PINTO M y MARTIN M (Dir), Agua Ambiente y Energía. Aportes Jurídicos para Su Vinculación, Lajouane, Buenos Aires, 2017

AGUA Y Y
AGUA
SOCIEDAD
SOCIEDAD AGUA, AMBIENTE Y
MAURICIO PMINTO
AURICIO ENERGÍA
- JIMENA
PINTOE-STRELLA
JIMENA -EASTRELLA - AGLEJANDRO
LEJANDRO ENNARI GENNARI
COMP IL ADOR
COMPESIL ADO RES
APORTES JURÍDICOS PARA SU VINCULACIÓN
AGUA Y Y
AGUA
SOCIEDAD
SOCIEDAD
R R
R
R
MAURICIO PINTO - LIBER MARTÍN
DIRECTORES
EMBID IRUJO - MARTIN - PINTO - SALINAS ALCEGA

RECALDE - JIMÉNEZ COMPAIRED - DIAZ ARAUJO
GONZALEZ DEL SOLAR - ANDINO
RODRÍGUEZ SALAS
AGUA, AMBIENTE
Y ENERGÍA
APORTES JURÍDICOS
PARA SU VINCULACIÓN
1ª Edición: Septiembre de 2017
Antonio Embrid Irujo ... [et al.] ; dirigido por Pinto, Mauricio
Esteban ; Martin Liber
Ambiente, agua y energía : Aportes jurídicos para su relación -
1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Lajouane, 2017.
390 p. ; 23x15 cm. - (Obras de derecho / Alejandro Stornelli)
ISBN 978-950-9580-29-9
1. Derecho Medioambiental. I. Embrid Irujo, Antonio II. Pinto,

Mauricio Esteban, dir. III. Liber, Martin, dir.
CDD 344.046
© ®
© Lajouane S.A.
México 1448, (C1097ABD) Ciudad de Buenos Aires
Tel. fax: (54-11) 4373-8793/8968
www.lajouane.com
E-mail: info@lajouane.com
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
Libro de edición argentina.

Los Autores
Antonio Embid Irujo
Liber Martin
Mauricio Pinto
Sergio Salinas Alcega
Marina Y. Recalde
Ismael Jiménez Compaired
Facundo Diaz Araujo
Nicolas Gonzalez Del Solar
Monica Marcela Andino
Aldo Rodriguez Salas

ÍNDICE
Prefacio..................................................................................... 17
El nexo agua-energía-alimentación. Planificación, marco
normativo e interconexiones en américa latina y el
caribe ........................................................................................ 21
I. Introducción........................................................................ 21
1. Conexión con los Objetivos de Desarrollo Sostenible... 29
2. La eficiencia y aspectos financieros.............................. 30
3. Seguridad en la sociedad del riesgo............................. 34
4. Las políticas de agua, energía y alimentación............. 37
II. Planificación y las nuevas políticas de agua, energía y
alimentación........................................................................... 42
III. El marco jurídico del nexo en la región......................... 49
1. El marco jurídico de derechos humanos...................... 50
2. Los órdenes de prioridades para el uso del agua........ 53
IV. Rasgos y dificultades del nexo en américa latina y el
caribe...................................................................................... 59
1. Falta de información clave............................................ 59
2. Débil gobernabilidad..................................................... 61
3. Heterogeneidad regional............................................... 64
4. Conocimiento insuficiente de las dinámicas locales
del Nexo.......................................................................... 66
V. Interrelaciones entre los elementos del nexo.................. 67
1. Las interrelaciones entre agua y energía...................... 67
2. Las interrelaciones entre energía y agua...................... 76
3. Las interrelaciones agua y alimentación..................... 81
4. Las interrelaciones agua, energía y alimentación....... 87
VI. Conclusiones.................................................................... 90
1. Escasa consideración del Nexo en la región................. 90
2. Definición de prioridades entre componentes del
Nexo................................................................................ 91
10 Í ndice
3. Espacio territorial óptimo para la formulación de

prioridades..................................................................... 92
4. Derechos económicos, sociales y culturales.................. 92
5. Mecanismos de coordinación entre reguladores.......... 92
6. Planificación y fortalecimiento de la gobernabilidad. 93
7. Diversificación del patrón de desarrollo y proyectos... 95
8. Políticas públicas con amplio consenso político.......... 97
9. Tratados de protección de inversiones.......................... 97
10. Información e investigación........................................ 97
VII. Bibliografía..................................................................... 98
El derecho internacional de aguas en américa latina y
el caribe. Desarrollo actual y perspectivas....................... 109
I. Introducción........................................................................ 109
II. Los recursos compartidos en américa latina y el
caribe: breve referencia hidrogeográfica ............................. 110
III. Situación actual de la cooperación transfronteriza
en materia de aguas en América Latina y el Caribe:
progresos realizados.............................................................. 112
1. Acuerdos internacionales sobre recursos hídricos
compartidos en América Latina y el Caribe................ 113
a. Convenios que regulan sobre aguas y convenios
conexos a la gestión del agua........................................... 113
b. Convenios sobre ríos, cursos, sistemas, cuencas,
acuíferos, aguas transfronterizas o sus sectores............. 116
c. Convenios sobre usos múltiples o sobre regulaciones
sectoriales.......................................................................... 120
d. Convenios que incorporan organismos o autoridades
de gestión........................................................................... 127
e. Convenios sobre protección y preservación de los
cursos de agua................................................................... 133
2. Solución de diferendos y jurisprudencia
internacional reciente en materia de aguas en la
región ............................................................................. 134
a. Controversia sobre derechos de navegación y conexos
(CIJ, Costa Rica vs. Nicaragua, 2009)........................... 138
b. Asunto de las Plantas de pasta de papel sobre el río
Uruguay (CIJ, Argentina vs Uruguay, 2006 -medidas
provisionales- y 2010)....................................................... 139
Í ndice 11
c. Actividades de dragado y desforestación sobre el río

San Juan (CIJ, Costa Rica vs. Nicaragua, 2010
-medida provisional- y 2015)........................................... 140
d. Construcción de una carretera sobre el río San Juan
(CIJ, Nicaragua vs. Costa Rica, 2015)........................... 141
e. Caso del río San Juan (CJC, Costa Rica vs.
Nicaragua, 1916).............................................................. 142
f. Caso de la carretera sobre el río San Juan (CCJ,
Asociación Foro Nacional de Reciclaje (FONARE)
y la Fundación Nicaragüense para el Desarrollo
Sostenible vs Costa Rica, 2012)....................................... 142
g. Laudo arbitral de 1888 en el conflicto entre
Nicaragua y Costa Rica................................................... 144
IV. América Latina y el Caribe frente a la codificación
del derecho internacional de aguas...................................... 145
1. El Derecho Internacional de Aguas y sus
características................................................................ 145
2. Los principios sobre cursos de agua compartidos
establecidos en el ámbito del Derecho Internacional... 148
3. La codificación del Derecho Internacional de Aguas.
Valoración crítica y experiencias en la perspectiva de
América Latina y el Caribe........................................... 150
V. Beneficios y retos de la cooperación transfronteriza ..... 153
1. Regionalización del Derecho Internacional de Aguas. 154
2. Coordinación entre marcos jurídicos particulares y
generales......................................................................... 155
3. Desarrollo de la variable ambiental en el Derecho
Internacional de Aguas................................................. 155
4. Incorporación de previsiones de adaptación al
cambio climático............................................................ 156
5. La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en el
Derecho Internacional de Aguas................................... 157
6. Regulación integrada de aguas superficiales y
subterráneas................................................................... 157
7. Desarrollo de la eficacia local de los institutos
internacionales............................................................... 158
8. Desarrollo de mecanismos eficientes de solución de
diferendos....................................................................... 159
12 Í ndice
VI. Conclusiones y recomendaciones................................... 159

VII. Bibliografía..................................................................... 162
Anexo......................................................................................... 169
Parte I: Acuerdos, convenios y tratados en materia de
aguas y conexas en Latinoamérica y el Caribe................... 169
Parte II: Principales cuencas internacionales, tratados y
organismos en Latinoamérica y el Caribe........................... 189
La transición energética hacia las energías renovables
en américa latina. .................................................................... 193
I. Introducción........................................................................ 193
II. La transición energética y el posible aporte de las
energías renovables............................................................... 198
III. Factores clave del diferente desarrollo de energías
renovables.............................................................................. 203
IV. Factores clave del diferente desarrollo de energías
renovables en la región......................................................... 216
1. Condiciones de entorno.................................................. 218
a. Metodología e información............................................... 218
b. Resultados obtenidos........................................................ 221
2. Instrumentos.................................................................. 229
V. Reflexiones finales............................................................ 233
VI. Bibliografía...................................................................... 237
Paradojas del tratamiento fiscal de las energías
renovables en españa: el canon hidroeléctrico previsto
en el artículo 112 bis de la ley de aguas............................. 243
I. Aproximación a la fiscalidad de la energía en españa,
con especial atención a la electricidad................................. 243
II. Antecedentes, posición en el sistema, naturaleza,
destino y entrada en vigor del canon por utilización de
las aguas continentales para la producción de energía
eléctrica.................................................................................. 246
1. Antecedentes y posición en el sistema........................... 247
2. Naturaleza del canon.................................................... 248
3. Destino y afectación....................................................... 249
4. Entrada en vigor............................................................ 253
5. Primeros datos cuantitativos........................................ 254
Í ndice 13
III. Elementos de identificación de la tasa.......................... 256

1. El aspecto material del elemento objetivo del hecho
imponible........................................................................ 256
2. La vinculación a las cuencas intercomunitarias,
¿aspecto espacial del elemento objetivo del hecho
imponible?...................................................................... 256
3. Las exenciones, los sujetos pasivos, el período
impositivo y el devengo.................................................. 259
IV. Elementos de cuantificación de la tasa.......................... 260
1. La base imponible.......................................................... 260
2. El tipo de gravamen, la cuota y las deducciones de la
cuota............................................................................... 261
3. Cuantificación del canon en los supuestos de
instalaciones de bombeo mixto con potencia superior
a 50 MW, en las que la base imponible es objeto de
desagregación................................................................. 263
V. Aplicación, potestad sancionadora, revisión,
reclamaciones y recursos...................................................... 265
1. Obligaciones informativas de los contribuyentes y
otros operadores del sistema eléctrico........................... 266
2. Liquidación y pago........................................................ 268
3. Un mínimo apunte sobre la revisión, reclamaciones
y recursos........................................................................ 269
VI. Régimen transitorio de las concesiones afectadas y
otras disposiciones transitorias............................................ 270
VII. Sobre los problemas de legalidad, constitucionalidad
y adecuación al derecho europeo del canon......................... 271
VIII. Bibliografía................................................................... 274
IX. Abreviaturas utilizadas.................................................. 275
Régimen de las energías renovables en argentina.
Particularización en la provincia de mendoza.................... 277
I. Régimen constitucional..................................................... 277
II. Régimen legal................................................................... 278
1. Legislación nacional en materia eléctrica.................... 278
2. Sistema legal para la energía renovable...................... 279
a. Normas nacionales........................................................... 279
a.1. Ley N° 26.190................................................................. 279
14 Í ndice
a.1.1. Decreto 562/09........................................................... 279

a.1.2. Resoluciones ............................................................... 279
i. Resolución SEE 220-2008 Nacional SEE ...................... 279
ii. Resolución SEE 269-2008 ............................................... 279
iii Resolución SEE Nº 280-2008 SEE ................................ 280
iv. Resolución SEE Nº712 -2009 ........................................ 280
v. Resolución SEE Nº 001/2009......................................... 280
vi. Resolución SEE Nº 108-2011......................................... 280
a.2. Ley N°27.191.................................................................. 281
a.2.1. Régimen de beneficios................................................ 281
a.2.2 Requisitos de aprobación............................................ 282
a.2.3. Selección, evaluación y análisis de la Autoridad
de Aplicación (AA). Certificado de Inclusión ................ 283
a.2.4. Fondo Fiduciario ....................................................... 283
a.2.5. Participación .............................................................. 284
a.2.6. Adquisición de la energía........................................... 284
a.2.7. Sistema de licitación.................................................. 284
a.3. RenovAr 1....................................................................... 285
a.3.1. Resoluciones SE N°71, 72, y 106/16 ....................... 285
i. Contenido de la oferta ...................................................... 286
a.3.2. Resolución 202 /2016................................................. 286
a.4. RenovAr 1.5.................................................................... 287
a.4.1. Resolución MEyM N°252 /16 y N°281/16.............. 287
b. Normas provinciales......................................................... 288
b.1. Marco Regulatorio Eléctrico Provincial. Ley Nº
6.497 de la Provincia de Mendoza.................................. 288
b.1.1.Requisitos previos........................................................ 290
b.1.2. Procedimiento para la pequeña y mediana
potencia.............................................................................. 290
b.1.3. Condiciones de la concesión....................................... 291
b.1.4. El decreto 196/98....................................................... 291
3. Marco normativo específico de la energía renovable... 294
3.1. Ley Nº 7.822................................................................... 294
3.1.1. Decreto Nº 853/13 reglamentario de la ley 7.822... 295
3.2. Ley 7549. Interés Provincial Energía Eólica y Solar.. 297
3.3. Ley N°8486..................................................................... 297
3.3.1. Resolución EPRE 19/2015....................................... 298
Í ndice 15
III. Consideraciones finales.................................................. 298

1. Aspectos positivos del nuevo régimen........................... 299
2. Aspectos negativos......................................................... 301
3. Aspectos críticos............................................................. 301
IV. Bibliografía...................................................................... 303
Complejidades del costo del agua subterránea y el
enfoque del nexo. .................................................................... 305
I. Introducción........................................................................ 305
II. El dominio público del agua subterránea....................... 308
III. El canon del agua subterránea...................................... 309
IV. Relación entre agua subterránea y energía.................. 313
V. Crisis hídrica y crisis energética en el uso del agua
subterránea............................................................................ 314
VI. Agua subterránea y energía en la legislación de
Mendoza................................................................................. 317
VII. Agua subterránea y subsidio energético...................... 320
VIII. Conclusiones................................................................. 324
IX. Bibliografía...................................................................... 325
El ambiente como derecho humano tutelable en
Argentina.................................................................................. 329
I. Introducción........................................................................ 329
II. Los derechos humanos como base del paradigma de
reconocimiento del derecho al ambiente.............................. 331
1. La teoría de los Derechos Humanos como
presupuesto conceptual.................................................. 332
2. Existencia, fundamento y eficacia de los derechos no
reconocidos explícitamente en Argentina..................... 333
3. Del desconocimiento al reconocimiento de un derecho
implícito al ambiente .................................................... 336
4. Reconocimiento del derecho al ambiente en la
incipiente jurisprudencia de la década de 1980.......... 339
5. La discusión doctrinal sobre el derecho al ambiente:
visibilidad de la ruptura del paradigma clásico........ 343
III. La regulación positiva del derecho al ambiente........... 348
1. Primera evolución en el constitucionalismo y derecho
público provincial.......................................................... 348
16 Í ndice
2. Su reconocimiento constitucional expreso con alcance

nacional (art. 41 y 43 CN)............................................. 350
IV. El derecho al ambiente y su configuración.................... 353
1. Objeto y contenido del derecho al ambiente................. 353
2. La naturaleza colectiva del derecho al ambiente en el
régimen argentino.......................................................... 356
3. La naturaleza colectiva del derecho al ambiente y su
desarrollo jurisprudencial............................................ 358
V. Conclusiones...................................................................... 360
VI. Bibliografía...................................................................... 361
VII. Referencias jurisprudenciales....................................... 365
El caudal ecológico y su regulación jurídica. ................... 369
I. Introducción........................................................................ 369
II. Evolución........................................................................... 370
III. Definiciones..................................................................... 371
IV. Derecho comparado......................................................... 374
Europa:.................................................................................. 374
Francia:.................................................................................. 374
Portugal:................................................................................ 374
Suiza:..................................................................................... 374
España:.................................................................................. 375
México:................................................................................... 375
Chile:...................................................................................... 375
Perú:....................................................................................... 376
V. Metodologías...................................................................... 377
VI. Relación con la variabilidad hídrica............................... 378
VII. Crítica a la metodología aplicada a los humedales..... 379
VIII. Evolución de la regulación española........................... 379
IX. Impacto ambiental.......................................................... 381
X. Conclusión......................................................................... 382
XI. Bibliografía...................................................................... 383
Los autores............................................................................... 387
PREFACIO
Esta obra recopila los aportes realizados por destacados
investigadores bajo un eje de análisis que se concentra en te-
máticas vinculadas al Agua, el Ambiente y la Energía. Dichas
contribuciones, han tenido su génesis en una convocatoria efec-
tuada con motivo de un Seminario Jurídico que se producirá
en octubre de 2017, el que se iniciará como parte del contenido
del Congreso sobre Agua, Ambiente y Energía de la Asociación
de Universidades Grupo Montevideo (AUGM), organizado por
la Universidad Nacional de Cuyo; y concluirá en la Facultad
de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, en el marco de
la Especialización en Derecho Ambiental de esa casa de altos
estudios.
El planteamiento que subyace a las temáticas señaladas,
no es el agrupamiento de elementos o cuestiones inconexas sino
más bien lo contrario, es decir, la propuesta y necesidad de una
consideración conjunta de aspectos o ámbitos que, habitual-
mente abordados por separado, evidencian la necesidad cada
vez más imperiosa de ser considerados en forma conjunta, inte-
grada, interconectada.
El hombre intuyó la potencia de esos vínculos de manera
temprana para proveer a su subsistencia, desarrollando y ex-
pandiendo su explotación en sus más diversas formas. La noria
es tal vez el ejemplo más gráfico y conocido, sin embargo, el uso
de la energía eólica o la misma desalación de aguas encuentran
también antecedentes que hunden sus raíces en la antigüedad
remota.
El comportamiento sistémico del ambiente evidencia un
equilibrio donde cuenta la relación entre todos los elementos,
con un importante bagaje acumulado desde el punto de vista
epistemológico durante el siglo XX. La gestión integrada forma
18 M auricio P into - L iber M artín
D irectores
parte ya hace tiempo de un acervo conceptual que informa mu-

chas de las actuales políticas y regulaciones sectoriales que pro-
curan utilizaciones múltiples, armónicas y coordinadas. Más
recientemente, el enfoque de nexo se enlaza en esta línea con-
ceptual para reforzar la idea y necesidad de atender las inte-
racciones o interrelaciones entre los diversos elementos, como
forma complementaria y superadora de la gestión fragmentada
que –a pesar de todo– aún subsiste.
El nexo admite diversas formulaciones que van desde for-
mas simples o binómicas –como agua/energía o energía/ambien-
te– a otras más comprensivas e integrales y por tanto complejas,
como pueden ser el trinomio agua/energía/alimentación –abor-
dada para el contexto regional por el capítulo inicial de la obra–;
e incluso formas aún más complejas que adicionan a la ecuación
otros elementos como el ambiente y/o el cambio climático.
Los nexos siguen siendo los mismos pero algunas cosas han
cambiado desde aquella intuición y utilización primigenia de
las interconexiones. El desarrollo de la ciencia y la tecnología
durante el último siglo ha posibilitado al menos dos fenómenos:
la intercambiabilidad casi plena de los elementos y la escala
de las utilizaciones. La señalada intercambiabilidad hace refe-
rencia a la posibilidad de transformar cada elemento en otros,
como ocurre por ejemplo con la mudanza de la energía en agua
dulce, o la transformación de los alimentos en energía. La de-
salación en gran escala con un altísimo coste energético, o la
producción de energía o biocombustibles a partir de la utiliza-
ción de suelo y agua son quizás los ejemplos más claros de las
posibilidades; y los riesgos y los problemas que la explotación
irracional de los vínculos puede acarrear aparecen como un as-
pecto a contemplar.
La escala tiene relación directa con los efectos que la explo-
tación intensiva de los vínculos genera en el ambiente y en el cli-
ma, tanto en el ámbito local como internacional. Irrelevantes en
la antigüedad pero de cada vez más imprescindible considera-
ción en la actualidad, donde su impacto, profundidad y sensibili-
dad empiezan a mostrar limitaciones muy concretas en relación
P refacio 19
al cambio climático y la alteración ambiental que, en opinión de

algunos, adquiere incluso connotaciones catastróficas.
Este libro es una primera invitación a pensar y poner en
dialogo distintas perspectivas sobre el agua, el ambiente y la
energía desde el ámbito jurídico y económico, recopilando las
contribuciones de una serie de autores, profesores e investiga-
dores especialistas en las distintas materias tratadas.
Opera como introducción a la perspectiva conceptual que
persigue la obra una presentación del enfoque del nexo agua-
energía-alimentación, con especial referencia a la planificación
y el marco normativo, en la que se analizan las distintas inter-
conexiones para el contexto latinoamericano.
Una de las consecuencias del enfoque considerado es la
gravitación creciente que va a tener el régimen para la utiliza-
ción de los cursos de aguas internacionales, aspecto que es abor-
dado en el segundo capítulo, mediante un análisis del estado del
arte en esa temática en América Latina y el Caribe, región en
la que existen nutridas experiencias, no siempre debidamen-
te valoradas. En este tema, donde paradójicamente muchos de
los avances se originaron en la necesidad de regular proyectos
energéticos en aguas internacionales, la mirada actual es mu-
cho más compleja, llegando en sus contenidos modernos a po-
tenciar la variable ambiental de modo significativo.
Luego se incluye una perspectiva económica sobre las
implicancias que presenta la transición energética para la re-
gión, seguida de un tratamiento fiscal de la figura del canon
hidroeléctrico en el derecho español. Junto a ello, una descrip-
ción del reciente régimen jurídico de las energías renovables
en Argentina, con énfasis en las particularidades regulatorias
en la Provincia de Mendoza, que es coronada por un análisis
también local considerando el caso del agua subterránea como
emergente del nexo agua-energía.
El libro culmina con dos capítulos enfocados desde la te-
mática ambiental, bloque que es iniciado por la consideración
del ambiente como objeto de un derecho humano a partir del
cual la jurisprudencia contemporánea está resolviendo casos
que pueden calificarse como difíciles; para concluir con un tra-
tamiento del caudal ecológico como elemento articulador de la
vinculación entre protección del ambiente y el resto de los usos
del agua.
Corresponde finalmente un especial agradecimiento a los
autores por sus contribuciones, y a diversas instituciones que
han hecho posible este emprendimiento académico, no solo al
acreditar y financiar los proyectos de investigación que nutren
de contenido esta publicación, sino también al posibilitar los en-
cuentros y lazos académicos necesarios para compartir estos de-
sarrollos. En especial, a la Universidad Nacional de Cuyo y a la
Unidad para el Cambio Rural del Ministerio de Agroindustria
de la Nación, que han contribuido al logro de los objetivos aca-
démicos propuestos.
EL NEXO AGUA-ENERGÍA-ALIMENTACIÓN.
PLANIFICACIÓN, MARCO NORMATIVO E
INTERCONEXIONES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Antonio Embid Irujo
y Liber Martin1
I. Introducción
El Nexo ha sido definido como “un nuevo modelo de acción
informado por las interconexiones entre los diferentes sectores.
Se construye sobre una larga historia de enfoque de gestión
integrada. La principal premisa del enfoque del Nexo es que
nuestros hiperconectados mundos del agua, de la energía y de
la alimentación son cada vez más interdependientes y que los
impactos en un sector afectan a los otros. En un planeta bajo
la presión del cambio climático y de las crecientes demandas
de una población cada vez mayor, comprender y tener en cuen-
ta estas interdependencias es vital para alcanzar a largo plazo
las metas económicas, medioambientales y sociales” (Bellfield,
2015).
El enfoque del Nexo busca ofrecer mecanismos para la adop-
ción de decisiones para conseguir determinadas “metas econó-
micas, medioambientales y sociales”, formuladas en el contexto
de “presión del cambio climático” y las demandas de una pobla-
ción urbana creciente, consecuencia de la existencia cada vez
más pronunciada de megaciudades (Hoff, 2011). Igualmente, el
Nexo sugiere un método de planteamiento de políticas hídricas,
energéticas, agrícolas, de seguridad alimentaria y nutrición y
1 Este capítulo tiene como base una investigación llevada a cabo

en el marco del Programa Diálogos regionales sobre el nexo agua-energía-
alimentación ejecutado en América Latina y el Caribe por CEPAL y fi-
nanciado por la GIZ.
D irectores
ambientales en general, en que desde el principio y a través de

todo el proceso (adopción de políticas, legislación, planificación
y gestión) está presente la relación entre agua, energía, produc-
ción y comercialización de alimentos, a veces sólo bilateral, y en
muchas ocasiones trilateral.
Para la mayor parte de la literatura, los tres elementos del
Nexo no se sitúan en un plano de completa igualdad. Desde el
comienzo de la construcción teórica del Nexo, emerge un ele-
mento clave del triple orden conceptual y fuertemente interre-
lacionado: “El agua da soporte a la vez a la seguridad energética
y a la seguridad alimentaria. El agua es también vulnerable al
cambio climático y a la degradación ambiental. Por consiguien-
te, el agua es el primer punto de entrada para la aplicación del
enfoque del Nexo” (Bellfield, 2015).
Aun cuando la conexión entre estos tres elementos siempre
había estado presente, el concepto del Nexo se destaca en el
debate internacional a partir de la Asamblea Anual del Foro
Económico Mundial (WEF) del año 2008, que enfatizó la nece-
sidad de desarrollar una mejor comprensión de cómo el agua
está vinculada al crecimiento económico a través de su relación
con otros temas y el desafío que representa para la seguridad
alimentaria un enfoque comercial en la gestión de los recursos
hídricos (WEF, 2011). Con este antecedente, en el año 2011,
se celebró en Bonn, la Conferencia sobre el Nexo entre Agua,
Energía y Seguridad Alimentaria “Soluciones para la Economía
Verde” (Martin-Nagle y otros, 2012). Se entiende que enfoques
como el de la economía verde y el de la bioeconomía darán como
resultado mayor bienestar humano, con equidad social y sig-
nificativas reducciones de riesgos ambientales y escaseces eco-
lógicas. Los niveles de producción de dióxido de carbono serán
progresivamente más bajos y la eficiencia en el uso de los recur-
sos se incrementará. Las conexiones con la implementación del
Acuerdo de París sobre la reducción de las emisiones de gases
de efecto invernadero son evidentes.
El reconocimiento del Nexo refleja los progresos de la cien-
cia y de la tecnología que han hecho posible realizar proyecciones
E l nexo agua - energía - alimentación . P lanificación , ... 23
a medio y largo plazo2. Mediante estas proyecciones se observan

los incrementos de consumo (o demandas) de agua, energía y
alimentación que, por su cuantía3, plantean la necesidad de
formular políticas mediante las que se puedan alcanzar dichas
metas o, al contrario, disminuirlas por un uso más eficiente de
los recursos (véase el diagrama 1). Ello presupone una conexión
más eficaz entre los elementos del Nexo, que se alcanzaría por la
utilización de nuevas tecnologías o formas de producción ener-
gética (por ejemplo, producción y uso más intenso de las ener-
gías renovables y el aprovechamiento de los desechos biomási-
cos agrícolas y alimentarios en la producción de biomateriales y
bioenergía). En muchas ocasiones, también, es la constatación
de la frecuencia de eventos catastróficos (como sequías más pro-
longadas e intensas, inundaciones y otros) y sus consecuencias
dañinas, lo que suscita la reflexión con un planteamiento del
Nexo.
2 Se trata de proyecciones globales que no corresponden a situa-

ciones particulares de los distintos países, regiones, zonas o cuencas. Es
importante enfatizar que la adopción de políticas públicas debe tener en
cuenta siempre la desagregación de datos según países (territorios) y tam-
bién en cuencas hidrográficas en países de gran tamaño, por la dificultad,
alto costo o imposibilidad de transportar agua a grandes distancias, pues
esas políticas serán diferentes en el caso de países (zonas y cuencas) fun-
damentalmente agrícolas que en los que basen su economía en los servi-
cios o en la industria.
3 Para el año 2050, se producirá en el mundo un incremento del
80% en las necesidades energéticas, un 55% en las de agua y 60% de
aumento en la demanda de alimentos (IRENA, 2015). El 70% de la ex-
tracción mundial del agua es para la agricultura, o sea para la producción
de alimentos (FAO, 2011a) y la cadena de producción y suministro de ali-
mentos precisa alrededor de 30% del total de la energía consumida (FAO,
2011b). Se espera que las actuales situaciones de desequilibrios y de dé-
ficits en las necesidades energéticas y de agua se van a exacerbar en el
futuro (AIE, 2010). Así, la producción de alimentos deberá incrementarse
en 60% para poder alimentar a la población mundial en el año 2050. El
consumo de la energía habrá aumentado hasta en 50% a más tardar en
el año 2035 y llegado el año 2050, el total mundial de extracción de agua
para riego se habrá incrementado en un 10%.
D irectores
Riego, fertilización, cosecha, labranza,

procesamiento y almacenamiento
Bombeo, tratamiento, potabilización, Riego

desalinización, drenaje y distribución Procesamiento
Energía Agua Alimentación
Generación de energía, refrigeración,

Calidad del agua
extracción y transporte
Producción de bioenergía
Esquema de interacción de los diferentes elementos del

Nexo
Fuente: International Renewable Energy Agency) (IRENA)
(2015), Renewable Energy in the Water, Energy & Food Nexus,
adaptado de Rabi Mohtar y Bassel Daher (2012), “Water,
Energy and Food: The Ultimate Nexus”, Dennis Heldman y
Carmen Moraru (eds.), Encyclopaedia of Agricultural, Food
and Biological Engineering, Taylor & Francis.
En el diagrama, el agua aparece en el centro de las inter-

relaciones, representando el papel preferente que tiene dentro
de los estudios y políticas sobre el Nexo. Ello tanto, por la im-
portancia del agua en la producción de alimentos y de muchas
fuentes de generación de energía (entre ellas, la hidroeléctrica,
la más relevante en América Latina), como por su papel en los
desarrollos que se han basado en una sobreexplotación de los
recursos hídricos (sobre todo de los acuíferos), apoyado en pre-
cios (o tarifas) muy bajos, tanto del recurso hídrico como de la
energía (muchas veces subvencionada) necesaria para las ex-
tracciones, así como en las políticas de regulación y control de
las mismas, incluida la implementación de derechos de uso o
aprovechamiento, muy débiles.
Por ello se habla de las “burbujas” del agua como un acon-
tecimiento que ha tenido lugar en muchos lugares (WEF, 2009).
Como toda burbuja, ha producido una serie de efectos aparente-

mente positivos en un primer momento, pero que luego pueden
transformarse en impactos negativos. Este fenómeno proporcio-
na a corto plazo una sensación de riqueza a los mercados y a la
ciudadanía afectada; posibilita la transformación de tierras de
secano en regadío incrementando, también a corto o mediano
plazo, la renta de los agricultores; y facilita usos recreativos que
generan ganancias económicas a los beneficiarios. Pero luego,
como en todas las burbujas, aparece el problema del manteni-
miento de la situación, o sea de la sostenibilidad: la sobreex-
plotación no puede permanecer indefinidamente, los problemas
ambientales se traducen muchas veces en la salinización de las
tierras, en el descenso del nivel freático y en la contaminación
de las aguas subterráneas, no es posible continuar indefinida-
mente con el suministro de agua para actividades de recreo y
otras porque el consumo humano, inevitablemente, tiene prefe-
rencia sobre los demás y resulta, además, amenazado por estos
usos, etc.
Esta situación es el fundamento del debate que ha tenido
lugar en la ciencia hidrológica basado en el concepto de sobreex-
plotación o, en el más moderno, de utilización intensiva de las
aguas subterráneas. Estas controversias científicas ilustran so-
bre las virtualidades y problemas de lo que aquí se identifica: la
sobreexplotación produce beneficios a corto plazo cuyo manteni-
miento, a largo, se torna insostenible (Custodio, 2002; Custodio
y Cortina, 2009; Sahuquillo y otros, 2005).
El papel central del agua en las consideraciones sobre el
Nexo se basa en el reconocimiento de que el agua “al contrario
de la energía...no tiene sustitutos o alternativas”, por lo que el
agua está en el “corazón” de las cuestiones sociales, económi-
cas y políticas “con la agricultura, energía, ciudades, comercio,
finanzas, seguridad nacional y los medios de vida humanos”
(Miralles-Wilhelm, 2014). También existen opiniones minori-
tarias acerca de la igualdad que debería existir entre los tres
componentes del Nexo: “en el enfoque del Nexo...se consideran
por igual las diferentes dimensiones del agua, la energía y los
D irectores
alimentos y se reconocen las interdependencias de diferentes

usos de los recursos, para promover la sostenibilidad” (FAO,
2014b).
Es necesario enfatizar un elemento que debe ser considera-
do en todo análisis en torno al Nexo: las cuestiones financieras4,
en general, y específicamente, el nivel de partida de la econo-
mía en el momento que se toma como referencia. Por ello, hay
que referirse a los precios de la energía, o de los alimentos, o
del agua en el momento en que se realizan las investigaciones
y, sobre todo, se adoptan las correspondientes conclusiones o
recomendaciones. En estos términos, los años 2007-2011 trans-
currieron en un contexto de elevados precios del petróleo y de
los alimentos. En cambio, en la actualidad nos encontramos en
un escenario de precios relativamente bajos, tanto del petró-
leo como de la mayor parte de los alimentos y otras materias
primas.
En ese contexto, aparece la competitividad de las ener-
gías renovables en un escenario de altos precios del petróleo
y, por tanto, es comprensible hasta con meras consideraciones
financieras y no sólo ambientales, la recomendación de incre-
mentar la utilización de estas energías (eólica, solar, también
la hidroeléctrica y el aprovechamiento energético de la biomasa
de desechos agrícolas y alimentarios, bajo el concepto de biorre-
finería). Pero ello puede hacerse más oneroso de aceptar desde
consideraciones puramente financieras cuando, al contrario, el
contexto es de bajos precios del petróleo, dados los superiores
costes que hasta ahora tiene la generación de la mayor parte de
las energías renovables, muy probablemente porque no siempre
en la comparación de costes se tienen en cuenta los impactos
ambientales o externalidades de las formas tradicionales de
producción de energía.
4 El estudio del Nexo ha sido objeto de especial interés de insti-

tuciones financieras (ADB, 2013), así como de compañías energéticas, lo
que se explica por el hecho de que muchas decisiones de inversión están
condicionadas por la evaluación del Nexo.
Desde otro punto de vista, los bajos precios de los alimentos

pueden suponer un problema para los países exportadores. Sin
embargo, para los importadores representan un incremento del
bienestar de sus habitantes. En cualquier caso, esos bajos pre-
cios relativos son un obstáculo importante para la realización
de algunas políticas cuya utilidad para el Nexo suele destacar-
se. Lo anterior sucede, por ejemplo, con la política de moderni-
zación de regadíos que teóricamente fomenta altos niveles de
eficiencia en el uso del agua. Sin embargo, en muchos casos, se
produce una intensificación en el consumo de agua (lo que im-
plica una reducción de los caudales de retorno o de la recarga de
los acuíferos, y la consecuente disminución de la disponibilidad
de agua para usos y usuarios localizados aguas abajo), un de-
terioro en su calidad (por los efluentes contaminados con agro-
químicos), y un aumento paralelo de demanda de energía para
la implementación de sistemas tecnificados de riego (por goteo
o aspersión). Finalmente, todo este panorama exige un volumen
de inversión que los agricultores que producen alimentos a pre-
cios bajos, pueden no ser capaces de sostener en el largo plazo.
En general, el ciclo económico es sensible a las conside-
raciones que se hagan en torno al Nexo5. La crisis económica
iniciada en 2007 en los Estados Unidos y en 2008 en Europa,
se extendió en distintos momentos por diversas zonas geográ-
ficas, con consecuencias para las manifestaciones del Nexo que
deben ser tomadas en cuenta, junto con su proyección futura,
por los responsables de la formulación de políticas públicas. Sin
embargo y paradójicamente, todas las consideraciones sobre
el Nexo se basan en un crecimiento permanente, a nivel glo-
bal, de los parámetros económicos, sobre los cuales se funda-
mentan las proyecciones de incrementos de demanda de agua,
energía y alimentos. No obstante, las experiencias de la actual
5 Por ejemplo, en varios países, el consumo de electricidad se re-

dujo durante la crisis económica, lo que implicó menores emisiones de
gases de efecto invernadero y varios otros efectos positivos en el medio
ambiente. Este tipo de impactos es un elemento necesario a considerar en
cualquier análisis sobre el Nexo.
D irectores
crisis económica deben alertar acerca de la posibilidad de que

el crecimiento no pueda ser en el futuro tan dinámico como lo
ha sido en prácticamente toda la primera década del siglo XXI.
El impacto que ha tenido la caída de los precios del petróleo en
la región y, en particular, sobre algunos países como Bolivia,
Venezuela o Ecuador, altamente dependientes de la exporta-
ción de hidrocarburos, es aleccionador respecto de la necesidad
de diversificación de ese modelo de desarrollo (Arroyo y Cossío,
2015).
Otro factor que debe ser tomado en cuenta, es la menor im-
portancia económica de las transacciones vinculadas al agua en
relación al mercado de la energía y los alimentos, sobre todo en
el contexto de los países donde no existe un “mercado del agua”,
como sucede en la mayor parte del mundo. En general, el coste
del agua se encuentra implícito en el de otros productos y servi-
cios (precios de los alimentos o de la electricidad), lo que puede
ocasionar que el predominio del agua en la consideración global
del Nexo, sea desvirtuado por el desigual rango económico de
los respectivos mercados. Ello conlleva el riesgo de la sobreex-
plotación del recurso que está al servicio de otras consideracio-
nes o de los otros elementos del Nexo (Mohtar, 2016).
Es necesario considerar también el papel de la investiga-
ción e innovación, en la búsqueda de nuevas tecnologías para
la producción y distribución de alimentos, agua y energía (Hoff,
2011; Mohtar, 2016; Comisión Europea, 2012). La innovación
está vinculada a la contingencia de cumplir altas demandas
de agua, energía y alimentos en las proyecciones para los años
2030 o 2050.
Se debe apuntar, por último, que los instrumentos y po-
líticas formuladas en torno al Nexo, deben colaborar también
en la prevención y solución de los múltiples conflictos socio-am-
bientales por el agua, que están muchas veces vinculados con
los otros dos elementos del Nexo (Martín y Justo, 2015). Los
conflictos por el agua en general, y en la región en particular,
son indicadores de interacciones prioritarias y especialmente
problemáticas del Nexo, pues son la expresión de condiciones
locales que presentan especificidades cuyo abordaje requiere

flexibilidad e innovación que deben ser atendidas con carácter
preferente.
1. Conexión con los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Debe destacarse la irrupción que ha tenido lugar en la últi-
ma década una política de derechos humanos que abarca los tres
componentes del Nexo. En esa línea están los ODS, que forman
parte de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que fue
aprobada por la 70a Asamblea General de las Naciones Unidas
durante la Cumbre de Desarrollo Sostenible 2015. Algunos de
los ODS están directamente relacionados con el significado del
Nexo:
Dentro del ODS 2 “Poner fin al hambre, lograr la seguridad
alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura
sostenible”, se formula como meta “duplicar la producción agrí-
cola” aplicando “prácticas agrícolas resilientes que aumenten la
productividad y la producción, contribuyan al mantenimiento
de los ecosistemas, fortalezcan la capacidad de adaptación al
cambio climático, los fenómenos meteorológicos extremos, las
sequías, las inundaciones y otros desastres, y mejoren progresi-
vamente la calidad de la tierra y del suelo”. El agua está inclui-
da en la mención a las sequías y a las inundaciones. Se propo-
ne una meta de alcanzar la “eliminación paralela de todas las
formas de subvención a las exportaciones agrícolas y todas las
medidas de exportación con efectos equivalentes”.
Dentro del ODS 6 “Garantizar la disponibilidad y la ges-
tión sostenible del agua y el saneamiento para todos”, se esta-
blece la meta de lograr el acceso universal y equitativo al agua
potable a un precio asequible para todos, más al saneamiento.
También se plantea la mejora de la calidad del agua, disminu-
yendo la contaminación y reduciendo a la mitad el porcentaje de
las aguas residuales sin tratar. Igualmente, aparece la mejora
en la eficiencia en la utilización del recurso hídrico, la imple-
mentación de una gestión integrada del agua, la protección y
restauración de los ecosistemas acuáticos, la ampliación de la
D irectores
cooperación internacional, y se menciona la desalinización den-

tro de los objetivos de apoyo a los países en vías de desarrollo.
Dentro de las metas incluidas en el ODS 7 “Garantizar el
acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna
para todos”, aparece la de garantizar el acceso universal a ser-
vicios energéticos asequibles, fiables y modernos. También “au-
mentar considerablemente” la proporción de energía renovable,
duplicar la tasa mundial de mejora de la eficiencia energética y
promover la inversión en infraestructura energética y tecnolo-
gías limpias.
Además, se pueden mencionar el ODS 11 relativo a las
ciudades y los asentamientos humanos inclusivos, seguros, re-
silientes y sostenibles; el ODS 12 referente a modalidades de
consumo y producción sostenibles; el ODS 13 que se refiere a
medidas para combatir el cambio climático y sus efectos; el ODS
15 que busca proteger, restablecer y promover el uso sostenible
de los ecosistemas terrestres; y el ODS 17 sobre los medios de
implementación.
Aun cuando los planteamientos sobre el agua, la agricul-
tura y la energía aparecen formalmente separados en los ODS,
en realidad se trata de alcanzar todos ellos conjuntamente —no
son separables—, lo que sugiere que, implícitamente, la idea del
“Nexo” está presente en la formulación de los ODS exigiendo,
por tanto, una actitud coherente en los Estados encargados de
su consecución.
2. La eficiencia y aspectos financieros
En la Conferencia de Bonn está explícito el elemento “fun-
dacional” del Nexo: el necesario incremento de la eficiencia en
la utilización de sus componentes como medio de posibilitar el
cumplimiento de las previsiones en la demanda de agua, ali-
mentos y energía en los años 2030 y 2050. Eso es explícito en las
referencias relativas tanto al agua como a la energía (Martin-
Nagle y otros, 2012). Se señala que la productividad del agua
en la agricultura depende de diversos factores, como el tipo de
vegetación, la materia prima cultivada, el clima local y regional,
las prácticas de gestión de la tierra y del agua y la extensión de

la degradación de la tierra. En relación a la energía, se plan-
tea el necesario incremento de la eficiencia energética. En lo
referente a los alimentos, el acento se pone en la necesidad de
evitar las pérdidas de alimentos fabricados subrayando la mala
utilización de energía y agua para producir alimentos que, por
razón de esa pérdida, no van a ser consumidos. Este incremen-
to de la eficiencia en el uso es coherente con la referencia a la
“economía verde” y al enfoque de la bioeconomía, y se expre-
sa en el aforismo “crear más con menos” en consonancia con
el también sugerente “más cosechas con mucha menos agua”
(WEF, 2009).
Se señala que llegar a una verdadera integración de los
distintos componentes del Nexo requiere de significativa inver-
sión económica porque “muchos de los viejos esquemas tienen
que ser cambiados y mucha de la actual infraestructura tendrá
que ser puesta al día o completamente reconstruida” (Martin-
Nagle, 2012). Se apunta que la financiación de todo ello no po-
drá ser asumida por entero por el sector público y que la inver-
sión privada tendrá que jugar un papel relevante.
Esa incidencia en los aspectos financieros relativos al Nexo
aparece también en otros documentos como sucede en relación a
la vinculación de las infraestructuras, cuyo sostenimiento en el
contexto del cambio climático depende de la existencia de tari-
fas. Los reguladores necesitarán, entonces, reflejar en las tarifas
el coste de las inversiones de resiliencia —la capacidad de un
sistema de soportar y recuperarse ante desastres y perturbacio-
nes— para asegurar que éstas sean viables y tener en cuenta la
necesidad de incorporar tales riesgos a sus marcos regulatorios.
Ello está relacionado con la viabilidad financiera: la capacidad
de los proyectos de ser susceptibles de préstamos por parte de
las instituciones del sistema financiero. Esa capacidad depende-
rá “de identificar, evaluar y cuantificar los riesgos de los extre-
mos climáticos en los proyectos individuales” (WEC, 2015).
Ello tiene su consecuencia en la inclusión del sistema
asegurador en el debate (por ejemplo, la regulación del riesgo
D irectores
climático), previéndose obligaciones del asegurado para mini-

mizar riesgos en catástrofes (WEC, 2015). O tomando en con-
sideración determinadas variables climáticas (los niveles de
lluvia alcanzados en un determinado momento) a la hora de
acordar y pagar las indemnizaciones definidas en el contrato
de seguro, pudiendo variar pólizas y cuantías indemnizatorias
según las variables pactadas. Todo ello para evitar la incerti-
dumbre vinculada a las pérdidas por los extremos climáticos.
Por ejemplo, el contrato de préstamo suscrito entre el
Uruguay y el Banco Mundial en el año 2014, como consecuen-
cia de la sequía del año 2012, que obligó a sustituir la energía
hidroeléctrica, imposible de producir en la cantidad requerida
a causa de la reducción de agua a turbinar, por la energía más
costosa procedente de combustibles fósiles, lo que condujo a un
déficit presupuestario. Para ayudar a disminuir esta exposición
financiera, el gobierno realizó un contrato de préstamo, en el
que se combinaban los riesgos de sequía y un incremento del
precio de la energía, reduciendo de esa forma las incertidum-
bres relativas a una mayor apelación al presupuesto (WEF,
2016).
Esta situación es una consecuencia importante del Nexo,
porque es la traducción práctica de muchas de las interrelacio-
nes y supone una forma de afrontarlas dentro del trasfondo de
las implicaciones medioambientales que subyacen a su realidad.
Se insiste en la necesidad de construir unas infraestructuras
energéticas con resiliencia asegurada. Esa actuación constituye
un sobrecoste que debe ser tenido en cuenta en el diseño de los
proyectos y los modelos financieros, lo que permite concluir que
“dada la alta cantidad de inversión necesitada..., la resiliencia
es un prerrequisito para desbloquear fondos de los inversores
públicos y privados (WEC, 2015)”6.
6 Según WEF (2016), el financiamiento de la resiliencia de las in-

fraestructuras energéticas deviene un coste, pues la resiliencia climática
debe ser incluida desde el comienzo de un proyecto o más tarde. Para
incrementar la susceptibilidad de préstamo de un proyecto y reducir cos-
tes, los modelos financieros deberían incorporar los riesgos de eventos
Ello supone que se debe conseguir una exacta delimitación

de lo que se pueda entender como resiliencia en los proyectos
energéticos, lo que requiere la colaboración entre todos los par-
ticipantes en el mercado de la energía. Ellos “tienen que com-
prender el impacto de los eventos climáticos extremos sobre las
infraestructuras energéticas. Esto significa que las compañías
energéticas y los promotores de proyectos, bancos, compañías
de seguros, inversores a largo plazo, gobiernos y reguladores
tienen que colaborar. La mejor coordinación habilitará inno-
vación, estándares tecnológicos, financiación apropiada e in-
strumentos de transferencia del riesgo, y un marco regulatorio
para proveer la guía necesaria para la regulación de la resil-
iencia y del mercado. La industria energética y el sector finan-
ciero deberían trabajar con los reguladores y los gobiernos para
adaptar la regulación para hacer más viable la inversión en ac-
tivos energéticos de una mayor variedad de inversores a largo
plazo, en particular inversores institucionales tales como ase-
guradoras, reaseguradoras y fondos de pensiones” (WEF, 2016).
Es claro que quien debe conducir el proceso, considerando
el sector como sistema a lo largo de todas sus cadenas energé-
ticas, en un marco de alta incertidumbre económica y climática
y vulnerabilidad social, es el Estado que debería evitar que el
proceso de toma de decisiones sea capturado por grupos de pre-
sión o interés especial de los actores financieros y energéticos. A
los efectos de colaboración en este tipo de proyectos se da entra-
da a un nuevo concepto que se denomina “inversiones climáti-
cas inteligentes” (WEF, 2016). Sobre estas inversiones se indica
que tendrían la virtualidad de “encontrar modos de adaptar a
los análisis de evaluación de los riesgos establecidos modelos y
marcos de información...lo que...podría liberar flujos de capital
hacia inversiones más favorables al clima”.
Este discurso económico-financiero ha suscitado también
posiciones críticas, como las de Leese y Meisch (2015), que
meteorológicos extremos y la adaptación al cambio climático desde el co-

mienzo de la planificación de un proyecto.
D irectores
piensan que el Nexo se ha construido bajo las premisas de se-

guridad y que lo que prima es una “precondición del proceso
económico” resaltando su vinculación con “necesidades de se-
guridad e intereses de determinadas empresas”. Al mismo
tiempo, encuentran también aspectos útiles de este enfoque
dado que “partes de la población global podrían beneficiarse
eventualmente de tal concepto holístico”. Sin embargo, concep-
tualizar el Nexo como un proceso de aseguramiento “permite
comprender por qué agua, energía y alimentación están ahora
caracterizadas bajo el urgente paradigma de la seguridad en
lugar de los más tempranos discursos sobre la justicia distribu-
tiva. Se tiene, por consiguiente, que tener cuidado al preguntar
qué es lo que está realmente en juego en los términos del Nexo
acerca de la seguridad entre agua, energía y alimentos, si la
supervivencia de la humanidad o la preservación de la actual
configuración económica” (Leese y Meisch, 2015).
3. Seguridad en la sociedad del riesgo
La búsqueda de la “seguridad”, que se lleva a cabo en una
sociedad caracterizada por el riesgo y la incertidumbre, tam-
bién subyace a la construcción del Nexo (véase Beck, 1998). En
un sentido más amplio, el Nexo se inserta bajo el enfoque de
seguridad humana, destacando las dimensiones de seguridad
hídrica, energética y alimentaria. Aún antes de la Conferencia
de Bonn, en la Asamblea Anual del WEF del año 2008, se seña-
ló que la seguridad hídrica detenta un lugar privilegiado, en el
mismo origen de la construcción del Nexo (WEF, 2011). Dicho
de otra forma, la comprensión del Nexo podría cooperar en la
consecución de la seguridad hídrica7. Con esto se pone de relie-
7 En la visión de Hoff (2011), hay oportunidades para mejorar la

seguridad en el agua, la energía y la alimentación a través de una aproxi-
mación mediante el Nexo. A esos efectos pueden emplearse herramientas
de actuación como la utilización de los residuos como un recurso, el estí-
mulo del desarrollo mediante incentivos económicos, la coherencia entre
las políticas de gobernanza e institucional y la extracción de beneficios de
los ecosistemas productivos.
ve la necesidad de tener un claro concepto de lo que significa el

término “seguridad” (hídrica, energética y alimentaria):
La seguridad alimentaria es el estado en que “todas las
personas, en todo momento, tienen acceso físico, social y econó-
mico a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para satisfa-
cer sus necesidades dietéticas y preferencias alimenticias para
una vida activa y saludable” (FAO, 1996).
La seguridad hídrica no fue objeto de definición directa por
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), pero de su con-
tenido podría colegirse que “el acceso al agua potable y al sanea-
miento”, concretado como el derecho humano al agua en la dé-
cada siguiente, constituiría una visión básica de tal seguridad8.
En cambio, Peña (2016) define la seguridad hídrica, para las
condiciones específicas de la región, en forma más amplía, como
tener: i) una disponibilidad de agua que sea adecuada para el
abastecimiento humano, los usos de subsistencia, la protección
de los ecosistemas y la producción; ii) la capacidad para acceder
y aprovechar dicha agua de forma sustentable y manejar, de
manera coherente, las interrelaciones entre los diferentes sec-
tores; y iii) un nivel aceptable de riesgos para la población, el
medio ambiente y la economía, asociados al agua.
La seguridad energética se entiende como el “acceso a los
servicios energéticos limpios, fiables y asequibles para cocinar
y calentarse, iluminar y para usos productivos” (AGECC, 2000)
y también como la “disponibilidad física sin interrupciones de
energía a un precio asequible respetando las exigencias del me-
dio ambiente” (Peña, 2016). La seguridad abarca no sólo la su-
ficiencia o abastecimiento, sino también su sostenibilidad en el
tiempo.
Peña (2016) identifica cuatro áreas prioritarias en la región
en las que la seguridad hídrica constituye un elemento crítico
para su desarrollo social y económico: i) el acceso de la población
8 En WEF (2009) se considera la seguridad hídrica como la red que

conecta todos los grandes desafíos (alimentación, energía, cambio climáti-
co y desarrollo económico).
D irectores
a niveles adecuados de agua potable y saneamiento; ii) la dis-

ponibilidad de agua para garantizar un desarrollo productivo
sustentable y reducir la conflictividad asociada; iii) la conserva-
ción de cuerpos de agua en un estado compatible con la protec-
ción de la salud pública y el medioambiente; y v) la reducción de
los riesgos relacionados con el exceso de agua, en especial en las
zonas urbanas y en las que reciben el impacto de los huracanes.
En los informes presentados al WEF se evalúan los riesgos
que puede sufrir el mundo desde los puntos de vista económi-
co, ambiental, geopolítico, social y tecnológico. Las cuestiones
relativas al agua siempre han estado consideradas en lugar
relevante en ellos. Así, en WEF (2016) se sitúan dentro de los
cinco mayores riesgos a diez años, i) las crisis del agua; ii) los
fracasos en las políticas de mitigación y adaptación al cambio
climático; iii) los eventos climáticos extremos; iv) las crisis de
alimentación; y v) la profunda inestabilidad social. Sólo faltaría
el riesgo energético para que todos los componentes del Nexo (y
su substrato ambiental) estuvieran contemplados en esta cla-
sificación. En el caso específico de la región, se señalan como
los mayores riesgos los fracasos de gobernanza y la profunda
inestabilidad social, no apareciendo, por tanto, referencias a los
componentes del Nexo (WEF, 2016).
También debe ser resaltado el papel del cambio climático.
Las proyecciones del cambio climático indican, para América
del Sur y como riesgo clave, la disponibilidad del agua en las
regiones semiáridas y dependientes del deshielo de glaciares,
y para América Central, las inundaciones y deslizamientos de
tierra debido a la precipitación extrema (IPCC, 2014). Además,
se observa el incremento de los fenómenos atmosféricos extre-
mos y su afección sobre las infraestructuras energéticas: las
pérdidas aseguradas (objeto de contratos de seguro) han au-
mentado un 40% y se espera más fenómenos extremos en el fu-
turo. Este hecho implicaría mayores esfuerzos económicos para
proteger los activos de las infraestructuras energéticas con la
consiguiente necesidad de acudir a la inversión privada (WEC,
2015). La principal medida que se sugiere es el incremento de la

resiliencia de las infraestructuras energéticas.
4. Las políticas de agua, energía y alimentación
El conocimiento del Nexo en la relación entre el agua y
la alimentación es muy antiguo y probablemente en su origen
está vinculado al mismo saber natural del hombre cuando se
transforma de cazador y recolector en agricultor. Sin embargo,
el reconocimiento de la relación entre el agua y la energía es
mucho más reciente. Una forma de constatar ese conocimiento
es el análisis de las leyes de aguas en cuanto al orden jerár-
quico de prioridades de uso para los usos o aprovechamientos
para consumo humano y producción de energía o de alimentos9.
Ese conocimiento se manifiesta en un contexto en que las inte-
rrelaciones se limitan a la agrupación de usos ordenada jerár-
quicamente para poder decidir la primacía entre las distintas
posibles utilizaciones del agua cuando los solicitantes disputan
por su aprovechamiento. Esto normalmente se realiza por la
administración del agua en forma aislada, para cada solicitud
de utilización, sin una visión integrada y mucho menos sin una
evaluación del desarrollo temporal de esas interrelaciones y de
las decisiones y sus efectos (aun cuando puedan existir proce-
dimientos de información pública, presentación de alegaciones,
oposición a determinadas solicitudes de aprovechamiento de re-
cursos, etc.)10. Esto es comprensible si se tiene en cuenta el esta-
do primario de los conocimientos sobre el agua (la energía y los
alimentos) característica de las primeras leyes de aguas. Basta
con indicar que el ciclo hidrológico era desconocido hasta finales
del siglo XIX, e incluso en la actualidad algunas normativas
9 Esa vinculación se relaciona principalmente con la legislación de

países áridos, que deben necesariamente introducir tal orden para disci-
plinar las distintas demandas de agua y definir criterios para la adjudica-
ción y el aprovechamiento.
10 En los proyectos (embalses, por ejemplo) de uso múltiple, el orden
de prioridades está normalmente definido en el mismo proyecto (aprobado
por ley o decreto).
D irectores
parcelan, para efectos de gestión, el ciclo natural del agua (por

ejemplo, en varios casos, las aguas superficiales y subterráneas
se manejan en forma separada).
Las primeras leyes de aguas son un instrumento útil
para acreditar tanto el reconocimiento inicial del Nexo entre
agua, energía y agricultura, como las insuficiencias de esta
forma original de su aplicación. La Ley de Aguas española del
año 1879, antecedente inmediato de la mayoría de las leyes
de aguas en América Latina (Embid y Martín, 2015), dispone
que en “la concesión de aprovechamientos especiales de aguas
públicas se observará el siguiente orden de preferencia: 1º
Abastecimiento de poblaciones; 2º Abastecimiento de ferrocar-
riles; 3º Riegos; 4º Canales de navegación; 5º Molinos y otras
fábricas, barcas de paso y puentes flotantes; 6º Estanques para
viveros o criaderos de peces”. Esta ley presenta una jerarquía
entre distintos usos del agua encabezada por los usos urbanos
(abastecimiento de poblaciones), también hay referencia a la
alimentación (riegos y estanques para viveros o criaderos de
peces) y finalmente menciona la energía (molinos11). En con-
secuencia, en esta ley se reconoce claramente un Nexo entre
agua, energía y alimentación, puesto que define la forma de
resolver las controversias entre los solicitantes de un caudal
de agua insuficiente para satisfacer las necesidades de todos.
Esas controversias y su resolución se basan en el principio de
orden de prioridad; por lo tanto, si se presenta incompatibili-
dad entre una solicitud de concesión para riego o acuicultura
y otra de uso energético, está previsto por la ley que la autori-
dad competente otorgue la concesión para riego y deniegue la
de “molinos” o acuicultura.
Esta ley también contiene criterios de selección de solici-
tudes de concesiones de agua para usos que se encuentren en
11 Ciertamente “molinos” es una referencia primitiva para de-

signar a los usos energéticos. Sin embargo, cabe recordar que las
primeras centrales nucleares españolas se autorizaron (concesio-
nes de agua) basándose en la referencia a los “molinos” como usos
energéticos.
el mismo nivel jerárquico: “Dentro de cada clase serán prefe-

ridas las Empresas de mayor importancia y utilidad, y en
igualdad de circunstancias las que antes hubiesen solicitado
el aprovechamiento”. Se añade que en todo caso se respetarán
preferentemente los aprovechamientos comunes. La “impor-
tancia y utilidad” son conceptos jurídicos indeterminados que
habrán de precisarse en cada momento por el poder público
competente (pudiendo atender a la creación de puestos de
trabajo, por ejemplo). En última instancia y en igualdad de
circunstancias, lo que debiera primar es un criterio temporal:
la concesión será otorgada a quien antes haya solicitado el
aprovechamiento.
También resulta de especial interés la referencia del pre-
cepto a los “aprovechamientos comunes” que “en todo caso”
deben respetarse en el otorgamiento de concesiones. En esos
aprovechamientos se encontraría un inequívoco antecedente
de lo que actualmente constituye el contenido del “derecho
humano al agua”, dado que se habla de la facultad de usar
las aguas para beber, lavar ropas, bañarse, abrevar el ganado
—con sujeción a los reglamentos existentes— sin necesidad
de posesión de título especial. Con lo que no sólo se encuen-
tran en esta ley los elementos del Nexo, sino también un
antecedente del actualmente denominado derecho humano
al agua. Este orden de prioridades es la plasmación de un
sistema de valores en el que cree la sociedad: un predominio,
sin discusión, de los usos urbanos y que implica no sólo el
derecho al suministro de agua, sino algo mucho más amplio y
que incluye el riego de parques, jardines, calles y el consumo
de pequeñas industrias vinculadas a la red urbana, y la prio-
ridad jerárquica respecto al resto de usos.
Este tipo de leyes carecen de cualquier sofisticación en la
configuración del Nexo y de las relaciones entre sus compo-
nentes. Lo único que preocupa es la atribución del agua ante
posibles competiciones por la misma. En este sentido, suby-
ace una consideración productivista del recurso que seguirá
estando presente en la legislación y las políticas hidráulicas
D irectores
(construcción de obras para facilitar el acceso al agua) hasta

llegar a los grandes cambios que operan en el último tercio
del siglo XX y, especialmente en la actualidad (Embid, 2012).
Esta consideración meramente productivista será carac-
terística también de las políticas y legislaciones de agricultu-
ra y energía que se desarrollan sobre todo en el siglo XX, si
bien en la actualidad son advertibles inicios sustantivos de
cambio de orientación (Embid y Martín, 2015). Estas leyes y
políticas iniciales carecen de cualquier tipo de consideración
ambiental y se han configurado con total aislamiento unas de
otras, sin ningún tipo de vaso comunicante, formal o informal.
Así por ejemplo, las políticas y las normativas relacionadas
con la agricultura abordan fundamentalmente las subvencio-
nes a la actividad agraria, asumiendo que en general el agua
y la energía barata han constituido históricamente un subsi-
dio indirecto a la agricultura, también la reforma de las es-
tructuras agrarias, así como la redistribución de la propiedad
para fomentar un uso más eficiente de la actividad agrícola
(concentración parcelaria).
De la misma forma, las políticas y normativas propias
de la energía (fundamentalmente producción y también su
transporte y distribución) tienen su fundamento en favorecer
la producción y distribución de energía pero, hasta ahora, su
conexión con los otros elementos del Nexo, el agua y la alimen-
tación, es poco visible. Lo que prima en esta consideración es
la regulación de la actividad industrial; es decir, identificar
qué ente institucional debe autorizar la instalación y opera-
ción de las plantas de producción de energía, lo que muchas
veces, para el caso de la hidroelectricidad, se presenta como
un predominio de la concesión (o autorización) eléctrica sobre
la concesión de aguas. Esta situación, incluso llega a deter-
minar un cierto predominio —hasta jerárquico— de las au-
toridades energéticas sobre las del agua, como es común ob-
servar en algunos de los países de América Central (Espinoza
Rodríguez, 2016). El fenómeno coincide con lo que también es
advertible históricamente en otros países donde la autoridad
del agua podía ser la energética o la de agricultura, con una

falta de consideración de las necesidades específicas del ma-
nejo del agua como recurso natural o vinculadas al consumo
humano, y su consiguiente sometimiento a las necesidades de
la política energética o agrícola12.
Llama la atención, cómo el uso hidroeléctrico de los gran-
des ríos transfronterizos ha precedido a cualquier otro en los
tratados internacionales sobre su uso, dejando al margen
inclusivamente la navegación que normalmente es el origen
del derecho internacional fluvial. Esto está acompañado de
una subordinación de los otros elementos del Nexo al uso hi-
droeléctrico por la superior jerarquía de los tratados inter-
nacionales sobre la normativa interna (Espinoza Rodríguez,
2016; Barberis, Armas Pfirter y Querol, 2002; COMIP, 1992).
Se puede concluir que esta legislación y política clásica
no tiene mucha trascendencia más allá de la regulación de un
orden jerárquico de utilizaciones del agua y que ése suele ser
la única interconexión del Nexo que se puede comprobar. No
hay una profundización en las interrelaciones y está comple-
tamente ausente la preocupación por coordinar los distintos
usos, ya sea en el plano orgánico —y cuando ha existido tal
intento de coordinación, ha resultado normalmente un fraca-
so— o funcional. Finalmente, las preocupaciones ambientales
no tuvieron trascendencia. Sin embargo, en la actualidad, to-
das estas características negativas han empezado a cambiar
sustancialmente.
12 La gestión del agua debe tener una organización propia y se-

