dívidas e fo-
governamental, no que se refere lhas salariais, regimes previdenciá-
a setor, o BNDES apresenta alta rios deficitários e pouca ou nenhu-
exposição ao segmento de óleo e ma capacidade de investimento.
gás. No que diz respeito à exposi- Conforme mostra o Gráfico 3.7,
ção por clientes, o Banco tem um o saldo devedor de estados e
nível de concentração elevado, municípios começou a crescer a
estando acima dos atuais limites partir de 2009 e aumentou so-
regulatórios em um caso específi- bretudo a partir de 2013. Em
co. Isso ocasionou um desenqua- 2004, a participação percentual
dramento que, no entanto, está dos estados e municípios na car-
sendo tratado, conforme esclare- teira do BNDES era de cerca de
ce o Box 3.3. 3% (R$ 5 bilhões, em valores da
Uma segunda concentração de época) e, em 2016, a participa-
risco relevante refere-se às exposi- ção subiu para mais de 8% (cer-
ções com estados e municípios. A ca de R$ 50 bilhões). O gráfico
146 LIVRO VERDE

mostra ainda os saldos cobertos cerca de 65% dessas exposições


por garantias da União, que tam- estavam cobertas por garantias
bém se elevaram com o aumen- da União (aproximadamente
to da carteira. No fim de 2016, R$ 32 bilhões).

Gráfico 3.7
Carteira de crédito para estados e municípios – jun. 2009-dez. 2016 (R$ bilhões, em valores correntes)

60

50

40

30

20

10

-
Jun. 09

Jun. 10

Jun. 11

Jun. 12

Jun. 13

Jun. 14

Jun. 15

Jun. 16
Dez. 09

Dez. 10

Dez. 11

Dez. 12

Dez. 13

Dez. 14

Dez. 15

Dez. 16
Exposição coberta por garantia da União Exposição a estados e municípios (administração direta)

Fonte: Elaboração própria.

Por fim, uma terceira fon- crescimento da carteira em ritmo


te de concentração de risco diz mais acelerado), o montante des-
respeito às operações de expor- tinado à exportação praticamen-
tação. São objeto de especial te dobrou entre junho de 2009
atenção as operações com alguns e setembro de 2015, como pode
países estrangeiros em crise e ser visto no Gráfico 3.8. Da mes-
cuja qualidade creditícia dete- ma forma, a parcela coberta pelo
riorou-se significativamente nos Fundo de Garantia à Exportação
últimos anos. (FGE) aumentou consideravel-
Embora o percentual de cré- mente, chegando a 80% do total
ditos à exportação sobre o total destinado à exportação. Foram
da carteira de crédito tenha caí- consideradas nessa análise so-
do nos últimos anos (em razão do mente as operações diretas.
Prudência: crédito, risco e conformidade 147

Gráfico 3.8
Carteira de créditos à exportação – jun. 2009-dez. 2016 (R$ bilhões, em valores correntes)

50
40
30
20
10
-
Jun. 09

Jun. 10

Jun. 11

Jun. 12

Jun. 13

Jun. 14

Jun. 15

Jun. 16
Dez. 09

Dez. 10

Dez. 11

Dez. 12

Dez. 13

Dez. 14

Dez. 15

Dez. 16
Exposição a exportações Exposição coberta pelo FGE

Fonte: Elaboração própria.

Incertezas relacionadas à Operação Lava-Jato

A exposição de crédito e/ou ração Lava-Jato, o BNDES efetuou,


participação acionária do Sistema a partir de setembro de 2016, um
BNDES com uma série de grupos provisionamento adicional para
econômicos e empresas envolvidos os créditos concedidos a tais em-
na Operação Lava-Jato representa presas. Desde então, a AGR tem
um aumento substancial no grau realizado um acompanhamento
de complexidade e incerteza para a mensal dessa carteira, a fim de
gestão do risco de crédito e, particu- reavaliar o colchão de provisiona-
larmente, o provisionamento. Des- mento, seja por alterações do saldo
de o início de 2015, várias empresas devedor, reclassificação do risco,
denunciadas ingressaram com pedi- mudanças na composição dos gru-
dos de recuperação judicial. pos econômicos, alterações nos
Com o objetivo de mitigar as instrumentos mitigadores, seja
incertezas originadas pela situação por mudanças conjunturais que
econômica, financeira e política afetem a situação dos referidos
das empresas envolvidas na Ope- grupos e empresas.

Exposição à renda variável

Em 31 de dezembro de 2016, mava mais de R$ 600 bilhões. En-


a carteira de ações do Sistema tretanto, tendo em vista que o risco
BNDES58 totalizava R$ 64 bilhões, de investir em ações é geralmente
enquanto a carteira de crédito59 so- muito superior ao de contratar uma

58 Apenas as ações de empresas não coligadas classificadas como disponíveis para venda.
59 Carteira bruta de operações de crédito e repasses interfinanceiros.
148 LIVRO VERDE

operação de crédito, a quantidade de International Financial Reporting Atualmente, o


capital que o BNDES precisa manter Standards (IFRS)60 da instituição.
capital econômico
para fazer frente a possíveis perdas As variações no valor da cartei-
em sua carteira de ações é aproxima- ra de ações são determinantes fun-
do BNDES é
damente duas vezes maior que o ne- damentais das medidas de capital integralmente
cessário para acomodar as possíveis e dos indicadores regulatórios do coberto pelo
perdas da carteira de crédito, como BNDES. Estudos internos mos-
patrimônio líquido
ilustra o Gráfico 3.9. Atualmente, o tram que quase 50% da variação do
capital econômico, que corresponde patrimônio líquido pode ser expli-
assim como
ao montante necessário para fazer cada por movimentos no mercado definido pelo IFRS
frente ao total de perdas nas quais de ações, que também têm o poder
o Banco pode incorrer, é integral- de explicar aproximadamente 60%
mente coberto pelo patrimônio das variações no índice de Basileia
líquido assim como definido pelo do BNDES.
Gráfico 3.9
Capital econômico do Sistema BNDES em 31.12.2016 (R$ bilhões)

1,5 3,8 -7,0


21,7
63,4

4,8 -4,0
42,6 43,4
Risco de mercado
Diversificação

Diversificação

Capital econômico
Risco de ações

Risco de crédito

Risco operacional
Risco de tesouraria

Despesas não financeiras

Parcelas de risco de mercado Parcelas de capital econômico

Fonte: Elaboração própria.


Nota: A medida de capital econômico do Sistema BNDES baseia-se em um cálculo de value-at-risk para o horizonte de 252 dias úteis com
intervalo de confiança de 99%.

60 O IFRS é um padrão contábil internacional. Sua adoção busca a uniformização, em


nível mundial, das informações contábeis divulgadas pelas empresas. O IFRS torna mais
fácil a análise e a comparação do desempenho econômico-financeiro das sociedades entre
os diversos países e atende à demanda dos investidores por informações contábeis mais
transparentes e confiáveis.
Prudência: crédito, risco e conformidade 149

Figura 3.5 Gestão de conformidade


Aplicação do conceito de três
linhas de defesa para gestão de O termo conformidade a conformidade e a integridade.
riscos operacionais e
de compliance no BNDES (compliance) significa cumprir e A conformidade busca garantir a
fazer cumprir regulamentos in- execução das atividades de acor-
ternos e externos impostos às do com as normas internas e ex-
Primeira linha:
atividades de uma instituição ternas, ao passo que a integrida-
GESTORES DAS UNIDADES (FEBRABAN, 2013b). Dado o de envolve o combate a fraudes e
FUNDAMENTAIS DO BANCO
inegável relevo que o tema ganhou prevenção à lavagem de dinheiro
`` definem e mantêm controles nos últimos anos, sobretudo com e combate ao financiamento do
adequados à gestão de riscos que
podem afetar a sua atividade
a publicação das leis 12.846/2013 terrorismo, visando manter a
(Lei Anticorrupção), 13.303/2016 atuação do Banco dentro dos mais
Segunda linha:
(Lei das Estatais) e 13.260/2016 altos padrões éticos e de conduta.
ÁREA DE GESTÃO DE RISCOS (AGR) (Lei Antiterrorismo), em 2016 Como mencionado anterior-
foi criado no BNDES o Departa- mente, o BNDES adota o modelo
DEROC
mento de Compliance (DCOMP), de “três linhas de defesa”, ampla-
`` desenvolve metodologias subordinado à AGR. Ressalta-se, mente utilizado no mercado. As
de risco operacional e controles
internos
entretanto, que diversas áreas do diversas unidades do Banco repre-
`` dissemina a cultura de riscos e Banco, historicamente, aplicam sentam a primeira camada, sendo
controles medidas diretamente relaciona- responsáveis pela manutenção de
`` apoia os gestores na avaliação, no das à gestão de compliance. Como controles adequados aos riscos
tratamento e no monitoramento
de riscos e controles exemplos, além da Comissão de de suas atividades. A unidade de
Ética, a Ouvidoria é responsável compliance, por sua vez, compõe
DCOMP
pelo canal de denúncias; a Área a segunda camada, cabendo a ela
`` organiza e integra o tema de de Administração e Recursos Hu- o papel de organizar e integrar o
compliance na instituição
manos conduz as comissões de tema na instituição, disseminar a
`` dissemina a cultura de compliance
sindicância e inquérito, coorde- cultura de compliance, monitorar
`` monitora a efetiva aplicação das
medidas de compliance nando as ações de treinamento e a efetiva aplicação das medidas de
liderando o apoio ao processo de compliance, além de reportar seu
Terceira linha:
licitações e contratações adminis- andamento às instâncias perti-
AUDITORIA INTERNA trativas; a Área de Crédito é res- nentes – Conselho de Administra-
ponsável pelo cadastro de clientes ção, Comitê de Auditoria, Dire-
`` avalia a efetividade
da gestão de riscos, controles e (práticas de know your customer – toria, Comitê de Gestão de Risco,
compliance KYC); e as áreas operacionais rea- Subcomitê de Gestão de
Fonte: Elaboração própria. lizam a análise e o acompanha- Risco Operacional e Controles
mento de operações. Internos, entre outros.
Conforme previsto na Polí- Cabe à Presidência e à Dire-
tica de Compliance do Sistema toria direcionar, apoiar e super-
BNDES, as medidas de compliance visionar a atuação da primeira e
no Banco compreendem um con- segunda camadas, visando assegu-
junto de procedimentos internos rar que as medidas de compliance
que têm como principais pilares sejam suficientes para fazer frente
150 LIVRO VERDE

aos riscos identificados. Também tando-se ao Comitê de Auditoria


é responsabilidade da Presidência e ao Conselho de Administração.
e da Diretoria promover uma cul- Além disso, no plano exter-
tura organizacional pautada por no, o BNDES, como instituição
integridade, transparência, prin- financeira, está subordinado
cípios éticos e padrões de conduta, aos normativos do BCB. Por
enfatizando sua importância para ter entre suas subsidiárias a
todos os níveis do BNDES. BNDESPAR, está sujeito tam-
Já o papel da terceira camada bém às regras da CVM. Sua na-
é desempenhado pela Auditoria tureza pública faz com que seja
Interna, que avalia a efetividade ainda fiscalizado pelo TCU e
dos controles, da gestão de riscos CGU, além de submeter-se a
e da governança do Banco, repor- auditoria externa.

Princípios éticos e normas de conduta


O compromisso com a ges- mento interno, tem os seguintes
tão da ética foi formaliza- papéis principais:
do em 2002 com a publicação • atuar como instância consulti-
do Código de Ética do Sistema va dos participantes do Siste-
BNDES. Atualizado em 2016, o ma BNDES;
documento trata de princípios,
• aplicar o código de ética;
valores éticos e compromissos
que devem ser observados como • receber denúncias e represen-
padrões de conduta e relaciona- tações contra empregados por
mento, comportamento on-line, suposto descumprimento das
informações privilegiadas e con- normas éticas, procedendo à
flito de interesses.61 apuração;
A Comissão de Ética do • esclarecer e julgar comportamen-
BNDES,62 formalizada em regi- tos com indícios de desvios éticos.

Conformidade
No contexto de avaliação cação de normas internas e ex-
da conformidade, a unidade de ternas e conduz avaliações no
compliance monitora a publi- intuito de aferir o grau de obser-

61 Adicionalmente, aplicam-se a todos os participantes do Sistema BNDES as normas de


conduta consubstanciadas no Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder
Executivo Federal, aprovado pelo Decreto 1.171/1994, assim como as normas do Código de
Conduta da Alta Administração Federal.
62 A Comissão de Ética do BNDES é integrante do Sistema de Gestão da Ética do Poder
Executivo Federal (Decreto 6.029/2007), sendo membro do Fórum Nacional de Gestão da
Ética nas Empresas Estatais desde sua criação, em 2007.
Prudência: crédito, risco e conformidade 151

vância a essas normas, eviden- divulgados às áreas avaliadas, vi-


ciar não conformidades e suas sando correções e aprimoramen-
origens, e identificar oportuni- to de processos.
dades de melhoria em controles, Os trabalhos da unidade de
processos e atividades. compliance associados à conformi-
O monitoramento contínuo dade são apoiados pelos agentes
é uma das modalidades de ava- de conformidade, profissionais
liação de compliance, abrangen- que atuam como ponto de conta-
do a identificação dos pontos de to entre as unidades em que estão
controle críticos relacionados ao lotados e a AGR, para temas afei-
processo de concessão de crédito; tos a compliance, risco operacional,
o desenvolvimento de testes au- controles internos, segurança da
tomatizados para avaliar o grau informação e gestão de processos.
de cumprimento às normas e pa- O Programa de Agentes de Con-
drões definidos; e a apresentação formidade abarca treinamentos
dos resultados desses testes em nesses assuntos, gestão dos planos
um painel de controle. Os resul- de ação dirigidos às diversas áreas
tados obtidos são mensalmente e reporte à alta administração.

Combate a fraudes
Medidas de combate a frau- vagem de Dinheiro (Enccla) e
des objetivam prevenir, detectar pela supervisão das medidas de
e sanar desvios, irregularidades compliance por meio do recebi-
e atos ilícitos praticados contra mento de reportes periódicos.
a instituição ou contra terceiros, A análise periódica de ris-
incluindo corrupção, apropria- cos segue metodologia específica
ção indébita de ativos e demons- para gestão dos riscos de fraudes,
trativos fraudulentos. Os proce- complementar àquelas tradicio-
dimentos adotados pelo BNDES nalmente utilizadas para identifi-
estão descritos em seu Programa cação, avaliação e tratamento dos
de Integridade, cuja estrutura é riscos operacionais. Com base na
apresentada na Figura 3.6. gestão dos riscos de fraude, o Ban-
O desenvolvimento do am- co implementa medidas adequa-
biente de gestão do Programa de das a seu perfil.
Integridade, primeiro item da es- Em relação à implantação de
trutura descrita na figura, envolve políticas e procedimentos do Pro-
o comprometimento da alta admi- grama de Integridade, destaca-se
nistração com o tema, evidencia- o papel do código de ética, men-
do, por exemplo, pela participação cionado anteriormente, da Polí-
do Banco na Estratégia Nacional tica Corporativa Anticorrupção
de Combate à Corrupção e à La- e do Guia de Conduta e Integridade
152 LIVRO VERDE

Figura 3.6
Dimensões do Programa de Integridade

o
1 e
od o
nt ão d de
An
áli 2
m est ida se
lvi r de pe
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s e te I n co
De ien a de s ica
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ram plic Prog ocedim e políti
prog ção e a es ram e
a de ntos do as
c
e d ia l ad
i d Integ
rem pena ridad
e

4
Comunicação
e treinamento

Fonte: Adaptado de CGU (2015).

do BNDES. A política tem o objetivo visão prática das condutas espera-


de estimular um ambiente de com- das no cotidiano da instituição.
portamento ético, de envolvimen- O Banco estabeleceu, ainda,
to responsável e de práticas leais procedimentos para assegurar a
nas relações entre os participantes pronta elaboração e a confiabili-
do Sistema BNDES, fornecedores, dade de relatórios e demonstra-
clientes, agentes financeiros e pes- ções financeiras; para prevenir
soas relacionadas. Já o Guia de Con- ilícitos em processos licitatórios e
duta e Integridade consolida as prin- na execução de contratos adminis-
cipais regras e diretrizes a serem trativos; e para realizar diligência
consideradas pelos participantes do e gestão de terceiros, incluindo os
BNDES para uma tomada de de- processos de participação societá-
cisão alinhada aos preceitos éticos ria. Entre os procedimentos de in-
que regem o Banco, trazendo uma tegridade, destacam-se:
Prudência: crédito, risco e conformidade 153

• Medidas de combate à cor- diretas, constam cláusulas vi- Na quinta dimensão ilustrada
rupção de funcionários pú- sando o estímulo da adoção pela Figura 3.6 – monitoramen-
blicos estrangeiros: verifi- de medidas de compliance – a to do Programa de Integridade,
cação prévia da presença do partir das quais os clientes do medidas de remediação e aplica-
exportador em listas restri- BNDES se obrigam a não pra- ção de penalidades –, o BNDES
tivas; inserção de cláusulas ticar atos de corrupção e a in- dispõe de diversas iniciativas.
específicas anticorrupção nos formar sobre sua ocorrência –, Quando detectadas violações às
contratos de financiamentos bem como cláusula declarató- normas, por meio de denúncias,
para concessão de crédito à ria de compromisso de práti- monitoramento ou por qualquer
exportação, entre outras. cas leais. outra forma, as ações adotadas
pelo Banco para investigar e re-
• Questionário sobre programa • Acompanhamento das ope-
mediar as irregularidades são es-
de integridade: na análise ca- rações: visam prevenir e/ou
senciais para o sucesso e a credi-
dastral, os clientes do BNDES solucionar situações que colo-
bilidade do programa.
preenchem formulário sobre quem em risco a implantação
seus programas de integrida- do projeto, o retorno do cré- A Ouvidoria é o canal res-
de, permitindo que o BNDES dito concedido e/ou o inves- ponsável por receber denúncias
possa conhecer e avaliar as timento em valor mobiliário externas ou internas, desempe-
práticas anticorrupção adota- realizado pelo BNDES. nhando suas atividades com au-
das por eles. tonomia, imparcialidade e inde-
A adoção de estratégias de
pendência, mantendo o sigilo das
• Diligências de integridade em comunicação e treinamento para
informações que lhes são dispo-
operações societárias: conjun- divulgação dos valores e políticas
nibilizadas e protegendo os de-
to de regras destinado a avaliar de integridade é essencial para
nunciantes de boa-fé de qualquer
a idoneidade das empresas ob- que o Programa de Integrida-
ato de retaliação.
jeto de apoio financeiro, que de funcione efetivamente. Des-
sa forma, foi elaborado o Plano Na Tabela 3.2, são apresenta-
incluem, conforme o tipo de
para Fortalecimento da Cultura dos os tipos de manifestações re-
operação, a verificação e ava-
de Integridade, que apresenta cebidas pela Ouvidoria do BNDES
liação de práticas e controles
princípios, diretrizes, estraté- no segundo semestre de 2016. As
internos relacionados à inte-
gias, temas-chave e propostas reclamações constituem a maior
gridade/compliance.
de ação, buscando, por meio da parte das manifestações no perío-
• Termo de compliance: instru- do. Já o Gráfico 3.10 mostra um
integração de atividades de co-
mento celebrado com deter- histórico recente do número de
municação e de treinamento, a
minados clientes pelo qual de- manifestações recebidas semes-
uniformidade no conteúdo das
claram que estão cumprindo tralmente pela Ouvidoria. Ob-
mensagens relacionadas à inte-
as leis, regulamentos e políti- serva-se uma relativa estabilidade
gridade, o entendimento das po-
cas anticorrupção a que estão no período, com média de 690
líticas, a disseminação da visão
submetidos. registros. Informações detalhadas
corporativa, além da mobilização
• Cláusulas de compliance: no dos líderes do BNDES que atuam podem ser obtidas no relatório da
instrumento contratual dos como agentes de mudança da cul- Ouvidoria (BNDES, 2017a), dis-
financiamentos de operações tura de integridade. ponível no site do Banco.
154 LIVRO VERDE

Tabela 3.2
Tipos de manifestações recebidas pela Ouvidoria do BNDES (em percentual e número de ocorrências)

2º semestre de 2016

Tipo de manifestação Ocorrências

Reclamação 55,3% 371

Denúncia 14,2% 95

Dúvida 13,9% 93

Solicitação 10,4% 70

Complementares 3,3% 22

Agradecimento/elogio 2,4% 16

Sugestão 0,6% 4

Fonte: BNDES (2017a).

Gráfico 3.10
Histórico recente do número de manifestações recebidas pela Ouvidoria do BNDES

900

800
694 705
671
700

600

500

400

300

200

100

0
2º sem. 2015 1º sem. 2016 2º sem. 2016

Fonte: BNDES (2017a).


Prudência: crédito, risco e conformidade 155

Os indícios de cometimento mento Geral de Pessoal. No caso dimplemento de qualquer natu-


de ilícitos são averiguados por di- das apurações éticas, o descum- reza, financeiro ou não financeiro,
ferentes mecanismos, conforme a primento do código de ética pode por parte da beneficiária ou de in-
natureza do caso, incluindo proce- ensejar a aplicação da penalidade tegrante de seu grupo econômico.
dimentos de apurações internas, co- de censura, sem prejuízo de outras Por fim, as atividades de
missões de sindicância e inquérito, providências a cargo da Comissão monitoramento permitem que
processos de apuração ética (PAE) de Ética, tais como: recomenda- o Programa de Integridade do
e processos administrativos de res- ção de destituição de função de BNDES seja constantemente
ponsabilização (PAR), todos objeto confiança e recomendação de res- reavaliado e adequado para con-
de normatização interna. Quanto cisão do contrato de trabalho. tínuo aperfeiçoamento de sua
às sanções disciplinares que podem No âmbito das operações de estrutura de prevenção, detec-
ser aplicadas aos empregados, cabe crédito, os contratos preveem ção e remediação de fraudes. Os
mencionar a advertência escrita e a que a liberação da colaboração resultados do monitoramento
suspensão ou rescisão do contrato financeira poderá ser suspensa se são periodicamente reportados
de trabalho, previstas no Regula- ocorrer, perante o BNDES, ina- à alta administração.

Prevenção à lavagem de dinheiro e combate ao


financiamento do terrorismo (PLD/CFT)
No âmbito das medidas de na PLD/CFT, que visa garantir a todo o grupo econômico da em-
compliance, o BNDES adota di- identidade (quem é), a atividade presa postulante e seus diretores
retrizes e procedimentos para (o que faz) e a coerência na ori- e representantes legais, a fim de
prevenir operações comerciais ou gem e na movimentação de re- verificar seu relacionamento pré-
financeiras que buscam interna- cursos dos clientes da instituição vio com a sociedade, incluindo
lizar na economia de cada país (FEBRABAN, 2013b). seus fornecedores, as instituições
bens e serviços que se originam Os principais procedimentos financeiras com que mantêm rela-
ou estão ligados a atos ilícitos de “conheça seu cliente” adotados cionamento, os órgãos de controle
(COAF, 1999). pelo BNDES envolvem a análise a que estão sujeitos, e a presença
As diretrizes do BNDES para dos instrumentos utilizados em em listas nacionais e internacio-
a PLD/CFT incluem atuar em suas operações, a capacidade fi- nais de restrição ao crédito.
consonância com os compro- nanceira e atividade econômica Além disso, a instituição co-
missos internacionais assumi- dos interessados, indicativos de munica ao Conselho de Contro-
dos pelo Governo Federal, bem irregularidade ou ilegalidade dos le de Atividades Financeiras as
como estimular e participar de beneficiários; procedimentos con- operações realizadas e propostas
ações conjuntas no âmbito do tínuos de atualização e adequação de operação que possam consti-
Sistema Financeiro Nacional. das informações cadastrais de seus tuir-se em sérios indícios da exis-
Merecem destaque os procedi- clientes; e realização de pesqui- tência de lavagem de dinheiro ou
mentos de “conheça seu cliente”, sa cadastral – em bases de dados financiamento ao terrorismo, nos
um dos mais importantes pilares públicos e privados – que abrange termos dos normativos vigentes.
156 LIVRO VERDE

Box 3.4

Como o BNDES se relaciona externamente


O Sistema BNDES presta contas a um conjunto va- vantes para o ente público estadual ou para a população
riado de interlocutores. Essa relação pode se dar de dos estados.
forma direta, como no atendimento a demandas de
Os relatórios de gestão, disponíveis no site do BNDES,
informação do cidadão por meio do Serviço de Infor-
são elaborados de acordo com as diretrizes definidas
mação ao Cidadão (SIC) e pelas iniciativas da seção
nos normativos expedidos pelo TCU e pela CGU, apre-
BNDES Transparente do site do Banco (por exemplo,
sentando as metas estabelecidas, as ações realizadas e
publicação de estatísticas e informações sobre as
os resultados alcançados pelo Banco ao longo do exer-
operações de crédito e de renda variável – mais de-
cício. O BNDES edita também o Relatório Anual de Ati-
talhes no Box 1.10), ou de forma indireta, mediante
vidades da Auditoria Interna, com informações sobre
interlocução com o Congresso Nacional, o Ministério
os trabalhos de auditoria realizados no ano. Depois de
Público e o Ministério do Planejamento, Desenvolvi-
aprovado pelo Conselho de Administração do BNDES,
mento e Gestão, ao qual está subordinado. O BNDES
o documento é encaminhado à CGU.
também interage com órgãos de controle e supervi-
são, como TCU, CGU e BCB.
Merece destaque ainda a atuação do Banco por meio
das redes sociais (Facebook, LinkedIn, Twitter, SlideSha-
O TCU realiza a fiscalização contábil, financeira, orça-
re) e o canal de Relações com Investidores (RI), no site
mentária, operacional e patrimonial do BNDES, ava-
do BNDES, importantes canais de relacionamento com
liando sua atuação quanto a legalidade, legitimidade e
a sociedade. Por meio do RI, por exemplo, além das
economicidade. A CGU comprova a legalidade e avalia
informações exigidas pelos órgãos reguladores e de
os resultados da gestão dos administradores do BNDES
fiscalização, como as demonstrações financeiras audi-
quanto a eficácia e eficiência. Contribui também como
tadas e o Relatório da Administração, são divulgados
auxiliar do TCU na Auditoria Anual de Contas das Insti-
outros conteúdos que denotam a transparência ativa
tuições da Administração Pública Federal.
do Banco, como o Relatório Anual do BNDES, seguindo
O BCB monitora o Sistema Financeiro Nacional, regu- o modelo do relato integrado,(a) que vem sendo gra-
lando e supervisionando a atuação de todos os bancos dualmente adotado pelo Banco desde 2012 e já atende
brasileiros, inclusive o BNDES, determinando procedi- à exigência da nova Lei das Estatais.
mentos e regras de operação e fiscalizando o atendi-
A interação do Banco com esse conjunto de partes
mento de suas orientações.
interessadas integra seus deveres de empresa pública
Já o relacionamento com o Congresso Nacional tem e contribui para o aperfeiçoamento de sua atuação,
objetivos variados, desde a prestação de contas em re- proporcionando a melhoria na gestão dos riscos e
querimentos formais até o atendimento de pedidos de controles e ampliando o grau de conformidade aos nor-
informação sobre projetos, programas e operações rele- mativos aos quais está submetido.