parada de estamentos administrativos con responsabilidades funcio-
nales por usos específicos de agua o por fomento de su aprovechamien-
to (Solanes y Getches, 1998). Cuando la autoridad de aguas depende
de un sector usuario, los intereses sectoriales inevitablemente tienden
a controlar la gestión del agua y las inversiones vinculadas a la mis-
ma, por lo que se corre el peligro de que se produzca una desviación
de la administración, que el sistema de gestión adquiera parcialidad
y que se produzcan defectos en la evaluación de proyectos (Solanes y
Jouravlev, 2005).
D irectores
II. Planificación y las nuevas políticas de agua, energía

y alimentación
Las insuficiencias que se han detectado en las políticas tra-
dicionales sobre el tratamiento de las interrelaciones entre los
elementos del Nexo han comenzado a superarse con la aplica-
ción de estrategias e instrumentos de planificación. En su ori-
gen, la planificación era una mera política de construcción de
obras hidráulicas o infraestructuras energéticas. Estas formas
unidimensionales o unidireccionales de planificación difícil-
mente presentaban algún tipo de relación con otros elementos
del Nexo. Además, las obras hidráulicas se vinculaban normal-
mente al riego, previéndose la construcción de un gran número
de ellas con baja atención a las consideraciones de rentabilidad
(o de cierto equilibrio económico-financiero), destinadas a pro-
porcionar agua barata a los regantes y sin ninguna evaluación
de los errores cometidos y de las posibilidades de mejoramiento
—al menos en la mayor parte de los casos— para los futuros
proyectos e infraestructuras.
Este es un ámbito en que las cosas han comenzado a cam-
biar en las últimas décadas. Se trata de una planificación dis-
tinta a la que se venía practicando con anterioridad, que cre-
cientemente incorpora los elementos de evaluación, publicidad
y transparencia, y que reconoce interrelaciones entre los múlti-
ples factores vinculados a obras hidráulicas, sistemas de riego
o infraestructuras energéticas. Aun cuando pueden encontrar-
se formas de planificación relativas a todos los elementos del
Nexo, es en el ámbito de la planificación hídrica donde se ha
avanzado con mayor éxito. En España, por ejemplo, los prime-
ros planes hidrológicos de cuenca proceden de la autorización
legal para su formulación desde el año 1926, aunque los planes
hidrológicos en el sentido moderno no aparecen hasta finales
del siglo XX, y en el contexto de la Unión Europea (UE), has-
ta bien comenzado el siglo XXI. Una de sus dimensiones más
distintivas es la consideración de norma jurídica que vincula a
todas las autoridades (Embid, 1991).
De las anteriores características debe resaltarse la elabo-

ración coordinada de la planificación con departamentos minis-
teriales competentes en materias distintas al agua y la coordi-
nación con las políticas sectoriales (agraria y energética). Esta
concepción de la planificación hidrológica ha influido también
en la normativa de algunos países de la región. Un ejemplo des-
tacable es el Ecuador por la relevancia de la presencia de la
planificación en su Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y
Aprovechamientos del Agua (LORHUyA) del año 2014 (véase el
anexo 5). Es importante resaltar la conexión de la planificación
con el desarrollo regional y sectorial, así como la vinculación
de la planificación sobre todas las administraciones públicas
de diferentes niveles de gobierno. Ese rasgo de vinculatoriedad
distingue la planificación definida en la LORHUyA de los otros
ejemplos en la región.
Una dimensión similar es posible deducir de la experiencia
de los países como México y Brasil. En el caso de México, la pla-
nificación hídrica se remonta al año 1975, aun cuando se trata
de una planificación no vinculante y que tampoco tiene los ras-
gos que se acaban de observar. La Ley de Aguas Nacionales en-
trega a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) la respon-
sabilidad de integrar y formular el Programa Nacional Hídrico.
Actualmente, está vigente el Plan Nacional Hídrico 2014-2018.
En general, la planificación hídrica es dependiente de lo que
ordene el Plan Nacional de Desarrollo (el actual abarca los años
2013-2018) que es el que establece los programas especiales
que deben existir; uno de ellos es el Programa Nacional Hídrico.
Obsérvese que en los dos casos de planificación, la misma está
sujeta al período del mandato presidencial. Ello quiere decir
que cuando comienza un nuevo mandato presidencial, se inicia
otro ciclo de planificación hídrica.
En el caso del Brasil, la Ley 9.433 por la que se “Institui a
Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hídricos” del año 1997, establece
como fundamentos de la Política Nacional de Recursos Hídricos
una serie de conceptos que hoy son comunes a la mayor parte
D irectores
de las legislaciones de aguas: el agua como bien de dominio pú-

blico y recurso natural limitado; con valor económico; que tiene
el uso prioritario que es el consumo humano y el abrevado de
animales; la gestión de los recursos hídricos debe hacer siem-
pre posible el uso múltiple de las aguas; la cuenca es una uni-
dad territorial para la implementación de la Política Nacional
de Recursos Hídricos y la actuación del Sistema Nacional de
Gestión de Recursos Hídricos; y la gestión de los recursos hídri-
cos debe ser descentralizada y contar con la participación del
administración pública, de los usuarios y de las comunidades.
La planificación hidrológica en el Brasil es uno de los ins-
trumentos de la Política Nacional de Recursos Hídricos. El 30
de enero del año 2006, el Consejo Nacional de Recursos Hídricos
aprobó el Plan Nacional de Recursos Hídricos. Este plan contie-
ne indicaciones para que se confeccionen y aprueben planes de
cuencas. Se señala que los planes deben ser compatibles con las
planificaciones de los sectores estratégicos (energía eléctrica,
saneamiento, navegación y otros). No tiene naturaleza jurídica
normativa y, por tanto, no es vinculante frente a la actuación
de las distintas autoridades con competencias sobre el tema. El
horizonte temporal del plan llega hasta el año 2020 y se plantea
como flexible y adaptable para las diversas circunstancias de
los sectores relacionados (De Siqueira, 2008).
Una planificación hidrológica coordinada con las políticas
sectoriales (energética y agraria) y configurada como un proceso
racional de adopción de decisiones y revisable periódicamente,
es un elemento imprescindible para enfocar de forma adecua-
da las interrelaciones de los elementos del Nexo. En el caso es-
pañol, existen también planificaciones sectoriales de energía
(Plan Energético Nacional del año 2012) o de agricultura (Plan
Nacional de Modernización de Regadíos del año 2002, actua-
lizado en el año 2008), pero estos planes se diferencian de los
hidrológicos, ya que no tienen carácter vinculante y la ejecución
de sus decisiones es dependiente, primero, de la voluntad de los
actores que en cada caso deben actuar, y segundo, de los crite-
rios políticos y la consignación de los créditos presupuestarios
para la implementación de las infraestructuras o las distintas

actuaciones que en ellos se prevean.
Ello es muestra del predominio del elemento “agua” dentro
del Nexo. Como la planificación hidrológica está concebida para
atender los distintos usos del agua, tiene la capacidad de cubrir
los “vacíos” que otras planificaciones presenten. Además, como
se tienen en cuenta en la elaboración de la planificación hidro-
lógica, las perspectivas sectoriales de las correspondientes auto-
ridades que participan en el proceso, está asegurado, al menos
desde el plano normativo, su carácter esencial y capaz de coo-
perar a la necesaria coordinación entre los elementos del Nexo.
Una planificación hidrológica de estas características to-
davía no está generalizada13. Las excepciones se pueden en-
contrar en las legislaciones de Brasil, Ecuador y México, a lo
que puede añadirse la Ley de Recursos Hídricos del Perú del
año 2009, y específicamente el Plan Nacional de los Recursos
Hídricos aprobado por el Decreto Supremo 013-2015-MINAGRI
del año 2015. Conviene precisar además que una cuestión im-
portante son las previsiones normativas —que en cuanto a la
planificación moderna sólo aparecen en la ley ecuatoriana—, la
realización práctica de la planificación con contenidos adecua-
dos y, finalmente, su aplicación efectiva.
Además de la planificación hídrica, otro elemento prepon-
derante del Nexo es la planificación en materia energética. Las
experiencias de esta planificación en la región son muchas y
variadas. La mayoría de los países cuenta con planificaciones
integrales recientes, contemplando horizontes temporales de al
13 Según Miralles-Wilhelm (2014), “Los sectores de agua, alimentos

y energía se planifican hoy sin mucha integración, por ejemplo, se asigna
el agua sin tener en cuenta las limitaciones de energía, la generación de
energía está prevista sin mucha consideración de las fuentes y los costos
del agua, la producción de alimentos no tiene en cuenta las necesidades
de energía y de agua en su mayor parte. Es necesario abogar para que las
herramientas de planificación y los procedimientos institucionales evolu-
cionen hacia enfoques integrados de planificación con el fin de aprovechar
y gestionar las amenazas identificadas”.
D irectores
menos 30 años (véase el recuadro 1). Por su carácter estratégi-

co muchas de estas planificaciones o partes de ellas mantienen
carácter reservado, encontrándose disponibles sólo resúmenes
ejecutivos o documentos destinados a la difusión que no necesa-
riamente reflejan el carácter de la planificación real que es lle-
vada a la práctica o a la que, se dirige finalmente, la inversión.
Las planificaciones referidas en el recuadro 1 —al menos
en su formulación teórica— revisten carácter integral, con-
templan el largo plazo e incorporan elementos modernos como
energías renovables, eficiencia energética e hídrica, seguridad
energética, preocupaciones ambientales y cambio climático. Sin
embargo, no pueden considerarse concebidas desde el enfoque
del Nexo, de manera consistente con la fecha de su elaboración
donde el planteamiento del Nexo era apenas incipiente.
La interacción entre agua y energía, por ejemplo y salvo
muy contadas excepciones, no es tenida en cuenta más que
desde la tradicional perspectiva hidroeléctrica o en la medida
en que pueda incluirse dentro de la preocupación ambiental
general. Cuando se trata de eficiencia energética, algunas con-
templan la incorporación de dispositivos para calentar agua con
energía solar en los hogares. Esto demuestra claramente que
ni siquiera se está ante una incipiente consideración del Nexo
en la planificación del sector, que es quizás el más poderoso y
económicamente determinante de los elementos del Nexo.
Si las posibilidades de desarrollo van en buena medida ata-
das a la disponibilidad de energía a costo razonable, esta evi-
dencia de falta casi total de consideración de los elementos del
Nexo en la planificación energética más moderna de la región,
muestra uno de los puntos donde poner atención. Es decir, es
dable indagar y estudiar en qué medida las planificaciones en-
ergéticas formuladas en la región para la primera mitad del sig-
lo XXI resultan también sustentables y viables desde el enfoque
del Nexo.
Los instrumentos planificadores de referencia para los ca-
sos de agua y energía —más allá de su existencia, su carácter
público y nivel de aplicación— resultan más o menos claros. Sin
embargo, bastante más incertidumbre subsiste con respecto al

tercer elemento del Nexo. Pues, en primer lugar, debe definirse
qué se entiende por la alimentación. Muy diversa será esta plan-
ificación si por el tercer elemento del Nexo entendemos, alimen-
tación, agricultura, suelo o todo a la vez. Por ejemplo, Ringler,
Bhaduri y Lawford (2014) proponen ampliar la definición del
Nexo para abarcar agua, energía, tierra y alimentación, recono-
ciendo la dificultad de desligar la producción de alimentos del
contexto de recursos en donde se da dicha producción14. Por lo
tanto, la planificación del uso del agua y de la tierra puede ad-
quirir muy diversas formas según se trate de considerar todos
o algunos de esos significados (planificación social, económica,
ordenamiento territorial, ambiental, etc.).
Un ejemplo relevante para analizar puede ser el de las ex-
periencias recientes de planificación energética en Brasil, Chile
y Uruguay. Brasil constituye el ejemplo decidido de planifi-
cación y desarrollo a gran escala, que le ha permitido un creci-
miento sostenido en las últimas décadas hasta convertirla en la
principal economía de la región y uno de los países emergentes
más importantes del mundo. En el año 2007, el Brasil publicó
el Plan Nacional de Energía 2030, primer estudio gubernamen-
tal de planeamiento integrado de los recursos energéticos para
la formulación de una estrategia de expansión sustentable de
la oferta para atender la evolución de la demanda en el largo
plazo. En el Plan Nacional de Eficiencia Energética (2011) se
establece un conjunto de directrices para alcanzar las metas de
eficiencia energética.
La experiencia chilena resulta relevante por la forma en
que transformó una crisis en oportunidad. La crisis del sec-
tor eléctrico producto de la sequía del año 1999 junto con la
interrupción repentina del suministro de gas por parte de la
14 El concepto de la tierra tiene un alcance mayor que el de suelo,

pues además de los elementos pedológicos a partir de los cuales se hace la
caracterización de los suelos, también abarca los elementos de cobertura
de recursos naturales y la intervención humana en su modificación.
D irectores
Argentina en el año 2005, entre otras circunstancias, dejó al

país en una situación que evidenció la necesidad de diversifi-
car su matriz energética y planificar a largo plazo para incre-
mentar su seguridad energética a costos razonables y consis-
tentes con su nivel de desarrollo. Como parte de las políticas
para responder a esta amenaza, se creó la Agencia Chilena de
Eficiencia Energética (ACEE) y se implementaron varios pro-
gramas de eficiencia energética y diversificación planificada de
fuentes a largo plazo y como política de Estado, integrando dife-
rentes sectores y desde un enfoque sistémico que incluye no sólo
principios de eficiencia técnica y económica, sino que, además,
integra, activamente, consideraciones de seguridad, sustentabi-
lidad y equidad. En el año 2016, Chile comenzó a exportar gas
natural licuado a la Argentina gracias a la capacidad ociosa de
sus plantas de regasificación en marcha desde el año 2009. La
integración energética entre ambos países se incrementó en el
año 2016 con la suscripción de convenios para el suministro de
energía eléctrica desde el norte de Chile, a través de una línea
de transmisión y nuevas inversiones en exploración de gas nat-
ural y petróleo.
Uruguay presenta también un cambio en la estrategia en
la planificación energética. El fuerte crecimiento de la demanda
de energía, la ausencia de recursos fósiles autóctonos y el escaso
margen de incorporar generación hidroeléctrica adicional, con-
dujeron al gobierno a plantear políticas de desarrollo de fuentes
de energía renovables autóctonas no tradicionales como la so-
lar, eólica o biomasa. En el marco de la política energética defi-
nida para los años 2005-2030 con objetivos de corto, mediano y
largo plazo, se estableció un régimen de promoción de inversio-
nes con exenciones impositivas, condicionadas privilegiando las
de fuente renovable y modelos de participación público-privada.
Una de las claves del éxito relativo alcanzado en el Uruguay,
que lo ha posicionado como líder en recepción de inversiones en
energías renovables, puede encontrarse en la existencia de una
política energética consensuada y participativa de largo plazo.
Este es un rasgo relevante de esta experiencia, que a partir de
la conformación de una Comisión Multipartidaria de Energía

en el año 2010, garantizó que los aspectos medulares de esta
política energética fueran avalados incluso por los tres partidos
políticos de oposición. En el marco de esa formulación participa-
tiva de la política energética, se constituyó la Mesa Solar como
espacio multisectorial conformado por diferentes estamentos
gubernamentales, universidades y empresas para la promoción
y el diseño de la política de ese tipo de energía.
La planificación integrada de los tres sectores o desde
el enfoque del Nexo se enmarca en el más amplio proceso de
planificación del desarrollo que a nivel regional se ha definido
como un acto político, una teoría y una disciplina para la crea-
ción de sentido (de pertenencia de futuro) y para la gobernanza
multi-escala, intersectorial y pluritemporal (Prado, 2015). Los
siguientes tres dilemas se han identificado para la planificación
del desarrollo en la región:
El dilema intertemporal, que se refiere a las formas de
definición y los medios de articulación de los diferentes horizon-
tes temporales (largo, mediano y corto plazo) de la planificación.
La coordinación multiescalar, que atañe a las formas de
definición y los mecanismos de articulación de las distintas es-
calas territoriales de la planificación para el desarrollo (local,
sub-nacional, de cuenca, nacional y global).
La conjugación entre lo sectorial y lo integral, que se rela-
ciona con las formas de definición y los mecanismos de articu-
lación de las aproximaciones especializadas y sectoriales de la
planificación, entre sí y con respecto a la mirada integral.
III. El marco jurídico del nexo en la región

Muy pocos estudios sobre el Nexo en los países de
América Latina y el Caribe se han dedicado a explicar
su marco normativo en tanto vehículo u obstáculo para
la integración de políticas y regulaciones que aparecen,
en la mayoría de los casos, fuertemente desconectadas o
fragmentadas. Ello sin perder de vista que la legislación,
aunque clave, no constituye más que uno de los elementos
D irectores
dentro de los elementos que componen el ciclo de políticas

públicas que debe concurrir para alcanzar las sinergias
que de la implementación de un enfoque del Nexo puede
conseguirse en la explotación y uso de los distintos recur-
sos naturales involucrados.
Uno de esos elementos a tener en cuenta son los derechos
humanos, muy relevantes para la región, pero que han sido
omitidos en los estudios realizados hasta la fecha como parte
fundamental de la ecuación del Nexo. Los derechos humanos
son, sin embargo, una línea conductora que debería unir la in-
tervención pública sobre sectores productivos y, al mismo tiem-
po, jugaría un papel muy útil para definir las interrelaciones
sugeridas por el Nexo. Ese múltiple papel sería semejante al
que también tendría el derecho de protección de inversiones y,
en el plano más estricto nacional, la definición de prioridades
contenidas en las leyes de aguas para la asignación de derechos
de agua. Derechos humanos, tratados de protección de inver-
siones y listado de prioridades deberían alcanzar una línea de
coordinación y continuidad, aun cuando muchas veces, pueden
ser vectores que jueguen en sentido contrario.
1. El marco jurídico de derechos humanos

Una de las características del siglo XXI en la región, res-
pecto del reconocimiento inicial del Nexo en el siglo pasado, es
la irrupción de la política de proclamación, reconocimiento, es-
pecificación y garantía de los derechos humanos. La superior
jerarquía que los derechos humanos presentan en la región tan-
to como su relativo nivel de insatisfacción, colocan este ordena-
miento y los objetivos a él vinculados a la cabeza de cualquier
diseño de políticas públicas. Así, la definición de esta prioridad
viene dada por el mismo ordenamiento jurídico regional y cons-
titucional que no es otro que la satisfacción de los derechos hu-
manos, en particular los derechos económicos, sociales y cultu-
rales, vinculados a la gestión de los tres elementos del Nexo.
Este debe considerarse un elemento prioritario en el diseño de
políticas públicas que con enfoque del Nexo propicien un desa-

rrollo económico sustentable en línea con los ODS.
Este marco jurídico regional homogéneo reconoce el dere-
cho al agua, a la alimentación (Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales), y los servicios públicos
básicos (Convención Americana sobre Derechos Humanos y
Protocolo de San Salvador), como derechos de superior jerar-
quía y con ello define un marco de prioridades para la imple-
mentación del Nexo.
En el contexto del Nexo, lo relevante es el papel de los de-
rechos humanos como moduladores o limitadores de determina-
das políticas sectoriales que movidas por consideraciones pura-
mente productivistas —en el fondo, recaudatorias— pudieran
olvidarse de las exigencias implícitas al Nexo. No se trata de
producir suficiente energía para subvenir a los aumentos de la
demanda previsibles en distintas proyecciones temporales en el
resto del mundo, sino que, como lo postulan la Agenda 2030 y
los ODS y como premisa directriz de las distintas políticas, debe
proporcionarse energía de manera básica y a precio asequible, a
las distintas personas que la precisan como condición indispen-
sable para realizar una vida digna; y lo mismo se puede decir
de la alimentación o de la provisión de servicios de agua potable
y saneamiento. Estas prioridades definidas por los tratados de
derechos humanos, resultan a su vez coincidentes con la mayo-
ría de las leyes de aguas de la región que confieren al uso común
de las aguas una prioridad absoluta sobre los usos especiales15
15 La clasificación de los usos del agua en comunes, domésticos y

primarios o generales por un lado y en contraposición a ellos, los usos
especiales privativos o exclusivos, ha sido adoptada por la gran ma-
yoría de la legislación de aguas de la región. La diferencia radica en
que los primeros son aquellos cuyo objeto principal e inmediato es la
satisfacción de necesidades físicas indispensables para la vida y pue-
den ser realizados por medios manuales por todas las personas por su
sola condición de tales. Se los define como gratuitos, generales y libres
y por su naturaleza no implican una disminución o perjuicio sensible
de los caudales. En cambio, los usos especiales son aquellos que están
dirigidos a producir un aumento en la esfera de acción y el poderío
D irectores
y, entre estos últimos, el abastecimiento de poblaciones apare-

ce también como prioritario frente a todos los demás (véase el
anexo 6).
Este marco jurídico internacional colisiona por momentos
y debe ser integrado con otro muy relevante para el desarrollo
del Nexo como el derecho de protección de inversiones extran-
jeras (Bohoslavsky, 2010)16, que ha condicionado y condiciona
fuertemente los proyectos vinculados al desarrollo de cualqui-
era de los aspectos del Nexo. La relación entre estos dos orde-
namientos jurídicos internacionales ha evidenciado ya en la
región tensiones que hacen imposible soslayar su consideración
futura (Bohoslavsky y Justo, 2011).
Este objetivo prioritario es una prescripción normativa na-
cional e internacional que se conjuga a partir de varios insti-
tutos complementarios y de vigencia simultánea (uso común,
servicio público, abastecimiento a poblaciones como uso priori-
tario y derecho humano al agua) para definir con toda claridad
que la prioridad en el uso del agua, y por tanto en la implemen-
tación del enfoque del Nexo, es la satisfacción del derecho al
agua de los habitantes. Además, esta prioridad ha sido la forma
económico del hombre, son onerosos, determinados y requieren del

otorgamiento previo de un permiso o concesión para abastecimiento
poblacional, riego, industria, minería, energía, etc. Debe tenerse pre-
sente, sin embargo, que el contenido, la definición y los medios tanto
de los usos comunes como especiales pueden variar sustancialmente
de acuerdo a cada legislación.
16 Esto tratados pueden desconocer, en su aplicación práctica,
algunos de los derechos humanos: “Por ello es fundamental que los
Estados cuenten con un sólido cuerpo de leyes internas para prote-
ger los derechos a la tierra, al uso del agua, el medio ambiente y los
derechos laborales. En los acuerdos...deberían establecerse controles
periódicos de los derechos de agua y de la asignación de agua a los
inversionistas, de manera tal de asegurar que éstos no perjudiquen el
acceso al agua de los ciudadanos. Asimismo, dichos acuerdos no debe-
rían socavar la capacidad del gobierno de promulgar nuevas regula-
ciones internas en protección del interés público (incluyendo controles
de contaminación...)” (Saulino, 2011b).
y el enfoque propuesto como vía para gestionar y prevenir la

creciente conflictividad por el uso del agua en la región (Martín
y Justo, 2015) y enfrentar lo que se avizora como el principal
riesgo regional, las fallas en la gobernanza y la inestabilidad
política y social (WEF, 2016).
Algunas constituciones han comenzado a proclamar reci-
entemente estos derechos. Dentro del ámbito regional, se puede
señalar en ese sentido a las constituciones de Uruguay (2004),
Ecuador (2008), Bolivia (2009) y México (reforma constitucional
de febrero del año 2012) que proclaman el derecho humano al
agua. El derecho humano a la alimentación se encuentra den-
tro de las constituciones de Bolivia y Ecuador y el derecho a
la electricidad exclusivamente en la constitución del Estado
Plurinacional de Bolivia, que también incluye el derecho de ac-
ceso al gas domiciliario, siendo ésta la única constitución en los
países de la región que incluye los tres derechos.
2. Los órdenes de prioridades para el uso del agua
El relevamiento de los órdenes de prioridades establecidos
para el otorgamiento de derechos en la legislación de aguas de
los países de la región, permite evaluar no sólo el estado del
arte (qué usos se consideran prioritarios respecto de cuáles), su
evolución y los mecanismos para su definición, sino también los
condicionantes y posibilidades de articulación del Nexo a futuro
desde el punto de vista jurídico-político e institucional.
Los regímenes de prioridades se establecen normalmente
para el otorgamiento de derechos en función de los usos, pero
algunas leyes contienen además órdenes de prioridades para el
abastecimiento de los derechos ya otorgados en casos de insu-
ficiencia o escasez. Los sistemas de prioridades pueden ser rí-
gidos (el orden preferencial es fijado objetivamente en la ley de
manera inamovible), flexibles (el orden es establecido en cada
caso en forma discrecional por la autoridad administrativa) o
semiflexibles (la ley fija un orden que puede ser alterado de
manera fundada). La aplicación de los sistemas de prioridades
para el otorgamiento de derechos en la práctica no ha sido, sin
D irectores
embargo, ni mucho menos pacífica y la experiencia demuestra

que puede ser desvirtuada17 y o eludida por las propias autori-
dades (Erice, 2013).
Del análisis de las prioridades legales para el otorgamiento
de derechos en la legislación de aguas de los países de la región,
surgen los siguientes elementos:
En general, pueden identificarse tres tipos de legislaciones
de aguas: i) las que contemplan un régimen de prioridades; ii)
las que no especifican un régimen de prioridades, pero remiten
su definición a otras instancias (planificadora, discrecional
de la autoridad del agua, organismo de cuenca, etc.); y iii) no
hay legislación de aguas o no existe definición de prioridades.
Planificar es esencialmente definir prioridades y asignar recur-
sos acordes para su logro.
Las legislaciones que establecen prioridades reconocen en
el primer lugar al uso común, doméstico y al abastecimiento a
poblaciones, y en el segundo lugar, al uso agrícola, agropecuario
o riego. Ninguna ley que establece prioridades coloca la gener-
ación de energía sobre los otros dos usos. Desde el punto de vista
normativo —y entre los elementos del Nexo—, la prioridad en
el uso del agua la tiene, primero, la satisfacción del derecho al
agua y la alimentación (que incluye normalmente usos agríco-
las de subsistencia), segundo, la actividad agropecuaria o riego,
y en tercer lugar, la generación de energía.
El uso del agua para producción de energía aparece con-
siderablemente rezagado si se contrasta con la composición de
la matriz energética regional y la relevancia que la generación
17 Hay casos en la región donde se han intentado otorgar dere-

chos de agua, bajo leyes de presupuesto dejando de lado la normativa
y las instituciones al respecto, mediante excepciones ad hoc, incluso
en áreas de escasez y sobreasignación de recursos: “Esto certifica la
necesidad de la independencia legal, técnico-administrativa y finan-
ciera de los organismos de gestión de aguas y de la estabilidad de su
personal. Además certifica claramente la necesidad de tener reglas de
la máxima jerarquía e inviolabilidad para los procesos de asignación”
(Solanes y Getches, 1998).
hidroeléctrica tiene para la región. En algunas legislaciones,

como la de México, el uso energético aparece notablemente aba-
jo en el orden establecido, debiendo destacarse incluso la dife-
rencia conforme la generación esté destinada a servicio público
(sexto lugar) o servicio privado (noveno lugar).
Los países del Caribe y América Central, con la excepción
de Nicaragua, Honduras y Costa Rica, no tienen leyes de aguas
(Guatemala y Haití) o no contienen un orden de prioridades
preestablecido (Cuba, El Salvador, Panamá y Puerto Rico).
Surgen al menos tres problemas interpretativos en torno a
los órdenes legales de prioridades y el Nexo en cuestión: i) si el
uso hidroeléctrico o energético puede estar o no incluido entre
los usos industriales; ii) si el uso de agua para riego de cultivos
destinados a biocombustibles puede ser considerado uso agrí-
cola o no, y si se debe empezar a ser considerado como uso para
la producción de energía; y iii) si la generación de energía com-
prende sólo la hidroeléctrica, o si incluye la utilización de agua
en cualquier otra forma de generación de energía.
Persiste también el interrogante sobre la conveniencia
de establecer esas prioridades18, su flexibilidad o excepción
tanto como la justificación plena de las mismas en la actuali-
dad. Parece claro que salvo alguna ley (México, Nicaragua,
Paraguay y Ecuador), la mayoría no considera los caudales am-
bientales dentro del orden de prioridades para el otorgamiento
18 Según Solanes y Jouravlev (2005), “Las únicas prioridades

funcionales a efectos de otorgamiento de derechos de agua a petición
de parte, deberían ser los usos para los servicios de agua potable y
saneamiento, siempre que se establezcan resguardos para que lo an-
terior no impida generar señales claras acerca del nivel de escasez
del agua existente, y no conduzca a un uso ineficiente a partir de ese
privilegio. Ello sin perjuicio de la preservación de flujos o caudales por
razones ecológicas. En caso de usos concurrentes con otros propósitos,
las autoridades de agua deben evaluarlos en sus méritos y, en caso
de equiparación, adjudicar en función de licitación económica entre
partes en disputa, prioridad de pedido u otro criterio relevante”.
D irectores
de derechos19, al margen de cómo pueda considerarlos en otra

sección de su articulado, como un presupuesto de cualquier uti-
lización o de otra manera.
Finalmente, también es importante considerar el surgi-
miento de nuevos usos que pueden afectar las dinámicas tradi-
cionales, como es el caso de las demandas del sector turismo. En
Costa Rica, por ejemplo, ya se han presentado conflictos por el
uso del agua entre comunidades rurales y empresas turísticas,
pues en este sector dicho uso es intensivo tanto en las instala-
ciones como en su mantenimiento y para regar canchas de golf.
En el caso del turismo en zonas costeras, la desalinización se
plantea como una alternativa para reducir la conflictividad con
las comunidades.
Los regímenes de prioridades establecidos para la utiliza-
ción de las aguas en la legislación hídrica aparecen de forma
más o menos clara. Sin embargo, la cuestión en realidad y sobre
todo en la práctica, resulta ser bastante más complicada, al con-
siderar interferencias e inconsistencias entre los marcos regu-
latorios de los elementos del Nexo y su aplicación. En efecto, la
centralidad y aparente claridad de la legislación hídrica empie-
za a desvanecerse cuando se confronta en la letra de la ley y, en
la práctica, con la legislación de la energía o los denominados
marcos regulatorios eléctricos en particular y, en general, con
la legislación ambiental y de la contratación administrativa, y
potencialmente con el derecho internacional, de creciente gravi-
tación para el Nexo.
En efecto y a pesar de las disposiciones legales que prio-
rizan otros usos del agua, cabe agregar otras circunstancias
que condicionan normalmente —y en ocasiones desvirtúan— la
19 Por ejemplo, en Costa Rica, aunque en la Ley de Aguas no es-

tán considerados los caudales ambientales, la administración, ante el
auge de las concesiones para generación hidroeléctrica privada, tomó
una decisión en el sentido de no permitir que las fuentes quedaran
secas y procedió a definir una metodología para la aplicación de cau-
dales ecológicos, estableciendo en algunos casos que debe permanecer
en la fuente al menos un 10% del caudal de estiaje.
aplicación de los referidos órdenes de prioridades. En la prácti-

ca, el uso hidroeléctrico puede verse privilegiado en relación con
otros usos, particularmente el agrícola, por:
La captura, debilidad o ausencia de sistemas de fiscaliza-
ción y control.
Las asimetrías en cuanto al peso económico, poder de in-
fluencia y negociación.
La ubicación efectiva de uso, que en el caso de la hidroeléc-
trica estará, muchas veces, aguas arriba proporcionando venta-
jas estratégicas.
Los usos hidroeléctricos son concentrados y sus derechos
en muchos casos claramente establecidos y protegidos frente a
los usos agrícolas dispersos, con poca organización y veces de
carácter sólo consuetudinario.
En un contexto de gobernabilidad débil, no pueden descar-
tarse las dificultades que el poderoso sector hidroeléctrico, por
ejemplo, podría poner a la implementación de un enfoque del
Nexo que afecte sus intereses. La asimetría de información y
el poder de negociación con otros sectores involucrados, espe-
cialmente, el agrícola, deben ser debidamente cuantificados y
balanceados por la autoridad competente, si lo que se persigue
efectivamente es la implementación de un enfoque del Nexo y
no el exclusivo beneficio de un sector.
La preeminencia que adquiere en la práctica el uso hi-
droeléctrico sobre el resto de los usos ha sido objeto de aná-
lisis para los países de Mesoamérica (Panamá, Nicaragua,
Guatemala, El Salvador, Costa Rica y Honduras) (Espinoza
Rodríguez, 2016). Fenómenos similares pueden constatarse en
Brasil, Chile (Bauer, 2009) o Perú. También en la Argentina
puede observarse la final primacía que los instrumentos legales
para el desarrollo de los proyectos energéticos terminan tenien-
do sobre la legislación hídrica, a lo que se suma la complejidad
de un sistema federal que confiere el grueso de la planificación
y regulación energética al Estado federal mientras que tanto
el dominio del agua como la mayoría de las competencias hí-
dricas y ambientales se mantienen en la órbita provincial,
D irectores
circunstancia que se erige en un obstáculo para la implementa-

ción del enfoque del Nexo (Martín, 2010).
La consolidación de esta primacía del uso hidroeléctrico in-
dica que, a pesar de que el agua constituye el elemento preemi-
nente del Nexo, su utilización con fines energéticos ha sido pre-
sidida por una demanda incesante de energía sólo contenida
por su precio, hipótesis que se corrobora también al considerar
la producción de biocombustibles. Esta hipótesis implica que,
tal como se sostiene desde el ámbito del cuarto elemento que
integra el Nexo en su versión ampliada —el cambio climático—,
lo que debe revisarse es el patrón de producción y consumo de
energía. Desde esta perspectiva, la necesidad de producción de
energía —o su mantenimiento a un precio relativamente bajo—
parece ser el elemento que está presionando sobre el resto de los
componentes del Nexo (agua, alimentación y clima).
En otros casos, esto ocurre porque la materialización
del uso del agua con fines energéticos es llevada a la prácti-
ca a través de la contratación administrativa del máximo ni-
vel con intervención legislativa incluyendo, en algunos casos,
la celebración de tratados internacionales. El punto es que la
construcción y explotación de las grandes infraestructuras que
implican, normalmente, dos o más elementos del Nexo (comple-
jos hidroeléctricos, presas, desaladoras, acueductos, trasvases,
líneas de trasmisión, plantas nucleares, parques eólicos, conc-
esiones mineras, etc.), involucra a su vez concesiones de obra,
servicio o dominio público y autorizaciones ambientales cuando
no tratados internacionales20 (por ejemplo, de integración en-
ergética o por el uso de ríos internacionales) en las que nece-
sariamente interviene el poder legislativo a través de una ley
especial que —por revestir el mismo rango— no está obligada
20 Hay múltiples ejemplos en la región, como los tratados relativos

a las represas hidroeléctricas Yacyretá (Argentina y Paraguay) e Itaipú
(Brasil y Paraguay) o el más reciente, “Acuerdo para el Suministro de
Electricidad a la República del Perú y Exportación de Excedentes a la
República Federativa del Brasil”.
a respetar la legislación general anterior ni las prioridades por

ella definidas (Martín, 2010).
La conclusión es que, aunque exista un marco jurídico
definido para los distintos elementos del Nexo, muchas de las
decisiones relevantes, como la definición de prioridades en ma-
teria de uso y fuentes de agua y energía, son tomadas al máximo
nivel de gobierno involucrando al poder legislativo y no sujetas
por ende, en muchos casos, al marco regulatorio hídrico y en-
ergético previo o anterior, si no tan sólo al marco constitucio-
nal. Por este motivo, el enfoque del Nexo debe necesariamente
promover e implicar la definición de prioridades con carácter
de políticas de Estado, y la planificación integrada y pluritem-
poral de sus tres componentes, de mediano y largo plazo, con
un amplio consenso de las fuerzas políticas que garanticen su
permanencia en el tiempo. Una planificación de estas caracter-
ísticas tendrá mayores posibilidades de implementar el enfoque
del Nexo con éxito, que la sola promoción de reformas legislati-
vas o la planificación a nivel sectorial no vinculante que resulta
imprescindible pero insuficiente para inducir las transforma-
ciones necesarias.
IV. Rasgos y dificultades del nexo en américa latina y el

caribe
1. Falta de información clave

La definición de las interacciones relevantes o prio-
ritarias para la elaboración de recomendaciones en torno
al enfoque del Nexo en América Latina y el Caribe nece-
sita de una gran cantidad de información desagregada y
relevante a esos fines. Esa información debe referirse a
las fuentes de recursos hídricos, usos y usuarios de agua,
energía y suelo, producción, distribución de agua, energía
y alimentos, contaminación, niveles de consumo, eficien-
cia, etc. La información que hoy está disponible sobre esas
cuestiones, es, en general, escasa, dispersa, poco confiable,
no homologable o directamente inexistente.
D irectores
La escasa información fiable y desagregada disponible es

la primera clave para analizar la viabilidad de la aplicación del
enfoque del Nexo en la región. Una importante limitación es
que la gestión de los sectores de agua, energía, alimentación
de manera independiente y aislada hasta el presente, ha sido
llevada adelante, en general, con una información insuficiente.
En época reciente, como consecuencia de la creciente presión
sobre los distintos recursos naturales, su carácter limitado, la
proliferación de conflictos y los problemas de gobernanza de los
mismos, se ha incrementado el interés por recabar mejor infor-
mación, pero se trata de datos siempre sensibles, muchas ve-
ces de difícil obtención o estimación y costosa producción. Pero
cuando estamos ante la necesidad de definir e identificar inte-
racciones del Nexo a nivel regional, se requiere información de
más y mayor calidad, que la disponible en la actualidad.
La escasez o inexactitud de información aparece como una
de las principales limitantes para la identificación de las inte-
racciones prioritarias del Nexo en América Latina y el Caribe.
Basta constatar, por ejemplo, la escasa información disponi-
ble sobre datos —que casi siempre no son sino estimaciones
o aproximaciones globales y no resultado efectivo de medicio-
nes reales a nivel de usos o cuerpos de agua— tan elementales
como los recursos hídricos utilizados donde, de 25 países rele-
vados, 14 (56%), no presentan datos para 2010 (CEPAL, 2015).
Muchos usos de agua se realizan sin títulos formales de propie-
dad o de uso y sin respeto a las limitaciones o condiciones que
estos títulos establecen, acompañados de un deficiente o nulo
monitoreo, fiscalización y control por parte de la autoridad del
agua (Embid y Martín, 2015). Tampoco están disponibles datos
tan elementales para la implementación del enfoque del Nexo
como diferencias entre usos consuntivos y extracciones de agua
o datos desagregados sobre clima, suelo y consumos estaciona-
les, por ejemplo. No hay datos con los detalles requeridos, las
bases de datos son inadecuadas, o la información disponible no
puede ser comprobada.
De esta forma, la aplicación efectiva del enfoque del Nexo

en América Latina y el Caribe requiere, como un primer e in-
dispensable paso, tanto fortalecer los programas de monitoreo
y generación de información como consolidar y estandarizar
las bases de datos existentes. Esto va a permitir entender me-
jor el estado de los diferentes componentes del Nexo, realizar
comparaciones entre los diferentes sectores, cuencas o países,
y evaluar los impactos causados por los diferentes aprove-
chamientos sobre los recursos hídricos, ecosistemas relaciona-
dos y la seguridad hídrica, energética y alimentaria.
2. Débil gobernabilidad
La deficiente capacidad planificadora va acompañada
de una también muy precaria capacidad de gestión, fisca-
lización y control de las autoridades de aguas y de los usos
o aprovechamientos sectoriales (riego, servicios de agua
potable y saneamiento, etc.). Esta conocida deficiencia
regional puede deberse a múltiples causas, entre las que
cabe mencionar la debilidad de los Estados, la ineficacia
de los marcos normativos, la falta de capacidades institu-
cionales y de medios materiales y humanos adecuados, la
fragmentación del poder decisorio y la falta de participa-
ción ciudadana (Martín y Justo, 2015).
En un contexto de débil gobernabilidad, los intereses pri-
vados sectoriales pueden constituir un gran obstáculo para la
implementación del enfoque del Nexo que persigue fines distin-
tos, e incluso ocasionalmente opuestos, a los de la rentabilidad
de sectores poderosos. Sin planificación no existe posibilidad de
implementación efectiva del Nexo, a lo que debe agregarse la
especial complejidad derivada de las dificultades y limitaciones
particulares del involucramiento de tres sectores distintos.
Los sectores tienen una historia compleja y diversa en la
región siendo un punto común para ellos los constantes deba-
tes habidos en cada país acerca del grado de participación en
ellos, mayor o menor, del Estado, de la sociedad y el mercado.
Todos los sectores, también, soportan un creciente impacto de
D irectores
factores externos dependientes del contexto internacional y por

ende, no susceptibles de planificación, entre los que cabe desta-
car las tendencias de precios, la circulación de capitales, el nivel
de inversión, los tratados internacionales de libre comercio o de
protección de inversiones y su aplicación, entre otros.
En esa controvertida evolución sectorial de planificación y
desarrollo, o subdesarrollo, de sectores estratégicos y extrema-
damente sensibles, donde el margen de actuación nacional se
estrecha conforme se afianza la globalización, se impone ahora
la necesidad de una planificación ya no sectorial —difícil de por
sí e incluso inexistente en muchos países de la región— ni sólo
nacional, sino intersectorial y en diferentes niveles o escalas.
Este desafío puede calificarse casi como insuperable.
La segunda dificultad para la compleja actividad planifica-
dora con enfoque del Nexo es su carácter de múltiples escalas.
Es decir, la necesidad de contemplar simultáneamente diver-
sas escalas de planificación, desde luego local y nacional pero
también regional o de cuenca, planos territoriales con involu-
cramiento de distintos gobiernos (estatales, locales o de regio-
nes administrativas) y hasta en algunos casos, otros países. Con
miras a la implementación del enfoque del Nexo, parece impre-
scindible relevar y revisar el estado del arte de la planificación
sectorial existente.
Pero no se trata de considerar sólo los niveles regional,
nacional y local, pues las estructuras, composición y dinámi-
cas de los sectores son diferentes. En el caso del agua será evi-
dentemente la cuenca hidrográfica la unidad territorial a tener
en cuenta cuando se trate del recurso; pero será el nivel local
—u otro nivel relevante de agregación o integración horizon-
tal— cuando la referencia sea a los servicios de agua potable y
saneamiento, con una baja incidencia relativa del contexto in-
ternacional. Y cuando se trate de energía, habrá que hacerlo a
nivel de cuenca tal vez cuando se trate de hidroelectricidad, pero
será el propio diseño del sistema integrado e interconectado y
las posibilidades del país y la región en una relación mucho más
estrecha con el mercado internacional y la geopolítica regional,
los que definirán las posibilidades de esa planificación. Y otro

tanto sucederá con la alimentación, determinada por las posi-
bilidades nacionales de producción, pero también por el poder
de compra, crecientemente dependiente de la disponibilidad y
evolución de precios a nivel internacional.
La matriz energética presenta una complejidad notable a
nivel regional y nacional. Otro tanto la hídrica por no hablar
de la agricultura, la producción de alimentos y lo que de ella
conecte finalmente con la alimentación. Cada componente del
Nexo ha seguido una evolución dispar y funciona en una lógica
completamente diferente al resto. Desde este punto de vista pa-
rece extremadamente difícil poner en pie de igualdad elemen-
tos que responden a variables de comportamientos diversos,
muchos de los cuales exceden incluso al ámbito nacional —es-
pacio natural de la planificación— como lo son los precios de la
energía y los alimentos en el mundo global. La sola volatilidad,
por ejemplo, de los precios del petróleo (Arroyo y Cossío, 2015)
o los alimentos, pueden tornar obsoleta una planificación que
debe soportar desde el mismo comienzo de su formación impor-
tantes grados de incertidumbre.
Como resultado, la planificación desde el enfoque del Nexo
es mucho más compleja que simplemente advertir la relación
entre los tres elementos. Hay aspectos técnicos relevantes de
la cuestión pero sus posibilidades reales de implementación
dependen sobre todo de definiciones políticas y de política
económica en torno a los modelos de desarrollo, el rol del Estado
y la distribución del ingreso21.
21 El Nexo puede asociarse a un enfoque de economía institu-

cional mientras que los estudios convencionales sobre energía, agua
o tierras están basados en un enfoque neoclásico (Mirzabaev y otros,
2015). La perspectiva neoclásica busca la maximización de los benefi-
cios o la minimización de los costos, usualmente en un sector en par-
ticular, mientras que el enfoque de la economía institucional persigue
la optimización del funcionamiento del sistema como un todo.
D irectores
3. Heterogeneidad regional
América Latina y el Caribe tienen una gran variedad
de climas, regiones geográficas y se caracterizan por abun-
dantes y variados recursos naturales en los tres ámbitos
del Nexo, pero que se encuentran distribuidos de forma
muy heterogénea tanto a nivel regional como dentro de los
países.
Tomando por ejemplo la energía, es clara la importancia que
tiene la generación hidroeléctrica para Sudamérica donde re-
presenta más del 70% de la producción de energía en Colombia,
Brasil, Perú, Uruguay y Paraguay (IEA, 2013). Esa es también
la situación en Costa Rica, que durante varios meses en los años
2015 y 2016 alcanzó a producir toda su electricidad a partir de
la generación hidroeléctrica. Estos casos no pueden compararse
con el Caribe o Mesoamérica, donde resulta relevante la gene-
ración termoeléctrica o la geotermia, por ejemplo, pero no —o
en menor medida— la hidroelectricidad. De la misma manera,
la disponibilidad abundante de agua en los primeros contrasta
con la potencialidad que la desalación pudiera tener en los se-
gundos. Sin considerar a México, la zona Andina, produce cerca
del 65% del petróleo y el 34% del gas natural de América Latina
(Altomonte y otros, 2013). La situación de países como México
y Venezuela, en tanto los principales exportadores regionales,
contrasta con la de países netamente importadores de petróleo
y gas como Chile, Paraguay y Uruguay. Hay rasgos regionales
comunes, pero hay al menos tres circunstancias que hacen
extremadamente difícil elaborar una tipología consistente de
países con relación a la implementación del Nexo:
La falta y mala calidad de información sobre los as-
pectos fundamentales involucrados.
La heterogeneidad que presentan los países en cuanto
a la población, niveles de desarrollo, disponibilidad de re-
cursos de diferente tipo, geografía, tamaño, capacidad del
Estado, poder de negociación, nivel de pobreza, etc.
La multiplicidad de variables y aspectos que involu-
cra el Nexo.
Estas circunstancias dificultan la identificación de conexio-

nes prioritarias que, sin embargo, se facilita si atendemos a una
subdivisión regional. En América Latina y el Caribe pueden
identificarse al menos cinco subregiones que podrían presentar
particularidades comunes para la implementación de ciertas
dimensiones del Nexo, aunque naturalmente no de otras: i) la
región andina (Venezuela, Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador); ii)
la región Amazónica (Brasil, Guayana y Surinam, aunque tam-
bién el área representada por Colombia y Perú en la Amazonia
es muy relevante); iii) el Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay
y Uruguay); iv) Mesoamérica (Belice, Guatemala, Honduras,
Costa Rica, México, Nicaragua, Panamá y El Salvador); y vi) el
Caribe.
La marcada heterogeneidad, junto con la limitada infor-
mación disponible, hace pensar que un mayor nivel de aproxi-
mación en la identificación de las interconexiones prioritarias
sólo pueda conseguirse descendiendo a nivel nacional y local,
lo que permite poner en juego todavía más variables y datos
avanzando en la definición de esas interconexiones que varían
significativamente, inclusive hacia el interior de territorios
tan extensos como lo son Brasil, México, Perú o Argentina. Sin
embargo, esa heterogeneidad en cuanto a la disponibilidad de
fuentes de energía o la importancia de recursos hídricos trans-
fronterizos, por ejemplo, hace también que la máxima eficien-
cia en términos del Nexo, no pueda alcanzarse sino a través
de un proceso de planificación o integración a escala regional
tanto energética como de cuencas internacionales. Ello permite
concluir en la necesidad de la planificación (o, al menos, coordi-
nación) multi-escala, que torna su implementación todavía más
compleja22.
22 Un ejemplo para Sudamérica es la integración en mate-

ria energética cuyo hito inicial lo marca el Tratado de Montevideo
de 1980, que institucionalizó la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI), en tanto marco jurídico de diversos acuerdos de
alcance parcial sobre integración energética; normas para la interco-
nexión y el suministro de energía eléctrica; interconexión gasífera; y
D irectores
4. Conocimiento insuficiente de las dinámicas locales

del Nexo
El Nexo tiene su expresión en situaciones locales con-
cretas, en las cuales emergen conflictos que evidencian las
compensaciones típicamente asociadas a la competencia
entre usos alternativas del agua. Es también a nivel lo-
cal, en donde se pueden identificar vínculos virtuosos en-
tre usos alternativos. Por lo tanto, el conocimiento de las
posibles dinámicas locales del Nexo es fundamental para
la aplicación efectiva de este enfoque en el abordaje de las
compensaciones y el fomento de las sinergias.
El poco conocimiento y sistematización de las posibles di-
námicas a nivel local es un elemento que dificulta la aplicación
del enfoque del Nexo. Frente a ello, la construcción de tipologías
de posibles interrelaciones emerge como un elemento central
para una implementación efectiva del enfoque. Un ejemplo de
esta metodología es Meza y otros (2015) que, para cuatro regio-
nes con problemáticas diversas (Antofagasta, Copiapó, Maipo
y Maule) en Chile, identifican las interacciones prioritarias
(minería, sobreexplotación de acuíferos, expansión urbana, hi-
droelectricidad y agricultura), tanto en la actualidad (véase los
diagramas 2-5) como en condiciones del cambio climático.
La construcción de tipologías del Nexo permite disponer
de un marco conceptual a partir del cual se puede identificar y
priorizar las áreas de intervención, considerando tanto las opor-
tunidades como los riesgos. Así, Meza y otros (2015) concluyen
que el reúso, reciclado y la desalación se están volviendo atrac-
tivas opciones de gestión en algunas zonas áridas y altamente
vulnerables. Sin embargo, advierten que sus impactos y exter-
nalidades negativas deben ser bien caracterizados y entendidos
comercialización, explotación y transporte de petróleo crudo, gas li-

cuado y otros hidrocarburos líquidos. En América Central, debe citar-
se el Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central del año
1996.
por los decisores, los gestores privados y la sociedad para la co-

ordinación, definición de políticas y estrategias de adaptación.
V. Interrelaciones entre los elementos del nexo

En el presente apartado se llevará a cabo una especifica-
ción de las relaciones que pueden establecerse de forma general
entre los componentes del Nexo destacando las interconexiones
que pueden considerarse prioritarias o críticas para la imple-
mentación del Nexo en América Latina y el Caribe.
1. Las interrelaciones entre agua y energía

La utilización del agua para la producción de energía, es un
planteamiento tradicional que se refiere, ante todo, a la energía
hidroeléctrica. El uso del agua para este fin representa el ele-
mento crítico del Nexo entre agua y energía, buena prueba de
lo cual es que el 15% de las captaciones mundiales de agua son
para este objetivo (IRENA, 2015)23, lo que es una cifra significa-
tiva, que habría de ser matizada pues es muy inferior en áreas
desérticas o áridas donde el agua escasea, pero, al contrario, es
muy superior cuando abunda, como sucede de forma general en
muchos países de la región donde existe un predominio de la hi-
droelectricidad y un importante potencial hidroeléctrico todavía
por aprovechar.
En todo caso, es necesario señalar varias cuestiones pro-
blemáticas sobre la energía hidroeléctrica que ilustran sobre
23 En concordancia con su mandato, IRENA (2015) recomienda

una reducción en la utilización del agua para la producción de energía
hidroeléctrica y su sustitución por energías renovables (procedentes
del viento o del sol, fundamentalmente): “de la forma como se expan-
den las renovables de baja intensidad en consumo de agua, su impacto
acumulativo positivo en el Nexo agua-energía está llegando a ser cada
vez más significativo. Durante 2013, la electricidad proveniente de la
energía del viento en los Estados Unidos evitó el consumo de más de
130 mil millones de litros de agua, equivalente al consumo anual de
agua de 320.000 viviendas”.
D irectores
determinadas particularidades del Nexo entre agua y energía

con relevancia para la región:
En primer lugar, se debe llamar la atención sobre lo ina-
propiado de considerar la energía hidroeléctrica como un ejem-
plo de energía renovable, que implica un uso del agua no con-
suntivo, con escaso impacto ambiental y sobre otros usuarios
del recurso. Lo cierto es que se producen significativas pérdidas
(normalmente por evaporación) en las infraestructuras que al-
macenan el agua para la generación y que su cuantía depen-
de de las temperaturas del lugar donde se ubique el embalse.
Además, cuando se trata de la producción masiva a través de
grandes embalses, su construcción conlleva la inundación de
amplias superficies de terreno y eso es un impacto ambiental
inequívoco, al margen de las inevitables colmataciones de los
embalses que están sucediendo hasta ocasionar, en un deter-
minado momento, la finalización de su utilidad primordial.
Igualmente, puede tratarse de un impacto social cuando se
afecta a lugares habitados, de culto o sagrados para determi-
nadas culturas. Otra cuestión es el grado de compatibilidad de
esta forma de producción de energía con otros usos del agua,
pues aunque se parta de la premisa de los bajos consumos del
recurso hídrico por la producción de energía hidroeléctrica (pre-
misa no enteramente exacta), es claro que la turbinación tiene
sus ritmos temporales (muchas veces dependientes del precio
de la electricidad según el momento en el que se produce24) lo
que afecta necesariamente a usos que tengan lugar aguas abajo
del embalse. Lo que aquí se indica puede no suceder cuando la
24 Esto sucede en mercados de la electricidad con fuentes plurales

de energía y en los que la energía hidroeléctrica, por su flexibilidad, es la
que suele ponerse en marcha en el momento previsible en que los precios
de la electricidad van a ser los más altos. Esto favorece la rentabilidad de
las plantas de generación pero afecta a los usos que vayan a tener lugar
aguas abajo que, en muchos casos, habrán de configurarse como “preca-
rios” si el titular de la planta de producción tiene derecho a la flexibilidad
de generación. Todo dependerá de lo que esté especificado en su título
concesional o autorizatorio.
construcción de un embalse tenga como único objeto la produc-

ción de energía, pero lo cierto es que muchas veces surgen, a
continuación, usos precarios del agua que son afectados por los
ritmos de turbinación. En todo caso, lo anterior no debe hacer
olvidar la baja producción, todavía, de la energía hidroeléctrica
en la región en relación a sus posibilidades teóricas.
Cuando se diseña un embalse multipropósito de una forma
correcta técnicamente, la compatibilidad entre los diversos usos
puede definirse antes de su construcción, y ello determina (po-
sibilita o imposibilita) otros usos que puedan llevarse a cabo a
partir del mismo. No siempre, sin embargo, existe un diseño
de compatibilidad entre los diversos usos del agua embalsada
(aunque se trate de un embalse multipropósito) al momento de
elaborar el proyecto técnico, sino que a veces esto no aparece
precisado y se deja al albur de las posibilidades de implant-
ación de los distintos usos, conservando la administración un
cierto poder discrecional para ello. La práctica de los embalses
multipropósito en el futuro puede ser, en contraposición con la
situación actual en que lo habitual son embalses para un sólo
propósito, más frecuente que ahora25. En el Ecuador, por ejem-
plo, la política hidráulica iniciada en el año 2007, pone el acento
en la construcción de embalses multipropósito (en los que siem-
pre está presente la producción de energía hidroeléctrica como
uno de los usos).
La disponibilidad del agua es un elemento clave para la se-
guridad energética allí donde esta energía (o la energía produci-
da por centrales térmicas o nucleares para las que se precisa de
agua para su refrigeración) es predominante dentro del siste-
ma energético de un país. Quiere ello decir que las autoridades
competentes deben llevar a cabo una gestión del agua adecuada
25 Una característica del desarrollo hidroeléctrico de los últimos

años es la preponderancia de la generación de pasada, de pequeña escala,
y el énfasis en la construcción de presas con menor capacidad de alma-
cenamiento y cuyo único propósito es la generación eléctrica (a diferen-
cia de otras épocas, en que predominaba un enfoque de usos múltiples)
(Altomonte y otros, 2013).
D irectores
a los usos energéticos derivados de ella, sobre todo cuando se

configure una matriz energética de producción de energía de-
pendiente de la hidroeléctrica o del agua usada para los proce-
sos de refrigeración.
Un punto débil en la utilización del agua para la produc-
ción de energía son las sequías. Las sequías reducen la dispo-
nibilidad del agua y, por tanto y entre otros impactos en otros
usos, afectan la producción de energía eléctrica. En América
Latina y el Caribe se tiene el ejemplo reciente de la sequía en el
Brasil donde muchos millones de personas han sido afectados
por los cortes de luz producidos por la sequía ante la imposibili-
dad de que con escasa agua se pueda llevar a cabo la generación
acostumbrada de energía (Roehrkasten y otros, 2016)26. Ello
lleva consigo, la necesidad de llevar a cabo de forma correcta
y coordinada los procesos de planificación (de agua y energía)
para evitar o, al menos, reducir estas consecuencias críticas
inevitables cuando se apuesta por una sola fuente de energía
como elemento básico para garantizar la seguridad energética,
lo que se agrava en el contexto del cambio climático. Esto hace
conveniente repensar las matrices energéticas, prestando ma-
yor atención a las posibilidades de mayor aprovechamiento de
fuentes de energía nuevas y renovables.
Existe un aspecto claramente insertable en el Nexo y que
comienza a tener importancia en la región como es la utilización
de los canales de riego para la producción de energía hidroeléc-
trica. Cuantitativamente no es significativa, pero a nivel local
26 También es la situación de la República Bolivariana de

Venezuela y la fuerte afección a la generación hidroeléctrica en ese
país que ha traído la sequía (WEC, 2015). El consumo de hidroelectri-
cidad en el Brasil cayó el 7% en 2013, un 6% adicional en 2014, y los
problemas siguieron agravándose en 2015 y 2016. En diciembre de
2014 las presas más grandes estaban sólo al 16% de su capacidad y
hubieron de implantarse medidas restrictivas del consumo, y además
importar energía de la Argentina, autorizar transferencias de energía
del Norte al Sur del Brasil, emprender una política de diversificación
de la energía, con atención especial a la energía eólica.
esta forma de producción puede tener importancia tanto por la

reducción de la necesidad de expansión de las redes de distribu-
ción en los países con deficiencias en estos aspectos, como por
la ayuda para disminuir los costes de los sistemas de riego a los
agricultores. Todo ello muestra una vinculación entre agua y
energía y alimentación muy relevante.
Los fenómenos climáticos están subyaciendo a cualquier
relación entre los componentes del Nexo. Así, no es posible pro-
ducir energía eólica cuando se dan altas velocidades del viento,
por ejemplo, cuando en determinadas épocas del año aparecen
en ciertas partes de Centroamérica los huracanes (WEC, 2015).
Igualmente fuertes inundaciones pueden obligar, como medida
preventiva, a descargar los embalses, lo que tampoco permitirá
turbinar mientras dure esa operación. De la misma forma, el
aumento de temperaturas puede interferir con procesos de la
refrigeración en las centrales térmicas o nucleares, lo que puede
conducir a la suspensión temporal de su actividad27. Sin embar-
go, se trata de un fenómeno de escasa importancia cuantitativa
en la región en este momento. En todo caso, también hay que
considerar el efecto de calentamiento del cuerpo de agua al que
se viertan las aguas de refrigeración. Ello puede afectar a la
calidad y temperatura del agua e impedir determinadas formas
de vida en los ecosistemas, lo que debe tenerse en cuenta dado
el elemento de protección ambiental que subyace a las conside-
raciones relativas al Nexo.
La generación hidroeléctrica es con mucha ventaja la prin-
cipal fuente de energía de la región, pero distribuida en forma
muy heterogénea entre los países. El Cono Sur produce un 68%
de su electricidad de energía hidroeléctrica, mientras que en el
Grupo Andino de países, por su parte, este porcentaje alcan-
za un 71%. En América Central, México produce un 15% de
27 En 2003, en Francia, el aumento de las temperaturas, la con-

siguiente evaporación superior y el incremento de la temperatura en
los ríos, impidió refrigerar plantas nucleares por falta de agua en con-
diciones adecuadas (Roehrkasten, Schaeuble y Helgenberger, 2016).
D irectores
su generación de electricidad de energía hidroeléctrica, pero

todos los demás países generan una mayor proporción de su
electricidad de esta fuente. Los países del Caribe constituyen la
excepción, puesto que, con poca agua superficial, no dependen
en gran medida de la energía hidroeléctrica (Escobar, López
y Clark, 2011). Sudamérica es, además, la tercera región del
mundo que más capacidad hidroeléctrica agregó durante 2015
(IHA, 2016). A su vez, los proyectos hidroeléctricos representan
el segundo lugar —luego de la minería y el petróleo— en tér-
minos de conflictividad socio-ambiental por el uso de recursos
hídricos (Martín y Justo, 2015).
Este sector constituye una oportunidad para la aplicación
de un enfoque del Nexo que combine de manera más eficiente
el carácter multipropósito de los embalses —aunque lo cons-
truido desde el año 2000 lo haya sido en menor medida que his-
tóricamente—, al tiempo que optimice su impacto económico,
social y ambiental. El potencial hidroeléctrico regional debe
ser reevaluado desde el enfoque del Nexo y la planificación
trinómica tanto como los proyectos hidroeléctricos en fase de
proyecto, construcción y desarrollo conforme los escenarios fu-
turos de evolución de caudales, precipitaciones y uso del agua,
pues mayor capacidad instalada no se traduce necesariamente
en mayor generación.
En lugar de planes y diseños estáticos, la infraestructura
hidroeléctrica tendrá que ser planeada dentro de los rangos de
incertidumbre que imponen las tendencias del clima y precipit-
ación para la región. En virtud de ello, se ha recomendado que
los planes contengan provisiones para operaciones específicas
dependiendo del clima y de la demanda de agua, con una infrae-
structura flexible, debiendo considerarse como alternativa las
plantas con almacenamiento por bombeo y los sistemas hidro-
eléctricos de pequeño tamaño —para aprovechar los beneficios
de flexibilidad y diversificación— como opciones para adaptarse
a esa variabilidad climática (Escobar, López y Clark, 2011).
La generación hidroeléctrica aporta confiabilidad al siste-
ma pero debe ser complementada con otras formas de energías
renovables, aunque sean intermitentes, para reducir los riesgos

derivados de una dependencia excesiva y exclusiva de la fuente
hidroeléctrica28. La alteración y disminución permanente o es-
tacional de la generación por motivos de sequía o reducción de
caudales, constituye una evidencia que se agrava en algunas
regiones, países o cuencas con la previsión de escenarios futuros
(Vallejo, 2013; Flavin y otros, 2014; Recalde, 2016). Por ejemplo,
un escenario pesimista para las plantas Chixoy de Guatemala y
Cerrón Grande de El Salvador, prevé reducciones de generación
superiores al 20% para el año 2020, mayores al 40% para el
año 2050 y de más del 70% para finales del siglo. Un escenario
menos pesimista prevé un incremento de entre 4% y 6% para el
año 2020 luego de lo cual se estima una disminución del 26% en
Chixoy y del 17% en Cerrón Grande para el año 2100 (CEPAL
y otros, 2015).
El Fenómeno El Niño afecta con sequía (Caribe, Colombia,
el Nordeste del Brasil y Venezuela) e inundaciones (Perú, Sur
del Brasil, Paraguay, Uruguay, Ecuador, Bolivia y Argentina)
a la región con fuertes impactos en el sector energético. Por
ejemplo, a diferencia del Perú y Ecuador, donde las afectacio-
nes se producen sobre todo en infraestructura, en Colombia y
Venezuela, los impactos de este fenómeno implicaron, en varios
casos, racionamiento de aguas y de energía con pérdidas y may-
ores costos de producción asociados al incremento de la gener-
ación termoeléctrica para compensar la disminución de gen-
eración hidroeléctrica. Los países andinos son especialmente
vulnerables al fenómeno, por lo que un El Niño normal a ex-
traordinario podría restar entre 0.6% y 1.7% PIB a estos países
(CAF, 2016; Martín, 2016).
28 Esa búsqueda no debe limitarse a las clásicas, eólica o foto-

voltaica de creciente incorporación en la región, sino también a las
que se encuentran todavía en fase experimental como la undimotriz y
mareomotriz. Por ejemplo, se estima que Chile posee un potencial de
energía undimotriz que es único en el mundo (Hassan, 2009). El apr-
ovechamiento de sólo el 10% de este potencial duplicaría la capacidad
instalada de todo el Sistema Interconectado Central de Chile.
D irectores
Entre los análisis desde la perspectiva del Nexo en la re-

gión cabe mencionar el realizado en el Estado Plurinacional de
Bolivia, con el enfoque metodológico de la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)
(Flammini y otros, 2014), que en relación con el proyecto hi-
droeléctrico multipropósito San Jacinto, encontró que “se ejerce
mayor presión sobre el aspecto de alimentación/tierra debido a
que la productividad de los cultivos es inferior al promedio. Lo
anterior puede deberse a que en la zona de riego se privilegia
la calidad de la vid para su posterior procesamiento vitiviní-
cola más que a la venta bruta... Por otra parte, si bien con la
construcción del embalse se ha limitado el flujo de peces hacia
aguas abajo, en el embalse mismo se ha incrementado el tipo
y número de especies, en algunos casos sin el debido control,
generando que algunas especies puedan ser depredadoras de
otras pre-existentes...el proyecto...además de haber generado
un beneficio para la región, también tiene trade-offs. El más sig-
nificativo es la afectación en la calidad del agua en el embalse
debido a retornos agrícolas con presencia de pesticidas” (Rojas
y Heiland, 2015).
Dentro de la interacción entre agua y energía, y como usua-
rios tanto de agua como de energía, puede también ubicarse
la producción de hidrocarburos y minera de evidente carácter
prioritario, entre otros motivos, por la extrema dependencia y
reservas probadas que muchos países de la región tienen sobre
estas actividades (Altomonte y Sánchez, 2016). Es el caso de los
países andinos, Chile, Bolivia, Perú, Ecuador junto con otros,
como Argentina, Brasil, Colombia, México o Venezuela. Las im-
plicaciones que tanto la explotación de hidrocarburos como la
minera tienen son relevantes al punto que detentan el primer
nivel en términos de conflictividad socio-ambiental (Martín y
Justo, 2015).
La región cuenta con muy significativas reservas probadas
del petróleo y el gas natural (20% y 4%) existentes en el mundo
(Altomonte y Sánchez, 2016). Un tema dentro de este grupo de
actividades que debiera enfocarse con mayor atención desde la
consideración del Nexo es la explotación de hidrocarburos no

convencionales, con el peligro colateral de contaminar los acuí-
feros y afectar al abastecimiento de poblaciones o al agua para
el riego. El procedimiento de fractura hidráulica para su inves-
tigación y explotación conlleva un impacto energético, hídrico y
ambiental muy superior a los métodos empleados para los re-
cursos convencionales.
Cabe destacar que la región posee más de un cuarto del
total mundial de los recursos técnicamente recuperables de
gas natural de esquisto, ubicado en su mayoría en Argentina,
México y Brasil, encontrándose en pleno proceso de explotación
(Arroyo y Perdriel, 2015). El principal riesgo de su explotación
se produce en el agua, elemento clave del Nexo, al tiempo que
su rol trascendental para la región es explicado por: i) el posi-
ble autoabastecimiento de energía en los países que tienen este
recurso, ii) el posible impacto económico en menores precios de
la energía, menor volatilidad en los mismos, mayor crecimien-
to económico, menores niveles de desigualdad, generación de
fuentes de empleo, etc.; y iii) el posible fortalecimiento de la in-
tegración energética en una renovada geopolítica regional.
Lo propio ocurre cuando se trata de considerar tanto el
agua como la energía en cuanto insumos de la minería como
una actividad que puede implicar un uso intensivo de ambos
recursos y de la cual, varios países de la región, presentan tanto
una gran dependencia como potencialidad de crecimiento, des-
tacando el caso del oro (Perú), cobre y plata (Chile, México y
Perú) y hierro (Brasil). La minería se encuentra además entre
los sectores de más rápido crecimiento en la región, ubicada en
la actualidad como principal destino de la cartera de inversio-
nes mineras a nivel mundial (Altomonte y Sánchez, 2016).
El consumo de agua en la minería en Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú, puede llegar hasta
el 6% del total de los aprovechamientos (Willaarts, Garrido y
Llamas, 2014). La minería puede impactar tanto en la cantidad
como en la calidad del agua. Los impactos en la cantidad son
más notables en zonas con escasez de recursos hídricos. Esta es
D irectores
la situación de zonas semiáridas como México central, el norte

de Colombia, el noreste del Brasil, o áridas, como el norte Chile,
el noroeste de la Argentina, el oeste del Estado Plurinacional
de Bolivia o el sur del Perú. Cuando se trata de aguas subte-
rráneas no renovables o de muy escasa tasa de renovación, su
explotación puede llegar a afectar severamente la seguridad hí-
drica de las poblaciones, como ha ocurrido en el norte de Chile,
entre otros (Willaarts, Garrido y Llamas, 2014). Donde los re-
cursos hídricos resultan abundantes, el problema consiste prin-
cipalmente en evitar su contaminación.
De igual forma, la minería puede resultar intensiva desde
el punto de vista del uso energético, compitiendo con el resto
de los sectores con posibilidad de impactos significativos. Cabe
agregar que, en varios casos, la alta rentabilidad minera per-
mite, además, afrontar el costo energético de la desalación en
zonas áridas o semiáridas, cerrando el círculo del Nexo. Como
resultado, en muchos casos, el sector extractivo compite por re-
cursos escasos —agua y energía— con otras actividades econó-
micas, como la agricultura de riego y el desarrollo urbano.
2. Las interrelaciones entre energía y agua
En el plano de la relación entre energía y agua, hay que
resaltar, en primer lugar, las técnicas más “tradicionales” de
desalación de aguas marinas, desalobración de aguas salobres,
bombeo de aguas subterráneas y modernización de regadíos29,
donde siempre ha sido señalado el papel imprescindible de la
29 La “modernización de regadíos” es la transformación de la téc-

nica de riego, que pasa de gravedad (inundación) a ser riego localizado
o por aspersión. Ello desemboca, en teoría, en un ahorro de agua, pero
lleva consigo un incremento del consumo de energía. Los ahorros de
agua no suelen acabar siendo sustantivos (consecuencias de la moder-
nización suelen ser el incremento en el número de las cosechas y en
muchas ocasiones también la expansión de la superficie bajo riego),
pero debe tenerse en cuenta el incremento inevitable que tendrá el
consumo de energía y, por tanto, los costes energéticos aun con precios
de la electricidad subvencionados.
energía para que esos procesos se pudieran llevar a cabo. A es-

tos procesos hay que añadir el completo ciclo urbano del agua
como una manifestación de un elevado uso de energía para af-
rontar los distintos procesos que ese ciclo requiere, desde la po-
tabilización y distribución, hasta la depuración.
Si bien la desalación no reviste carácter prioritario en la
región todavía, sí que ha empezado a constituir una opción
cada vez más atractiva, sobre todo donde no hay alternativas
de abastecimiento como en el Caribe (Hoff, 2011), o en sitios
áridos para la realización de actividades de alta rentabilidad
como es el caso de la minería del cobre en Chile, o el uso urbano
en México, por ejemplo.
La principal desventaja de la desalinización está dada
por su alta intensidad energética. Por ejemplo, de las distintas
fuentes primarias de agua empleadas en España, el agua de
desalación es la que tiene la mayor intensidad energética: el
consumo energético es de 3,48 kWh/m3, mientras que la cap-
tación de agua subterránea o superficial sólo implica el gasto de
alrededor de 0,50 kWh/m3 (Ferro y Lentini, 2015). Los proced-
imientos para la desalinización del agua salobre o de mar son
variadas, siendo el nivel de concentración de sal, los estándares
de calidad exigidos, como así también el tipo de fuente de en-
ergía disponible y su costo, factores determinantes para elegir
la técnica más adecuada.
Por lo tanto, la desalinización sólo debería ser considerada
como una opción adecuada cuando no hay otras fuentes y el
impacto ambiental o costo de la energía para el transporte es
muy alto (Ferro y Lentini, 2015). En zonas de extrema aridez
se busca implementar plantas de energía y de desalinización
combinadas que utilizan procesos innovadores de integración
de desalación térmica con generación de energía, donde el va-
por residual de la planta de energía se utiliza como la fuente de
calor para el proceso de desalinización, mejorando la eficiencia
del sistema y ahorrando costos.
En este ámbito de interconexión, destacan los servicios
de agua potable y saneamiento, tanto en lo que refiere a la
D irectores
expansión de su cobertura como sobre todo al mejoramiento de

su calidad y al incremento del tratamiento de las aguas residu-
ales urbanas y su reúso para agricultura, en tanto actividades
electro-intensivas muchas veces ineficientes. Se estima que una
proporción significativa del consumo energético de estos servi-
cios se localiza en la etapa de transporte y distribución o re-
colección, particularmente concentrada en la función de bombeo
de los fluidos en materia de abastecimiento de agua potable.
En alcantarillado, en cambio, el mayor consumo eléctrico se da
en el tratamiento de las aguas residuales; el tratamiento y dis-
posición de lodos posee un consumo significativo, aunque tam-
bién puede ser generador de energía (Ferro y Lentini, 2015).
Los gastos de electricidad de los prestadores de servicios repre-
sentan entre el 5% y el 30% de los costos totales de operación, y
se estima que el gasto total de energía puede reducirse entre el
5% y el 15%. Estudios específicos a nivel nacional han comen-
zado a adoptar el enfoque de nexo para el análisis del alcanta-
rillado, el tratamiento de aguas residuales y el reuso en países
como Brasil (Stepping, 2016).
Igualmente la construcción de trasvases de agua a larga
distancia sólo se puede hacer con la base de utilización de im-
portantes cantidades de energía para poder llevar a cabo el
transporte, situación que en algunos lugares de la región es im-
portante (por ejemplo, Distrito Federal de México, San Pablo
en el Brasil) y, sobre todo, las elevaciones de agua, aun cuando
también en variadas ocasiones tales elevaciones pueden ser
compensadas, en todo o en parte, con las consiguientes caídas
del agua transportada y la posibilidad de instalar centrales hi-
droeléctricas en los tramos de caída.
Esta relación es muy importante debido a un crecimiento
constante del consumo de energía en los distintos procesos in-
dicados. Ello guarda también relación con la apelación cada vez
en mayor medida a la desalación, una vez que los avances téc-
nicos han permitido una rebaja sustancial del coste del agua
desalada que, en cualquier caso, todavía sigue siendo bastante
superior al del agua captada por otros medios. Lo mismo, en
cuanto al gasto energético, puede decirse en relación al mayor

uso de aguas subterráneas en la agricultura, lo que tiene mucho
que ver con la subvención del precio de la energía a utilizar para
ello en varios países.
Ante estos altos consumos energéticos, una de las princi-
pales líneas de propuestas consiste en una mayor utilización de
energías renovables30 y en la elevación de la eficiencia energé-
tica (Ferro y Lentini, 2015). Desde la perspectiva del Nexo entre
energía y agua, se insiste en incorporar la escasez del agua al
proceso de adopción de decisiones en el ámbito de la energía.
Cabe finalmente considerar los aspectos de la agricultura
que involucran de manera más clara la energía. La cadena
agroalimentaria consume cerca del 30% de la energía del mundo
(FAO, 2011a). Es evidente el lugar central que representa la ag-
ricultura en la región: utiliza cerca del 70-80% del agua y ocupa
el 25% de la superficie total. Al mismo tiempo, existe un con-
siderable potencial de expansión y posibilidades de incremento
de la productividad asociada, sobre todo a la implementación y
modernización del regadío, lo que lleva aparejado —en la mayor-
ía de los casos— un incremento del consumo energético. La mod-
ernización y expansión del regadío, el uso creciente y la depen-
dencia de las aguas subterráneas es ya una variable relevante
en algunos de los países de la región y puede transformarse en
crítica en términos del Nexo en muchos otros en el futuro.
Un uso más intenso o eficiente del agua en la agricultu-
ra lleva aparejado un incremento del consumo energético que
debe ser contemplado de antemano desde el enfoque del Nexo.
La modernización de regadíos sin consideración adecuada de
30 Según IRENA (2015), “Con tecnología de energías renovables

que disminuya los costes, avances tecnológicos e incremento de las
economías de escala, la desalinización renovable probablemente llega-
rá a ser significativamente más efectiva en sus costes y representará
una solución clave para mitigar el creciente desarrollo de los riesgos
planteado por las restricciones del recurso. La competitividad de la
desalinización renovable será mejorada todavía más si se tienen en
cuenta los costes volátiles de los combustibles fósiles”.
D irectores
los impactos hidrológicos, ambientales o energéticos en áreas

con déficit, inseguridad en el abastecimiento o volatilidad de los
precios de la energía puede elevar la vulnerabilidad del produc-
tor, aumentando sus costes, con el consiguiente impacto en la
producción agropecuaria y su rentabilidad y el reclamo de sub-
sidios al sector público. Son factores que deben ser considerados
en el diseño de una política, desde el enfoque del Nexo, para un
sector que presenta grandes oportunidades de implementación
y expansión.
La sobreexplotación acuíferos, por su parte, lleva consigo
una serie de problemas e ineficiencias que podrían modularse o
evitarse, en forma más expedita, desde un enfoque del Nexo. La
sobreexplotación combinada con precios bajos de la energía —
muchas veces subsidiados, con la finalidad de fomentar el desa-
rrollo agrícola— puede conducir no sólo a un manejo no susten-
table de acuíferos en términos hidrológicos y ambientales con
impactos significativos en la calidad y la cantidad del recurso
sino, además, conllevar ineficiencia energética y en algunos ca-
sos injusticia social.
La ineficiencia proviene del mayor gasto energético tanto
global como individual implicado en el bombeo, que se incre-
menta en la medida que descienden los niveles piezométricos.
También hay que tener en cuenta la injusticia de quienes resul-
tan perdedores en la carrera de reprofundización, los mayores
costos de extracción o del aprovechamiento de los subsidios eléc-
tricos diseñados por políticas que no segmentan generalmente
entre beneficiarios y terminan por favorecer a los grandes ac-
tores, incluso en detrimento de usos prioritarios, como puede
serlo el abastecimiento poblacional frente al agrícola o minero.
La carrera por la reprofundización de perforaciones complica
muchas veces el abastecimiento de las poblaciones y el consumo
humano por el descenso de los niveles o de la calidad, poniendo
de relieve su alto costo, por un lado, y la ausencia o debilidad
de controles en terreno que caracteriza la región, por el otro.
Ejemplos de esta situación pueden encontrarse en Copiapó y
Antofagasta (Chile), Valle de Ica (Perú), Guanajuato, Sonora y

D.F. (México), entre otros.
Esta interacción ha recibido atención desde el enfoque del
Nexo entre agua, energía y clima en México, por ejemplo, donde
se ha propuesto implementar una política de precios de la ener-
gía con el objeto de desincentivar el bombeo para reducir la so-
breexplotación de acuíferos y mejorar su uso sustentable (Scott
y Shah, 2004). Se ha concluido en la necesidad de reforzar las
políticas basadas en el Nexo como el incremento de la tarifa
eléctrica agrícola, la eliminación de la tarifa baja nocturna, la
aplicación de regulación condicionando la extracción de aguas
subterráneas al uso de energía, como el establecimiento de pre-
cios diferenciales de energía conforme el descenso de los niveles
del acuífero o la limitación de nuevas conexiones eléctricas para
extracción de aguas subterráneas (Scott, 2011).
Al mismo tiempo, este tipo de proposiciones para acuífe-
ros sobreexplotados no deben pasar por alto el dato contextual
fundamental de que tanto la energía como el agua han sido his-
tóricamente —y todavía lo son— la forma de posibilitar el rie-
go a pequeña escala o proveer competitividad al sector agrícola
caracterizado por subsidios directos e indirectos de diverso tipo.
3. Las interrelaciones agua y alimentación
La relación entre agua y alimentación puede ser considera-
da en el ámbito rural, donde se refiere a la agricultura, con o sin
riego, y también en el ámbito urbano, donde se vincula princi-
palmente con la provisión de servicios públicos de agua potable
y saneamiento, la aportación de alimentos a las ciudades y la
gestión de los residuos.
En el primer caso, las conexiones se establecen a través
de la utilización del agua con dos finalidades coincidentes en la
producción de alimentos por su medio: regadío y acuicultura,
con mucha mayor importancia del primero sobre el segundo su-
puesto. Los porcentajes de utilización del agua en el riego en re-
lación a otros sectores, pueden encontrarse en 70%-80% (Hoff,
2011). Cabe agregar que, aun cuando el riego sea eficiente,
D irectores
normalmente se producen pérdidas significativas en el trans-

porte hasta la parcela cuando los canales no están revestidos,
lo que es la situación habitual en la región. Se trata de uso del
agua que en aquellos países cuya legislación está basada en una
jerarquía de usos, ocupa lugares privilegiados (el regadío, pues
no sucede lo mismo con la acuicultura), normalmente sólo su-
perado por el abastecimiento de poblaciones. Una primera con-
clusión de esta situación es la necesidad de someter a controles
rigurosos la expansión de la “frontera agrícola” por las implica-
ciones no sólo de consumo de agua sino también de energía que
implica.
Esto explica porqué la mayor parte de reformas en países
desarrollados se centran en la reducción de la utilización del
agua en la agricultura para posibilitar la dedicación de esa
agua “sobrante” a otros usos que puedan ser creadores de may-
or valor añadido. Se trata de políticas que buscan con la reduc-
ción del agua dedicada a la agricultura la posibilidad de relan-
zar determinados usos industriales sin afectar la producción de
alimentos, en la que estos países suelen ser autosuficientes o
excedentarios o, en todo caso, y por su capacidad económica,
con la posibilidad de adquirir tales alimentos en los mercados
internacionales o de formular políticas (como de modernización
de regadíos) para ahorrar agua y conseguir un mismo nivel de
producción de alimentos.
Estas políticas suelen ocasionar conflictos entre las estruc-
turas organizadas representativas de los agricultores (federa-
ciones, asociaciones, etc.) y las de otros usos, incluso con los go-
biernos. Es en parte por esta razón que una adecuada aplicación
del enfoque del Nexo, podría traer consigo una reducción de la
conflictividad socio-ambiental entre los distintos usos y usuari-
os del agua, tanto entre sus titulares como teniendo en cuenta
a los usuarios informales, de mucha importancia en la región.
Ello debido fundamentalmente a que, la aplicación del enfoque
del Nexo en la formulación de políticas, permitiría identificar,
de antemano, las afecciones entre sus distintos componentes, y
por consiguiente, corregirlas desde sus orígenes.
En países en vías de desarrollo son también comunes políti-

cas de intensificación de la superficie dedicada al regadío, como
aspiración de conseguir la seguridad alimentaria o la sober-
anía alimentaria. Un ejemplo de ello es la Ley de la Década del
Riego 2015-2025, Nº 745 del 5 de octubre de 2015, en el Estado
Plurinacional de Bolivia. Su objetivo consiste en alcanzar un
millón de hectáreas bajo riego durante esos diez años “con la
finalidad de promover la producción agropecuaria a través de
inversiones del nivel central del Estado y las entidades territo-
riales autónomas orientadas al desarrollo del riego”.
La formulación de este tipo de actuaciones requiere de la
disponibilidad de agua suficiente en cantidad y calidad, además
de los medios económicos necesarios para afrontar las inver-
siones y, posteriormente —algo que muchas veces se pasa por
alto—, poseer también las estructuras organizativas adecuadas
(tanto en el plano interno de la organización de los regantes
como en el administrativo propio de los niveles de gobierno)
para la gestión con eficacia y productividad de ese incremen-
to de superficie agrícola de regadío. Entre otras condiciones,
hace falta también una administración con niveles técnicos ad-
ecuados para proceder con seguridad jurídica a la atribución
(mediante concesión u otros sistemas) de los caudales de agua
necesarios para atender a esa nueva superficie de regadío y un
registro y catastro de aguas público que refleje con exactitud
la situación jurídica de reparto y utilización del agua, lo que es
muy difícil de encontrar y muchas veces compromete el éxito de
políticas públicas.
Para evitar algunos de los riesgos vinculados al regadío,
a veces se pone el acento en la mayor capacidad de mejorar la
producción de alimentos con el “agua verde”, que es la proce-
dente de la lluvia, que está en el suelo y que estaría vinculada a
los cultivos de secano, en contraste con el “agua azul”, que es la
transportada artificialmente, con distintos tipos de canalizacio-
nes y que da lugar a los cultivos de regadío. El argumento es que
allí donde no se dispone de agua suficiente, sólo se puede mejo-
rar la seguridad alimentaria, incrementando la productividad
D irectores
de los recursos hídricos existentes y limitando el crecimiento de

la población (Falkenmark y Rockström, 2011).
Igualmente, la relación puede mejorar con el incremento
del tratamiento de las aguas residuales urbanas alcanzando ni-
veles de calidad que permitan su utilización para el riego. Esto
puede ser factible en las proximidades de importantes núcleos
habitados, que permitan sufragar las instalaciones de depura-
ción y regeneración de aguas residuales. También, la llamada
“cosecha de lluvia”, la captación de la precipitación pluvial, tie-
ne un papel en esta relación.
Finalmente, en la relación entre agua y alimentación, hay
que tener en cuenta lo que se conoce como “agua virtual”, que
es el agua transportada (incorporada) con los alimentos que un
país importa (o exporta). Este enfoque puede servir para jus-
tificar las políticas públicas en función de la posición del país
(zona, cuenca o región) como exportador o importador de agua
virtual en relación a determinados alimentos. Los balances que
puedan establecerse en relación al agua virtual, unidos a la si-
tuación, en general, excedentaria o deficitaria, de agua, pueden
aconsejar la intensificación de determinadas políticas de pro-
ducción de algún tipo de alimentos o, al contrario, proceder a su
importación, con la necesaria consideración de las condiciones
económicas y sociales en cada caso.
La gran cuestión planteada a través del concepto de comer-
cio de agua virtual es si ello permite plantear ahorros de agua.
Hoekstra y Chapagain (2008) han evaluado el ahorro global de
agua que permite el comercio agrario en 352 mil millones de
metros cúbicos al año. Dadas las tendencias mundiales de au-
mentos de consumo y reducción de disponibilidad de los recur-
sos hídricos, la utilidad de estos enfoques, sobre todo para los
países con escasez hídrica, es evidente para que puedan orien-
tar sus políticas hídricas y agrarias. Cabe agregar que la región
de América Latina y el Caribe es un exportador neto de agua
virtual, destacando cuantitativamente los casos de Argentina
y Brasil (Willaarts, Garrido y Llamas, 2014). Desde la perspec-
tiva del Nexo, cesar en la producción de determinado alimento
con una gran huella hídrica y sustituirlo a efectos de consumo

por el mismo producto, pero importado, puede permitir liberar
agua para otras utilizaciones, como la producción de energía o
el cuidado ambiental.
Con una extraordinaria potencialidad relativa en recursos
hídricos, energéticos y una capacidad de producción de alimen-
tos, la región mantiene una deuda importante en materia de
alimentación con su propia población en la mayoría de los paí-
ses (Martínez y Palma, 2016). La potencial implementación de
un enfoque del Nexo no puede soslayar que no son los alimen-
tos, los recursos hídricos, las fuentes de energía ni el desarrollo
de la agricultura, lo que falta en la región, sino un mínimo de
equidad en los modelos de desarrollo sustentable y distribución
de sus beneficios, tal como lo postulan algunos enfoques sobre
el Nexo (Biggs y otros, 2015).
Esta paradoja advierte sobre la necesidad de complemen-
tar y conectar la preocupación por el Nexo y la seguridad hídri-
ca, alimentaria y energética con el alcance inmediato de niveles
mínimos de equidad y satisfacción de derechos humanos vin-
culados a los elementos del Nexo, en particular, el derecho a la
alimentación inescindible del derecho al agua. Si la situación se
contempla en clave de seguridad, la paradoja se advierte en el
rol clave que se le adjudica a la región en proveer a la seguridad
alimentaria global (Bellfield, 2015), mientras parece incapaz de
garantizarse a sí misma niveles mínimos aceptables de seguri-
dad en los tres ámbitos.
También debe mencionarse el ciclo urbano del agua o Nexo
urbano, que incluye el transporte desde el punto de aducción
(normalmente situado fuera del casco urbano y a veces incluso
fuero de la misma jurisdicción municipal), la potabilización, el
transporte del agua ya potabilizada hasta los diversos puntos
de acometida, la recolección de aguas residuales, la canaliza-
ción hacia las correspondientes plantas de tratamiento de aguas
residuales, la depuración, el tratamiento de lodos e, idealmen-
te la regeneración de las aguas residuales urbanas para per-
mitir su reutilización con los niveles de calidad adecuados en
D irectores
relación a los distintos usos a que se van a destinar, incluyendo

la agricultura.
Los servicios de agua potable y saneamiento adquieren
una importancia singular en la región, como ámbito de interco-
nexión, por varios motivos: i) un 80% de la población es urbana,
con proyecciones de incrementos crecientes; ii) la expansión ur-
bana que se está produciendo resulta escasamente planificada;
iii) la existencia de varias megalópolis como espacios críticos
para los abastecimientos urbanos y con crecientes costes ener-
géticos; iv) la vulnerabilidad, segregación espacial y falta de
sustentabilidad; y v) la deficiente y baja cobertura de servicios
públicos, en particular, los de saneamiento y tratamiento de las
aguas residuales urbanas (CEPAL, 2014).
Este fenómeno que caracteriza a la región por tener uno de
los mayores porcentajes de población urbana del mundo, consti-
tuye una problemática transversal en cuanto involucra los tres
elementos del Nexo, con interacciones específicas de contextos
urbanos de países en vías de desarrollo en general (Babette,
2016) y de las megalópolis latinoamericanas en particular.
Resultan fundamentales las interconexiones en el ámbito de la
producción y gestión de los tres elementos del Nexo, pero tam-
bién lo son en el transporte y forma de consumo de los alimen-
tos, y en la producción, tratamiento y disposición de residuos
(sólidos y líquidos) que tienen lugar, predominantemente, en
contextos urbanos.
Esta dependencia e influencia recíproca de la ciudad res-
pecto del territorio productor de bienes y servicios, alimentos,
agua y energía, ha llevado a replantear la escala del ordena-
miento territorial centrado tradicionalmente en los aspectos ur-
banos de esa planificación. Las interconexiones prioritarias del
Nexo urbano deben inscribirse dentro de los principales proble-
mas de las ciudades: escasez y deficiencia de servicios públicos,
contaminación y degradación ambiental, transporte, residuos,
pobreza, segmentación social e inseguridad.
4. Las interrelaciones agua, energía y alimentación

La mejor manifestación de las relaciones entre los compo-
nentes del Nexo31 puede ser la producción de biomasa, de los
productos vegetales considerados como fuente de energía, un fe-
nómeno que ha tenido un gran incremento en los últimos años,
notablemente en la región (Saulino, 2011a y Hoff, 2011).
Los elementos positivos de una nueva fuente de energía
calificada como “renovable” deben, sin embargo, matizarse si se
tiene en cuenta que esa producción de plantas con destino a la
generación de energía puede llevar consigo una reducción en la
producción de alimentos (por la correspondiente reducción de la
superficie agrícola destinada a ello) y también por sustraer una
parte del agua de su vinculación a la agricultura de regadío32.
Igualmente y si se trata de residuos forestales, puede quedar
afectada la función ecológica de los bosques. Otra consecuencia
puede ser la elevación de los precios de los alimentos, si bien la
relación causa-efecto entre la producción (mundial) de biomasa
y los precios agrícolas no es unánimemente aceptada (Martín
Mateo, 2008).
Esos riesgos pueden ser prevenidos con una adecuada
intervención pública, que puede operar a varios niveles. Un
primer nivel es el de la autorización de las instalaciones de pro-
ducción energética con este origen. Otro es la intervención que
puede desarrollarse sobre las superficies agrícolas o forestales
31 Existe una metodología de la FAO para medir los impactos

de las decisiones en materia de agua y energía sobre los alimentos
(Flammini y otros, 2014).
32 En ese sentido, la Comisión Europea (2011) señaló que “La
agricultura intensiva, cuyo propósito es producir más alimentos y
biomasa, podría intensificar la demanda de agua dulce para regadío
y, por consiguiente, la presión sobre las reservas hídricas. Es preciso
elaborar rápidamente soluciones en relación con el agua, de forma que
aumente la eficiencia del riego, se reduzca el consumo de agua y se
gestionen y conserven de manera sostenible los acuíferos”.
D irectores
que pretendan destinarse a estos fines. Normalmente son nece-

sarios los dos tipos de intervención33.
En la conferencia de Bonn de 2011 se formuló al respecto
un planteamiento preventivo, en el sentido de que “Los países
en desarrollo que están considerando la bioenergía tienen que
tener en cuenta todos los factores y consecuencias, como la ap-
titud de la tierra, la disponibilidad del agua, la competitividad,
los costes socioeconómicos y los beneficios, la seguridad alimen-
taria, el crecimiento económico y la reducción de la pobreza”
(Hoff, 2011).
Otro aspecto importante que debe ser considerado es que
un tercio de los alimentos producidos se pierde, lo que está igual-
mente en el origen de la preocupación sobre el Nexo (Martin-
Nagle y otros, 2012). A nivel global, esa pérdida de alimentos
representa el 15% del total de la demanda de energía. Todavía
más significativo es el impacto de esta pérdida de alimentos en
el uso de agua, que se estima en entre el 20% y el 30% del uso
total de este recurso (Hoff, 2011). Éste es un aspecto importante
que debe ser considerado a la hora de la formulación de políti-
cas y planificación de la producción y manejo de los alimentos
(conservación de alimentos en redes frigoríficas, transporte más
seguro, educación de los pequeños agricultores y sus familias,
etc.) para evitar o disminuir ese resultado negativo.
Finalmente, en cuanto a las interrelaciones entre la agri-
cultura y el cambio climático, es preciso agregar que la activi-
dad agrícola genera, globalmente, entre el 10% y el 12% de los
gases de efecto invernadero (IRTA, 2016). De la misma forma,
la producción de energía eléctrica y de calor contribuye con el
33 En España, por ejemplo, las instalaciones eléctricas para esta

producción de energía son objeto de autorización. A esto se agrega la
intervención, sobre todo con finalidad ambiental, sobre las superficies
forestales destinadas a la producción de biomasa. La intervención so-
bre las superficies agrícolas se hace principalmente desde la perspec-
tiva del agua, pues las concesiones deben referirse expresamente a las
superficies de riego y cultivos a los que se debe destinar el agua.
27% al total de las emisiones de estos gases (Martin-Nagle y

otros, 2012).
Las consideraciones ambientales en el Nexo son muy im-
portantes: las perspectivas solamente sectoriales (desde el án-
gulo de la energía y de la producción de alimentos), puramente
productivistas, conllevan el riesgo de resultar en una máxima
utilización del agua con la consiguiente degradación del recurso
que al final afectaría a la misma producción de energía y ali-
mentos cuya maximización fue, precisamente, la causa de la
degradación del recurso hídrico.
La región es un exportador neto de materias primas y ali-
mentos al tiempo que posee todavía un gran potencial por desa-
rrollar. En particular, Brasil y Argentina se encuentran entre
los mayores productores de biocombustibles de primera gene-
ración, pero también otros países como Colombia, Paraguay y
Perú, aunque en menor medida. No obstante, deben también
tenerse en cuenta países que se mueven en direcciones contra-
rias. Por ejemplo, en el Estado Plurinacional de Bolivia, la Ley
Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien,
Nº 300 del 15 de octubre de 2012, prohíbe “la producción de
agrocombustibles y la comercialización de productos agrícolas
para la producción de los mismos en tanto que es prioridad del
Estado Plurinacional de Bolivia precautelar la soberanía con
seguridad alimentaria”.
En los casos de Brasil y Argentina ha tenido lugar un gran
incremento de la producción de estos biocombustibles e, igual-
mente, de su consumo, con una relación entre el nivel de pro-
ducción y consumo y el precio del petróleo. El resultado de esta
actividad de producción es un gran incremento de la demanda
de agua, constatándose que ese aumento lo es en menor me-
dida en el Brasil que en la Argentina, pues en el Brasil no se
riega la caña de azúcar mientras que sí se practica en Tucumán
(Argentina) donde se centra la mayor producción. En ambos ca-
sos, sin embargo, también se constata una elevación en la conta-
minación del agua por la utilización de fertilizantes y pesticidas
en el proceso de producción de las plantas e, igualmente, tiene
D irectores
lugar un incremento en la contaminación de las aguas derivado

del mismo proceso de producción del biocombustible (Saulino,
2011a).
De las interrelaciones entre alimentación y energía, la
producción de biocombustibles es de especial relevancia para
la región (Mirzabaev y otros, 2015). Desde esta perspectiva, el
enfoque del Nexo implica la necesidad de revisión de las condi-
ciones en que se ha producido la apuesta de algunos países por
la producción de biocombustibles (Saulino, 2011a; Scott, Kurian
y Wescoat, 2015).
Es importante destacar también que, al ser la región un
exportador neto de alimentos y materias primas agrícolas,
también se generan cantidades muy significativas de desechos
biomásicos, tanto en el campo como en los procesos de transfor-
mación, los cuales tienen un enorme potencial como insumos
para la producción de biomateriales y bioenergía. En concepto
central del enfoque de la bioeconomía es el de biorrefinería (véa-
se Jungmeir, 2014), que se plantea como una alternativa para
el aprovechamiento pleno de la cascada de uso de la biomasa,
generando nuevas cadenas de valor y logrando reducir, e inclu-
so eliminar, la descarga de desechos al ambiente. En particu-
lar, se ha desarrollado el concepto de biorrefinería de desechos
(Bhaskar y otros, 2016, y en particular Mohan y otros 2016).
Argentina, uno de los principales países agroexportadores de la
región, ya se está moviendo en esa dirección y es previsible que
la tendencia sea seguida por otros países.
VI. Conclusiones
1. Escasa consideración del Nexo en la región

Los países de la región no han incorporado hasta el mo-
mento el enfoque del Nexo en el diseño de sus políticas públicas,
ni en la planificación y tampoco en la regulación de servicios pú-
blicos ni gestión de los recursos naturales. Al mismo tiempo, las
características de la región ponen de manifiesto la relevancia
que este enfoque puede presentar para el desarrollo sustentable
de los países por las siguientes razones: relativa abundancia

de recursos naturales, con gran potencial de desarrollo en los
tres ámbitos del Nexo, aún cuando su explotación se basa en
modelos de desarrollo que deben ajustar sus condiciones de sus-
tentabilidad y equidad; esta situación se contrapone con escasa
capacidad para la formulación e implementación de políticas
públicas en línea con los planteamientos del Nexo y debilidad,
e inclusive inexistencia, de sistemas de coordinación intersecto-
rial; altos niveles de desigualdad, pobreza e insatisfacción en la
garantía y realización de los derechos humanos.
2. Definición de prioridades entre componentes del
Nexo
El enfoque del Nexo no debe llevar consigo la consideración
de todos sus elementos al mismo nivel, en pie de igualdad, sino
que el agua, por la pluralidad y esencialidad de su funcionali-
dad, debe ser el elemento determinante en las relaciones que se
establezcan, en las políticas que se formulen y, finalmente, en
el sentido de los cambios normativos y de planificación que ello
pueda determinar. El enfoque del Nexo implica, a diferencia de
lo que se venía haciendo hasta el momento, considerar a todos
los elementos en sus múltiples interacciones con la finalidad
de definir prioridades, evitar efectos perjudiciales o negativos y
aprovechar sinergias, teniendo presente el carácter subyacente
del cuidado y protección ambiental.
La mayoría de las leyes de aguas en la región ponen al
consumo humano y al abastecimiento poblacional en el primer
orden de prioridades para colocar el uso agropecuario en segun-
do lugar, mientras que la energía e industria ocupan el tercer,
cuarto o quinto lugar. Pero la posición relativa del agua para
el regadío y para los usos energéticos podría variar según las
necesidades y condiciones particulares de cada país y de las con-
diciones específicas de cada cuenca. En particular, la produc-
ción de biocombustibles merece una seria reflexión en todos los
países acerca de si, desde la perspectiva de los usos de agua, ello
es un uso agrícola o energético, pues la posición de ambos en la
D irectores
cadena jerárquica es muy distinta, con predominio, hasta ahora

y salvo algunas excepciones, de los usos agrarios.
3. Espacio territorial óptimo para la formulación de
prioridades
La definición de interconexiones prioritarias debe hacerse
en el ámbito territorial óptimo debiendo poner especial atención
en las subregiones y las cuencas, incluyendo las transfronteri-
zas, como ámbito espacial idóneo para su definición particular.
Así, en un contexto subregional o de cuenca concreta, pueden
comenzar a identificarse con más nitidez interrelaciones e in-
terdependencias prioritarias o críticas, como la diversificación
de la matriz energética, el portafolio de fuentes de agua dispo-
nibles o la producción de biocombustibles (véase CAF, 2013).
La operativización de las interconexiones prioritarias, o bien
su mejor coordinación, requeriría prestar atención a los niveles
nacional, sub-nacional, local o municipal, de cuenca y sistema
interconectado o integrado, y en algunos casos, hasta regional,
transfronterizo o inclusivamente internacional.
4. Derechos económicos, sociales y culturales
El enfoque del Nexo no puede reducirse en la región a una
cuestión de eficiencia, debe consagrar como primer objetivo de
las políticas intersectoriales la satisfacción integral de los dere-
chos económicos, sociales y culturales asociados a los elementos
del Nexo. Ello porque no puede plantearse un desarrollo, un
incremento de sinergias y eficiencia ni una sostenibilidad, que
no tengan como principal e inmediato objetivo la satisfacción
inmediata de las mínimas necesidades vitales que conlleva la
progresiva realización del contenido de estos derechos humanos
de la máxima jerarquía. Esto conecta de manera directa con la
idea de seguridad hídrica, alimentaria y energética.
5. Mecanismos de coordinación entre reguladores
La existencia de tres sectores económicos lleva consigo nor-
malmente la actuación de variados reguladores o ministerios
rectores que desarrollan las correspondientes tareas de control

e intervención administrativa, de donde resulta fundamental la
existencia de mecanismos formales de coordinación efectivos,
al margen de los informales que estos organismos puedan im-
plementar por sí mismos (reuniones periódicas, talleres, memo-
randos de entendimiento, etc.). Una de las formas es la existen-
cia de ministerios coordinadores del trabajo de otros ministerios
o secretarías (sujeto a que tengan competencia sobre todos los
sectores del Nexo). Sin embargo, hay que recordar que, en mu-
chos casos, este enfoque no ha funcionado bien en la práctica,
tanto por la falta de claridad sobre competencias de estos orga-
nismos como porque las entidades sectoriales seguían teniendo
más potestades y recursos. Otra fórmula recomendable puede
ser, por ejemplo, las comisiones delegadas, compuestas por los
correspondientes ministros y presididas por el presidente del
gobierno o un vicepresidente, o las mesas de diálogo, en las cua-
les haya participación de todos los sectores públicos y privados
interesados. Al mismo tiempo, por la gran complicación admi-
nistrativa que representaría y la escasa existencia de realiza-
ciones prácticas a nivel global, no se recomienda incluir en el
mismo ministerio o regulador a todos los órganos encargados de
los tres sectores. Un rol análogo pueden desempeñar a nivel in-
ternacional los mecanismos de integración y cooperación regio-
nal (MERCOSUR, la Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica, OTCA, y la Comunidad Andina de Naciones, CAN),
tanto como los organismos instaurados por los tratados interna-
cionales relativos al uso de aguas transfronterizas (Tratado de
la Cuenca del Plata, Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní, etc.).
6. Planificación y fortalecimiento de la gobernabili-
dad
Los países de la región muestran serias deficiencias en los
sistemas de gobernabilidad incluyendo la configuración jurídica
de la planificación de los distintos componentes del Nexo. Ello
guarda una clara relación con el sistema ideológico que en el
próximo pasado debilitó la funcionalidad de la planificación y,
D irectores
en general, las posibilidades transformadoras de la acción es-

tatal o pública desaprovechando el potencial de la colaboración
público-privada.
La planificación es la piedra angular a los efectos de posi-
bilitar las interconexiones entre los componentes del nexo con
la consiguiente potenciación de sus virtualidades y la posibi-
lidad de eliminar sus conflictos. Una planificación de los tres
componentes, coordinada, puede constituir un nuevo impulso
para reforzar, integrar y dar mayor consistencia a los proce-
sos sectoriales de planificación territorial, hídrica, energética y
ambiental, en relación a los diferentes niveles geográficos pro-
pios —regional, sistema eléctrico integrado, nacional, local y de
cuenca— de cada uno de ellos.
La planificación hidrológica de cuenca aparece como un
instrumento preferente para concretar la relación entre esos
usos debiendo, además, existir una clara decisión en cuanto
a los usos ambientales o ecológicos (configurados como usos o,
mejor, como restricciones a la utilización de los recursos dispo-
nibles), en especial en relación a la generación hidroeléctrica.
Salvo alguna excepción, la planificación hidrológica es en la re-
gión, en la mayor parte de los casos, un planteamiento teórico,
falto mayoritariamente de realizaciones prácticas y, sobre todo
y cuanto existen esas realizaciones, de respeto a sus decisiones.
La planificación debería ser adaptativa en función de las distin-
tas circunstancias que puedan ir sucediendo y nunca inflexible
o rígida. Un problema común es la falta de criterios, estándares
y umbrales (pautas e indicadores económicos, ambientales, y
sociales) para aprobar o denegar planes.
La participación informada de la ciudadanía y de los acto-
res relevantes públicos y privados debe ser uno de los elemen-
tos característicos de la planificación, tanto en su formulación,
como en su ejecución, monitoreo, evaluación y revisión. Para
ello deben crearse instrumentos (consultas, informaciones pú-
blicas, páginas web, etc.) y órganos de participación que tengan
en cuenta las características singulares, étnicas y de género, de
los sujetos de tal participación. En todo caso, las normas deben
dejar claro que participar no es decidir, sino tomar parte en el

proceso de toma de decisiones, pudiendo influir en el mismo
si las actuaciones de participación se desarrollan en el tiempo
adecuado y no en momentos en los que el proceso de planifica-
ción está prácticamente concluido y, con ello, adoptadas ya las
grandes decisiones que conlleva.
En función de esto, es importante tener presente que sin
instituciones aptas y neutrales la planificación no existe, o es
sólo la voluntad de algunos. La planificación de actividades
cuyo centro es el agua debería empezar por fortalecer las capa-
cidades institucionales (poderes legales, financiación y fuerza
operativa) de los organismos de manejo de aguas, como primera
prioridad. Además, debería asegurarse la neutralidad del eva-
luador y planificador. De otro modo, hará lo que le reditúa más
políticamente e inclusive desde el punto de vista de captura
financiera. Así, es fundamental separar roles de construcción,
fomento y sectoriales de los del manejo del recurso y aprobación
de planes y proyectos.
7. Diversificación del patrón de desarrollo y proyectos
La región se caracteriza por patrones de desarrollo inten-
sivos en la explotación de sus recursos naturales, muchas veces
no renovables, como sucede, por ejemplo, con el petróleo u otros
productos minerales, cuya explotación puede ser intensiva en
el uso del agua. Se trata de un modelo de desarrollo unidimen-
sional, no diversificado, y por tanto muchas veces insostenible
desde el punto de vista ambiental y también inequitativo social-
mente. Eso lleva consigo también una vulnerabilidad, una ex-
posición a riesgos que se traduce en inseguridad, inestabilidad
política y dependencia. Es necesario variar ese orden de cosas,
abocando a una diversificación progresiva de dichos patrones
de desarrollo (CEPAL, 2016) en el marco de una planificación
de los tres componentes del Nexo, multiescalar, intersectorial y
pluritemporal. Con ello se debería llegar a unas matrices de uso
de agua, generación de energía y producción de alimentos más
sostenibles, resilientes y eficientes. Al mismo tiempo, el enfoque
D irectores
del Nexo puede constituir una oportunidad para enfrentar de

forma eficaz el cambio climático, al tiempo que se modifican pa-
trones de desarrollo no sustentables.
Diversificar el portafolio de los proyectos e inversiones pú-
blicos y privados relativos a los tres aspectos del Nexo, debería
conducir a la formulación de políticas públicas en las siguientes
direcciones: Asegurar la preservación e intangibilidad de las
fuentes de agua, sobre todo de las dedicadas al consumo huma-
no y al abastecimiento urbano, identificando tempranamente
fuentes alternativas para situaciones críticas; Planificar, dise-
ñar y construir infraestructuras bajo el enfoque del Nexo den-
tro de los rangos de incertidumbre que imponen las tendencias
de cambio climático para la cuenca en cuestión, resilientes y
adaptables que contribuyan al refuerzo de la seguridad hídrica,
energética y alimentaria de manera simultánea; Incentivar el
tratamiento adecuado de las aguas residuales para su posterior
dedicación a otros usos, preferentemente agrícolas; Diversificar
las fuentes de generación de energía para evitar la dependencia
exclusiva de sólo un tipo de ellas y fomentar la complementación
energética, ante incertidumbres y variaciones meteorológicas y
climáticas; Ayudar al establecimiento de instalaciones que pro-
duzcan energías renovables, singularmente en el ámbito local y
rural, y como apoyo a los sistemas de riego y servicios de agua
potable (incluyendo desalobración de aguas salobres y desalini-
zación de aguas marinas); Potenciar desde diversas perspecti-
vas (por ejemplo, en riego, plantas de tratamiento de las aguas
residuales, los sistemas de abastecimiento de agua potable en
las ciudades y normas de construcción de inmuebles) el incre-
mento de la eficiencia energética e hídrica; Fomentar maneras
de producción agrícola que reduzcan el monocultivo, la defores-
tación y contemplen la agricultura familiar; De esa forma, se
hará una contribución significativa a la seguridad entendida no
sólo como provisión suficiente sino también sustentable, redu-
ciendo la vulnerabilidad e incrementando la estabilidad social y
la sustentabilidad ambiental, base conceptual del Nexo.
8. Políticas públicas con amplio consenso político

El enfoque del Nexo debe promover e implicar la planifi-
cación y definición de prioridades con carácter de políticas de
Estado y la planificación de sus tres componentes de mediano
y largo plazo con un amplio consenso de todas las fuerzas po-
líticas, que garantice tanto su factibilidad inmediata como su
permanencia en el tiempo. Unas políticas de Estado y una pla-
nificación que abre espacios para la participación de la ciuda-
danía y de los sectores públicos y privados relevantes, tendrán
mayores posibilidades de implementar el enfoque del Nexo con
éxito que la sola promoción de reformas legislativas por un go-
bierno, la construcción de infraestructuras aisladas o la planifi-
cación a nivel sectorial, que resultan imprescindibles pero que
son insuficientes. Las reformas legislativas, las inversiones y la
planificación deben ser el resultado, lógico y congruente, de la
formulación de tales políticas estables y de largo plazo.
9. Tratados de protección de inversiones
La mayor parte de los países de la región han suscrito tra-
tados de protección de inversiones que afectan a las inversiones
extranjeras que se realicen en los distintos sectores del Nexo.
Han sido advertidas consecuencias perjudiciales para los dere-
chos humanos y para la capacidad estatal de implementar las
políticas públicas, que se han seguido de la aplicación de algu-
nas de sus cláusulas, singularmente de ciertos laudos en los ar-
bitrajes previstos por dichos tratados. Por ello es necesario que
en las nuevas suscripciones de tratados o en las modificaciones
de los tratados existentes, se tenga en cuenta el planteamien-
to de derechos humanos y las consecuencias que para ellos po-
drían tener determinadas decisiones normativas, reflexionando
sobre las formas más adecuadas de resolver los conflictos entre
los poderes públicos y los inversores extranjeros.
10. Información e investigación
Una parte de las políticas de Estado que deben formu-
larse tiene que consistir en poner los medios necesarios para
D irectores
recolectar y generar información precisa, consistente y actuali-

zada sobre la situación y el funcionamiento real de los sectores
hídrico, energético y agrario y de producción de alimentos, así
como sobre las dificultades que cada uno de ellos tiene en su
relación con los otros. Ello porque no es posible la formulación
de planes hidrológicos, energéticos y agrarios precisos y hábi-
les para la adopción de decisiones, tanto por las instituciones
públicas como por el sector privado, si se desconocen o no se
conocen suficientemente cuestiones básicas para la adopción de
políticas sectoriales y mucho más cuando se trata de hacerlo con
un enfoque del Nexo.
Esta posesión de información precisa también de la pro-
moción de una política propia de investigación en estas mate-
rias que deberá desarrollarse necesariamente de la mano de
las universidades, en conjunto con los actores relevantes en
los sectores. Esas mismas universidades deberían incorporar a
los programas educativos de las titulaciones más directamente
relacionadas con el Nexo, el fruto de las investigaciones y los
datos que se desprendan de la posesión de la mejor información
posible en los sectores del Nexo. La política educativa y también
la de difusión cultural o extensión docente, será un elemento
imprescindible de retroalimentación en la construcción progre-
siva del enfoque del Nexo en los sectores hídrico, energético y
agrario y también muy útil en la formación de profesionales ne-
cesarios para que las administraciones públicas puedan desa-
rrollar con corrección sus competencias.
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EL DERECHO INTERNACIONAL DE AGUAS
EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.
DESARROLLO ACTUAL Y PERSPECTIVAS
Mauricio pinto, Liber martin y Sergio salinas alcega
I. Introducción
La cooperación en torno a las aguas transfronterizas acre-
cienta su importancia en la medida que el uso del agua se inten-
sifica por múltiples causas. Se estima que existen 276 cuencas
transfronterizas en el mundo, de las cuales 38 corresponden a
América del Sur. Hasta 148 Estados comparten los recursos
hídricos en esas cuencas, donde la cooperación en materia de
aguas es indispensable no sólo por ser esencial para la vida y
el desarrollo, sino por presentar características sistémicas que
implican una dependencia entre ecosistemas y usuarios de dis-
tintos ámbitos territoriales.
El presente capítulo analiza el estado de la cooperación
en materia de aguas transfronterizas en la región de América
Latina y el Caribe. Sin desconocerlo extenso y complejo del
tema, procuramos una aproximación que permita dilucidar los
principales aspectos de las relaciones internacionales vincula-
das a sistemas hídricos compartidos que existen entre países
de la región, identificando los progresos realizados y los retos
pendientes.
Esta contrastación entre progresos y retos, facilitará ex-
traer las lecciones aprendidas en la materia y arribar a algunas
conclusiones sobre el estado de la cooperación regional existen-
te en torno a cursos de agua y acuíferos internacionales.
Para efectuar este análisis, hemos realizado una revisión
de los Tratados existentes en la materia en la región latinoame-
ricana, reseñando los mismos en un Anexo que se incluye en la
parte final de este trabajo. De igual modo, se ha considerado la
D irectores
jurisprudencia arbitral y judicial internacional existente entre

los países de la región en torno a conflictos vinculados a sus
aguas no marítimas internacionales.
Bajo ese cúmulo de información, analizaremos las carac-
terísticas, similitudes y diferencias que existen en la particu-
laridad propia del Derecho convencional regional vinculado al
uso de aguas transfronterizas y en los organismos internaciona-
les que en ese régimen se configuran, y el contexto general que
brinda el Derecho internacional al uso y aprovechamiento de
las aguas transfronterizas.
También realizaremos un acercamiento al proceso de co-
dificación de las normas sobre uso de ríos y cuerpos de agua
internacionales, atendiendo la posibilidad y estrategia para un
acuerdo regional en la materia.
Sobre esta base, procuraremos arribar a conclusiones y re-
comendaciones que se sustenten en el estado actual de la cues-
tión y su potencial desarrollo.
II. Los recursos compartidos en américa latina y el

caribe: breve referencia hidrogeográfica
El conocimiento hidrológico de la región de Latinoamérica y
el Caribe se ha desarrollado sensiblemente en los últimos tiem-
pos, aunque aún existen cuencas y áreas sobre las que se de-
tectan falencias de datos que impiden una información precisa.
Aún así, se señala que pese a que contiene algunas zonas
áridas, la región latinoamericana es básicamente húmeda, con
un promedio de precipitaciones de más del 50% por encima de
la media mundial, y con una escorrentía anual media de 370000
m3/segundo, lo que equivale al 31% del escurrimiento mundial.
Sin embargo, tales datos son relativos, en cuanto las preci-
pitaciones están muy desigualmente distribuidas, encontrándo-
se en la región algunas zonas sumamente áridas, como es el de-
sierto de Atacama, la zona más seca del mundo. La distribución
estacional y la variación anual de las precipitaciones también es
irregular en gran parte de la región, con lo que existen zonas con
exceso de agua en algunos momentos y graves sequías en otros.
E l derecho internacional de aguas en américa latina ... 111
El principal sistema orográfico de la región –la cordillera

de los Andes y su prolongación centroamericana- separa las
vertientes del Pacífico y del Atlántico, y da lugar a los tres tipos
de sistemas hidrográficos principales: la cuenca del Atlántico
y mar Caribe, la del Pacífico, y los ríos intermitentes que des-
aguan internamente.
La cuenca del Atlántico y mar Caribe es la más extensa.
Representa el 84% de la superficie total de la región, con zonas
tropicales densamente vegetadas, contiene a las tres cuencas
principales –Orinoco, Amazonas y de la Plata-, que represen-
tan dos tercios de la escorrentía total de la región con gradiente
leve y zonas inundables. A la cuenca del Pacífico corresponde
únicamente el 11% de superficie de la región, y se caracteriza
por cuencas con gradiente pronunciada desprovistas de vege-
tación, con ríos que presentan grandes fluctuaciones. El 5% de
América Latina carece de salida directa al mar, especialmente
en la gran meseta central del sistema montañoso andino, con
ríos de caudal irregular e intermitente alimentados por escasas
precipitaciones (CEPAL, 1985; FAO, 2000).
En relación a las aguas subterráneas, los conocimientos
resultan más limitados. Sin embargo, estudios recientes han
determinado que los sistemas acuíferos transfronterizos iden-
tificados en América Latina y el Caribe son 51, encontrándose
4 en el Caribe, 18 en América Central, y 29 en América del Sur
(UNESCO, 2007).
En el Caribe, los acuíferos transfronterizos están ubicados
únicamente entre dos países debido a que solamente la isla La
Española es compartida entre dos países. En América Central
fueron identificados dos acuíferos compartidos entre tres paí-
ses; mientras que los demás sistemas acuíferos son compartidos
únicamente por dos países. En América del Sur existen acuífe-
ros transfronterizos que son compartidos por 2, 3, 4 y hasta 6
países, según sus dimensiones y ubicación geográfica, entre los
que destaca muy claramente en cuanto a su dimensión y avance
en materia de cooperación el acuífero Guaraní.
D irectores
III. Situación actual de la cooperación transfronteriza

en materia de aguas en América Latina y el Caribe:
progresos realizados
Existe en América Latina y el Caribe una prolongada tra-
dición de cooperación entre los países de la región en materia
de administración y aprovechamiento de recursos hídricos
compartidos, la que se ha renovado en las décadas recientes
(Jouravlev, 2001). La casuística de acuerdos internacionales
que establecen reglas de manejo compartido de esas aguas es
extensa y variada.
Sin embargo, desde una perspectiva crítica se sostiene que
aún los niveles de institucionalización de tal gestión presentan
límites, cuyas causas no se encuentran en las rivalidades polí-
ticas regionales o en los riesgos de la integración, sino más bien
en la importancia marginal de los recursos hídricos comparti-
dos en la mayoría de las economías latinoamericanas, donde el
tema se desarrolla especialmente frente a concretos proyectos
de beneficios mutuos, pero no en un esquema de integración
económica estable (Lee, 1995).
Estas limitaciones, sin embargo, no niegan la existencia
de progresos y avances significativos en la región, que muestra
una realidad basada en una activa relación de los países que
comparten cursos de agua, dándose lugar a principios jurídicos
específicos y cuerpos normativos generales y particulares que
vinculan a los mismos en torno a sus recursos compartidos.
En muchos de esos casos, se ha dado lugar a tratados inter-
nacionales estipulando reglas comunes sobre los recursos com-
partidos o conformando organismos internacionales que mate-
rializan la gestión conjunta de las aguas compartidas; e incluso,
a través de actos de menor formalidad o meras actas oficiales
de las reuniones entre las partes interesadas, lo que ha permi-
tido el desarrollo de programas internacionales y ámbitos de
concertación para coordinar las políticas nacionales. De todos
estos casos, es posible apreciar las lecciones aprendidas para
reencauzar conductas futuras.
Pero aun así, también existen falencias que se presentan

como retos y oportunidades, que exigen consolidar el camino
transitado en base a las nuevas necesidades, revitalizando el
contenido sustancial del Derecho Internacional de Aguas (DIA)
en la región.
Dentro de los progresos referidos, centraremos nuestra
atención en los acuerdos internacionales suscriptos por los paí-
ses de la región en relación a sus recursos hídricos compartidos,
que resultan relativamente numerosos y de un amplio espectro
de contenidos. El presente estudio incluye como Anexo una re-
seña particular del contenido de los principales acuerdos exis-
tentes en la región, que permite apreciar de manera desagrega-
da el grado de cooperación e integración alcanzado.
Una característica que presentan tales acuerdos, además
de estipular reglas sobre la gestión de los cursos de agua in-
ternacionales, es la reiterada constitución de organismos inter-
nacionales con potestades variadas en relación a los recursos
hídricos compartidos, lo que sin lugar a dudas expone un bagaje
de conocimiento que merece ser observado y merituado.
Pero no siempre los países alcanzan soluciones convenciona-
les. En ocasiones, las negociaciones han resultado infructuosas,
y se han producidos conflictos solucionados jurisdiccionalmente.
El análisis de tales experiencias resulta de especial interés, en
cuanto arrojan luz sobre los derechos y obligaciones que existen
entre los países ribereños de un curso compartido, sean estas
provenientes de un acuerdo o de otras fuentes del DIA, y que
marcan de gran manera las exigencias de las relaciones que de-
ben existir en torno a la cooperación internacional en la materia.
1. Acuerdos internacionales sobre recursos hídricos
compartidos en América Latina y el Caribe
a. Convenios que regulan sobre aguas y convenios conexos a la

gestión del agua
Dentro de las experiencias convencionales que, en materia
de aguas transfronterizas, se han desarrollado en la región de
D irectores
América Latina y el Caribe, podemos distinguir en primer lugar

aquellos convenios en que la regulación de las aguas constitu-
ye un objeto específico del Tratado, frente a aquellos donde las
aguas presentan un papel accidental, o cuando menos secunda-
rio, del régimen adoptado.
Entendemos que esta primer distinción presenta valor al
momento de atender el análisis de las lecciones aprendidas en
la materia, ya que en cierta forma permite apreciar hasta qué
punto el Derecho de las aguas transfronterizas en la región la-
tinoamericana es algo accidental y anexo a otro asunto, y hasta
qué punto se trata de una tendencia jurídica sistémica que jus-
tifica su análisis y desarrollo desde la perspectiva metodológica
de la especialidad hídrica.
Proponemos este análisis en la medida en que los trata-
dos que de alguna forma regulan sobre aguas son sumamente
numerosos. A nivel mundial se refieren más de 3600 tratados
en la materia hasta mediados de la década de 1980 (Hamner y
Wolf, 1998), y regionalmente a mediados del siglo XX se había
identificado alrededor de cien acuerdos vinculados a cursos de
agua y lagos americanos (Cano, 1958), cifras que desde enton-
ces ha crecido significativamente. Sin embargo, no todos ellos
son propiamente normas vinculadas a las aguas, y con ello en-
tendemos que el universo de análisis debe ser depurado a los
fines de identificar los preceptos que refieren propiamente a las
mismas, y que permiten extraer conclusiones en tan específica
materia. El análisis de Hamner y Wolf (1998) limitan en este
sentido el universo mundial a sólo 145 tratados.
Conforme el distingo que proponemos, dentro de aquellos
casos en que la regulación de los aspectos hídricos constituye un
accesorio, los contenidos normativos del tratado no pretenden
encauzar las relaciones internacionales en torno a cuerpos de
agua, sino otros elementos o tópicos a los que las aguas resultan
conexas.
Es el caso de los algunos tratados de límites que procu-
ran principalmente deslindar territorios –los que incluyen las
aguas que en ellos escurren-, y a la vez exponen pautas para la
solución de situaciones sobre usos de los cuerpos hídricos com-

partidos, generalmente constituyendo Comisiones de límites y
aguas a las que encomiendan este tipo de problemas. Estos tra-
tados, si bien deben ser analizados dentro de los mecanismos de
cooperación sobre aguas transnacionales, no realizan aportes
sustanciales al análisis del DIA, sino que resultan meramente
instrumentales. Este es, por ejemplo, el caso del Acuerdo para
la creación de la Comisión Internacional de Límites y Aguas
suscripto entre Guatemala y México en 1961; o el Acuerdo para
la creación de la Comisión Internacional de Límites y Aguas
suscripto entre Belice y México en 1993.
El segundo supuesto que propiciamos para este análisis se
focaliza en los tratados que procuran estipular normas que re-
fieren directamente a los derechos y obligaciones de las partes
sobre aguas compartidas. Son estos acuerdos los que realmente
resultan especialmente útiles a la hora de analizar el Derecho
aplicable a las aguas transnacionales.
Dentro de la selección de tratados que hemos incluido en
el Anexo a este estudio, observamos que existe una variedad de
situaciones que pueden incluirse en el segundo de estos grupos.
Es decir, la generalidad de los tratados de trascendencia hídrica
que hemos identificado responden a una regulación específica
de las aguas. Este es, por ejemplo, el caso del Tratado entre
Costa Rica y Nicaragua de 1858, acordando sobre la navegación
del río San Juan; o el Convenio y Protocolo Adicional suscripto
en 1946 entre Argentina y Uruguay para el aprovechamiento
de los rápidos del río Uruguay en la zona de Salto Grande.
Esto no quiere decir que solamente regulen sobre dominio
y uso de las aguas. En muchos casos, las normas se extienden
hacia aspectos que hacen al desarrollo regional, la conservación
ambiental u otros tópicos. Pero observamos que el eje de re-
gulación se basa en la gestión integral del recurso hídrico, as-
pecto sobre el que profundizaremos infra, al analizar los retos
pendientes.
D irectores
b. Convenios sobre ríos, cursos, sistemas, cuencas, acuíferos,