(a)
Paradigma internacional criado por uma aliança internacional de reguladores, investidores, empresas, órgãos de normatização, profissionais
de contabilidade e ONGs, chamada International Integrate Reporting Council (IIRC).
Algumas das entidades com as quais o BNDES se relaciona

PODERES
PODER EXECUTIVO
Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão (MP)

CONGRESSO NACIONAL

ÓRGÃOS FISCALIZADORES
Comissões
ÓRGÃOS REGULADORES

BCB TCU

CVM CGU
BNDES
Sest MPF

Redes sociais
Imprensa
Site do BNDES
Ouvidoria
SIC

SOCIEDADE

Fonte: Elaboração própria.


158 LIVRO VERDE

PARTE 2
OS AVANÇOS
NA ATUAÇÃO
DO BNDES
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 159

4
ATUAÇÃO INOVADORA
DO BNDES
NAS POLÍTICAS PÚBLICAS
160 LIVRO VERDE

O objetivo deste capítulo é discutir a atuação do BNDES


no século atual, à luz das políticas públicas em vigor no
período. Assume-se o Banco como braço executor de
políticas federais que, ao serem implementadas pelo
BNDES, devem seguir critérios e normas internas da
instituição, nas quais são definidos limites e condições
para suas ações. Com isso em vista, serão apresentadas
adiante as principais políticas públicas que vigoraram no
período e a lógica que norteia a atuação do Banco.

A existência de instituições dos últimos 16 anos. O período


sólidas para a execução de polí- abrangeu cinco governos, quatro
ticas públicas fortalece a pereni- presidentes da República e cinco
dade dos mecanismos de apoio planos plurianuais (PPA).66 Dada
e dos espaços de discussão sobre a variedade de setores apoiados
o papel do Estado.64 O BNDES é pelo BNDES, pode-se identificar
uma importante instituição pú- a correspondência com políticas
blica federal para a execução de públicas em, ao menos, cinco
políticas de promoção de desen- áreas de atuação: infraestrutura,
volvimento, ajudando a imple- desenvolvimento produtivo e tec-
mentar as políticas de governo a nológico, exportação, mercado
partir da análise técnica de proje- de capitais e socioambiental.
tos por seu corpo funcional.65 Este capítulo explora as prin-
Foram várias as políticas cipais políticas públicas federais
governamentais que guiaram que afetaram o BNDES entre
a atuação do Banco ao longo 2001 e 2016, o que é apresentado

64 As instituições são importantes, pois definem as regras do jogo econômico, político
e social, na abordagem do Nobel de Economia Douglass North. Essas instituições, que
podem ser formais ou informais, atuam como restrições às escolhas individuais e reduzem a
incerteza em relação ao futuro.
65 De modo simplificado, Karo e Kattel (2016) especificam os fatos estilizados da
transformação da formulação de políticas de governo em ações executadas por instituições
públicas. Inicialmente, a agenda de políticas é colocada pelo Poder Executivo e debatida
com o Legislativo e partes interessadas. Já na fase de execução, as instituições incumbidas da
implementação devem traduzir as diretrizes de políticas em suas prioridades corporativas e
em regras operacionais que as favoreçam em relação a não prioridades.
66 Presidentes de 2001 a 2016: Fernando Henrique Cardoso (2001-2002), Luiz Inácio Lula da
Silva (2003-2010), Dilma Rousseff (2011-maio 2016) e Michel Temer (maio 2016 em diante).
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 161

de forma estruturada na primeira mento produtivo e tecnológico,


seção. Norteadas por esse quadro focando em áreas como inovação e
geral, as demais seções apresen- internacionalização de empresas.
tam algumas das principais áreas O apoio às exportações e ao mer-
de atuação do BNDES. Na segun- cado de capitais, por sua vez, é ob-
da, o foco está no setor de infraes- jeto da quarta e da quinta seções,
trutura. Em seguida, a terceira se- respectivamente. A última seção
ção analisa mais detalhadamente dedica-se ao papel do BNDES
o apoio do Banco ao desenvolvi- na temática socioambiental.

Políticas públicas federais


orientadoras do BNDES

O grande desafio das institui- e, para isso, instituições eficien-


ções de governo é seguir as diretri- tes e órgãos de controle são fun-
zes governamentais, minimizando damentais. A adoção de políticas
os riscos envolvidos na implanta- prudenciais também contribui e
ção de políticas públicas. A litera- deve ser acompanhada de preo-
tura econômica trata esses riscos cupações visando a efetividade e a
como falhas de governo, tais como, economia de recursos.
no caso de bancos públicos: inter- O início do século atual é mar-
ferências políticas indevidas, má cado por um grande conjunto de
alocação de recursos e baixa adi- políticas públicas federais postas
cionalidade dos financiamentos. em curso nas mais diferentes áreas.
Entretanto, se há falhas de go- Em especial, destacam-se os PPAs,
verno, também há falhas no mer- instrumentos previstos no artigo
cado, que devem ser o foco de 165 da Constituição Federal desti-
atuação das instituições públi- nados a organizar e viabilizar a ação
cas. Financiamentos a pequenas pública, com vistas a cumprir os
e médias empresas e a inovação fundamentos e os objetivos da Re-
são exemplos clássicos em que se pública. Além dos diferentes PPAs
encontram lacunas deixadas pelo do período, o Quadro 4.1 apresenta
mercado privado. As experiên- políticas em áreas mais relacionadas
cias de políticas públicas bem- com a atuação do BNDES, a saber:
-sucedidas são aquelas que con- infraestrutura, desenvolvimento
seguem corrigir tais lacunas com produtivo e tecnológico, exporta-
o mínimo de falhas de governo ção e meio ambiente.
162 LIVRO VERDE

Quadro 4.1
Principais políticas públicas federais no período 2001-2016

Políticas públicas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Desenvolvimento,
Planos
Avança Brasil Brasil para Todos Brasil de Todos Mais Brasil Produtividade e
plurianuais (PPA)
Inclusão Social

Programa de
Programa de Aceleração
Parcerias de
do Crescimento (PAC)
Investimentos (PPI)

Planos Decenais
de Energia (PDE)

Plano Nacional
Políticas de de Logística e Transportes (PNLT)
infraestrutura
Programa de Investimento
em Logística (PIL)

Plano Nacional
de Saneamento Básico (Plansab)

Política Nacional
de Mobilidade Urbana (PNMU)

Política de
Política Industrial Tecnológica e de
Desenvolvimento Plano Brasil Maior (PBM)
Políticas de Comércio Exterior (Pitce)
Produtivo (PDP)
desenvolvimento
produtivo e
Plano de Ação em Ciência,
tecnológico Estratégia Nacional de Ciência, ENCTI
Tecnologia e Inovação
Tecnologia e Inovação (ENCTI) 2016-2019
(PACTI)

Políticas de Estratégia Brasileira Plano Nacional de


exportação de Exportações (EBE) Exportações (PNE)

Políticas Política Nacional sobre


ambientais Mudança do Clima (PNMC)

Fonte: Elaboração própria.

Na área de infraestrutura, os à sociedade suprimento energé-


planos decenais de energia (PDE) tico com custos adequados, com
são uma política pró-investimento base técnica e de forma ambien-
para orientar as ações e decisões talmente sustentável. Esses planos
voltadas ao equilíbrio entre as são elaborados anualmente com
projeções de crescimento econô- um horizonte de dez anos e apro-
mico do país e a necessária expan- vados por uma portaria do Minis-
são da oferta, de forma a garantir tério de Minas e Energia.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 163

A partir de 2007, com o lan- a criação dos fundos setoriais de


çamento do Programa de Ace- ciência e tecnologia69 como ins-
leração do Crescimento (PAC),67 trumentos de financiamento de
que consistia em um conjunto de projetos de pesquisa, desenvolvi-
medidas destinadas a incentivar mento e inovação.
o investimento privado, aumen- A partir de 2003, são pos-
tar o investimento público em tas em prática políticas federais
infraestrutura e remover obstá- voltadas para o desenvolvimento
culos burocráticos ao crescimen- da estrutura produtiva do país
to, foi elaborado um conjunto (ABDI, 2015). A Política Indus-
de políticas e programas para os trial, Tecnológica e de Comér-
diversos segmentos de infraes- cio Exterior (Pitce), lançada em
trutura. Dentre elas, podem-se 2003, tinha como objetivo o au-
destacar o Plano Nacional de mento da eficiência econômica e
Logística e Transportes (PNLT), o desenvolvimento e a difusão de
o Programa de Investimento em tecnologias com maior potencial
Logística (PIL), o Plano Nacional de indução do nível de ativida-
de Saneamento Básico (Plansab) de e de competição no comércio
e a Política Nacional de Mobi- internacional, trazendo quatro
lidade Urbana (PNMU), que são opções estratégicas (semicondu-
mais relacionados à atuação do tores, software, bens de capital,
BNDES. Em 2016, com a transi- fármacos e medicamentos).
ção de governo, o PAC dá lugar ao Em 2008, a Pitce é substituída
Programa de Parcerias de Investi- pela Política de Desenvolvimen-
mentos (PPI),68 que tem como ob- to Produtivo (PDP), sob o lema
jetivo gerar empregos e promover “Inovar e investir para sustentar
o crescimento por meio de novos o crescimento”, que trouxe como
investimentos em projetos de in- principais novidades a prioridade
fraestrutura e de desestatização. ao investimento, a introdução de
Na área de desenvolvimento metas monitoráveis e a amplia-
produtivo e tecnológico, o iní- ção do leque de setores e temas
cio do século marca um reforço apoiados. Essa ampliação partiu
das políticas pró-inovação com da constatação da diversidade do

67 O PAC foi instituído pelo Decreto 6.025, de 22.1.2007, que cria o programa e seu
comitê gestor.
68 O PPI foi instituído pela Medida Provisória 727, de 12.5.2016, convertida na Lei 13.334,
de 13.9.2016.
69 Criados a partir de 1999, os fundos são atualmente 16. Mais informações em: <http://
www.finep.gov.br/a-finep-externo/fontes-de-recurso/fundos-setoriais/o-que-sao-fundos-
setoriais>.
164 LIVRO VERDE

parque industrial brasileiro e da do PBM estenderam-se até o fim (SCE), com lastro no Fundo de
variedade de estágios de capaci- de 2014 e, desde então, não há Garantia à Exportação (FGE).
dade competitiva entre setores, o política expressa de desenvolvi- Nos anos 2000, contudo, foram
que, para além de medidas gerais, mento produtivo nesses moldes. desenhados dois planos de in-
requeria ações de natureza espe- Em conjunto com as políti- centivo à exportação: a Estra-
cífica para cada setor. No lança- cas de desenvolvimento produ- tégia Brasileira de Exportações
mento da PDP havia 32 progra- tivo, foram também colocadas (EBE), que vigorou entre 2008
mas, sendo 25 deles relacionados em curso políticas específicas e 2010, e o Plano Nacional de
a sistemas produtivos (agrupados de apoio à ciência, tecnolo- Exportações (PNE), lançado em
em três categorias)70 e sete rela- gia e inovação (C,T&I): Plano 2015 com um horizonte até 2018.
cionados a temas transversais de Ação em Ciência, Tecno- Finalmente, na área ambien-
(“destaques estratégicos”). logia e Inovação (PACTI), tal, há destaque para a Política
Em 2011, a PDP é substi- no período de 2007 a 2010; Es- Nacional sobre Mudança do Cli-
tuída pelo Plano Brasil Maior tratégia Nacional de Ciência, ma (PNMC), lançada em 2009,71
(PBM), que mantém a abran- Tecnologia e Inovação (ENCTI), que reúne diversos instrumentos
gência setorial da PDP e amplia no período de 2011 a 2015; e e políticas para mitigar emissões
as macrometas de quatro para ENCTI de 2016 a 2019. Essas de gases de efeito estufa geradas
dez, organizadas a partir de um políticas trazem orientações no Brasil e adaptar a sociedade a
mapa estratégico dividido em estratégicas de médio prazo impactos decorrentes da mudan-
três dimensões: criação e forta- para a implementação de polí- ça do clima. Entre os objetivos e
lecimento de competências crí- ticas públicas na área de C,T&I, metas, com horizonte até 2020,
ticas; adensamento produtivo e destacando áreas prioritárias encontram-se: reduzir o índi-
tecnológico das cadeias de valor; para investimento. ce de desmatamento anual da
e ampliação de mercados. Além Na área de exportação, os Amazônia; ampliar o consumo
dos objetivos ligados a investi- principais instrumentos de interno de etanol; dobrar a área
mento, inovação, micro e peque- apoio foram moldados na déca- de florestas plantadas; aumentar
nas empresas (MPE) e exporta- da de 1990, como o Proex Finan- a reciclagem de resíduos sólidos
ção, agregaram-se novas metas, ciamento, o Proex Equalização, urbanos; aumentar a oferta de
como qualificação de recursos operados pelo Banco do Brasil energia elétrica de cogeração etc.
humanos, produção mais limpa com recursos do Tesouro Nacio- Essas metas respondem aos com-
e crescimento dos setores inten- nal, as linhas BNDES Exim e o promissos firmados pelo país no
sivos em conhecimento. As ações Seguro de Crédito à Exportação Acordo de Clima de Paris.

70 São elas: (i) Consolidar e Expandir Liderança, que reuniu setores com capacidade de projeção internacional; (ii) Mobilizadores em Áreas
Estratégicas, que buscou a superação de desafios científico-tecnológicos para a inovação; e (iii) Fortalecer a Competitividade, que reuniu
complexos produtivos com potencial exportador e/ou com potencial de gerar efeitos de encadeamento sobre o conjunto da estrutura industrial.
71 Instituída pela Lei 12.187, de 29 de dezembro de 2009.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 165

Box 4.1

A prática de planejamento estratégico no BNDES


Há mais de trinta anos, o BNDES adota o planejamento estratégico como instrumento para definir prioridades e dire-
trizes de atuação. Segundo seu estatuto, o BNDES é o principal instrumento de execução da política de investimento
do Governo Federal e tem por objetivo primordial apoiar programas, projetos, obras e serviços que se relacionem com
o desenvolvimento econômico e social do país. As diretrizes governamentais constituem referência para o processo
de planejamento do BNDES, a partir da identificação e avaliação de oportunidades de contribuição para implementa-
ção de políticas públicas, zelando pelo alinhamento de sua atuação com as estratégias de governo.

No período compreendido entre 2001 e 2016, o BNDES passou por três ciclos formais de planejamento: (i) Plano
Estratégico BNDES 2000-2005, que teve como referência os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento,
incorporados no Plano Plurianual 2000-2003, e deu ênfase ao apoio às privatizações, conforme diretrizes estabe-
lecidas pelo Governo Federal; (ii) Sistema de Planejamento Integrado para o Desenvolvimento – Plano Trienal 2005-
2007, que teve como eixo estratégico uma reflexão sobre os desafios do Brasil, sob a lógica setorial, buscando
promover a convergência com políticas, planos e programas do Governo Federal, notadamente o Plano Plurianual
2004-2007 e a Pitce; e (iii) Planejamento Corporativo 2009-2014, que buscou o alinhamento da atuação do BNDES
com políticas como o PAC e a PDP. Durante sua vigência, estendida até 2016, outras políticas como o PBM e o PIL
também serviram de referência.

Com o tempo, o processo de planejamento foi sendo aprimorado com a evolução dos instrumentos de apoio à
gestão. Entre os principais avanços, destaca-se o estabelecimento de um sistema de governança do processo de
planejamento, responsável pela gestão e acompanhamento de indicadores e projetos alinhados à estratégia e pre-
viamente aprovados pelo Conselho de Administração. O monitoramento de indicadores e projetos permite acom-
panhar a execução da estratégia com base em metas estabelecidas. Como resultado desses avanços, a partir de
2014, o BNDES passou a integrar o Palladium Balanced Scorecard Hall of Fame for Executing Strategy, que reúne
empresas de todo o mundo que alcançam resultados de referência pelo uso de modelos de gestão da estratégia,
sendo a primeira instituição pública brasileira a receber tal reconhecimento.

No segundo semestre de 2016, em função de mudança na Diretoria do BNDES e novas orientações do Governo Fe-
deral, foram realizados ajustes no planejamento, preservando suas declarações de missão, visão e valores, a saber:

MISSÃO VISÃO VALORES


Ética,
Promover o desenvolvimento Ser o Banco do
sustentável e competitivo da desenvolvimento do Brasil, Compromisso com o
Desenvolvimento,
economia brasileira, com geração instituição de excelência, inovadora
Espírito Público
de emprego e redução das e pró-ativa ante os desafios da
e Excelência.
desigualdades sociais e regionais. nossa sociedade.
166 LIVRO VERDE

Atuação do BNDES em infraestrutura

A prioridade do BNDES aos os quatro principais segmentos A prioridade do


projetos de infraestrutura decorre nos quais o BNDES atua: energia BNDES aos projetos
da influência direta desses proje- elétrica, logística (rodovias, ferro-
de infraestrutura
tos na melhoria da qualidade de vias, portos e aeroportos), mobi-
vida da população, na integração lidade urbana e saneamento. Em decorre da
das regiões do país e na competiti- cada segmento, há destaque para influência direta
vidade e produtividade das empre- as políticas públicas que nortea- desses projetos
sas. Nesta seção, são examinados ram o apoio do BNDES.
na melhoria da
Energia elétrica qualidade de vida
da população, na
O setor elétrico brasileiro é uma do Ministério de Minas e Energia
integração das
das principais prioridades para o (MME) e da Agência Nacional de
BNDES desde sua fundação. Com Energia Elétrica (Aneel), além do regiões do país e
muitos anos de apoio ao setor, o planejamento contido no Plano De- na competitividade
Banco teve papel fundamental na cenal de Energia (PDE), elaborado e produtividade
expansão de empresas e projetos pela Empresa de Pesquisa Energéti-
das empresas
nos diversos segmentos de geração, ca (EPE), responsável pelos estudos
transmissão e distribuição. Nota- balizadores da expansão no setor.
damente, foi a partir da reforma Um exemplo de tradução de
do setor elétrico, iniciada no fim política pública em ação concreta
da década de 1990, com as mudan- é a prioridade dada pelo BNDES
ças institucionais e estruturais que ao desenvolvimento de fontes de
permitiram a inserção da iniciati- energia que promovam o desen-
va privada, que o BNDES passou a volvimento tecnológico e a geração
ter ainda maior relevância na pro- de emprego e renda com baixo im-
moção dos investimentos no setor, pacto ambiental. O apoio a fontes
sendo essencial sua participação na renováveis alternativas de energia
concretização dos investimentos elétrica se destaca como tendo uma
decorrentes de leilões e concessões das melhores condições financeiras
no período 2001-2016. oferecidas pelo Banco. Dessa for-
O BNDES orienta sua atuação ma, o BNDES contribui para com-
a partir das diretrizes da Política promissos assumidos na Conferên-
Energética Nacional, que tem como cia do Clima de Paris (COP 21)
principais objetivos: a busca da se- e ratificados pelo Brasil em setem-
gurança energética, a qualidade de bro de 2016. As metas do Brasil
serviço e a modicidade tarifária. São preveem a redução da emissão dos
levadas em consideração também as gases de efeito estufa em 37% em
regulamentações e os normativos 2025 e 43% em 2030.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 167

Box 4.2

Apoio do BNDES à infraestrutura


Ao longo dos anos, o BNDES tem contribuído de forma importante para as diversas áreas em que opera. Um
exemplo emblemático é o apoio do Banco à infraestrutura. A título de exemplo, seguem alguns dados que
explicitam esse papel. Mais informações serão apresentadas nesta seção.

Geração de energia – Os financiamentos a projetos de hidrelétricas, pequenas centrais hidrelétricas, eólicas


e termelétricas aprovados pelo Banco entre 2001 e 2016 previam um aumento da capacidade instalada da
ordem de 63 GW (a maior parte em operação atualmente). Em 2000, a capacidade instalada no Brasil totali-
zava 76 GW. Isto é, quando concluídos os projetos aprovados entre 2001 e 2016, o BNDES terá colaborado
para um aumento de 83% na capacidade instalada brasileira com relação ao ano 2000.

Transmissão de energia – Ao fim do ano 2000, o Brasil dispunha de cerca de 69 mil km de rede de linhas
de transmissão. Entre 2001 e 2016, o Banco aprovou financiamentos a projetos que preveem a adição de
cerca de 38 mil km em linhas de transmissão. Quando concluídos os projetos aprovados no período, o BNDES
terá contribuído para a ampliação da capacidade do sistema em cerca de 56%.

Rodovias – No período de 1995 a 2016, o apoio do BNDES a concessões rodoviárias somou R$ 24,3 bilhões,
alavancando investimentos de R$ 59,8 bilhões. Foram 59 lotes de rodovias concedidas ao setor privado,
abrangendo mais de 20 mil km.

Aeroportos – Entre 2012 e 2016, foram desembolsados R$ 7,6 bilhões, de um total de projetos da ordem
de R$ 8,2 bilhões, expandindo a capacidade total dos aeroportos apoiados em cerca de 74 milhões de pas-
sageiros por ano.

Mobilidade urbana – De 2006 a 2016, foram implantados 184 km de trilhos de metrô e de veículos leves
sobre trilhos (VLT) com o apoio do Banco.

Ferrovias – Entre 2001 e 2016, o BNDES apoiou as concessionárias ferroviárias em montante da ordem de
R$ 18,1 bilhões, o que alavancou investimentos de aproximadamente R$ 53,9 bilhões. A indústria brasileira
de materiais e equipamentos ferroviários passou a fornecer quatro mil vagões por ano entre 2011 e 2016.
Na década de 1990, a indústria forneceu, em média, 330 vagões/ano.

Saneamento – Entre 2007 e 2016, os investimentos em água e esgoto no âmbito do PAC, com apoio do
BNDES, foram da ordem de R$ 5,7 bilhões, beneficiando 190 municípios.

Fontes: BNDES, Aneel, ONS. Outras informações sobre os resultados da atuação do BNDES podem ser obtidas no Relatório de Efetividade do Banco (BNDES, 2015).
168 LIVRO VERDE

Apoio ao setor elétrico no período 2001-2016


A Tabela 4.1 resume os resul- a capacidade instalada em cer-
tados do apoio do BNDES aos ca de 63 mil MW e irão agregar
diversos segmentos do setor de mais de 38 mil km de linhas de
energia elétrica de 2001 a 2016. transmissão ao Sistema Interli-
Nesse período, o BNDES apro- gado Nacional. Foram aprova-
vou um total de 574 projetos dos financiamentos da ordem de
nos segmentos de geração, trans- R$ 180 bilhões, que viabilizaram
missão e distribuição que, uma investimentos de aproximada-
vez concluídos, irão aumentar mente R$ 314 bilhões.

Tabela 4.1
Apoio do BNDES ao setor elétrico – 2001-2016*

Capacidade instalada Aprovações Investimento previsto


Segmento Projetos aprovados
associada (R$ milhões correntes) (R$ milhões correntes)

1. Geração 318 63.605 MW 123.127 209.157

Hidrelétricas 57 41.901 MW 70.088 115.567

Eólicas 86 10.239 MW 28.843 48.160

Termelétricas 17 8.222 MW 13.450 28.759

PCHsa 139 2.652 MW 9.143 14.363

Biomassa 19 591 MW 1.603 2.308

2. Transmissão 126 38.372 km 26.562 51.348

3. Distribuição 130 30.611 54.185

Total 574 180.300 314.690

Fonte: Elaboração própria.


Notas: *As informações apresentadas são relativas especificamente a operações da Área de Energia do BNDES e excluem o apoio da
BNDESPAR via mercado de capitais e operações indiretas automáticas. a Pequenas centrais hidrelétricas.