aguas transfronterizas o sus sectores
Otra clasificación relevante puede ser la de atender el ám-
bito que procura regular el tratado internacional sobre aguas
compartidas.
Dentro de la evolución conceptual que ha existido en la ma-
teria, no siempre el enfoque regulatorio estuvo centrado en el
mismo objeto material. El Derecho internacional fluvial nació y
se desarrolló alrededor de la idea de río y no de cuenca, quizás
porque entonces el uso predominante, cuando no el único, era la
navegación (Cano, 1979). Pero cuando las leyes de la naturaleza
relativas a la hidrología y a la interdependencia entre los re-
cursos naturales comenzaron a ser conocidas, la idea de cuenca
sustituyó a la de río.
A pesar de esta opinión, y de compartir la trascendencia
que puede tener la cuenca en la materia y entender que en oca-
siones la misma puede resultar el ámbito más adecuado de re-
gulación, destacamos que la evolución en el ámbito de los tra-
bajos de codificación de la Comisión de Derecho Internacional
(CDI) de Naciones Unidas parece haber consolidado a los cur-
sos de agua internacionales como objeto material de tal proceso,
posiblemente debido a la reticencia de ciertos países –especial-
mente los situados en la parte superior del cauce de los cursos
de agua internacionales- por temor de que ese concepto resulta-
re una limitación excesiva a su soberanía.
Los cursos de agua internacionales, acorde a la Convención
de Nueva York sobre el Derecho de los usos de los cursos de
agua internacionales para fines distintos a la navegación
(Convención de Nueva York de 1997), resultan un sistema de
aguas de superficie y subterráneas que, en virtud de su relación
física, constituyen un conjunto unitario y normalmente fluyen
a una desembocadura común, en el que alguna de sus partes se
encuentra en un Estado distinto.
Hay que atender, sin embargo, que una revisión rápida de
los instrumentos convencionales, tanto a nivel general como
regional, muestra que el Derecho de los tratados vinculados a
las aguas compartidas por más de un Estado refiere a distintos

objetos de regulación, que incluyen la referencia genérica a las
aguas o recursos hídricos transfronterizos, o a la precisión de
cierto fenómeno geográfico, como puede ser el río o el acuífe-
ro, el sistema fluvial, la cuenca, o algún sector de todas esas
posibilidades.
Cada una de esas expresiones refiere a un objeto distinto
susceptible de regulación, con lo que la adopción de una u otra
varía sustancialmente el alcance del tratado. El río, lago o acuí-
fero internacional refiere a tales accidentes geográficos cuando
forman frontera o atraviesan más de un país; mientras que la
noción de sistema fluvial refiere tanto al río, sus tributarios y
canales relacionados con él; y la de cuenca atiende no sólo el
sistema fluvial, sino también las aguas subterráneas conecta-
das así como las tierras por las que discurren o se encuentran
todas ellas.
Si bien en la doctrina ha propiciado la noción de cuenca a
los fines de la gestión de las aguas internacionales desde hace
ya largo tiempo (Cano, 1959), y a pesar del reconocimiento ge-
neralizado de que las cuencas son unidades territoriales más
adecuadas para la gestión integrada del agua, debe tenerse pre-
sente que las mismas no constituyen el único espacio requerido
o posible para la gestión de los recursos naturales o del ambiente
en general (Dourojeanni et al, 2002; Aguilar Rojas e Iza, 2009).
Por el contrario, las referidas distinciones que encontra-
mos entre los diferentes instrumentos convencionales, refuer-
zan la idea de que estamos ante un régimen que se caracteriza
por lo particular de sus disposiciones, que atienden principal-
mente problemas concretos cuya generalización es de difícil
consecución.
La dificultad de generalizar un único concepto para todos
los casos ha quedado manifiesta en el proceso de formulación
de la Convención de Nueva York de 1997, donde justamente
este tema fue uno de los más conflictivos, y si bien la cuenca
hidrográfica internacional fue propuesta inicialmente –en con-
sonancia con las entonces novedosas Reglas de Helsinki de la
D irectores
International Law Association- por el primer Relator Especial

designado para analizar el tema en la CDI, la oposición de los
países fue fortísima, y tal relator decidió dejar este punto abier-
to y avanzar con la codificación de los principios generales en la
materia (Evensen, 1983).
Dicha oposición no se limitó sólo a la idea de cuenca, sino
que incluso acompañó la conformación del concepto de curso de
agua que toma la Convención de Nueva York de 1997, gene-
rando a lo largo del proceso de codificación numerosas obser-
vaciones en posturas contradictorias por los Estados que res-
pondieron las consultas de la CDI, e incluso fue el fundamento
de la posición de algunos de los Estados que votaron en contra
o se abstuvieron de votar la Resolución 51/99 de la Asamblea
General, de 21 de mayo de 1997, que invita a los Estados y a
las Organizaciones regionales de integración económica a que
pasen a ser partes en dicha Convención (ver la posturas crí-
ticas y de variadas posiciones de cada uno de los países y de
los miembros de la CDI en Aura y Larios de Medrano, 2008 y
Salinas Alcega, 2007).
En un análisis de este tema realizado con tinte general,
Aura y Larios de Medrano (2008) ha determinado que del con-
junto de la práctica convencional de los Estados no es posible
extraer una noción común sobre el ámbito al que deben referir
los tratados sobre aguas transfronterizas. Idéntica conclusión
exponemos en base al análisis de los tratados seleccionados que
reseñamos en el Anexo de este trabajo en relación a la región
latinoamericana, los que refieren a todas y cada una de las po-
sibles opciones.
Sin embargo, no debe dejar de atenderse que dentro del
particularismo convencional que caracteriza al Derecho de las
aguas transfronterizas, esa falta de consenso en torno al concep-
to de cuenca no ha sido obstáculo para que un buen número de
textos internacionales relativos a la gestión de recursos hídricos
compartidos por dos o más Estados se estructuren en torno este
concepto, circunstancia que responde a la mayor necesidad de
gestión integrada de los recursos hídricos.
Podemos ver este fenómeno en la experiencia latinoameri-

cana en acuerdos que se producen desde mediados del siglo pa-
sado, como es el caso del Tratado de la Cuenca del Plata suscrip-
to en 1969 por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay,
a efectos de mancomunar esfuerzos con el objeto de promover
el desarrollo armónico y la integración física de la Cuenca del
Plata y de sus áreas de influencia directa y ponderable. De
igual modo, el Convenio para el aprovechamiento de las cuen-
cas hidrográficas binacionales de los ríos Puyango – Tumbes
y Catamayo – Chira suscripto entre Ecuador y Perú en 1971,
donde acuerdan emprender proyectos binacionales de aprove-
chamiento hídrico y conservación de cuencas. Los Tratados sus-
criptos entre Bolivia y Perú en 1992 y 1993 para dar lugar a
una entidad binacional a efectos de desarrollar el Plan Director
Binacional del Sistema Titicaca-Desaguadero-Poopó-Salar de
Coipasa, cuyo objeto es promover y conducir las acciones, pro-
gramas y proyectos y dictar normas de ordenamiento, manejo,
control y protección de la cuenca. Los Tratados de la Cuenca
de la Laguna Merín suscriptos entre Brasil y Uruguay en 1963
y 1977, conformando un organismo con el objeto de coordinar
estudios para su desarrollo y acordar acciones nacionales y bi-
nacionales para la elevación del nivel social y económico de los
habitantes de la Cuenca.
Una variante de esta tendencia, es el Acuerdo constitutivo
de la Comisión Binacional Administradora de la Cuenca Inferior
del Río Pilcomayo suscripto entre Argentina y Paraguay en
1994, en el que se aborda la necesidad de establecer un meca-
nismo jurídico permanente responsable de la gestión y adminis-
tración integral de una porción de la cuenca de ese río compar-
tido por ambos países, comprendiendo todo lo referido al uso y
regulación de caudales, proyecto y ejecución de obras así como
la calidad de aguas arriba y aguas abajo. Similar es el caso del
Acuerdo para el Aprovechamiento Múltiple de los Recursos de
la Alta Cuenca del Río Bermejo y del Río Grande de Tarija sus-
cripto entre Argentina y Bolivia en 1995.
D irectores
Estas últimas experiencias, que restringen el concepto de

cuenca a un área territorial que es sólo una parte de tal rea-
lidad hidrológica, es una práctica normativa que produce una
modulación jurídica del alcance geográfico del término, y refleja
que ambas concepciones no son necesariamente equivalentes a
la luz de las necesidades concretas de gestión, estatuyéndose el
ámbito institucional competente en función de las necesidades
reales del caso (Pinto, M.; Martin, L., 2013). Esto es así en cuan-
to varios factores locales pueden aconsejar el apartamiento de
los conceptos teóricos de cuenca en algunas situaciones, adicio-
nando o disminuyendo un sector determinado, o concentrarse
geográficamente en una subcuenca (Hayton, 1975).
Al margen de tales regulaciones que toman a la cuenca
como eje de regulación, la experiencia latinoamericana presen-
ta numerosos casos donde el ámbito de la regulación responde
a otra unidad territorial, entre ellas: el Tratado sobre el río San
Juan suscripto entre Nicaragua y Costa Rica de 1858 limitando
la regulación de la navegación a un tramo del río; el Tratado
entre Chile y Perú de 1929 regula sobre una obra de acueducto
en concreto; el Tratado de Paz y Amistad Perpetua y Arbitraje
suscripto en 1929 entre Haití y República Dominicana refie-
re en general a las aguas transfronterizas; el Tratado del río
Uruguay y su estatuto, suscriptos por Argentina y Uruguay en
1961 y 1975, regulan el uso de dicho río; como regulación especí-
fica de los acuíferos se observa el Tratado del Acuífero Guaraní,
suscripto en 2010 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
c. Convenios sobre usos múltiples o sobre regulaciones sectoriales
Otro enfoque posible que puede brindar elementos de uti-
lidad para el análisis, consiste en apreciar si las regulaciones
convencionales de los ríos internacionales se han conformado
para cada uso, o si han buscado establecer pautas para varios
tipos de uso.
Es obvio que los cuerpos de agua transfronterizos pueden
satisfacer distintas necesidades de los Estados que atraviesan
o delimitan, y acorde al momento en que tales necesidades
tomaron trascendencia histórica, el Derecho convencional in-

terestatal ha desarrollado preceptos al respecto.
Como explica Cano (1971), las primeras elaboraciones co-
rrespondientes al Derecho fluvial internacional fueron formu-
ladas únicamente en relación a la navegación, en una época en
que los intereses de los Estados en relación a los cursos de agua
internacionales, se centraba principalmente en su condición de
vías de comunicación y transporte, aunque dicho uso ha que-
dado limitado frente a la importancia adquirida por otros usos
–agricultura, industria, aprovisionamiento energético, abas-
tecimiento de agua potable a las poblaciones, e incluso usos
recreativos-.
La trascendencia de esta evolución y su análisis está en
que las exigencias que ha debido cubrir el DIA a partir de la
pérdida de protagonismo de la navegación han dado lugar a la
consolidación de soluciones y principios jurídicos que atienden
nuevas necesidades de la gestión del agua, la que debe mediar
entre demandas que consumen y alteran sustancialmente un
recurso común.
Si bien ha existido un proceso de codificación en torno a la
regulación de la navegación y el resto de los usos, sin perjuicio
de la conformación de ciertos principios generales, tal experien-
cia no es hasta el momento plenamente exitosa, al menos en
cuanto a la adopción de un texto jurídico internacional de va-
lidez general. Lo que hasta el momento no se ha logrado –al
menos de manera clara y acabada - en un primer intento en
la década de los años veinte del siglo pasado ni en un segundo
impulso más reciente. En cuanto al primer intento, deben des-
tacarse dos textos: la Convención de Barcelona sobre el régimen
de los cursos de agua navegables de interés internacional, sus-
cripta en 1921, y el Convenio de Ginebra relativo al aprovecha-
miento de fuerzas hidráulicas que interesen a varios Estados,
de 1923. Ambos acuerdos presentaron escasos Estados como
partes de los mismos, mientras que el primero entró en vigen-
cia –conforme sus previsiones- con sólo cinco ratificaciones y
obtuvo un total de veinte; el segundo entró en vigencia con sólo
D irectores
tres ratificaciones, y obtuvo un total de sólo once ratificaciones

(CDI, 1974). Respecto del segundo intento de adopción de un
texto de alcance universal debe citarse la Convención sobre los
usos de los cursos de agua para fines distintos de la navegación,
suscripta en 1997 (Convención de Nueva York de 1997), a la
que nos referiremos más adelante.
Además de ello, cabe recordar que el Derecho Internacional
americano ha evolucionado regionalmente con ciertos principios
propios (Villalta Vizcarra, 2006). En materia de cursos de aguas
existe una particularización del Derecho latinoamericano que
se distingue en contenido y alcance del Derecho europeo en re-
lación –por ejemplo- al principio de la libre navegación, adop-
tando un carácter claramente territorial (Barberis, 1992) donde
la libertad de navegación opera sólo mediante el consentimien-
to de los Estados ribereños (Gutiérrez Espada, 2010). Esta di-
ferenciación muestra entonces que cada uso puede presentar
principios o contenidos propios en cada región, lo que exige el
análisis de los marcos convencionales propios y la atención de
características que imponen diferencias sustantivas como la
mayor fragmentación política y la más homogénea distribución
de la población en el caso de Europa que en América con las
repercusiones que ello puede tener en el tráfico fluvial como vía
de transporte y comunicación. La Convención de Nueva York
de 1997, como se analiza infra en relación al proceso de codifi-
cación, presenta serias falencias en relación a las adhesiones de
países de la región latinoamericana que relativizan su trascen-
dencia para tal ámbito. Y además, al regular genéricamente los
usos distintos a la navegación, aunque ha tenido la ventaja de
ser amplia en su concepción y abarcar todos los aspectos rela-
cionados con el uso del agua, al mismo tiempo esto es una debi-
lidad grave que limita su utilidad como documento de trabajo
al permitir que los Estados ribereños en disputa se embarquen
en un debate interminable sobre casi todos los factores que
pueden tenerse en cuenta (Beaumont, 2000). Sin perjuicio de
ello, es claro que se trata de un Acuerdo-marco que no establece
ninguna prioridad de antemano, dejando librada su determina-

ción a los Estados concernidos.
Con este panorama, los acuerdos bilaterales y multilate-
rales adquieren trascendencia, y el universo que hemos selec-
cionado en el Anexo de este estudio puede aportar elementos
de análisis para extraer conclusiones en orden a las lecciones
aprendidas.
Dentro del Derecho convencional latinoamericano en ma-
teria de usos de aguas transfronterizas, existen algunos trata-
dos que refieren exclusivamente a un solo uso, en especial la na-
vegación. Dentro de este caso se ubican el Tratado entre Costa
Rica y Nicaragua sobre el Río San Juan de 1858; el Tratado
entre Argentina y Paraguay sobre Navegación en los Ríos
Paraguay, Paraná y de la Plata de 1967; los Acuerdos entre
Bolivia y Brasil para la construcción de una planta hidroeléc-
trica en el Río Beni de 1984 y 1988; el Acuerdo Múltiple de
Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná suscripto
entre Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay en 1992;
el Acuerdo entre Argentina y Brasil sobre Transporte Fluvial
Transversal Fronterizo de 1997; y el Tratado entre Ecuador y
Perú sobre Comercio y Navegación de 1998.
El último caso referido –Tratado entre Ecuador y Perú de
1988-, presenta la particularidad de extender la actividad flu-
vial regulada incluso al ámbito terrestre, en cuanto junto al de-
recho de navegación pacífica de índole comercial establece que
Ecuador también gozará del derecho de tránsito terrestre que
conecten su territorio con puntos fluviales habilitados para la
carga y descarga de mercancías en los ríos objeto de ese Tratado,
potenciando así la importancia de un régimen fluvial que abar-
ca incluso ámbitos externos a las actividades propiamente hí-
dricas. Esta particularidad, no desvirtúa, sin embargo, el aspec-
to que estamos analizando, es decir si el tratado se concentra en
una única actividad, en este caso el transporte comercial.
El resto de los tratados incluidos en el Anexo refieren a más
de un uso, aunque en algunos casos pongan énfasis en la regu-
lación de unos sobre otros. El incremento de la demanda urbana
D irectores
con fines de abastecimiento de poblaciones y esparcimiento, la

expansión de la agricultura de riego y la consideración de aspec-
tos ambientales han acrecentado la complejidad de la gestión
de agua en Latinoamérica, y por ello los programas de gestión
hídrica que abarcan cuencas hidrográficas en la región tienden
a dividirse en una serie de proyectos separados que concretan
un uso múltiple del recurso (CEPAL, 1985).
Estos casos, importan una regulación desarrollada desde
una perspectiva propia de la gestión integral del recurso que se
aleja de los enfoques sectoriales que –limitados a un único uso-
atentan obviamente contra la posibilidad de ejecutar acciones
tendientes al uso múltiple del agua, y ocasionan un sesgo en el
diseño de las políticas destinadas a una finalidad sectorial espe-
cífica, desaprovechando de este modo las economías de alcance
o integración (Ballestero, 2005).
Así, a modo de ejemplo, el Tratado de Paz y Amistad
Perpetua y Arbitraje suscripto entre Haití y República
Dominicana en 1929 reconoce el derecho de los Estados de usar
el agua de una manera justa y equitativa, dentro de los límites
de sus territorios respectivos, para el riego de las tierras y otros
fines agrícolas e industriales. El Tratado entre Argentina y
Uruguay sobre el Río Uruguay de 1961 dispone que los usos de
las aguas del río que deban realizarse para actividades domés-
ticas, industriales y de riego en esas islas quedan sujetos a la
regulación de común acuerdo por ambos gobiernos. El Tratado
entre Argentina y Paraguay sobre Yaciretá de 1973 instrumen-
ta obras para generación hidroeléctrica, navegación y control
de inundaciones, y a la vez establece la obligación de las partes
de regular sobre pesca y preservación ictícola. En el marco del
Tratado entre Brasil y Uruguay sobre la Cuenca de la Laguna
Merín de 1977 se contemplan aspectos sobre abastecimiento de
agua con fines domésticos, urbanos e industriales, la regulación
de caudales y el control de las inundaciones, el establecimiento
de un sistema de riego y drenaje para fines agropecuarios, la
defensa y utilización adecuada de los recursos minerales, ve-
getales y animales, la producción, trasmisión y utilización de
energía hidroeléctrica, el incremento de medios de transporte y

comunicaciones y de manera especial la navegación y el desa-
rrollo industrial de la región.
En el caso de tratados que refieren a más de un uso, esti-
pular un orden de prioridades entre los mismos no ha sido una
práctica general; aunque tal regulación sí está prevista por al-
gunos de ellos. Vale recordar que la Convención de Nueva York
de 1997 establece que ningún uso tiene en sí prioridad sobre los
otros (art. 10). Extremo que solo puede ocurrir si existe acuerdo
en sentido contrario, es decir, si de forma expresa se establece la
prioridad de algún uso sobre los demás. Ello sin perjuicio de que,
el conflicto entre varios usos de un curso de agua internacional
se resolverá teniendo especialmente en cuenta la satisfacción de
las necesidades humanas vitales, de donde se deduce implícita-
mente la prioridad del abastecimiento a las poblaciones (párra-
fo 2º, art. 10). En este sentido, el Convenio y Protocolo Adicional
para el aprovechamiento de los rápidos del río Uruguay en la
zona de Salto Grande suscripto entre Argentina y Uruguay en
1946 estipula un orden de prioridad entre usos que incluye en
primer lugar el uso para fines domésticos y sanitarios, siguién-
dole la navegación, producción de energía y finalmente riego.
El Ajuste Complementario al Acuerdo de Cooperación para el
aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo de
la cuenca del río Cuareim suscripto entre Brasil y Uruguay en
1997 dispone que el abastecimiento de agua potable a las pobla-
ciones ribereñas resulta prioritario.
Finalmente, en la experiencia latinoamericana diversos
tratados dan lugar a la compatibilización de los usos producti-
vos y poblacionales con otras exigencias propias de los servicios
ambientales que debe prestar el recurso hídrico compartido, es-
tableciéndose previsiones que integran la variable ambiental a
la gestión de los recursos hídricos.
En este sentido, el ya referido Tratado entre Bolivia y
Perú de 1993, constituye la Autoridad Binacional Autónoma
del Sistema Titicaca-Desaguadero-Poopó-Salar de Coipasa
con el objeto de promover y conducir las acciones, programas
D irectores
y proyectos y dictar normas de ordenamiento, manejo, control

y protección de la cuenca. Entre las materias que alcanza el
Tratado de la Cuenca del Plata figura la preservación de fauna y
flora. La Comisión Mixta Argentino-Paraguaya del Río Paraná
creada por el Convenio para el Estudio del Aprovechamiento de
los Recursos del Río Paraná suscripto en 1971 por Argentina
y Paraguay fue designada como Secretaría Permanente del
Convenio sobre conservación y desarrollo de los recursos ícticos
en los tramos limítrofes de los ríos Paraná y Paraguay de 1996.
La conservación de cuencas es una de las materias incluidas en
el Convenio para el aprovechamiento de las cuencas hidrográ-
ficas binacionales de los ríos Puyango – Tumbes y Catamayo –
Chira, suscripto entre Ecuador y Perú en 1971. La preservación
de las aguas es uno de los aspectos reglados en el Tratado del
Río de la Plata y su Frente Marítimo, suscripto entre Argentina
y Uruguay en 1973. El Estatuto del Río Uruguay suscripto en-
tre Argentina y Uruguay en 1975 regula aspectos preservación
del medio acuático. El ya citado Tratado de la Cuenca de la
Laguna Merín establece que las Partes Contratantes tomarán
las medidas adecuadas para que los diversos aprovechamientos
de las aguas, la exploración y el uso de los recursos naturales
del área, dentro de sus respectivas jurisdicciones, no causen
perjuicio sensible al medio ambiente. El Tratado suscripto en
1980 entre Argentina y Brasil en relación a los tramos limítro-
fes del río Uruguay y de su afluente el río Pepiri-Guazu estipula
que los proyectos y obras a ser ejecutados tendrán presente la
necesidad de preservar el medio ambiente, la fauna, la flora y
la calidad de las aguas. El Acuerdo sobre el río Cuareim sus-
cripto en 1991 por Brasil y Uruguay, constituye un organismo
que –además del manejo y utilización- debe coordinar la recu-
peración y conservación de los recursos hídricos de la cuenca. El
Tratado del Acuífero Guaraní, suscripto en 2010 por Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay, regula como obligación de las par-
tes la promoción de la conservación y la protección ambiental,
la adopción de todas las medidas necesarias para evitar per-
juicios sensibles al medio ambiente, y el deber de información,
consulta y negociación sobre actividades que puedan afectar al

acuífero, incluido los estudios de impacto ambiental.
d. Convenios que incorporan organismos o autoridades de gestión
A la hora de capitalizar las lecciones aprendidas, otro as-
pecto de necesaria consideración al analizar los tratados sobre
cursos de agua internacionales en la región latinoamericana es
el concerniente a la conformación de organismos internaciona-
les vinculados al desarrollo de tales acuerdos.
Las Organizaciones internacionales constituyen formas
institucionalizadas de cooperación pacífica entre los Estados
con miras a alcanzar ciertos objetivos comunes. Con ello, en la
medida en que los Tratados encaucen acciones de cooperación
estables en torno a los recursos hídricos compartidos, es razona-
ble que contemplen órganos a tales efectos.
Debemos resaltar, nuevamente, que estamos ante una
esfera jurídica que se caracteriza por el particularismo, y con
ello cada uno de los tratados podrá brindar un diseño comple-
tamente sui generis a los órganos que implemente. Ese rasgo
del DIA, es trasladable a los organismos que gestionan cuen-
cas hidrográficas compartidas por varios Estados, cuyo perfil
(estructura, competencias, procedimiento decisorio, etc.) se en-
cuentra condicionado de manera decisiva por las circunstancias
específicas que concurren en cada curso de agua internacional,
especialmente al juego de contrapesos entre los intereses de los
distintos Estados ribereños.
Y esa variada gama de posibilidades de organización insti-
tucional que puede adoptar un tratado sobre aguas transfron-
terizas incluye y empieza por la perspectiva de que no exista
organismo alguno (UNECE, 2009), porque los gobiernos inte-
resados consideran conveniente no crearlo, limitándose a esti-
pular por la vía del tratado sus derechos y obligaciones, y a ad-
ministrarlos cada uno por sus propias dependencias nacionales
(Cano, 1979). Dentro de las experiencias que en la materia se
presentan en la región, resaltamos como ejemplos de este su-
puesto a los Tratados sobre el río San Juan entre Nicaragua
D irectores
y Costa Rica; el Tratado de 1929 entre Chile y Perú sobre los

acueductos canales del Uchusuma y del Mauri; el Protocolo so-
bre Recursos Hídricos Compartidos suscripto entre Argentina
y Chile en 1991; el Tratado sobre navegación suscripto entre
Ecuador y Perú en 1998; el Acuerdo sobre cooperación en el
área de recursos hídricos (Brasil y Uruguay, 1991); o el Acuerdo
sobre Transporte Fluvial Transversal Fronterizo suscripto en-
tre Argentina y Brasil en 1997.
En otras situaciones, los Estados acuerdan, además de sus
derechos y obligaciones sobre el curso de agua internacional,
alguna estructura orgánica destinada a sostener una relación
sobre la gestión de dicho curso en forma permanente. Pero in-
cluso en estos casos, el resultado del referido relativismo es que
resulta especialmente complejo poder identificar un modelo,
un perfil-tipo que permita tener una idea de esos organismos,
puesto que lo que existe entre ellos es una enorme heterogenei-
dad marcada por la combinación en cada caso de los distintos
factores en juego. En efecto, se ha señalado que las clases de
instituciones administrativas responsables del desarrollo de
una cuenca hídrica internacional, su organización y facultades,
puede variar al infinito (Cano, 1979), sin que ninguno de los
órganos existentes pueda ser considerado como un modelo para
los demás, ya que los organismos mixtos se establecen en rela-
ción con aguas específicas para hacer frente a tareas específicas
en el contexto de las condiciones políticas, económicas y sociales
reales (UNECE, 2009).
En este sentido puede verificarse, por ejemplo, la trascen-
dencia que al respecto tiene el factor del número de Estados
co-ribereños, pudiendo comprobarse las grandes diferencias
que existen entre los organismos encargados de la gestión de
cuencas multilaterales de aquellos que se refieren a cuencas bi-
laterales. En el primer caso los organismos creados para gestio-
nar esas cuencas multilaterales son entes dotados de una cierta
autonomía de actuación, más allá de la combinación de los in-
tereses de los distintos Estados co-ribereños, disponiendo ade-
más de un secretariado permanente formado por funcionarios
no sujetos a mandato nacional. Por el contrario, los organismos

encargados de la gestión de las cuencas bilaterales son más bien
una especie de marcos de gestión conjunta llevada a cabo por
las Administraciones nacionales correspondientes.
Aun así, al menos en un marco conceptual teórico, es posi-
ble determinar la existencia de ciertas similitudes que permi-
ten agrupar o clasificar a los organismos internacionales cons-
tituidos en el marco de acuerdos de cooperación sobre aguas
transfronterizas (Hayton, 1975).
En primer lugar, resulta esperable encontrar institucio-
nes sencillas de coordinación, que tratan todas las cuestiones
comunes a los recursos hídricos, muchas veces mediante la
participación de personal diplomático de alto nivel que realiza
recomendaciones políticas a los Estados, pudiendo coordinar ac-
tividades emprendidas separadamente por distintas entidades
nacionales, públicas o privadas. En la mayoría de los casos, las
recomendaciones de este tipo de organismos deben ser adopta-
das con posterioridad por cada uno de los gobiernos, antes de
que sean obligatorias.
Por otra parte, es posible que los organismos se instru-
menten mediante distintos niveles, de modo que se conforme
un nivel político que examine las decisiones generales de largo
alcance, y otro técnico que se involucre en los aspectos hidroló-
gicos, ingenieriles y de administración, con estructuras perma-
nentes para ello. McCaffrey (2003) valora este tipo de estructu-
ra, sosteniendo que la existencia de un órgano de expertos con
competencia en un curso de agua internacional puede ayudar a
prevenir controversias; los técnicos pueden detectar problemas
potenciales antes de que se materialicen en un daño y pueden
tomar medidas preventivas, o al menos alertar a los Estados
interesados de la existencia de tal situación.
Como combinación de las anteriores, también puede adop-
tarse una estrategia de institucionalización diferenciada por
áreas y/o progresiva en el tiempo, que contemple la implemen-
tación de organismos específicos para distintos momentos del
programa de cooperación –planificación, ejecución, operación
D irectores
de obras- o para distintas funciones o ámbitos territoriales. De

este modo, es posible establecer esquemas generales para la to-
talidad del sistema hídrico, y particulares para cada uno de sus
componentes.
Dentro de la experiencia latinoamericana, podemos en-
contrar ejemplos de todas estas alternativas. Así, representa-
tiva de las instituciones sencillas de coordinación política re-
sulta, por ejemplo, el Acuerdo para la creación de la Comisión
Internacional de Límites y Aguas suscripto entre Guatemala y
México en 1961 que dispuso la conformación de una Comisión
Internacional con autoridad para aconsejar a los dos países
acerca de asuntos fronterizos y uso equitativo del agua, con in-
jerencia en las cuencas de Candelaria, Coatan Achute, Grijalva,
Hondo, Suchiate.
Como ejemplo de conformación de organismos con niveles
políticos y técnicos, quizás el ejemplo más acabado resulte el
Tratado de la Cuenca del Plata, suscripto en 1969 por Argentina,
Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. En este acuerdo, se esti-
pulan múltiples niveles políticos y técnicos:
a) la Conferencia de Cancilleres, estipulada en la cláusula se-
gunda del Tratado, la que debe reunirse anualmente a fin de
trazar directivas básicas de política común para el logro de
los propósitos establecidos en este Tratado; apreciar y eva-
luar los resultados obtenidos; celebrar consultas sobre la ac-
ción de sus respectivos Gobiernos en el ámbito del desarrollo
multinacional integrado de la Cuenca, dirigir la acción del
Comité Intergubernamental Coordinador (CIC) y, en general,
adoptar las providencias necesarias para el cumplimiento del
presente Tratado a través de las realizaciones concretas que
él demande.
b) el CIC, estipulado en la cláusula tercera del Tratado como
el órgano permanente de la Cuenca, encargado de promo-
ver, coordinar y seguir la marcha de las acciones multina-
cionales que tengan por objeto el desarrollo integrado de la
Cuenca del Plata, y de la asistencia técnica y financiera que
organice con el apoyo de los organismos internacionales que
estime conveniente, y ejecutar las decisiones que adopten los

Ministros de Relaciones Exteriores.
c) las Comisiones Nacionales de cada Gobierno, previstas en el
artículo cuarto del Tratado como órganos de cooperación y
asesoramiento de los Gobiernos, las que podrán establecer
contactos bilaterales, obedeciendo siempre a los criterios o
normas de los países interesados, manteniendo debidamente
informado, cuando sea el caso, al CIC.
d) la Secretaría General del CIC, establecida en la cláusula
sexta del Estatuto del CIC, con funciones de administración
institucional
e) Comisiones Ad-hoc y Grupos de Expertos, constituidos en
base al artículo décimo del referido Estatuto
El Tratado de la Cuenca del Plata constituye, además, un
caso de implementación de una estrategia de institucionaliza-
ción diferenciada territorialmente, ya que además del marco
genérico que conforma el Tratado de 1969, se han implementa-
do en diversos tratados bilaterales estructuras específicas para
ciertos subsistemas de la cuenca. Uno de ellos, por ejemplo, es
el Convenio y Protocolo Adicional para el aprovechamiento hi-
droeléctrico de los rápidos del río Uruguay en la zona de Salto
Grande suscripto entre Argentina y Uruguay en 1946, que crea
la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande, organismo interna-
cional con personería jurídica y capacidad propia, con sede en
la ciudad de Buenos Aires, al que encomienda todos los asuntos
referentes a la utilización, represamiento y derivación de las
aguas del río Uruguay (ver Pochat, 2011; Del Castillo; 2011).
Como ejemplo de una estrategia de institucionalización
progresiva, puede identificarse el régimen del Sistema Titicaca-
Desaguadero-Poopó-Salar de Coipasa. En tal caso, en un primer
momento el Convenio suscripto entre Bolivia y Perú en 1955
constituyó una Comisión Mixta Peruano-Boliviana; para luego
disponerse sobre la base de nuevos acuerdos, en 1992 y 1993,
la creación de la Autoridad Binacional Autónoma del Sistema
Titicaca-Desaguadero-Poopó-Salar de Coipasa, organismo in-
ternacional cuyo objeto es promover y conducir las acciones,
D irectores
programas y proyectos y dictar normas de ordenamiento, ma-

nejo, control y protección de la cuenca. También responde a
esta tipología el desarrollo institucional de la Cuenca del Plata,
donde las distintas estructuras que se amparan bajo el Tratado
de 1969 se han implementado progresivamente, sea median-
te acuerdos multilaterales –como es el caso de la Comisión es-
tablecida en el art. 15 del Tratado del Acuífero Guaraní- o bi-
laterales –como es el caso de la Comisión Administradora del
Río Uruguay, establecida mediante el Tratado suscripto por
Argentina y Uruguay en 1975-.
Otra diferencia en relación a los organismos de gestión con-
junta de las cuencas transfronterizas es la que se refiere a los
usos de los recursos hídricos sobre los que dichos organismos
ejercen sus funciones. A este respecto la práctica internacional
muestra un conjunto de alternativas que van desde organismos
que se centran en un solo uso del curso de agua a otros que ges-
tionan todos los usos del mismo.
En la experiencia regional de América Latina y el Caribe,
también se presentan ambos antecedentes. Así, dentro de los
organismos focalizados en un único uso, puede mencionarse el
caso de la Entidad Binacional Yaciretá, constituida mediante el
Tratado de Yaciretá suscripto entre Argentina y Paraguay en
1973; el Tratado de Itaipú suscripto entre Brasil y Paraguay en
1973 dando lugar a la creación de la Entidad Binacional Itaipú;
o la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande constituida en
1946 por Argentina y Uruguay. Tales organismos internacio-
nales son responsables de la ejecución y aprovechamiento de
las obras para la generación hidroeléctrica acordada por esos
países.
Por otra parte, existe una gran cantidad de organismos cu-
yas competencias y funciones tienden al uso múltiple del agua.
Entre ellos podemos mencionar a la Comisión Administradora
del Río Uruguay, constituida en 1975 por el Tratado que suscri-
ben Uruguay y Argentina; la Comisión Internacional de Límites
y Aguas constituida entre México y Guatemala en 1961 con in-
jerencia en las cuencas de Candelaria, Coatan Achute, Grijalva,
Hondo, Suchiate; Comisión Mixta Argentino-Paraguaya del

Río Paraná constituida por ambos países con un ámbito com-
petencial vinculado especialmente a las obras hidroeléctricas,
pero con funciones extendidas a otros usos en 1989 y 1996; la
Comisión Mixta Peruano Ecuatoriana para las cuencas Puyango
– Tumbes y Catamayo – Chira, creada por dichos Estados en
1971; o la Comisión Binacional Administradora de la Cuenca
Inferior del Río Pilcomayo, constituida mediante el Acuerdo
suscripto entre Argentina y Paraguay en 1994, entre otros.
e. Convenios sobre protección y preservación de los cursos de
agua
Otra perspectiva de interés creciente en general y en par-
ticular para este análisis al momento de identificar lecciones
aprendidas es la formulación de acuerdos que toman por eje los
aspectos ambientales de la gestión de las aguas compartidas.
Esta perspectiva, que ya mencionamos al analizar la regu-
lación ambiental como un limitante a los usos que contemplan
los tratados, permite confirmar la existencia del principio de
protección y preservación de los cursos de agua en el DIA la-
tinoamericano, y se presenta desde la inclusión de la materia
ambiental en convenios que regulan aspectos diversos, hasta la
suscripción de convenios específicos sobre la materia.
Dentro del primer caso, resaltamos el Tratado de la Cuenca
del Plata suscripto entre Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y
Uruguay en 1969, que entre otros aspectos contempla acciones
de promoción de la preservación de fauna y flora; o el Estatuto
del río Uruguay de 1975, que también atiende la conservación y
utilización de los recursos naturales y la preservación del medio
acuático.
También se han establecido acuerdos específicos sobre
tutela ambiental en el ámbito del Derecho convencional lati-
noamericano sobre cursos transfronterizos. El Protocolo so-
bre Recursos Hídricos Compartidos suscripto entre Argentina
y Chile en 1991 es complementario del Tratado sobre Medio
Ambiente que los vincula, y en cuyo marco se fijan acciones
D irectores
coordinadas o conjuntas en materia de protección, preservación,

conservación y saneamiento del medio ambiente e impulsarán
la utilización racional y equilibrada de los recursos naturales,
teniendo en cuenta el vínculo existente entre medio ambiente y
desarrollo. El Convenio sobre protección y mejoramiento del am-
biente en la zona fronteriza suscripto en 1987 entre Guatemala
y México refiere a problemas de contaminación de aguas de in-
terés común, acordando instruir a la Comisión Internacional
de Límites y Aguas que vincula a las Partes para que realice
estudios de las cuencas que incluyan aspectos ambientales. El
Convenio de Cooperación para prevenir y luchar contra inci-
dentes de contaminación en el medio acuático producido por
hidrocarburos y otras sustancias perjudiciales, suscripto entre
Argentina y Uruguay en 1990, es aplicable a los incidentes de
contaminación del medio acuático producidos por hidrocarburos
provenientes de cualquier fuente o sustancias perjudiciales pro-
venientes de buques, aeronaves, artefactos navales o instalacio-
nes costa afuera, y regula aspectos que hacen a la prevención,
consulta e información, así como a la intervención sobre inci-
dentes de contaminación sobre el recurso hídrico compartido.
2. Solución de diferendos y jurisprudencia internacio-
nal reciente en materia de aguas en la región
Como se referirá infra, el deber de negociar que existe en-
tre los Estados no siempre permite soluciones concertadas. En
ocasiones, a pesar de los esfuerzos razonables por conciliar los
intereses inicialmente enfrentados, la negociación puede –tarde
o temprano- agotarse sin resultados positivos, y derivar en un
conflicto.
Si bien la casuística muestra que son más los casos de
acuerdos -consolidados en un tratado internacional- que los
de conflictos resueltos por un tribunal, aun así estos últimos
permanecen latentes en las relaciones en las que –como ocurre
en torno a los cursos de agua- hay intereses muchas veces en
tensión. El término ribereño deriva de hecho de la voz latina
rivalis, referida a la persona que aspira a la vez a lo mismo que
otro, que a su vez proviene de rivus (río); es decir, ribereño y

rivalidad son expresiones conexas y con ello presentan el des-
acuerdo como algo inmanente.
La Carta de las Naciones Unidas, a la vez que vedó la ame-
naza y uso de la fuerza –art. 2.4-, dispuso que el arreglo de con-
troversias internacionales debe producirse por medios pacíficos
(art. 33), dando libertad a los Estados para su elección. Entre
estos medios, además de los políticos o diplomáticos –como la
negociación directa-, los Estados pueden concurrir a dirimir sus
diferencias mediante procedimientos jurisdiccionales, sea ante
un tribunal arbitral o judicial.
Como valoración genérica entendemos que aunque la uti-
lidad de la vía judicial para resolver diferendos sobre cursos de
agua internacionales es una cuestión controvertida, la jurispru-
dencia internacional interpretando las normas del DIA puede
jugar un papel importante para la seguridad jurídica y la es-
tabilidad ayudando con ello a la solución de los conflictos que
puedan plantearse al respecto (Stephens, 2009).
En ese sentido debe reconocerse que los pronunciamientos
realizados por órganos judiciales o arbitrales internacionales
ocupan un lugar importante en el proceso de desarrollo y con-
solidación de este sector del ordenamiento jurídico internacio-
nal. Ello no significa que en todos los casos ese papel haya sido
positivo, pudiendo señalarse algunas sentencias en las que el
pronunciamiento del tribunal internacional, lejos de ayudar a
la consolidación de principios del DIA, parece haber dado mar-
cha atrás respecto de lo recorrido hasta ese momento. Un buen
ejemplo de esto es la sentencia de la Corte Internacional de
Justicia (CIJ) en el asunto de las Plantas de pasta de papel en
el Río Uruguay (Salinas y Pinto, 2011).
En particular, es importante considerar la jurisprudencia
que sobre la materia tiene la CIJ, así como su precedente la
Corte Permanente de Justicia Internacional, dado el lugar que
este órgano judicial ocupa con relación al progreso del ordena-
miento jurídico internacional, también en materia de aguas.
Ello, no impide reconocer la necesaria inclusión en ese elenco
D irectores
de decisiones internacionales relevantes en la materia de algu-

na sentencia arbitral, como la de 16 de noviembre de 1957, en
el asunto de la Utilización de las aguas del Lago Lanós entre
España y Francia, en la que el Tribunal arbitral reconocía la
importancia de la unidad que desde el punto de vista geográfico
supone la cuenca fluvial, si bien consideraba que ello no implica
que la misma deba tener en todos los casos una sanción en el
plano jurídico, estando ésta sometida a su correspondencia con
las realidades humanas.
De igual modo, resaltamos especialmente para este aná-
lisis la importancia de las particularidades regionales latinoa-
mericanas, sea mediante sentencias arbitrales o judiciales. En
concreto, los pronunciamientos que sobre los conflictos suscita-
dos sobre el río San Juan han tenido oportunidad de emitir la
Corte de Justicia Centroamericana –primer Tribunal interna-
cional permanente, que funcionó entre 1908 y 1918- y la Corte
Centroamericana de Justicia –constituida en 1994 como órgano
permanente del sistema de integración centroamericano-.
Centrándonos en este momento en la actividad de la CIJ,
debemos comenzar por advertir el número reducido de senten-
cias que abordan la cuestión del régimen de gestión de las aguas
compartidas por varios Estados (McCaffrey, 2003; Stephens,
2009), pudiendo destacar especialmente las siguientes: de 10 de
septiembre de 1929, en el asunto de la Jurisdicción territorial
de la Comisión Internacional del Oder; de 28 de junio de 1937,
en el asunto de las Tomas de agua del Mosa; de 25 de septiem-
bre de 1997, en el asunto del Proyecto Gabcikovo/Nagymaros;
de 13 de julio de 2009, en el asunto de la Diferencia relativa a
derechos de navegación y derechos conexos; de 20 de abril de
2010, en el asunto de las Plantas de pasta de papel en el Río
Uruguay, y de 20 de diciembre de 2015, en los asuntos sobre
Actividades de dragado y desforestación sobre el río San Juan y
Construcción de una carretera sobre el río San Juan. De entre
todas ellas merece destacarse de forma especial la primera, en
la que la Corte Permanente de Justicia Internacional reconocía
la idea de la comunidad de intereses, y por tanto de Derecho,
formada por todos los Estados ribereños, e incluso más allá de

éstos por todos los Estados usuarios del curso de agua interna-
cional, sobre la que afirma que se ha conformado el Derecho
fluvial internacional desde 1815.
De la simple lectura de esa sucinta enumeración pueden ex-
traerse dos conclusiones inmediatas. La primera es que la Corte
parece haber redescubierto el DIA tras un largo silencio de seis
décadas. Evidentemente ese aparente olvido no le es atribuible
en último término a la propia Corte sino que se debe a la reti-
cencia de los Estados a someterle sus controversias en materia
hídrica, lo que, entre otros motivos, conecta de manera directa
con el mantenimiento de una fuerte dosis de relativismo en el
actual DIA. En los últimos años los Estados parecen haber cam-
biado esa percepción de la Corte para volver a considerarla como
un lugar idóneo para la solución de su controversias hídricas
y ello a pesar de que alguno de esos pronunciamientos no pue-
da considerarse como el más idóneo para reforzar esa opinión,
no suponiendo una gran aportación al desarrollo del DIA. Nos
referimos especialmente, como ya se ha señalado, a las conse-
cuencias que la sentencia de la Corte en el asunto de las Plantas
de pasta de papel en el Río Uruguay puede tener respecto de la
consolidación y concreción del principio relativo a la obligación
de cooperación, y más específicamente a los deberes de informa-
ción y notificación que corresponden al Estado ribereño de un
curso de agua internacional que pretenda adoptar determinadas
medidas que puedan afectar a los derechos de aprovechamiento
de ese curso de agua por otros Estados ribereños.
La segunda conclusión es el protagonismo que tienen los
Estados latinoamericanos en ese renacer de la jurisprudencia
de la Corte en materia de aguas, lo que como ya se ha señalado
anteriormente nos lleva de forma inmediata a la conclusión de
que son principalmente los países de esta región los que pa-
recen haber cambiado su concepción de la Corte para asumir
una consideración de la misma más positiva en cuanto marco
adecuado para el arreglo de los diferendos en materia hídrica.
D irectores
Sin perjuicio de este análisis introductorio, en la materia

que nos ocupa existen distintos pronunciamientos jurisdicciona-
les sobre aguas transfronterizas en América Latina y el Caribe.
La Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha tenido la oportuni-
dad de emitir varias sentencias en los últimos años; y con un ca-
rácter regional, la antigua Corte de Justicia Centroamericana
(CJC) y la actual Corte Centroamericana de Justicia (CCJ)
también han emitido pronunciamientos relevantes. También
existen procedimientos arbitrales referidos a aguas internacio-
nales, donde el de mayor interés para nuestro análisis sea qui-
zás el Laudo de 1888 sobre el conflicto del río San Juan, cuya
breve reseña se efectúa a continuación.
a. Controversia sobre derechos de navegación y conexos (CIJ,
Costa Rica vs. Nicaragua, 2009)
El antecedente principal de este conflicto es el Tratado de
Límites de 1858, referido en el Anexo de este trabajo. La rela-
ción de ambos países en torno a la aplicación de tal Tratado no
ha sido sencilla, existiendo otros litigios previos y posteriores.
En julio de 1998, después de subsiguientes desacuerdos
entre las Partes en relación con la extensión de los derechos
de navegación de Costa Rica, Nicaragua prohibió la navegación
de embarcaciones costarricenses que transportaban miembros
de su fuerza policial. Luego de distintas gestiones sin que las
partes hubieran podido resolver sus diferencias, Costa Rica en
2005 interpuso una demanda ante la CIJ en relación con sus
derechos de navegación y conexos sobre el río San Juan.
Al resolver, a la vez que reconoció con ciertos límites el
derecho de Nicaragua a regular la navegación, la CIJ enten-
dió que ese país no está actuando conforme a sus obligaciones
derivadas del Tratado de 1858, y consiguientemente decidió
que Costa Rica tiene el derecho de libre navegación por el río
San Juan con fines de comercio, el que incluye el transporte
de pasajeros –incluso turistas-; y que las personas que viajan
por el río San Juan a bordo de embarcaciones costarricenses
no necesitan obtener visas nicaragüenses ni comprar tarjetas
turísticas nicaragüenses. De igual modo, entendió que los habi-

tantes asentados en la margen costarricense tienen el derecho
de navegar por el río entre las comunidades ribereñas para fi-
nes de necesidades esenciales de la vida diaria y efectuar pesca
de subsistencia, y que Costa Rica tiene el derecho de navegación
con embarcaciones oficiales utilizadas únicamente para servi-
cios esenciales de los habitantes de las áreas ribereñas, pero no
tiene derecho de navegación sobre el río San Juan con embarca-
ciones que ejerzan funciones de policía ni con fines de avitualla-
miento de estos puestos con equipamiento oficial.
b. Asunto de las Plantas de pasta de papel sobre el río Uru-
guay (CIJ, Argentina vs Uruguay, 2006 -medidas provisio-
nales- y 2010)
En 2006 Argentina acudió a la CIJ por considerar que
Uruguay autorizó de manera unilateral la instalación de plan-
tas de celulosa en la margen izquierda del río Uruguay, in-
cumpliendo las obligaciones estipuladas en el Estatuto del río
Uruguay aprobado en 1975. Las obligaciones que se denuncian
incumplidas refieren a sujetarse al deber de las partes de co-
municar a la Comisión Administradora del Río Uruguay –crea-
da en dicho Estatuto- sobre la realización de cualquier obra de
entidad suficiente para afectar el régimen del río o la calidad
de sus aguas; el procedimiento de información oportuna y la
consideración de las posibles afectaciones a la otra parte; el in-
cumplimiento de las obligaciones relativas a tomar las medidas
adecuadas a fin de evitar la alteración del equilibrio ecológico,
así como a proteger y preservar el medio acuático y, en particu-
lar, prevenir su contaminación.
Ambas partes solicitaron, además de sus posturas princi-
pales, la adopción de medidas cautelares: Argentina solicitó –
entre otros aspectos- la suspensión de todas las autorizaciones
para la construcción de las plantas, lo que fue rechazado por
la Corte por entender que Argentina no acreditó que se hubie-
ra producido alguna contaminación resultante; Uruguay soli-
citó medidas precautorias a fin de cesar otro conflicto conexo,
D irectores
consistente en el corte de rutas internacionales que agrupacio-

nes ecologistas argentinas realizaban en protesta a la construc-
ción de los establecimientos de pasta, solicitud que también fue
rechazada por la falta de perjuicio irreparable a los derechos en
litigio.
En su sentencia sobre el asunto principal, la Corte conside-
ra que Uruguay ha violado sus obligaciones procesales bajo los
artículos 7 a 12 del Estatuto y que la declaración de esta viola-
ción constituye satisfacción apropiada. Sin embargo, considera
que Uruguay no ha violado sus obligaciones sustanciales acorde
a los artículos 35, 36 y 41 del Estatuto.
c. Actividades de dragado y desforestación sobre el río San
Juan (CIJ, Costa Rica vs. Nicaragua, 2010 -medida provi-
sional- y 2015)
En 2010 Costa Rica presentó una demanda contra Nicaragua
en relación con una supuesta incursión, ocupación y uso por par-
te del Ejército de Nicaragua del territorio de Costa Rica para la
construcción de un canal entre río San Juan y la Laguna Los
Portillos (o Laguna de Harbour Head), y ciertas obras relacio-
nadas de dragado en el río San Juan, lo que al afectar el flujo de
agua hacia el río Colorado de Costa Rica causaría daño a territo-
rio costarricense, incluidos los humedales y las áreas protegidas
nacionales de vida silvestre ubicado en la región.
El 08 de marzo de 2011 la Corte resolvió sobre una medida
precautoria solicitada por Costa Rica, disponiendo que ambas
Partes se abstendrían de enviar a, o mantener en el territorio
en disputa, cualquier personal, ya sea civil, policial o de seguri-
dad. No obstante tal disposición, la Corte también establece que
Costa Rica podría enviar personal civil encargado de la protec-
ción del medio ambiente en el territorio en disputa, pero sólo en
la medida en que sea necesario para evitar que pudieran cau-
sar perjuicios irreparables al humedal propio de ese territorio,
debiendo para ello Costa Rica consultar con la Secretaría de la
Convención de Ramsar en relación con estas acciones y dar a
previo aviso a Nicaragua.
En diciembre de 2015, esta causa fue resuelta en una sen-

tencia que, además, puso fin al asunto sobre la Construcción de
una carretera sobre el río San Juan (ver infra). En tal decisorio,
además de considerar que Nicaragua había ejecutado las acti-
vidades de dragado en perjuicio de la soberanía territorial de
Costa Rica, debiendo indemnizar los daños producidos por esa
violación, la Corte entendió que el programa de dragado proyec-
tado en 2006 no tenía entidad como para dar lugar al riesgo de
causar un daño transfronterizo sensible, ya sea en relación con
el caudal del río Colorado o humedales de Costa Rica, y en vista
de la ausencia de tal riesgo no era necesario para llevar a cabo
una evaluación de impacto ambiental, ni cumplir la obligación
de informar y consultar a la otra parte; de igual modo, concluye
que no se ha acreditado de modo alguno que a partir de tales
actividades exista un daño ambiental que deba ser reparado.
d. Construcción de una carretera sobre el río San Juan (CIJ,
Nicaragua vs. Costa Rica, 2015)
El 22 de diciembre de 2011, la República de Nicaragua
inició un procedimiento ante la Corte Internacional de Justicia
contra la República de Costa Rica “por violaciones de la sobe-
ranía de Nicaragua y los grandes daños ambientales a su te-
rritorio”, en referencia a la “construcción [por Costa Rica] de
un camino paralelo a la orilla sur del río [San Juan]”, proceso
que guarda ciertas similitudes con el sustanciado ante la Corte
Centroamericana de Justicia (ver infra). Esta instancia judicial
fue sentenciada en 2015, en conjunto con el asunto referido a
las Actividades de dragado y desforestación sobre el río San
Juan (ver supra).
En la resolución del caso, la Corte consideró que la cons-
trucción de la carretera por Costa Rica presentaba un riesgo de
causar un daño transfronterizo sensible, y por lo tanto, estaba
cumplido el umbral para desencadenar la obligación de evaluar
el impacto ambiental del proyecto de construcción de carrete-
ras antes del inicio de la obra. Aunque Costa Rica argumenta-
ba haber realizado una evaluación ambiental preliminar que
D irectores
descartaba el riesgo de daño, el Tribunal entendió que dichos

estudios referían a obras ya realizadas y por ello Costa Rica no
había cumplido con su obligación internacional de llevar a cabo
una evaluación del impacto ambiental previa a la construcción
de la carretera, a partir de la cual debería haber informado y
consultado a Nicaragua en caso de que de los resultados de di-
cho estudio surgiera que existe un riesgo de daño.
Por otra parte, en opinión de la Corte, la postura nicara-
güense que argumentaba que cualquier efecto perjudicial sobre
el río que sea susceptible de ser medido constituye un daño sig-
nificativo es infundada, no habiéndose acreditado que los ni-
veles de sedimentos adicionales que ha generado la carretera
lleguen a un nivel crítico ni superen algún límite máximo per-
misible, y por ello el Tribunal desestima el reclamo basado en el
supuesto daño ambiental.
e. Caso del río San Juan (CJC, Costa Rica vs. Nicaragua,
1916)
El conflicto se genera ante una reclamación efectuada por
Costa Rica frente a una afectación del derecho a navegar que
efectuaba Nicaragua, a pesar de los antecedentes arbitrales
(1888) y convencionales existentes (1858), que también anali-
zamos en este trabajo. En dicho pronunciamiento, en referido
Tribunal regional entendió que Costa Rica tiene derecho indis-
cutido a la margen derecha del río; y el Derecho contractual
de perpetua navegación en el tramo del río al que refiere el
Tratado de 1858, el que es comprensivo de la amplia facultad
de tránsito y de comercio, lo que impone a Nicaragua el deber
de no entrabar esa navegación y el de tener, por el contrario,
expedito el curso del río.
f. Caso de la carretera sobre el río San Juan (CCJ, Asociación
Foro Nacional de Reciclaje (FONARE) y la Fundación Nica-
ragüense para el Desarrollo Sostenible vs Costa Rica, 2012)
El 2012 la Corte Centroamericana de Justicia emite sen-
tencia en una causa promovida por asociaciones ambientalistas
nicaragüenses contra Costa Rica, en las que cuestionaban una

carretera que construía ese país junto a la ribera sur del cur-
so inferior del Río San Juan, sin que se tengan publicados o
hayan sido puestos en conocimiento de la población, los estu-
dios ambientales que Costa Rica está obligada a realizar según
su legislación nacional y los tratados suscritos por ese país en
materia de medio ambiente y recursos naturales, y sin que tal
obra ingenieril haya sido consultada a Nicaragua. Los deman-
dantes también solicitaron medidas precautelares tendientes a
suspender las obras y restituir el entorno hasta tanto se con-
creten los estudios ambientales del caso, lo que fue resuelto
favorablemente.
Al resolver sobre los aspectos sustanciales, la Corte enten-
dió que el Estado de Costa Rica –que nunca brindo respues-
ta al proceso- está sometido a la jurisdicción y competencias
obligatorias de la Corte Centroamericana de Justicia, en tanto
que Estado Parte del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la
Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), y estimó
que Costa Rica incumplió su obligación de comunicación con su
contraparte limítrofe, Nicaragua, tal cual imponen diversos tra-
tados bilaterales, haciendo imposible el régimen de cooperación
entre Estados como la promoción de la acción coordinada entre
entidades gubernamentales que establece la Convención.
Por otra parte, la Corte consideró probado el daño ocasio-
nado en la ribera que protege el cauce del río y que el Gobierno
de Costa Rica tomó decisiones unilaterales a pesar de que esta-
ba obligada a comunicar a Nicaragua sobre la construcción de
la carretera, sus características, efectos y Estudio de Impacto
Ambiental. Sobre tal base, la Corte hizo lugar a la demanda
y declaró que Costa Rica construyó una obra de alto riesgo y
peligrosidad ambiental que expone la cuenca compartida y el
ecosistema común que tiene con Nicaragua y la región a daños
graves e impredecibles que debió evitar en el marco de las obli-
gaciones comunitarias. En consecuencia condenó a Costa Rica
por haber violado tratados bilaterales y convenios que forman
parte del acervo comunitario regional por haber incurrido en
D irectores
responsabilidad por los daños ecológicos y conexos en el Río San

Juan de Nicaragua así como al ecosistema compartido y a la
respectiva cuenca y a la biodiversidad conexa al río, dejando fir-
me la orden de suspender de manera definitiva la construcción
de dicha carretera.
g. Laudo arbitral de 1888 en el conflicto entre Nicaragua y
Costa Rica
Además de las sentencias judiciales que referimos, existen
también en la región laudos arbitrales que resultan de interés
al estudio del régimen de las aguas transfronterizas.
La primera de ellas es la sentencia arbitral emitida en 1888
por el Presidente de los EEUU, Mr. Grover Cleveland, en un con-
flicto entre Nicaragua y Costa Rica sobre el Tratado de Límites
de 1858, donde se determina la validez del Tratado de Límites
de 1888, que resultaba cuestionado por Nicaragua desde 1870,
estableciéndose en el marco del mismo que Costa Rica no tiene
derecho de navegar en el Río San Juan con buques de guerra;
pero puede navegar en dicho Rio con buques de servicio fiscal
relacionados con el goce de los objetos de comercio, o que sean
necesarios para la protección de dicho goce; pudiendo Nicaragua
ejecutar obras de mejora de la navegación, siempre que dichas
obras no resulten un perjuicio para Costa Rica ni inunden su
territorio, aclarándose que el brazo del Río San Juan conocido
con el nombre de Río Colorado corresponde a Costa Rica, y por
ello Nicaragua no tiene derecho de desviar las aguas del Río San
Juan en deterioro de la navegación de dicho Río. De igual modo,
se determina que Nicaragua está obligada a no hacer concesio-
nes a terceros de canal interoceánico en su territorio, sin pedir
primero la opinión y consentimiento de Costa Rica.
El recuento jurisprudencial que hemos efectuado permi-
te ver que entre los países de la región existen mecanismos de
solución pacífica de los diferendos sobre aguas internacionales
que no logran ser resueltos mediante negociación.
Tales procedimientos, a la vez que consolidan los principios
del DIA en la región, se presentan como vías adecuadas para
superar conflictos de interpretación de los tratados bilaterales o

multilaterales en la materia. Así, los pronunciamientos en aná-
lisis muestran el reconocimiento del principio de cooperación,
información y consulta –Laudo de 1888; CIJ en el Asunto de
las Pasteras; CCJ en el Asunto de la carretera sobre el río San
Juan-, así como del principio de prevención y conservación de
los cursos de agua –Laudo de 1888; CIJ en los Asunto de las
Pasteras y del dragado del río San Juan; CCJ en el Asunto de la
carretera sobre el río San Juan-.
Sin embargo, al mismo tiempo dan pautas de que en oca-
siones carecen de la eficacia necesaria para reencauzar rela-
ciones que no han podido consolidarse diplomáticamente. El
ejemplo cabal de ello es el constante conflicto entre Costa Rica
y Nicaragua sobre la aplicación del Tratado de 1858 sobre el río
San Juan, reiterada veces judicializado de diferentes maneras.
IV. América Latina y el Caribe frente a la codificación

del derecho internacional de aguas
1. El Derecho Internacional de Aguas y sus caracterís-

ticas
Hemos expresado previamente el carácter particular que,
por la trascendencia de los tratados bilaterales y multilatera-
les, presenta el Derecho de aguas transfronterizas, así como los
limitantes que ha presentado el proceso de codificación de tales
normas ante la dificultad de establecer preceptos generales que
respondan a una universalización del régimen. Aun así, estas
características no impiden sin embargo que puedan determi-
narse pautas generales que resulten homogéneas en esa uni-
versalidad, y que puedan dar cuenta de la cristalización de nor-
mas jurídicas internacionales, sea a partir de su consolidación
consuetudinaria o su reconocimiento como principios generales
de Derecho.
En la actualidad, existe consenso sobre la existencia de
ciertos principios jurídicos que se invisten como normas genera-
les aplicables a los cursos de agua internacionales. Los mismos
D irectores
surgen del análisis de los instrumentos convencionales y prácti-

cas de los Estados, junto a la jurisprudencia internacional y de
la opinio iuris gentium que prueban las resoluciones de organis-
mos internacionales e instituciones científicas.
Pero esta maduración conceptual ha sido posible a par-
tir del reconocimiento de ciertos límites a la soberanía de los
Estados en razón del interés común que existe sobre ellos en
torno a un curso de agua compartido. Este reconocimiento no
ha sido espontáneo, sino que debió sortear distintas concepcio-
nes en la materia, donde permanentemente la dialéctica tuvo
como eje la tensión necesariamente existente entre soberanía y
cooperación internacional en un objeto tan particular como son
los cursos de agua.
Es que aunque las fronteras entre los Estados en la actua-
lidad se hallan bien definidas, resultando claro a la jurisdic-
ción de qué soberano pertenecen la determinación del uso de los
distintos bienes, cuando se trata de bienes que por el carácter
móvil de sus elementos pasan del territorio de un Estado a otro
sin reconocer fronteras, la acción de un Estado no puede ser de
plena libertad, ya que los usos pueden producir efectos en un
ámbito distinto a aquél en el que la acción se ha realizado, re-
sultando factible que tales utilizaciones perjudiquen los aprove-
chamientos que otro Estado tiene a su disposición, afectando a
personas o bienes más allá de sus fronteras. Así, como los recur-
sos naturales compartidos implican una inevitable interdepen-
dencia entre el empleo de un bien por parte de un Estado y las
condiciones de ese bien y sus aprovechamientos en otro Estado
-en virtud, precisamente de los derechos soberanos que cada
Estado posee sobre su territorio, que no pueden ser menguados
por acción de otro-, tales usos deben ser realizados cuidando de
no perjudicar los bienes y la capacidad de aprovechamiento de
los mismos por otro Estado (Drnas de Clément, 2003).
En este sentido, los recursos hídricos -aunque son alcan-
zados por la soberanía territorial del Estado en que se encuen-
tran- presentan particularidades específicas dadas por su flui-
dez y mutabilidad, lo que ha impuesto un morigeramiento del
carácter absoluto que se ha procurado otorgar a la soberanía

estatal, dando lugar a principios propios del cooperativismo.
Frente a esa plena potestad de cada Estado sobre su territorio
aparecen los intereses de los restantes Estados, generándose un
proceso histórico que llevará al recorte de aquella mediante el
desarrollo jurídico del DIA.
Al respecto, es útil recordar que la Carta de Derechos y
Deberes Económicos de los Estados, establecida en el ámbito de
Naciones Unidas por la Resolución AG/ 328 de 1974, establece
que: “Todo Estado tiene y ejerce libremente soberanía plena y
permanente, incluso posesión, uso y disposición, sobre toda su
riqueza, recursos naturales y actividades económicas” (art. 2.1);
y que: “En la explotación de los recursos naturales compartidos
entre dos o más países, cada Estado debe cooperar sobre la base
de un sistema de información y consulta previa con el objeto
de obtener una óptima utilización de los mismos que no cause
daños a los legítimos intereses de los otros” (art. 3).
Este progreso, que hoy contrapone la regla de la libertad en
el pleno ejercicio soberano sobre los recursos propios (art. 2.1)
a la salvedad de la cooperación en la óptima utilización de los
recursos compartidos (art. 3), se refleja en la evolución de las di-
versas teorías que se han fundado desde distintas perspectivas
en relación al juego entre soberanía e interés al que nos referi-
remos en un momento, potenciando en ocasiones una sobre la
otra, o tendiendo al equilibrio razonable entre ambas.
La evolución que han tenido dichas doctrinas, sin embargo,
se ha encaminado hacia un pensamiento basado en la comu-
nidad de intereses que los Estados presentan sobre los cursos
de agua, de modo que desarrollos teóricos que propiciaban una
concepción absoluta de la soberanía –como la doctrina Harmon
o la de la soberanía territorial absoluta- no han sido más que
meras posiciones argumentales construidas en función de los
contingentes intereses que alternativamente las partes intere-
sadas presentan en cada caso, pero sin que las mismas se conso-
liden en la real solución de tales casos, tanto en la jurispruden-
cia como en la normativa internacional que regula ese recurso.
D irectores
No obstante, el papel central que la soberanía sigue jugando

en la escena internacional, y las reticencias de los Estados a
aceptar límites a la misma en ocasiones convierten en muy di-
fícil la posibilidad de materializar esa doctrina en los textos in-
ternacionales (Caflisch, 1989), ya que –como sostiene Drnas de
Clément (2003)- aunque los recursos naturales pueden resultar
compartidos entre varios Estados, esto no es equivalente a com-
partible, como tampoco a recurso común o en condominio o bajo
administración común.
2. Los principios sobre cursos de agua compartidos es-
tablecidos en el ámbito del Derecho Internacional
La comunidad de intereses que existe entre los Estados
que comparten un curso de agua internacional importa que los
mismos no pueden ejercer su soberanía territorial en forma des-
coordinada con los restantes ribereños, en cuanto ello implique
afectar los restantes intereses comunes presentes en el caso. Si
bien no existe un ejercicio de soberanía compartida sobre el cur-
so de agua en su totalidad, cada Estado debe ejercer su potestad
sobre su porción territorial atendiendo los intereses comunes
que presenta con los restantes Estados sobre el curso como una
unidad, lo que impone una comunidad de intereses sobre un
curso que no es comunitario.
Para que esta comunidad de intereses sea efectiva, es me-
nester que los Estados actúen bajo ciertas prácticas que posibi-
litan el respeto de los intereses recíprocos que presentan sobre
el curso. De allí que la aceptación de la doctrina de la comuni-
dad de intereses entre los Estados ribereños como la más idó-
nea para fundamentar las reglas relativas a los cursos de agua
internacionales deriva en la existencia de principios propios del
DIA, los que les imponen a los ribereños una serie de límites
en el ejercicio de sus derechos, que básicamente responden a la
premisa de que al disfrutar de los mismos no se lesionen los de
otros Estados ribereños.
Al respecto, debe atenderse que aunque un principio no
es una regla jurídica propiamente dicha, sino que subyace a la
misma y explica su causa o razón, su identificación y formula-

ción se establece por inducción a través de las reglas, y con ello
la distinción entre los principios y las reglas no es material sino
formal, siendo por ello los principios generales del Derecho una
de las fuentes jurídicas reconocida en los marcos internaciona-
les (Diez de Velasco, 1999).
Estos principios cobran especial relevancia con el protago-
nismo adquirido por los usos de los cursos de agua internacio-
nales distintos de la navegación, cuyo efecto privativo conlleva,
o puede conllevar, una alteración de la cantidad o calidad de
las aguas del curso de agua internacional en detrimento de los
derechos de otros Estados ribereños. Y para evitar ese tipo de
circunstancias es para lo que se establecen estos principios, que
juegan como guías para la compatibilización adecuada y razo-
nable de los intereses de los distintos Estados concernidos por
un curso de agua internacional.
Si bien el particularismo que caracteriza al DIA dificulta la
inducción de normas generales con un contenido claro (González
Campos et al, 1998), la práctica de suscribir acuerdos bilaterales
con similitudes de obligaciones y derechos ha dado lugar a que
se sostenga que existen normas de Derecho consuetudinario al
respecto, observándose además no sólo que es posible deducir
normas generales de la jurisprudencia internacional y de la opi-
nio iuris gentium que prueban las resoluciones de organismos
internacionales e instituciones científicas (Barberis et al, 2002),
sino además que el proceso codificador que se desarrolla en el
ámbito de Naciones Unidas ha identificado y declarado o –en
su caso- cristalizado algunos principios y normas consuetudina-
rias existentes, como se refiere infra.
Dentro de los principios acuñados en el Derecho Internacional,
destacan en torno a los cursos de agua internacionales los princi-
pios del necesario uso equitativo y razonable de las aguas, de no
causar perjuicio sensible, de cooperación –incluyendo el deber de
información, consulta y negociación- y de proteger y preservar los
cursos de agua.
D irectores
3. La codificación del Derecho Internacional de Aguas.