Energias renováveis alternativas e Proinfa


O BNDES apoia as fontes al- partir da criação do Programa de
ternativas renováveis (pequenas Incentivo às Fontes Alternativas
centrais hidrelétricas – PCHs, (Proinfa), em 2002, que essas fon-
empreendimentos termelétricos tes passaram a ter um peso rele-
a biomassa, usinas eólicas e usinas vante na matriz elétrica brasileira.
fotovoltaicas) desde o início do Após a crise do racionamen-
seu desenvolvimento. Porém, foi a to de energia de 2001, uma das
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 169

O BNDES apoiou, constatações no setor elétrico cipalmente, na estruturação dos


foi a de que era preciso reduzir Contratos de Compra e Venda
no período 2003-
a dependência de hidrelétricas, de Energia (CCVE), de modo
-2015, projetos com o objetivo de garantir a se- que servissem como garantia aos
correspondentes gurança do suprimento de eletri- financiamentos na modalidade
a 74% da nova cidade e mitigar sua exposição às project finance.
condições climáticas. O Proinfa, Após o impulso inicial do
capacidade
criado em 2002 e regulamenta- Proinfa, as energias alternativas
implantada do em 2004, busca diversificar passaram a ter participação pre-
em eólica a matriz elétrica brasileira (in- ponderante na energia adiciona-
crementando a participação de da à matriz elétrica. O caso das
fontes alternativas renováveis), eólicas é emblemático: em 2003
aumentar a segurança no abas- não havia projeto em operação
tecimento de energia elétrica e e, até o fim de 2016, estavam ins-
valorizar as características e po- talados mais de 10 mil MW de
tencialidades regionais e locais. capacidade. O BNDES apoiou,
O BNDES teve papel funda- no período 2003-2015, projetos
mental por meio da elaboração correspondentes a 74% da nova
de programa específico de apoio capacidade implantada em eólica,
financeiro para o Proinfa e, prin- conforme Tabela 4.2.

Tabela 4.2
Participação do BNDES na expansão de eólicas,
PCHs e hidrelétricas – 2003-2015*

Capacidade instalada no Aumento de capacidade Projetos apoiados pelo Participação do BNDES


Segmento
Brasil em 2003 (MW) entre 2003 e 2015 (MW) BNDES (MW) na capacidade adicionada (%)

Eólicas 0 7.616 5.655 74

PCHsa
1.351 3.865 2.225 58
(<30 MW)

Hidrelétricas
64.291 22.104 16.855 76
(>30 MW)

Total 65.642 33.585 24.735 74

Fontes: Elaboração própria, com base em Aneel (2017).


Notas: *A tabela considera apenas o que já entrou em operação. a Pequenas centrais hidrelétricas.
170 LIVRO VERDE

As aparentes inconsistências metodologia específica de creden- No período


entre os valores das tabelas 4.2 ciamento em energias renováveis,
2003-2015,
e 4.1 devem-se aos horizontes no âmbito do Credenciamento
diferentes e, principalmente, ao de Fornecedores Informatizado
76% da nova
prazo de implantação dos pro- (CFI), conforme apresentado no capacidade
jetos. Projetos de infraestrutura Box 4.3. instalada de
têm longo prazo de implantação, Complementarmente, para
hidrelétricas
podendo levar muitos anos para estímulo ao desenvolvimento
entrada em operação. Por isso, do mercado de capitais de ren-
que entraram
enquanto na Tabela 4.1 o projeto da fixa, o BNDES apoia o setor efetivamente
pode constar como aprovado, na de energias renováveis em três em operação
Tabela 4.2, ele só constará quando frentes: (i) como investidor ân-
foi apoiada
efetivamente entrar em operação cora nas emissões de debêntures
comercial. Um exemplo é a hi- destes projetos, comprando parte
pelo BNDES
drelétrica de Belo Monte, que foi significativa dos papéis emitidos;
aprovada em novembro de 2012, (ii) incentivando a certificação
portanto consta da Tabela 4.1, das debêntures destes projetos
porém só iniciou a operação co- como títulos verdes (green bonds),
mercial em 2016, fora do hori- certificados pela Climate Bonds
zonte da Tabela 4.2. Initiative (CBI),72 com alto nível
O apoio do BNDES à estrutu- de adesão de projetos; e (iii) pa-
ração da oferta de energia eólica trocinando a criação de um Fun-
também trouxe impacto positivo do de Energia Sustentável, que
para o desenvolvimento da indús- tem como mandato investir em
tria de fornecedores de equipa- debêntures de projetos de ener-
mentos, por meio da criação de gia dadas as definições da CBI.

Grandes hidrelétricas na Amazônia:


Santo Antônio, Jirau e Belo Monte
Dadas sua vasta extensão ter- to unitário e com baixas emissões
ritorial e suas diversas bacias hi- de gases de efeito estufa.
drográficas com regimes hidro- No período 2001-2016, o
lógicos complementares, o Brasil BNDES aprovou 57 projetos de
sempre teve a energia hidrelétrica hidrelétricas acima de 30 MW,
como vocação natural. Minimiza- que uma vez concluídos agre-
dos seus impactos ambientais, a garão mais de 41 mil MW (ver
fonte hídrica constitui-se uma al- Tabela 4.1) de capacidade insta-
ternativa renovável, de baixo cus- lada, equivalente a cerca de três

72 Entidade sem fins lucrativos que tem por objetivo estimular investimentos em uma
economia de baixo carbono via certificação de títulos verdes (https://www.climatebonds.net/).
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 171

vezes a capacidade de Itaipu. otimização da modicidade tarifá-


No período 2003-2015, 76% da ria (cobrança das menores tarifas
nova capacidade instalada de hi- possíveis) e a confiabilidade do
drelétricas que entraram efetiva- sistema elétrico, bem como ga-
mente em operação foi apoiada rantir o atendimento à demanda
pelo BNDES. nacional de energia elétrica.
Entre o total de projetos apre- Os três projetos foram conce-
sentados, os projetos estrutu- bidos na modalidade a fio d’água,
rantes de Santo Antônio, Jirau e que prioriza a geração de energia
Belo Monte merecem destaque. pelo próprio fluxo do rio, sem
Leilões de projetos estruturantes grandes reservatórios de regula-
são definidos por resolução do rização, de modo a minimizar os
Conselho Nacional de Política impactos ambientais. A Tabela 4.3
Energética (CNPE) e destinam- apresenta os principais indica-
-se à compra de energia prove- dores dos três projetos. Note-se
niente de projetos de geração de que os três projetos juntos pro-
caráter estratégico e que visam duzem energia para abastecer
atender ao interesse público. São o equivalente a cerca de 41 mi-
projetos que buscam assegurar a lhões de residências.

Tabela 4.3
Dados principais dos projetos estruturantes – dez. 2016

Residências
Capacidade instalada equivalentes Financiamento BNDES Investimento previstob
atendidasa

UHE Santo Antônio 3.568 MW 10,9 milhões R$ 8,1 bilhões R$ 20 bilhões

UHE Jirau 3.750 MW 9,9 milhões R$ 9,5 bilhões R$ 21 bilhões

UHE Belo Monte 11.233 MW 20,6 milhões R$ 22,5 bilhões R$ 35 bilhões

Fonte: Elaboração própria.


Notas: a O consumo domiciliar médio é dado pelo consumo residencial total do Brasil em 2015, dividido pelo número de domicílios
brasileiros em dezembro de 2015 (Fontes: BEN – EPE e IBGE). b Valores referentes a dezembro de 2016.

Para mitigar a exposição a um vamente 64%, 50% e 40% de par-


único projeto de grande monta e ticipação de outras fontes de fi-
fomentar o mercado de capitais nanciamento ou repassadores no
privados, o BNDES compartilha total do financiamento.
o risco com agentes repassado- Vale destacar ainda os avan-
res e demais financiadores de ços institucionais ocorridos
mercado. Santo Antônio, Jirau desde o último grande projeto
e Belo Monte tiveram respecti- anterior, a hidrelétrica de Tucu-
172 LIVRO VERDE

ruí no estado do Pará, nos anos ção. Além disso, adicionalmente


1980. De fato, houve avanços à implantação das hidrelétricas,
na estruturação destes projetos, o BNDES financiou investimen-
seja pela inclusão da iniciativa tos socioambientais na região
privada, evitando a ampliação de entorno dos projetos San-
do endividamento público, seja to Antônio, Jirau e Belo Mon-
pelo menor prazo de implanta- te, que geraram investimentos
ção, bem como por não haver socioambientais da ordem de
repasse para tarifa de eventual R$ 1,2 bilhão, R$ 1,6 bilhão e
sobrecusto durante a constru- R$ 3,2 bilhões, respectivamente.

Transmissão
A transmissão constitui seg- isolados de Manaus, Macapá e
mento essencial do Sistema In- o sistema Acre-Rondônia, com
terligado Nacional (SIN) e tem linhas de transmissão que, por
por finalidade conectar geração e sua vez, também contaram com
consumo. A rede de transmissão o apoio do BNDES. A Figura 4.1
no Brasil tem ainda o objetivo resume os projetos de transmis-
estratégico de permitir o apro- são apoiados pelo Banco segre-
veitamento ótimo dos reservató- gados por região.
rios e o intercâmbio energético É importante mencionar
entre as regiões, uma vez que o que diversos projetos de linhas
suprimento de energia depende de transmissão tiveram suces-
de bacias hidrográficas com regi- so na captação de recursos por
mes hidrológicos distintos, sendo meio da emissão de debêntures
possível, por exemplo, gerar ener- incentivadas. Trata-se de um dos
gia em uma região com excesso segmentos que mais emitiram
de chuvas para garantir o supri- títulos incentivados, tendo rea-
mento de outra que esteja em pe- lizado dez emissões de debên-
ríodo de seca. Além disso, o SIN tures, totalizando volume de
permite a viabilização de fontes R$ 1.112,7 milhões, desde agosto
como eólica e solar, uma vez que de 2012. Percebendo a aceitação
as variações naturais de geração do mercado por títulos incenti-
decorrentes de variações da fon- vados deste segmento e buscan-
te primária de energia (vento e do fomentar ainda mais o desen-
sol, respectivamente) podem ser volvimento deste instrumento
compensadas por geração hídrica de financiamento, o BNDES
ou térmica conectadas em outro anunciou recentemente novas
ponto da rede de transmissão. condições de apoio, nas quais
No período 2001-2016, foram abriu mais espaço para inserção
conectados ao SIN os sistemas das debêntures como fonte de
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 173

financiamento. Com base no his- para novas emissões, espera-se


tórico de sucesso das captações do ampliação do volume de debên-
segmento e nas novas condições, tures incentivadas emitidas por
que deverão criar mais estímulo projetos do setor de transmissão.

Figura 4.1
Projetos de transmissão apoiados por região – 2001-2016

Região Norte:
Nº projetos: 17
Financiamento: R$ 6.421.770 mil Região Nordeste:
Capacidade: 7.401 km
Nº projetos: 15
Financiamento: R$ 2.862.850 mil
Capacidade: 3.531 km

Norte

Nordeste

Centro Oeste

Sudeste
Região Centro-Oeste:
Nº projetos: 26
Financiamento: R$ 10.115.133 mil
Capacidade: 17.360 km Região Sudeste:
Nº projetos: 32
Financiamento: R$ 3.838.246 mil
Capacidade: 4.981 km
Sul

Região Sul
Transmissão Brasil
Nº projetos: 36
Projetos aprovados: 126 Financiamento: R$ 3.324.123 mil
Financiamento: R$ 26.562 milhões Capacidade: 5.100 km
Capacidade instalada: 38.372 km

Fonte: Elaboração própria.


174 LIVRO VERDE
Box 4.3

A contribuição do CFI BNDES para o desenvolvimento da


indústria de equipamentos para energias renováveis
Como decorrência da realização de leilões de energia e ou expansões para implantação de novas linhas de pro-
do interesse de fabricantes de produzir no país equipa- dução, totalizando valor superior a R$ 1 bilhão investi-
mentos e componentes para geração de energia eólica do entre 2013 e 2016, o que gerou pelo menos quatro
e solar, metodologias específicas de credenciamento de mil empregos industriais diretos. Além disso, pode ser
equipamentos foram desenvolvidas pelo BNDES. Assim, percebida diversificação regional dos investimentos,
no âmbito do sistema de Credenciamento de Forne- com destaque para a região Nordeste do país.
cedores Informatizado (CFI), aerogeradores e sistemas
Seguindo o modelo para aerogeradores, uma metodo-
geradores fotovoltaicos foram credenciados levando-se
logia de credenciamento também foi desenvolvida para
em conta trajetórias de longo prazo de adensamento
os módulos e sistemas para energia solar. Em 2013, a
produtivo dessas cadeias de valor.
indústria de fabricação dos módulos fotovoltaicos não
No ano de 2012, o setor eólico era uma indústria nas- se encontrava estabelecida no Brasil. Por esse motivo,
cente no Brasil, com uma base industrial ainda pequena o BNDES não conseguia apoiar projetos para aproveita-
e diversos fabricantes internacionais desejando se insta- mento da energia solar, já que não havia fornecedores
lar para atender à grande demanda por aerogeradores desses equipamentos listados no CFI.
no Brasil decorrente dos leilões federais de energia em
Em agosto de 2014, foi aprovada pela Diretoria do
2009, 2010 e 2011. Vislumbrou-se a oportunidade para
BNDES uma metodologia de credenciamento específi-
a elaboração de método específico de credenciamento
ca para esse segmento. Nesta proposta, buscaram-se
para aerogeradores que refletisse a realidade da indústria
formas mais flexíveis de atendimento aos critérios de
de montagem e produção local de componentes. Foram
credenciamento, identificando equipamentos críticos
utilizadas as seguintes premissas: (i) eliminar gradual-
com viabilidade de mercado para produção doméstica,
mente as diferenças entre as estruturas industriais dos di-
sendo que o nível de participação do BNDES nos finan-
versos fabricantes no país; (ii) aumentar gradativamente
ciamentos é diretamente proporcional à presença de
o adensamento produtivo do país, com base no mapea-
componentes da tecnologia supridos por fornecedores
mento das capacidades dos principais componentes da
do país. O estabelecimento dessa metodologia ocorreu
cadeia de fabricação do equipamento; e (iii) priorizar os
simultaneamente à realização do primeiro leilão fede-
componentes com alto conteúdo tecnológico, alto valor
ral de energia para a fonte solar fotovoltaica, que foi
agregado e uso intensivo de mão de obra.
seguido por outros dois em 2015, proporcionando em
Como resultado dessa política, pode-se destacar a for- conjunto uma demanda por equipamentos (painéis
mação de uma cadeia produtiva local que conta hoje fotovoltaicos, trackers, inversores) cujas capacidades
com seis integradores/fabricantes de aerogeradores instaladas superam 3 mil MW. O mercado ainda está
estabelecidos no país (GE/Alstom, Enercon/Wobben, em estágio inicial de desenvolvimento, mas já foram
Gamesa/Siemens, Acciona, Vestas e WEG) e de uma identificados 14 novos investimentos na indústria de
cadeia diversificada de fornecedores de componentes. equipamentos, que totalizam mais de R$ 200 milhões
Mais de cinquenta novos investimentos na indústria fo- investidos e aproximadamente mil empregos industriais
ram mapeados, incluindo novas fábricas, adequações diretos gerados no país.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 175

Logística

A logística de A logística de cargas perpassa as ações de governo e de políticas


cargas perpassa praticamente todas as ativida- públicas de longo prazo em trans-
des econômicas, influenciando a portes. Isso se traduz no equaciona-
praticamente competitividade das empresas e a mento do investimento para recu-
todas as atividades qualidade de vida da população. A peração e modernização dos ativos
econômicas, maior abertura comercial amplia existentes, na solução de gargalos
influenciando a a relevância do tema e a impor- e elos faltantes, na implantação de
tância dada à administração dos novas alternativas e no aperfeiçoa-
competitividade custos logísticos, à infraestrutura, mento da gestão dos ativos.
das empresas e a à gestão de transportes e à capaci- A partir do lançamento da Lei
qualidade de vida dade de formar cadeias de supri- das Concessões, em 1995,73 que dis-
da população mento competitivas. pôs sobre o regime de concessão e
O custo logístico no Brasil é es- permissão da prestação de serviços
timado em 12% do PIB enquanto, públicos e se tornou o marco legal
nos EUA, é estimado em 8% do PIB de consolidação de um ambien-
(ILOS, 2016). A precária qualidade te jurídico-econômico estável, as
de infraestrutura e do nível de in- concessões tomaram impulso e a
tegração modal estão entre as prin- participação do setor privado se
cipais explicações para os maiores tornou majoritária. O BNDES teve
custos de transporte e estoques no papel relevante no financiamento
Brasil. A redução desse custo logís- aos investimentos na infraestrutu-
tico no país é a meta principal para ra logística nos últimos anos.

Rodovias
Nos programas de concessão No caso brasileiro, o modelo de
rodoviária, a gestão da malha é concessão rodoviária previu uma
transferida ao setor privado, que é série de serviços, entre eles o aten-
remunerado pela cobrança de pe- dimento médico e mecânico em
dágios dos usuários da rodovia em caso de acidentes ou pane no veí-
contrapartida por investimentos culo,74 que acabam por diferenciar
no aumento da capacidade, da se- as rodovias concedidas das demais,
gurança e na conservação das rodo- proporcionando maior conforto e
vias durante o prazo de concessão. segurança em sua utilização.75

73 Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.


74 Podem-se citar, ainda, outros serviços como o controle operacional centralizado,
sinalização preventiva na via e disponibilização de áreas destinadas a descanso e auxílio ao
usuário em viagem, além de prever índices de qualidade na prestação dos serviços.
75 Permitiu, também, aperfeiçoar o controle do peso por eixo dos caminhões pela instalação
de postos de fiscalização ao longo das vias.
176 LIVRO VERDE

Desde 1995, 59 lotes de ro- culdades de financiamento das Entre 1995 e 2016,
dovias foram concedidos ao se- inversões previstas, haja vista o
o apoio do BNDES
tor privado, abrangendo mais de efeito de bids agressivos e recei-
20 mil km.76 São resultados rele- tas não confirmadas; e por fim, a
ao programa
vantes e o Brasil é um dos princi- deterioração de risco de crédito de concessões
pais atores na aplicação do mo- dos controladores. Esse conjunto rodoviárias totalizou
delo. O BNDES esteve presente levou ao atraso de investimentos
R$ 24,3 bilhões,
no apoio aos investimentos dos pelas concessionárias e à redução
concessionários rodoviários. Ao de desembolsos.
em 73 operações
longo do período 1995-2016, A melhoria da qualidade das
o apoio do BNDES ao pro- rodovias concedidas representa
grama de concessões rodoviá- importante benefício econômico,
rias envolveu um montante de por serem rodovias de maior fluxo
R$ 24,3 bilhões, o que alavan- de tráfego, escoarem importante
cou investimentos da ordem de parcela da produção agroindus-
R$ 59,8 bilhões, em 73 operações. trial, apresentarem maior com-
O apoio do BNDES à infraes- plexidade operacional ou oferece-
trutura rodoviária atinge um rem acesso aos principais portos
patamar superior a R$ 1 bilhão do país. A Confederação Nacional
a partir de 2009, com desembol- do Transporte realiza avaliações
sos crescentes até o ano de 2014, do estado geral das rodovias pavi-
decorrentes de um pipeline de 18 mentadas no Brasil. Em sua vigé-
projetos concedidos à exploração sima edição, no ano-base 2016, ela
da iniciativa privada. A partir de indica um cenário de estado geral
2015, entretanto, alguns fatores “bom ou ótimo” em 78,7% das ro-
reduziram o investimento e o dovias concedidas, reflexo da me-
desembolso do BNDES no seg- lhoria promovida na qualidade do
mento. Entre eles, o impacto da piso, na capacidade e na geome-
crise econômica no tráfego, que tria das vias e na sinalização. O
afetou o fluxo rodoviário, com mesmo índice é de 32,9% para as
redução média de 7,1%;77 as difi- rodovias com gestão pública.

76 Neste quantitativo, incluem-se o Programa de Concessões Rodoviárias Federal em suas


três fases (vinte concessões), diversos programas conduzidos diretamente pelos estados (38
concessões) – Bahia, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais,
Paraná, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo (com 19 concessões) – e
uma concessão municipal, no Rio de Janeiro.
77 Referente ao índice ABCR, produzido pela Associação Brasileira de Concessionárias
de Rodovias, avaliado no período de dez. 2014 a dez. 2016, pelo valor total (veículos leves e
pesados) da série dessazonalizada.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 177

Gráfico 4.1
Desembolsos do BNDES para projetos de rodovias (R$ milhões, em valores correntes)

4.098

2.518

2.137
1.905
1.638 1.662
1.440
1.246

502
175 212
66

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Fonte: Elaboração própria.


Notas: Considera apenas as operações diretas e indiretas não automáticas (ou seja, solicitações de financiamento que passaram pela análise
do Banco), relativas a concessões rodoviárias. * Os valores de 2017 referem-se ao acumulado em 12 meses até jul. 2017.

Ferrovias
Entre 1996 e 1999, a malha fer- destaque os esforços do Banco a
roviária operada e mantida pela partir de 2004, quando participou
extinta Rede Ferroviária Federal do apoio a um novo ciclo de investi-
foi concedida ao setor privado por mentos: houve inversões em novos
meio de um programa de conces- ativos ferroviários para o aumento
sões do Governo Federal. A par- da oferta (expansão da capacidade
tir de então, o BNDES passou a de suporte da via permanente e dos
apoiar os investimentos dos novos terminais de integração e aumento
concessionários, resultando em da frota de vagões e de locomoti-
crescimento dos indicadores de vas), de maneira que a indústria
desempenho do setor a taxa supe- brasileira de materiais e equipa-
rior à do crescimento do PIB. mentos ferroviários passou a for-
O apoio do BNDES às conces- necer, em média, 3.900 vagões por
sionárias ferroviárias durante o pe- ano durante o restante da década
ríodo 2001-2016, em seus distintos e quatro mil vagões por ano entre
planos de investimento, envolveu 2011 e 2016, principalmente para
um montante de R$ 18,1 bilhões, o o mercado nacional. Na década
que alavancou um investimento da de 1990, a indústria ferroviária
ordem de R$ 53,9 bilhões, em 33 brasileira fornecera, em média, 330
operações. Nesse período, merecem vagões/ano.
178 LIVRO VERDE

A redução dos desembolsos Ferronorte, de 400 km de exten- Entre 2001 e 2016


a partir do ano de 2016 deve-se são entre Aparecida do Taboado
o Banco apoiou
principalmente ao fim do ciclo de (SP) e Rondonópolis (MT), já
investimentos ocorrido, especial- concluída, ligando a região pro-
33 operações de
mente no aumento da capacidade dutora de grãos agrícolas aos ter- concessionárias
de expansão de minérios em Ca- minais de exportação no Porto ferroviárias,
rajás, e redução do desembolso em de Santos, perfazendo um cor-
totalizando
material rodante, com o arrefeci- redor ferroviário de 1.500 km –
mento do ciclo do BNDES PSI. atualmente administrado pela
R$ 18,1 bilhões
O desenvolvimento do merca- Rumo Logística. financiados e
do ferroviário no Brasil permitiu Mais recentemente, também alanvancando
a retomada da produção brasi- foram apoiados pelo BNDES a
investimento
leira de locomotivas de grande duplicação da Estrada de Ferro
potência (acima de 4 mil hp),78 Carajás (EFC) (para exportação
da ordem de
com o desenvolvimento de plan- de minerais brasileiros), operação R$ 53,9 bilhões
tas industriais em Minas Gerais contratada em 2014, e os investi-
(Contagem e Sete Lagoas), para o mentos de expansão da empresa
mercado interno e externo a par- VLI, que opera as malhas das fer-
tir de 2008. rovias Norte-Sul e Centro-Atlân-
Paralelamente, destaca-se o tica, contratada em 2016. Ambos
apoio à implantação, reorgani- os investimentos encontram-se
zação e consolidação da ferrovia em andamento.
Gráfico 4.2
Desembolsos do BNDES para projetos de ferrovias (R$ milhões, em valores correntes)
3.300

2.719
2.415
2.141

1.511 1.415
1.190 1.276

807 833
636

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Fonte: Elaboração própria.


Notas: (1)Período 2004-2006 não incluído no gráfico por não ter sido possível utilizar classificação similar aos demais anos. (2)Dados
consideram operações diretas e indiretas não automáticas (ou seja, solicitações de financiamento que passaram pela análise do Banco)
apoiadas pelo BNDES neste setor, incluindo operações primárias de mercado de capitais. * Os valores de 2017 referem-se ao acumulado em
12 meses até jul. 2017.

78 Nota: hp = horse power.


Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 179

Portos e hidrovias
O setor portuário brasileiro Em sintonia com o diagnóstico
Entre atende predominantemente à de- de que a modernização da estrutu-
2001 e 2016, manda para comércio exterior. De ra portuária é extremamente im-
foram 45 projetos forma geral, os grandes portos pú- portante para a competitividade
de portos e blicos brasileiros, como é o caso de das empresas brasileiras, o BNDES
Santos e Paranaguá, são prejudica- apoiou 45 projetos de portos e
hidrovias apoiados, dos por gargalos de acesso, princi- hidrovias no período 2001-2016,
em um total de palmente por terra, e apresentam concedendo financiamentos no va-
R$ 12,9 bilhões restrição para expansão. Os portos lor de R$ 12,9 bilhões para esse se-
concedidos, e do Sudeste e Sul do país concen- tor que alavancaram investimentos
tram mais da metade do volume de R$ 19,7 bilhões.
R$ 19,7 bilhões total. Por outro lado, os portos do Os desembolsos a partir de
de investimentos Norte têm movimentado volumes 2016 retornaram ao patamar do
alavancados crescentes, particularmente de car- período de 2010 a 2013 em razão,
gas agrícolas por hidrovias, já atin- principalmente, da conclusão do
gindo mais de 10% do volume de ciclo de investimentos do Porto de
grãos. Mais recentemente, a partir Açu, que, nos dois anos anteriores,
de mudanças normativas, têm sido tiveram desembolsos superiores a
viabilizados investimentos em ter- R$ 1,6 bilhão, e da conclusão de
minais privados para movimentação investimentos significativos, como
de carga geral e granéis agrícolas. o Terminal Tiplam da VLI.

Gráfico 4.3
Desembolsos do BNDES para projetos de portos e hidrovias (R$ milhões, em valores correntes)
2.850

1.953

1.123
955
831 843
644
307
214
64 146 71

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Fonte: Elaboração própria.


Notas: Dados consideram operações diretas e indiretas não automáticas (ou seja, solicitações de financiamento que passaram pela análise
do Banco) apoiadas pelo BNDES neste setor, incluindo operações primárias de mercado de capitais. * Os valores de 2017 referem-se ao
acumulado em 12 meses até jul. 2017.
180 LIVRO VERDE

Aeroportos
O apoio do BNDES às con- lhos/Cumbica (SP), Viracopos Entre 2012 e
cessões de infraestrutura aero- (SP) e Brasília (DF). Em 2013, foi
2016, foram
portuária ganhou destaque com realizado o leilão para os aeropor-
o lançamento do Programa de tos do Galeão (RJ) e de Confins R$ 7,6 milhões
Investimentos em Logística (PIL) (MG). As concessões aeropor- desembolsados
do Governo Federal em 2012. Os tuárias tiveram papel central na para o setor
ativos concedidos foram, em sua adequação da infraestrutura bra-
aeroportuário,
maioria, aeroportos até então sileira para a realização da Copa
operados pela Empresa Brasileira do Mundo e dos Jogos Olímpicos expandindo a
de Infraestrutura Aeroportuária no país, mas, principalmente, me- capacidade total
(Infraero), que, mediante paga- lhoraram a qualidade dos serviços dos aeroportos
mento de outorga ao Governo Fe- e a infraestrutura aeroportuária e
apoiados em cerca
deral e com compromissos de in- ampliaram a oferta de transporte.
vestimentos mandatórios, foram O BNDES divulgou condições de 74 milhões de
transferidos à iniciativa privada. específicas de apoio para cada passageiros por ano
O primeiro aeroporto conce- leilão. Entre 2012 e 2016, R$ 7,6
dido à iniciativa privada foi o de bilhões foram desembolsados, ex-
São Gonçalo do Amarante (RN), pandindo a capacidade total dos
em 2011. Em 2012, houve a con- aeroportos apoiados em cerca de
cessão dos aeroportos de Guaru- 74 milhões de passageiros por ano.

Gráfico 4.4
Desembolsos do BNDES para projetos de infraestrutura aeroportuária (R$ milhões, em valores correntes)

3.247

2.166

1.344

500
341 380

2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Fonte: Elaboração própria.


Notas: Dados consideram operações diretas e indiretas não automáticas (ou seja, solicitações de financiamento que passaram pela análise
do Banco), apoiadas pelo BNDES neste setor, incluindo operações primárias de mercado de capitais. * Os valores de 2017 referem-se ao
acumulado em 12 meses até jul. 2017.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 181

Uma vez que a maior parte foi a ausência de novas conces-


dos investimentos se destinou a sões de infraestrutura aeropor-
modernizações para a Copa do tuária até o ano de 2017, quando
Mundo de 2014, observa-se uma foram leiloados os aeroportos de
queda nos desembolsos a partir Porto Alegre, Florianópolis, Sal-
de então. Outro fator relevante vador e Fortaleza.

Mobilidade urbana

Atualmente, 84% da população favorecidas de percentual de


brasileira vive em cidades, sendo participação, taxa de juros e pra-
47% em regiões metropolitanas zo. Como exemplo, a atual po-
(21% em cidades com mais de lítica operacional disponibiliza
1 milhão de habitantes). As maio- as condições de financiamento
res cidades brasileiras enfrentam mais favoráveis para os projetos
problemas de poluição, acidentes de transporte público de alta e
de trânsito e congestionamentos, média capacidade (transporte
o que reforça a importância do sobre trilhos e Bus Rapid Tran-
debate sobre mobilidade urbana. sit – BRT): financiamento de até
O BNDES, visando contribuir 80% dos itens financiáveis do
para a discussão, realizou em 2014 projeto, com referencial de custo
um estudo com o objetivo de iden- financeiro em TJLP. Os projetos
tificar o déficit de investimentos de menor capacidade, entre os
em mobilidade urbana no Brasil. quais se incluem os corredores de
Os resultados foram publicados e ônibus, terminais de integração,
indicam a necessidade de investi- infraestrutura cicloviária, entre
mentos de R$ 235 bilhões em pro- outros, também são apoiados,
jetos de média e alta capacidade porém em condições diferentes:
nas 15 maiores regiões metropo- até 50% dos itens financiáveis,
litanas do país (SANTOS et al., também com referencial de custo
2015). Considerando o valor ele- financeiro em TJLP.
vado desse tipo de investimento A demanda por financiamento
e o longo prazo de implantação, de projetos de mobilidade urbana
estimou-se um período de 12 anos cresceu muito em decorrência da
para a implantação da infraestru- definição do país como sede de
tura necessária para superar a ca- grandes eventos internacionais
rência, representando investimen- como a Copa do Mundo de 2014
tos de 0,4% do PIB em 12 anos. e os Jogos Olímpicos de 2016. Foi
As políticas de financiamen- então que a mobilidade urbana re-
to do BNDES priorizam histori- tornou para a agenda federal por
camente projetos de mobilidade meio de programas como PAC
urbana por meio de condições Cidades-sede da Copa do Mundo
182 LIVRO VERDE

e dos Jogos Olímpicos, PAC Mo- Gráfico 4.5 demonstra os desem-


bilidade (Grandes Cidades) e PAC bolsos dos últimos dez anos para
Mobilidade (Médias Cidades). O projetos de mobilidade urbana.

Gráfico 4.5
Desembolsos do BNDES para projetos de mobilidade urbana (R$ milhões, em valores correntes)

8.999

6.538

3.477 3.528

1.964
1.459
1.178
662 927
457 592
239

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Fonte: Elaboração própria.


Notas: Dados consideram operações diretas e indiretas não automáticas (ou seja, solicitações de financiamento que passaram pela análise
do Banco) apoiadas pelo BNDES neste setor, incluindo operações primárias de mercado de capitais. * Os valores de 2017 referem-se ao
acumulado em 12 meses até jul. 2017.

Com a primeira seleção de pro- rificado em 2016 foi um reflexo


jetos do PAC Mobilidade (Gran- da conclusão dos projetos relacio-
des Cidades), publicada em 2012, nados aos grandes eventos, acen-
iniciou-se uma fase de crescimen- tuados pela crise fiscal, já que o
to dos desembolsos, que também setor é bastante dependente de
foi influenciada por projetos vin- investimentos públicos. O desem-
culados à realização da Copa do bolso no período do Gráfico 4.5
Mundo e dos Jogos Olímpicos no significa, em termos metroferro-
Brasil e, ainda, pela segunda sele- viários, o apoio à implantação de
ção do PAC Mobilidade (Médias 184 km de trilhos, à aquisição de
Cidades), publicada em 2013. O 359 composições e à revitalização
decréscimo dos desembolsos ve- de 89 composições.79

79 Nos últimos dez anos, a atuação do BNDES viabilizou projetos de mobilidade urbana nos
seguintes municípios: Blumenau (SC), Fortaleza (CE), Joinville (SC), Lauro de Freitas (BA), Rio
de Janeiro (RJ) e região metropolitana, Salvador (BA), São Paulo (SP) e região metropolitana,
Vitória (ES) e no Distrito Federal. Atualmente, a carteira de mobilidade urbana do BNDES
é composta por projetos de metrô em São Paulo, Rio de Janeiro, Ceará e Bahia, de BRTs em
Vitória (ES), no Rio de Janeiro (RJ) e em Governador Valadares (MG). O BNDES também
financia o sistema ferroviário da CPTM em São Paulo (SP) e da SuperVia no Rio de Janeiro
(RJ), a implantação do monotrilho em São Paulo (SP), do VLT do Rio de Janeiro (RJ) e de
projetos diversos de mobilidade em Blumenau (SC), e Joinville (SC) e Rio de Janeiro (RJ).
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 183

Entre 2006 O apoio à mobilidade também retas não automáticas mencio-


traz benefícios à indústria local. nadas anteriormente, as con-
e 2017, os
Nos últimos anos, instalaram-se dições do apoio à mobilidade
projetos apoiados no país as fábricas dos seguintes urbana via operações indiretas
permitiram a fornecedores de material rodante (BNDES Finame) também re-
implantação de metroferroviário: Hyundai Rotten fletem seu potencial de retor-
em Sorocaba (SP), Alstom (VLT) no socioambiental. Assim, os
184 km de trilhos,
em Taubaté (SP) e CAF em ônibus Padron e articulados de
a aquisição de Hortolândia (SP). O apoio do piso baixo, biarticulados e elé-
359 composições BNDES à compra de equipamen- tricos têm acesso às condições
e a revitalização tos é relevante para a indução de financiamento mais favorá-
desses investimentos. veis: até 80% de participação
de mais 89
Da mesma forma que ocorre para MPMEs no valor total do
com as operações diretas e indi- investimento.

Saneamento
A importância dos serviços de 50,3%, o que implica um déficit de
abastecimento de água e esgota- atendimento de quase metade da
mento sanitário para o bem-estar população brasileira. Por fim, no
dos indivíduos e o desenvolvimen- que concerne ao tratamento de es-
to da sociedade é amplamente re- goto, tem-se que, do total gerado,
conhecida, incluindo benefícios apenas 42,7% são tratados.
para saúde pública, meio ambien- A atuação do BNDES no se-
te, mercado de trabalho e produ- tor de saneamento teve início em
tividade da economia. Segundo 1995, no contexto do novo espa-
Unesco (2015), em países em de- ço que se abriu para o financia-
senvolvimento, cada US$ 1,00 mento do setor de infraestrutura
investido em saneamento pode a partir da Lei de Concessões.
gerar um retorno entre US$ 5,00 Além dos concessionários priva-
e US$ 28,00 para a economia. dos, o BNDES apoiou também
Segundo o Sistema Nacional investimentos públicos. No en-
de Informações sobre Saneamen- tanto, o financiamento a estes
to (SNIS) (BRASIL, 2017),80 o esteve muitas vezes impossibili-
índice de atendimento de água tado pelas regras de contingen-
no Brasil é de 83,3%. No caso do ciamento de concessão de crédito
esgotamento sanitário, a situação a entes públicos, emanadas pelo
é mais grave, sendo o índice de Conselho Monetário Nacional e
atendimento de esgoto de apenas pelo Banco Central do Brasil.

80 Os dados do SNIS são divulgados com um atraso de dois anos. Assim, o dado mais
recente disponível é de 2015.
184 LIVRO VERDE

Posteriormente, a partir de 2001, timento total de R$ 122,1 bilhões


com a Resolução CMN 2.827, as em abastecimento de água e de
operações de crédito com o setor R$ 181,9 bilhões em esgotamento
público voltaram a ser autoriza- sanitário (a valores de 2012).
das, desde que observadas algu- Para esse fim, a política públi-
mas regras de prudência bancária ca que atuou para elevar os inves-
e um limite global de operações timentos no setor foi o Programa
por ente da Federação. de Aceleração do Crescimento
No que diz respeito a sua atua- (PAC), iniciado em 2007. As do-
ção institucional e à participação na tações destinadas ao saneamento
formulação das políticas públicas, no PAC 1 e 2 foram, respecti-
o BNDES tomou parte em grupos vamente, de R$ 40 bilhões e de
de trabalho interministeriais que R$ 45 bilhões, e tiveram como
culminaram com a promulgação da fontes financiamentos do BNDES
Lei 11.445/2007 (Lei do Saneamen- e da Caixa Econômica Federal.81
to). Essa lei definiu as diretrizes na- Dado que o valor de investimen-
cionais para a prestação dos serviços to em serviços de água e esgota-
de saneamento e os princípios fun- mento sanitário no período foi de
damentais que devem orientar as R$ 67,4 bilhões,82 pode-se dizer
políticas. Além disso, determinou que o PAC foi parte significati-
também a elaboração de um pla- va desse investimento, elevando
no nacional de saneamento básico, expressivamente os montantes
pela União, sob a coordenação do destinados ao setor vis-à-vis ao
Ministério das Cidades. que vinha ocorrendo nos anos
O Plano Nacional de Sanea- anteriores. O BNDES teve uma
mento Básico (Plansab) começou a participação de 10,2% dos créditos
ser formulado em 2008 e foi lança- financiados no âmbito do PAC-
do em 2013, baseado na análise si- -Saneamento83 (PIMENTEL et al.,
tuacional do déficit de saneamen- 2017). O Gráfico 4.6 apresenta o
to. O Plansab estimou que, para desembolso total do BNDES para
atingir as metas de 99% de abaste- o setor de saneamento. No acu-
cimento de água, 92% de coleta e mulado de 2007 a 2016, o valor
93% de tratamento de esgoto até desembolsado foi da ordem de
2033, seria necessário um inves- R$ 12,6 bilhões.

81 Para que os entes públicos (companhias estaduais de saneamento básico – Cesbs, estados
e municípios) tivessem acesso a esses recursos, foi criada uma excepcionalidade à Resolução
CMN 2.827, de 30.3.2001, permitindo o descontingenciamento de crédito para projetos
selecionados pelo Ministério das Cidades.
82 Valores nominais segundo o Sistema Nacional de Investimento em Saneamento.
83 Essa participação diz respeito ao valor financiando pelo banco no âmbito das 44
operações analisadas pelo estudo – ver Pimentel et al. (2017). Houve ainda outras operações
financiadas pelo BNDES no âmbito do PAC, que não foram contempladas pela análise.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 185

A queda que se observa a aos prestadores públicos, às difi-


partir de 2015 está relacionada, culdades cadastrais enfrentadas
principalmente, ao fim do des- pelos prestadores privados a par-
contingenciamento de recursos tir de 2014 e, de maneira geral, à
decorrente do encerramento das recessão econômica enfrentada
seleções do PAC, no que concerne pelo país.
Gráfico 4.6
Desembolsos do BNDES para saneamento (R$ milhões, em valores correntes)
1.827

1.680
1.590
1.550
1.492

1.151

952
906
794 817

654

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Fonte: Elaboração própria.


* Os valores de 2017 referem-se ao acumulado em 12 meses até jul. 2017.

No mesmo período 2007-2016, R$ 2,6 bilhões para interven-


especificamente no que tange ao ções em abastecimento de água e
âmbito do PAC, o BNDES apro- R$ 3,1 bilhões para intervenções
vou 44 operações de financia- em esgotamento sanitário. Esses
mento destinadas a investimentos investimentos se traduziram em
em água e esgoto cujos benefi- diversas entregas físicas, estrati-
ciários eram entes públicos. Isso ficadas em indicadores na Tabe-
significou 197 intervenções em la 4.4 que refletem esses projetos
190 municípios em um total de quando de suas aprovações.84

84 Esses indicadores têm grande representatividade da contribuição dos projetos para a


melhoria dos serviços, mas não esgotam todas as entregas físicas. Cabe a ressalva de que
a comparação entre os valores investidos e financiados e as entregas físicas apresentadas é
imprecisa e, portanto, não deve ser realizada a partir dos dados considerados.
186 LIVRO VERDE

Tabela 4.4 2007-2016


Apoio do BNDES a água e esgoto no PAC: entregas físicas
esperadas nas operações aprovadas de 2007 a 2014
Investimentos
Água em água e esgoto,
Aumento da no âmbito do PAC
Aumento da
capacidade Ligações Implementação Pessoas
capacidade de
de captação de água de rede de ligadas à rede
de água bruta
tratamento de
água previsto
previstas água prevista de água 44 operações
previsto
de financiamento
Litros por Litros por Número de Quilômetros Número de
segundo (l/s) segundo (l/s) ligações (km) habitantes a entes públicos
Total 13.942 13.878 277.882 1.679 1.566.270
197 intervenções
Esgoto em 190 municípios
Aumento da
Ligações de Implementação
capacidade de Pessoas ligadas
esgoto de rede de esgoto
tratamento de à rede de esgoto
previstas prevista
esgoto prevista

Número de Litros por Número de


Quilômetros (km)
ligações segundo (l/s) habitantes R$ 2,6 bilhões para
Total 447.413 6.588 11.244 3.431.660 abastecimento de água
Fonte: Elaboração própria.

R$ 3,1 bilhões para


Não obstante, muitos entraves se superados para se chegar à uni-
esgotamento sanitário
deram na execução do PAC, e alguns versalização dos serviços de sa-
deles são relevantes para a ampliação neamento. Ciente deles, além
do apoio a saneamento, dentre os de apoiar os diferentes tipos de
quais destacam-se: (i) dificuldades prestadores desses serviços, o
relacionadas à gestão dos serviços e BNDES também atua na discus-
ao planejamento; (ii) inexistência de são e formulação de políticas pú-
um banco de projetos maduros; e blicas que resultem em melhores
(iii) regulação dos serviços. condições de planejamento, ges-
Nesse contexto, ainda há tão e efetividade dos recursos
desafios importantes a serem aplicados no setor.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 187

Box 4.4

Desestatização: atraindo a iniciativa privada para expandir


investimentos e melhorar serviços para a população

No âmbito da agenda de desestatização com os estados, o BNDES deu prioridade ao saneamento em função do
atraso do país nesse setor e, principalmente, pelo potencial impacto desses investimentos em saúde, produtivida-
de, meio ambiente e geração de emprego. O objetivo do Banco é desenvolver projetos de parcerias com a inicia-
tiva privada para a realização de investimentos capazes de aproximar o país do objetivo de universalização desses
serviços em ritmo mais acelerado.

A interlocução com os estados se justifica uma vez que as companhias estaduais de saneamento (Cesb) atendem
a aproximadamente 70% da população brasileira, permitindo, assim, que os projetos sigam um modelo de grande
escala, abrangendo, inclusive, municípios que, sozinhos, não teriam capacidade de atrair o investimento privado.
Partindo de acordos de cooperação técnica entre o BNDES e os estados, o Banco passa a atuar como um escritório
de projetos dos governos estaduais, contratando consultorias para o diagnóstico, estudos técnicos e a proposição
de modelagens adequadas a cada caso, incluindo a venda de ativos (privatização) ou a transferência da prestação
de serviço público à iniciativa privada por prazo determinado (concessão).

Definida a modelagem, de comum acordo com cada ente, o BNDES continuará apoiando o processo, desde a
prospecção de investidores até a realização da licitação do projeto. Nessa fase também são realizadas as consultas
e audiências públicas e respondidos os questionamentos dos órgãos de controle. A participação do BNDES na es-
truturação do projeto é remunerada ao fim do processo pela empresa vencedora da licitação ou pelo estado que
demandou a estruturação, conforme previsto em contrato.

Até o fim de 2016, 17 estados manifestaram formalmente ao BNDES o interesse em aderir ao programa (Acre,
Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Maranhão, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de
Janeiro, Rio Grande do Norte, Rondônia, Sergipe e Tocantins). Três deles – Rio de Janeiro, Rondônia e Pará –
tiveram inclusive seus projetos qualificados na primeira reunião do Conselho do Programa de Parcerias de In-
vestimentos (CPPI), realizada em setembro de 2016. Como referência para a elaboração dos cronogramas das
principais atividades a serem realizadas em cada projeto, o BNDES tem considerado um prazo médio de quatro
meses para contratação de consultorias, sete meses para preparação dos estudos e oito meses para procedimen-
to licitatório e leilão. O lançamento dos primeiros editais de licitação dos projetos está previsto para ocorrer no
primeiro trimestre de 2018.
188 LIVRO VERDE

Atuação do BNDES em
desenvolvimento produtivo
e tecnológico

Historicamente, o papel do tabilidade ambiental dos projetos e O apoio do Banco


BNDES foi determinante para a gerar mais e melhores empregos. ao desenvolvimento
implantação da estrutura produti- Dada a diversidade de setores
va do país (BNDES, 2002). O apoio financiados pelo Banco, optou-se
produtivo prioriza
do Banco ao desenvolvimento pro- aqui por discutir as prioridades de iniciativas voltadas
dutivo prioriza iniciativas volta- apoio entre 2001 e 2016, classifica- para o aumento
das para o aumento da produtivi- das em três grupos: (i) as MPMEs; da produtividade e
dade e da competitividade e para (ii) a inovação; e (iii) o apoio à in-
ampliação do acesso ao crédito a ternacionalização e ao fortaleci-
da competitividade
MPMEs, com destaque para proje- mento das empresas brasileiras – e para ampliação
tos de inovação (BNDES, 2017b). a chamada política de “campeões do acesso ao
Ao apoiar projetos de desenvolvi- nacionais”. Adicionalmente, a crédito a MPMEs,
mento produtivo, o BNDES espera subseção final salienta o apoio do
ampliar as capacitações e a capaci- BNDES ao agronegócio, que vem
com destaque
dade produtiva do país, impulsionar representando parcela crescente de para projetos
as exportações, fomentar a susten- seu desembolso. de inovação
Apoio do BNDES às MPMEs

A prioridade atribuída pelo e em instrumentos exclusivos,


Banco às MPMEs decorre, por como o Cartão BNDES (para
um lado, da importância dessas mais informações sobre esse ins-
empresas na geração de empre- trumento de apoio, ver Box 4.5).
gos e de seu potencial de cres- O BNDES, contudo, não dispõe
cimento e, por outro, da difi- de uma rede de agências e, por
culdade de acesso desse grupo isso, opera preferencialmente
a financiamentos. Isso se reflete com MPMEs por meio de uma
em condições financeiras mais rede de instituições credencia-
vantajosas para esses clientes, das, que inclui a maioria dos
como taxas de juros menores e bancos públicos e privados e as
prazos maiores de pagamento, agências de fomento.85

85 As operações de financiamento realizadas por meio dessas instituições parceiras


são chamadas de operações indiretas, em contraste com as operações diretas, realizadas
diretamente com o Banco. As operações indiretas podem ser ainda automáticas (que não
envolvem a análise do BNDES) ou não automáticas (que envolvem a análise do Banco).
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 189

A prioridade às MPMEs se refle- no porte, ou seja, aquelas com


No apoio aos te também em uma participação re- receita bruta igual ou inferior a
setores de indústria, levante no desembolso do BNDES R$ 360 mil em cada ano-calen-
agropecuária para desenvolvimento produtivo dário. O apoio é feito de forma
e comércio e e tecnológico. Conforme apresen- indireta, por meio de agentes
tado no capítulo 1, no apoio aos operadores, que repassam os re-
serviços, as MPMEs setores de indústria, agropecuária cursos ao microempreendedor.
respondem, e comércio e serviços,86 as MPMEs Por meio desse instrumento, o
desde 2011, por respondem, desde 2011, por cerca Banco tem ampliado os canais de
cerca de 50% de 50% do desembolso, igualando a distribuição, apoiando microem-
parcela das grandes empresas. Em preendedores formais e informais,
do desembolso, junho de 2017, tal participação al- que não acessam o sistema finan-
igualando a parcela cançou 62,1%. ceiro tradicional. Desde 2005,
das grandes Além do Cartão BNDES, ou- o BNDES desembolsou mais de
empresas tros dois instrumentos de apoio a R$ 1 bilhão para o segmento com
MPMEs distinguem-se: o Fundo um efeito multiplicador, na pon-
Garantidor para Investimentos ta, de R$ 4,5 bilhões. Os recur-
(BNDES FGI) e o BNDES Micro- sos viabilizaram a realização de
crédito. O BNDES FGI é um fundo 1,3 milhão de operações. Em 2016,
de natureza privada que tem por foram apoiadas aproximadamente
finalidade garantir o risco de finan- 250 mil pessoas físicas e MPMEs
ciamentos concedidos a MPMEs, por meio desse instrumento.
aumentando sua inclusão financei- Cabe destacar o apoio do
ra. O BNDES FGI garante opera- BNDES a alguns segmentos em
ções de agentes financeiros tanto de que predominam MPMEs, como
investimentos quanto de capital de os setores de software e serviços de
Em 2016, foram giro e, em 2016, atingiu-se a marca TI e a economia da cultura. Cons-
apoiadas cerca de de mais de R$ 5,7 bilhões em finan- tando entre as prioridades das
250 mil pessoas ciamentos garantidos em trinta mil políticas operacionais do BNDES,
físicas e MPMEs operações. Destacam-se as opera- tais setores recebem apoio do Ban-
ções de repasse com foco em inova- co de forma direta ou indireta e
por meio do BNDES ção, em programas como o BNDES regras de acesso mais flexíveis para
Microcrédito MPME Inovadora, que teve 61% de operações diretas. A BNDESPAR
suas contratações em 2016 viabili- também apoia MPMEs e startups
zadas com apoio da garantia. por meio de fundos de investimen-
Por sua vez, o BNDES Micro- to em capital semente e capital
crédito visa apoiar pessoas físi- empreendedor, como apresentado
cas e jurídicas que empreendem mais adiante na subseção “Apoio
atividades produtivas de peque- via fundos de investimentos”.

86  Desconsidera-se aqui o apoio a infraestrutura, exportações e setor público, que tem
participação reduzida de MPMEs.
190 LIVRO VERDE

Box 4.5

Cartão BNDES
O Cartão BNDES é um produto voltado para MPMEs que visa suprir as necessidades de bens, insumos e serviços
necessários às atividades desses negócios. O cartão é concedido por 11 bancos emissores credenciados no BNDES.
Concebido para ser simples e ágil, o produto une a ferramenta “cartão de crédito”, instrumento das operações, a
um portal de internet (www.cartaobndes.gov.br) que possibilita ao BNDES ter a capilaridade necessária para atingir
empresas em qualquer localidade do país.

Após a análise de crédito e a emissão do Cartão BNDES pelos bancos credenciados, as MPMEs passam a contar
com um limite de crédito pré-aprovado, rotativo e automático para compras, em até 48 parcelas fixas e taxa de
juros atrativa (1,19% a.m. em dez. 2016).

Para serem adquiridos com o cartão, os itens necessários às atividades das MPMEs devem estar cadastrados no Por-
tal de Operações do Cartão BNDES por fornecedores de qualquer porte, devidamente credenciados. O catálogo de
bens, insumos e serviços financiáveis é composto por aproximadamente 280 mil itens, cadastrados por mais de 73
mil fornecedores. Entre os bens mais adquiridos com o cartão estão máquinas e equipamentos, materiais de cons-
trução civil, computadores, softwares, móveis comerciais, insumos têxteis e motocicletas para serviços de entrega.