Valoración crítica y experiencias en la perspectiva de
América Latina y el Caribe
El desarrollo progresivo y codificación del Derecho
Internacional es una línea de acción que ha sido contemplada
explícitamente en el art. 13 inc. 1.a de la Carta de las Naciones
Unidas, creándose a tal fin -en 1947- la Comisión de Derecho
Internacional. En ese marco, por Resolución 2669 (XXV), de 8
de diciembre de 1970, la Asamblea General de Naciones Unidas
recomendó que la Comisión de Derecho Internacional empren-
diera el estudio del derecho de los usos de los cursos de agua
internacionales para fines distintos de la navegación, con vistas
a su desarrollo progresivo y a su codificación.
Como resultado de ese proceso, y sobre la base de las la-
bores de la referida Comisión, por Resolución 51/229, de 8 de
julio de 1997, la Asamblea aprobó la Convención sobre el de-
recho de los usos de los cursos de agua internacionales para
fines distintos de la navegación e invitó a los Estados y a las
Organizaciones regionales de integración económica a ser par-
tes de la Convención, quedando así abierta a la firma de los inte-
resados. De igual modo, a partir de sus trabajos sobre recursos
naturales compartidos, la Comisión de Derecho Internacional
también ha proyectado una serie de artículos referidos a acuí-
feros transfronterizos, de los que ha tomado nota la Asamblea
en 2008 en su Resolución 63/124, sin perjuicio de la cuestión de
su futura aprobación o la adopción de otra medida procedente;
tema que fue revitalizado en la Resolución 66/104 de 2011.
De este modo, el proceso codificador que se desarrolla en el
ámbito de Naciones Unidas ha identificado y declarado o –en su
caso- cristalizado algunos principios y normas consuetudinarias
existentes, tanto en torno a los cursos de agua internacionales
como en relación a los acuíferos transfronterizos. Extremo que
no se desvirtuaba por la falta de vigor que dicha Convención
tuvo –al igual que hoy presenta el proyecto de artículos sobre
acuíferos- por un largo periodo (Aura y Larios de Medrano,
2008; McCaffrey y Sinjela, 1998).
A pesar de estos trascendentes avances, muy destacados y

valiosos, es indudable que el peso de los intereses particulares
de los Estados ribereños concernidos por cada curso de agua
internacional representa un obstáculo para el desarrollo de esa
labor codificadora, debiendo hacerse una distinción entre los
planos universal y regional.
En el primero, el esfuerzo desplegado por las Naciones
Unidas, muy en especial gracias al trabajo de la CDI, ha dado
lugar a textos que aspiran a regir de manera universal, algunos
consolidados en la señalada Convención que fue oportunamente
abierta a la firma; y otros aún en una etapa más preliminar,
consistente en proyectos de artículos que son objeto de revisión
por los Estados. En el plano regional también encontramos
experiencias de valor, destacándose el ejemplo europeo, en el
que los rasgos de primacía y efecto directo propios del Derecho
de la Unión Europea favorecen ese esfuerzo codificador, confi-
gurándose un Derecho europeo de aguas de obligado cumpli-
miento, el que tiene en la Directiva 2000/60/CE (DMA) su mejor
exponente, junto al régimen internacional regional que surge
del Convenio sobre la protección y utilización de los cursos de
agua transfronterizos y de los lagos internacionales, suscripto
en Helsinki el 17 de marzo de 1992 en el ámbito de la Comisión
Económica para Europa de las Naciones Unidas (Convenio del
Agua de la UNECE).
Dentro de los antecedentes de codificación referidos, des-
taca fundamentalmente la Convención de Nueva York de 1997.
Su vocación de generalidad y su apertura a la participación uni-
versal permite considerarla como el texto principal en el que se
traduce el esfuerzo de codificación del DIA. Sin embargo esa cir-
cunstancia se encuentra indudablemente condicionada por las
fuertes reticencias entre los Estados, que primeramente han de-
morado, y luego relativizan su entrar en vigor, producida recién
en 2014, al alcanzarse las escasas 35 ratificaciones o adhesiones
necesarias para ello; actualmente, a veinte años de Resolución
51/229 –por la que la Asamblea de Naciones Unidas invitó a los
Estados y Organizaciones regionales de integración económicas
D irectores
a ser partes de la Convención, sólo 36 Estados –frente a los al-

rededor de 193 países que integran Naciones Unidas- han ad-
quirido tal carácter.
En particular, este fenómeno resalta especialmente en re-
lación a ciertos ámbitos geográficos –como Latinoamérica y el
Caribe- en los que es notoria la falta de adhesión a las normas
codificadas. La situación respecto a la falta de participación en
la Convención de Nueva York de los países de América Latina
es especialmente significativa puesto que solo dos (Paraguay y
Venezuela) han firmado la Convención sin que ninguno haya
manifestado su consentimiento en obligarse por este texto; con
lo que ningún Estado de Latinoamérica y el Caribe es parte
de la Convención. Cabe preguntarnos entonces, hasta dón-
de la Convención hoy vigente es un reflejo fiel del Derecho
Internacional de Aguas de la región latinoamericana y del
Caribe, o si entre los países de la región es posible que existan
normas regionales específicas.
Esta debilidad del régimen codificado, sin embargo, no le
impide jugar un papel determinante en la conformación del
DIA, especialmente a través de la influencia en diversos acuer-
dos relativos a cursos de agua internacionales específicos y de-
cisiones jurisprudenciales; influencia que se producía incluso
antes de su vigencia, a través de lo recogido en las distintas fa-
ses del Proyecto de artículos de la CDI. En este sentido pueden
apuntarse como ejemplos su influencia en distintos marcos re-
gionales, como resulta el Protocolo de Maseru sobre sistemas de
cursos de agua compartidos en la Comunidad de Desarrollo de
la Región de Sur de África, de 16 de mayo de 1995; o el Acuerdo
de Chiang Rai sobre la cooperación para el desarrollo sostenible
en la Cuenca del río Mekong, de 5 de abril de 1995; o la senten-
cia de la Corte Internacional de Justicia de 25 de septiembre de
1997, en el asunto del Proyecto Gabcikovo/Nagymaros. En la ex-
periencia latinoamericana, ello también ocurre en el Protocolo
específico adicional sobre recursos hídricos compartidos al
Tratado de Buenos Aires sobre medio ambiente entre Chile y
Argentina, de 2 de agosto de 1991; y en relación al Proyecto de
artículos sobre acuíferos transfronterizos, en el Tratado sobre

el Acuífero Guaraní, suscripto por Brasil, Paraguay, Uruguay
y Argentina el 2 de agosto de 2010. Esa influencia es debida en
buena medida a que en realidad la Convención –al igual que el
Proyecto de artículos- más que eliminar el relativismo antes se-
ñalado de forma drástica, intenta un avance progresivo gracias
a su condición de Acuerdo-marco, de forma que esos principios
generales vayan penetrando progresivamente en los distintos
regímenes sectoriales que regulan cada curso de agua interna-
cional, favorecidos por la posibilidad de adaptación de los mis-
mos a las circunstancias concretas.
V. Beneficios y retos de la cooperación transfronteriza

En realidad, el desarrollo de la cooperación hídrica trans-
fronteriza en la región de América Latina y el Caribe, como en
cualquier otra región del planeta, no es en sí misma un reto sino
una necesidad ineludible. El carácter de recurso vital del agua
y el peso que al respecto presentan las aguas compartidas por
varios Estados conducen de manera inevitable al diseño de un
mecanismo de coordinación entre los Estados en cuanto al apro-
vechamiento equitativo de esos recursos. Con ello, se produce
una transformación de los factores de potenciales conflictos en
elementos de fomento de la cooperación internacional. Esa cir-
cunstancia cobra más relevancia en un escenario de crisis del
recurso hídrico que, por más que en América Latina y el Caribe
se traduzca en problemas de calidad más que de cantidad, no
por ello deja de existir.
Sin lugar a dudas los progresos registrados en la región
latinoamericana en materia de cooperación referida a aguas
transfronterizas son notables. La práctica de los Estados de
la región de celebrar tratados para regular sus relaciones en
torno a los cuerpos de agua transfronterizos es destacada por
su generalidad y perdurabilidad en el tiempo y en el espacio,
siendo notoria la casuística de organismos internacionales que
materializan la coordinación de las acciones de cooperación in-
ternacional en la materia. Y en aquellos casos en que el proceso
D irectores
negocial fracasa, las soluciones jurisprudenciales han indicado

el camino a seguir.
Pero aun así, existen ciertos tópicos que deben atenderse
en las relaciones por venir, que constituyen los retos a afrontar
para incrementar en calidad y cantidad la cooperación hídri-
ca regional. En los puntos siguientes tratamos de reseñar los
principales aspectos que se evidencian en un futuro inmediato,
y que resultan necesarios en la actualización y diseño de las ac-
tuales y futuras negociaciones que sobre sus aguas compartidas
entablen los Estados de la región.
1. Regionalización del Derecho Internacional de
Aguas
El carácter relativo que –como hemos observado- caracte-
riza en general al DIA tiene en la región de América Latina y
el Caribe una especial trascendencia por cuanto, a diferencia
de lo que ocurre en Europa, no se ha dado lugar a un acuerdo
marco de alcance regional que codifique, y por tanto permita
el desarrollo y consolidación, de unos principios generales que
permitan ir superando la actual situación, en la que las relacio-
nes internacionales sobre aguas transfronterizas se encuadran
en tratados bilaterales o multilaterales que se refieren a cada
cuerpo de agua en particular. Esta circunstancia viene agrava-
da por el hecho de que la Convención de Nueva York de 1997,
aún cuando ya ha tomado vigencia, presenta serios limitantes
en cuanto a las adhesiones de países latinoamericanos, lo que
condiciona y debilita la eficacia regional de la misma.
Ese es sin lugar a dudas uno de los retos principales exis-
tentes en la cooperación hídrica latinoamericana y del Caribe:
la discusión y suscripción de un régimen convencional gene-
ral que resulte aceptable por los Estados de la región –sea la
Convención de 1997 o un corpus regional similar al adoptado
por los países europeos en el Convenio del Agua de la UNECE-,
y que permita no solo identificar reglas generales aplicables a
situaciones generales o no reguladas en particular, sino tam-
bién brindar seguridad jurídica sobre principios generales que
de acuerdo a las características regionales enmarquen el alcan-

ce y la interpretación de los acuerdos específicos que vinculen a
las partes.
2. Coordinación entre marcos jurídicos particulares y

generales
El particularismo que caracteriza al Derecho de aguas pro-
pio de los cuerpos hídricos transfronterizos y la perspectiva de
desarrollar acciones de regionalización del régimen de los cur-
sos de agua y otros cuerpos hídricos internacionales exigen, a
su vez, atender mecanismos de coordinación entre lo general y
lo particular.
A modo de ejemplo, la Convención de Nueva York de 1997
ha adoptado soluciones en este sentido en su artículo tercero,
promoviendo la supremacía de las soluciones locales sobre las
generales. Pues bien, dadas las condiciones de la cooperación
regional en América Latina y el Caribe en materia de aguas
transfronterizas, en concreto la prácticamente nula participa-
ción de los Estados de la región en esa Convención, si se estable-
ciera un nuevo marco regional debería incorporarse esa cláusu-
la, configurándose como un acuerdo-marco, que permita que los
acuerdos específicos de cada curso de agua vayan incorporando
progresivamente los principios en él incluidos. Ese modo de ac-
tuar permitirá resolver el problema de la dificultad que implica
establecer de una vez y de forma inmediata un régimen general
en un sector en el que impera todavía el relativismo, porque se
adapta muy bien a los intereses de los Estados ribereños.
3. Desarrollo de la variable ambiental en el Derecho

Internacional de Aguas
La consideración de los problemas ambientales resulta una
exigencia transversal que alcanza todas a las esferas del actuar
humano. Y la gestión de los cursos de agua internacionales no
es la excepción. En este sentido el DIA ha ido incorporando
esa aproximación proteccionista del recurso, especialmente a
D irectores
través marcos como el Convenio del Agua de la UNECE y la

Convención de Nueva York de 1997.
Si bien la cuestión ambiental ha estado presente en mayor
o menor grado en muchos de los acuerdos sobre aguas trans-
fronterizas existentes en América Latina y el Caribe, no me-
nos cierto es que las controversias internacionales que se han
planteado en la última década en la región se centran en dife-
rencias en torno a la protección ambiental y la prevención del
daño ecosistémico, lo que pone de manifiesto cuando menos una
cierta insuficiencia de las soluciones que al respecto se reco-
gen en los distintos tratados y acuerdos regionales sobre aguas
transfronterizas.
Sin lugar a dudas, de conformarse un marco regional espe-
cífico, la variable ambiental debe ser potenciada en el análisis
de las relaciones internacionales que se produzcan sobre los sis-
temas hídricos compartidos en latinoamericana.
4. Incorporación de previsiones de adaptación al cam-
bio climático
Si bien el Derecho Internacional Ambiental presenta no-
torios desarrollos en relación a las medidas referidas a las cau-
sas del cambio climático, en especial a partir de la Convención
Marco sobre Cambio Climático suscripta en Nueva York en
1992 y su Protocolo suscripto en Kioto en 1997 (al respecto, ver
Estrada Oyuela, 1993; Rojas Quiñónes, 2004), actualmente el
conocimiento científico expone prospectivamente los efectos que
son esperables en los plazos inmediatos (IPCC, 2008).
Por ello, es necesario que el Derecho de aguas desarrolle en
sus distintos ámbitos de regulación, inclusive el internacional,
los mecanismos tendientes a adaptar y encauzar las acciones
vinculadas al uso del recurso hídrico en la cambiante situación
climática (Montoro Chiner, 2009; Pinto, 2009; Delgado Piqueras,
2009). A este respecto debe señalarse el papel trascendental
que están llamados a jugar los organismos internacionales que
en cada caso se creen, o ya existan, para articular la cooperación
entre los distintos Estados co-ribereños de cada curso de agua
internacional, sirviendo como modelo la experiencia europea,

donde el Convenio del Agua de la UNECE jugó un rol clave en
el impulso de la cooperación institucional.
5. La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en el
Derecho Internacional de Aguas
La gestión integrada de los recursos hídricos es una con-
cepción moderna que exige que desde la gestión del agua se
procure atender lo propio de otros recursos, y siempre dentro
de un esquema de sustentabilidad que atienda las exigencias
medioambientales.
Pochat (2008), en este sentido, recuerda que la definición
más aceptada de tal gestión integral es la que refiere a un proce-
so que promueve la gestión y el desarrollo coordinados del agua,
la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el
bienestar social y económico resultante de manera equitativa,
sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales.
Gran parte de los acuerdos sobre aguas analizados en este
trabajo focalizan su objeto de manera exclusiva en la gestión
sectorial del agua, perdiéndose toda conexión con la integrali-
dad de ese recurso y los restantes elementos con los que necesa-
riamente interactúa, debilidad que puede ser subsanada tanto
desde los convenios particulares como generales que en el futu-
ro se desarrollen.
6. Regulación integrada de aguas superficiales y sub-
terráneas
La consideración de las aguas subterráneas y superficiales
como integrantes de un mismo sistema es otro reto que debe
ser tenido en cuenta en trabajos futuros. Si bien el tema hoy
está presente en las labores de especialistas, puede observarse
una resistencia por parte de ciertos Estados a tal perspectiva
de análisis, tal como ha quedado de manifiesto en las opiniones
estatales producidas en torno al alcance del concepto de curso
de agua internacional que se han producido en el proceso de
codificación que concluyera en la Convención de Nueva York
D irectores
de 1997, donde existió cierta resistencia a incluir a las aguas

subterráneas en el texto aprobado.
La idea de un uso conjunto de las aguas superficiales y sub-
terráneas implica su desarrollo y manejo integrado como siste-
ma total de suministro de agua, lo que se propicia debido a que
las interrelaciones hidrológicas que existen entre ellas exigen
considerar el impacto del uso de unas sobre las otras (Hayton,
1992).
La experiencia práctica en la región muestra que en gene-
ral los tratados bilaterales o multilaterales regulan las aguas
superficiales sin referencia alguna a su interrelación con las
subterráneas. Incluso, el único tratado específico sobre aguas
subterráneas, el Tratado del Acuífero Guaraní suscripto en
2010 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, no contiene
norma alguna de coordinación de las aguas superficiales vincu-
ladas al mismo. Esta cuestión debería ser abordada en el even-
tual diseño de un marco regional.
7. Desarrollo de la eficacia local de los institutos in-
ternacionales
Uno de los desafíos propios de toda regulación internacio-
nal es el de garantizar su cumplimiento, asegurando la existen-
cia de medios idóneos para exigir que las conductas estatales
se adecuen a tales normas. En el campo del Derecho de aguas
esto no es una excepción, y parte del problema es la debilidad
que se presenta ante ciertas situaciones de incumplimiento
persistentes.
Quizás un ejemplo de esta situación pueda graficarse
a partir de las constantes tensiones que se presentan entre
Nicaragua y Costa Rica en torno al uso en navegación del río
San Juan, acorde al Tratado que vincula a ambos países desde
1858. A pesar de la existencia de preceptos convencionales ex-
presos, son recurrentes los procesos judiciales entre ambas na-
ciones por situaciones cuando menos similares. El reto en este
caso es el incluir en el diseño de un nuevo marco regional los
principios e instrumentos que permitan que esas controversias
encuentren solución sin necesidad de llegar a los tribunales in-

ternacionales, por ejemplo mediante la competencia reconocida
a los organismos de gestión de esos cursos de agua internacio-
nales para resolver las posibles controversias que puedan plan-
tearse entre los Estados co-ribereños.
8. Desarrollo de mecanismos eficientes de solución de
diferendos
Si bien el énfasis del proceso de cooperación debe estar
puesto en los acuerdos y otras relaciones internacionales que se
produzcan al respecto, no puede perderse de vista que en toda
negociación existe la posibilidad de desacuerdo, y que en tales
casos la eficiencia de los mecanismos posteriores redundará en
el éxito o fracaso de la cooperación misma. En este sentido, no
deja de constituir una alternativa válida el desarrollar tribuna-
les regionales o acudir a las incipientes estructuras de integra-
ción existentes o a alguno de sus órganos (Mercosur, etc.) para
dirimir diferendos.
VI. Conclusiones y recomendaciones

Existe en América Latina y el Caribe una amplia experien-
cia en materia de cooperación internacional en torno a aguas
compartidas, materializada en más de treinta y cinco tratados
internacionales específicos que regulan la materia.
La práctica de suscribir acuerdos específicos sobre aguas,
sin perjuicio de otros generales que incluyen sólo de manera
accesoria los recursos hídricos, muestra una particularización
del Derecho Internacional que permite el estudio y eventual co-
dificación de tal materia en un Convenio universal o regional.
El DIA presenta un grado de evolución general de donde surgen
principios y normas básicas aplicables al uso de las aguas com-
partidas.. Sin embargo, la posibilidad de puntualizar las relacio-
nes de cooperación mediante marcos convencionales específicos,
a la vez que permite mayores niveles de eficacia y operatividad,
limita la consolidación general de mecanismos apropiados que
resultan universalmente aceptados.
D irectores
Aunque suele propiciarse la cuenca como mejor ámbito te-

rritorial para desarrollar la cooperación sobre aguas internacio-
nales, el análisis de los tratados muestra que tal tendencia no
se ha consolidado plenamente. Aún así, puede afirmarse que
no existe un ámbito territorial único para los mecanismos de
cooperación sobre aguas transfronterizas, debiendo establecer-
se soluciones particulares de acuerdo a las circunstancias de
cada caso, las que pueden referir a la cuenca, al sistema hídrico,
al curso de agua, a sectores de ellos, u otras soluciones que se
presenten más adecuadas.
Por lo general, los ámbitos contemplados en los tratados
no integran las aguas subterráneas a la gestión integrada
del recurso. Sólo existe un tratado sobre aguas subterráneas
(Acuífero Guaraní), aún sin vigencia, suscripto dentro del ám-
bito regulado en general para la cuenca del Plata, experiencia
que debería tenerse de referencia en futuras regulaciones sobre
aguas subterráneas.
La práctica convencional latinoamericana muestra una
preferencia por regular mecanismos de cooperación sobre aguas
transfronterizas que involucran –generalmente- más de un uso,
con la salvedad de ciertos convenios que se limitan a la regula-
ción de la navegación de manera exclusiva.
Es común que dentro de los mecanismos de cooperación
establecidos entre los Estados latinoamericanos se contemple
la variable ambiental, sea mediante la compatibilización de los
usos económicos o poblacionales regulados con tal variable, sea
mediante regímenes específicos.
También es frecuente que los tratados sobre aguas interna-
cionales en Latinoamérica y el Caribe contemplen estructuras
institucionales tendientes a desarrollar sus cometidos. Tales or-
ganismos responden a las características y necesidades que se
presentan en cada cuenca, curso de agua o ámbito específico, sin
que pueda establecerse patrón común a partir de la casuística.
Puede observarse una práctica constante de los Estados de
la región en el reconocimiento del principio de preservación y
conservación de los cursos de agua, al incluir tal aspecto en la
casuística de los tratados -sean específicos sobre tutela ambien-

tal o sean sobre otros tópicos que incluyen dicha tutela- tanto
como al incluirlo como objeto de los conflictos judicializados re-
ceptados por tribunales internacionales.
El análisis jurisprudencial muestra que entre los países de
la región existen mecanismos de solución pacífica de los dife-
rendos sobre aguas internacionales que no logran ser resueltos
mediante la negociación, que consolidan los principios del DIA
en la región y se presentan como vías adecuadas para superar
conflictos de interpretación de los tratados bilaterales o multi-
laterales en la materia.
En ocasiones, los mecanismos de solución de controversias
internacionales carecen de la eficacia necesaria para reencau-
zar relaciones que no han podido consolidarse diplomáticamen-
te, no logrando una verdadera dispersión de la tensión entre los
intereses de los Estados en conflicto, lo que se evidencia en la
persistencia de conflictos similares entre los mismos Estados y
sobre las mismas aguas.
Sin perjuicio de ello, debe notarse que la mayoría de las
controversias sobre cuencas internacionales, se han resuelto
mediante acuerdos internacionales alcanzados diplomática-
mente, con lo que la tasa de cooperación –mediante tratados-
existente en Latinoamérica y el Caribe supera enormemente los
casos de conflicto llevados ante un tribunal internacional. Y en
estos últimos casos, generalmente el conflicto se limita a la in-
terpretación de la conducta debida bajo un tratado ya suscripto.
La falta de vigor en Latinoamérica y el Caribe de acuerdos
universales –como la Convención de Nueva York de 1997- o re-
gionales –como ocurre en Europa- remiten necesariamente al
particularismo convencional que denota una tradición en mate-
ria de cooperación demasiado marcada por el relativismo propio
del DIA.
La superación de ese estadio, pasa necesariamente por la
adopción de un marco regional o universal que permita reforzar
esa cooperación existente en aquellos aspectos que en la actua-
lidad se presentan como retos pendientes, y reforzar otros que
D irectores
se encuentran en proceso de consolidación, como el avance en

la cooperación institucionalizada, la resolución de controver-
sias y el afianzamiento de la dimensión ambiental, así también
como el afianzamiento de la Gestión Integrada de los Recursos
Hídricos, la adaptación al cambio climático, y la regulación inte-
grada de aguas superficiales y subterráneas, entre otros aspec-
tos analizados a lo largo del capítulo y estas conclusiones.
Las alternativas disponibles de momento pasan por la
adopción de un nuevo acuerdo regional, la ratificación en blo-
que de la Convención de Nueva York de 1997, o la adhesión a
otros marcos inicialmente regionales que se encaminan hacia
un alcance universal –como el Convenio del Agua de la UNECE
enmendado en sus arts. 25 y 26-.
La adopción de cualquiera de estas alternativas juntas o
por separado permitiría no sólo uniformar y universalizar re-
glas aplicables a situaciones generales o no reguladas en parti-
cular, sino también brindar seguridad jurídica sobre principios
generales que enmarquen el alcance y la interpretación de los
acuerdos específicos que vinculan a las partes, facilitándose
una coordinación entre los marcos jurídicos generales y parti-
culares de cada cuenca o ámbito específico, entre otras ventajas
que han sido analizadas con antelación en este estudio.
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ANEXO
Parte I: Acuerdos, convenios y tratados en materia de

aguas y conexas en Latinoamérica y el Caribe
1. Tratados sobre el Río San Juan (Costa Rica y

Nicaragua, 1858, 1940, 2002)
Ambos países presentan una tensa relación en relación
al río San Juan, que se remonta al Tratado de Límites de
1858, y que ha tenido reiteradas y recientes manifestaciones
jurisdiccionales.
En el Tratado de Límites de 1858 se atribuyó la margen
norte y el dominio y sumo imperio sobre las aguas del río San
Juan a Nicaragua, y la margen sur -a partir de cierto punto- a
Costa Rica, y le otorgó a esta última derechos perpetuos de na-
vegación con objetos de comercio en un tramo del río hasta su
desembocadura. Es decir, que en el Tratado se adopta el siste-
ma de delimitación denominado de costa seca, donde el límite
internacional recae sobre la ribera costarricense y el curso de
agua se otorga a Nicaragua, estableciéndose sin embargo de-
rechos de navegación comercial a favor de Costa Rica. En 1940
dichos países suscriben un nuevo Tratado en relación a la cana-
lización del río, en el que se extiende el derecho de navegación
de Costa Rica a todo el río y al canal navegable proyectado.
Sin embargo, en el tiempo se han generado tensiones a
partir de la navegación del río por naves costarricense, ante lo
cual en 2002 se suscribió un nuevo acuerdo, tendiente a mante-
ner el status quo y limitar la conflictividad por un plazo de tres
años. Tal acuerdo no ha brindado solución alguna, ya que con
posterioridad al mismo se han reiterado reclamos internacio-
nales entre ambos países en torno al río San Juan y su zona de
influencia.
D irectores
2. Tratado para resolver el litigio sobre Tacna y Arica

(Chile y Perú, 1929)
En este Tratado, se atribuye el territorio de Arica a Chile,
y se cede a perpetuidad a favor del Perú todos sus derechos so-
bre los canales del Uchusuma y del Mauri, sin perjuicio de la
soberanía que le corresponderá ejercer sobre la parte de dichos
acueductos que quedan en territorio chileno. Respecto de ambos
canales, Chile constituye en la parte que atraviesa su territorio,
el más amplio derecho de servidumbre a perpetuidad en favor
del Perú. Tal servidumbre comprende el derecho de ampliar los
canales actuales, modificar su curso y recoger todas las aguas
en su trayecto por territorio chileno, salvo las aguas que caen al
río Lluta y las que sirven a las azufreras del Tacora.
3. Tratado de Paz y Amistad Perpetua y Arbitraje, y

Protocolo de revisión del Tratado de Límites (Haití y
República Dominicana, 1929, 1936)
Ambos países suscribieron en febrero de 1929 un Tratado
donde entre otros aspectos acordaron que en razón de que ríos
y otros cursos de agua nacen en el territorio de un Estado y
corren por el territorio del otro o sirven de límites entre los dos
Estados, ambas Partes Contratantes se comprometen a no ha-
cer ni consentir ninguna obra susceptible de mudar la corriente
de aquellas o de alterar el producto de las fuentes de las mis-
mas, expresando que esta disposición no se podrá interpretar
en el sentido de privar a ninguno de los dos Estados del derecho
de usar, de una manera justa y equitativa, dentro de los límites
de sus territorios respectivos, dichos ríos y otros cursos de agua
para el riego de las tierras y otros fines agrícolas e industria-
les. En 1936, suscribieron un Protocolo al Tratado de Límites
de enero de 1929, acorde al cual las aguas de los Ríos Libón y
Artibonito pertenecen en partes iguales a los dos Estados limí-
trofes, y su uso está sometido a las disposiciones del Tratado de
Paz, Amistad y Arbitraje referido.
A nexo 171
4. Convenio y Protocolo Adicional para el

aprovechamiento de los rápidos del río Uruguay en la
zona de Salto Grande (Argentina y Uruguay, 1946)
Fue suscripto en 1946, aunque tomó vigencia recién en
1958, al reunir las ratificaciones de ambos países. Tiene por
finalidad la utilización por partes iguales de las aguas del río
Uruguay para generación hidroeléctrica, mediante la cons-
trucción conjunta de obras de aprovechamiento en la localidad
de Salto Grande. A tal efecto, crea la Comisión Técnica Mixta
de Salto Grande –CTMSG-, organismo internacional con per-
sonería jurídica y capacidad propia, con sede en la ciudad de
Buenos Aires, al que encomienda todos los asuntos referentes
a la utilización, represamiento y derivación de las aguas del río
Uruguay. Como aspectos significativos, el Tratado estipula un
orden de prioridad entre usos –fines doméstico y sanitarios, na-
vegación, producción de energía, riego-; y asigna como función
de la CTMSG requerir a los Gobiernos las medidas necesarias
para la conservación de la riqueza ictiológica, e informar de ma-
nera previa a todo uso y derivación de agua que realicen los
Estados signatarios aguas arriba de la represa.
En 1973, a propuesta de la CTMSG, ambos países signata-
rios suscribieron un nuevo convenio, complementario del ante-
rior e identificado como “Acuerdo para reglamentar el Convenio
del 30 de diciembre de 1946”, en el que se enumeraron las obras
comunes y se definieron las no comunes, los mecanismos expro-
piatorios y se estableció un programa de distribución propor-
cional de energía entre las partes, entre otros aspectos. Sobre
esta base, entre 1974 y 1983 se desarrolló la construcción de la
presa Salto Grande, la que actualmente suministra el 60% de
la energía que demanda Uruguay, y el 10% de la que necesi-
ta Argentina, y abastece 100.000 hectáreas de regadío en cada
margen.
D irectores
5. Convenios sobre el Lago Titicaca (Bolivia y Perú, 1955,

1957, 1992, 1993)
La Convención Preliminar para el Estudio del
Aprovechamiento de las Aguas del Lago Titicaca fue sus-
cripta en 1955, disponiéndose en ella la realización de estu-
dios para el aprovechamiento del Lago Titicaca, a cuyo fin se
constituyó la Comisión Mixta Peruano Boliviana. En 1957 se
suscribe el Convenio para el Estudio Económico Preliminar
del Aprovechamiento de las Aguas del Lago Titicaca, deter-
minándose un condominio exclusivo e indivisible de ambos
países sobre las aguas de lago y adoptándose un plan para el
estudio de un aprovechamiento común que no altere sustan-
cialmente las condiciones de navegación, pesca ni volumen.
Ambos convenios tomaron vigencia en 1987.
En 1992, mediante un nuevo Tratado ambos países acuer-
dan la creación de una entidad binacional a efectos de desarrollar
el Plan Director Binacional del Sistema Titicaca-Desaguadero-
Poopó-Salar de Coipasa, completándose tal iniciativa por un
Tratado mediante intercambio de notas realizado en 1993, que
ha concluido la creación de la Autoridad Binacional Autónoma
del Sistema Titicaca-Desaguadero-Poopó-Salar de Coipasa, or-
ganismo internacional cuyo objeto es promover y conducir las
acciones, programas y proyectos y dictar normas de ordena-
miento, manejo, control y protección de la cuenca.
6. Tratado del Río Uruguay (Argentina y Uruguay, 1961)
Suscripto entre ambos países en 1961, con vigencia a partir
de 1966. Resuelve las controversias limítrofes existentes sobre
el río Uruguay, adoptando un sistema sui generis en la materia,
consistente en establecer una línea limítrofe para las aguas y la
navegación, y otra diferente para la propiedad y soberanía de
las islas y otros usos distintos a la navegación. Consecuencia
de ello, varias islas uruguayas quedan como enclaves insulares
rodeados por aguas argentinas, aunque con libre y permanente
acceso para Uruguay; y los usos de las aguas del río que deban
realizarse para actividades domésticas, industriales y de riego
A nexo 173
en esas islas quedan sujetos a la regulación de común acuerdo

por ambos gobiernos. El Tratado estipuló que se establecería un
Estatuto para el río Uruguay, lo que se concretó en 1975.
7. Acuerdo para la creación de la Comisión
Internacional de Límites y Aguas (Guatemala y México,
1961)
Dispone la conformación de una Comisión Internacional de
Límites y Aguas entre México y Guatemala, que formalmente
quedó establecida mediante el intercambio de notas diplomá-
ticas entre los dos países. La Comisión tiene la autoridad para
aconsejar a los dos países acerca de asuntos fronterizos y el uso
equitativo de agua, con injerencia en las cuencas de Candelaria,
Coatan Achute, Grijalva, Hondo, Suchiate.
8. Tratado sobre Navegación en los río Paraguay,
Paraná y de la Plata (Argentina y Paraguay, 1967)
Este acuerdo estipula un régimen común de navegación
para naves de nacionalidad de los Estados contratantes sobre
los ríos Paraguay, Paraná y de la Plata.
9. Tratado de la Cuenca del Plata (Argentina, Bolivia,
Brasil, Paraguay y Uruguay, 1969)
Es suscripto efectos de mancomunar esfuerzos con el objeto
de promover el desarrollo armónico y la integración física de la
Cuenca del Plata y de sus áreas de influencia directa y ponde-
rable. Su importancia es que constituye un marco general sobre
una de las principales cuencas americanas, aunque el mismo
contempla expresamente que el mismo no inhibirá a las partes
contratantes para concluir acuerdos específicos o parciales, bi-
laterales o multilaterales, encaminados al logro de los objetivos
generales de desarrollo de la Cuenca, lo que habilita su convi-
vencia con regímenes particulares en función de las necesidades
ejecutivas que se presente en cada subcuenca o curso de agua.
El acuerdo contempla que las partes promoverán en el ám-
bito de la Cuenca, la identificación de áreas de interés común y
D irectores
la realización de estudios, programas y obras, a fin de propen-

der a muy diversas temáticas, que incluyen aspectos propios de
los cursos de agua –navegación y utilización racional- y de otras
variadas materias –preservación de fauna y flora, desarrollo de
infraestructuras, promoción industrial y económica, educación
y salud-.
10. Convenio para el Estudio del Aprovechamiento de los
Recursos del Río Paraná (Argentina y Paraguay, 1971)
Suscripto y vigente a partir de 1971, crea la Comisión
Mixta Argentino-Paraguaya del Río Paraná, organismo que
tiene por objeto el estudio y evaluación de las posibilidades
técnicas y económicas del aprovechamiento de los recursos del
río Paraná en el tramo limítrofe entre los dos países, desde su
confluencia con el río Paraguay hasta la desembocadura del
Iguazú, con excepción del ámbito correspondiente a la Entidad
Binacional Yaciretá –ver infra-. La labor de este organismo ha
llevado a la generación del proyecto Corpus Christi como po-
sible emprendimiento hidroeléctrico binacional (Cano, 1979).
Acuerdos posteriores han ampliado y especificado las funciones
de tal entidad. A partir de un acuerdo suscripto en 1979 entre
Brasil, Argentina y Paraguay –ver infra-, intercambia informa-
ción hidrológica con Itaipú Binacional y verifica los parámetros
de manejo de agua estipulados en ese acuerdo para la coordina-
ción entre ambos proyectos. Desde 1989 se le confirió potesta-
des de control de calidad del agua y de los recursos ictícolas. A
partir de la firma del "Convenio sobre conservación y desarrollo
de los recursos ícticos en los tramos limítrofes de los ríos Paraná
y Paraguay" de 1996, es la Secretaría Permanente del Comité
Coordinador de ese Convenio.
11. Convenio para el aprovechamiento de las cuencas
hidrográficas binacionales de los ríos Puyango – Tumbes
y Catamayo – Chira (Ecuador y Perú, 1971)
Este Tratado fue suscripto y tomó vigencia en 1971.
Reconociendo la necesidad de aunar esfuerzos para la utilización
A nexo 175
razonable y equitativa de los recursos hídricos de las cuencas

compartidas, ambos países acordaron el uso en sus respec-
tivos territorios de las aguas de los ríos Puyango - Tumbes y
Catamayo – Chira en razón de sus necesidades y siempre que
no se causen daños a la otra Parte. A tal fin, acuerdan en ge-
neral emprender proyectos binacionales de aprovechamiento
hídrico, conservación de cuencas e instalación de estaciones
meteorológicas e hidrológicas, los que no afectarán los aprove-
chamientos agrícolas u otros usos situados en ambos países, y
constituyen la Comisión Mixta Peruano Ecuatoriana para las
cuencas Puyango – Tumbes y Catamayo – Chira
En relación a la cuenca Catamayo – Chira, en función de la
información disponible las partes acuerdan la realización de los
proyectos nacionales previstos, aunque estipulan mecanismos
de información y coordinación técnicas tendientes a garantizar
un uso equitativo. Con respecto a la cuenca Puyango – Tumbes
las partes acuerdan un Proyecto binacional que implemente
acciones y obras que permitan desarrollar prioritariamente un
área de 50.000 has en Ecuador y 20.000 en Perú, sin afectar el
régimen natural del río. En caso de que resulten posibles mayo-
res desarrollos, se contemplan además desarrollos adicionales
por 16.000 hectáreas en Perú.
12. Tratado de Yaciretá (Argentina, Paraguay, 1973)
Suscripto en 1973 y con vigor desde 1974, tuvo por objeto la
construcción y operación de la presa binacional Yaciretá, sobre
el río Paraná, con finalidades de generación hidroeléctrica, na-
vegación y control de inundaciones. Aunque también establece
la obligación de las partes de regular sobre pesca y preservación
ictícola. A los efectos de su desarrollo, el Tratado constituye la
Entidad Binacional Yaciretá.
13. Tratado de Itaipú (Brasil y Paraguay, 1973)
Vigente desde 1973, considera al río Paraná en condominio
entra ambos Estados, y regula el aprovechamiento hidroeléctri-
co del mismo en la zona de Itaipú, disponiendo la participación
D irectores
igualitaria en la producción energética. A efectos de materiali-

zar el acuerdo, crea la entidad binacional Itaipú, la que paga a
ambos países royalties por el uso del curso que realiza, y a la vez
comercializa la energía producida con ambos países, en partes
iguales.
14. Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo
(Argentina y Uruguay, 1973)
Vigente desde 1973, es complejo en cuanto a su contenido,
ya que a la vez que resuelve un prolongado conflicto limítrofe,
establece un régimen jurídico para el uso del río de la Plata y su
frente marítimo.
La cuestión limítrofe es solucionada mediante un sistema
complejo, que combina un régimen para la distribución territo-
rial y otro para la jurisdicción fluvial. En relación al lecho y sub-
suelo del curso de agua, así como para las islas pertenecientes a
cada una de las partes (con excepción de la Isla Martín García,
que se atribuye a Argentina, aunque bajo un régimen conser-
vacionista), se establece una línea irregular definida en base
a coordenadas geográficas que distribuye el ámbito propio de
cada Estado ribereño. En torno al uso del agua, el Tratado zo-
nifica el curso en zonas de jurisdicción exclusiva de cada Estado
ribereño, y zonas de jurisdicción común. Sobre esta base, esti-
pula normas que alcanza a todo el río, a las zonas exclusivas
o a la zona común. Dentro de sus contenidos resalta no sólo
los vinculados a los usos de las aguas, sino también en torno a
la preservación de las mismas. Estableció dos comisiones per-
manentes, la Comisión Administradora del Río de la Plata y la
Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo.
15. Estatuto del Río Uruguay (Argentina y Uruguay, 1975)
En desarrollo de lo dispuesto en el Tratado de Límites de
1961, ambos países celebraron un nuevo acuerdo en 1975, apro-
bando un estatuto específico para el óptimo y racional aprove-
chamiento del río Uruguay. En el mismo se regulan aspectos so-
bre navegación, obras, servicios portuarios, búsqueda, rescate
A nexo 177
y salvamento, aprovechamiento de las aguas, explotación del

lecho y subsuelo, conservación y utilización de otros recursos
naturales, preservación del medio acuático, investigación cien-
tífica y coordinación de competencias.
El estatuto establece, para su implementación, la creación
de una Comisión Administradora con funciones reglamenta-
rias, cartográficas, de investigación científica, fijación de cupos
de pesca, y, en general, coordinación entre de las partes.
Igualmente, contempla un procedimiento conciliatorio
y la eventual solución judicial de controversias ante la Corte
Internacional de Justicia, mecanismo que fue objeto de aplica-
ción en el caso de las Pasteras (CIJ, 2011).
16. Tratado de la Cuenca de la Laguna Merín (Brasil y
Uruguay, 1977)
Mediante intercambio de notas reversales, en 1963 los go-
biernos de Brasil y Uruguay conformaron la Comisión Mixta
Brasileño-Uruguaya para el Desarrollo de la Cueca de la
Laguna Merín, con el objeto de coordinar estudios para el desa-
rrollo del área de dicha cuenca.
Completando tal acción, en 1977 celebraron el Tratado de
Cooperación para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales
y Desarrollo de la Cuenca de la Laguna Merín; el que incluye un
Protocolo para el Aprovechamiento de los Recursos Hídricos del
Tramo Limítrofe del Río Yaguarón, en el que se acuerdan obras
comunes y no comunes para el aprovechamiento múltiple de tal
curso compartido.
Dicho Tratado establece que la Comisión Mixta Uruguayo-
Brasileña para el Desarrollo de la Cuenca de la Laguna Merín
será responsable de la ejecución de las acciones previstas, rees-
tructurando dicha Comisión como una entidad internacional
dotada de personería jurídica para cumplir sus cometidos.
En tal marco, se acuerda que las acciones nacionales y bina-
cionales procurarán a elevación del nivel social y económico de
los habitantes de la Cuenca; el abastecimiento de agua con fines
domésticos, urbanos e industriales; la regulación de caudales y
D irectores
el control de las inundaciones; el establecimiento de un sistema

de riego y drenaje para fines agropecuarios; la defensa y utiliza-
ción adecuada de los recursos minerales, vegetales y animales;
la producción, trasmisión y utilización de energía hidroeléctri-
ca; el incremento de medios de transporte y comunicaciones y
de manera especial la navegación; el desarrollo industrial de la
región y desarrollo de proyectos específicos de interés mutuo.
Igualmente, se dispone que las Partes Contratantes toma-
rán las medidas adecuadas para que los diversos aprovecha-
mientos de las aguas, la exploración y el uso de los recursos
naturales del área, dentro de sus respectivas jurisdicciones, no
causen perjuicio sensible a la navegación, a la cantidad o cali-
dad del agua, o al medio ambiente.
17. Tratado de Cooperación Amazónica (Bolivia,
Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Suriname y
Venezuela, 1978, 1995 y 1998)
Si bien este Tratado abarca materias mucho más extensa
que la vinculada a los cursos de agua- incluyendo flora, fauna,
salud, cooperación e investigación técnica y científica, transpor-
te y comunicación, desarrollo económico y social, turismo, cul-
tura indígena, riqueza etnológica y arqueológica, entre otros-, a
su vez contiene normas vinculada al uso del río Amazonas como
recurso compartido.
En este sentido, asegura recíprocamente la más amplia
libertad de navegación comercial en el curso del Amazonas y
demás ríos amazónicos internacionales, disponiendo que re-
glamentos nacionales deberán favorecer esa navegación y el
comercio y guardar entre sí uniformidad. Concordantemente,
establece que los ríos amazónicos constituyen un vínculo efi-
caz de comunicación con el Océano Atlántico, disponiendo que
los Estados ribereños estudiarán los problemas que afecten la
navegación y dispondrán acciones para el mejoramiento y habi-
litación de esas vías navegables.
Las Partes Contratantes proclaman además que el uso
y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales en sus
A nexo 179
respectivos territorios es derecho inherente a la soberanía del

Estado y su ejercicio no tendrá otras restricciones que las que
resulten del Derecho Internacional. En particular, teniendo
presente la importancia y multiplicidad de funciones que los
ríos amazónicos desempeñan en el proceso de desarrollo econó-
mico y social de la región, las partes contratantes acuerdan la
utilización racional de los recursos hídricos.
En 1998, con la aprobación del Protocolo de Enmienda al
Tratado de Cooperación Amazónica, se instituyó la Organización
del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), dotada de per-
sonalidad jurídica, como mecanismo responsable por el perfec-
cionamiento y fortalecimiento del proceso de cooperación desa-
rrollado en el ámbito del Tratado, conformándose una Secretaría
Permanente.
18. Acuerdo Tripartito sobre las represas Corpus Christi

e Itaipú (Argentina, Brasil y Paraguay, 1979)
El Acuerdo Tripartito tuvo como antecedente un conflicto
generado a partir de las obras desarrolladas a partir del Tratado
de Itaipú –ver supra-. El temor de la República Argentina de
sufrir un perjuicio sensible a partir del Proyecto de Itaipú, por
verse privada de la posibilidad de aprovechar el tramo del río
Paraná que comparte con Paraguay aguas abajo del emprendi-
miento brasilero-paraguayo, dio lugar a un conflicto entre esos
países que desembocó en el Tratado en análisis (del Castillo,
2011).
En este convenio, las partes acordaron una serie de me-
didas de coordinación entre la gestión del embalse Itaipú y el
futuro desarrollo del Proyecto Corpus Christi, así como con
respecto a las exigencias de la navegación en el curso de agua,
asegurando una coordinación operativa entre ambos aprove-
chamientos a efectos de obtener beneficios comunes.
En vista a la implementación del acuerdo, contempla un
sistema de información y coordinación entre Itaipú Binacional
y la entidad que se constituya para el desarrollo del proyecto
D irectores
Corpus Christi (actualmente la Comisión Mixta Argentino-

Paraguaya del Río Paraná –ver supra-).
19. Tratado para el aprovechamiento de los recursos
hídricos compartidos de los tramos limítrofes del río
Uruguay y de su afluente el río Pepiri-Guazu (Argentina
y Brasil, 1980)
Mediante el presente Tratado las partes convienen en rea-
lizar el aprovechamiento hidroeléctrico, mejoramiento de las
condiciones de navegabilidad, atenuación de los efectos de las
crecidas extraordinarias y utilización racional de sus aguas
para usos consuntivos. Contempla además la posibilidad de
aprovechamientos por cada país en tramos del río no comparti-
dos, aunque limitándolos a no causar perjuicios sensibles.
Los proyectos y obras a ser ejecutados tendrán presente la
necesidad de preservar el medio ambiente, la fauna, la flora y la
calidad de las aguas. Para la ejecución y operación de las obras
de aprovechamiento hidroeléctrico se firmará un Convenio de
Cooperación, para cuya coordinación se crea una Comisión
Coordinadora.
20. Acuerdo para la construcción de una planta
hidroeléctrica en el Río Beni (Bolivia y Brasil, 1984,
1988)
Acuerdo de cooperación económica y técnica suscripto
en 1984 y complementado mediante intercambio de notas en
1988, contempla la construcción de una planta hidroeléctrica
en Cachuela Esperanza, en el río Beni, con una capacidad de ge-
neración estimada de 40 MW., distribuyendo los costos en pro-
porción a sus respectivas necesidades energéticas. Un contrato
se celebrará por las empresas de los dos países para la compra
y venta de la energía producida por la planta y permanecerá en
vigor durante veinticinco años a partir de la fecha de suministro
eléctrico en primer lugar. Este plazo podrá ser prorrogado por
acuerdo de las partes. El Gobierno de Bolivia, con la colabora-
ción y apoyo del Gobierno de Brasil, será responsable de obtener
A nexo 181
el financiamiento necesario para la construcción de la central

hidroeléctrica y otros costos relacionados con la ingeniería, has-
ta el punto de suministro de energía eléctrica.
21. Convenio sobre protección y mejoramiento del
ambiente en la zona fronteriza (Guatemala y México,
1987)
Este Tratado es suscripto en relación a la protección am-
biental del área fronteriza, aunque especifica la atención coor-
dinada de problemas de contaminación de aguas de interés co-
mún, acordando instruir a la Comisión Internacional de Límites
y Aguas que vincula a las Partes para que realice estudios de
las cuencas que incluyan aspectos ambientales.
22. Convenio de Cooperación para prevenir y luchar
contra incidentes de contaminación en el medio
acuático producido por hidrocarburos y otras sustancias
perjudiciales (Argentina y Uruguay, 1990)
Tiene por ámbito de aplicación el medio acuático compren-
dido en el Tratado del Río de la Plata y su frente marítimo y
en el Tratado de Límites del Río Uruguay –ver supra-, y es
aplicable a los incidentes de contaminación del medio acuático
producidos por hidrocarburos provenientes de cualquier fuente
o sustancias perjudiciales provenientes de buques, aeronaves,
artefactos navales o instalaciones costa afuera.
Regula aspectos que hace a la prevención, consulta e infor-
mación, así como a la intervención sobre incidentes de contami-
nación sobre el recurso hídrico compartido.
23. Acuerdo de Cooperación para el aprovechamiento de
los recursos naturales y el desarrollo de la cuenca del río
Cuareim (Brasil y Uruguay, 1991)
Propicia la estrecha cooperación para el desarrollo de la
cuenca del río Cuareim. A tal fin se constituye la Comisión
Mixta Uruguayo-Brasileña para el Desarrollo de la Cuenca del
Río Cuareim y sus áreas de influencia directa, la que -además
D irectores
de funciones de estudio y ejecución de proyectos- debe coordinar

el racional y equitativo manejo, utilización, recuperación y con-
servación de los recursos hídricos de la cuenca.
Este Tratado fue complementado en 1997 mediante el
acuerdo denominado Ajuste Complementario al Acuerdo de
Cooperación para el aprovechamiento de los recursos naturales
y el desarrollo de la cuenca del río Cuareim, que analizamos
infra.
24. Protocolo sobre Recursos Hídricos Compartidos

(Argentina y Chile, 1991)
En 1991 ambos países suscribieron un Tratado sobre
Medio Ambiente, conviniendo que emprenderían acciones coor-
dinadas o conjuntas en materia de protección, preservación,
conservación y saneamiento del medio ambiente e impulsarán
la utilización racional y equilibrada de los recursos naturales,
teniendo en cuenta el vínculo existente entre medio ambiente y
desarrollo. Dentro de los ámbitos de aplicación de tal acuerdo,
se especificó la protección y aprovechamiento racional de los re-
cursos hídricos y de sus recursos vivos y prevención, defensa y
saneamiento de su contaminación.
En tal marco, junto al Tratado los países signatarios sus-
cribieron un Protocolo Específico Adicional sobre Recursos
Hídricos Compartidos, cuyo objetivo principal se centra en el
establecimiento de reglas para el aprovechamiento de los re-
cursos hídricos compartidos calificados como prioritarios por
ambas partes.
En ese sentido, el Protocolo especifica –entre otros aspec-
tos- que las acciones y programas relativas al aprovechamien-
to de recursos hídricos compartidos se emprenderán conforme
al concepto de manejo integral de la cuencas hidrográficas, y
el aprovechamiento de los recursos hídricos en el territorio de
una de las Partes, pertenecientes a una cuenca común, no de-
berá causar perjuicios a los recursos hídricos compartidos, a las
cuenca común o al medio ambiente.
A nexo 183
25. Acuerdo sobre cooperación en el área de recursos

hídricos (Brasil y Uruguay, 1991)
Suscripto complementariamente al Acuerdo Básico de
Cooperación Científica y Técnica de 1975, instrumenta entre
ambos países mecanismos de cooperación en el área de los re-
cursos hídricos mediante: a) el intercambio de experiencia e in-
formación; b) la organización de programas de capacitación de
personal técnico; c) organización de eventos abiertos tales como
seminarios y conferencias; y d) desarrollo conjunto de proyecto
de interés mutuo.
26. Acuerdo Múltiple de Transporte Fluvial por la

Hidrovía Paraguay-Paraná (Argentina, Bolivia, Brasil,
Paraguay y Uruguay, 1992)
Suscripto en el ámbito del Tratado de la Cuenca del Plata
en 1992, tomó vigencia en 1995, y tiene por objeto facilitar la
navegación y el transporte comercial fluvial en la denominada
Hidrovía Paraguay-Paraná mediante el establecimiento de un
marco normativo común que favorezca el desarrollo, moderni-
zación y eficiencia de dichas operaciones, y que facilite y per-
mita el acceso en condiciones competitivas a los mercados de
ultramar.
La referida Hidrovía consiste en un recorrido de 3500 km
a través de los Ríos Paraná y Paraguay, que conecta Puerto de
Cáceres (Brasil) y Puerto de Nueva Palmira (Uruguay), reco-
rriendo territorio de los cinco países intervinientes.
27. Acuerdo para la creación de la Comisión

Internacional de Límites y Aguas (Belice y México, 1993)
Formalizado mediante intercambio de Notas, crea la
Comisión Internacional de Límites y Aguas entre México y
Belice, con injerencia en las cuencas de Hondo y Usumacinta.
D irectores
28. Acuerdo constitutivo de la Comisión Binacional

Administradora de la Cuenca Inferior del Río Pilcomayo
(Argentina y Paraguay, 1994)
Acuerdo suscripto mediante canje de notas, donde las par-
tes signatarias, considerando la necesidad de establecer un me-
canismo jurídico permanente responsable de la administración
integral de la Cuenca Inferior del Río Pilcomayo, convienen
en establecer una Comisión Binacional Administradora de la
Cuenca Inferior del Río Pilcomayo, con jurisdicción en la Cuenca
Inferior del Río Pilcomayo, en el tramo de esa cuenca compar-
tido entre la República Argentina y la República del Paraguay
situado entre la localidad de Esmeralda y la desembocadura en
el Río Paraguay.
Dicha Comisión, con personería jurídica internacional, es
responsable de la gestión integral de la Cuenca Inferior del Río
Pilcomayo, comprendiendo todo lo referido al uso y regulación
de caudales, proyecto y ejecución de obras, calidad de aguas
arriba y abajo. Además, actúa como Autoridad Hidrológica del
río, recopilando toda la información que le permita crear y man-
tener actualizado un banco de datos hidrológicos y meteoroló-
gicos para el área de su jurisdicción y de su zona de influencia.
29. Acuerdo Constitutivo de la Comisión Trinacional
para el desarrollo de la cuenca del Río Pilcomayo
(Argentina, Bolivia y Paraguay, 1995)
Considerando la necesidad de establecer un mecanismo ju-
rídico-técnico permanente responsable de la administración in-
tegral de la Cuenca del Río Pilcomayo, que impulse el desarrollo
sostenible de su zona de influencia, optimice el aprovechamien-
to de sus recursos naturales, genere puestos de trabajo, atrai-
ga inversiones y permita la gestión racional y equitativa de los
recursos hídricos, el convenio que analizamos crea la Comisión
Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo,
cuya competencia es realizar el estudio y ejecución de proyectos
conjuntos en el Río Pilcomayo que propendan al desarrollo de
la cuenca.
A nexo 185
El Convenio asigna a la Comisión diversas funciones en

cuanto a realización de estudios, trabajos, documentos técnicos
y legales, acciones de promoción, de normatización, coordina-
ción, actualización e incremento del conocimiento y, en parti-
cular, le encomienda confeccionar la Planificación de la Gestión
Integral de la cuenca, pudiendo dictar resoluciones que serán
obligatorias para las Partes.
30. Acuerdo para el Aprovechamiento Múltiple de los

Recursos de la Alta Cuenca del Río Bermejo y del Río
Grande de Tarija (Argentina y Bolivia, 1995)
Suscripto en Orán, Argentina, con el objeto de establecer
un mecanismo jurídico-técnico permanente, responsable de la
administración de la Alta Cuenca del Río Bermejo y del Río
Grande de Tarija, que impulse el desarrollo sostenible de su
zona de influencia, optimice el aprovechamiento de sus recur-
sos naturales, genere puestos de trabajo, atraiga inversiones y
permita la gestión racional y equitativa de los recursos hídricos.
A tal efecto, constituye la Comisión Binacional para el
Desarrollo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río Grande
de Tarija, organismo internacional que tiene por objeto reali-
zar todas aquellas gestiones necesarias para el desarrollo de la
Cuenca y competencia sobre las obras conjuntas que realicen
ambos países, independientemente del territorio en que se en-
cuentren. Un detalle de interés es que la Comisión Regional
del Río Bermejo, organismo de cuenca creado mediante un
tratado entre los provincias argentinas ribereñas, actúa como
Secretaría Permanente del ente binacional, integrándose así
desarrollos del Derecho intrafederal e internacional.
El Tratado regula la generación hidroeléctrica, contem-
plando incluso que la energía producida en obras existentes so-
bre la cuenca en territorio boliviano puede ser comercializada
en el mercado argentino en iguales condiciones que si hubiera
sido generada en ese país.
D irectores
31. Acuerdo sobre Transporte Fluvial Transversal

Fronterizo (Argentina y Brasil, 1997)
Acuerda que el transporte fluvial transversal fronterizo de
pasajeros, vehículos y cargas entre puertos o puntos fronterizos
de ambos países, será efectuado en embarcaciones de bandera
argentina y en embarcaciones de bandera brasileña mediante
servicios regulares, atendiendo a los principios de reciprocidad
e igualdad de oportunidades, en el uso de puertos y medios de
transporte. Establece además regulaciones sobre el servicio de
transporte y su ejercicio.
32. Ajuste Complementario al Acuerdo de Cooperación
para el aprovechamiento de los recursos naturales y
el desarrollo de la cuenca del río Cuareim (Brasil y
Uruguay, 1997)
Complementa el Acuerdo de Cooperación para el aprove-
chamiento de los recursos naturales y el desarrollo de la cuenca
del río Cuareim de 1991, disponiendo reglas particulares so-
bre el uso racional y sustentable del río Cuareim, estableciendo
que las mismas no pueden considerarse precedentes para otras
cuencas.
Regula la utilización de agua, disponiendo que el abaste-
cimiento de agua potable a las poblaciones ribereñas resultará
prioritario, y que no pueden existir usos productivos no autori-
zados, estableciendo un sistema de disminución de suministros
para situaciones de escasez.
33. Tratado para la ejecución del Plan Trifinio (El
Salvador, Guatemala y Honduras, 1997)
En este acuerdo las Partes delimitan y reconocen la Región
del Trifinio como área de especial interés de los tres países,
que representa una unidad indivisible, en la que sólo una ac-
ción conjunta y coordinada de los tres países podrá dar solu-
ción satisfactoria a los problemas de poblaciones y al manejo
sostenible de sus recursos naturales. A tal efecto, constituyen
una Comisión Trinacional como organismo destinado a tutelar
A nexo 187
la ejecución de un plan regional, el que incluye el Programa