Atualmente, existem cerca de 714 mil cartões habilitados(a) e, desde seu lançamento (em 2002), foram realiza-
das mais de 4,7 milhões de operações, totalizando R$ 69,3 bilhões em valores correntes, com ticket médio de
R$ 14,7 mil, o que demonstra a efetividade desse produto no atendimento às necessidades de crédito dos em-
preendimentos de menor porte. A figura a seguir mostra a evolução da cobertura geográfica do Cartão BNDES,
que já financiou compras em 98% dos municípios brasileiros.

Municípios com financiamentos realizados para MPMEs


pelo Cartão BNDES – evolução de 2005 a 2016

2005 2007 2010 2016


% cobertura: 39% % cobertura: 66% % cobertura: 89% % cobertura: 98%

Fonte: Elaboração própria.

(a)
O número de cartões habilitados é o resultado do total de cartões emitidos menos os cartões cancelados e bloqueados.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 191

Após anos consecutivos de crescimento médio em torno de 15% a.a., o Cartão BNDES atingiu patamar de ma-
turidade em 2015, quando os desembolsos de R$ 11,3 bilhões não apresentaram mais crescimento em relação
ao ano anterior. Em 2016, por sua vez, houve uma queda expressiva nos desembolsos, tendo sido liberados
R$ 5,63 bilhões, valor 50% menor do que o desembolsado no ano antecedente. Essa redução pode ser creditada
principalmente à deterioração da conjuntura econômica, que afetou a demanda e a oferta de crédito. O crescente
risco de inadimplência impactou a decisão de oferta de crédito por parte dos agentes financeiros. De acordo com
o Banco Central, a inadimplência de pessoas jurídicas de pequeno e médio porte aumentou, em dois anos, de
3,90% para 6,66% em dezembro de 2016.(b) Para bancos públicos, o índice alcançou 8,27% do total da carteira
de crédito desse universo de empresas.

Buscando retomar a atratividade do produto e estimular a concessão de crédito pelos emissores, em março de
2017, foi aprovada pela Diretoria do BNDES uma nova fórmula de cálculo da taxa de juros do Cartão BNDES. Na
mesma ocasião, foi aprovada também uma nova metodologia de remuneração dos agentes financeiros emissores,
que vinculará parte do spread (remuneração dos emissores) ao desempenho na emissão de novos cartões, ativação
(primeira contratação de financiamento) e manutenção da base de MPMEs já apoiadas por essa linha de crédito.

Desembolsos e emissão do Cartão BNDES

Desembolso Cartões emitidos Limite concedido


Ano
(R$ milhões) (em milhares) (R$ milhões)

2003 1 2,04 47

2004 12 22,98 367

2005 72 21,25 657

2006 225 57,35 1.082

2007 509 24,70 1.025

2008 846 29,98 1.564

2009 2.479 92,40 4.229

2010 4.314 106,56 5.377

2011 7.574 130,85 8.135

2012 9.543 102,25 8.611

2013 10.023 62,00 6.061

2014 11.548 76,80 7.317

2015 11.252 55,21 5.505

2016 5.637 17,50 1.638

Fonte: Elaboração própria.

(b)
Ver Relatório de Estabilidade Financeira, v. 16, nº 1, 2017.
192 LIVRO VERDE

Setor de software e serviços de TI


O BNDES contribui signifi- tos de MPMEs do setor e para 77% das
cativamente para o surgimento a comercialização de software
operações de
e o fortalecimento do setor de desenvolvido no país. Existem
software e serviços de TI no Bra- cerca de sete mil produtos de
apoio ao setor
sil. De 1997, quando o primeiro software e quatro mil fornece- de software
programa destinado exclusivamen- dores de software credenciados contratadas
te ao setor de software foi conce- no portal do Cartão BNDES.
foram com micro,
bido no Banco, até hoje, cerca de E, em 2016, cerca de 10% das
R$ 8,3 bilhões foram desembolsa- empresas brasileiras no setor
pequenas e médias
dos, por meio de diversos instru- comercializaram softwares por empresas. Em
mentos. Ressalte-se que 77% das ope- meio do cartão. 2016, cerca de
rações contratadas de apoio ao setor O apoio via capital de ris-
10% das empresas
de software foram com MPMEs. co é de suma importância para
O principal programa de complementar a atuação via
brasileiras no setor
apoio, o BNDES Prosoft, e as crédito. Alinhada aos objetivos comercializaram
revisões pelas quais passou esti- da PDP (2008) de formar gran- softwares por meio
veram em linha com as políticas des players nacionais em TI, a
do Cartão BNDES
de desenvolvimento produtivo BNDESPAR aportou cerca de
dos últimos anos. Em 2003, por R$ 750 milhões entre 1997
exemplo, a Pitce elegeu o setor (quando o BNDES Prosoft foi
como uma das quatro priorida- lançado) e 2015 em empresas
des para o país, e, diante disso, competitivas como TOTVS,
houve uma revisão do programa, Linx, Senior Solution e Zenvia.
resultando na ampliação do de- Além de viabilizar um cresci-
sembolso de R$ 5 milhões em mento acentuado na trajetória
2003 para R$ 136 milhões em dessas companhias, o Banco au-
2007. Entre outros aprimora- xiliou o fortalecimento e a am-
mentos, o Banco inovou ao dis- pliação do acesso ao mercado de
pensar as garantias reais para o capitais brasileiro como fonte
apoio de planos de negócios de de captação de recursos de longo
empresas de software, que via de prazo para empresas inovadoras.
regra não possuem ativos reais De maneira complementar, a
para compor colaterais, man- atuação indireta do BNDES via
tendo, contudo, níveis baixos de fundos de investimento foi res-
inadimplência de sua carteira. ponsável por mais R$ 200 mi-
Por sua vez, o Cartão BNDES, lhões investidos em cerca de cem
outro dos principais instru- empresas de tecnologia da in-
mentos de apoio ao setor, já de- formação e comunicação (TIC).
sembolsou aproximadamente Destaca-se o Fundo Criatec, que
R$ 1 bilhão para investimen- será discutido mais adiante.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 193

Economia da cultura
O BNDES reconhece a econo- raro, de forma verticalizada. De
mia da cultura87 como um impor- outro, há um enorme conjunto de
tante vetor de desenvolvimento. O micro e pequenas empresas locais,
financiamento à cultura propor- desverticalizadas e não integradas
ciona o aumento da diversidade ao comércio mundial.
cultural brasileira, da inovação, da No Brasil, um exemplo dessa
demanda por mão de obra quali- situação é oferecido pela indústria
ficada, da inclusão cultural e da de games. Financiado pelo BNDES e
descentralização regional da pro- publicado em 2014, o relatório “Ma-
dução e das infraestruturas cultu- peamento da indústria brasileira e
rais. Além disso, o financiamento global de jogos digitais” (FLEURY;
à economia da cultura estimula a NAKANO; CORDEIRO, 2014) re-
concorrência em setores tradicio- alizou um censo para conhecer as
nalmente verticalizados e concen- empresas e a estrutura dessa indús-
trados, impulsiona a capacidade tria. A amostra de entrevistados
exportadora, induz a profissiona- contou com 133 empresas desenvol-
lização das empresas por meio de vedoras de jogos digitais, das quais
melhores práticas de gestão e go- 96% faturavam até R$ 2,4 milhões.
vernança e, por fim, contribui para Da amostra, 70% das empresas ti-
a educação, especialmente por nham até nove funcionários. Nessa
meio do apoio a livros didáticos e estrutura de mercado, o relatório
a novas tecnologias educacionais. revelou que apenas 3,8% das empre-
Para o pleno desenvolvimen- sas já haviam acessado algum tipo
to das indústrias da economia da de financiamento e apenas 4,5% ha-
cultura, portanto, é fundamental viam sido investidas por fundos de
que o financiamento seja adequa- venture capital.
do, o que significa adaptar suas Outra característica defini-
condições às características estru- dora das indústrias da economia
turais daquelas indústrias. Entre criativa é que elas não são inten-
essas características, destaca-se a sivas em estruturas físicas, máqui-
polarização do porte das empre- nas e equipamentos, porém são
sas. De um lado, há um pequeno intensivas em capital e trabalho
conjunto de grandes empresas que qualificado. Os ativos relevantes
atuam internacionalmente e, não derivados do processo de criação

87 As indústrias criativas e culturais têm participação importante para a economia brasileira.
O estudo mais relevante sobre o tema é publicado periodicamente pela Firjan (FIRJAN,
2016). Segundo o estudo, indústrias criativas e culturais do Brasil foram responsáveis por
gerar R$ 155,6 bilhões em 2015, o que representou 2,64% do PIB brasileiro naquele ano. No
mesmo ano, essas indústrias empregavam 851,2 mil pessoas, ou 1,8% do total de empregos
formais no Brasil.
194 LIVRO VERDE

são intangíveis que normalmente ser mensurado pelo histórico de 2007-2016


assumem a forma de proprieda- operações realizadas diretamente
des intelectuais com potencial de pelo Banco por meio do BNDES 96 operações
gerar receita por um longo pe- Finem, em condições específicas
do BNDES Procult
ríodo para seus detentores. Essa para a cultura (Programa BNDES
intangibilidade traduz-se na di- Procult). De 2007 a 2016, foram aprovadas
ficuldade que essas empresas têm aprovadas 96 operações com par- para 61 clientes,
para constituir garantias reais e, ticipação do BNDES Procult, no valor de
consequentemente, para acessar para 61 clientes diferentes, sendo
R$ 1,8 bilhão
o sistema financeiro. 82% das operações para MPMEs.
Por isso, apesar de o BNDES Essas operações somaram R$ 1,8
ter iniciado o apoio ao setor de bilhão no mesmo período, com
82% das operações
cultura oficialmente em 1995, foi destaque para os financiamentos para MPMEs
a partir de 2006, com a criação ao setor editorial, que permitiram
do Departamento de Economia o desenvolvimento de vinte pla-
da Cultura, que tal apoio ganhou nos editoriais, com a maioria dos
abrangência e maior constância. investimentos em novas tecnolo-
Atualmente, compreende o fi- gias, e a abertura e modernização
nanciamento a séries animadas, de 74 livrarias.
filmes, cinemas, livros, livrarias, As ações do BNDES na eco- Destaque para
jogos digitais e patrimônio cultu- nomia criativa vêm ocorrendo de o setor editorial:
ral brasileiro, como acervos, mu- maneira articulada com as políti-
20 planos editoriais,
seus e sítios históricos. Diante das cas públicas e diretrizes de gover-
características estruturais dessas no, o que ampliou a capacidade de investimento em novas
indústrias, o financiamento do promover inovações e novos negó- tecnologias e abertura
Banco busca oferecer condições cios. Na indústria do audiovisual, e modernização
adequadas de acesso às MPMEs, por exemplo, os financiamentos
de 74 livrarias
o que inclui a flexibilização de do BNDES aos cinemas brasilei-
constituição de garantias reais e a ros complementam as diretrizes
concessão de prazos de financia- estabelecidas pela Agência Nacio-
mento mais longos e adequados nal do Cinema (Ancine). O apoio
ao fluxo de receitas. Além disso, do BNDES em parceria com o
o apoio do BNDES vem se diri- Fundo Setorial do Audiovisual
gindo não somente à produção de (FSA), portanto, consolidou-se
conteúdo cultural, mas também como peça fundamental para a am-
ao fortalecimento da gestão des- pliação e a desconcentração de sa-
sas empresas e à formação de uma las de cinema no Brasil. O BNDES
cadeia competitiva de produto- aprovou financiamento para a
res, fornecedores e distribuidores. construção de 331 novas salas, re-
O sucesso do financiamento do presentando 33% de todas as sa-
BNDES aos setores culturais pode las abertas no Brasil entre 2007 e
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 195

2007-2016 2016. Somando-se à moderniza- apoio do BNDES a 520 episódios


ção de salas no mesmo período, de séries de animação brasileiras,
foram financiados 77.930 assentos com boa repercussão de público
em 48 municípios diferentes, sen- e crítica em países como os EUA,
Aprovação de do 81,3% fora das capitais. por exemplo.
Ainda no setor audiovisual, A atuação articulada com
financiamento para merece destaque o apoio ao for- agentes públicos e privados tam-
construção de talecimento de 19 produtoras bém ocorre no apoio à indústria
331 novas salas audiovisuais, por meio do finan- de jogos digitais. Desde 2006, o
de cinema ciamento de seus planos de negó- BNDES contribui de modo con-
cio, complementando as políticas sistente e perene para a indústria
públicas voltadas para o apoio ao brasileira de games, tendo em vis-
33% das salas abertas
desenvolvimento de produções ta seu potencial de crescimento
no Brasil no período isoladas. Em particular, o BNDES competitivo e de impacto social
tem se dedicado à indústria da e na educação. Além do apoio ao
77.930 assentos animação, que tem grande poten- mapeamento dessa indústria, cita-
em 48 municípios cial para alavancar exportações do anteriormente, o BNDES tam-
diferentes e vem crescendo não apenas em bém patrocinou o BIG Festival,
volume de produção, mas tam- terceiro principal evento do gêne-
bém em qualidade, já reconhecida ro no mundo que promove tanto
81,3% fora
mundialmente. De 2009 a 2015, encontros de negócio quanto o
das capitais houve um aumento de quase 40% debate e articulação dos agentes
na produção de obras brasileiras públicos e privados relacionados
de animação. Parte relevante des- aos jogos digitais. No grupo de
se crescimento foi financiado pelo trabalho interministerial88 cria-
BNDES, incluindo as animações do no BIG Festival 2015, o Banco
que ganharam recentemente o assume posição de liderança na
Festival de Annecy, o principal de coordenação e acompanhamento
animação no mundo – “Uma his- de políticas públicas relacionadas
tória de amor e fúria”, em 2013, e a essa indústria. Na esfera do fi-
“O menino e o mundo”, em 2014. nanciamento direto, a contribui-
A segunda também concorreu ao ção do BNDES começou em 2016
Oscar de melhor animação em e atualmente envolveu a implan-
2016. Na produção para TV e tação de planos de negócio de
novas plataformas, destaca-se o duas empresas de games.

88 O GT reúne, além do BNDES, os ministérios da Cultura, da Educação, da Ciência,


Tecnologia, Inovações e Comunicações, Ancine, Finep, Agência Brasileira de Promoção de
Exportações e Investimentos (Apex) e Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas (Sebrae).
196 LIVRO VERDE

Apoio do BNDES à inovação

Para o BNDES, a inovação é portamento do desembolso total Os desembolsos


elemento fundamental para me- do Banco. Todavia, a participação em inovação foram
lhorar o posicionamento compe- do apoio à inovação no valor total
titivo das empresas brasileiras. desembolsado manteve-se relati-
crescentes de 2009
A inovação contribui para o au- vamente estável, ficando em torno a 2015, quando
mento da eficiência na produção, de 4% em 2016 e 2017 (acumulado atingiram 4,4%
para a geração de novos produtos em 12 meses até julho). dos desembolsos
e para a criação de empregos qua- O apoio do Banco à inovação
lificados, tornando as empresas por meio de produtos dedicados
totais do Banco,
mais competitivas e promovendo teve início em 1964 com a cria- num montante
ganhos econômicos e sociais para ção do Fundo de Desenvolvimen- de R$ 6 bilhões
o país. Por isso, o Banco dispõe de to Técnico-Científico (Funtec).
diversos instrumentos para apoiar Esse fundo, cujo objetivo inicial
a inovação de empresas de todos era financiar a implantação de
os portes e setores. programas de pós-graduação nas
O BNDES vem ampliando e di- universidades brasileiras, foi des-
versificando sua carteira de proje- continuado pelo BNDES em 1967.89
tos de inovação. Para isso, procura Após longo período sem instru-
conjugar diferentes instrumentos mentos específicos para inovação,
de apoio financeiro – como linhas o tema voltou à tona nos anos 1990
de financiamento, subscrição de com a criação de programas e fun-
valores mobiliários, repasses de dos destinados a empresas de base
recursos para agentes financeiros tecnológica, como o Programa de
e participação em fundos de in- Capitalização de Empresas de Base
vestimento – com recursos não Tecnológica (Contec) e os fundos
reembolsáveis. Como apresenta- de empresas emergentes de base
do no Gráfico 4.7, os desembolsos tecnológica. Em 1997, o setor de
em inovação foram crescentes de software ganhou um programa es-
2009 a 2015, quando atingiram pecífico, o BNDES Prosoft, cria-
montante da ordem de R$ 6 bi- do com a finalidade de contribuir
lhões, o que representou 4,4% dos para o desenvolvimento da indús-
desembolsos totais do Banco. tria nacional de software e serviços
Nota-se que houve uma queda dos de tecnologia da informação.
desembolsos entre 2015 e 2016, Em 2004, em conjunto com a
resultado da conjuntura econô- Pitce, foi criado o BNDES Profar-
mica adversa, seguindo o com- ma para apoiar o desenvolvimento

89 Posteriormente foi incorporado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e


Tecnológico (FNDCT), administrado pela Finep desde sua criação.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 197

da cadeia produtiva farmacêutica. que visava estimular a realização de


O programa contava com o subpro- atividades de pesquisa, desenvolvi-
grama BNDES Profarma – PD&I, mento e inovação no país.

Gráfico 4.7
Desembolsos do BNDES no apoio à inovação – 2009-2017 (R$ milhões, em valores correntes)

7.000 5,0%

4,4%
4,5%
6.000
4,1%
4,0%
3,9%
1.519
5.000 1.971 3,5%
3,2%
1.943 3,0%
4.000 2,7%

470
2,5%
2,1%
3.000 121
1,9% 1.056 2,0%

1.000 4.501
2.000 1,5%
3.975
3.272 3.154
0,8% 3.027 1,0%
2.232
1.000
0,4% 1.656
1.372 0,5%
563
0 0,0%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Desembolso em inovação BNDES Repasses à Finep Participação inovação no desembolso total BNDES

Fonte: Elaboração própria.


* Os valores de 2017 referem-se ao acumulado em 12 meses até jul. 2017.

Com o amadurecimento da preexistente. As linhas transver-


percepção interna sobre a impor- sais, assim como a Política de
tância da atuação do BNDES no Atuação no Apoio à Inovação do
Em 2005, amparo à inovação para aumento BNDES, sofreram modificações
da competitividade das empresas, ao longo do tempo. Atualmente,
inovação passou a o financiamento direto transver-
o Banco passou, ao fim de 2005, a
ser considerada um considerá-la um tema transversal, sal é feito por meio de uma única
tema transversal, apoiando-a em todas as empresas, linha de apoio a planos de inova-
sendo passível de independentemente do porte ou ção (Linha Incentivada A).
do setor de atuação. Consequen- Ciente da dificuldade do Sis-
apoio em empresas tema Nacional de Inovação para
temente, em 2006, foram criadas
de qualquer linhas transversais de apoio à ino- converter seu desempenho em
porte ou setor vação, em adição à ajuda setorial produção científica, inovação e
198 LIVRO VERDE

competividade na indústria, ain- Buscando atuar de forma com- Entre os fundos de


da em 2006, o BNDES recriou o plementar aos demais atores do
inovação da carteira
Funtec em novas bases. A partir Sistema Nacional de Inovação e
de então, seu papel passou a ser o aos próprios esforços já empreen-
da BNDESPAR,
de promover a parceria entre ins- didos pelas MPMEs, em 2014 o destacam-se os fundos
tituições tecnológicas e empresas BNDES lançou o MPME Inovado- Criatec, fundos de
em projetos que resultem em no- ra. O programa tem por objetivo
capital semente
vos produtos e processos que pos- aumentar a competitividade des-
sam ser introduzidos no mercado. sas empresas, financiando inves-
que visam oferecer
A BNDESPAR também é im- timentos necessários para a intro- suporte financeiro e
portante instrumento para apoio dução de inovações no mercado. gerencial a empresas
à inovação, com o investimento Finalmente, três produtos
nascentes com
em startups de base tecnológica completam o portfólio de apoio à
por meio de fundos de capital inovação do BNDES. O Programa
potencial inovador
semente e capital empreendedor. BNDES de Títulos Híbridos de
Ao fim de 2016, a carteira de fun- Apoio à Inovação (BNDES Thai)
dos de investimento em empresas é um instrumento que se propõe
de base tecnológica contemplava a compartilhar o risco e o retorno
14 fundos de inovação, que apro- dos projetos de inovação, especial-
varam R$ 761 milhões, para 134 mente nas fases mais avançadas do
empresas.90 Entre os fundos de ciclo de pesquisa e desenvolvimen-
inovação, destacam-se os Fundos to (P&D), como escalonamento de
Criatec, fundos de capital semen- processos inéditos ou desenvol-
te que visam oferecer suporte fi- vimento de novos produtos. Por
nanceiro e gerencial a empresas sua vez, a linha de financiamento
nascentes com potencial inova- BNDES Exim Pré-embarque Em-
dor. O sucesso do primeiro Cria- presa Inovadora associa duas com-
tec, lançado em 2007, motivou a petências das empresas brasileiras
criação de outros dois, Criatec II que se reforçam mutuamente: a
e Criatec III, lançados em 2013 e capacidade de se inserir no mer-
2016, respectivamente. Em con- cado externo e a de inovar. Já o
junto, tais fundos somam um pa- BNDES Soluções Tecnológicas
trimônio da ordem de R$ 503,5 visa fomentar o mercado de trans-
milhões. Mais informações sobre a ferência de tecnologias e know-
atuação do BNDES em fundos de -how no país, apoiando empresas
investimentos poderão ser vistas brasileiras que desejem adquirir
adiante, na subseção “Apoio via soluções tecnológicas e, assim,
fundos de investimentos”. inovar em produtos e processos.

90 Os investimentos aprovados contemplam empresas apoiadas, assim como aquelas que
ainda estão em processo de diligência, para avaliar riscos no investimento.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 199

Isso tudo mostra que o gregados por porte de empresa.


BNDES conta com um conjun- A seguir, serão destacados dois
to amplo de instrumentos de segmentos no qual o apoio à
apoio à inovação – na Figura 4.2 inovação ganhou grande proe-
encontram-se resumidos os pro- minência: os setores de saúde e
dutos do Banco nesse tema, se- de biocombustíveis.

Figura 4.2
Produtos BNDES de apoio à inovação, por porte de empresa

Startup MPME Grande

Linha Incentivada A (Planos de inovação)

Participação acionária

BNDES Thai

Criatec Fundos de investimento com foco em inovação


Produtos BNDES

BNDES Soluções Tecnológicas

BNDES Exim Pré-Embarque Empresa Inovadora

Cartão BNDES

BNDES MPME Inovadora

BNDES Funtec

Startup Micro Pequena Média Grande


Até R$ 360 mil De R$ 360 mil a De R$ 3,6 milhões a > R$ 300 milhões
de ROB anual R$ 3,6 milhões R$ 300 milhões de ROB anual
de ROB anual de ROB anual

Fonte: Elaboração própria.


200 LIVRO VERDE

Complexo Industrial da Saúde


A indústria farmacêutica bra- de mercado para as empresas (Anvisa). O acúmulo de compe-
sileira caracterizava-se, no fim brasileiras. Por outro, a defini- tências para o desenvolvimento
dos anos 1990, por empresas lo- ção da indústria de fármacos e de genéricos possibilitou que a
cais com um padrão de concor- medicamentos como setor prio- indústria brasileira avançasse
rência altamente baseado na pro- ritário da Pitce propiciou um em sua trajetória tecnológica em
dução de medicamentos similares ambiente de maior articulação direção à inovação incremental,
de baixo custo. Considerando o institucional. Foi nesse contex- uma nova oportunidade para
elevado custo de desenvolvimen- to que o BNDES Profarma foi agregar valor.
to de novos medicamentos, su- criado, em 2004. Nesse novo contexto, o apoio
perior a US$ 1 bilhão, havia uma O foco inicial do BNDES à inovação incremental passou
forte barreira para uma inserção Profarma foi apoiar o desenvol- a ser a principal prioridade do
mais competitiva das empresas vimento de genéricos e ampliar BNDES Profarma. Já em 2013, foi
brasileiras na indústria. a qualidade dos medicamentos criado um subprograma especí-
A partir do início dos anos produzidos no país, por meio fico para apoio à biotecnologia.
2000, esse cenário começou a do financiamento à adequação A Figura 4.3 mostra a trajetória
ser alterado. Por um lado, a cria- de boas práticas de fabricação de desenvolvimento da indústria
ção da Lei dos Genéricos ofere- (BPF), editadas pela Agência farmacêutica, referência também
ceu uma grande oportunidade Nacional de Vigilância Sanitária para o BNDES Profarma.

Figura 4.3
Trajetória da indústria farmacêutica

Biotecnologia
Novos
biológicos

Plantas
Biossimilares
produtivas

Síntese química

Novas moléculas sintéticas

Boas práticas de fabricação Inovação incremental

Genérico

2003 2013

Fonte: Elaboração própria.


Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 201

Box 4.6

Efetividade do apoio do BNDES:


fortalecimento da indústria e redução de custos
para o Sistema Único de Saúde
O apoio a projetos de inovação em saúde tem resul- duzidos pela criação de um subprograma do BNDES
tado no desenvolvimento de novos medicamentos de Profarma para biotecnologia, pela expiração de paten-
interesse para o Sistema Único de Saúde (SUS), como tes de medicamentos biotecnológicos e pela definição
os três projetos contratados pelo BNDES em 2011 regulatória para registro desses produtos pela Anvisa.
(Cristália, Libbs e Nortec), no valor de R$ 105 milhões. Em novembro de 2016, a farmacêutica Libbs inaugurou
Entre os medicamentos desenvolvidos nos projetos no país a primeira fábrica de anticorpos monoclonais
estavam antipsicóticos, medicamentos para combate para tratamento de câncer em escala industrial, con-
ao HIV e um fármaco para reduzir o risco de rejeição tando com financiamento de R$ 250 milhões do Banco,
do organismo a transplantes. Esses medicamentos fa- contratado em 2014. Já os projetos de produção de
ziam parte da lista de produtos estratégicos para o medicamentos biotecnológicos de Orygen e Bionovis
SUS (Portaria do Ministro da Saúde 1.284, de 2010) estão em execução, contando com apoio de R$ 200
e representaram gasto total de cerca de R$ 3 bilhões milhões cada, contratados em dezembro de 2015 e ju-
entre 2011 e 2016. lho de 2016, respectivamente.