Trinacional de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Alta del Río
Lempa.
34. Tratado de Comercio y Navegación (Ecuador y Perú,
1998)
Este Tratado es suscripto en el marco del Protocolo de Río
de Janeiro de 1942, y especifica los derechos de Ecuador para la
navegación pacífica y el comercio en el Amazonas y sus afluen-
tes septentrionales. A tal fin, tal país podrá utilizar de manera
libre, gratuita, continua y perpetua los ríos que, desde la fron-
tera con el Perú, le permitan usar también una vía fluvial que
se conecte directamente con el Amazonas, y también gozará del
derecho de tránsito terrestre que conecten su territorio con pun-
tos fluviales habilitados para la carga y descarga de mercancías
en los ríos objeto de este Tratado.
35. Tratado del Acuífero Guaraní (Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay, 2010)
El Tratado establece que el mismo es un recurso hídrico
transfronterizo que integra el dominio territorial soberano de
las partes, las que ejercen en sus respectivos territorios el de-
recho soberano de promover la gestión, el monitoreo y el apro-
vechamiento sustentable de los recursos hídricos del Sistema
Acuífero Guaraní, y utilizarán dichos recursos sobre la base de
criterios de uso racional y sustentable, respetando la obligación
de no causar perjuicio sensible a las demás Partes ni al me-
dio ambiente. Acorde a ello, el Tratado regula como obligación
de las partes la promoción de la conservación y la protección
ambiental que asegure el uso múltiple, racional, sustentable y
equitativo del acuífero, la adopción de todas las medidas ne-
cesarias para evitar que las actividades que realicen causen
perjuicios sensibles a las otras Partes o al medio ambiente, la
eliminación o reducción de los perjuicios sensibles que eventual-
mente se causen, y el deber de información, consulta y nego-
ciación sobre estudios, actividades y obras que puedan afectar
D irectores
al acuífero –incluido los estudios de impacto ambiental-. Es de

destacar que frente a actividades potencialmente perjudiciales,
se establece la suspensión de la ejecución del proyecto en caso
de oposición fundada de las restantes partes, e intertanto duren
las consultas y negociaciones, las que deberán concluirse dentro
del plazo máximo de seis meses.
Se estipula además acciones de cooperación con técnica y
científica, y se establece -en el marco del Tratado de la Cuenca
del Plata- una Comisión de Partes para instrumentar la coope-
ración internacional.
A los fines de solucionar las controversias, se contemplan
mecanismos diplomáticos y la futura suscripción de un protoco-
lo adicional fijando un procedimiento arbitral.
Parte II: Principales cuencas internacionales, tratados y organismos en Latinoamérica y el Caribe
Países que % sup. por
Cuenca Sup. en Km2 integran la Tratados Organismos
país
cuenca
Brasil  Acuerdo para la construcción de una planta hidroeléctrica en el Río Beni (Bolivia y Brasil,  Organización del
72,5 1984, 1988) Tratado de Cooperación
Perú
11,02  Tratado de Cooperación Amazónica (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Amazónica
Bolivia
8,68 Suriname y Venezuela, 1978, 1995 y 1998)  Comisión Mixta Peruano
Colombia
4,87  Convenio para el aprovechamiento de las cuencas hidrográficas binacionales de los ríos Ecuatoriana para las
Ecuador
Amazonas 6.916.000 1,88 Puyango – Tumbes y Catamayo – Chira (Ecuador y Perú, 1971) cuencas Puyango –
Venezuela  Tratado de Comercio y Navegación (Ecuador y Perú, 1998) Tumbes y Catamayo
0,74
Guayana – Chira
0,25
Suriname
0,02
Guayana
0,00
Francesa
Haití  Tratado de Paz y Amistad Perpetua y Arbitraje, y Protocolo de revisión del Tratado de -
74,37 Límites (Haití y República Dominicana, 1929, 1936)
Artibonite 8.800 República
25.55
Dominicana
Argentina 8,64  Protocolo sobre Recursos Hídricos Compartidos (Argentina y Chile, 1991) -
Comau 900
Chile 91,36
A nexo
Brasil 0,19 - -
Corantin 41800 Guyana 52,06
Surinam 47,75
Argentina 17  Protocolo sobre Recursos Hídricos Compartidos (Argentina y Chile, 1991) -
Cullen 600
Chile 83
Costa Rica 8,5 - -
Changuinola 3.200
Panamá 91,5
 Convenio para el aprovechamiento de las cuencas hidrográficas binacionales de los ríos  Comisión Mixta Peruano
Puyango – Tumbes y Catamayo – Chira (Ecuador y Perú, 1971) Ecuatoriana para las
Chira- Ecuador 37,23
15.700 cuencas Puyango –
Catamayo Perú 62,23 Tumbes y Catamayo
– Chira
Costa Rica 13,83 - -
Chiriqui 1.700
Panamá 86,17
189
(Continua en página siguiente)

 Acuerdo para la creación de la Comisión Internacional de Límites y Aguas (Guatemala y  Comisión Internacional
Guatemala
37,75 México, 1961) de Límites y Aguas
Grijalva 126.800 México
62,25  Convenio sobre protección y mejoramiento del ambiente en la zona fronteriza (Guatemala y
México, 1987)
 Acuerdo para la creación de la Comisión Internacional de Límites y Aguas (Guatemala y  Comisión Internacional
Belice México, 1961) de Límites y Aguas
10,36
Guatemala  Convenio sobre protección y mejoramiento del ambiente en la zona fronteriza (Guatemala y
Hondo 14.600 28,5
México México, 1987)
61,14  Acuerdo para la creación de la Comisión Internacional de Límites y Aguas (Belice y México,
1993)
Colombia 82,11 - -
Jurado 700
Panamá 17,89
Lago Fagnano 3.200
Chile 14,83
 Tratado de la Cuenca de la Laguna Merín (Brasil y Uruguay, 1977)  Comisión Mixta
Uruguayo-Brasileña
Brasil 43,24
Laguna Merín 55.000 para el Desarrollo de la
Uruguay 56,76 Cuenca de la Laguna
Merín
El Salvador  Tratado para la ejecución del Plan Trifinio (El Salvador, Guatemala y Honduras, 1997)  Comisión Trinacional
52,45 del Plan Trifinio
Guatemala
D irectores
Lempa 18.000 5,8

Honduras
2,8
Brasil - -
0,5
Guayana
Maroni 65.000 41,8
Francesa
57,7
Suriname
Honduras 15,68 - -
Negro 5.800
Nicaragua 84,32
Brasil - -
41
Oiapoque 23.300 Guayana
59
Francesa
Brasil 0,08 - -
Orinoco 927.400 Colombia 34,68
Venezuela 65,24

Palena 13.300
Chile 54,87
Pascua 13.700
Chile 53,54
Colombia 97,61 - -
Patía 21.300
Ecuador 2,38
El Salvador 35,53 - -
Paz 22.000
Guatemala 64,47
Haití  Tratado de Paz y Amistad Perpetua y Arbitraje, y Protocolo de revisión del Tratado de
67,32 Límites (Haití y República Dominicana, 1929, 1936)
Pedernales 400 República
32,68
Dominicana
Argentina 66,03  Protocolo sobre Recursos Hídricos Compartidos (Argentina y Chile, 1991)
Puelo 8.400
Chile 33,97
 Ajuste Complementario al Acuerdo de Cooperación para el aprovechamiento de los recursos  Comité interguberna-
naturales y el desarrollo de la cuenca del río Cuareim (Brasil y Uruguay, 1997) mental Coordinador de
 Acuerdo constitutivo de la Comisión Binacional Administradora de la Cuenca Inferior del los países de la Cuenca
Río Pilcomayo (Argentina y Paraguay, 1994) del Plata
A nexo
 Acuerdo Constitutivo de la Comisión Trinacional para el desarrollo de la cuenca del Río  Comisión Mixta
Pilcomayo (Argentina, Bolivia y Paraguay, 1995) Uruguayo-Brasileña
 Acuerdo para el Aprovechamiento Múltiple de los Recursos de la Alta Cuenca del Río para el Desarrollo de la
Argentina 30
Brasil 45 Bermejo y del Río Grande de Tarija (Argentina y Bolivia, 1995) Cuenca del Río Cuareim
 Tratado para el aprovechamiento de los recursos hídricos compartidos de los tramos limí- y sus áreas de influencia
del Plata 3.100.000 Bolivia 7
trofes del río Uruguay y de su afluente el río Pepiri-Guazu (Argentina y Brasil, 1980) directa
Paraguay 13  Tratado de la Cuenca del Plata (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, 1969)  Comisión Binacional
Uruguay 5  Convenio y Protocolo Adicional para el aprovechamiento de los rápidos del río Uruguay en Administradora de la
la zona de Salto Grande (Argentina y Uruguay, 1946) Cuenca Inferior del Río
 Tratado del Río Uruguay (Argentina y Uruguay, 1961) Pilcomayo
 Comisión Trinacional
para el Desarrollo
de la Cuenca del Río
Pilcomayo

191
 Tratado sobre Navegación en los río Paraguay, Paraná y de la Plata (Argentina y  Comisión Binacional
Paraguay, 1967) para el Desarrollo de
 Acuerdo sobre Transporte Fluvial Transversal Fronterizo (Argentina y Brasil, 1997) la Alta Cuenca del Río
 Convenio para el Estudio del Aprovechamiento de los Recursos del Río Paraná (Argentina Bermejo y el Río Grande
y Paraguay, 1971) de Tarija
 Tratado de Yaciretá (Argentina, Paraguay, 1973)  Comisión Técnica Mixta
 Tratado de Itaipú (Brasil y Paraguay, 1973) de Salto Grande

 Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo (Argentina y Uruguay, 1973)  Comisión Mixta
 Estatuto del Río Uruguay (Argentina y Uruguay, 1975) Argentino-Paraguaya

Argentina 30
 Acuerdo Tripartito sobre las represas Corpus Christi e Itaipú (Argentina, Brasil y del Río Paraná
Brasil 45 Paraguay, 1979)  Entidad Binacional
del Plata 3.100.000 Bolivia 7  Convenio de Cooperación para prevenir y luchar contra incidentes de contaminación en Yaciretá
Paraguay 13 el medio acuático producido por hidrocarburos y otras sustancias perjudiciales (Argentina y  Entidad Binacional
Uruguay 5 Uruguay, 1990) Itaipú
 Acuerdo de Cooperación para el aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo  Comisión Técnica Mixta
de la cuenca del río Cuareim (Brasil y Uruguay, 1991) del Frente Marítimo
 Acuerdo sobre cooperación en el área de recursos hídricos (Brasil y Uruguay, 1991)  Comisión
 Acuerdo Múltiple de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná (Argentina, Administradora del Río
Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, 1992) de la Plata
 Tratado del Acuífero Guaraní (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, 2010)  Comisión
Administradora del Río

Uruguay
D irectores
Costa Rica 72  Tratados sobre el Río San Juan (Costa Rica y Nicaragua, 1858, 1940, 2002) -
San Juan 36.905
Nicaragua 28
Titicaca-  Convenios sobre el Lago Titicaca (Bolivia y Perú, 1955, 1957, 1992, 1993)  Autoridad Binacional
Bolivia 56,32 Autónoma del Sistema
Desaguadero-
111.800 Chile 42,94 Titicaca-Desaguadero-
Poopó-Salar de
Perú 0,74
Coipasa Poopó-Salar de Coipasa

Argentina 62  Protocolo sobre Recursos Hídricos Compartidos (Argentina y Chile, 1991) -
Yelcho 11.100
Chile 38
Argentina 19,65  - -
Zapaleri 2.600 Bolivia 59,60
Chile 20,75
Ecuador 70,50 - -
Zuramilla 3.300
Perú 20,50
LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA HACIA LAS
ENERGÍAS RENOVABLES EN AMÉRICA LATINA
Marina Y. Recalde1
I. Introducción
En las últimas décadas la energía, insumo principal de
todo el sistema económico social, se ha convertido en un punto
crítico del desarrollo sustentable a nivel mundial; no solo por
su impacto ambiental, sino también porque aún en el siglo XXI
un porcentaje de la población mundial no tiene cubiertas sus
necesidades energéticas.
En primer lugar, si bien existe un claro reconocimiento
de que el acceso a los servicios energéticos modernos es cru-
cial para el bienestar humano y para el desarrollo económico,
de acuerdo a la Agencia Internacional de la Energía (IEA por
sus siglas en ingles), en la actualidad 1,2 billones de personas
continúan sin acceso a la electricidad y más de 2,7 billones se
mantienen sin servicios energéticos de calidad para la cocción
(IEA, 2016)2. Si bien, América Latina no es la región con ma-
yores problemas en lo que respecta al acceso a la electricidad,
ya que tal como destaca el REN21 (2017) el 95% de la pobla-
ción de la región tiene acceso a la red eléctrica, aún cerca de 22
millones de personas en Bolivia, Colombia, Guatemala, Haití y
Nicaragua no cuentan con dicho acceso; mientras que cerca del
14% de la población (65 millones de personas) no tienen acce-
1 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas

(CONICET) / Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo de
Fundación Bariloche. Las opiniones que aquí se expresan son responsabi-
lidad de la autora y no necesariamente coinciden con las de la institución
en la que trabaja.
2 Ver: http://www.worldenergyoutlook.org/resources/
energydevelopment/energyaccessdatabase/
D irectores
so a formas limpias energía para la cocción, con el consecuente

impacto sobre la salud (REN21, 2017).
En segundo lugar, la energía es el principal responsable de
las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Las emi-
siones de GEI de este sector representan dos tercios de las emi-
siones antropogénicas globales (IEA, 2015). A pesar de las dife-
rentes acciones de mitigación implementadas a nivel global, las
emisiones agregadas presentan un sendero creciente, observan-
do reducciones solamente en el período 2007-2010 en relación
con la crisis económica global. Este aspecto pone de relieve uno
de los puntos clave de la discusión: la estrecha relación entre el
consumo de energía y el crecimiento del PBI y la posibilidad real
de alcanzar el desacople o desmaterialización energética. Al mis-
mo tiempo, esta relevancia del sector energético se debe al peso
que tienen los recursos fósiles dentro de las matrices energéticas
de las principales economías del mundo. En el año 2014, más del
90% de las emisiones del sector energético fueron emisiones de
CO2 provenientes de la quema de combustibles fósiles.
El último informe del Panel Intergubernamental sobre
Cambio Climático (IPCC) ha estimado que para mantener una
probabilidad estimada de 50% de limitar los incrementos de
temperaturas promedio globales por debajo de los 2°C, el mundo
podría soportar un máximo de 3.000 Gt de emisiones de CO2,
de las cuales aproximadamente 1.970 Gt ya han sido alcanza-
das con anterioridad a 2014 (IPCC, 2013). La IEA (2015) estima
que teniendo en cuenta las emisiones provenientes de procesos
industriales, y uso y cambio de uso del suelo y forestación, el pre-
supuesto para el sector energético para resto del siglo 21 es de un
promedio de 980 Gt a partir de 2014 (IAE, 2015). En diciembre de
2015 la comunidad internacional firmó el Acuerdo de Paris por
medio del cual los gobiernos se comprometen en forma colectiva a
mantener el incremento de la temperatura por debajo de los 2°C
mencionados anteriormente (e incluso con la esperanza de poder
mantenerla por debajo de los 1.5°C). Así, a fines del año 2016,
117 países presentaron sus contribuciones determinadas a nivel
nacional (NDCs, por sus siglas en inglés) que incluyen diferentes
La transición energética hacia las energías ... 195
medidas de mitigación en distintos sectores de la economía (in-

cluyendo acciones promoción de las energías renovables). No
obstante, lamentablemente la suma de estas NDCs parecería no
ser suficiente para limitarse a los 2°C, sino que podría llevar al
mundo a niveles entre 2,3°C y 3,5°C (REN21, 2017).
La Figura I muestra la distribución geográfica y secto-
rial de las emisiones de GEI de acuerdo a la información del
World Resources Institute (WRI). En dicha figura se puede ob-
servar que los 10 principales países (China, Estados Unidos,
Unión Europea, India, Rusia Japón, Brasil, Indonesia, Canadá
y Mexico) representan en conjunto tres cuartos del total de las
emisiones de GEI, mostrando además la importancia de las na-
ciones en desarrollo en el mapa global de emisores. La figura
también muestra que para el caso de los principales países emi-
sores, al menos, el sector energético es por lejos el mayor respon-
sable de las emisiones de GEI. En su mayoría dichas emisiones
provienen de la generación de electricidad, calor y transporte.
Figura I: Emisiones de GEI por países y por sectores
Fuente: WRI
D irectores
Así, en el marco del debate en torno al cambio climático

es que el concepto de Transición Energética, muy utilizado his-
tóricamente, ha cobrado cada vez mayor relevancia. Tal como
destaca Grübler, el mundo debe evolucionar hacia la “próxi-
ma” transición energética, pues los sistemas energéticos en su
configuración actual no son sustentables desde la perspectiva
ambiental, económica y social. El autor se refiere con esta defi-
nición a una perspectiva más amplia que la comúnmente utili-
zada, ya que no solo hace referencia al impacto ambiental de los
sistemas energéticos, sino que también enfatiza que miles de
millones de personas se encuentran excluidas de los beneficios
alcanzados por las transiciones energéticas pasadas, las cuales
lograron mejorar el acceso a la energía moderna y limpia tanto
en hogares como en el sector productivo. Jakob y Steckel (2016)
enfatizan que el punto clave es encontrar senderos de reducción
de emisiones de forma que no impida el alcance de los objetivos
de desarrollo, sino que creen sinergias. Estas sinergias se de-
ben en parte a que el desarrollo de políticas de mitigación en el
sector energético suele tener co-beneficios de importancia, como
por ejemplo el impacto sobre la salud, el alcance de la seguridad
energética, o la reducción del impacto económico de las importa-
ciones energéticas a través de la balanza comercial.
La transformación de las matrices eléctricas han sido una
de las políticas de mitigación más implementadas a nivel glo-
bal en las últimas décadas. Esta política se relaciona en forma
directa con las políticas de sustitución y la promoción de las
llamadas Fuentes Nuevas y Renovables de Energía (FNRE).
Si bien históricamente las motivaciones para la aplicación
de políticas de sustitución de las matrices energéticas habían
diferido entre los países desarrollados y aquellos en desarro-
llo (en los primeros la principal motivación se relacionaba con
el objetivo de reducir las emisiones de CO2, mientras que, en
el segundo grupo, se relacionaba más con el aumento del acce-
so a la energía en zonas aisladas) esta situación podría estar
cambiando (Recalde, 2016). Diferentes escenarios de política
señalan que a partir de 2040 serán los países en desarrollo los
que tendrán mayor participación en el consumo de energía y

mayor responsabilidad en las emisiones GEI por quema de com-
bustibles a raíz de su futura evolución demográfica, mejoras de
bienestar y tasa de crecimiento de sus economías (DOE/EIA,
2013, en Recalde, 2016). Surge entonces el debate en torno del
sendero de desarrollo que seguirán estos países ya que, si, tal
como argumentan Jakob y Steckel (2016), los países en desarro-
llo replican el sendero de los países industrializados, entonces
el consumo energético, y con ello la presión ambiental, seguirá
su sendero creciente. Así, por ejemplo, si solamente se pusieran
en marcha un tercio de los más de 1.400 GW de capacidad de
generación en base a carbón mineral planificados (mayormente
en la región de Asia), esto implicaría la emisión a lo largo de su
ciclo de vida de más de 100 Gt CO2, comprometiendo el alcance
de los objetivos mencionados por el IPCC (Shearer et al. 2016).
El punto crítico de esta discusión se encuentra entonces en
lo referido a los costos y el consecuente impacto sobre el desa-
rrollo socioeconómico que podrían tener las actuales y futuras
políticas de mitigación en el sector energético en general, y la
promoción de las FNRE en particular. La reducción de la pobre-
za y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes se mantie-
ne como el objetivo de política principal de los países en desarro-
llo, motivo por el cual estos países no deberían cargar los costos
adicionales de las nuevas tecnologías energéticas para reducir
las emisiones globales (en concomitancia con lo explicitado en el
principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas
de la Convención Marco de Naciones Unidas contra el Cambio
Climático) (Jakob y Steckel, 2016). Una transición justa de los
sistemas eléctricos debería contemplar estos aspectos y tender
a la promoción de sistemas más amigables desde la perspectiva
ambiental, económica y social.
A pesar de la reconocida importancia de las FNRE y de que
en algunos casos se encuentran transitando senderos decrecien-
tes de costos gracias al desarrollo tecnológico, aún enfrentan
menor rentabilidad relativa que las tecnologías convencionales
D irectores
maduras3. Por estos motivos, es que a nivel global se utilizan

diferentes instrumentos de promoción con el fin de aumentar o
asegurar la rentabilidad futura de estas inversiones (Jacobs et
al., 2013; del Río y Mir, 2014; del Río y Linares, 2014; REN21,
2017). No obstante, la revisión empírica muestra que, aun apli-
cando instrumentos similares, los países logran distintos gra-
dos de inversión en energías renovables. Cabe entonces pregun-
tar cuáles son los factores que afectan la política energética y
los proyectos de energías renovables. Se trata, en su mayoría,
de factores políticos, económicos e institucionales que enmar-
can las decisiones de política e influyen decisivamente en su
aplicación.
En este contexto, el presente capítulo aborda la temática
de la transición energética y las energías renovables desde una
perspectiva latinoamericana. El punto principal de la discusión
del capítulo será, porqué las energías renovables y cuál puede
ser su rol en la región y en qué media pueden ayudar al desa-
rrollo sustentable. La segunda parte del capítulo analiza cuales
son los factores que han determinado el diferente desarrollo de
estas fuentes energéticas a nivel nacional.
II. La transición energética y el posible aporte de las

energías renovables
En los últimos años el concepto de transición energética ha
tomado cada vez mayor relevancia, sobre todo en el marco de la
aplicación de políticas de reducción del impacto ambiental del
sector energético y la descarbonización de los sistemas. Estos
aspectos son cada vez más visibles a partir del reconocimien-
to de la necesidad de limitar y reducir las emisiones de gases
de efecto invernadero para alcanzar el escenario de incremento
de la temperatura por debajo de los 2°C respecto de los niveles
3 Existe un intenso debate sobre la rentabilidad relativa de las fnre

y las tecnologías que usan recursos fósiles: algunos autores argumentan
que hay subsidios encubiertos a estos recursos y que no se tienen en
cuenta, en forma expresa, las externalidades negativas del uso de estos
recursos.
pre-industriales, y se encuentran asociados a la promoción de

las energías renovables y la eficiencia energética. Sin embargo,
el concepto no es nuevo y existen múltiples ejemplos en la histo-
ria de transiciones energéticas.
Una transición energética puede ser definida como un cam-
bio de un sistema energético desde un estado a otro con respecto
a la cantidad, calidad y estructura de la oferta energética o de
los usos energéticos en un momento del tiempo y en un espacio
determinado (Grübler, 2007; Grübler, 2012). De esta definición
surge claramente que el mundo ha estado sujeto a diferentes
transiciones energéticas a lo largo de la historia. Por ejemplo,
Nakicenovic et al. (1998) resaltan dos grandes transiciones post
revolución industrial: la que se relaciona con la aparición de
las calderas a vapor y el rol del carbón mineral; la segunda se
caracteriza por el desplazamiento de las tecnologías a base de
carbón por tecnologías a base de petróleo y consumo eléctrico
(Grübler, 2012). Por su parte, Grübler (2007) identifica al me-
nos nueve transiciones históricas:
n El paso desde la energía no comercial a la energía comercial;
n El paso de energía renovable a energía fósil;
n Cambios desde energía rural a energía urbana;
n Desde el hemisferio sur al hemisferio norte y luego de nuevo
hacia el hemisferio sur;
n Desde fuentes con bajo nivel de exergía a alto nivel de exergía;
n Hacia incrementos en la eficiencia y la productividad;
n Hacia más profunda conversión;
n Hacia incrementos en la densidad de oferta y demanda;
n Hacia energías más limpias a través de la desulfuración y des
carbonización.
Cada una de estas transiciones ha sido impulsada por di-
ferentes factores. Es importante conocer cuáles son los drivers
que han impulsado estos cambios en los sistemas para poder
comprender qué es lo que podría determinar cambios futuros.
En este sentido, parecería ser que no ha sido de ninguna forma
la escases de los recursos energéticos primarios en cada etapa lo
que ha determinado las transiciones energéticas en el pasado,
D irectores
sino que otros factores han jugado un rol primordial, como por
ejemplo los cambios tecnológicos y la calidad de los energéticos,
aún mucho más que el precio de los recursos (Grübler, 2007).
Quizás en forma más exacta podría asegurarse que a lo largo
de la historia han existido tanto drivers endógenos y exógenos
como por ejemplo la aparición de la electricidad luego de la in-
vención del dinamo por parte de Faraday en el primer caso, y
la crisis del petróleo de 1973 en el segundo caso (Grübler et al.,
1999 en Patwardhan et al., 2012). En este sentido, de acuerdo
a los autores, estos cambios en los sistemas energéticos pue-
den ser explicados, quizás principalmente, a través de cambios
tecnológicos.
La teoría económica muestra que el desarrollo tecnológico
es de gran importancia para cualquier cambio económico, más
aún en el caso de las transiciones. Así, las futuras transiciones
energéticas de las cuales el mundo habla en la actualidad de-
penderán en gran medida de la capacidad de penetración de las
tecnologías de conversión energética.
De acuerdo al REN21 (2017), existen al menos cuatro prin-
cipales drivers para la transición hacia la energía renovable en
la actualidad a nivel global. En primer lugar, la mitigación del
cambio climático ha sido la principal motivación de los esce-
narios que plantean altos porcentajes de energías renovables.
En segundo lugar, en algunos casos una de las motivaciones de
relevancia es la reducción de la contaminación local y los pro-
blemas de salud que ésta causa. En tercer lugar, el alcance de
la seguridad energética, relacionado además en algunos casos
con la creación de una capacidad de incrementar la resiliencia
nacional, frente a la vulnerabilidad creciente de los sistemas
energéticos al cambio climático. En cuarto lugar, los últimos
años han evidenciado una reducción significativa de los costos
de algunas de las principales tecnologías, lo que las convirtió
en costo efectivas con otras tecnologías como la generación a
base de fósiles o nuclear. Finalmente, en muchos casos (y de-
pendiendo de la forma en la que se estructura la regulación) ha
sido la posibilidad de creación de empleos, impulso al desarrollo
industrial e incluso reducir el impacto del sector energético so-

bre la balanza comercial uno de los factores para su impulso.
A diferencia de lo ocurrido en la mayoría de los países de-
sarrollados, en los últimos años, el impulso de las renovables en
los países en desarrollo ha estado principalmente relacionado a
su contribución a la seguridad energética y sobre todo a la posi-
bilidad de incrementar el acceso energético en algunas regiones
aisladas.
Sin embargo, y a pesar del sendero decreciente de los costos
de las tecnologías mencionado anteriormente, existe un punto
de importancia. El mundo actual ha demostrado que se podría
reducir el impacto ambiental del consumo de energía a partir
de la sustitución de fuentes energéticas (y políticas de eficiencia
energética que atenúen el crecimiento del consumo) con el uso
de tecnologías de punta. Tal como remarcan Patwardhan et al.
(2012) el alcance de una transición energética requerirá acele-
rar los procesos de cambios tecnológicos desde el mundo desa-
rrollado a los países en desarrollo. Los procesos de transferencia
de tecnología serán entonces la vedette de las transiciones futu-
ras. No obstante, el uso de estas tecnologías podría incrementar
el costo de mitigación, con lo que surge el debate sobre quienes
serán los países que tendrán que cargar con costos más altos en
el proceso de una transición energética.
En este contexto, surge la necesidad de plantear el concep-
to de transición energética justa (JET por sus siglas en inglés),
que es aquel sendero en el cual existe una reconciliación de las
necesidades materiales de los sectores más pobres y necesitados
de la población, con la necesidad de alcanzar los objetivos de
mitigación del cambio climático (Jakob y Steckel, 2016). Así,
una transición energética justa es aquella que no solo tiene en
cuenta los recursos energéticos, sino factores propios de los paí-
ses como factores culturales, y reducción de la pobreza (Tabare
Arroyo, 2017).
Las tecnologías de generación de electricidad con energías
renovables en general, y las FNRE en particular, pueden hacer
un importante aporte a la JET. De acuerdo al último informe
D irectores
del REN214, la tendencia creciente de la generación con ener-

gías renovables, de forma que en el año 2016 la inversión en
capacidad instalada de estas tecnologías superó a la inversión
en generación térmica en base a combustibles fósiles. En 2016
el 30% de la capacidad de generación mundial corresponde a
energías renovables, lo que implica que cerca del 25% de la
generación anual global proviene de energías renovables. Sin
embargo, de ese porcentaje el 16 % corresponde a generación
hidráulica, lo que deja cerca del 8% para las FNRE (4% gene-
ración eólica; 1,5% solar fotovoltaica; 2% en base a bioenergía;
y el 0,4% restante corresponde a otras fuentes como geotérmica
mareomotriz, entre otras).
El aporte que este tipo de tecnologías realice a la transición
energética justa en cada país dependerá, sin embargo, de la for-
ma en que la política energética para su penetración sea dia-
gramada. Algunos informes de organismos especializados en la
temática indican que las FNRE podría impactar positivamente
sobre el desarrollo económico mediante la creación de empleo,
la promoción de la industria nacional y el consecuente impacto
sobre la actividad económica. De acuerdo a estimaciones de la
International Renewable Energy Agency (IRENA) incrementos
en las energías renovables podrían aumentar el PBI de Brasil y
de México en más de 1% hacia el año 2030.
No obstante, estos beneficios económicos dependerán de la
medida en que la promoción de las energías renovables tenga
algún grado de relación con la promoción de la industria local,
como se observa en el caso de la política de promoción de la
energía eólica implementada por Brasil. IRENA (2016b) des-
taca que la promoción de las FNRE favorece la creación valor
local en industrias locales, sin necesidad de limitarse a gran-
des industrias y menciona como ejemplos regionales a Brasil,
Ecuador, Honduras, Panamá y Uruguay quienes han combina-
do políticas de despliegue con requisitos de contenido local a fin
de que las renovables creen el máximo valor local.
4 http://www.ren21.net
Un punto de mucha importancia al que pueden contribuir

las FNRE es a la reducción de la dependencia energética, sobre
todo en aquellos países que son importadores de energía. Ese
aspecto tiene un impacto directo sobre el sector energético y uno
indirecto sobre la economía en general.
Esta contribución de las FNRE también puede darse gra-
cias a la complementariedad entre fuentes renovables. Por
ejemplo, las FNRE pueden compensar la reducción del sumi-
nistro hidroeléctrico en las estaciones secas, recientemente
agravadas por la variabilidad climática, entre otros aspectos
(IRENA, 2016b).
III. Factores clave del diferente desarrollo de

energías renovables
El éxito de las políticas de promoción de las energías re-
novables, al igual que cualquier política energética no depende
de un solo factor sino de un conjunto de ellos: el contexto nacio-
nal e internacional, la actitud de los diferentes actores clave del
sector (públicos y privados), la elaboración de la política, y los
instrumentos seleccionados para remover las barreras que en-
frentan este tipo de tecnologías (OLADE/CEPAL, GTZ, 2003).
Las barreras a la entrada, por ejemplo, son todos los pro-
blemas o impedimentos que enfrentan las diferentes tecnolo-
gías al momento de buscar su desarrollo y que dependen del
tipo de tecnología y del grado de desarrollo de los países. Existe
un gran desarrollo teórico y empírico en torno a las barreas que
enfrentan estas fuentes energéticas en general y en algunos
casos en particular (Painuly, 2001; Painuly y Fenhann, 2002;
Altomonte, 2007). Estas barreras pueden ser removidas con los
instrumentos adecuados diseñados a tal efecto por el hacedor de
política energética. El rango de instrumentos existentes para la
promoción de las energías renovables es muy amplio y depende
de cada fuente energética a promover, las barreras que estas
enfrentan y de las condiciones nacionales. No existe una única
combinación de instrumentos posibles y al momento del diseño
de la política, la selección y el diseño de estos instrumentos,
D irectores
es fundamental tomar en consideración los factores económi-

cos, políticos e institucionales propios del contexto nacional que
son los que determinaran, entre otras, cosas la respuesta de los
actores privados a los instrumentos seleccionados (Vachon and
Menz, 2006; Marques et al. 2009; del Río y Linares, 2014). En un
estudio reciente para la región latinoamericana, James (2011)
muestra que la gran mayoría del financiamiento para inver-
siones en energías renovables en la región de América Latina
en los últimos años se ha orientado hacia países percibidos por
los inversores como opciones seguras por su institucionalidad y
que han demostrado consistencia en sus políticas energéticas
y económicas. En línea similar, Jacob et al. (2013) encuentra
que para un grupo de países de la región (Argentina, Ecuador,
Honduras, Nicaragua y República Dominicana), el diseño de los
instrumentos de promoción ha sido menos importante que el
contexto en el cual se han implementado para el éxito de la po-
lítica de renovables (riesgo político y regulatorio, entre otros).
Siguiendo a la literatura, este contexto puede ser defini-
do como condiciones de entorno o marco habilitante: “un marco
institucional, regulatorio, político y económico favorable para
promover y facilitar la implementación de la política” (Boldt
et al, 2012). Entre estas condiciones se encuentran: las condi-
ciones del marco institucional, regulatorio y político de alcance
más amplio, que influyen, determinan o facilitan la viabilidad
de las políticas sectoriales o sub-sectoriales. La existencia de
condiciones propicias o habilitantes facilita la remoción de las
barreras que enfrentan las tecnologías, al otorgar un contexto
propicio para el desarrollo de estrategias de política (Boldt et
al, 2012). Por otro lado, en el sector energético las condiciones
de entorno juegan un rol fundamental en el desarrollo de inver-
siones, particularmente las condiciones institucionales y ma-
croeconómicas. Más aún, su relevancia es tal que, en algunos
casos, políticas e instrumentos bien diseñados no han dado el
resultado esperado por no tomar en consideración las condicio-
nes de entorno en donde se aplican (Recalde, 2016a). Existen en
la literatura diversos estudios que enfatizan que la existencia
de ciertas condiciones de entorno propicias facilita el desarrollo

de las energías renovables en un país. En particular: la calidad
institucional y el cumplimiento de las normas regulatorias, la
capacidad de adaptación de los países a nuevas tecnologías, el
acceso al financiamiento, y el conocimiento tecnológico y capital
humano, entre otras características (Cherni, 2011; van Dril y
van Tilburg, 2011; Bloomberg New Energy Finance et al., 2014;
Corrigan et al., 2014; Recalde, 2015).
En la Tabla 1, la cual ha sido construida sobre la base de la
literatura existente, se presenta una descripción de algunas de
las principales condiciones de entorno que se enfrentan al mo-
mento del diseño de la política de energías renovables. Si bien
en esta clasificación todas las categorías se mencionan como
igualmente relevantes, lo cierto es que la experiencia muestra
que algunas categorías son más importantes que otras, depen-
diendo de la situación del país, el momento histórico y las condi-
ciones intrínsecas del sector energético (Boldt et al, 2012).
Tabla I: Principales condiciones de entorno para la promoción de energías renovables
Condiciones
de Entorno Subcategoría Descripción /Relevancia para la política de energías renovables
Nacionales
1) Alto nivel de Alto nivel de compromiso político contribuye a facilitar los arreglos institu-
compromiso y cionales y la regulación, así como la coordinación entre diferentes ministe-
Liderazgo
liderazgo rios afectados.
organizacional
2) Organización La existencia de instituciones energéticas sólidas facilita el desarrollo e im-
e institucional,
institucional clara plementación de políticas y es crucial para incentivar la inversión privada.
coordinación y
y fuerte Estas instituciones pueden ser independientes o integradas a la auto-
participación
ridad energética nacional, pero se requiere que cuenten con capacidad
institucional.
3) Marcos de políti- La existencia de marcos regulatorios claros y estables es una “condición
ca y regulatorios necesaria” para el desarrollo de las energías renovables. La regulación
claros y estables debe enmarcar todos los esfuerzos en la promoción de las energías. Además
y alto grado de deben existir un alto grado de obligatoriedad y cumplimiento.
D irectores
Marco regulato- enforcement

rio y de política
4) Sinergia con La política de renovables debe tomar en consideración los vínculos y
otras políticas y sinergias existentes con otras estrategias, planes y programas dentro del
estrategias Estado. Particularmente en el caso de la política ambiental y la política de
Cambio Climático.
5) Condiciones La existencia de buenas condiciones macroeconómicas puede contribuir
macroeconómicas a la remoción de las barreras enfrentadas por las energías renovables, o
locales puede ser el caso contrario. Los contextos de incertidumbre política pueden
Aspectos afectar las inversiones, así como el mal desempeño económico.
económicos y 6) Disponibilidad Las inversiones en proyectos de energías renovables requieren inversiones
financieros efectiva y uso de públicas y privadas. Cuando no existen fondos nacionales se requiere de
fondos e inversión financiamiento externo. Se requiere entonces contextos de muy bajos o
nulas restricciones al crédito externo, así como crédito a tasas de interés
competitivas.

7) Información ener- Se requiere de información específica del sector energético para el diseño
gética transpa- y monitoreo de las políticas de promoción; como para la toma de decisiones
Información rente, clara y de de inversión por parte de los agentes privados.
para la toma de calidad.
decisiones y el 8) Información Los inversionistas requerirán de información sobre la disponibilidad de los
La
monitoreo respecto de la recursos, incluyendo información técnica, económica y social.

disponibilidad de
recursos.
9) Capacidades Es necesario que las agencias cuenten con capacidades individuales (cono-
individuales e cimiento y habilidades), y que exista capacidad institucional de coordina-
institucionales. ción entre todos los individuos de las agencias y otros individuos de otras
agencias relacionadas con la temática.
Capacidades 10) Sinergia entre La existencia de capacidades individuales es condición necesaria pero no
las capacidades suficiente para la promoción exitosa de las energías renovables. Se requiere
individuales e además que dichas capacidades sean desarrolladas dentro de un marco
institucionales. institucional estable, y que el personal competente se mantenga en las
instituciones en el largo plazo.
11) Reconocimiento Campañas públicas y de ONGs para promover un comportamiento más
de la importancia responsable en el consumo y producción de energía. Estas campañas
de las energías deber{a crear un entendimiento general de la relevancia de la temática
Conciencia pú- renovables para para el desarrollo sustentable.
blica y difusión los objetivos de la
política energé-
tica y la política
transición energética hacia las energías
ambiental.
...
Fuente: Recalde (2016 y 2017), en base a Bouille (1999) y Boldt et al. (2012)
207
D irectores
La conjunción de estas condiciones de entorno generará un

mejor o peor desempeño de las políticas de promoción de las
energías renovables. Algunos de estas condiciones determinan
las bases de información para la adopción de las tecnologías o la
consciencia en su adopción determinando el éxito desde el lado
de la demanda; mientras que otras condiciones determinan el
impacto desde el lado de la oferta.
En el caso de los impactos por el lado de la oferta, es po-
sible explicar la existencia o falta de inversiones en energías
renovables en base a un conjunto de factores institucionales que
establecen las condiciones del entorno de la política energética,
como por ejemplo las expectativas sobre el diseño institucional,
la existencia o ausencia de un horizonte temporal de largo pla-
zo entre agentes políticos, garantía (o no) de los derechos de
propiedad e (in)cumplimiento de los contratos. Estos aspectos
se pueden evidenciar en la Figura II, la cual muestra un enfo-
que desarrollado en Recalde (2017) sobre los determinantes de
las inversiones FNRE. De este enfoque se desprende al menos
tres relaciones entre el diseño institucional y las inversiones
en energías renovables. En primer lugar, un impacto positivo
sobre el desempeño económico y el de un buen desempeño en
el desarrollo de proyectos de FNRE, que se puede atribuir a un
entorno propicio para la inversión y a que las proyecciones de
crecimiento nacional involucran el crecimiento del sector ener-
gético (dada la alta elasticidad ingreso del consumo de ener-
gía, sobre todo en las etapas iniciales del desarrollo), el cual
demanda inversiones en energía. En segundo lugar, la relación
indirecta entre calidad institucional e incertidumbre, y entre
esta e inversiones en FNRE. A mayor calidad institucional, ma-
yor será la posibilidad de que los agentes sigan reglas y con-
venciones, y menor será la incertidumbre que surge de la inte-
racción entre sus expectativas. Entornos con menor grado de
incertidumbre son más propicios para la inversión en todos los
sectores, y aún más en aquellos que requieren largos horizonte
de planeación y niveles de rentabilidad estables, como el sector
energético y la inversión en FNRE. Finalmente, el impacto de
la calidad institucional en la ejecución de las políticas de promo-

ción. Cuando mayor sea la calidad de las instituciones políticas,
mayor será su capacidad para desarrollar políticas de promo-
ción. Este aspecto es muy importante en el desarrollo de las
FNRE porque la difusión de las energías renovables depende en
gran medida de los planes y programas de promoción, al menos
en los países en desarrollo (Recalde, 2017).
Figura II: Interacción entre inversión en FNRE y

determinantes de la inversión
Desempeño Instituciones
económico políticas y
internacional económicas
Desempeño
Acceso al económico
financiamiento nacional
Proyecciones del sector Incertidumbre

energético
Políticas de
Inversión FNRE
promoción
Rentabilidad y precios
Fuente: Recalde (2017) adaptado de Recalde (2011)
Por otro lado, y tal como se mencionó al inicio de esta sec-

ción, otro de los elementos clave de la política son los instru-
mentos con los cuales se intenta sobrepasar las barreras a la
entrada de las energías renovables.
Existe en la literatura una diversa forma de clasificar este
tipo de instrumentos. Se pueden clasificar en primarios (ins-
trumentos dominantes o esquemas de promoción principales) y
documentos secundarios (del Rio y Mir Artigues, 2014). Los ins-
trumentos primarios son la base de la estructura de incentivos,
y son los que se utilizan para promover las inversiones y fijar
los niveles de remuneración. En este grupo se encuentran desde
los instrumentos de precio como Feed-in laws, tanto las Feed-in
D irectores
Tarriffs (FITs) o los Feed.in Premiums (FIPs); y los instrumen-

tos de cantidad, cuotas o RPS, Certificados verdes transables
(TGCs por sus siglas en inglés); hasta instrumentos como licita-
ciones, subastas y net metering. Los instrumentos secundarios
son aquellos que se utilizan para complementar la rentabilidad
de las inversiones, por ejemplo: subsidios a la inversión, cré-
ditos blandos, incentivos fiscales o políticas de investigación y
desarrollo (R&D).
También pueden ser clasificados en: Instrumentos indirec-
tos, económicos o basados en el mercado; Instrumentos direc-
tos o regulatorios; Instrumentos de Información o Provisión de
bienes y servicios públicos, acciones voluntarias o acuerdos vo-
luntarios. Dentro del primer grupo se encuentran aquellos ins-
trumentos cuyo objetivo es influir sobre los actores económicos
de forma de inducirlos a tomar decisiones en pos de un objetivo
anteriormente establecido. Se incluyen dentro de esta categoría
tanto los instrumentos de precio, como los instrumentos de can-
tidad. Dentro del segundo grupo, los instrumentos directos, se
trata de instrumentos que se enmarcan en un abordaje regula-
torio convencional, y establecen reglas y objetivos que se deben
cumplir. Los últimos dos grupos incluyen políticas cuyo objetivo
es remediar la barrera de falta de información (en general por
parte del usuario final), o establecer algunas condiciones nece-
sarias para la puesta en marcha de este tipo de tecnologías por
parte del Estado sin costo para el receptor. La posibilidad de im-
plementación de instrumentos directos o indirectos dependerá
de la configuración del sistema energético.
La Tabla II presenta una tercera forma de clasificar este
tipo de instrumentos y una definición para cada uno de ellos.

Tabla II: Tipos de políticas y principales instrumentos de política para FNRE.

Tipo de política Definición
Políticas regulatorias y de acceso
Net metering Tendiente a facilitar el acceso a la red. Se trata de un medidor que permite un
flujo de dos vías de la electricidad entre el generador y la empresa distribuidora.
La
Posibilita el cobro por la electricidad suministrada a la red, y el pago de la energía neta

consumida.
Acceso prioritario a la red Del mismo modo que la anterior, se orienta a facilitar el acceso a la red. Permite el
acceso libre a la red para la electricidad renovable a cambio de remuneración
Despacho prioritario Asegura el despacho de la electricidad generada al sistema antes que la electricidad
proveniente de otras fuentes.
Targets, cuotas, Renewable Se establece un objetivo para la participación voluntaria u obligatoria de las energías
Portfolio Standard (RPS) renovables, en general en la oferta total de energía pero podría ser, también, en la
energía consumida
Sistemas de Certificados Es una herramienta para el comercio y el cumplimiento de las obligaciones de energías
Verdes Negociables (TGC renovables. Uno de los agentes de la cadena eléctrica (el generador, el distribuidor
por sus siglas en inglés) o el consumidor) tiene que demostrar un mínimo fijo de certificados cada año, que son
establecidos por el regulador y recibe beneficios por los certificados negociados en el
mercado
Feed-in-Tariffs (FITs) Se garantiza el suministro de electricidad, con el acceso o el despacho prioritario y me-
diante contratos de precio de fijo por unidad de electricidad generada atendiendo a las
transición energética hacia las energías
diferentes tecnologías y a la localización. En la mayoría de los casos, estos precios fijos

...
se establecen a escalas decrecientes. Generalmente, los costos de las FIT se trasladan a

los consumidores
211
Feed-in-Premiums (FIPs) Se le garantiza al proveedor de electricidad renovable el pago de un adicional por
sobre su precio de mercado de la energía o el valor de uso final
Políticas Fiscales
Esquemas de Permite la reducción de la carga fiscal total de la inversión inicial.
depreciación acelerada
Reducciones impositivas Permite la reducción de la carga fiscal del proyecto
Crédito fiscal a la inver- Se le provee al inversor un crédito anual al monto dedicado a la inversión.
sión de capital
Políticas de Financiamiento Público
Inversión Pública, présta- Se refiere a inversiones públicas directas realizadas por el gobierno. Incluye sistemas
mos o subvenciones de préstamos para financiar la inversión privada en energías renovables
Licitaciones públicas Son licitaciones organizadas por el sector para abastecer una determinada cuota de la
energía total sobre la base de las FNRE, estableciendo un contrato en el largo plazo
y garantía de pago por la energía proporcionada. Se constituyen en un instrumento
que mezcla precio y cantidad, ya que determinan la cantidad a poner en disponibili-
D irectores
dad en el mercado a un precio fijo

Otras políticas públicas
Investigación y desarrollo Apoyo e inversión a la investigación en áreas relacionadas con el desarrollo de las
tecnologías renovables. Incluye adopción y adaptación de diferentes tecnologías
Información y construcción Se trata de la realización de campañas de comunicación, entrenamiento y certificación

de capacidades locales
Fuente: Recalde y Guzowski (2016) en base a REN21 (2015) y Turkenburg et al. (2012)
Se desprende que existen desde instrumentos para crear

condiciones de acceso de las fuentes renovables a la red, hasta
políticas tendientes a incrementar la masa crítica de capital hu-
mano requerido para el desarrollo de las mismas. No obstante,
y dado que en general las fuentes renovables, particularmente
en los países en desarrollo, no enfrentan una única barrera sino
un conjunto de las mismas suele ser de gran relevancia el uso de
un portafolio de medidas, que se complementen cuidadosamen-
te con el fin de determinar un sendero de expansión y desarrollo
de estas fuentes en el mediano/largo plazo (Foxon et al, 2007).
Sin embargo, es preciso reconocer que pueden existir puntos
de conflicto entre los diferentes instrumentos (particularmente
si los mismos son aplicados a diferentes niveles de gobierno)
(Heetet al. 2014). En última instancia también, la capacidad de
implementación de la política por parte de los gobiernos, y la
existencia de objetivos estables y políticas de largo plazo serán
determinantes para el éxito (REN21, 2015).
En los últimos años, ha existido una tendencia creciente
en los países en lo que respecta a la implementación de instru-
mentos de regulación en el sector eléctrico para promover las
energías renovables, de forma tal que los países con regulacio-
nes pasaron de ser 118 en 2015 a 126 en 2016 (REN21, 2017).
Si bien la tendencia en torno a los instrumentos más utilizados
mantiene a las FITs y FIPs en primer lugar, seguidos por el
Net metering, las licitaciones (por medio de subastas) han in-
crementado notablemente su rol, pasando de ocupar el cuarto
lugar en 2015 a el tercero en 2016, por encima de los RPS, prin-
cipalmente en el caso de grandes proyectos. Tal como lo resalta
el REN21 (2017) este fenómeno ha sido aún más claro en el caso
de Europa y Asia. Al mismo tiempo, se observa que muchos de
los países que mantienen sus Feed in laws (principalmente en
proyectos de pequeña escala) se encuentran ajustando las ta-
rifas de estos programas con el fin de poder ajustarse a las ga-
nancias en competitividad de las tecnologías y las consecuentes
D irectores
reducciones en sus costos5. Cada vez más países se encuentran

implementando en forma conjunta sistemas de licitaciones (con
subastas) y FITs en un caso típico de combinación de instru-
mentos de promoción como forma de incentivar inversiones y
establecer niveles de rentabilidad. En el caso del Net metering,
se lo ha utilizado en mayor medida para instalaciones de pe-
queña escala, presentándose algunos cuestionamientos respec-
to de los cargos a los autoproductores para la conexión a la red
y el pago a las generadoras. Finalmente, si bien se mantienen
como políticas de importancia, en los últimos años se observa
una disminución de las políticas de RPS; al tiempo que los paí-
ses siguen acompañando estos instrumentos primarios con se
observa que los gobiernos implementan cada vez con mayor
cuantía otros instrumentos como créditos blandos, subsidios o
incentivos fiscales para acompañar a las inversiones en FNRE6.
Un aspecto de vital importancia a la hora de determinar
la efectividad de los instrumentos se encuentra en el diseño de
los mismos. Claramente cada uno de ellos tiene características
diferentes, pero existen algunos factores comunes en su diseño
que deben ser tenidos especialmente en cuenta al momento de
diseñar la política de promoción de energías renovables, sobre
todo considerando cuales son los objetivos de esta política y que
la misma estará constituida por un conjunto de elementos y no
por un solo instrumento. Algunos de estos aspectos serán: ele-
gibilidad de las plantas que se incluirán en la promoción (se re-
quiere decidir si los incentivos se aplicarán solamente a la nue-
va capacidad instalada o se incluirán las plantas existentes);
elegibilidad de las tecnologías; duración de los esquemas de
promoción (suele recomendarse plazos de 15 o 20 años); tamaño
de los proyectos (existen objetivos de promover grandes instala-
ciones o de restringir la capacidad instalada de las plantas?); se
5 En general las reducciones han sido para los proyectos de gran

escala, los cuales cuentan con mayor rentabilidad intrínseca, o para tec-
nologías más maduras, siempre teniendo en cuenta el contexto nacional.
6 Para una revisión más completa del estado actual de estos ins-
trumentos de promoción a nivel global, se recomienda ver: REN21 (2017)
desea proveer apoyo diferencial a las instalaciones nacionales?;

se plantea un esquema de apoyo fijo a lo largo del tiempo de im-
plementación de los incentivos o se instrumentarán esquemas
de apoyo decreciente?; quienes serán los agentes que cargarán
con el costo extra de la implementación de estas tecnologías? ¿el
gobierno o los consumidores finales? (20).
Al mismo tiempo, cada instrumento en si tiene además
sus propias características de diseño, las cuales determinan su
real desempeño7. En el caso de las licitaciones por subastas,
por ejemplo, algunos de los puntos de relevancia para evitar
los efectos negativos sería el establecimiento de esquemas re-
gulares de subastas en lugar de subastas aisladas, con el fin
de reducir el grado de incertidumbre que enfrentan los inver-
sores; establecer mínimos de ofertas; contratos a largo plazo;
penalizaciones en caso de no cumplimiento de las inversiones,
abandono o retraso en la puesta en marcha de las capacidades
instaladas; y sobre todo utilizar este esquema en conjunto con
algún incentivo de precio (FITs o FIPs). En cuanto a los meca-
nismos de precio, tanto las FITs como las FIPs, que en general
se enmarcan dentro de las Feed-in laws, deben tomar en con-
sideración aspectos tales como: la regla que se establece para
la conexión a la red; la cantidad de energía generada que se
comprará efectivamente a los productores; los términos tempo-
rales del contrato; la estructuras de las tarifas o los premiums
y el modo en el que las mismas se ajustarán en el tiempo (tan-
to para acompañar posibles procesos inflacionarios como para
ajustar la remuneración a las curvas descendientes de costos).
En el caso de los certificados transables (TGCs), suelen requerir
el establecimiento de precios límites para limitar el riesgo para
los inversionistas y reducir los costos financieros; establecer la
posibilidad de su utilización en el futuro para poder cumplir con
las cuotas de FNRE; e instaurar un precio máximo para limi-
tar los costos que el gobierno debe asumir por el apoyo y evitar
los incumplimientos. Las cuotas, RPS, estándares de energías
7 El resto de esta sección se basa en Recalde (2016)

D irectores
renovables (RES en EEUU o Renewables Obligation en Reino

Unido), pueden ser instauradas como una obligatoriedad de in-
crementar la producción de renovables, o que las compañías tie-
nen la obligación de producir un determinado porcentaje de su
electricidad en base a energías renovables. En este caso se re-
quiere que sean cuotas estables y en el largo plazo; utilizadas en
forma conjunta con otros instrumentos; que establezcan penas
por incumplimiento; y establecer claramente quienes cargaran
con el costo del RPS.
IV. Factores clave del diferente desarrollo de

energías renovables en la región
Al final de los años 80 y principios de los 90, algunos paí-
ses de la región latinoamericana reformaron y liberalizaron
sus sistemas eléctricos (Bacon, 1995; Pistonesi, 2000; Rudnick
y Zolezzi, 2001; Montero, 2002; Wamukonya, 2002; CEPAL/
OLADE/GTZ, 2003; Nagayama y Kashiwaki, 2007; Batlle et al.,
2010). Este aspecto, que ha tenido impacto sobre el desempe-
ño de sus sistemas energéticos, podría tener impacto también
sobre las transiciones energéticas futuras de los mismos. En
efecto, Patwardhan et al. (2012) destacan que el desafío de la
transición energética puede ser mayor teniendo en cuenta que
muchos países liberalizaron y privatizaron sus sectores energé-
ticos en la década de los noventa y con ello las instituciones con
que cuentan en la actualidad podrían no ser las adecuadas. Así,
el desafío de invertir y desarrollar nuevos sistemas energéticos
para el desarrollo sustentable podría demandar de la creación
de nuevas instituciones que sirvan a este objetivo (Helm 2005;
Smith, 2009).
Sin embargo, la región latinoamericana ya ha iniciado el
camino a la promoción de estas fuentes en el sector eléctrico,
y en algunos casos lo ha hecho con un relativo grado de éxito.
De acuerdo a IRENA (2017), la región latinoamericana ha sido
históricamente una de las regiones en las cuales el desarrollo
de las energías renovables ha contado con mayor éxito. Este as-
pecto se ha debido, sin dudas, al gran desarrollo de las grandes
centrales hidroeléctricas y a la bioenergía, dos fuentes en las

cuales la región cuenta con un gran potencial.
Parecería ser que la participación de las grandes hidro
(aún muy elevada) se encuentra en descenso (IRENA marcar
una reducción desde el 95 % en 2000 hasta el 83 % en 2015).
Los motivos para esta disminución en la participación pueden
ser varios, pero en gran medida se encuentran asociados con
mayores cuestionamientos respecto al impacto ambiental en-
frentados por las centrales hidroeléctricas, y por la creciente
inquietud relacionada con la vulnerabilidad de los sectores eléc-
tricos altamente dependientes de la generación hidráulica. Este
aspecto es de cada vez mayor importancia en el marco de las
crecientes sequías en la región. En este contexto, en los últimos
años se ha registrado un impresionante incremento de las reno-
vables no hidroeléctricas, cuya capacidad instalada se ha más
que triplicado entre 2006 y 2015, pasando de 10 GW a 36 GW
(IRENA, 2016a). La siguiente figura muestra la evolución de
la capacidad instalada en FNRE en la región latinoamericana.
Figura III: Evolución de la capacidad de generación
con energías renovables, exceptuando las grandes
hidráulicas
Fuente: IRENA (2016b)

D irectores
En lo que resta de esta sección se presenta un breve aná-

lisis de las condiciones de entorno de los países de la región y
de los instrumentos seleccionados con el fin de indagar los fac-
tores detrás del diferente grado de desarrollo de las FNRE en
la región.
1. Condiciones de entorno
a. Metodología e información8
La definición de condiciones de entorno discutida en la sec-
ción 3 pone de relieve que un marco propicio para el desarrollo
de energías renovables incluye aspectos económicos, políticos y
sociales. En este apartado se pretende realizar una compara-
ción de las condiciones de entorno para un conjunto de países de
la región latinoamericana. El conjunto de países seleccionados
incluye a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y
Uruguay; y la elección se basa en que estos países son en los
que las energías renovables cuentan con mayor promoción o
desarrollo.
La comparación en el tiempo de estas condiciones entre
países y en un mismo país requiere un marco analítico que in-
tegre las distintas dimensiones. En este caso, siguiendo el enfo-
que desarrollado en Recalde (2016) se emplea una variante del
análisis multicriterio (AMC)9 en donde se hace una evaluación
de las diferentes dimensiones en función de información secun-
daria disponible, y sin proceder al establecimiento de pesos re-
lativos a cada una de las dimensiones. Por estos motivos, es que
no se obtiene un índice que permita realizar un ranking con los
países, sino un conjunto de puntuaciones para cada dimensión
8 Esta sección se basa en Recalde (2016) y Recalde (2017)

9 El AMC es un enfoque de uso común, en el que se definen crite-
rios atendiendo a los objetivos de política y se valora el alcance de cada
criterio, así como su peso en un indicador global. Este tipo de análisis, que
requiere la participación de los principales actores porque utiliza su infor-
mación, es usual en la evaluación de tecnologías y en estudios del cambio
climático.
en cada caso bajo estudio. En estos casos, es posible realizar la

representación de los resultados obtenidos mediante un marco
esquemático que permite ver cómo interactúan las diferentes
dimensiones, el cual es utilizado ampliamente en la literatura
energética y ambiental (CEPAL/OLADE/GTZ, 1997; Salgado y
Altomonte, 2001; IEE-USP-FB, 2013; Rockström et al., 2009;
Duguma et al, 2014; Recalde, 2015; Recalde, 2016).
La tabla III presenta un conjunto de indicadores para cada
una de las condiciones de entorno mencionadas en la Tabla 1.
Estos indicadores han sido seleccionados atendiendo a su capa-
cidad para representar la condición de entorno, su simplicidad
y la disponibilidad de información10.
Tabla III: Definición de indicadores
Indicador Definición y puntuación
¿Cómo es el compromiso gubernamental con las fnre?
Hay expresiones oficiales de tal compromiso? Documentos
o leyes que establezcan la promoción de las fnre como
prioridad de política nacional. ¿Ha emprendido el país al-
1 Compromiso
guna nama (National Appropiate Mitigation Action) o un
proyecto de mdl (Mecanismo de Desarrollo Limpio) rela-
cionado con la promoción de las energías renovables? (1 =
muy baja; 5 = muy alta)
¿Qué tan desarrolladas están las instituciones de energías
renovables? ¿Hay alguna especializada en la promoción
2 Instituciones de fnre, independiente o dependiente de algún organismo
gubernamental? (1 = muy poco desarrolladas, 5 = muy de-
sarrolladas y eficientes)
¿Existen políticas e instrumentos para promover fuentes
de energía limpia? ¿Cuáles son las percepciones sobre
3 Regulación la capacidad de las instituciones gubernamentales para
formular e implementar políticas de energía limpia? (1 =
muy deficientes; 5= muy buenas)
¿Cuenta el país con estrategias de desarrollo bajas en
carbono o de cambio climático que promuevan las fnre?
4 Sinergia ¿Tiene el país iniciativas de reducción de gei o se encuen-
tra planificándolas? (1 = no hay; 5 = existen y el país ha
emprendido mdl y nama)
10 Para mayor detalle en torno a los mismos se recomienda ver