Os quatro principais medicamentos biotecnológicos


Com o êxito no desenvolvimento dos produtos, os
(adalimumabe, infliximabe, trastuzumabe e etaner-
medicamentos passaram a ser adquiridos por meio de
cepte), que tratam câncer, doenças autoimunes e ar-
parcerias para desenvolvimento produtivo (PDP), com
trite, custam ao Ministério da Saúde mais de R$ 1,5
redução média de preços entre 30% e 40% e econo-
bilhão por ano. As compras por meio de PDPs têm
mia de R$ 1,8 bilhão nas compras públicas nos últimos
gerado economia de 30% a 40% para o Ministério
cinco anos, segundo dados constantes no site do Mi-
da Saúde em relação ao preço praticado anterior-
nistério da Saúde.(a) Essa economia é possível porque
mente. Na União Europeia, pioneira na política de
o mecanismo de PDP configura-se como um compro-
biossimilares, a redução de preços varia entre 10% e
misso de compra de longo prazo entre o ministério, a
35%. Assim, se bem-sucedidos, os investimentos em
empresa fornecedora e o laboratório público parceiro,
biotecnologia poderão ampliar a competitividade da
que absorve a tecnologia ao fim do período.
indústria farmacêutica brasileira e, simultaneamente,
Em 2013, expressivos investimentos em biotecnologia estender o acesso da população a modernos trata-
foram realizados no país. Tais investimentos foram in- mentos de saúde.

(a)
<http://portalsaude.saude.gov.br/index.php/o-ministerio/principal/leia-mais-o-ministerio/581-sctie-raiz/deciis/l2-deciis/12090-parceria-para-
o-desenvolvimento-produtivo-pdp>.
202 LIVRO VERDE

O apoio do BNDES ao Com- desenvolvimento de tecnologias 2001-2016


plexo Industrial da Saúde de 2001 a prioritárias para a saúde e ampliar
2016 soma mais de R$ 5,4 bilhões, o acesso da população a novos Mais de
em 156 projetos. Os resultados medicamentos e tecnologias. Para
R$ 5,4 bilhões
dessa política pública são expres- isso, três principais políticas públi-
sivos. A participação de mercado cas tiveram papel-chave: regulação destinados ao
das empresas farmacêuticas brasi- sanitária; financiamento adequa- Complexo Industrial
leiras aumentou de 35% em 2003 do; e poder de compra público, por da Saúde em
para 56% em 2015, conforme in- meio das parcerias para desenvol-
156 projetos
formações de Sindusfarma (2016). vimento produtivo (PDP). A arti-
Os investimentos em P&D do se- culação institucional e a criação
tor cresceram de 0,6% das receitas de instrumentos vêm permitindo
em 2003 para 2,3% em 2014, maior que o país ingresse em uma nova
percentual da indústria de trans- trajetória tecnológica – a biotec-
formação, com base em dados da nologia, principal plataforma de
Pintec (IBGE, 2016). A partir de desenvolvimento de medicamen-
2007, a articulação institucional tos para doenças crônico-degene-
ganhou peso ao inserir as priori- rativas, como câncer e diabetes.
dades de saúde pública no centro O Box 4.6 relata alguns casos de
da agenda, buscando integrar o sucesso dessa estratégia.

Biocombustíveis
A introdução bem-sucedida apenas do petróleo. Além disso,
dos veículos flex (combustível du- em razão de a produção de cana-
plo) e o crescimento da deman- -de-açúcar ser renovável, a utiliza-
da pela bioeletricidade gerada a ção em larga escala do etanol e da
partir da cana-de-açúcar deter- bioeletricidade transformou a cana
minaram, neste século, um ciclo na principal fonte de energia limpa
vigoroso de investimentos no pro- do Brasil, superando até mesmo a
cessamento de cana. Assim, entre geração hidrelétrica.
2004 e 2010, o BNDES desembol- Contudo, ao fim de 2008, em
sou valor superior a R$ 55 bilhões razão da crise internacional, o se-
para o setor, permitindo a im- tor passou a enfrentar dificulda-
plantação de mais de 120 projetos, des financeiras, o que, aliado ao
incluída aqui a expansão de usi- aumento de custos e controle do
nas, o que praticamente dobrou a preço da gasolina, implicou redu-
capacidade produtiva do setor. ção da competitividade do etanol.
A cana-de-açúcar tornou-se Com a gradativa retração dos
parte fundamental da matriz ener- investimentos, a partir de 2011, o
gética brasileira e alcançou o posto BNDES passou a atribuir maior
de segunda fonte de energia primá- ênfase ao fomento de inovações
ria mais importante do país, atrás tecnológicas, no intuito de esti-
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 203

2004-2010 mular a difusão de novos paradig- Nota-se, portanto, que a atua-


mas capazes de aumentar a produ- ção do BNDES está alinhada a
Mais de tividade do setor. Foram lançadas uma agenda estratégica de lon-
duas versões do Plano Conjunto go prazo, que busca não apenas
R$ 55 bilhões
de Apoio à Inovação Tecnológica manter o setor sucroenergético
desembolsados Industrial dos Setores Sucroener- brasileiro na vanguarda mundial
para o setor de gético e Sucroquímico (Paiss): In- da inovação e da produção de
biocombustíveis dustrial (2011) e Agrícola (2013). biocombustíveis, mas também
Consideradas iniciativas pionei- transformar o tradicional para-
Implantação de mais ras de fomento à inovação e con- digma técnico-econômico das
duzidas em conjunto por BNDES usinas de cana em sistemas pro-
de 120 projetos e Finep, tais planos resultaram dutivos mais próximos do concei-
em investimentos de mais de to de biorrefinarias. Nesse senti-
Capacidade R$ 4 bilhões. Como consequên- do, o BNDES deve manter como
produtiva do setor cia, diversas tecnologias tiveram prioridade a agenda de apoio à
praticamente dobrou seu desenvolvimento acelerado, geração e difusão de novas tec-
como são os casos do etanol de nologias, direcionando seus re-
segunda geração (E2G), das varie- cursos para projetos de pesquisa,
dades transgênicas de cana, cana- desenvolvimento e inovação.
-energia e da química renovável. Nesse novo paradigma, as usi-
Como resultado dos incen- nas brasileiras serão capazes de
tivos gerados pelo Paiss Indus- produzir competitivamente, por
trial, atualmente o Brasil possui meio do aproveitamento integral
duas das seis plantas comerciais da cana-de-açúcar, não apenas
pioneiras de E2G em operação açúcar, etanol e bioeletricidade,
no mundo, o que confirma sua mas uma significativa variedade
liderança na corrida tecnológi- de novos produtos químicos de
ca mundial por biocombustíveis maior valor agregado. O Banco
avançados. A introdução do E2G, induzirá, assim, investimentos
além de viabilizar um aumento e colaborará não apenas com o
de produtividade de mais de 40%, abastecimento energético, mas
permitirá ampliar o consumo também para o cumprimento das
mundial de etanol, haja vista o metas de redução de emissões de
maior nível de aceitação do E2G gases de efeito estufa negociadas
em diversos países.91 pelo Brasil no Acordo de Paris.

91 Esse reconhecimento deve-se, sobretudo, à capacidade do E2G para evitar emissões de


CO2 e à utilização de resíduos agrícolas como matéria-prima. Do ponto de vista da oferta, é
esperada a entrada de novos países produtores e exportadores no mercado, já que qualquer
país com resíduos agrícolas ou florestais poderá produzir o E2G, contribuindo assim para a
criação de um mercado global de etanol.
204 LIVRO VERDE

Box 4.7

Incentivo ao P&D com investimento


no Centro de Tecnologia Canavieira
Durante o período do Proálcool, a produtividade da lavoura brasileira de cana-
-de-açúcar crescia a taxas anuais superiores a 3%. O desempenho agrícola dos
últimos anos apresentou trajetória distinta, com anos seguidos de reduções nos
ganhos de produtividade e crescimentos que dificilmente ultrapassam 1% a.a.
Fatores conjunturais ajudam a explicar esse fenômeno (redução da renovação
de canaviais e curva de aprendizagem imposta pela introdução acelerada da
mecanização agrícola) e, quando se analisa a curva de produtividade de longo
prazo, verifica-se uma tendência consistente de redução dos incrementos no
decorrer dos anos.

Ao mesmo tempo, houve redução do investimento em P&D para cana-de-


-açúcar realizado pelas multinacionais de genética vegetal. Essa redução se
explica pelo fato de a cultura de cana ser relativamente pequena quando
comparada a outras e ter maior complexidade genética. Nesse contexto, o
desenvolvimento tecnológico exige esforços mais dispendiosos que, diante
do menor potencial de mercado, tornam o investimento em P&D menos
atraente para a cana-de-açúcar.

No intuito de reverter esse cenário, em 2014, o BNDES aprovou investimento


de R$ 300 milhões no Centro de Tecnologia Canavieira (CTC), por meio de
participação acionária da BNDESPAR, com o objetivo de proporcionar recursos
humanos e tecnológicos necessários para acelerar o desenvolvimento de novas
variedades de cana. Como resultado, já em 2017 o CTC anunciou a aprova-
ção, pela Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), da primeira
variedade transgênica de cana do mundo, avanço observado já há quase vinte
anos nas principais culturas agrícolas, como soja e milho, e que tem sido res-
ponsável por boa parte dos ganhos de produtividade.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 205

Apoio à internacionalização e ao fortalecimento


das empresas brasileiras

As decisões de As políticas públicas do pe- dos pilares dentro de um conjun-


financiamento ríodo 2001-2016 trataram como to de mecanismos de fomento que
um desafio a internacionalização inclui incentivos fiscais, poder
à exportação
e o fortalecimento de empresas de compra do Estado, progra-
seguem as políticas brasileiras. A Pitce mirava o au- mas de formação de mão de obra
operacionais e mento da eficiência econômica e e outros. A matriz conceitual da
de crédito da o desenvolvimento e difusão de política vigente identificava seto-
tecnologias com maior potencial res prioritários, que foram sendo
instituição, bem
de indução do nível de ativida- ampliados com a inclusão de mais
como a governança de e de competição no comér- setores. Questionamentos sobre
estabelecida, cio internacional. Já na PDP, ao os valores envolvidos, a efetivi-
e são sempre BNDES foi delegada a coordena- dade ou os mecanismos de ava-
ção de programas para “conso- liação da política não devem ser
respaldadas por
lidar e expandir a liderança” da confundidos com a governança
critérios técnicos indústria brasileira, que reunia na tomada de decisão do BNDES.
setores com capacidade de pro- Ao contrário, amparado pelo que
jeção internacional, tais como era democraticamente legítimo, o
bioetanol; petróleo, gás natural e Banco agiu e age para cumprir seu
petroquímica; aeronáutica; mine- papel, apoiando os setores priori-
ração; siderurgia; papel e celulo- tários e uma diversidade de clien-
se; e carnes. Finalmente, no PBM, tes. As decisões de financiamento
com foco no estímulo à inovação seguem as políticas operacionais
e à competitividade da indústria, e de crédito da instituição, bem
o BNDES teve papel na oferta de como a governança estabelecida, e
crédito para os segmentos defini- são sempre respaldadas por crité-
dos como prioritários. rios técnicos.
A importância do processo de De 2001 a 2016, o BNDES de-
internacionalização apresentado sembolsou R$ 15,8 bilhões em
no Box 4.8 explica a atuação do valores nominais para projetos
governo brasileiro, por meio de de apoio à internacionalização de
políticas industriais sucessivas, na empresas. Desse montante, 89%
busca do fortalecimento e da in- foram para os sete setores agrupa-
ternacionalização de grupos em- dos como “consolidar e expandir a
presariais brasileiros. liderança” na PDP. O desembolso
É importante separar a gover- do BNDES para esses sete setores
nança das decisões de crédito do atingiu o montante de R$ 385,7
BNDES das orientações de polí- bilhões, tendo o apoio à interna-
tica pública do Governo Federal. cionalização respondido por ape-
O apoio do BNDES é apenas um nas 3,6% do total.
206 LIVRO VERDE

Box 4.8

Por que “internacionalizar”?


Na década de 1990, o processo de abertura da economia impôs às empresas nacionais o desafio de serem com-
petitivas em nível internacional a fim de manter os mercados internos e expandir os negócios no mercado mun-
dial. As empresas passaram a buscar alianças com outras firmas, inclusive estrangeiras, e instalaram unidades no
exterior na forma de escritórios de vendas, assistência técnica, representações comerciais ou plantas produtivas.

Conforme Dunning (1988), a internacionalização objetiva a busca de recursos, facilitação do comércio, acesso
a novos mercados ou ganhos de escala e eficiência, entre outros. Os benefícios também são diversos: aquisição
de novas capacitações no exterior para competir globalmente, redução de custos de produção, incorporação de
novas tecnologias, acesso a novos mercados e menor dependência do mercado interno, melhores condições de
financiamento e redução de barreiras contra a importação. A internacionalização pode estar associada à defesa de
empregos na economia de origem, uma vez que a não internacionalização implica risco na concorrência interna-
cional. Esses benefícios justificam uma política pública para esse fim e foram explorados em Corrêa e Tadeu (2006),
Teixeira (2006), Além e Cavalcanti (2007) e Arbix, Salerno e De Negri. (2004).

Vale destacar também que a experiência de alguns países aponta para a relevância da internacionalização para
ampliar as exportações domésticas (LIPSEY, 1999; LIPSEY et al., 2000) e a renda recebida do exterior (via lucros e
dividendos das filiais). Conforme Williamson e Zeng (2008), uma série de empresas de países em desenvolvimento
teve processo de internacionalização associado ao aumento da exportação das multinacionais e das firmas locais li-
gadas a elas. O aprendizado com o atendimento a altos padrões de qualidade e os desafios em mercados externos
pode transbordar para a economia doméstica. Segundo Sobeet (2011), 27% das empresas brasileiras apontaram
a busca de competitividade internacional como principal motivo para a internacionalização. Pela ordem, os outros
motivos mais assinalados foram:

• reduzir a dependência do mercado interno (17,6%);


• buscar economias de escala (15,2%);
• aproveitar a demanda mundial (13,3%);
• estabelecer plataformas de exportação em outros países (11,4%); e
• acompanhar os clientes/concorrentes em mercados internacionais (9,8%).
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 207

O apoio do BNDES ao setor agropecuário

O setor de agropecuária é ex- pitalização das Cooperativas de volvimento Agrário (Sead) sejam
pressivo gerador de riqueza e di- Produção Agropecuária (Procap responsáveis pela gestão dos pro-
visas por meio de exportação. O Agro, lançado em 2009), o Progra- gramas, o BNDES é responsável
BNDES apoia o setor em conso- ma Agricultura de Baixo Carbono por sua operacionalização, prin-
nância com a Política Agrícola e (Programa ABC, lançado em 2011), cipalmente daqueles voltados ao
Pecuária e os Planos Safras, que e o Programa para Construção e apoio do investimento agrícola,
trazem ações de crédito rural, de Ampliação de Armazéns (PCA, tendo, desde o ano-safra 2015-
apoio à comercialização e de se- lançado em 2013), com orçamento -2016, assumido o protagonismo
guro rural. Esses planos definem e taxas de juros específicas que são desse tipo de apoio. A partici-
programas específicos de financia- equalizadas pelo Tesouro Nacional pação dos programas agropecuá-
mento, como o Programa de De- (MAPA, 2016). rios no total de desembolsos do
senvolvimento Cooperativo para Embora o Ministério da Agri- BNDES nunca foi tão grande
Agregação de Valor à Produção cultura, Pecuária e Abasteci- como atualmente, tendo passa-
Agropecuária (Prodecoop, lança- mento (Mapa) e a Secretaria de do de 2,5% do total em 2010 para
do em 2002), o Programa de Ca- Agricultura Familiar e Desen- 18% em 2016 (Gráfico 4.8).

Gráfico 4.8
Desembolsos do BNDES para programas agropecuários – 2010-2016
(R$ milhões e % do total, em valores correntes)

18.000 20,0%

17,7%
16.000 18,0%

16,0%
14.000 15.642

13.379 14,0%
12.000
12,0%
10.000
10,0%
8.000 9,8%
8,0%
6.000 6.294
6,0%
5.177 5.425
4.000
4.240 4.213 4,0%
3,7%
2.000 3,4%
2,7% 2,8% 2,0%
2,5%

0 0,0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Desembolso em programas agropecuários Participação programas agropecuários no desembolso total BNDES

Fonte: Elaboração própria.


208 LIVRO VERDE

Box 4.9

A política de “campeões nacionais”


Acioly, Lima e Ribeiro (2011) apresentam análise comparada de experiências de internacionaliza-
ção de empresas, observando a existência de políticas públicas para apoio em todos os países de
origem. Apesar das razões que justificam teoricamente o apoio público, a experiência brasileira
recente tem sido criticada por um suposto apoio seletivo a empresas, chamadas de “campeãs
nacionais”. Ao analisar os desembolsos do BNDES de 2001 a 2016 (ver apêndices 1 e 2), segre-
gando-se o apoio a cada grupo empresarial do setor produtivo, chega-se a algumas conclusões:

I. o apoio ao fortalecimento e à internacionalização de grupos empresariais não implicou a


escolha discricionária de alguns poucos e privilegiados “campeões”, menos ainda de “cam-
peões nacionais”

Entre as mil maiores empresas do país, listadas no anuário Valor 1000 do ano de 2013, 783
eram apoiadas pelo BNDES. Ademais, entre os cinquenta grupos mais fortemente apoiados
entre 2001 e 2016, aparecem 14 com controle de capital estrangeiro. Assim, existem grupos
internacionais que foram apoiados pelo Banco no período, em setores como energia, automo-
tivo, telecomunicações e mineração. Ampliando-se a lista para os cem mais apoiados, o pa-
drão se repete. O BNDES apoia não só boa parte das maiores empresas do país, como também
empresas estrangeiras.(a) Diante do exposto, não se pode afirmar que o BNDES tenha escolhido
um ou outro grupo nacional para ser campeão em detrimento de seus competidores, nacio-
nais ou estrangeiros. Ressalta-se, porém, que os números mostram que o uso de produtos de
renda variável foi orientado aos grupos nacionais. A razão para isso está na própria missão da
BNDESPAR de fortalecer o mercado de capitais brasileiro e, para tanto, ser necessário o esta-
belecimento de uma “porta de saída” do negócio, preferencialmente por meio de initial public
offering (IPO) na Bovespa. Não fosse o caso, poderia criar-se um desalinhamento de interesses
entre a BNDESPAR e grupos internacionais que, quando listados, normalmente o fazem em
seus países de origem.

(a)
Um bom exemplo para ilustrar o fato apresentado é o setor de telecomunicações, no qual comumente se aponta
haver um grupo nacional escolhido pelo Banco para ser um campeão nacional, a Oi. No entanto, observa-se que, entre
os cinquenta grupos mais apoiados pelo BNDES, constam não apenas a Oi, mas também duas de suas concorrentes
diretas, a Tim e a Telefônica, com apoio de valores relevantes, compatíveis com seus planos de investimento. O que
diferencia as trajetórias subsequentes dessas empresas não poderia ser atribuído ao apoio do Banco, mas sim às
estratégias e ações empresariais em cada uma das trajetórias.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 209

II. o número de empresas apoiadas que apresentam boa situação patrimonial e reputação é
muito superior ao número de grupos nacionais com problemas econômico-financeiros ou de-
núncias relacionadas a atos de corrupção

Analisando a base de dados, com qualquer corte que se dê, seja nos dez grupos mais apoia-
dos, seja nos cinquenta ou nos cem, na história do BNDES, é reconhecido seu papel no apoio
a grupos empresariais que hoje constituem multinacionais brasileiras (ver apêndices 1 e 2).
Para não remeter a períodos distantes da industrialização do país, podem ser citados exem-
plos dentro da base dos cinquenta grupos mais apoiados do ano 2001 em diante (em ordem
alfabética): Ambev, Embraer, Gerdau, Klabin, Suzano, Vale, Vicunha, Votorantim, WEG, entre
outros relevantes na geração de empregos e atividade econômica. O Banco também apoiou
fortemente outras empresas de destaque em seus segmentos: Marcopolo, Natura, Ourofino,
Randon, TOTVS, entre outras.

III. BNDES não toma decisões de forma isolada do sistema financeiro

Considerando os dez grupos nacionais mais apoiados entre 2001 e 2016, é importante veri-
ficar que a participação do BNDES e dos demais bancos no crédito não corrobora a crença de
que o BNDES toma decisões de forma isolada do sistema financeiro. De certa forma, pode-se
dizer que, mesmo quando os investimentos não têm o retorno esperado, o BNDES costuma
estar na companhia de outras instituições do sistema financeiro. Um exemplo é a recupera-
ção judicial em curso no setor de telecomunicações, que aponta para um grupo com dívidas
reconhecidas de R$ 64 bilhões, divididos entre instituições internacionais como o The Bank
of New York Mellon (R$ 18 bilhões) e a Citicorp Trustee Company Ltda. (R$ 15 bilhões), além
dos bancos de desenvolvimento da China (R$ 2,4 bilhões), da Alemanha (R$ 400 milhões) e
da Finlândia (R$ 100 milhões). As instituições bancárias brasileiras representam 22% da dívida
da empresa e incluem: Banco do Brasil (R$ 4,3 bilhões); BNDES (R$ 3,3 bilhões) – único credor
nacional que consta na lista de credores com garantia real; Caixa Econômica (R$ 1,9 bilhão);
Banco Itaú (R$ 1,5 bilhão); e Banco do Nordeste (R$ 127 milhões).
210 LIVRO VERDE

Um destaque na agropecuária é R$ 6,7 bilhões via Prodecoop e Os desembolsos


o apoio a cooperativas. Os desem- R$ 12 bilhões via Procap Agro.
do BNDES às
bolsos do BNDES às cooperativas, A Tabela 4.5 permite a compa-
no período 2001-2016, totalizaram ração de indicadores selecionados
cooperativas,
R$ 27,8 bilhões, dos quais R$ 940,8 de quatro cooperativas clientes, do no período
milhões via PCA, R$ 1,1 bilhão via ano de início de seu relacionamento 2001-2016,
Programa Nacional de Fortalecimen- direto ou indireto não automático
totalizaram
to da Agricultura Familiar (Pronaf), com o BNDES com o ano de 2016.
R$ 27,8 bilhões
Tabela 4.5
Evolução de indicadores de cooperativas apoiadas – 1992-2016

Cooperativas Auroraa C.Vale Copacol Cooplar

Ano 1994 2016 1995 2016 1992 2016 1998 2016

Nº de empregados 4.363 26.392 675 7.840 1.577 8.804 782 8.758

Nº de associados 15 13 5.538 18.795 4.975 5.555 3.768 10.261

ROB (R$ milhões) 186,19 8.560,13 153,03 6.911,80 240,47 3.253,14 179,27 4.829,92

Export. (R$ milhões) 9,37 2.058,46 5,51 959,66 3,36 286,30 41,34 791,50

Fonte: Elaboração própria.


Notas: ROB = Receita operacional bruta. a A Aurora é uma cooperativa central composta de singulares.

Os números mostram signifi- Aurora e C.Vale ocupam, respec-


cativo crescimento na quantida- tivamente, a 78ª e a 104ª posições
de de empregos e associados, no no ranking “Valor” das mil maiores
faturamento e nas exportações empresas em 2015.
das cooperativas apoiadas. Além Dessa forma, ao apoiar as coo-
do papel social92 que exercem, as perativas, o BNDES contribui
maiores cooperativas agroindus- para a geração de empregos no
triais atuam na agregação de valor campo, para a produção de ali-
a produtos agropecuários, geram mentos, inclusive com maior va-
divisas (pois exportam de 20% a lor agregado, para o aumento das
30% de sua produção) e apresen- exportações e geração de divisas e
tam faturamento que as posiciona para o fortalecimento da agricul-
entre as maiores empresas do se- tura familiar, que ajuda a reter o
tor no país. A título de exemplo, homem no campo.