Recalde (2015).
D irectores
Percepción de los inversionistas privados acerca de las

condiciones macroeconómicas. Cambios en los índices de
5 Economía precios al consumidor, tasa de inflación anual. Deuda pú-
blica como porcentaje del pib (1 = condiciones macroeconó-
micas no favorables; 5 = muy favorables)
Derechos de propiedad y credibilidad nacional. ¿Cuán
fuerte es la protección de los derechos de propiedad, inclui-
6 Financiación das las inversiones y los activos financieros? Probabilidad
de entrar en situaciones de default. (1 = deficientes y alta
probabilidad; 5 = buenos y baja probabilidad)
¿Cuán buena y confiable es la información del sector ener-
gético? Hay información suficiente y confiable de las prin-
7 Información cipales variables del sector al menos para 10 años (balan-
energética ces energéticos, reservas de recursos energéticos, precios
y capacidad instalada en los mercados eléctricos mayoris-
tas, etc.) (1 = no confiable; 5 = confiable y apropiada)
¿Cuán buena y suficiente es la información sobre energías
Información renovables? Hay información gratuita disponible sobre
8
de energías dotación de energías renovables: mapas eólicos y solares,
renovables información sobre biomasa, bases de datos sobre costos de
fnre, etc. (1 = insuficiente; 5 = suficiente y relevante)
Hay programas públicos de educación, formación e inves-
9 Capacidades tigación para profesionales en el campo de las fnre (1 =
insuficiente; 5 = suficiente)
¿Las instituciones gubernamentales hacen campañas de
Conciencia
10 información para promover el uso de fnre en conjunto con
pública
otras políticas de mitigación? (1 = muy pocas; 5 = muchas)
Tal como se realiza en los trabajos anteriores, y siguiendo

a Corrigan et al. (2014) las variables seleccionadas para cada
indicador se agregan y se transforman en una escala de 1 a 5,
utilizando una transformación min-max para preservar la dis-
tancia entre los puntajes. Los valores máximos y mínimos de
la muestra son respectivamente la puntuación más alta y más
baja de los países en la muestra.
 Puntaje del país - Valor mínimo de la muestra 
4x   +1
 Valor máximoo de la muestra - Valor mínimo de la muestra 
Un aspecto que debe ser destacado es que el objetivo de este
análisis no es establecer un ranking entre los países, sino obte-
ner una idea de la situación actual de los marcos habilitantes
para la promoción de las renovables. Por estos motivos, y con el
fin de simplificar, el análisis, a cada uno de los indicadores ana-

lizados se les ha otorgado un peso relativo similar. Este aspecto
puede representar una debilidad de la metodología empleada,
puesto que como se mencionara anteriormente no todas las con-
diciones de entorno tienen el mismo impacto sobre el desarrollo
de las FNRE. En análisis más detallados podría establecerse
un peso institucional y económico son las que suelen tener un
impacto más fuerte sobre el desarrollo de las FNRE.
Con referencia a la información utilizada para el cálculo
de cada uno de los indicadores, tal como se mencionó fueron
construidos sobre información secundaria: revisión y evalua-
ción de la información energética disponible en las páginas
de los ministerios o secretarías de la energías de los diferen-
tes países (balances energéticos, reservas, precios mayoristas,
disponibilidad y potencial de FNRE, mapas solares y eólicos,
otra información disponible, documentación y leyes sobre la
promoción de energías renovables, metas de FNRE, institucio-
nes para promoverlas, instrumentos, etc.). Para la información
sobre las acciones de mitigación registradas se recurrió a la pá-
gina oficial de la Convención Marco de Naciones Unidas para el
Cambio Climático (CMNUCC). Esa información se complemen-
tó con la de cuatro estudios sobre la institucionalidad nacional:
Climatescope 2016 (Bloomberg New Energy Finance., 2016)11;
el proyecto REN2112; Global competitiveness index report 2016-
2017 (Schwab, 2017) y World governance indicators (wgi) del
Banco Mundial (Kaufmann et al., 2014)13.
b. Resultados obtenidos
La Figura IV muestra los rodogramas de los diferentes paí-
ses en los años 2014 y 2016 que fueron desarrollados siguiendo
la metodología presentada anteriormente. Cuanto mayor sea la
11 Para más información sobre el Climatescope report ver [http://

global-climatescope.org/en/].
12 Para más información ver [http://www.ren21.net/].
13 Ver [http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home].
D irectores
cobertura del área, mejor serán las condiciones de entorno para

la promoción de las renovables en ese país.
De acuerdo a este análisis los países con mejores condicio-
nes de entorno son Chile y Uruguay, un aspecto que se mantie-
ne invariante entre 2014 y 2016. Sin embargo, a diferencia de
2014, en 2016 Brasil deja de ocupar el tercer lugar, ya que Perú
parece haber mejorado notablemente en sus condiciones de en-
torno, en particular en lo que hace al compromiso y liderazgo y
sinergia.
Chile presenta muy buenas condiciones macroeconómicas
y de financiamiento, y muy buenas calificaciones en compro-
miso y sinergia. En el caso de la sinergia, además de n Plan
Nacional de Acción Contra el Cambio Climático, en el cual se
mencionan las FNRE, cuenta con distintas iniciativas relacio-
nadas con la reducción de GEI (MDL y NAMAs), y ha aprobado
la aplicación de impuestos al carbono. En efecto, de acuerdo al
informe del REN21 (2017) Chile es el único país de los analiza-
dos por el informe en donde existe un impuesto al carbono en
la generación eléctrica, el cual fue introducido en el año 2014 y
que en el año 2015 es de 5 UDS/tCO2. De acuerdo al último in-
forme del Climatescope, por primera vez Chile superó a Brasil
en el ranking de desarrollo de renovables, relacionado en gran
parte con los altos niveles de inversión en este sector, que se
duplicó entre los años 2015 y 2015.
En similar forma, Uruguay presenta buenas condiciones
de compromiso, regulación y sinergia. El compromiso y lide-
razgo de Uruguay se manifiesta no solo en su Plan Energético
Nacional 2005-1030 y en el Plan Nacional de Acción contra el
Cambio Climático, sino también en la existencia de la Comisión
Multipartidaria de Energía del Parlamento creada en el año
2010, la cual aporta estabilidad a la política energética en el lar-
go plazo, algo fundamental para el desarrollo de las FNRE. La
información energética y la información de FNRE es muy buena
en el país. Las condiciones macroeconómicas, y de financiamien-
to (de acuerdo a las fuentes de información utilizadas), todavía
podrían mejorarse, en particular las condiciones relacionadas
con el endeudamiento externo. No obstante, diferentes informes

indican que Uruguay es uno de los destinos más atractivos para
la inversión en las FNRE en los últimos años, siguiendo a Chile,
si bien en este caso la reducción de la inversión anual fue cerca-
na a los 400 MM de dólares.
El caso de Brasil es especialmente interesante, ya que en
el año 2016 se mantiene como el tercer país a nivel mundial en
lo que respecta a capacidad instalada de energías renovables,
luego de China y Estados Unidos (en gran parte gracias a la
alta participación de las energías renovables). El país presenta
en los años analizados (así como en las últimas décadas) altos
grados de compromiso y liderazgo en la promoción de las FNRE.
Se trata, de hecho, de uno de los champions de la región en lo
que hace a la promoción de estas fuentes de energía, aspecto
que durante muchos años lo puso en el primer puesto de los
diferentes rankings, sobre todo en relación con su promoción de
la energía hidráulica, en donde ocupa el segundo puesto detrás
de China en inversión anual en el año 2016; y recientemente
en la promoción de energía eólica, ocupando el quinto puesto
en el mismo ranking. El compromiso y liderazgo, así como la
sinergia entre políticas se manifiesta también en el hecho que
Brasil es uno de los países que han propuesto mayor objetivo de
reducción de sus GEI en las NDCs: 777 MtCO2eq en su meta
incondicional y 903 MtCO2eq en su meta condicionada para
el año 2025 comparado a las emisiones del 2012 (Bloomberg
New Energy Finance et al, 2016). Sin embargo, en el último año
algunos aspectos, sobre todo relacionados con la recesión eco-
nómica que experimenta el país, han ralentizado el proceso de
inversiones de FNRE. De acuerdo al informe del Climatescope
2016, la crisis económica atravesada en los últimos años por
Brasil ha lastimado el desarrollo de las FNRE por diferentes
vías. En primer lugar, la volatilidad de la tasa de cambio redujo
los beneficios esperados por los desarrolladores de proyectos,
los cuales también han experimentado problemas de finan-
ciamiento, a pesar del importante rol que cumple el BNDES
en el mercado de renovables. Por otro lado, a raíz de la crisis
D irectores
socioeconómica, la demanda eléctrica (y con ello da demanda de

electricidad limpia) se redujo significativamente, por lo que la
reacción del gobierno fue cancelar algunas subastas energéticas
en el año 2015/16 lo que ha generado clima de incertidumbre en
el mercado (REN21, 2017; Bloomberg New Energy Finance et
al., 2016). En efecto la inversión en generación con renovables y
combustibles se redujo de 8,2 billones de dólares en 2014 a 6,8
billones en 2016 (REN21, 2017).
Los dos países con condiciones de entorno menos propicias
son Ecuador y Argentina. En ambos casos, no obstante, se ob-
serva una mejora relativa entre los años 2014 y 2016. En el caso
de Argentina los cambios positivos se observan en el compromi-
so y liderazgo de la política energética, y en las instituciones.
En primer lugar, se destaca los cambios introducidos por la ley
de energías renovables 27.191 aprobada a fines de 2015, modifi-
catoria de la existente Ley 26.190; que además de establecer la
obligatoriedad del 8% del consumo de energía eléctrica nacional
basado en fuentes renovables para el 31 de diciembre de 2017,
fija una segunda etapa para el régimen de fomento bajo el cual
el 31 de diciembre de 2025 la participación de las FNRE deberá
ser de 20 %. La ley además incorpora a las FNRE reconocidas
en la ley 26.190 a la energía undimotriz, solar térmica, y bio-
combustibles, y extiende el concepto de PAH hasta 50MW. En
segundo lugar, el compromiso se manifiesta también en el he-
cho que Argentina menciona explícitamente a la promoción de
las FNRE como una de las medidas de mitigación proyectadas
para alcanzar sus metas establecidas en las NDCs. En tercer
lugar, a partir del nuevo gobierno nacional asumido en diciem-
bre de 2015 se realizaron cambios institucionales en el sector
energético de implicancia para las FNRE. De esta forma, la an-
terior secretaría de energía adquirió rango ministerial, se creó
la secretaría de energía eléctrica y dependiendo de ella la sub-
secretaría de energías renovables. Este cambio institucional es
una manifestación de una mayor relevancia a la temática. Sin
embargo, el país no logra hasta el momento mejorar en las con-
diciones económicas, de financiamiento y de sinergia. A pesar
de estos factores, se observa un significativo incremento en las

inversiones para las FNRE, en gran parte gracias al éxito de las
licitaciones implementadas mediante el plan RenovAr, de cerca
de 400 MM de dólares (365%) (REN21, 2017).
En el caso de Ecuador se observa una mejora significativa
en las condiciones macroeconómicas, y compromiso, aunque se
mantienen los problemas en las condiciones de financiamien-
to, regulación y sinergia. En el año 2016 Ecuador hizo un gran
avance en capacidad instalada de energías renovables, pero so-
bre todo liderado por sus instalaciones de generación hidráuli-
ca, en la cual ocupa el tercer puesto en inversiones globales en
2016 (se adicionaron 2 GW) (REN21, 2017). En lo que respecta
a las inversiones de FNRE, Boomblerg et. al (2016) relata que
Ecuador es uno de los países de la región con subinversión en
el área de acuerdo a las expectativas existentes. Si bien el país
cuenta con regulación de FNRE y con FITs establecidas desde
el año 2011, los resultados obtenidos no han sido satisfactorios,
y esto se debe a el diseño de los instrumentos y a la baja calidad
regulatoria.
D irectores
Figura IV: Rodogramas de condiciones de entorno para

los países seleccionados
D irectores
2. Instrumentos
El segundo punto destacado para la performance de una
política de FNRE se relaciona con los instrumentos selecciona-
dos para remover las barreras a la entrada. Si bien con algunas
diferencias, las barreras que enfrentan los países de la región
son similares y por ello todos los países han utilizado una com-
binación de instrumentos relativamente similar: cuotas, FITs
o FIPs y subastas. Si bien en un principio los países se inicia-
ron utilizando instrumentos secundarios (incentivos fiscales),
y como instrumentos primarios las FITs o FIPs, en los últimos
años la gran mayoría de ellos se encuentran orientándose a la
implementación de licitaciones, tal como lo indica la tendencia
global, también se observa un cambio en lo que hace a la ambi-
ción de las cuotas o targets.
Todos los países analizados han establecido targets de pe-
netración de las energías renovables en su generación eléctrica.
La tabla IV muestra los targets para los países estudiados. En
algunos casos, los más ambiciosos como el caso de Colombia,
Ecuador, Perú o Uruguay, esos targets incluyen la penetración
D irectores
de las grandes hidro; mientras que en los casos menos ambicio-

sos (aparentemente) se incluyen las grandes hidro.
Tabla IV: Targets para la generación de electricidad al
año 2016 en los países seleccionados
Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Perú Uruguay
Targets
para la
generación 8% (2017) 23% 20% 100% 90% 60% 95%
eléctrica de 20% (2025) (2030) (2023) (2050) (2017) (2025) (2017)
energías
renovables
Fuente: REN21 (2017)
Las subastas son el instrumento de regulación que se ha

vuelto más popular en los últimos años, incrementándose su
uso en la mayoría de los países del mundo y su uso es cada vez
más difundido en la región. La región fue, de hecho, una de las
impulsoras de este tipo de instrumentos ya que, tal como se
destaca en el informe de Bloomberg New Energy Finance et
al. (2016) la implementación de subastas para licitar energías
renovables en el año 2009 por parte de Brasil fue un aspecto
novedoso, sobre todo en un contexto en el cual la mayoría de
los países desarrollados de Europa se encontraban utilizando
FITs para la promoción de las FNRE. En la actualidad 13 paí-
ses de la región latinoamericana han implementado algún tipo
de subasta energética, aunque la forma de implementación es
diferente y algunos aspectos de su diseño han variado en los
últimos años.
Luego de obtener resultados poco satisfactorios con la li-
citación de GENREN implementada en el año 2010 en donde
se obtuvieron elevados precios de oferta y demoras en la cons-
trucción (Recalde, 2016), Argentina implementó una nueva lici-
tación para generación eléctrica con renovables (RenovAr) que
que incluye un fondo verde de garantías para sobrepasar algu-
nos problemas de financiamiento enfrentados por el GENREN.
A diferencia del programa anterior, en una primera ronda del
RenovAr se adjudicaron contratos a precios bajos: 59,50 USD/
MWh para generación eólica (707 MW); 60 USD/MWh FV

(400 MW) y 118 USD/MWh para térmica en base a biomasa
(1,2 MW), en una ronda adicional (RenovAr 1.5) se adjudicaron
1038 MW adicionales para eólica y 1853 MW para FV, a precios
inferiores que el promedio de la ronda 1. Chile, por su parte,
puso en marcha la mayor subasta de su historia hasta el mo-
mento con el fin de abastecer a cerca de un tercio de su deman-
da eléctrica (12.430 GWh) proyectados, en la cual obtuvieron
la oferta de precio más bajo a nivel mundial para la generación
FV (29,10 USD/MWh) y 45,20 USD/MWh para la subasta eólica
(se licitó por aproximadamente una demanda de 4.400 GWh/
año). En Perú los precios obtenidos por las licitaciones también
fueron significativamente bajos, sobre todo para la generación
con energía eólica: 162 MW eólicos (37 USD/MWh); 184,5 FV
(48 USD/MWh); y 80 MW hidro (46 USD/MWh). En Brasil, en
cambio, la tendencia positiva de los últimos años parece haber-
se revertido en el último año a raíz de cambios en las condicio-
nes de entorno nacionales, tal como se mencionó anteriormente.
Por un lado, la contracción de la economía nacional hizo que
las autoridades abandonaran los planes de nuevas plantas so-
lares y eólicas durante 2016 y que en Diciembre de dicho año
se cancelara la subasta para las mismas tecnologías que estaba
programada dentro de un esquema de subastas desde el año
2009. Como forma de ajustarse a las condiciones de entorno
macroeconómicas desfavorables e incentivar a los inversores,
se redujeron las penalidades por demoras en las licitaciones
y se planea extender los contratos a un plazo de 30 años. Sin
embargo, los precios obtenidos en las licitaciones de biomasa
son significativamente inferiores que los obtenidos en el caso de
Argentina (60,2 USD/MWh).
En muchos casos, las subastas van acompañadas de esque-
mas de precios como FITs o FIPs. Tal es el caso de Argentina,
Brasil, Ecuador y Uruguay. Se trata de esquemas de subastas
que se acompañan de contratos de largo plazo en los cuales la
remuneración al inversor se encuentra establecida en función
de sus ofertas y se mantiene en un período determinado.
D irectores
El financiamiento se mantiene como la principal barrera

que enfrentan los proyectos de FNRE en los países en desarrollo
y la región latinoamericana (y los países bajo estudio) no es la
excepción. En parte, los problemas del financiamiento se han
sobrepasado, en los países con mayor desarrollo de renovables,
con financiamiento público. Las deficiencias en el financiamien-
to privado pueden relacionarse con las condiciones de entorno
mencionadas anteriormente. IRENA (2016b) resalta que una
de las principales características del sector de las renovables
en América Latina es el principal papel que juegan las institu-
ciones financieras públicas nacionales para promover la inver-
sión en este tipo de energías. De acuerdo al mismo informe han
sido los bancos de desarrollo nacionales los que han estado a
la cabeza de la concesión de préstamos, ofreciendo condiciones
atractivas y cubriendo buena parte de la demanda de deuda de
los promotores de proyectos. Un ejemplo de este tipo de situa-
ción se encuentra en Brasil en donde el 77% del financiamiento
ha provenido de financiamiento doméstico, y en donde el Banco
Nacional de Desenvolvimento Economico e Social (BNDES) ha
cumplido un rol fundamental en el desarrollo del mercado de
energías renovables. Entre 2006 y 2015 el BNDES ha provisto
cerca de 25 billones de dólares para las energías renovables (ex-
cluyendo las grandes hidro).
En otros de los países que carecen de instituciones finan-
cieras públicas propias o que tienen una capacidad financiera
limitada, han sido las instituciones financieras públicas ex-
tranjeras los mayores aportantes de capital. Otras fuentes de
financiamiento de relevancia han sido los propios desarrollado-
res de proyectos, en especial en proyectos de gran escala; y las
distribuidoras eléctricas, aunque en mucho menor cuantía en la
región (Bloomberg New Energy Finance et al., 2016).
Un aspecto de especial interés, sobre todo para la interrela-
ción entre el desarrollo del mercado de FNRE y sus cadenas de
valor, es la relación entre el financiamiento por medio de ban-
cos de desarrollo nacionales y los requerimientos de contenidos
locales dentro de la inversión. En particular, IRENA (2016b)
destaca que estos bancos han sido de gran relevancia para la

creación de cadenas de valor locales en los casos de Brasil y
Uruguay, por ejemplo, al condicionar el otorgamiento de prés-
tamos al empleo de mano de obra local y equipamiento nacio-
nal. Este ha sido el caso del BNDES que establece reglas claras
y estrictas de contenido local para los proyectos de generación
con energía eólica y solar, dando como resultado un significativo
desarrollo del mercado local (Bloomberg New Energy Finance
et al., 2016).
V. Reflexiones finales
A lo largo de la historia de la humanidad las naciones han
transitado diferentes senderos de transición energética. En las
últimas décadas, bajo el reconocimiento de los efectos actuales
y futuros del cambio climático y del rol del consumo de energía
en dicho fenómeno, el mundo ha reconocido la importancia y
la necesidad de iniciar una transición con menores niveles de
consumo energético y matrices energéticas más limpias. Si, tal
como muestra la literatura, las transiciones pasadas no se han
debido a escases de los recursos dominantes sino a desarrollos
tecnológicos que mejoraron la calidad de los servicios energé-
ticos y redujeron su costo de suministro, entonces parecería
no ser necesario llegar a una era de escases de recursos fósiles
para transitar a matrices energéticas más amigables desde la
perspectiva ambiental.
Sin embargo, y aun cuando se reconoce la importancia de
la transición energética en el marco de la lucha contra el cambio
climático, hay un interrogante que debe ser resuelto. ¿A que
costo deberían los países en desarrollo iniciar esta transición?
La energía es un recurso fundamental en el desarrollo socioeco-
nómico y por ello su utilización es más intensa en los primeros
estadíos del desarrollo, por lo cual los países de menor grado de
desarrollo serán los que mayor responsabilidad en el consumo
energético tendrán en el futuro cercano. Aunque existen alter-
nativas de senderos de desarrollo menos intensivos en energía e
implementados en base a fuentes energéticas de menor impacto
D irectores
ambiental, es posible que estos senderos de transición impli-

quen costos superiores y requieran de mayor financiamiento
por parte de los estados nacionales. Si bien es cierto que el pro-
greso tecnológico y el avance en la curva de aprendizaje de las
tecnologías de las nuevas fuentes renovables de energías han
implicado una significativa reducción de costos con un gran im-
pacto sobre los precios acordados para las inversiones en los úl-
timos años (REN21, 2017), también es cierto que en la mayoría
de los casos los grandes niveles de desarrollos de FNRE han de-
pendido y dependen de políticas implementadas por los países
con algún tipo de costo para los sistemas económicos nacionales.
Este aspecto pone sobre la mesa el tema del financiamiento de
las acciones de mitigación, en estrecha relación con el concepto
de las responsabilidades comunes pero diferenciadas presentes
en la CMNUCC. Al mismo tiempo, es importante considerar
que, aún desde una perspectiva energética, las naciones en de-
sarrollo en general, y los países de la región latinoamericana
en particular, tienen prioridades relacionadas con necesidades
energéticas más básicas, como la cobertura eléctrica de toda su
población, o el uso de fuentes modernas para cubrir servicios
energéticos como son la cocción y calentamiento.
Estos aspectos llaman a pensar en el concepto de transi-
ción energética justa como aquella en la cual se le da un rol de
importancia al desarrollo de energías renovables pero tenien-
do en cuenta las necesidades específicas de cada país. Es decir,
cada país debe definir su propia agenda energética y la política
de penetración de energías renovables teniendo en cuenta sus
objetivos de política energética y desarrollo socioeconómico y
sus condiciones de entorno particulares.
Estas condiciones particulares de cada país, al mismo
tiempo serán determinantes para la performance de la políti-
ca. En el caso de los países seleccionados, si bien la situación
no es homogénea y existen algunas excepciones, las condiciones
de entorno más conflictivas han sido las relacionadas con tres
grandes categorías: Liderazgo organizacional e institucional,
coordinación y participación; Marco regulatorio y de política; y
Aspectos económicos y financieros. En primer lugar, y si bien

la situación ha mejorado entre los años 2014 y 2016 ya que
algunos de los países de la región han comenzado a dar insti-
tucionalidad específica a las energías renovables, el problema
institucional se mantiene como una de las mayores debilidades
de los países analizados. El problema no es ya la existencia o
no de instituciones, sino la calidad de las mismas y la capaci-
dad de los hacedores de la política de renovables para diseñar
estrategias. En segundo lugar, se encuentran los problemas de
las regulaciones y la falta de una sinergia fuerte entre las políti-
cas energético-ambientales. El problema de la regulación no se
relaciona tanto con la falta de políticas e instrumentos sino con
el diseño de estos instrumentos y con los problemas de enforce-
ment por parte de los entes reguladores para poder garantizar
el cumplimiento, los plazos, etc. En cuanto a la sinergia, si bien
todos los países parecen haber avanzado en este sentido a partir
de la firma del acuerdo de Paris al incluir el desarrollo de ener-
gías renovables en sus NDCs, aún se observa que en la mayoría
de los casos falta una clara vinculación entre las políticas am-
bientales y de renovables. De alguna forma la falta de sinergia
en este tipo de políticas lleva a la pérdida de oportunidades de
implementación de medidas y de financiamiento. Finalmente
las condiciones macroeconómicas y de financiamiento han sido
sin duda uno de los principales problemas enfrentados en la re-
gión. En efecto, los países que han logrado mayor desarrollo de
las FNRE en los últimos años han sido aquellos en los cuales las
condiciones macroeconómicas los han puesto como un punto de
atracción de la región para los inversores o en los cuales existe
financiamiento nacional para este tipo de proyectos.
En este sentido, las bancas de desarrollo nacionales pue-
den jugar un rol fundamental para la transición energética jus-
ta, como lo demuestra el caso de Brasil. Dicho rol puede ser
a partir de los requerimientos impuestos para el otorgamiento
de créditos. En muchos casos, el financiamiento a tasas con-
venientes para los desarrolladores de proyectos se encuentra
condicionado a la existencia de un porcentaje de componentes
D irectores
nacionales (y mano de obra nacional) dentro del proyecto. Esto,

claramente, da como co-beneficios de la política energética el
desarrollo de las cadenas de valor de las tecnologías y el impac-
to sobre el empleo local.
En este sentido, y teniendo en cuenta la importancia que
puede tener para la transición energética justa el desarrollo
de las cadenas de valor de las FNRE, es que el diseño de los
instrumentos es fundamental. Tal como enfatizan Bloomberg
New Energy Finance et al. (2016), un país que tiene la ambición
de desarrollar su industria nacional de fabricación de energías
renovables debería diseñar sus objetivos e instrumentos para
asegurar que la actividad se distribuya de manera uniforme o
incremental a lo largo de los años, proporcionando al mercado
la regularidad y la previsibilidad necesarias para que el sec-
tor prospere. Un claro ejemplo de esto es el diseño de subas-
tas anuales como las implementadas por Brasil o Sudafrica, en
donde la frecuencia de las subastas en combinación con normas
de contenido local, ha llevado a un fortalecimiento de la indus-
tria nacional.
Finalmente, los últimos años han marcado un importante
avance en lo que respecta a la transición de los sectores ener-
géticos de los países analizados hacia matrices eléctricas ami-
gables con el medio ambiente. En gran parte los mejores resul-
tados se encuentran en los países que presentan condiciones de
entorno más favorables para el diseño de estas políticas (Chile,
Uruguay, o Brasil), y en los cuales los instrumentos han sido
diseñados en forma más clara y precisa. Sin embargo, aún resta
un camino por recorrer si la región quiere recorrer el camino de
la transición energética justa. A estos efectos es necesario orien-
tar las políticas a la satisfacción de las necesidades energéticas
de la población y teniendo en cuenta en el diseño de la misma el
mayor aprovechamiento de las condiciones internas y las posi-
bilidades de alcances de co-beneficios socioeconómicos.
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PARADOJAS DEL TRATAMIENTO FISCAL DE
LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN ESPAÑA: EL
CANON HIDROELÉCTRICO PREVISTO EN EL
ARTÍCULO 112 BIS DE LA LEY DE AGUAS
Ismael Jiménez Compaired1
I. Aproximación a la fiscalidad de la energía en españa,

con especial atención a la electricidad
La energía y el transporte han sido objetos tradicionales
de gravamen, en tanto en cuanto se ligaban a hechos demos-
trativos de riqueza. El vínculo con las emisiones provocadoras
del cambio climático ha ido modificando el enfoque de su trata-
miento, erigiendo a las figuras propias de estos sectores en el
centro neurálgico de la fiscalidad ambiental o verde. Se conjuga
la importancia real de las medidas económicas en orden a mo-
dificar conductas con la extraordinaria capacidad recaudatoria
de estos instrumentos.
Con o sin motivación ecológica, es un lugar común el grava-
men de la producción o el consumo de energía, energía que con
frecuencia sirve a la propulsión de los vehículos.
El consumo de energía está sometido a una compleja su-
perposición de tributos. El Impuesto sobre el Valor Añadido
(en adelante, IVA) como impuesto general sobre las ventas
en cualquier fase de su comercialización; el Impuesto sobre
Hidrocarburos como impuesto monofásico devengado a la salida
1 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad

de Zaragoza. Instituto Universitario de Ciencias Ambientales (IUCA).
Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación
DER2015-66045-P los fenómenos extremos: inundaciones y sequias.
Problemática jurídica y geográfica.
D irectores
de fábrica (con un tipo de gravamen nacional y un tipo de grava-

men regional que puede ser incrementado por las autoridades
autonómicas). La razón de su coexistencia es europea, pues IVA
e Impuestos Especiales (así se llama en España el conjunto de
impuestos que grava los consumos específicos) son figuras que
cuelgan de la armonización fiscal europea: han de existir –con-
viviendo- y han de existir bajo unos mínimos.
En este trabajo vamos a dejar algo al margen el tratamien-
to específico del uso de energía para el transporte, no por care-
cer de relevancia –todo lo contrario-, sino porque estamos enfo-
cando al sector eléctrico.
La imposición sobre la energía en la Ley de los Impuestos
Especiales que, en efecto, tiene como piedra angular ese llama-
do Impuesto sobre Hidrocarburos se completa con los Impuestos
sobre la Electricidad y sobre el Carbón.
El Impuesto sobre la Electricidad, como se ve, recae direc-
tamente sobre esta forma de energía. Obviamente si se quiere
gravar de manera única y separada la electricidad habrá que
eximir del impuesto sobre el producto que la genera el uso y
consumo a estos efectos de hidrocarburos o carbón. En España
se obtiene electricidad mediante centrales nucleares; centrales
hidroeléctricas y también a través de otras modalidades gene-
radoras de electricidad “limpia” (por ejemplo, centrales eólicas).
Pero ello no empece la enorme importancia de las centrales
térmicas.
Con el establecimiento del Impuesto sobre la Electricidad
trató de ordenarse un sistema de prestaciones coactivas sobre
el consumidor viejo e incomprensible. Con datos de 2013 el im-
puesto determinó una recaudación en torno a 1.550 millones de
euros.
A ello hemos de añadir lo siguiente. En el marco de una
operación política dirigida a solucionar los problemas que había
determinado el llamado déficit de la tarifa eléctrica las Cortes
Generales incorporaron hace cuatro años nuevos tributos so-
bre la “producción eléctrica”: son el impuesto sobre el valor de
la producción de la energía eléctrica; los impuestos sobre la
P aradojas del tratamiento fiscal de las energías ... 245
producción de combustible nuclear gastado y residuos radiac-

tivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y
el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos
radiactivos en instalaciones centralizadas; el impuesto sobre
el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos
radioactivos en instalaciones centralizadas y el canon por utili-
zación de las aguas continentales para la producción de energía
eléctrica. Supongo que con la idea de generar una cierta simetría
más recientemente aún se ha incorporado el llamado impuesto
sobre el valor de la extracción de gas, petróleo y condensados.
Estas muy controvertidas figuras dan una nueva perspec-
tiva para la que falta recorrido temporal de análisis. Su adi-
ción al impuesto armonizado genera cargas fiscales que de una
manera o de otra terminan repercutiéndose sobre el precio de
la electricidad que paga el ciudadano. Este paquete de medi-
das tributarias ha recaído de manera indistinta sobre cualquier
fuente de energía, lo que ha generado un problema –casi de rui-
na- sobre el sector eólico y fotovoltaico.
La doctrina científica propone cambios de calado en el con-
junto de gravámenes sobre el sector eléctrico, considerando el
tratamiento discriminatorio que se genera sobre los pequeños
consumidores respecto de los grandes. En particular, se pide la
limitación de ciertas exenciones y la consideración en los tipos
de gravamen de la mayor o menor contaminación atmosférica2.
Lo cierto es que no acaba aquí la fiscalidad sobre la energía
en general, y la fiscalidad en el ámbito del sistema eléctrico en
particular. CCAA y entidades locales colocan un complejo en-
tramado de impuestos y tasas que introducen más complejidad
si cabe al escenario.
Dejaremos fuera esta realidad, pues nuestro objetivo par-
ticular es analizar las características de una figura singular,
como es la que recae sobre la producción de energía hidroeléc-
trica, paradigma de las fórmulas fiscales que han incidido sobre
2 Puig Ventosa y otros (2015), pág. 229.

D irectores
las energías renovables. A ello nos dedicamos en los siguientes

apartados.
II. Antecedentes, posición en el sistema, naturaleza,

destino y entrada en vigor del canon por utilización de
las aguas continentales para la producción de energía
eléctrica
El artículo 29 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de
medidas fiscales para la sostenibilidad energética3, procedió a
la modificación del texto refundido de la Ley de Aguas (en ade-
lante, TRLA), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de
20 de julio, mediante la incorporación de un artículo 112 bis en
el título IV, que regula el régimen económico-financiero de la
utilización del dominio público hidráulico. Con él se establece
un nuevo canon a los bienes de dominio público descritos en el
artículo 2.a) de la misma ley cuando su utilización sea la pro-
ducción de energía hidroeléctrica. El precepto introducido, por
el momento, no ha sido objeto de modificaciones. Dicho precepto
legal y, por lo tanto, el tributo creado, ha sido desarrollado por
el Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo4.
El objeto de este trabajo es el análisis detallado del (ya no
tan) nuevo canon, ahora que su regulación ha sido completada
con la aprobación de su reglamento. Se han escrito muy com-
pletos trabajos comentando el texto legal5; si no soy capaz de
aportar mucho más de lo que ya dijeron estos autores, al menos
puedo ofrecer una perspectiva general que aborde tanto el texto
legal como el reglamentario.
No quiero comenzar de otra manera que no sea explicando
los elementos materiales y formales del canon. Claro que soy
3 BOE 28 diciembre 2012, núm. 312.

4 Su nombre oficial es la del Reglamento “que desarrolla el artí-
culo 112 bis del TRLA y regula el canon por utilización de las aguas con-
tinentales para la producción de energía eléctrica en las demarcaciones
intercomunitarias”, y está publicado en el BOE 25 marzo 2015, núm. 72.
5 Codes Calatrava(2013), Molina Lebrón (2014) o Jiménez
Compaired (2015).
consciente de la enorme polvareda levantada entre las empre-

sas afectadas, que han reaccionado fuertemente contra esta
medida fiscal. A la vista de ello, concluiré el trabajo con una
referencia a esa problemática.
1. Antecedentes y posición en el sistema
La contextualización de la medida es en realidad la contex-
tualización de la Ley que contiene esta figura.
En palabras del Gobierno de la Nación –el lector se las po-
drá creer o no- el objetivo de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre,
fue armonizar nuestro sistema fiscal con un uso más eficiente
y respetuoso con el medioambiente y la sostenibilidad, valores
que inspiran una reforma de la fiscalidad, y como tal en línea
con los principios básicos que rigen la política fiscal, energética,
y ambiental de la Unión Europea. A tal fin se incorporan tres
nuevos impuestos, se modifican los tipos impositivos estable-
cidos para el gas natural y el carbón utilizados en la produc-
ción de energía eléctrica y se crea el canon por utilización de
las aguas continentales para la producción de energía eléctrica,
insertándose en el artículo 112 bis del TRLA6.
Más bien el propósito de este paquete fiscal era salir al paso
del llamado déficit de la tarifa eléctrica. A tal fin se incorporan
un conjunto de medidas discutibles y discutidas, respecto de las
que llama la atención una pretendida finalidad ambiental que
contrasta con el golpeo sobre el sector de las renovables.
Se busca obtener más recursos derivados de la producción
eléctrica, aunque no a través de una única figura: se prefiere
establecer gravámenes diferentes en función de las diferen-
tes fuentes de producción. En el plano formal, la Ley 15/2012
va a ser el repositorio de la mayor parte de las nuevas figuras
creadas; en cambio, en el sector hidroeléctrico, se modificará
la Ley de Aguas, añadiendo un tributo más a los varios exis-
tentes. En efecto, la Ley de Aguas, en un título referido a lo
6 Cfr. los trabajos de Borrero Moro (2013) y Borrero Moro

(2014).
D irectores
económico-financiero ya daba cobertura a un conjunto de exac-

ciones: el canon de utilización de bienes de dominio público; el
canon de control de vertido, que grava los vertidos al dominio
público hidráulico; y los cánones de regulación y las tarifas de
utilización del agua que gravan respectivamente los beneficios
particulares obtenidos por obras de regulación hechas por el
Estado o por obras del Estado distintas de las de regulación7.
2. Naturaleza del canon

El apartado 1 del artículo 112 bis del TRLA especifica que la
naturaleza del tributo es la de tasa, al igual que el Reglamento
(artículo 1). Deja claro que se trata de una tasa por utilización
privativa o aprovechamiento especial del dominio público, en
este caso del dominio público hidráulico.
No es la única tasa de estas características en el TRLA.
El artículo 112 de dicha ley establece el canon de utilización
del dominio público hidráulico; lo que sucede es que el canon
de utilización se aplica solo a la ocupación, utilización y apro-
vechamiento de los cauces de corrientes naturales, continuas o
discontinuas y los lechos de los lagos y lagunas y los de los em-
balses superficiales en cauces públicos. Pero no realmente de las
propias aguas continentales. La exposición de motivos de la ley
dice que eso es “una anomalía respecto al régimen común de los
bienes de dominio público ha perdurado por razones históricas si
bien hoy carece de razonabilidad económica, al menos en cuanto
a un uso puramente industrial y en régimen de mercado como es
el de producción de energía eléctrica”. Manifestación que podrán
7 Posiblemente el círculo comenzado a trazar con la Ley 15/2012

queda cerrado con la aprobación de la Ley 8/2015, de 21 de mayo, por la
que se establece un impuesto sobre el valor de la extracción de gas, pe-
tróleo y condensados, contrapunto de alguno de los que fueron creados
por la primera y al que ya me había referido en la introducción. Esta
ley fue publicada en el BOE 22 mayo 2015, núm. 122. Para situar la po-
sición de esta tasa en el complejo sistema de la fiscalidad sobre el sector
eléctrico, consúltese el trabajo de Flores y Esteve Bargués (2013).
creer los que no conozcan el régimen económico-financiero del

agua en España, que ha ido siempre por otros derroteros.
3. Destino y afectación
La normativa reguladora de la tasa va a programar el des-
tino de su producto y va a canalizarlo de manera expresa en el
ámbito del presupuesto de ingresos.
Comienza diciendo la exposición de motivos de la ley que
la calidad general de las aguas continentales españolas hace
necesaria su protección a fin de salvaguardar uno de los recur-
sos naturales necesarios para la sociedad y que, en este sentido,
deben reforzarse las políticas de protección del dominio público
hidráulico. A tal fin –añade-, se hace necesaria la obtención de
recursos que deben ser aportados por quienes obtienen un be-
neficio de su utilización privativa o aprovechamiento especial
para la producción de energía eléctrica.
Es luego en los respectivos apartado 1 del artículo 112 bis
del TRLA y artículo 1 del Reglamento donde se pone de mani-
fiesto que la tasa está destinada a la protección y mejora del
dominio público hidráulico8.
Será el Reglamento el que desarrolle esta cuestión.
Ahorrando al lector algo de palabrería, en su artículo 13 se dice
que los Presupuestos Generales del Estado destinarán a actua-
ciones de protección y mejora del dominio público hidráulico y
las masas de agua afectadas por los aprovechamientos hidroeléc-
tricos, “al menos un importe igual a la cantidad prevista en el
8 Pudiéndose leer en la exposición de motivos del Real Decreto que

“Actualmente, la calidad general de las aguas continentales españolas
hace necesaria su protección a fin de salvaguardar uno de los recursos
naturales imprescindibles para cualquier actividad humana y necesarios
para el desarrollo de la sociedad. En este sentido, deben reforzarse las
políticas de protección del dominio público hidráulico. A tal fin, se hace
necesaria la obtención de recursos que deben ser aportados por quienes
obtienen un beneficio de su utilización privativa o aprovechamiento
especial al posibilitar la producción de energía eléctrica en centrales
hidroeléctricas.”
D irectores
apartado 4 del artículo 12 anterior, de acuerdo con lo definido en

el artículo 14”. Al menos el importe de la recaudación neta que
se ingresará en el Tesoro, de acuerdo con lo que explico más aba-
jo9. ¿Qué dice el artículo 14 del Reglamento? Pues viene a expli-
car qué se entiende a los efectos del Real Decreto por “protección
y mejora del dominio público hidráulico”: las actividades que
debe realizar la Administración General del Estado con compe-
tencia en la gestión de las cuencas que discurren por más de
una comunidad autónoma, dirigidas a un triple objetivo (conocer
las presiones sobre las masas de agua derivadas de la actividad
humana, corregir el estado de las masas de agua y el deterioro
del dominio público hidráulico y desarrollar adecuadamente las
funciones de control y vigilancia del dominio público hidráulico
y de policía de aguas). Añade que en las actividades enumeradas
en el apartado anterior se entenderán comprendidas aquéllas
que permitan la gestión más eficaz y sostenible del recurso, ra-
cionalizando la utilización del dominio público hidráulico (apar-
tado 2). A continuación, en el apartado 3, se enumeran, sin áni-
mo de exhaustividad, las actividades que se entienden dirigidas
a cumplir los objetivos indicados10.
9 Lo mismo viene a decirse en el apartado 4 del artículo 12 del mis-

mo Reglamento: “Los Presupuestos Generales del Estado destinarán a ac-
tuaciones de protección y mejora del dominio público hidráulico, según lo
previsto en el artículo 14, al menos un importe igual a dicha cantidad pre-
vista. A tal efecto, anualmente en las Leyes de Presupuestos Generales
del Estado se determinarán los proyectos de inversión que permitan ga-
rantizar la protección y mejora del dominio público hidráulico.”
10 Se trata de las siguientes: a) La medición, análisis y control de los
consumos de agua que se reconocen en las concesiones y figuran inscritos
en el Registro de Aguas o anotados en el Catálogo de Aguas Privadas. b)
Las actividades de gestión destinadas a permitir la utilización del dominio
público hidráulico por los particulares, que se concretan en el régimen de
autorizaciones y declaraciones responsables. c) La modernización, mante-
nimiento y actualización del Registro de Aguas. d) La implantación y de-
sarrollo de los programas que permitan realizar la actualización y revisión
de las autorizaciones y concesiones de agua. e) La vigilancia y seguimiento
del grado de cumplimiento del régimen de concesiones y autorizaciones del
dominio público hidráulico, en particular de las condiciones impuestas en
En este estadio de la redacción del trabajo, tan prematuro,

no quiero adelantar conclusiones; pero no puedo dejar de mos-
trar mi perplejidad después de tantas declaraciones leídas y
afirmaciones escuchadas en torno al vínculo entre los tributos
de la Ley 15/2012 y la dilución del déficit de la tarifa eléctrica. Ni
dejar de señalar lo que previene también la disposición adicional
segunda de la Ley 15/2012, pues no se trata únicamente de po-
ner encima de la mesa contradicciones entre ministerios o entre
versiones de prensa: “En las Leyes de Presupuestos Generales
del Estado de cada año se destinará a financiar los costes del
sistema eléctrico previstos en el artículo 13 de la Ley del Sector
Eléctrico, un importe equivalente a la suma de los siguientes: a)
La estimación de la recaudación anual derivada de los tributos
y cánones incluidos en la presente Ley. b) El ingreso estima-
do por la subasta de los derechos de emisión de gases de efecto
cada caso, que se concreta en labores de apoyo a la policía de aguas. f) El

seguimiento y vigilancia del estado de las masas de agua, respecto de la
calidad y cantidad de las mismas. Este seguimiento se concreta en los pro-
gramas de control y evaluación de las aguas superficiales y subterráneas
y el mantenimiento y explotación de las redes de control y seguimiento del
estado de las masas de agua, así como el seguimiento de los distintos pla-
nes y programas de depuración de las aguas residuales. g) Las actividades
técnicas que permitan la adecuada delimitación y deslinde de los cauces
de dominio público hidráulico, sus zonas asociadas y la cartografía de zo-
nas inundables, así como el desarrollo de las medidas de gestión de los
riesgos de inundación que son competencia de los organismos de cuenca.
h) Actuaciones de conservación y mejora de los cauces de dominio públi-
co hidráulico a través de actividades de mejora de la continuidad fluvial,
adaptación de las estructuras a la migración de la ictiofauna y transporte
de sedimentos, la recuperación del lecho de los cauces y del espacio fluvial,
así como de los bosques de ribera y la lucha contra especies invasoras que
supongan un deterioro del estado del dominio público hidráulico. i) Los
trabajos de actualización y revisión de la planificación hidrológica de la
demarcación, en cualquiera de sus fases, en la medida en que constituyen
una pieza fundamental para la protección y mejora del dominio público
hidráulico al perseguir el logro de los objetivos ambientales descritos en
el artículo 92 bis del texto refundido de la Ley de Aguas.
D irectores
invernadero, con un máximo de 500 millones de euros.”11 Insisto

en que no quiero adelantar conclusiones, a pesar de ser buen co-
nocedor del episodio bíblico del milagro de los panes y los peces.
El Consejo de Estado fue particularmente crítico con esta
situación, tratando de enderezar el Reglamento hacia el destino
ambiental e hídrico y no hacia el eléctrico, bien es cierto que su
petición básica era que se modificase la Ley12.
Por lo demás, el apartado 8 del artículo 112 bis del TRLA
viene a decir que el 2 por ciento del canon recaudado será con-
siderado un ingreso del organismo de cuenca, y el 98 por ciento
restante será ingresado en el Tesoro Público por el organismo
recaudador. En esto insiste el artículo 12 del Reglamento. El
apartado 1 dice que el importe de la recaudación se ingresará al
organismo de cuenca y que a estos efectos se tendrá en cuenta
lo establecido en los artículos 59.d), 63.3 y 67 del Real Decreto
927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el reglamento
de la Administración Pública del agua13. En el artículo 12 del
11 Esta es la versión vigente desde el día 28 de diciembre de

2013. La versión original no era muy distinta y decía que “En las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año se destinará
a financiar los costes del sistema eléctrico previstos en el artículo 16
de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, un im-
porte equivalente a la suma de los siguientes: a) La estimación de la
recaudación anual correspondiente al Estado derivada de los tributos
y cánones incluidos en la presente Ley. b) El ingreso estimado por la
subasta de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con
un máximo de 500 millones de euros.”
12 Por lo demás, muy interesantes son las observaciones de Molina
Lebrón (2014), pág. 9-13.
13 BOE 31 agosto 1988, núm. 209. El artículo 59 dice que tendrán
la consideración de ingresos del Organismo de cuenca los siguientes: d)
Los procedentes de la recaudación de tasas, exacciones y precios autoriza-
dos al Organismo. Según el apartado 3 del artículo 63 entre los conceptos
contemplados en el párrafo d) del artículo 59 se incluirán el canon de
vertido “y los ingresos que se deriven de la aplicación de artículo 99 de
dicha Ley” (se refería a la vieja Ley de Aguas, ahora habría que entender
el 107 del TRLA, explotación de depuradoras por el organismo de cuen-
ca). Finalmente, el artículo 67 dice que “1. La recaudación de los recursos
Reglamento los porcentajes se refieren a la “recaudación neta”.

Se aclaran también algunos aspectos formales, señalando que
en el mes siguiente al que se efectúe la recaudación el orga-
nismo de cuenca liquidará el saldo de la cuenta resultante, in-
gresando su importe en el Tesoro Público, dando cuenta de los
ingresos y gastos que han motivado dicho saldo a la Agencia
Estatal de Administración Tributaria (apartado 5 del artículo
12 del Reglamento).
La previsión recaudatoria contenida en la memoria del pro-
yecto de reglamento era de unos 214 millones de euros anuales,
rebajando sustancialmente las expectativas iniciales por razones
en las que ya abundaremos luego. Los organismos de cuenca que
lo administrarían obtendrían algo más de 2,5 millones anuales,
frente a unos costes de gestión estimados de 317.000 euros.
4. Entrada en vigor
La disposición adicional quinta de la Ley 15/2012 dice que
la entrada en vigor de la Ley se produciría el 1 de enero de 2013.
No obstante ello, como bien sabemos, la reglamentación
no se produjo hasta bien entrado 2015. La duda sobre si en
estas circunstancias el gobierno pretendería exigir la tasa co-
rrespondiente a los ejercicios 2013 y 2014 se disipa a la luz de
las propias transitorias del Reglamento del canon. En concreto,
económico-financieros contemplados en los artículos anteriores, se hará

mediante ingreso en una cuenta corriente del Organismo de cuenca y fi-
nanciarán los gastos del Organismo con carácter general, a excepción de
lo que en los artículos siguientes se dispone para el canon de ocupación,
vertido y demás conceptos a que se refiere el artículo 63, 3. 2. Las obli-
gaciones pecuniarias ingresadas en cuenta especial habilitada al efecto
en el Banco de España a que se refiere el artículo 339, 2, del Reglamento
del Dominio Público Hidráulico se incorporarán automáticamente al
Presupuesto del Organismo de cuenca, cuando se trate de daños a la ca-
lidad del agua o de otros daños en los que no sea posible identificar y
separar actuaciones aisladas para efectuar las reparaciones o inversiones
que requiera la restitución a su estado primitivo de los bienes de dominio
público afectados, debido al carácter global o general de las actuaciones
adecuadas, que incluyan dicha restitución.”
D irectores
la disposición transitoria segunda dispone cómo han de forma-

lizarse los pagos correspondientes a la producción de los años
2013 y 2014, partiendo de que lo dispuesto en el mismo será de
aplicación desde el 1 de enero de 2013.
5. Primeros datos cuantitativos
Dado que la aplicación del tributo comienza en 2015 a la
fecha de redacción de este trabajo (junio de 2017) no hay un
recorrido fiable de datos propios del presupuesto de ingresos.
Contamos con los datos de liquidación del presupuesto del pro-
pio 2015, sobre los que he preparado este cuadro de elabora-
ción propia, teniendo en cuenta la información suministrada
por las entidades gestoras (Confederaciones Hidrográficas)
al Ministerio de Hacienda y Función Pública. En el siguiente
apartado contextualizaré mucho más la referencia y el papel de
estas entidades gestoras.

PREVISIONES
DS
PRESUPUESTARIAS DS EXCESO/
DS DS DS RECAUDACIÓN PENDIENTES
P aradojas
CONF. INICIALES/ RECONOCIDOS DEFECTO

RECONOCIDOS ANULADOS CANCELADOS NETA DE COBRO A
HIDROG. DEFINITIVAS NETOS PREVISIÓN
31 DIC.
(no hay modificaciones)
(1) (3) (4) (5) (6) (7=4-5-6) (8) (9=7-8) (10=7-3)
Cantábrico 200.000,00 384.235,08 0,00 0,00 384.235,08 384.235,08 0,00 184.235,08
Ebro 150.000,00 1.832.479,38 0,00 0,00 1.832.479,38 1.832.479,38 0,00 1.682.479,38
Duero 1.000.000,00 2.957.706,42 0,00 0,00 2.957.706,42 2.957.706,42 0,00 1.957.706,42
Guadalquivir 48.310,00 90.326,73 0,00 0,00 90.326,73 90.326,73 0,00 42.016,73
Guadiana 0,00 68.203,63 0,00 0,00 68.203,63 68.203,63 0,00 68.203,63
Júcar 1.000,00 249.121,75 0,00 0,00 249.121,75 249.121,75 0,00 248.121,75
Miño-Sil 0,00 2.438.943,79 0,00 0,00 2.438.943,79 2.438.943,79 0,00 2.438.943,79
Segura 0,00 17.244,06 0,00 0,00 17.244,06 17.244,06 0,00 17.244,06
Tajo 2.900.000,00 3.421.160,50 348.447,60 0,00 3.072.712,90 2.794.891,80 277.821,10 172.712,90
Total 4.299.310,00 11.459.421,34 348.447,60 0,00 11.110.973,74 10.833.152,64 277.821,10 6.811.663,74
Las cifras están en euros.

del tratamiento fiscal de las energías
... 255
D irectores
III. Elementos de identificación de la tasa

Vamos a ver cuál es el hecho imponible, si se incorporan
supuestos de no sujeción o exenciones, quiénes son los suje-
tos pasivos del tributo, para, finalmente, abordar sus aspectos
temporales.
1. El aspecto material del elemento objetivo del hecho

imponible
El apartado 1 del artículo 112 bis del TRLA define el hecho
imponible de la tasa por referencia a “la utilización y aprove-
chamiento de los bienes de dominio público a que se refiere el
párrafo a) del artículo 2 de la presente ley, para la producción de
energía eléctrica en barras de central”. En idénticos términos se
manifiesta el artículo 1 del Reglamento. Los bienes referidos no
son otros que las propias aguas continentales.
Para determinar qué se entiende por producción en “barras
de central” podemos acudir a la normativa del impuesto sobre el
valor de producción de energía eléctrica, que hace corresponder
la producción en barras de central con la energía medida en bor-
nes de alternador minorada en los consumos auxiliares en ge-
neración y en las pérdidas hasta el punto de conexión de la red.
2. La vinculación a las cuencas intercomunitarias,

¿aspecto espacial del elemento objetivo del hecho im-
ponible?
Dice el apartado segundo del artículo 1 del Reglamento que
“el presente canon solo será de aplicación en las cuencas inter-
comunitarias”. Lo vinculo directamente al Reglamento, puesto
que nada se dice en la Ley al respecto.
Me explico para que me pueda seguir bien el lector argen-
tino. Uno de los principios rectores clásicos de la gestión en ma-
teria de aguas en España es el de respeto a la unidad de cuenca
hidrográfica, definida como la superficie de terreno cuya esco-
rrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie
de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia el mar por una
única desembocadura, estuario o delta. La cuenca hidrográfica

como unidad de gestión del recurso se considera indivisible.
Sin entrar en complejidades, el caso es que hay cuencas
hidrográficas dentro del territorio de una sola Comunidad
Autónoma (las llamamos “internas”) y cuencas que superan el
territorio de una Comunidad Autónoma. Respetando el prin-
cipio de gestión por cuencas, en el primer caso, el organismo
gestor será autonómico y, en el segundo caso, estatal. La mayor
parte del territorio español se corresponde con demarcaciones
que exceden el término de una región.
El mapa siguiente, elaborado por el Ministerio de Medio

Ambiente, Rural y Marino (así se llama ahora el Ministerio del
ramo que nos interesa), muestra la organización geográfica y,
por consiguiente, administrativa, de las demarcaciones (en os-
curo, las no gestionadas desde el Estado).
A la Administración que gestiona la demarcación la llamare-
mos organismo de demarcación. En el ámbito del Estado estos or-
ganismos reciben el nombre de Confederaciones Hidrográficas, y
D irectores
son organismos públicos con personalidad jurídica diferenciada

dependientes del Ministerio del ramo.
En suma, el tributo no se exige en los dos archipiélagos;
y en las cuencas internas de Andalucía, Cataluña, Galicia y el
País Vasco.
A mi parecer, esto resulta insólito. La ubicación de la tasa
en el TRLA en modo alguno es razón para semejante exclu-
sión: el Estado tiene potestad tributaria para exigir el tributo,
se localice donde se localice la instalación. Que la regulación
haya caído en este continente normativo es probablemente un
accidente que no debería significar nada. Pero es que además,
ha de observarse que, aun siguiendo la pauta del resto de los
tributos que componen el régimen económico-financiero de la
Ley de Aguas, esta Ley prevé su extensión en todo el territorio
de aplicación, sin perjuicio de que las CCAA afectadas puedan
modificar la normativa, incluso para suprimir el tributo. Vemos
cómo existe normativa relativa a otros tributos contenidos en
dicha Ley como el canon de regulación o la tarifa de utilización
del agua en Cataluña o Andalucía, pero no mucho más, y no
habiéndola están aplicando directamente la Ley de Aguas.
Parece que la razón de fondo es la competencia invocada.
Mientras el resto de los tributos de la Ley 15/2012 fueron cre-
ados apelando a la competencia exclusiva del Estado sobre la
hacienda general, el canon hidroeléctrico se dicta al amparo del
artículo 149.1.22.ª de la Constitución, el cual otorga competencia
exclusiva en materia de legislación, ordenación y concesión de
recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas dis-
curran por más de una Comunidad Autónoma. El propio Consejo
de Estado justificaba que era la propia ley la que expresamente
renuncia a que el artículo 112 bis sea un ejercicio de la potestad
tributaria general y lo hace figurar como competencia territori-
almente limitada a las aguas gestionadas por el Estado.
Desde luego que no estoy de acuerdo con el órgano con-
sultivo y sí con el Ministerio con competencias en Hacienda,
que pensaba exactamente lo contrario. Para establecer tribu-
tos es posible que se exija la “doble competencia” (financiera y
material): aunque el Tribunal Constitucional ha predicado esta

exigencia de los tributos autonómicos, no de los estatales. La
competencia estatal para establecer tributos arranca siempre
de la potestad tributaria originaria encarnada en el artículo
133.1 de la Constitución. En fin, ¿no habíamos quedado que se
trataba de un tributo “ambiental”?: igual que las CCAA los es-
tablecen, el Estado también lo hace, y si se precisa un añadido
de competencia material, será la ambiental. ¿Si el legislador se
equivoca al señalar la competencia que le habilita para tomar
la medida incurre en inconstitucionalidad aunque realmente sí
tenga la competencia?
3. Las exenciones, los sujetos pasivos, el período impo-
sitivo y el devengo
Dice el apartado 6 del artículo 112 bis del TRLA que “es-
tarán exentos del pago de este canon los aprovechamientos hi-
droeléctricos explotados directamente por la Administración
competente para la gestión del dominio público hidráulico”.
La normativa vigente define quiénes están llamados a ser
los contribuyentes de la tasa.
Dice el apartado 3 del artículo 112 bis del TRLA que “se-
rán contribuyentes del canon los concesionarios o, en su caso,
quienes se subroguen en lugar de aquéllos”. El artículo 2 del
Reglamento varía algo la versión, señalando que “serán contri-
buyentes del canon por utilización de aguas continentales para
la producción de energía eléctrica los concesionarios de agua
cuyo destino sea la producción de energía hidroeléctrica”.
El apartado 2 del artículo 112 bis del TRLA dice que “el
devengo del canon se producirá con el otorgamiento inicial y
el mantenimiento anual de la concesión hidroeléctrica y será
exigible en la cuantía que corresponda y en los plazos que se se-
ñalen en las condiciones de dicha concesión o autorización”. El
artículo 9 del Reglamento reitera lo mismo en lo que concierne
exclusivamente al devengo.
Podría parecer que no se contemplara un tributo periódico,
pero no es así. Es de sentido común; y la propia Ley se refiere
D irectores
al período al regular la base imponible. El Reglamento, en el

apartado 6 del artículo 8 advierte que el periodo impositivo del
canon coincidirá con el año natural, o la fracción del año trans-
currido desde el inicio o al cese de la actividad. Contempla pues
la posibilidad de periodos cortos.
IV. Elementos de cuantificación de la tasa

El canon se configura como un tributo variable cuya cuota
se calcula aplicando el tipo de gravamen sobre la base imponi-
ble definida por la Ley. De la cuota resultante pueden resultar
aplicables algunas deducciones. De lo que veamos con carácter
general extraeremos lo que corresponde a ciertas instalaciones
respecto de las que la Ley prevé una fórmula de desagregación
de la base imponible.
1. La base imponible
El apartado 4 del artículo 112 bis del TRLA dice que “La
base imponible de la exacción se determinará por el Organismo
de cuenca y será el valor económico de la energía hidroeléctri-
ca producida, y medida en barras de central, en cada período
impositivo anual por el concesionario mediante la utilización y
aprovechamiento del dominio público hidráulico”.
A la base imponible se refiere asimismo el artículo 3 del
Reglamento, que precisa de manera detallada en qué consistan
estos elementos.
Su apartado segundo define qué se considera valor econó-
mico de la energía producida: la retribución total que obtenga
el contribuyente por la energía producida que incorpore al sis-
tema eléctrico durante cada año natural -o fracción de año en
el primer y último año de la concesión- de funcionamiento de la
instalación.
Añade el apartado tercero que a efectos del cálculo del
valor económico se tendrán en cuenta las retribuciones pre-
vistas en todos los regímenes económicos que se deriven de lo
establecido en la normativa reguladora del sector eléctrico y se
calculará separadamente para cada instalación de generación

hidroeléctrica.
Finalmente, el apartado cuarto de este precepto reglamen-
tario previene que la base imponible de esta exacción vendrá
determinada por el importe total de los derechos de cobro que
figuren en las facturas de venta puestas a disposición del suje-
to de la liquidación. Dicha base imponible se determinará de
acuerdo con la información obtenida de los procesos de liquida-
ción del operador del mercado, del operador del sistema y, en
su caso, el órgano encargado de las liquidaciones, incentivos y
complementos de instalaciones de producción de energía eléc-
trica con derecho a un régimen retributivo específico o adicional
que apruebe el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, así
como la aportada por cada contribuyente.
2. El tipo de gravamen, la cuota y las deducciones de
la cuota
Dice el apartado 5 del artículo 112 bis del TRLA que el
tipo de gravamen anual será del 22 por ciento del valor de la
base imponible y la cuota íntegra será la cantidad resultante
de aplicar a la base imponible el tipo de gravamen. El artículo
7 del Reglamento dice lo mismo respecto del tipo de gravamen,
repitiéndose en el apartado 1 del artículo 8.
El apartado 7 del artículo 112 bis del TRLA determina que
el canon se reducirá en un 90 por ciento para las instalaciones
hidroeléctricas de potencia igual o inferior a 50 MW, y para las
instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología
hidráulica de bombeo y potencia superior a 50 MW, y en la for-
ma que reglamentariamente se determine para aquellas pro-
ducciones o instalaciones que se deban incentivar por motivos
de política energética general.
Aunque hable de una reducción, lo que parecería involu-
crar a la base imponible, la referencia al propio canon (“el canon
se reducirá”) conduce mejor a una deducción de la cuota. Como
se ha visto, se aplica en tres circunstancias, dos de las cuales
quedan definidas y una no.
D irectores
Será luego el Reglamento el que se ocupe de ellas una por

una, aunque no añada mucho a lo previsto en la Ley. Los apar-
tados 2 y 3 del artículo 8 del Reglamento se limitan a señalar
que las instalaciones referidas (tanto las de potencia igual o in-
ferior a 50 MW como las de potencia superior, pero de tecnolo-
gía hidráulica de bombeo) se beneficiarán de una reducción de
un 90 por ciento en el importe del canon. Para la determinación
del cálculo de la potencia remiten al artículo 4 del Reglamento,
al que atenderé más abajo.
Antes de esto señalaré que el apartado 5 del artículo 8 del
Reglamento se abstiene de cualquier concreción, limitándose a
señalar que en aquellas instalaciones hidroeléctricas que, de
conformidad con las previsiones contenidas en el inciso final
del artículo 112 bis.7 del TRLA, sean objeto de incentivo por
razones de política energética nacional, el importe del canon se
reducirá en un noventa por ciento.
Volviendo al artículo 4 del Reglamento, este precepto se
ocupa de definir qué se entiende por “instalación” y por “po-
tencia de la instalación” a los solos efectos de determinar los
umbrales a partir de los que opera la reducción que estamos
describiendo. Pues bien, se entiende por “instalación” la central
hidroeléctrica y por “potencia de la instalación” la suma de las
potencias de los grupos en ella instalados, sin que pueda subdi-
vidirse la potencia total de cada central incluida en la concesión
de aguas a los efectos del canon en grupos de potencia indivi-
dual inferior (apartado primero del artículo 4 del Reglamento).
A la vista de ello, su apartado segundo define lo que se
deba entender por “potencia de los grupos” a efectos de lo pre-
visto en este Real Decreto: la potencia instalada o la potencia
nominal que figure inscrita en el Registro Administrativo de
Instalaciones de Producción de Energía Eléctrica dependiente
del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, establecido por
Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan
las actividades de transporte, distribución, comercialización,
suministro y procedimientos de autorización de instalaciones

de energía eléctrica14.
Finalmente exigió al Ministerio de Industria, Energía
y Turismo que, con los mismos efectos, remitiera a las
Confederaciones Hidrográficas en los treinta días naturales
posteriores a la entrada en vigor del Real Decreto por el que se
aprueba el Reglamento del canon (entró en vigor el 26 de marzo
de 2015) la información certificada del Registro Administrativo
de Instalaciones de Producción de Energía Eléctrica relativa al
número de inscripción definitiva de cada instalación, su tecno-
logía, la potencia instalada y la potencia neta o, en su caso, la
potencia nominal en MW. Igualmente se le impone que lo remi-
ta actualizado anualmente antes del 1 de mayo.
3. Cuantificación del canon en los supuestos de insta-
laciones de bombeo mixto con potencia superior a 50
MW, en las que la base imponible es objeto de desagre-
gación
Sin un agarre legal muy claro, el Reglamento del canon
establece un sistema singular de cuantificación del canon en los
supuestos de instalaciones de bombeo mixto con potencia supe-
rior a 50 MW. La base imponible será objeto de desagregación a
los efectos del cálculo de la cuota.
El artículo 6 del Reglamento regula precisamente la desa-
gregación de la base imponible en este tipo de instalaciones. A
partir de que la base imponible total sea el valor económico de
la energía producida medida en barras de central (apartado pri-
mero), señala que, en todo caso, cuando la instalación eléctrica
sujeta tenga la consideración de instalación de bombeo mixto,
esta base imponible se desagregará en dos valores que determi-
nen qué parte de la base imponible corresponde al valor econó-
mico de la energía originada por la fuerza electromotriz directa-
mente generada por el agua embalsada o derivada procedente
de corrientes, escorrentías, surgencias o alumbramientos y qué
14 BOE 27 diciembre 2000, núm. 310.