92 Em muitos casos, a manutenção de agricultores familiares no campo só é possível por


estarem associados a cooperativas agroindustriais. Essa relação lhes possibilita a diversificação
de suas atividades, a garantia de compra de sua produção por parte da cooperativa, além
de maior geração de renda. Cabe destacar que muitas cooperativas têm em seu quadro de
associados produtores enquadrados na categoria de agricultor familiar, cuja comprovação se
dá mediante apresentação da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP). Além disso, cerca de
70% do quadro de associados é composto por micro e pequenos produtores rurais.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 211

Atuação do BNDES
no apoio à exportação

Desde 1991, o As linhas de financiamento à principalmente no setor de


exportação do BNDES foram cria- bens de capital (representando
BNDES apoiou mais
das há mais de 25 anos e podem 70% dos desembolsos). Por sua
de US$ 96 bilhões ser divididas em duas categorias: vez, no produto pós-embarque,
em exportações, destaca-se o setor aeronáutico
• BNDES Exim Pré-embarque:
criando empregos, (US$ 21,4 bilhões), com valor
financia a produção para ex- maior do que o de exportação de
contribuindo para portação. Os recursos são re- serviços de engenharia (US$ 10,5
o ingresso de passados ao exportador bra- bilhões) e de outros bens de capi-
divisas no país e sileiro via rede de agentes tal (US$ 5,9 bilhões).
financeiros e são destinados ao
gerando retorno As linhas de apoio à exporta-
capital de giro necessário para ção do BNDES estão voltadas a ni-
líquido de US$ 4,2 produzir exportações que ain- chos que têm mais necessidade de
bilhões ao Banco da serão realizadas. financiamentos de médio e longo
prazos e se dedicam a um objetivo
• BNDES Exim Pós-embarque:
bem específico: viabilizar condi-
destina-se a apoiar a comercia-
ções de financiamento compatí-
lização de bens e serviços. No
veis com o mercado internacional
Mais de 1.500 pós-embarque, segue-se meca-
para que as empresas brasileiras
exportadores nismo similar ao de operações
consigam exportar sem desvanta-
de desconto de títulos, no qual
atendidos, na o BNDES desembolsa à vista,
gem em relação a seus competido-
modalidade pré- para o exportador brasileiro,
res internacionais e, com isso, ge-
rar divisas em moeda estrangeira,
embarque, sendo recursos referentes a exporta-
emprego e renda de forma direta e
60% MPMEs ções já realizadas, e recebe a
indireta, por meio de sua rede de
prazo pelo importador.
e 70% do setor de fornecedores nacionais.
bens de capital Desde 1991, o BNDES apoiou O ambiente de competição
mais de US$ 96 bilhões em ex- externo é agressivo e a realização
portações, criando empregos, de vendas externas sem a corres-
contribuindo para o ingresso de pondente oferta de financiamen-
divisas no país e gerando retor- to para o importador é inviável,
no líquido de US$ 4,2 bilhões principalmente em setores de
ao Banco. O pré-embarque foi maior conteúdo tecnológico e/
o principal instrumento utiliza- ou que precisem de grandes volu-
do (US$ 58,3 bilhões) atenden- mes de recursos e maior prazo de
do mais de 1.500 exportadores pagamento. O crédito é particu-
(dos quais 60% foram MPMEs), larmente relevante na comercia-
212 LIVRO VERDE

lização de aeronaves, embarca- obra realizada, um projeto final O papel do


ções, máquinas de grande porte, executado. O papel do BNDES
BNDES no apoio
bens e serviços para projetos de no apoio às exportações é similar
infraestrutura. No mercado in- ao das chamadas agências de cré- às exportações
ternacional, o financiamento em dito à exportação (ECA, export é similar ao das
condições equânimes em relação credit agency, em inglês), que rea- chamadas agências
aos concorrentes é uma parte tão lizam financiamentos e prestam
de crédito à
essencial quanto a qualidade do garantias aos exportadores com
bem embarcado ou do serviço o objetivo de vender os bens e
exportação e tem
prestado na decisão de compra serviços nacionais e de, portanto, como objetivo
pelo importador. gerar emprego e renda em seus gerar emprego e
A relevância do apoio à ex- países de origem.
renda no Brasil
portação reside em uma carac- Os sistemas públicos de apoio
terística única da atividade: ela à exportação existem há quase
simultaneamente gera empregos, cem anos nos países desenvolvi-
por meio de uma fonte de deman- dos e, nas últimas décadas, têm se
da alternativa à doméstica, e gera difundido também nos países em
divisas em moeda estrangeira, que desenvolvimento. As agências de
ajudam a equilibrar o balanço crédito à exportação têm manda-
de pagamentos do país. Os efei- tos de governo para concessão de
tos microeconômicos diretos nos apoio oficial por meio de finan-
processos das empresas também ciamentos, seguros e garantias,
são importantes. Estar inserido no valendo-se, sobretudo, de recur-
mercado internacional proporcio- sos públicos. Hoje, os maiores
na à firma o acesso a um mercado programas de apoio à exportação
muito maior, adicionando ganhos no mundo são conduzidos pelas
de escala, e estimula a adoção de agências de crédito à exportação
práticas e processos no estado da dos EUA, Canadá, Alemanha,
arte. A atividade exportadora é França, Itália, Japão, Coreia do
complementar, e não alterna- Sul e China. Países emergentes,
tiva, em relação às vendas do- entre os quais Índia, México,
mésticas. Se as empresas não são Turquia e África do Sul, também
capazes de exportar, a tendência têm sistemas bem-estruturados
é que sejam suplantadas pelos de apoio público à exportação.
concorrentes externos em seu As condições do crédito à expor-
próprio mercado doméstico. tação no mercado internacional
O BNDES não atua de forma são balizadas pelo denomina-
similar a organismos multilate- do Arrangement on Guidelines
rais, como o Banco Interameri- for Officially Supported Export
cano de Desenvolvimento (BID), Credits (acordo sobre orienta-
o objetivo é prover, ao país im- ções em matéria de créditos à ex-
portador dos bens ou do local da portação), da Organização para a
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 213

Em comparação Cooperação e Desenvolvimento BNDES são realizados no Brasil,


Econômico (OCDE).93 em reais, para o exportador brasi-
a outras agências
Em comparação a outras ECAs, leiro, à medida que as exportações
de crédito a o apoio do BNDES segue orienta- são realizadas e comprovadas, não
exportação, o ções mais restritivas, não admitin- havendo remessa de recursos para
apoio do BNDES do o financiamento de gastos lo- o exterior. O bem ou serviço (uma
cais, apenas a exportação de bens etapa da obra, por exemplo) é ex-
segue orientações
e serviços produzidos no Brasil portado, o exportador recebe à
mais restritivas, pelas empresas brasileiras, bene- vista do BNDES, e o importador
não admitindo ficiárias das operações, para as reconhece a dívida e paga a prazo
o financiamento quais são realizados os desembol- (Box 4.10).
sos. Outros países, mesmo aqueles A modalidade pré-embarque
de gastos locais
que são membros da OCDE, po- utiliza preponderantemente re-
dem financiar também importa- cursos em reais, complementa-
ções de terceiros países e parte dos dos em geral por uma parcela em
gastos locais associados. Segundo moeda estrangeira. Já a modalida-
as regras do Acordo da OCDE de pós-embarque utiliza apenas
(2015, p. 7), pode ser financiado recursos denominados em moeda
montante de gastos locais que estrangeira, disponíveis no FAT
não exceda 30% do valor do con- Cambial. 94 Os recursos do
trato de exportação. O BNDES FAT Cambial são utilizados nos
O bem ou serviço também não capitaliza juros du- financiamentos à exportação de
(uma etapa da rante o período de carência de bens e serviços, segundo o que es-
obra, por exemplo) principal, como permitido por tabelece a Lei 9.365/96 (art. 5°).
esse acordo, nem realiza financia- A aplicação dos recursos obedece
é exportado, mentos concessionais (isto é, com às regras de remuneração previs-
o exportador juros abaixo do mercado interna- tas em seu art. 6°, que prevê fi-
brasileiro recebe cional para países muito pobres), nanciamentos em dólares norte-
à vista do BNDES, como as demais agências interna- americanos em taxa Libor ou à
cionais de crédito à exportação. taxa do Tesouro dos EUA. Tam-
e o importador Conforme a prática interna- bém são admitidos financiamen-
reconhece a dívida cional, os desembolsos em todas tos em euros, embora, na prática,
e paga a prazo as linhas de apoio à exportação do sejam menos frequentes.

93 Esse acordo foi concebido pelos ministros das Finanças dos países pertencentes à
organização e busca promover a “competição entre os exportadores dos países da OCDE
baseada em qualidade e preço dos bens e serviços ao invés de condições mais favoráveis
de apoio oficial” (OCDE, 2015, p. 5). Ou seja, se ao mesmo tempo tenta evitar uma guerra
de preços entre os financiamentos, define condições mínimas que se não forem atendidas
deixam um país fora da competição internacional. Mesmo os países que não fazem parte
do acordo utilizam sua metodologia para parametrizar as condições de crédito oferecidas.
94 Os desembolsos são sempre em reais, no Brasil, convertidos na data de liberação, para o
exportador brasileiro, ainda que a fonte de recurso e o correspondente pagamento da dívida
possam ser em moeda estrangeira.
214 LIVRO VERDE

Box 4.10

O BNDES financia
projetos no exterior?
O BNDES não financia projetos no exterior, mas somente as exportações
brasileiras de bens e serviços, entre eles, os destinados a obras no exterior. Quan-
do se menciona a construção de um gasoduto na América do Sul ou de uma
hidrelétrica na África, o que está sendo financiado é apenas a parte exportada
pelo Brasil, por meio do produto pós-embarque, com o objetivo de gerar empre-
gos e divisas no país. Os demais gastos no país importador e em terceiros países
não são financiados pelo BNDES e, portanto, devem contar com outras fontes
de financiamento, que podem incluir recursos orçamentários do país importa-
dor, bancos comerciais locais ou internacionais, assim como bancos multilaterais.

OUTROS GASTOS DO
PAÍS IMPORTADOR

BENS E SERVIÇOS
BRASILEIROS
EXPORTADOS

FINANCIADOS PELO BNDES

Tubos de aço Gerenciamento Engenharia básica Inspeções Administração


de obras da obra
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 215

Os desembolsos em todas as linhas do BNDES são realizados no Brasil,


em reais, para o exportador brasileiro, não havendo remessa de recursos
para o exterior. O bem ou serviço é exportado, o exportador recebe à vista do
BNDES e o importador reconhece a dívida e paga a prazo, com juros, ao Banco.
Os contratos de financiamento não permitem também que os recursos
do BNDES sejam remetidos ao exterior, seja para o pagamento de tributos e/
ou outras despesas no país importador, seja para a aquisição de bens e serviços
não brasileiros.

Por exemplo, suponha-se que a construção de um gasoduto na Argentina tenha


custo total estimado pelo país em US$ 400 milhões. Desse total, o BNDES finan-
cia US$ 200 milhões em bens e serviços brasileiros. Metade do valor financiado
corresponde à exportação de tubos de aço revestidos com diâmetro de 30” a
36” e válvulas. A outra metade destina-se a serviços, como engenharia básica,
mão de obra direta e de gerenciamento, inspeções, administração central etc.
O BNDES desembolsa o valor financiado diretamente ao exportador brasileiro,
à medida que os bens e equipamentos vão sendo embarcados e os serviços de
engenharia realizados, não repassando recursos para o país contratante da obra.

As exportações também não se confundem com investimentos no exte-


rior. Não é o BNDES ou a empresa exportadora que está investindo no
país que realiza as obras ou é destino de produtos. Os governos estrangei-
ros ou as empresas importadoras é que são responsáveis pelo pagamento das
exportações brasileiras e, portanto, pelo investimento. Com as exportações, o
Brasil recebe recursos do exterior e não o contrário.

OS NOSSOS RECURSOS SÃO SEMPRE:

desembolsados no
para
Brasil, ou seja, não em reais exportadores
há remessa de divi-
brasileiros
sas ao exterior
216 LIVRO VERDE

Pelo artigo 239 da Constitui- dade de gestor do FAT, elaborar


ção Federal, os recursos do FAT95 diretrizes para programas e aloca-
são destinados ao financiamento ção de tais recursos. A Resolução
de programas de desenvolvimen- Codefat 225, editada em 1999,
to econômico, por intermédio do disciplinou a alocação de recursos
BNDES. O FAT Cambial foi cria- em moeda estrangeira, conforme
do, já nos anos 1990, com o obje- alçada atribuída pela própria lei.
tivo de garantir condições compe- A regra vigente determina que os
titivas para as empresas brasileiras financiamentos com recursos do
exportarem e disporem de finan- FAT Cambial possam alcançar
ciamentos compatíveis com os de até 50% do estoque dos recursos
seus concorrentes no exterior. É do FAT repassados ao BNDES
competência do Conselho Deli- (Resolução Codefat 320/2003).
berativo do Fundo de Amparo ao Atualmente esse percentual é de
Trabalhador (Codefat), na quali- apenas 11,5%.

Sistema de apoio público a exportações no Brasil

Como em todos os países que Fazenda; Agricultura, Pecuária O tema exportação


dispõem de estrutura para apoiar e Abastecimento; Transportes, esteve presente
seus exportadores, a atuação das Portos e Aviação; e pela Secreta-
instituições oficiais de crédito à ria-Geral da Presidência da Repú-
em praticamente
exportação insere-se nas próprias blica. A Camex é responsável pela todas as grandes
políticas públicas de seus respec- formulação, adoção, implementa- iniciativas de
tivos governos. Os sistemas públi- ção e coordenação de políticas e políticas públicas
cos de apoio às exportações estão atividades relacionadas ao comér-
presentes em mais de setenta paí- cio exterior.
dos anos recentes
ses e, no caso do Brasil, o BNDES O tema exportação esteve
é apenas um de seus componentes. presente em praticamente todas
As diretrizes do sistema brasilei- as grandes iniciativas de políti-
ro são definidas pela Câmara de cas públicas dos anos recentes. A
Comércio Exterior (Camex), que Política de Desenvolvimento Pro-
é um órgão integrante do Conse- dutivo (PDP – 2008 a 2010) e o
lho de Governo da Presidência da Plano Brasil Maior (PBM – 2011 a
República e composto pelos mi- 2014) apresentavam objetivos cla-
nistérios do Planejamento, Desen- ros de ampliação da inserção das
volvimento e Gestão; Indústria, exportações brasileiras no mundo,
Comércio Exterior e Serviços; aumento do número de MPMEs
Casa Civil; Relações Exteriores; exportadoras e seu fortalecimen-

95 Para mais informações, ver capítulo 2.


Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 217

to, e diversificação da pauta. Em O BNDES é uma das várias ins-


2015, foi definido o Plano Nacio- tituições financeiras que utilizam
nal de Exportação (PNE), com o Proex Equalização em suas ope-
iniciativas para acesso a merca- rações.97 Esse instrumento apoia
dos, promoção comercial, aperfei- as exportações brasileiras de em-
çoamento de regimes tributários, presas de qualquer porte, em fi-
financiamentos e garantias. nanciamentos por intermédio de
Dessa forma, a atuação do bancos múltiplos, comerciais, de
BNDES no apoio às exportações investimento e de desenvolvimen-
não ocorre de forma isolada, mas to, sediados no país ou no exte-
integra um sistema de apoio oficial rior, sejam públicos ou privados. A
que está inserido no contexto geral União assume parte dos encargos
de políticas públicas que, por meio financeiros, tornando-os compatí-
de um conjunto de instrumentos, veis com aqueles a que os concor-
permitem a prática no Brasil de rentes das empresas brasileiras têm
condições de custos e prazos com- acesso. Os recursos da equalização
patíveis com o mercado interna- não são pagos diretamente ao ex-
cional. Além dos financiamentos portador, pois os beneficiários do
do BNDES, o sistema conta com programa são as instituições fi-
o Proex Financiamento96 e o Proex nanceiras sediadas tanto no Brasil
Equalização, operados pelo Ban- como no exterior. Em 2016, foram
co do Brasil com recursos do Te- previstos R$ 2 bilhões de orça-
souro Nacional, com o Seguro de mento para o Proex Equalização e
Crédito à Exportação (SCE), com utilizados apenas 31% desse valor.
lastro no Fundo de Garantia à Ex- A média de utilização dos últimos
portação (FGE), para a cobertura dez anos foi pouco superior a 40%.
às garantias prestadas pela União O SCE98 foi criado por meio
para riscos comerciais, políticos e da Lei 6.704/79 para indenizar os
extraordinários. A equalização de exportadores brasileiros que não
juros e o seguro de crédito à expor- receberem os créditos concedidos
tação com garantia da União exis- ao cliente no exterior, por moti-
tem desde 1979, enquanto o Proex vo seja comercial (não pagamento
Financiamento foi criado em 1991. por falência ou mora), seja político

96 O Proex Financiamento assemelha-se à linha pós-embarque do BNDES e provê


financiamento direto ao importador ou refinanciamento ao exportador brasileiro de bens
e serviços. O orçamento total do Proex Financiamento foi de R$ 2,2 bilhões para novas
operações em 2016.
97 A estas, a equalização é paga por meio de emissão de títulos do Tesouro Nacional
(NTN-I), no exercício correspondente à operação realizada, com vencimentos semestrais,
para todo o período do financiamento.
98 O Decreto 3.937/2001 regulamenta o SCE, em particular a garantia dada pela União e
o FGE que a lastreia.
218 LIVRO VERDE

(moratórias, guerras, revoluções, assistência financeira às exporta-


entre outros). É por esse instru- ções e de prestação de garantia da
mento que em geral são realizados União, incluindo a definição dos
os financiamentos a exportações mitigadores (tais como contas de
de bens e serviços para projetos reserva de meios de pagamento,
de engenharia na América Latina curso dos créditos no Convênio
e na África e a uma relevante par- de Pagamentos e Créditos Re-
te da carteira de financiamentos cíprocos (CCR)100 e hipoteca de
às exportações de aeronaves pelo aeronaves) e do prêmio a ser co-
BNDES. No segmento de bens de brado para concessão de garantia.
capital, com importadores priva- A Secretaria de Assuntos In-
dos, o BNDES também aceita, de ternacionais do Ministério da Fa-
forma geral, garantias de bancos e zenda (Sain/MF) é o órgão respon-
seguradoras no Brasil e no exterior. sável por firmar os certificados de
A cobertura da União por meio garantia de cobertura dos riscos
do SCE e a concessão de equaliza- comerciais e dos riscos políticos
ção de taxas de juros aos financia- e extraordinários assumidos pela
mentos à exportação, associados União e exercer as demais atribui-
ou não aos financiamentos conce- ções relativas ao seguro. Cabe à
didos pelo BNDES, são aprovadas Sain a contratação de instituição
para cada operação pelo Comitê habilitada a operá-lo, para a exe-
de Financiamento e Garantia das cução de todos os serviços a ele
Exportações (Cofig).99 A definição relacionados. Atualmente, para a
da percepção do risco, das con- análise de risco, definição de prê-
tragarantias a serem usualmente mios, mitigadores e contragaran-
exigidas nas operações e dos prê- tias, o Ministério da Fazenda conta
mios de seguro a serem cobrados com a assessoria técnica da Agên-
é atribuição do Cofig, assim como cia Brasileira Gestora de Fundos
o estabelecimento desses parâme- Garantidores e Garantias S.A.
tros e condições para concessão de (ABGF).101 O BNDES não interfere

99 Colegiado interministerial, criado pelo Decreto 4.993/2004, que se reúne mensalmente


e do qual o BNDES participa como convidado, sem direito a voto.
100 Em operações com países integrantes da Associação Latino-Americana de Integração
(Aladi), os créditos e débitos são cursados no Convênio de Pagamentos e Créditos
Recíprocos (CCR/Aladi), um sistema de compensação multilateral operado por meio de
contas dos respectivos bancos centrais no Federal Reserve dos Estados Unidos, que tem se
mostrado um eficaz mitigador de riscos.
101 A ABGF é uma empresa pública da estrutura do Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, que assessora a Sain em avaliação e apreçamento de riscos a
serem cobertos pelo SCE. Usualmente, em função das especificidades de cada operação, a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) é instada pela Sain/MF a opinar sobre
o certificado a ser celebrado. Da mesma forma, compete ao Cofig e à Sain/MF, ouvidas a
PGFN e a ABGF, a decisão sobre o pagamento das indenizações, no caso de sinistro das
operações (regulação de sinistro).
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 219

O FGE apresenta na política de assunção de riscos do SCE. Ou seja, o FGE é um


ou de remuneração do FGE. fundo de baixa sinistralidade e de
baixíssimo nível de
O FGE apresenta baixíssimo baixa alavancagem, e que tem se
perdas e recolheu nível de perdas e recolheu signi- mostrado extremamente rentável
significativo ficativo montante de prêmios de desde sua constituição.
montante de seguro. O total de prêmios arre- Por fim, nos casos das opera-
cadados desde a criação do FGE ções que contam com apoio ofi-
prêmios de seguro
monta a quase US$ 1,3 bilhão, cial por meio dos programas de
enquanto o total de sinistros, in- equalização de taxa de juros e/ou
cluindo as provisões e indeniza- seguro de crédito à exportação,
ções líquidas de recuperação, é de o fluxo interno de análise pelo
apenas US$ 22 milhões. Além da BNDES até a aprovação por sua
pequena proporção de sinistros Diretoria somente tem início após
comparada à arrecadação de prê- a aprovação do mérito e das condi-
mios do FGE, também a alavan- ções do apoio pela Camex e da co-
cagem (razão entre os valores de bertura do seguro e das condições
garantia e o patrimônio líquido de equalização pelo Cofig. Depois
do fundo,102 que é de R$ 29 bi- dessa etapa precedente para as
lhões atualmente) é bastante operações que contam com essas
confortável, da ordem de 2,2 ve- outras instâncias do sistema de
zes. É possível inferir, portanto, apoio público à exportação, o fi-
que o FGE, do ponto de vista nanciamento às exportações pelo
patrimonial, representa lastro BNDES segue os mesmos trâmites
adequado aos compromissos as- de aprovação que as demais opera-
sumidos pela União no âmbito ções no mercado interno.

Apoio do BNDES à exportação 2001-2016

O apoio à exportação repre- to menor do que os de outros


sentou em média 9,8% do total segmentos de apoio do BNDES.
dos desembolsos do BNDES A maior participação de finan-
nos dez últimos anos. Essa par- ciamentos está na linha pré-em-
ticipação chegou a ser de 36% barque, sendo que os desembol-
em 2003 (Gráfico 4.9). A partir sos relativos ao pós-embarque
de então, cai a participação dos para serviços de engenharia
desembolsos para a exportação, nunca se situam acima de 2% ao
que crescem em um ritmo mui- ano no total do BNDES.

102  Opatrimônio do FGE é formado por títulos do Tesouro Nacional e disponibilidades


em uma conta na União.
220 LIVRO VERDE

Gráfico 4.9
Participação do apoio à exportação em relação ao total desembolsado pelo BNDES – 2001-2016 (%)

40,0%

35,0%

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Pré-embarque/Total BNDES Pós-embarque/Total BNDES Pós-embarque serviços de engenharia/Total BNDES

Fonte: Elaboração própria.

Estudos realizados mostram desempenho do setor exportador


que a utilização das linhas de ex- brasileiro. Os financiamentos não
portação tem trazido benefícios são destinados a exportações que
relevantes (LOBO E SILVA, 2012; aconteceriam de qualquer forma,
GALETTI; HIRATUKA, 2013; e com ou sem apoio, mas represen-
ALVAREZ; PRINCE; KANNEBLEY tam um diferencial competitivo
JR., 2014). Empresas apoiadas per- para os exportadores brasileiros.
manecem mais tempo no comércio Um caso emblemático é o do se-
internacional, exportam maior vo- tor aeronáutico, abordado com
lume e para um número maior de mais detalhes no tópico a seguir,
países de destino. Ou seja, há evi- em conjunto com uma análise
dências de que as linhas de apoio sobre as exportações de serviços
do BNDES contribuem para o bom de engenharia.

Exportação de bens de capital


Desde 2001, o BNDES apoiou são os EUA (Gráfico 4.10). A
exportações para 45 países. O prin- América Latina é, também, um
cipal destino, via pós-embarque, destino importante por causa da
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 221

proximidade geográfica do mer- ximo tópico. A proeminência dos


cado para os bens de capital bra- EUA nas exportações brasileiras
sileiros e para bens e serviços de financiadas pelo Banco deve-se,
engenharia destinados a obras no principalmente, à demanda pelas
exterior, como será visto no pró- aeronaves da Embraer.

Gráfico 4.10
Países de destino das exportações brasileiras apoiadas pelas linhas pós-embarque
do BNDES – 2001-2016 (US$ bilhões, em valores correntes)

16

14

12

10

-
EUA

Angola

Argentina

Venezuela

Países Baixos

República Dominicana

Cuba

Equador

Peru

Polônia

Reino Unido

Chile

México

Espanha

Fonte: Elaboração própria. França

A indústria aeronáutica em níveis de investimento em tec-


todo o mundo demanda grandes nologia e inovação, apresentando
volumes e longos prazos de amor- elevada sinergia entre os mercados
tização do financiamento às suas civil e de defesa. Com frequência,
vendas, típicos da linha pós-em- os investimentos em inovação
barque.103 Ademais, exige altos tecnológica promovidos pelos

103 A análise sobre o setor aeronáutico desta seção baseia-se em Rüttimann, Fonseca e
Pinto (2014).
222 LIVRO VERDE

diversos países com fins militares exemplos: o apoio à exportação Além da Embraer,
resultam em aplicações competi- de ônibus para transporte
mais de 350
tivas para o mercado civil, tanto urbano na Colômbia e no Chile,
aeronáutico quanto em outras veículos ferroviários para o
empresas do setor
indústrias. Nesse contexto, vale Chile e recente financiamento de bens de capitais
destacar o papel preponderante para a exportação de turbinas foram apoiadas
de políticas de países na promo- hidrelétricas para a Colômbia.
na modalidade
ção da indústria aeronáutica e de Para ampliar a exportação
defesa, dado seu caráter estraté- de bens de capital, em 2009 foi
pós-embarque
gico para a soberania nacional e desenvolvido novo instrumento
para o desenvolvimento tecno- financeiro utilizando bancos no
lógico de um país. Esse papel se exterior como garantidores das
dá por meio do poder de compra operações, o BNDES Exim Au-
dos governos, do financiamento tomático. A garantia de bancos
de investimentos em P&D e do no exterior já era uma opção des-
apoio à exportação. de o início do apoio do BNDES
Além do apoio a empresas à exportação (como no caso das
como a Embraer (Box 4.11), mais exportações para a usina hidrelé-
de 350 empresas do setor de trica chinesa de Três Gargantas,
bens de capital tiveram seus pro- em 1997, e algumas exportações
dutos comercializados por meio de aeronaves da Embraer). Mas
da modalidade pós-embarque não existia uma linha específica
ao longo de toda a história do com um produto financeiro ágil e
apoio à exportação no BNDES. previamente formatado para isso.
Até o ano de 2000, era prática Havia uma demanda dos expor-
comum realizar operações de tadores brasileiros, pouco aten-
baixo valor individual cursadas dida, relacionada a financiar seus
no CCR e com reembolso auto- importadores em prazos entre
mático do BCB em caso de ina- um e cinco anos, à semelhança do
dimplência. Com as restrições modelo BNDES Finame no mer-
impostas no CCR por todos os cado interno. Em dezembro de
bancos centrais na América La- 2016, o produto já contava com
tina, em 2000, diminuiu a uti- uma rede de 69 bancos operado-
lização desse instrumento em res, distribuídos em 15 países na
operações de varejo. Após essa América Latina e cinco países na
fase, o número de liberações África. O BNDES Exim Auto-
no pós-embarque para bens de mático já viabilizou mais de du-
capital reduziu-se, mas foram zentos financiamentos, atenden-
realizadas importantes opera- do mais de setenta exportadores
ções com outras garantias. São brasileiros para 15 países.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 223

Box 4.11

O BNDES voa com a Embraer(a)


O início do apoio do BNDES à exportação de aeronaves ocorreu em 1997, para
as vendas de 611 aeronaves da família ERJ 145 da Embraer no pós-embarque,
em geral para os EUA. O financiamento à exportação dos clientes da Embraer
pelo Banco foi determinante nas grandes aquisições pelas companhias aéreas
American Eagle e Continental Express, que resultaram na compra de mais de
quatrocentas unidades da família ERJ 145 no concorrido mercado americano,
quando nascia o mercado de aviação regional a jato.

A Embraer concorre principalmente com a canadense Bombardier, empresa


três vezes maior que a brasileira e que apresenta atuação diversificada também
no setor de transporte. A disputa entre as duas empresas já é bastante acirrada
e a tendência é que a rivalidade aumente em função de quatro novos entran-
tes: as russas Sukhoi e Irkut Corporation, a japonesa Mitsubishi e a chinesa
Comac. Essas empresas vêm realizando grandes investimentos, com apoio de
seus respectivos governos, para lançar novos produtos tanto no nicho de atua-
ção da Embraer (de jatos até 130 assentos, com a nova família E2) como no
segmento de aviões menores da Boeing e Airbus (de 150 a 220 assentos).

Desde 2004, com a família de jatos E1, a Embraer conquistou a liderança no


segmento de setenta a 120 assentos, com as aeronaves denominadas E-Jets.
Sua vantagem nesse segmento pode ser atribuída, entre outras razões, à maior
diferenciação dos produtos da fabricante brasileira, especialmente concebidos
para esse nicho de mercado (enquanto o produto da Bombardier é oriundo de
seus jatos executivos), e à maior diversificação de mercados e aplicações de suas
aeronaves. Destacam-se os esforços de vendas que proporcionaram grandes
contratos no mercado americano, a partir de 2013 (Republic, American, United,
SkyWest). O apoio à exportação dos E-Jets, entretanto, foi mais diversificado
quanto aos mercados e tipos de cliente, incluindo o financiamento a empresas
de arrendamento de aeronaves. O apoio financeiro do BNDES representou cerca
de 27% das vendas de E-Jets da Embraer desde 2008 até o fim de 2016.

(a)
O apêndice 1 apresenta mais detalhes sobre a Embraer e o apoio do BNDES.
224 LIVRO VERDE

Exportação de serviços de engenharia


O segmento de engenharia e prio crescimento das empresas, A participação
construção é de importância es- que já vinham em um movimento dos desembolsos
tratégica, por movimentar uma de expansão no exterior, e o esta-
longa cadeia de fornecedores de belecimento de políticas públicas
efetivamente
bens e serviços, ser empregador do sistema brasileiro de apoio à realizados pelo
de mão de obra de alta especia- exportação, que permitiram es- BNDES nos últimos
lização e importante gerador de truturas adequadas de financia- seis anos no total
renda. No Brasil, o setor é um mento com recursos do BNDES,
dos poucos superavitários nas por meio do seguro de crédito e
exportado pelas
contas de serviços do balanço de taxas de juros compatíveis com o quatro maiores
pagamentos. Grandes projetos mercado internacional via equa- empresas de
de engenharia envolvem eleva- lização, de forma similar ao visto engenharia do país
da complexidade – dos cálculos anteriormente no segmento de ae-
na elaboração de projetos deta- ronaves fabricadas pela Embraer.
representa apenas
lhados na fase pré-construção, As quatro maiores empresas de 9% do faturamento
à logística de movimentação de engenharia do país – Odebrecht, delas no exterior
equipamentos e materiais e ao ge- Andrade Gutierrez, OAS e Ca-
renciamento de elevados contin- margo Corrêa – são os principais
gentes de pessoas ao longo do pe- clientes do Banco nesse segmento,
ríodo construtivo – que se reflete refletindo a concentração própria
na importância do conhecimento do setor, no Brasil e no mundo
e da experiência acumulada nas (Box 4.12).104 Apesar disso, a parti-
campanhas bem-sucedidas por cipação dos desembolsos efetiva-
contratos no mercado interna- mente realizados pelo BNDES nos
cional. A exportação de serviços últimos seis anos no total exporta-
de engenharia e construção exige do por essas empresas representa
ainda o conhecimento da estrutu- apenas 9% do faturamento delas
ra institucional, legal, ambiental no exterior. Ou seja, o BNDES
e regulatória de países. não é a única fonte de financia-
A lógica do apoio no Brasil ba- mento das atividades internacio-
seou-se em duas vertentes: o pró- nais dessas empresas (Tabela 4.6).

104 A maior das empresas brasileiras, a Construtora Norberto Odebrecht (CNO), representa
quase 90% da receita externa do Brasil desde pelo menos 2002, segundo a ENR (2016).
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 225

Box 4.12

Quem se destaca nos serviços de engenharia


O mercado de engenharia e construção de grandes obras é dominado por poucos países e um número não muito
grande de empresas, movimentando mais de US$ 500 bilhões por ano. O crescimento desse mercado foi contí-
nuo nos últimos anos, não sendo significativamente afetado pela crise de 2008-2009. A demanda por serviços de
engenharia e construção é mais constante do que a do mercado geral porque envolve grandes projetos, que são
baseados em decisões de longo prazo pelos governos e apresentam maiores ciclos de construção.

Os principais exportadores de serviços de engenharia são China, Espanha e EUA, conforme pode ser visto no gráfico
a seguir. De 2004 a 2015, as exportações dos EUA declinaram em participação, mas não tanto quanto as de Japão,
França e Alemanha. China e Espanha quase triplicaram sua participação. O principal destino de atuação chinesa é
a África, enquanto a Espanha se destaca na América Latina. A participação do Brasil mais que duplicou nos últimos
anos, embora ainda represente uma parcela modesta do mercado internacional. As receitas das empresas brasileiras
exportadoras de bens e serviços de engenharia e construção para obras no exterior passaram de 1,2% em 2004 para
3,2% em 2015. A Coreia do Sul foi o país que mais cresceu em termos relativos, mais de 300% no mesmo período.
As exportações coreanas partiram de um nível próximo ao do Brasil há dez anos e hoje são quase três vezes maiores.

Mercado internacional de serviços de engenharia –


participação dos países exportadores no total

2004 2015

Coreia do Sul 1,8% Coreia do Sul 8,3%


China 5,3% China 19,3%
Japão 8,7% Japão 5,2%
EUA 19,3% EUA 9,7%
Espanha 5,2% Espanha 12,3%
Itália 4,0% Itália 5,3%
França 15,3% França 7,1%
Alemanha 11,1% Alemanha 6,0%
Reino Unido 6,0% Reino Unido 1,6%
Turquia 1,3% Turquia 4,6%
Brasil 1,2% Brasil 3,2%

Fonte: Elaboração própria, com base em ENR (2005; 2016).

O mercado de engenharia e construção não é pulverizado, mas, sim, concentrado em poucas empresas. Grandes
obras de infraestrutura são conduzidas por empresas construtoras de grande porte. Na Alemanha, a principal
empresa responde por 75% do market share alemão, e as três maiores por 96%. Em países como Bélgica, Irlan-
da, Israel e México, só há uma empresa entre as 250 maiores construtoras internacionais. O Brasil, por seu turno,
apresentou apenas três ou quatro empresas a cada ano entre as 250 maiores construtoras internacionais, segundo
o ranking da ENR.
226 LIVRO VERDE

Tabela 4.6
Receitas no exterior e desembolsos do BNDES no apoio à exportação de bens e serviços
de engenharia e construção destinados a obras no exterior – 2010-2015 (US$ milhões)

Receita no exterior 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total

Odebrecht 5.898 7.361 9.265 9.877 10.200 14.940 57.540

Andrade Gutierrez 1.030 1.381 1.690 1.572 1.224 801 7.698

Camargo Corrêa 402 322 378 509 254 nd 1.864

OAS nd 543 566 1.020 nd nd 2.129

Total 7.329 9.606 11.899 12.977 11.678 15.741 69.231

Desembolsos BNDES 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total

Odebrecht 684 1.078 1.186 998 848 235 5.030

Andrade Gutierrez 70 292 46 229 89 221 947

Camargo Corrêa 21 13 68 22 - - 124

OAS - - 17 65 35 54 171

Total 774 1.383 1.317 1.314 973 511 6.272

Desembolsos BNDES /
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total
Receita no exterior

Odebrecht 11,6% 14,6% 12,8% 10,1% 8,3% 1,6% 8,7%

Andrade Gutierrez 6,8% 21,2% 2,7% 14,5% 7,3% 27,6% 12,3%

Camargo Corrêa 5,3% 3,9% 18,0% 4,4% 0,0% nd 6,7%

OAS nd 0,0% 2,9% 6,4% nd nd 8,0%

Total 10,6% 14,4% 11,1% 10,1% 8,3% 3,2% 9,1%

Fonte: Elaboração própria, com base em dados de ENR (2011; 2012; 2013; 2014; 2015; 2016).

Ao financiar apenas as expor- construção, beneficiando a longa


tações brasileiras, a participação cadeia de fornecedores de bens/
média do BNDES também é de materiais/equipamentos e serviços
apenas uma parcela do valor dos especializados para a implantação
contratos firmados pelos expor- do projeto.
tadores com os países importa- Os financiamentos às exporta-
dores. No conjunto das operações ções de serviços de engenharia rea-
que contaram com a exportação lizados pelo BNDES entre 2007 e
de bens e serviços financiada pelo 2015 movimentaram uma rede de
BNDES, os desembolsos do Banco 4.044 fornecedores no Brasil, sen-
representaram 48% do total do or- do 2.785 MPMEs. O número total
çamento dos projetos. Ao mesmo de empregados desses fornecedores
tempo, vale destacar que os bene- aumentou de 402 mil em 2007 para
fícios do apoio às exportações de 788 mil em 2014, último ano para
serviços extrapolam os serviços de o qual há dados disponíveis (foram
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 227

2007-2015 empregadas em média 590 mil pes- verno brasileiro, dos governos dos
soas por ano).105 importadores e escritórios privados
Exportações de As operações de financiamento no exterior, que as normas de cada
em questão destinaram-se a 15 paí- país foram observadas no processo
serviços de engenharia
ses.106 Os cinco principais destinos de escolha da empresa brasileira. O
movimentaram das exportações de serviços de en- BNDES apoia as exportações esta-
rede de 4.044 genharia e construção nos últimos belecidas em contratos comerciais,
fornecedores anos (Angola, Argentina, Cuba, de cuja negociação não participa
Venezuela e República Dominica- ou interfere, firmados com empre-
no Brasil (2.785
na) são importantes parceiros co- sas brasileiras escolhidas pelo im-
MPMEs), que merciais do Brasil em vários outros portador. A independência entre
empregaram segmentos e destinos naturais de contratos comerciais e financeiros
em média 590 atuação das construtoras brasileiras, contribui para ampliar a segurança
dada a regionalização marcante que de repagamento pelo importador
mil pessoas por
ocorre nesse mercado. O BNDES, ao evitar que questionamentos re-
ano até 2014 entretanto, não escolhe para quais lacionados à parte técnica e ope-
importadores, países ou setores racional da obra contaminem as
quer apoiar as exportações de bens obrigações financeiras.
e serviços. Os pleitos para apoio são A Tabela 4.7 apresenta uma
apresentados pelos próprios expor- amostra selecionada dos financia-
tadores, de acordo com sua estraté- mentos para a exportação de bens
gia de atuação ao redor do mundo. e serviços para obras no exterior,
No conjunto das Essa lógica está presente para qual- com seus respectivos valores, cus-
operações que quer bem ou serviço cujo financia- tos e situação. Estes representam
mento à exportação seja pleiteado cerca de 30% do total da carteira de
contaram com por qualquer empresa brasileira, e operações. Todos os financiamentos
a exportação de não apenas os destinados a obras no realizados encontram-se detalhada-
bens e serviços exterior. O exportador escolhe quais mente descritos na seção Transpa-
financiada projetos quer apresentar ao BNDES rência do site do BNDES, na qual
para ter suas exportações apoiadas; estão disponíveis a íntegra de seus
pelo BNDES, os bem como o importador escolhe respectivos contratos e uma base
desembolsos qual empresa contratar, segundo a de dados com valores financiados,
do Banco regulamentação que rege a contra- modalidade, juros, prazos, garantias
representaram tação de serviços dessa natureza em e outras informações. Não se tem
seu país. O papel do BNDES é pas- conhecimento de nenhum outro
48% do total sivo, ao analisar as demandas apre- banco de desenvolvimento ou ECA
do orçamento sentadas e se certificar, por meio de que apresente informações tão de-
dos projetos pareceres legais de instâncias do go- talhadas quanto o BNDES.

105 Informações geradas com base nos dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais).

106 Ver <http://www.bndes.gov.br/transparencia>.
228 LIVRO VERDE

Vale lembrar que a taxa que refe- contra 1,64%), Argentina (3,19% Todos os
rencia essas operações baseia-se no contra 1,69%) e Cuba (3,81% con-
financiamentos
dólar e não pode ser diretamente tra 3,01%). A variação entre os
comparada, sem conversão de moe- projetos na Tabela 4.7 também
realizados
das, com as taxas domésticas pra- depende, entre outros fatores, do encontram-se
ticadas no Brasil. Ademais, a taxa próprio custo da Libor, que apre- detalhadamente
cobrada segue a estrutura de for- sentou trajetória decrescente.
descritos na seção
mação de taxas internacionais espe- Em vinte anos de atuação, o
cíficas para o crédito à exportação, único registro de operação em atra-
Transparência do
conforme o Acordo da OCDE, pois so na carteira de financiamentos à site do BNDES
conta com estruturas de garantias exportação de bens e serviços para
próprias e não existentes na emissão obras no exterior foi a do Aeropor-
de títulos soberanos pelos países. Os to de Nacala, em Moçambique. As
spreads médios cobrados nas opera- parcelas de principal e juros em
ções do BNDES são superiores aos atraso representam apenas 0,1%
que seriam obtidos em carteiras do total desembolsado para todos
com características similares pe- os projetos de exportação do setor.
los cálculos do Acordo da OCDE, O seguro de crédito do FGE foi
como pode ser visto nos exemplos acionado e, após a indenização ao
de quatro destinos relevantes das BNDES, o pagamento das obriga-
exportações financiadas: Angola ções de Moçambique será negocia-
(2,15% do BNDES contra 0,98% do em uma articulação direta entre
pela OCDE), Venezuela (2,49% os governos dos dois países.

Tabela 4.7
Exemplos de financiamentos à exportação de bens e serviços para obras no exterior

Destino das Valor contratado Ano de Taxa de juros Situação


Operação
exportações brasileiras em US$ contratação em US$ em 30.6.2017

Gasodutos Cammesa e Albanesi Argentina 1.073,3 2007-2013 3,34 a 7,75 Adimplente

Planta de tratamento de água Las Palmas Argentina 293,9 2010-2015 3,33 a 5,90 Adimplente

Metrôs Caracas Venezuela 404,3 2001-2009 4,63 a 6,00 Adimplente

Metrô de Los Teques Venezuela 527,8 2009 4,63 Adimplente

Porto de Mariel Cuba 682,1 2009-2013 4,44 a 6,91 Adimplente

Hidrelétrica Cambambe Angola 464,4 2012-2013 3,33 Adimplente

Rodovia Luanda-Cacuaco-Viana Angola 148,3 2007-2012 3,26 a 7,14 Adimplente

Rodovia Bavaro Ubero Rep. Dominicana 181,0 2011 4,00 Adimplente

Corredor Logístico Honduras 145,0 2013 2,83 Adimplente

Aeroporto de Nacala Moçambique 125,0 2011-2013 3,90 a 4,26 Em atraso

Fonte: Elaboração própria, com base em informações do site do BNDES.


Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 229

Box 4.13

O que o Banco foi fazer em Angola


O apoio às exportações brasileiras para Angola tem sido concedido pelo governo brasileiro desde 1990, ao ampa-
ro de diversos memorandos, protocolos e atas de entendimentos firmados entre os governos dos dois países. Os
financiamentos foram operacionalizados inicialmente por meio do extinto Fundo de Financiamento à Exportação
(Finex) e do Proex Financiamento e, a partir de 2006, em virtude de restrições orçamentárias que o Proex experi-
mentava, deu-se início, a pedido do governo brasileiro por meio da Camex, a participação do BNDES. Assim, foram
aprovadas, desde 2007, 91 operações de financiamento a exportações realizadas por 11 empresas brasileiras para
fornecimento de bens e serviços utilizados em projetos de diversos setores, incluindo rodovias, saneamento, abas-
tecimento de água, geração e distribuição de energia elétrica e habitação, bem como a exportação de aeronaves
de defesa e equipamentos para corpo de bombeiros.

Após as negociações conduzidas por delegações de governo dos dois países, a Camex aprova as condições gerais
do apoio oficial, as quais incluem, para todos os protocolos de entendimentos entre Brasil e Angola, os juros e
encargos finais a serem cobrados do governo de Angola, a garantia ao BNDES de 100% dos riscos políticos e ex-
traordinários por meio do SCE, com lastro no FGE, e o apoio do Proex Equalização necessário para complementar o
retorno financeiro do BNDES. Uma vez priorizadas pelas alçadas competentes do governo de Angola, as operações
são encaminhadas individualmente para aprovação do Cofig e da Diretoria do BNDES.

A priorização do projeto em Angola para curso no âmbito da linha de crédito e a escolha do exportador brasileiro
são de responsabilidade exclusiva do governo angolano. O BNDES, assim como nas demais operações de finan-
ciamento às exportações, não participa das negociações comerciais entre o importador e o exportador brasileiro.
Somente depois de concluídas as negociações e firmado o contrato comercial, quando estarão definidos o escopo
da operação e a participação das exportações brasileiras, bem como estabelecidos os parâmetros da cobertura
do SCE e da equalização pelo Cofig, pode ter início a análise e encaminhamento da operação para aprovação da
Diretoria do BNDES.
230 LIVRO VERDE

Box 4.14

O que o Banco foi fazer em Cuba

O primeiro Protocolo de Entendimento firmado com a República de Cuba é de 2008. Os trâmites para a linha
relacionada a exportações para Cuba seguiram a mesma sistemática: a Camex aprovou as condições gerais das
operações após as negociações governamentais, incluindo o seguro e a equalização; a priorização dos projetos
que demandariam bens e serviços brasileiros foi definida pelo país importador; as operações foram encaminhadas,
analisadas e aprovadas pelo Cofig e, posteriormente, pelo BNDES. O relacionamento do BNDES com a República
de Cuba iniciou-se, de fato, ainda em 1999, com financiamentos à exportação de ônibus urbanos Mercedes-Benz
com carroceria Busscar, e já havia sido utilizada a garantia do FGE para algumas operações.

Nos financiamentos mais recentes, realizados a partir dos protocolos, foram financiados 25 exportadores em 48
operações. O conjunto de projetos priorizado pelo governo cubano incluiu os setores de cultivo e colheita de ar-
roz, cultivo e colheita de cana-de-açúcar, turismo e indústria farmacêutica, além dos bens e serviços destinados
ao Porto de Mariel. Do ponto de vista dos exportadores brasileiros, a linha representou benefícios importantes,
pois permitiu acesso a um mercado restrito e com dificuldades para obter crédito. Destaque-se a presença
de exportadores brasileiros de porte pequeno e médio, alguns deles realizando suas primeiras exportações.
Os principais bens exportados foram: colheitadeiras e tratores para os setores de cultivo e colheita de arroz e
cana-de-açúcar; cabanas de madeira e elevadores para o setor de turismo; máquinas encartuchadoras e linhas
completas de produção para a indústria farmacêutica.

Em relação a Mariel, o projeto executado pela Companhia de Obras e Infraestrutura, uma empresa do grupo
Odebrecht, abrangeu a construção de um cais de 700 metros com cobertura para navios Post Panamax e de ter-
minal de cargas com capacidade superior a 8 mil TEUs, as obras dos acessos rodoviário e ferroviário ao porto e
a infraestrutura necessária para seu funcionamento, bem como obras complementares de rede de água potável
e residual, de distribuição de energia elétrica e comunicações, além de um complexo empresarial. Apenas nesse
projeto, a rede de fornecedores incluiu cerca de quatrocentas empresas brasileiras.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 231

Atuação da BNDESPAR no
mercado de capitais nacional

As operações de O mercado de capitais exerce nanciamento concedido via em-


renda variável um papel de grande importância préstimos. As operações de renda
no desenvolvimento econômico variável no Sistema BNDES tive-
ocorrem sempre de um país, canalizando recursos ram início em 1974, e atualmente
em condições de dos investidores para as oportuni- são realizadas por meio de uma
mercado, isto é, dades de investimento, amplian- subsidiária integral do Banco, a
sem subsídios para do as alternativas de capitalização BNDESPAR.
das empresas e o portfólio de in- Com o objetivo de desenvolver
as companhias vestimentos para os poupadores o mercado de capitais nacional, a
investidas, tendo, (institucionais, como fundos de BNDESPAR tem o papel de com-
na maioria pensão, ou pessoas físicas). Um plementar a atividade financia-
dos casos, a mercado de capitais desenvolvido dora do BNDES, especialmente o
significa, em geral, uma economia apoio a projetos mais desafiado-
participação de mais dinâmica e transparente. res – isto é, que envolvem maiores
outros investidores Em um país como o Brasil, riscos – mas também com maior
junto com a onde o crédito de longo prazo potencial de retorno financeiro e
BNDESPAR sempre foi escasso e realizado em social. Em projetos desafiadores,
grande parte pelos bancos públi- os riscos elevados por conta da in-
cos, o funcionamento do mercado certeza na geração de caixa tornam
de capitais é ainda mais impor- inadequado o apoio isoladamente
tante, pois cria uma alternativa via empréstimos. Os instrumen-
para compor o funding necessário tos de renda variável, por sua vez,
para os investimentos das empre- possibilitam a apropriação do lado
sas e grandes projetos. positivo desses riscos, capturando
Dessa forma, o desenvolvi- ganhos maiores em caso de sucesso
mento do mercado de capitais dos projetos, de forma que as even-
pode ser visto como uma política tuais perdas sejam (mais que) com-
em si, mas também como um ins- pensadas pelos retornos de outros
trumento para execução de outras empreendimentos do portfólio.
políticas, como as de apoio à ino- A BNDESPAR atua por meio
vação e de internacionalização de de instrumentos de renda variável,
empresas, como será visto adiante. geralmente via participações acio-
A utilização de instrumentos nárias, debêntures conversíveis em
de renda variável é uma prática co- ações ou cotas de fundos de in-
mum entre as IFDs de diversos paí- vestimentos (que, em sua maioria,
ses, conforme visto no capítulo 1, adquirem participações acionárias
e, em geral, complementa o fi- ou debêntures conversíveis das
232 LIVRO VERDE

Box 4.15

Por que os riscos de mercado não são cobertos


por spreads de retornos no Brasil?
Os investimentos em renda variável, no longo prazo, oferecem um retorno superior às alternativas de renda fixa,
de modo a compensar adequadamente os investidores pelo maior risco assumido. Em condições de normalidade,
quanto maior o risco, maior é a rentabilidade esperada de um investimento. É possível observar essa relação po-
sitiva entre risco e retorno no gráfico a seguir, que mostra a rentabilidade acumulada nos últimos cinquenta anos
do S&P 500 (índice composto por 500 ações cotadas nas bolsas de Nova York ou Nasdaq), dos títulos do governo
americano de longo prazo (10-year Treasury bonds) e de curto prazo (3-month Treasury bills):

Retorno anual acumulado do S&P 500, Treasury bonds e Treasury bills

14.000%

12.000%

10.000%

8.000%

6.000%

4.000%

2.000%

0%
1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

S&P 500 3-month Treasury bill 10-year Treasury bond

Fonte: Damodaran (2017).

No Brasil, em função das altas taxas de juros, observa-se uma anomalia nesse equilíbrio entre os mercados de
renda fixa e renda variável. Desde a estabilização da inflação, os instrumentos de renda fixa costumam apresentar
um retorno superior ao mercado acionário, apesar do menor risco, o que acaba afastando muitos investidores
desse mercado (ver Gráfico 4.12 desta seção). Como resultado, quando comparado com outros países, o mercado
acionário brasileiro ainda é pouco desenvolvido e de difícil acesso, especialmente para empresas de menor porte. A
atuação de um banco de desenvolvimento, portanto, é fundamental para fomentar o mercado de capitais, ampliar
a base de investidores e incentivar novas alternativas de captação para as empresas brasileiras.
Atuação inovadora do BNDES nas políticas públicas 233

empresas investidas). As opera- companhias investidas, tendo, na


ções de renda variável ocorrem maioria dos casos, a participação
sempre em condições de merca- de outros investidores junto com
do, isto é, sem subsídios para as a BNDESPAR.

Figura 4.4
Objetivos da atuação do BNDES em renda variável

CONTRIBUIR
para o desenvolvimento
do mercado de capitais
promovendo outras
fontes de financiamento
de longo prazo
REALIZAR COMBINAR
AR ÁV
RIIÁ EL E
VEL ECCO
OM ren