D irectores
parte de dicha base imponible corresponde al valor económico

de la energía originada por la fuerza electromotriz del agua pre-
viamente bombeada (apartado segundo).
De esta manera, dispone el apartado tercero, la base impo-
nible desagregada en los aprovechamientos de bombeo mixto se
calculará utilizando las liquidaciones correspondientes al perio-
do de referencia que haya efectuado el Operador del Mercado,
el Operador del Sistema y, en su caso, el órgano liquidador que
corresponda de acuerdo a la normativa del sector eléctrico, in-
firiendo de ellas la distribución de la energía generada directa-
mente desde embalse y la generada por bombeo -y por tanto su
valor- de acuerdo con las siguientes fórmulas:
WT = We + Wb
Wb = EB*K
Donde:
n We es la cantidad de energía producida mediante el turbi-
nado directo del agua aportada a los embalses por corrien-
tes, escorrentías, surgencias o alumbramientos, sean o no
naturales.
n Wb es la cantidad de energía producida mediante el turbina-
do del agua previamente bombeada.
n WT es la cantidad de energía total producida en la instala-
ción en el período de referencia.
n EB es el consumo de bombeo entendido como la cantidad de
energía consumida por el generador para bombear el agua
que ha permitido la generación.
n K es el factor de corrección que compensa la diferencia entre
el rendimiento por bombeo y la energía consumida en la ele-
vación al vaso superior. Su valor será de 0,7.
Conocidas las cuantías de las producciones energéticas, cal-
culadas de acuerdo con este precepto reglamentario y expresa-
das en MWh, procedentes de turbinado directo y de bombeo en
la misma instalación, se procederá a determinar qué importe del
valor de la energía producida corresponde a una y a otra técnica,
mediante la distribución de la base imponible total en proporción
a la cantidad de energía, expresada en MWh, producida por una

y otra tecnología considerándose a tal efecto que el valor unitario
de cada unidad de energía, expresada en MWh, que retribuyó la
producción fue igual para ambas energías en el periodo correspon-
diente (apartado cuarto del artículo 6 del Reglamento).
En correspondencia con todo ello, el apartado 4 del artículo
8 del Reglamento especifica cómo ha de aplicarse el tipo de gra-
vamen en el caso de este tipo de instalaciones en las que la base
imponible, tal y como hemos visto, es objeto de desagregación.
Pues bien, el importe del canon será la suma de:
n aplicar a la parte de base imponible compuesta por el valor de
la energía procedente de turbinado directo desde el embalse
el tipo de gravamen del 22 por ciento; y
n aplicar a la parte de la base imponible compuesta por el valor
de la energía procedente de bombeo el 22 por ciento y sobre el
importe resultante de dicha operación una reducción del 90
por ciento.
V. Aplicación, potestad sancionadora, revisión,

reclamaciones y recursos
La normativa del canon aclara qué órgano u organismo
queda encargado de la aplicación del tributo. Asimismo, intro-
duce algunas particularidades referidas a los aspectos propios
de esta función. En particular, desarrolla las obligaciones de
información de ciertos sujetos y regula ciertos aspectos de la li-
quidación y el pago. Finalmente, hay alguna indicación referida
a la revisión, reclamaciones y recursos.
El apartado 8 del artículo 112 bis del TRLA advierte que
la gestión y recaudación del canon corresponderá al Organismo
de cuenca competente o bien a la Administración Tributaria del
Estado, en virtud de convenio con aquél. Añade que en caso de
celebrarse el convenio con la Agencia Estatal de Administración
Tributaria, esta recibirá del Organismo de cuenca los datos y cen-
sos pertinentes que faciliten su gestión, e informará periódica-
mente a éste en la forma que se determine por vía reglamentaria.
D irectores
Por lo demás, no hay particularidad alguna que afecte a la

potestad sancionadora.
1. Obligaciones informativas de los contribuyentes y
otros operadores del sistema eléctrico
Entrando en las cuestiones propias de la gestión del tribu-
to, en el apartado 8 del artículo 112 bis del TRLA se dice que,
a los efectos de la gestión y recaudación del canon, la Comisión
Nacional de Energía y el Operador del Sistema eléctrico es-
tarán obligados a suministrar al Organismo de Cuenca o a la
Administración Tributaria cuantos datos, informes sean necesa-
rios de acuerdo con el artículo 94 de la LGT. Es el artículo 5 del
Reglamento el que desarrolla estas obligaciones. Advierte que
Red Eléctrica de España, S.A., como operador del sistema, facili-
tará directamente a cada organismo de cuenca en el ámbito que le
corresponda la facturación que, de acuerdo con lo establecido en
la disposición adicional tercera del Reglamento de Facturación15,
documente la actividad productiva de los titulares de instala-
ciones generadoras de energía hidroeléctrica de cuya gestión
es encargado, así como la información relativa a la energía su-
ministrada para el bombeo a estas sociedades titulares. Dicha
información se desglosará para cada una de las instalaciones
hidroeléctricas existentes en la respectiva cuenca. Asimismo, el
Operador del Mercado facilitará directamente a cada organismo
de cuenca en el ámbito que le corresponda la facturación que,
de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional tercera,
antes citada, documente la actividad de adquisición y venta de
energía eléctrica de los titulares de instalaciones generadoras de
energía hidroeléctrica que acuden al mercado. Dicha información
se desglosará para cada una de las instalaciones hidroeléctricas
existentes en la respectiva cuenca e incluirá también las opera-
ciones que, aunque sean documentadas por filiales del operador
15 Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprue-

ba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación
(BOE 1 diciembre 2012, núm. 289).
del mercado o terceras habilitadas por éste, resulten de la aplica-

ción de cualquier otro mecanismo de mercado que pueda dar lu-
gar a ingresos, a excepción de las liquidaciones que corresponda
liquidar a otros órganos liquidadores. Del mismo modo, el órgano
encargado de las liquidaciones del régimen retributivo específico
o adicional que corresponda según la normativa del sector eléctri-
co, facilitará directamente al organismo de cuenca la información
de las operaciones de liquidación que documenten los pagos que
por liquidación del referido régimen económico debe liquidar di-
cho órgano a estas instalaciones hidroeléctricas.
Advierto de las enjundiosas discusiones mantenidas acer-
ca de que estas obligaciones sean de cumplimiento factible, en
particular el informe de la Comisión Nacional de los Mercados
y la Competencia.
Además de lo anterior, el contribuyente deberá declarar
los ingresos obtenidos por la venta de energía a través de otras
modalidades de contratación de acuerdo a lo dispuesto en la
normativa del sector eléctrico, como la contratación bilateral o
a plazo con entregas físicas, u operaciones similares que por
sus características quedan excluidas del sistema de ofertas del
mercado diario e intradiario de electricidad.
En todos los casos, además del importe total de la energía
computada, tanto la suministrada al sistema como la adquirida
para facilitar, en su caso, las operaciones de bombeo, la infor-
mación que debe facilitarse a los organismos de cuenca expre-
sará también el número de MWh suministrados al sistema por
cada instalación, así como, de manera separada, los que se ha-
yan adquirido para bombeo también por cada instalación.
Esta información se facilitará antes del 15 de marzo y co-
rresponderá al año natural vencido.
Advertiré finalmente que la disposición transitoria segun-
da del Reglamento previno que las obligaciones de información
correspondientes a los años 2013 y 2014 debieron realizarse en
el plazo de un mes desde la entrada en vigor del real decreto.
D irectores
2. Liquidación y pago
El apartado 2 del artículo 112 bis del TRLA previene que
el canon será exigible en los plazos que se señalen en las con-
diciones de la concesión o autorización. Esta potencial fórmu-
la de aplicación a la carta del tributo queda desmentida por el
Reglamento.
En efecto, dice el artículo 10 del Reglamento que el mes de
marzo de cada año natural el contribuyente vendrá obligado a
autoliquidar el canon e ingresar la cuota correspondiente al año
natural anterior, al objeto de que haya podido disponer para su
cálculo de las mediciones definitivas de la producción eléctrica.
El primer ejercicio en el que deba realizar la autoliquidación,
lo hará por la parte proporcional correspondiente al período
de tiempo de vigencia de la concesión durante ese primer año.
Añade que si se produjeran liquidaciones de la producción eléc-
trica de carácter definitivo por parte del operador del mercado,
del operador del sistema o del órgano encargado de las liquida-
ciones con posterioridad a la fecha de autoliquidación del canon,
el contribuyente estará obligado a realizar una autoliquidación
complementaria en los tres meses siguientes a la citada liquida-
ción definitiva de la producción.
Como dice el artículo 12, ya visto, la cuota se ingresará al
organismo de cuenca u órgano que haya conveniado la gestión.
La disposición adicional segunda del Reglamento se refiere
a los modelos de autoliquidación del canon. Se utilizará pues el
modelo 791 con las particularidades y datos que figuran como
anexo al real decreto regulador. Se habilita al Ministerio de
Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente –dice- a modifi-
car, por orden, el contenido del anexo y a dictar las instruccio-
nes para la ejecución de las autoliquidaciones.
Respecto de los períodos 2013 y 2014, la disposición transito-
ria segunda del Reglamento señaló que la autoliquidación corres-
pondiente al ejercicio 2013 debió presentarse en el plazo máximo
de un mes desde la entrada en vigor del real decreto y que, asi-
mismo, la autoliquidación correspondiente al ejercicio 2014 debió
presentarse en el plazo máximo de veinte días desde que finaliza-

ra el plazo previsto para la presentación de la de 201316.
3. Un mínimo apunte sobre la revisión, reclamaciones
y recursos
El artículo 11 del Reglamento dice que los actos de com-
probación y liquidación del canon son actos de naturaleza tri-
butaria, siéndoles en consecuencia de aplicación el régimen de
revisión en vía administrativa previstos para este tipo de actos
en el ordenamiento vigente, siendo de plena aplicación las pre-
visiones contenidas en el artículo 115.2 del TRLA17.
Téngase en cuenta, además, el apartado 2 del artículo 12 del
Reglamento, según el cual, las devoluciones, intereses y gastos
que se deriven de la recaudación y de las decisiones de los órganos
administrativos y jurisdiccionales que revisen los actos de apro-
bación y gestión, se realizarán con cargo a la cuenta del organis-
mo en la misma proporción en la que se distribuyen los ingresos
procedentes del canon. Asimismo, la liquidación de intereses de
demora al contribuyente moroso, cuando proceda, se realizará por
el organismo de cuenca imputándose a la misma cuenta.
16 Añade que, de conformidad con el artículo 12, en el mes siguien-

te al que se efectúe la recaudación el organismo de cuenca liquidará el
saldo de la cuenta resultante, ingresando su importe en el Tesoro Público,
dando cuenta de los ingresos y gastos que han motivado dicho saldo a la
Agencia Estatal de Administración Tributaria.
17 Según este precepto, los actos de aprobación y liquidación de es-
tos cánones o exacciones tendrán carácter económico-administrativo. Sin
perjuicio de lo dispuesto en las normas reguladoras de los procedimientos
aplicables, la impugnación de los actos no suspenderá su eficacia, siendo
exigible el abono del débito por la vía administrativa de apremio. El im-
pago podrá motivar la suspensión o pérdida del derecho a la utilización o
aprovechamiento del dominio público hidráulico.
D irectores
VI. Régimen transitorio de las concesiones afectadas y

otras disposiciones transitorias
Dedico una breve mención a ciertas disposiciones de ca-
rácter transitorio que aparecen en la Ley 15/2012 y en el
Reglamento del canon.
En primer lugar, la disposición transitoria primera de la
Ley 15/2012 prevenía una regla relativa a la adaptación de las
concesiones hidroeléctricas. Vino a decir que el canon hidroeléc-
trico sería (también) de aplicación a los titulares de las insta-
laciones de producción de energía eléctrica que a la entrada en
vigor de la referida Ley fueran titulares de una concesión hi-
droeléctrica. Añadiendo –sin más- que las condiciones de tales
concesiones deberán ser adaptadas al nuevo tributo. La adicio-
nal primera del Reglamento del canon desarrolla la transito-
ria de la Ley 15/2012. Dice que la Administración competente
en cada caso revisará para su adaptación aquellas concesiones
administrativas para adaptarlas a la existencia del tributo,
dotando a los departamentos u organismos encargados, de la
suficiencia de medios humanos y materiales para llevar a cabo
dicha revisión. Deja claro a continuación que en todo caso ven-
drán obligados al pago del canon. En fin, no es mucho decir.
En cuanto al Reglamento, aparte lo relativo a la liquida-
ción y pago de los ejercicios 2013 y 2014, que ya lo hemos visto,
aparecen dos transitorias más.
La disposición transitoria primera se refiere al cálculo de
la base imponible y de la liquidación como consecuencia de la
aplicación de lo previsto en el apartado 2 de la disposición tran-
sitoria tercera del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el
que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabili-
dad financiera del sistema eléctrico18.
18 Dice la transitoria que “A los efectos de la aplicación de las liqui-

daciones a que hace referencia el primer párrafo del apartado 2 de la dis-
posición transitoria tercera del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por
el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad finan-
ciera del sistema eléctrico, el organismo encargado de la liquidación notifi-
cará a los respectivos organismos de cuenca el importe de las liquidaciones
Finalmente, la disposición transitoria tercera exige al

Ministerio de Industria, Energía y Turismo que antes del 1 de
enero de 2016 revise los datos de potencia instalada y nomi-
nal de los productores de energía hidroeléctrica que figuran en
el Registro Administrativo de Instalaciones de Producción de
Energía Eléctrica.
VII. Sobre los problemas de legalidad,

constitucionalidad y adecuación al derecho europeo
del canon
Visto lo visto, no es de extrañar que se haya desatado una
interesante campaña alrededor de los muchos vicios de legali-
dad, constitucionalidad y adecuación al Derecho europeo en los
que puede incurrir este tributo. Se han escrito trabajos, infor-
mes y dictámenes y, lo que es más importante, se ha recurrido
el Reglamento19 y –supongo- se han recurrido todos los actos
practicadas al amparo del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el

que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen
especial, para calcular la base sobre la que aplicar el canon en los meses que
corresponda. Las liquidaciones por diferencias entre el régimen transitorio
y el régimen de pagos resultante de la metodología establecida en el Real
Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de produc-
ción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogene-
ración y residuos, se aplicarán al cálculo de la base del año o años naturales
en que dichas liquidaciones se produzcan, sin que su resultado modifique la
base imponible y el importe del canon del año o años anteriores en los que
se computaron los pagos a cuenta del régimen transitorio.” El primer pá-
rrafo del apartado 2 de la disposición transitoria tercera del Real Decreto-
ley 9/2013 decía que “El organismo encargado de la liquidación abonará,
con carácter de pago a cuenta, los conceptos liquidables devengados por
las instalaciones de régimen especial, y aquellas de régimen ordinario con
régimen retributivo primado al amparo de Real Decreto 661/2007, de 25 de
mayo, en aplicación de lo previsto en los referidos reales decretos.”
19 En los boletines oficiales núm. 137 y 138 de 9 y 10 de junio se
publican tres anuncios al respecto de tres recursos interpuestos antes el
Tribunal Supremo.
D irectores
aplicativos20. No se ha planteado, sin embargo, recurso de in-

constitucionalidad contra la Ley que lo aprobó, a diferencia de
lo que sucede con el resto de tributos implantados por la Ley
15/2012, circunstancia que a quienes han estudiado la figura les
parece, para empezar, “curiosa”21.
Tendrán que valorarse los vicios imputados, que unas ve-
ces se refieren al texto legal y otras al reglamentario. Resulta
imposible acometer un estudio profundo en un trabajo de esta
envergadura, por lo que me limitaré a esbozar unas pocas notas.
En primer lugar, es posible que una figura como esta enca-
je mal en la categoría de las tasas por ocupación demanial, a la
vista sobre todo de los modos de cuantificación establecidos. Lo
que sucede es que aunque esto fuera cierto, difícilmente podría-
mos extraer consecuencias constitucionales: si concluyéramos
que se trata de un impuesto y no de una tasa, la regulación legal
también sería perfectamente respetuosa con las exigencias dife-
renciales que tienen los impuestos sobre las tasas en el campo
del principio de reserva de ley.
En segundo lugar, hay que reconocer que no es muy habi-
tual que se establezca un tributo que se pretende exigir desde
ya, no se reglamente hasta dos años y medio después y, en con-
secuencia, no se autoliquide hasta entonces lo que era exigible
desde el primer momento. No sé si algún tribunal cuestionará
que, en estas circunstancias, se resiente la seguridad jurídica
hasta el extremo de dudar de su constitucionalidad. Si lo hace,
será sin duda un problema nuevo. El Consejo de Estado pareció
no dar mucho pábulo a este razonamiento.
En tercer lugar, la limitación territorial que impone el
Reglamento me parece sencillamente ilegal –por no tener cober-
tura legal- e inconstitucional –como poco, por atentar contra el
principio de igualdad y supongo que ya se encargarán en los re-
cursos deducidos de invocar también otros preceptos de interés-.
20 Completo y exhaustivo es el estudio que efectúa Molina Lebrón

(2014).
21 Rozas Valdés (2017), pág. 141.
En cuarto lugar, es probable que el Reglamento se haya

extralimitado en varios aspectos. Si tengo que escoger uno que
me parezca especialmente problemático, este sería el de los be-
neficios fiscales a modo de reducción o bonificación de la cuota
en un 90 por ciento. La libertad de configuración que se deja al
Reglamento y que emplea no se compadece bien con el apartado
3 del artículo 133 de la Constitución.
En quinto lugar, no veo que se puedan vulnerar los prin-
cipios de prohibición de equivalencia contenidos en la LOFCA.
Los apartados 2 y 3 del artículo 6 generan importantes prohi-
biciones para las CCAA, no para el Estado. Si el Estado decide
duplicar los tributos autonómicos, puede hacerlo, compensan-
do. Pero, ¿cómo se puede decir que una tasa equivale a un im-
puesto? La respuesta podría partir de que quizá el canon sea
un impuesto. Aun con todo, no sería un impuesto equivalen-
te a esos que encontramos por algunas CCAA, pues su hecho
imponible es distinto. Escepticismo alrededor de esta supuesta
vulneración; valórese no obstante si, junto al resto del sistema,
puede resentirse el principio de no confiscatoriedad.
Finalmente, se señalan posibles –y abundantes- vulneracio-
nes de disposiciones del Derecho europeo. Como ya he dicho antes,
no puedo ocuparme de todo, pero sí quiero señalar un problema
que me parece muy relevante y que, de prosperar, no sería la pri-
mera vez que le cuesta muy caro al Reino de España. Los Estados
miembros podrán imponer a los productos sujetos a impuestos
especiales –la electricidad lo es- otros gravámenes indirectos con
fines específicos, a condición de que tales gravámenes respeten
las normas impositivas comunitarias aplicables a los impuestos
especiales o el impuesto sobre el valor añadido por lo que respec-
ta a la determinación de la base imponible, el cálculo de la cuota
tributaria, el devengo y el control del impuesto. ¿Tiene esta tasa
un fin específico –ambiental-? Lo dudo mucho. Desde luego, no
D irectores
debemos confundir la finalidad de un gravamen con la afectación

de su producto a determinados programas de gasto22.
Aparte de los problemas jurídicos, están los de coherencia
de una figura que recae sobre una modalidad de energía como
la hidroeléctrica, en un contexto de protección ambiental. Los
autores tratan de buscar respuesta sobre la cierta aceptación, a
pesar de todo, por parte del sector: Rozas Valdés, por ejemplo,
incide en la amortización económica de la práctica totalidad de
las instalaciones afectadas, lo que determina un reducido coste
de producción y, por lo tanto, un más que importante margen
comercial23.
VIII. Bibliografía
Becker, Fernando; Cazorla, Luis María y Martínez-Simancas,
Julián, dir. (2013), Los tributos del sector eléctrico,
Iberdrola-Aranzadi.
Borrero Moro, Cristóbal José (2013), “La pretendida tributación
ambiental al rescate del déficit tarifario (I)“, Tribuna Fiscal,
núm. 269, pág. 22-34.
Borrero Moro, Cristóbal José (2014), “La pretendida tributación
ambiental al rescate del déficit tarifario (II)“, Tribuna Fiscal,
núm. 270, pág. 16-29.
Codes Calatrava, Gerardo (2013), ”El canon a la generación hi-
droeléctrica“, en Los tributos del sector eléctrico, Iberdrola-
Aranzadi, pág. 623-650.
Flores, Jordi y Esteve Bargués, Jordi (2013), ”Una visión ge-
neral de la fiscalidad de la actividad eléctrica en España“,
en Los tributos del sector eléctrico, Iberdrola-Aranzadi, pág.
145-170.
Jiménez Compaired, Ismael (2015), “El canon por utilización
de las aguas continentales para la producción de energía
22 Vid. los trabajos de Codes Calatrava (2013), pág. 641-645 y

Molina Lebrón (2014), pág. 31-38. Más reciente es el trabajo de Moreno
González (2017), pág. 182 y concordantes; esta profesora cuestiona fuer-
temente la adecuación de la tasa al Derecho europeo.
23 Rozas Valdés (2017), pág. 141.
eléctrica”, en Agua, energía, cambio climático y otros es-

tudios de Derecho ambiental en recuerdo a Ramón Martín
Mateo, Aranzadi, pág. 453-473.
Molina Lebrón, Ana (2014), “El canon a la generación hidroeléc-
trica. Problemas de inconstitucionalidad e incumplimiento
del Derecho comunitario“, CEF Contabilidad y Tributación,
núm. 382, pág. 5-42.
Moreno González, Saturnina (2017), “El Impuesto sobre la
Electricidad y los impuestos regulados en la Ley 15/2012 des-
de la perspectiva de la prohibición general de ayudas de es-
tado”, en La fiscalidad del sector eléctrico, Tirant lo Blanch,
pág. 149-192.
Puig Ventosa, Ignasi; Calaf Forn, María; Jofra Sora, Marta y
Sastre Sanz, Sergio (2015), “Estado actual de la fiscalidad
ambiental en España y perspectivas de futuro”, en Fiscalidad
ambiental en España: situación actual y perspectivas de fu-
turo, Aranzadi, pág. 201-236.
Rozas Valdés, José Andrés (2017), “Análisis constitucional de la
imposición sobre la producción de energía eléctrica”, en La
fiscalidad del sector eléctrico, Tirant lo Blanch, pág. 119-148.
IX. Abreviaturas utilizadas

BOE Boletín Oficial del Estado
CCAA Comunidades Autónomas
LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria
LOFCA Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades
Autónomas
MW megawatio
MWh megawatios hora
TRLA Texto Refundido de la Ley de Aguas
RÉGIMEN DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES
EN ARGENTINA. PARTICULARIZACIÓN
EN LA PROVINCIA DE MENDOZA
Facundo Díaz Araujo
I. Régimen constitucional
La Constitución Nacional establece en su artículo 124, den-
tro del esquema federal, el dominio originario de los Recursos
Naturales, tanto los recursos hídricos, como los energéticos que
se generan en el ámbito provincial, son del dominio originario
de la provincia y le corresponde a la misma disponer sobre su
uso y reglamentación. Respecto de su disposición se debe velar
por su utilización racional, el cuidado del ambiente y el desarro-
llo sustentable (art. 41).
La Provincia tiene facultades de creación, organización y
regulación de las actividades de interés general y así como de-
terminar las actividades que constituyen servicio público y, por
ende, le corresponde dictar las normas y ejercer la jurisdicción
en todo lo concerniente a la generación, transporte y distribu-
ción de la energía eléctrica local (Art. 121)
Dicha jurisdicción cesa cuando la energía generada se
transporte y comercialice fuera del ámbito provincial, quedan-
do sometida a la legislación nacional, a sus reglamentaciones y
a las autoridades competentes del Gobierno Nacional. (Art. 75
inc 13)
Por su parte, la Constitución de Mendoza, Articulo 1º,
prevé el dominio público de los recursos energéticos y realiza
un tratamiento pormenorizado del Régimen de Aguas. Así el
texto constitucional local expresa que cuando se asignan de-
rechos de aguas para riego y para la construcción de grandes
obras sobre sus ríos se requiere la concesión y la intervención
de la Honorable Legislatura; y que todo lo concerniente a la
D irectores
disposición del agua para distintos usos, tiene competencia la

Autoridad del Aguas.
II. Régimen legal
1. Legislación nacional en materia eléctrica

La generación eléctrica es considerada como actividad de
interés general conforme lo dispuesto en la Ley Nº 15.336, y las
modificaciones introducidas por la Ley Nº 24.065. Ello significa
que manteniendo su carácter de actividad privada, está sujeta
a un régimen más estricto y específico. Distingue como un bien
jurídicamente distinto la energía del recurso que la origina y
considera la compra-venta de energía entre los agentes habili-
tados del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM).
Establece la norma, la competencia entre los distintos
Generadores y respecto de los actores del MEM, dispone una
segmentación vertical. Dicho sistema es administrado por un
Organismo Encargado del Despacho (OED) que establece el
orden de venta de la energía a través del mecanismo de costo
marginal decreciente. Dicha institución lleva el control de las
operaciones del Mercado a través de una Sociedad Anónima
sin fines de lucro denominada Compañía Administradora del
Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA).
Determina un órgano descentralizado del Estado que re-
gula la conducta de generadores, transportistas y distribui-
dores, denominado ENRE y que tiene a su cargo custodiar el
cumplimiento del Marco Regulatorio Eléctrico y sus normas
reglamentarias.
Cabe destacar que buena parte de las provincias argenti-
nas han seguido los principios establecidos en la Ley Nº 24.065.
R égimen de las energías renovables en argentina . ... 279
2. Sistema legal para la energía renovable
a. Normas nacionales
a.1. Ley N° 26.190

Establece el Régimen de Fomento Nacional para el uso de
fuentes renovables de energía destinadas a la producción de
energía eléctrica. Declaración de interés Nacional y fija como
objetivo lograr una contribución de las fuentes renovables hasta
alcanzar el 8 % del consumo nacional en 10 años.
Define entre a las fuentes renovables incluyendo la hi-
dráulica hasta 30 MW; establece beneficios impositivos; crea el
Fondo Fiduciario de Energías Renovables. Establece remune-
ración especial por un período de 15 años para los equipos a
instalarse.
a.1.1. Decreto 562/09

Establece procedimiento y requisitos para acceder a los
beneficios y la intervención del Consejo Federal de Energía
Eléctrica (CFEE).
a.1.2. Resoluciones
i. Resolución SEE 220-2008 Nacional SEE

Habilita la realización de contratos de abastecimiento en-
tre el MEM y las ofertas de disponibilidad de generación y ener-
gía asociada, adicionales, presentadas por parte del agentes ge-
neradores, cogeneradores o autogeneradores que hasta la fecha
no sean agentes del mercado Eléctrico mayorista.
ii. Resolución SEE 269-2008

Establece la figura del autogenerador distribuido, define
sus puntos de conexión y establece la noción de excedentes.
D irectores
iii Resolución SEE Nº 280-2008 SEE

Habilita a los Prestadores del Servicio Público de distribu-
ción de Energía Eléctrica de jurisdicción provincial y/o muni-
cipal a ofrecer al Organismo Encargado del Despacho (OED) la
operación de unidades de generación hidroeléctrica con poten-
cia instalada inferior a dos mil Kilovatios (2000 kW) que no se
encuentren actualmente habilitadas para la operación comer-
cial, de acuerdo a condiciones particulares para su habilitación,
programación, despacho y transacciones económicas. Dispone
la aplicación de Anexo 17 de Los Procedimientos.
iv. Resolución SEE Nº712 -2009
Dispone los mecanismos para llevar adelante la licitación
efectuada por ENARSA mediante licitación pública nacional e
internacional Resolución SEE Nª 001/2009 establece los deno-
minados contratos.
v. Resolución SEE Nº 001/2009
Establece los denominados contratos de abastecimiento
MEM a partir de Energías Renovables, distinguiendo los con-
tratos de abastecimiento MEM a partir de fuentes renovables
por potencia, de los de fuentes renovables por cantidad de ener-
gía suministrada.
vi. Resolución SEE Nº 108-2011
Habilita los contratos de abastecimiento entre el MEM y
las ofertas de disponibilidad de generación y energía asociada a
partir de fuentes renovables, presentadas por parte de Agentes
Generadores, Cogeneradores o Autogeneradores, que no conta-
ban con las instalaciones de generación, a comprometer en estas
ofertas habilitadas comercialmente, o que habiendo concretado
su interconexión al MEM con posterioridad a la publicación
del presente acto, no hayan comprometido, en cualquier tipo
de modalidad contractual, su disponibilidad de generación y
energía asociada. Y los denomina Contratos de Abastecimiento
MEM a partir de Fuentes Renovables. Establece la participa-

ción del Estado Nacional, ENARSA o quien el Ministerio de
Planificación determine. Fija las características de los contratos
y determina la prioridad de cancelación de obligaciones equipa-
rada a generadores térmicos y determina el procedimiento para
suscripción del contrato.
a.2. Ley N°27.191
Complementa el sistema dispuesto por la ley 26.190 y de-
clara de interés nacional la generación de EERR con destino
a prestación de servicio público, la investigación y fabricación
de equipos destinados a tal fin, deroga las Res SEE 562/2009
y Resolución Conj. 572/2011 MPFIPyS y 172/2009 MEyFP.
Es aplicable a toda inversión de generación, autogeneración y
cogeneración de EERR, sean plantas nuevas o repotenciación
de existentes, sobre equipos nuevos o usados. Especifica como
fuentes renovables beneficiarias tecnologías limitadas (eólica,
solar, geotérmica, mareomotriz, corrientes marinas, hidráulica
menor a 50 MW, gases de vertedero, biocombustibles). Establece
metas de participación crecientes, del 8% al 31/12/2017 y del
20% al 31/12/2025. Designa como Autoridad de Aplicación al
Ministerio de Energía y Minería y al Ministerio de Economía y
Finanzas Publicas (MEyFP).
Dispone un Régimen de Fomento en 2 etapas al 31/12/2017
y al 31/12/2025; inicialmente asigna un Potencia Requerida
total de 1000 MW y dividida según cada tecnología (en MW)
Eólica 600, Solar Fotovoltaica 300, Biomasa (combustión
y gasificación) 65, Biogás 15, Pequeños Aprovechamientos
Hidroeléctricos 20 MW.
a.2.1. Régimen de beneficios
El sistema legal establece una serie de beneficios, en-
tre los cuales se destacan la devolución anticipada del IVA,
Amortización acelerada en el Impuesto a las ganancias de los
bienes muebles amortizables y de las obras de infraestructura
(Beneficios escalonados en función de la fecha de realización de
D irectores
las inversiones), Compensación de quebrantos con ganancias

(período para compensar se extiende a 10 años), Exención del
Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta (hasta octavo ejerci-
cio desde la puesta en marcha del proyecto), Deducción de la car-
ga financiera del pasivo financiero (casos de disolución y reduc-
ción obligatoria de capital por pérdida de capital social, pueden
deducirse de las pérdidas los intereses y diferencia de cambio),
Exención del impuesto del 10% a la distribución de dividendos
(deben reinvertirse en obras de infraestructura), Certificado
Fiscal equivalente al 20% de monto de componente nacional,
para ser aplicado al pago de impuestos nacionales (acreditar
entre 60% y 30% de componente nacional en instalaciones elec-
tromecánicas, excluidas obra civil, transporte y montaje. Se
otorga a partir de la entrada en operación comercial o con ante-
rioridad, contra garantía del monto del certificado. Se puede ce-
der por única vez); Incrementos fiscales (incrementos o nuevos
tributos y cargos); Exención de derechos de importación (tanto
al proyecto como al fabricante) hasta el 31/12/17; y Líneas de
crédito preferenciales del Banco de la Nación Argentina para
cancelar IVA durante ejecución
a.2.2 Requisitos de aprobación
Establece como condición para su aprobación que sean
personas físicas domiciliadas en Argentina y personas jurídi-
cas constituidas en Argentina. Los titulares de inversiones y
concesionarios de obras nuevas de producción de Energías
Renovables (EERR) destinada al Mercado Eléctrico Mayorista
(MEM) o a la prestación de servicios públicos, autogeneración y
cogeneración.
Dispone que el proponente debe renunciar a iniciar accio-
nes por el decreto N°1.043/03 (factor de convergencia) y al ajus-
te por inflación (Ley Nº 23928 y debe tener principio de ejecu-
ción al 31/12/2017 (condición suspensiva). Supone la renuncia a
beneficios de Leyes Nº 25.019 y Nº 26.360.
No serán aprobados o en su caso caducaran quienes sean ti-
tulares de Contratos de Abastecimiento bajo Resoluciones SEE
Nº 220/2007, Nº 712/2009 y Nº 108/2011, vigentes y con princi-

pio de ejecución. Idéntica situación se produce con la quiebra,
los querellados o denunciados por AFIP o por casos de delitos
comunes con vinculación a obligaciones tributarias.
a.2.3. Selección, evaluación y análisis de la Autoridad de Apli-

cación (AA). Certificado de Inclusión
Para el efectivo otorgamiento de los beneficios referidos
debe existir cupo fiscal, estableciéndose un orden de mérito por
la AA para asignación de cupo fiscal escaso. Otorgar garantía
equivalente al 100% del beneficio a gozar. En caso de pérdida
de los beneficios otorgados por incumplimiento (15% efectivo de
ejecución antes del 31/12/2017 y resto de compromisos asumido
con la Autoridad de Aplicación), le serán reclamados los tribu-
tos dejados de abonar, más intereses y multas.
a.2.4. Fondo Fiduciario

Establece un Fideicomiso de Administración cuyo objeto es
el otorgamiento de préstamos, aportes de capital, u otros instru-
mentos financieros destinados a la ejecución y financiación de
proyectos elegibles.
El Fiduciante y fideicomisario MEyFP y el Fiduciario es el
Banco Inversión y Desarrollo (BICE), y los beneficiarios: pro-
yectos aprobados, con Certificado de Inclusión.
Los bienes fideicomitidos son aportes del Tesoro Nacional
(mayor al 50% del ahorro en combustibles fósiles del año an-
terior), cargos específicos a la demanda, recupero y producido
de capital e intereses, emisión de valores fiduciarios, multas,
cargos, costos, seguros. Sus instrumentos (en pesos o en dóla-
res) son préstamos, adquisición de valores fiduciarios públicos
o privados, aportes de capital, bonificación de tasas de inte-
rés, avales y garantías para contratos de abastecimiento con
CAMMESA.
La Autoridad de Aplicación del Fondo es el Ministerio de
Energía y Minería y la prioridad de inversión de fondos es en
D irectores
función del perfil de riesgo de los proyectos y el mayor porcenta-

je de componente nacional.
a.2.5. Participación
El régimen establece la obligación de todos los usuarios de
contribuir con los objetivos de la Ley, incorporando un porcenta-
je de su consumo con EERR, estableciendo un alcance creciente
bianual, del 8% al 31/12/2017 al 20% al 31/12/2025 con una to-
lerancia del 10% trasladable al año siguiente.
La fiscalización es anual, a partir de 31/12/2018, para los
Grandes Usuarios (GU): cumplimiento efectivo para GU > 300
kW (suma de puntos de suministro bajo mismo CUIT, incluso
inferiores a 300 kW cada uno). Dispone mecanismos de compra
de EERR, ya sea autogeneración o cogeneración con fuentes de
EERR mediante la compra directa o contratación individual a
un Generador, Distribuidor o comercializador (la compra será
por cuenta del GU), o bien mediante la participación en el me-
canismo de compra conjunta con CAMMESA.-
A dicho fin establece un precio máximo y único de 113
USD/MWh, modificable cada 2 años y solo pagaran adicional-
mente los costos de seguridad, calidad y transporte. Excluidos
costos especiales y fija en caso de incumplimiento una multa
equivalente al costo variable de producción de energía eléctrica
de gasoil importado.
a.2.6. Adquisición de la energía
Aparece aquí una nueva función de adquisición de EERR
por CAMMESA a generadores de EERR, de la EERR necesaria
para cumplir con la cuota obligatoria, a ser pagada por los suje-
tos obligados (toda la demanda).
a.2.7. Sistema de licitación
Los Grandes Usuarios que decidan no participar, deberán
notificarlo a la AA. La adquisición realizada a CAMMESA que-
da alcanzada por el límite de precio (113 US$/MWh), incluyen-
do (i) cargo por costos de comercialización y (ii) cargo por gastos
administrativos. (Decreto 531, reglam. Art 9, apar 5) párr (v).

El precio que abonarán los sujetos obligados se fijará a prorrata
de la sumatoria de los contratos celebrados. (Decreto 531, re-
glam. Art 9, apar 5) párr (vi).
El Sistema de licitación se establece a través de un
Procedimiento público, competitivo y expeditivo que permite
diversificar tecnologías y ubicación geográfica, se adjudica en
base a precio menos oneroso y plazo de instalación más breve.
El plazo de contratos es a definir (15 / 20 años) y permite
precio en dólares. Garantías del Fondo. Posibilidad de compra
por CAMMESA de producción en exceso, hasta 10%, al menor
precio vigente por tecnología.
a.3. RenovAr 1
a.3.1. Resoluciones SE N°71, 72, y 106/16

Dispone el inicio del Proceso de Convocatoria Abierta para
la contratación en el MEM de generación de EERR, en adelante
el “Programa RenovAr (Ronda 1)”, en orden al cumplimiento de
los objetivos de contribución de fuentes de energía renovable
fijados al 31 de diciembre de 2017 en los Artículos 2° de la Ley
N° 26.190 y 8° de la Ley N° 27.191.
Establece una consulta pública de la versión preliminar
del Pliego de Bases y Condiciones de la Convocatoria Abierta
Nacional e Internacional para la Provisión de Energía Eléctrica
a partir de Fuentes Renovables en el Mercado Eléctrico
Mayorista, en adelante “PREPLIEGO RenovAr (Ronda 1)”,
para su publicación en consulta.
Habilita a CAMMESA para que efectúe observaciones o
sugerencias que entiendan útiles al cumplimiento de los objeti-
vos de interés público involucrados. Asimismo, los interesados
en presentar observaciones y sugerencias deberán a tal efecto
identificarse previamente ante el OED mediante escrito firma-
do en soporte papel.
D irectores
i. Contenido de la oferta
Las ofertas debían cumplir con los requisitos legales y técni-
cos exigidos para su calificación, incluyendo: 1) Documentación
Legal y Contable. 2) Memoria descriptiva del Proyecto. 3)
Evaluación de disponibilidad del recurso. 4) Características
técnicas de la oferta. 5) Tecnología y producción estimada de
energía. 6) La habilitación ambiental otorgada por la autoridad
competente, al momento de la presentación de las ofertas, y de-
berá asegurar el cumplimiento íntegro de la normativa ambien-
tal aplicable durante la construcción, al momento de la puesta
en servicios del equipamiento de generación o las unidades ge-
neradoras involucradas, y durante toda la vida de los proyectos.
Como conclusión de la Ronda 1 del Programa RenovAr con-
vocada por la Resolución N° 136/2016 se adjudicaron contratos
por un total de MIL CIENTO CUARENTA Y DOS megavatios
(1142 MW), a VEINTINUEVE (29) proyectos.
a.3.2. Resolución 202 /2016
El Régimen dispuesto ofrece una alternativa para contra-
tos de provisión o abastecimiento de energía eléctrica a partir de
fuentes renovables celebrados en el marco de otros regímenes o
programas,-Resoluciones N° 712 y N° 108-, que se encuentran
con inconvenientes de distinta índole respecto de su vigencia y
ejecución.
Deroga la Resolución N° 712/09 con excepción de la vi-
gencia del Anexo 39 - “GENERACIÓN CON FUENTES
RENOVABLES DE ENERGÍA, EXCLUIDA LA HIDRÁULICA
Y LA EÓLICA” y del Anexo 40 - “GENERACIÓN EÓLICA”
incorporados, respectivamente, por los Artículos 6° y 7° de la
Resolución ex SE N° 712/2009 a “Los Procedimientos para la
Programación de la Operación, el Despacho de Cargas y el
Cálculo de Precios (LOS PROCEDIMIENTOS)”, aprobados por
Resolución ex SECRETARÍA DE ENERGÍA ELÉCTRICA Nº
61 de fecha 29 de abril de 1992 y sus normas modificatorias y
complementarias.
Asimismo, deroga la Resolución N° 108/11 , y en particular

dispone que los titulares de proyectos de inversión en genera-
ción a partir de fuentes renovables de energía por los que se
hubieren celebrado contratos en el marco de las Resoluciones ex
SE N° 712/2009 o N° 108/2011, ya sea por haberse cumplido el
plazo máximo de inicio de obra o por haberse cumplido el plazo
máximo previsto para la habilitación comercial de la respectiva
central, y en los que se hubieren realizado erogaciones de fondos
asociados a las instalaciones de generación en niveles suficien-
tes para tener por cumplido el principio efectivo de ejecución en
los términos del Artículo 9 podrán solicitar su incorporación al
Régimen de Fomento de las Energías Renovables establecido
por las Leyes Nº 26.190 y 27.191 a través de la suscripción de un
nuevo Contrato de Abastecimiento MEM a partir de Fuentes
Renovables, en los términos y bajo las condiciones establecidos
en este artículo, en el Artículo 6° y en el inciso 2) del Artículo
7°, de la presente medida. El cumplimiento del principio efecti-
vo de ejecución será auditado por el INSTITUTO NACIONAL
DE TECNOLOGÍA INDUSTRIAL (INTI), a costa del titular del
proyecto de inversión (Artículo 5°). Finalmente adecua el precio
de aquellos contratos que se adhieran al nuevo sistema.
a.4. RenovAr 1.5
a.4.1. Resolución MEyM N°252 /16 y N°281/16

Conforme el éxito de la ronda 1 y en atención a la cantidad
de ofertas presentadas que no resultaron adjudicatarias en di-
cha instancia se procede a lanzar la Ronda 1.5 del Renovar que
pretende profundizar la federalización de la Convocatoria, en
un todo de acuerdo con la directiva establecida en el Artículo
12 de la Ley N° 27.191, distribuyendo geográficamente la po-
tencia requerida para cada una de las Tecnologías incluidas en
esta nueva instancia, propendiendo a una mayor diversificación
territorial de los proyectos de inversión a desarrollar, teniendo
especialmente en cuenta las características que presentan los
recursos naturales en las distintas regiones de la Argentina.
D irectores
Así, mediante Resolución Nº 252/16 se convoca a ofertar

en el Proceso de Convocatoria Nacional e Internacional sobre
los proyectos presentados y no adjudicados en la Ronda 1 del
Programa RenovAr, para la contratación en el MEM de ener-
gía eléctrica de fuentes renovables de generación –“Programa
RenovAr (Ronda 1.5)”–, con el fin de celebrar Contratos del
Mercado a Término denominados Contratos de Abastecimiento
de Energía Eléctrica Renovable, con CAMMESA en representa-
ción de los Distribuidores y Grandes Usuarios del MERCADO
ELÉCTRICO MAYORISTA (MEM) –hasta su reasignación en
cabeza de los Agentes Distribuidores y/o Grandes Usuarios del
MEM–, de conformidad con el Pliego de Bases y Condiciones
aprobado por el Artículo 8° de la presente medida.
Los Oferentes podrán estar integrados por las mismas
personas humanas o jurídicas integrantes de los Oferentes pre-
sentados en la Ronda 1 o podrán variar su integración total o
parcialmente. Mediante Resolución Nº 281/16 se procedió a la
adjudicación de las ofertas que cumplimentan los requerimien-
tos legales y técnicos.
b. Normas provinciales
b.1. Marco Regulatorio Eléctrico Provincial. Ley Nº 6.497 de

la Provincia de Mendoza
El Marco normativo prevé la existencia de un mercado lo-
cal y la adhesión a los principios tarifarios de la Ley Nº 24.065.
Asimismo, establece los instrumentos jurídicos habilitantes
para la realización de la actividad de generación y los procedi-
mientos a seguir para los aprovechamientos de pequeña y me-
diana potencia.
Prevé la existencia de un mercado local, con la existencia
de las figuras del generador, el transportista y el distribuidor
local, distinguiendo tres situaciones según la potencia genera-
da: concesión por Ley, concesión o autorización administrativa
y permiso, a saber:
a) Concesión por ley:

a.1) Cuando se trate del aprovechamiento de fuentes de ener-
gía hidroeléctrica de los ríos, canales y demás cursos de agua
pública cuya potencia exceda de veinte mil (20.000) kilovatios
(Kw);
a.2) Para el ejercicio de actividades a las que se les atribuye la
condición de servicio público a los términos del Artículo 3° de
la presente ley;
b) Concesión o autorización administrativa otorgada por el
Poder Ejecutivo:
b.1) Cuando la potencia total de la fuente hidroeléctrica sea me-
nor o igual a veinte mil (20.000) kilovatios (Kw);
b.2) Cuando la generación provenga del establecimiento de cen-
trales térmicas o de otras fuentes de energía no convencional;
b.3) Cuando se trate del uso industrial no consuntivo del agua
pública superficial para refrigeración o producción de vapor
en la actividad de generación eléctrica.
c) Permisos otorgados por el Poder Ejecutivo
Para el uso de aguas públicas y sus cauces cuando la po-
tencia de la fuente hidroeléctrica sea menor a mil (1.000 Kw)
kilovatios. Los permisos podrán ser por tiempo indeterminado
y estarán exentos del pago de la regalía hidroeléctrica” -Artículo
15-.
Dicho procedimiento prevé que las concesiones, autori-
zaciones administrativas o permisos que impliquen al uso del
agua pública, requerirán informe previo del Departamento
General de Irrigación, organismo que ejerce la función de po-
licía de las aguas -Artículo 16– y deberá garantizarse los prin-
cipios de publicidad y libre concurrencia de los interesados
en obtenerlas -Artículo 17-, debiendo registrarse en el Ente
Provincial Regulador Eléctrico y también, cuando corresponda,
en el Departamento General de Irrigación –articulo 18-.
El artículo 19 prevé las condiciones que debe contener el
Contrato de Concesión para el aprovechamiento o explotación
de las fuentes provinciales de energía provincial, estableciendo,
entre otros, el objeto y plazo máximo de 50 años; normas del uso
D irectores
del agua, régimen de prioridades, normas aplicables en materia

de seguridad de presas, entre otros.
El artículo 21, encomienda al Poder Ejecutivo la determi-
nación de los demás requisitos y condiciones particulares de los
contratos de concesión, de las autorizaciones administrativas y
los permisos.
b.1.1.Requisitos previos
La Ley dispone que ningún generador, transportista o dis-
tribuidor podrá comenzar la construcción y operación de insta-
laciones, de las características y magnitudes que determine la
reglamentación, para las cuales no esté expresamente facultado
por el respectivo contrato de concesión, autorización adminis-
trativa o permiso, debiendo obtener previamente el correspon-
diente “Certificado de Conveniencia y Necesidad Pública por
parte del EPRE” – art. 22-.
b.1.2. Procedimiento para la pequeña y mediana potencia
La ley prevé un procedimiento para el aprovechamiento de
la pequeña y mediana potencia, para garantizar la concurren-
cia y la publicidad, disponiendo que la Autoridad de Aplicación
convocará a todos los interesados a que presenten solicitudes
para obtener la concesión para la explotación de emprendimien-
tos hidroeléctricos de hasta veinte mil (20.000 Kw) kilovatios de
potencia total, poniendo a disposición los estudios que titularice
la Provincia -Artículo 76-.
Las solicitudes se inscribirán en un registro especial, por
orden de presentación y en relación con una fuente de energía
determinada. La persona que haya presentado la primera soli-
citud para utilizar un salto, se denominará iniciador y tendrá la
preferencia que acuerda esta Ley -Artículo 77 -.
Presentada e inscripta una solicitud de concesión, la
Autoridad de Aplicación deberá convocar públicamente a todos
los interesados en aprovechar el mismo salto, a fin de que pre-
senten sus propuestas. El solicitante iniciador podrá igualar las
condiciones de la propuesta más conveniente, en cuyo caso se
le otorgará la concesión. La reglamentación establecerá los cri-

terios de conveniencia, entre los cuales figurarán la eficiencia
del proyecto, el adelanto en el pago de la regalía hidroeléctrica
como así también que el proponente haya contribuido al pago de
las obras hídricas que se utilizarán -Artículo 78–.
b.1.3. Condiciones de la concesión
Las concesiones otorgadas bajo el presente régimen pro-
mocional serán otorgadas en las siguientes condiciones según
la reglamentación:
a) Plazo de vigencia: Veinte (20) años, prorrogable por
otro período igual;
b) Regalías hidroeléctricas: gozarán de un período de
exención de hasta quince (15) años.
c) Plazo de ejecución: Los trabajos de ejecución deberán
comenzar dentro de los seis (6) meses de otorgada la con-
cesión y finalizar en el plazo convenido, salvo fuerza ma-
yor, bajo pena de caducidad;
d) Finalizada la concesión por vencimiento del plazo, el ti-
tular será equiparado al solicitante iniciador en el trámite
de la nueva concesión -Artículo 79-.
b.1.4. El decreto 196/98
Por su parte el decreto reglamentario establece que cuando
la potencia de la fuente hidroeléctrica sea mayor de UN MIL
KILOVATIOS (1.000 kw.), el Poder Ejecutivo otorgará conce-
sión en los casos del Artículo 15º, Incisos b.1) y b.3); y auto-
rización en los del Artículo 15º, Inciso b.2) de la Ley Nº 6497.
En las concesiones, autorizaciones y permisos previstos en el
Artículo 15º de la Ley Nº 6497, se deberá acreditar el cumpli-
miento de las normas específicas de seguridad y protección del
ambiente. Para otorgar concesiones en los términos del Inciso
b.1), se tendrá en cuenta, en cada emplazamiento, la necesidad
de que la potencia total de la fuente hidroeléctrica sea mayor de
UN MIL KILOVATIOS (1.000 kw) y menor o igual a VEINTE
MIL KILOVATIOS (20.000 kw).Tanto para las concesiones
D irectores
como para las autorizaciones será necesaria la previa audiencia

pública.
Los permisos para el uso de aguas públicas y sus cauces,
cuando la potencia de la fuente hidroeléctrica sea menor a UN
MIL KILOVATIOS (1.000 kw), serán otorgados por tiempo in-
determinado -Artículo 10-.
El concesionario del aprovechamiento hidroeléctrico, cual-
quiera sea el origen de la concesión, deberá someterse a las ins-
trucciones de la autoridad regulatoria provincial en relación al
uso del agua, la protección del ambiente, y la seguridad de las
presas y de la población -Artículo 11-.
El canon del Inciso g) se acumulará, en su caso, a la rega-
lía del Inciso f), ambos del Artículo 19º de la Ley Nº 6497. La
base de cálculo del canon será el importe de la energía vendida
proveniente de unidades que utilicen aguas públicas superfi-
ciales -Artículo 12-. El contrato de concesión preverá en forma
expresa el cumplimiento de la normativa ambiental vigente en
la Provincia de Mendoza -Artículo 13-.
Al regular el procedimiento, el Decreto 196/97, en su ar-
tículo 47º establece que la Autoridad de Aplicación promoverá
la realización de emprendimientos hidroeléctricos, inscribiendo
en un registro especial las propuestas. A tal fin, deberá poner a
disposición de los interesados los estudios técnicos que posea la
Provincia, con no menos de TREINTA (30) días de anticipación
a la convocatoria prevista en el Artículo 76º de la Ley Nº 6497.
El artículo 48º determina las condiciones para que una so-
licitud sea considerada como "Primera Solicitud" imponiendo la
obligación de acompañar el estudio de factibilidad técnica en un
plazo máximo de SESENTA (60) días corridos contados desde la
presentación de la solicitud y tendrá TREINTA (30) días corri-
dos para salvar las observaciones que le hiciera la Autoridad de
Aplicación, la que aprobará o rechazará la propuesta en función,
además, de la racionalidad y conveniencia del emprendimiento.
La Autoridad de Aplicación podrá promover la realización de
estudios y proyectos hidroeléctricos y establecer condiciones es-
peciales para su concesión.
En la convocatoria al concurso, la Autoridad de Aplicación

establecerá el puntaje que se otorgará a las ofertas, contem-
plando los porcentajes de los siguientes ítems:
a) Monto total de la regalía hidroeléctrica, calculada du-
rante el plazo de 20 años, como asimismo la fórmula para ho-
mogeneizar los montos correspondientes a los distintos años de
vigencia de la concesión. b) Eficiencia del Proyecto, establecien-
do los parámetros con que se evaluará este ítem. c) Adelanto
en la regalía hidroeléctrica, estableciéndose un porcentaje para
el pago del primer año y así sucesivamente hasta los 15 años.
d) Contribución al pago de las obras hídricas que se utilizarán,
calculado sobre el monto de dicha contribución. e) Plazo de eje-
cución. f) Otros que considere convenientes la Autoridad, de
acuerdo a las características del emprendimiento.
En este sentido aparecen una serie de modificaciones que
resultan imperiosas a la luz de la experiencia adquirida pues el
resultado del procedimiento previsto por el legislador
El Contrato de Concesión deberá contener condiciones re-
feridas a: a) El objeto y el plazo de la concesión, el que no podrá
exceder los cincuenta (50) años; b) Las normas reglamentarias
del uso del agua, régimen de prioridades y, en particular, las
que interesen a la protección contra inundaciones, a la salubri-
dad pública, al abastecimiento de la población, a la irrigación,
a la protección del ambiente y al desarrollo del turismo y la re-
creación; c) Las normas aplicables en materia de seguridad de
presas; d) Las potencias y características del aprovechamien-
to y la potencia máxima de la instalación; e) Las condiciones
bajo las cuales al término de la concesión revertirán al Estado
Provincial los bienes e instalaciones afectados al emprendi-
miento; f) El pago de la regalía por el uso de las aguas públicas
para generación eléctrica, será del doce por ciento (12%) sobre
la venta de la energía, calculada según la metodología de la
Resolución N° 8/94 de la Secretaría de Energía de la Nación.
En las concesiones de nuevos emprendimientos de generación
hidroeléctrica o en aquellos en que sea necesaria la reconver-
sión de las instalaciones existentes, el Poder Ejecutivo podrá
D irectores
acordar periodos de exención para el pago de la regalía. El pago

de la presente regalía no deberá superponerse con el que se re-
conozca por la legislación nacional. En caso que el porcentual
del Art. 43 de la Ley Nacional 15.336 y la Ley Nacional 23.164,
fuere modificado, regirá íntegramente la regalía hidroeléctrica
del doce por ciento (12%) establecida en este Artículo; g) El pago
del canon del Departamento General de Irrigación del dos y me-
dio por ciento (2,5%) por generación hidroeléctrica, producción
de vapor y/o enfriamiento de usinas termoeléctricas con uso de
aguas de cauces públicos; El canon se calculará sobre el impor-
te que se tome como base en el inciso anterior. El producido
de este canon será afectado por el Departamento General de
Irrigación a la realización de estudios y obras de riego y drenaje
en el sistema hídrico que origine el recurso, previa coordinación
expresa con la autoridad de aplicación) El cumplimiento de las
reglamentaciones que se dicten vinculadas al servicio público
de generación.
3. Marco normativo específico de la energía renovable
3.1. Ley Nº 7.822

La norma adhiere a la Ley nacional Nº 26.190 y declara de
interés provincial la generación eléctrica mediante fuentes de
energía renovables y, en particular, la generación de energía
eléctrica a partir del uso de fuentes de energía alternativas.
Establece como objetivo del presente régimen: alcanzar
una contribución de las fuentes de energías alternativas del
15% para los próximos 15 años, favoreciendo la realización de
nuevos emprendimientos de producción. Define las fuentes de
energía alternativas.
Encomienda al Poder Ejecutivo que instrumente políticas
públicas para promover la inversión privada e instituye un ré-
gimen de inversiones para la construcción de obras destinadas
a la generación de energía eléctrica.
Previsiona como beneficiarios a las personas físicas y ju-
rídicas titulares de inversiones y concesionarios de proyectos
de instalación de centrales de generación, cuya producción esté

destinada al MEM y/o prestación de servicios públicos.
En su artículo 4° determina el ámbito de aplicación inclu-
yendo como: a) Fuentes de Energía Alternativa (Renovables):
fuentes no fósiles eólica, solar, geotérmica, mareomotriz, hi-
dráulica hasta treinta (30) MW de potencia instalada, biomasa,
gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás;
Biomasa: es la fracción biodegradable de los productos, dese-
chos y residuos procedentes de la agricultura (incluidas las sus-
tancias de origen vegetal y de origen animal), de la silvicultura
y de las industrias conexas, así como la fracción biodegradable
de los residuos industriales y municipales; y Energía eléctrica
generada a partir de fuentes de energías alternativas (renova-
bles): es la electricidad generada por centrales que utilicen ex-
clusivamente fuentes de energía renovables, así como la parte
de energía generada a partir de dichas fuentes en centrales hí-
bridas que también utilicen fuentes de energía convencionales.
Instituye un régimen de inversiones para la construc-
ción de obras destinadas a la generación de energía eléctrica.
Beneficiarios: personas físicas y jurídicas titulares de inversio-
nes y concesionarios de proyectos de instalación de centrales de
generación, cuya producción esté destinada al MEM y/o pres-
tación de servicios públicos. Prevé como beneficios la exención
al impuesto de sellos, ingresos brutos y prioridad para recibir
apoyo del Fondo de Transformación. Estabilidad fiscal y otorga
prioridad a quienes emplean mano de obra mendocina, y a los
que se integren con bienes de capital de origen nacional no in-
ferior al 30%.
3.1.1. Decreto Nº 853/13 reglamentario de la ley 7.822
Dispone el fomento del desarrollo de emprendimientos para
la producción de energía eléctrica en base a fuentes de energía
renovables con destino a la prestación del servicio público de
electricidad, la investigación para el desarrollo tecnológico y la
fabricación de equipos con esa finalidad, encomendándole dicha
tarea a los Ministerios de Energía y de Hacienda y Finanzas.
D irectores
Establece la forma de calcular la participación del 15%1 de-

terminando que las inversiones en producción de energía eléc-
trica, a partir del uso de fuentes de energía renovables en todo
el territorio provincial, sean éstas nuevas plantas de generación
o ampliaciones y/o repotenciaciones de plantas de generación
existentes, realizadas sobre equipos nuevos o usados -según
la normativa que al respecto pudiera dictar oportunamente el
Ministerio de Infraestructura y Energía,- incluyendo los bienes
de capital, obras civiles, electromecánicas y de montaje y otros
servicios vinculados que integren la nueva planta de generación
o se integren a las plantas existentes y conformen un conjunto
inescindible en lo atinente a su aptitud funcional para la pro-
ducción de energía eléctrica, a partir de las fuentes renovables
que se definen en los Incisos a) y b) del 4° de la Ley N° 7.822.
La autoridad competente en materia fiscal, que es encomen-
dando al Ministerio de Hacienda y Finanzas o la Administración
Tributaria Mendoza2.
Asigna al entonces Ministerio de Infraestructura y Energía,
la creación de una Comisión de Estudios de la Generación
1 Para el cálculo del quince por ciento (15%) del consumo de

energía eléctrica provincial a que hace referencia el artículo 2° de la Ley
Nº 7.822, se tomará como base la información que suministra el Ente
Provincial Regulador Eléctrico (EPRE), correspondiente al año inmedia-
tamente anterior al del cálculo. En caso de no contar con esta información,
el Ministerio de Infraestructura y Energía deberá decidir cómo resolver
su reemplazo para garantizar la disponibilidad de la información nece-
saria. Se deberá incluir en el cómputo la producción de las fuentes de
energía renovables a la fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 7.822.
2 Tendrán las siguientes funciones según corresponda: a) Dictará
las reglamentaciones técnicas de orden fiscal y/o tributario. b) Determinará
el monto máximo a prever en el Presupuesto Provincial disponible para
otorgar beneficios promocionales. c) Aplicará sanciones específicas referi-
das a incumplimientos de índole tributaria fiscal, por parte de los sujetos
beneficiados por este régimen. d) El Ministerio de Hacienda y Finanzas
será el encargado de previsionar el cupo anual de beneficios promociona-
les previstos en la Ley N° 7.822 y gestionará su inclusión en la Ley de
Presupuesto del año fiscal siguiente, sobre la base de la propuesta que al
respecto deberá efectuar el Ministerio de Infraestructura y Energía.
Distribuida, destinada a merituar los proyectos de inversión en

obras nuevas para la producción de energía eléctrica a partir
de fuentes renovables (Art. 6º). Determina quienes serán bene-
ficiarios del régimen de Inversiones3 y el procedimiento para
acceder a dichos beneficios.
3.2. Ley 7549. Interés Provincial Energía Eólica y Solar
Declara de interés provincial las actividades de generación,
transporte, distribución uso y consumo de energía eólica y solar.
Encomienda la implementación de políticas públicas. Exime de
todo gravamen impositivo provincial por 10 años y otorga es-
tabilidad fiscal por 10 años. Subsidios a la investigación y de-
sarrollo debiendo disponer los medios para la prospección del
potencial eólico y solar.
3.3. Ley N°8486
Establece el Régimen de Promoción para el desarrollo de
la generación fotovoltaica de energía eléctrica, crea beneficios
tributarios locales y dispone una promoción impositiva.
3 Las personas físicas domiciliadas en la Provincia de Mendoza y/o

las personas jurídicas constituidas en la Provincia de Mendoza que sean:
a)Titulares de un proyecto de inversión de obras nuevas de producción de
energía eléctrica generada a partir de fuentes de energía renovables, apro-
bados por el Ministerio de Infraestructura y Energía, con radicación en el
territorio provincial, cuya producción esté destinada al Mercado Eléctrico
Mayorista (MEM), la prestación de servicios públicos y/o al autoconsumo.
b) El titular del proyecto de inversión a que hace referencia el inciso pre-
cedente deberá ser titular de una concesión y/o autorización para generar
energía eléctrica en los términos de la Ley N° 24.065 y sus modificatorias,
o en los casos en que correspondiere, de lo establecido por las legislaciones
y normativas provincial y/o municipales. El Ministerio de Infraestructura
y Energía podrá contemplar la inclusión de otras figuras legales siempre
que ellas impliquen la responsabilidad del titular de la inversión por su
construcción, operación y mantenimiento. c) La energía eléctrica a generar
por el proyecto de inversión a que se hace referencia en los incisos prece-
dentes, deberá estar destinada al Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), a
la prestación del servicio público de electricidad y/o al autoconsumo.
D irectores
Los beneficiarios de la presente ley gozarán de los siguien-

tes descuentos impositivos, cuyos porcentajes se fijarán en la
reglamentación.
1) Para los entes académicos y fabricantes:
a) Reducción del Impuesto de Sellos hasta el cien por ciento
(100%). b) Reducción del Impuesto de Ingresos Brutos hasta el
cien por ciento (100%). c) Reducción del Impuesto Inmobiliario
sobre las instalaciones afectadas con exclusividad al objeto de
esta ley, hasta el cincuenta por ciento (50%).
2) Beneficios para potenciales usuarios:
a) Reducción del Impuesto Inmobiliario por metro cuadra-
do afectado con exclusividad a la instalación del sistema de ob-
jeto de la presente ley, hasta el cien por ciento (100%).
b) Promoción de financiamiento para la adquisición de di-
cho sistema.
Promoción de Financiamiento. El Estado Provincial articu-
lará las siguientes líneas de financiamiento:
a) Líneas de financiamiento de organismos internacionales.
b) Fondos nacionales para el desarrollo energético y/o
tecnológico.
c) Líneas de créditos con intereses subsidiados. d) Créditos
del Fondo Provincial para la Transformación y el Crecimiento.
e) Cualquier otra línea de financiamiento y/o promoción
implementada por el Estado Nacional.
Los beneficiarios deberán garantizar los compromisos ad-
quiridos con bienes reales o cauciones a satisfacción del Poder
Ejecutivo.
3.3.1. Resolución EPRE 19/2015
Reglamenta las condiciones de vuelco de excedentes de ge-
neración a la red de las distribuidoras estableciendo el procedi-
miento técnico, tarifario y regulatorio para su implementación.
III. Consideraciones finales

Luego de la descripción efectuada se desprenden como ne-
cesarios los siguientes análisis del marco normativo referido:
1. Aspectos positivos del nuevo régimen

El marco normativo nacional mejora algunos errores en los
que había incurrido el régimen anterior, permitiendo generar
un escenario de mayor certeza a las inversiones en materia de
energía renovable.
Cumplimenta las previsiones acordadas en dentro de las
metas incluidas en el ODS 7 “Garantizar el acceso a una energía
asequible, fiable, sostenible y moderna para todos”, aparece la
de garantizar el acceso universal a servicios energéticos asequi-
bles, fiables y modernos; también “aumentar considerablemen-
te” la proporción de energía renovable, duplicar la tasa mundial
de mejora de la eficiencia energética y promover la inversión en
infraestructura energética y tecnologías limpias4.
En términos generales, los incentivos fiscales -beneficios
de amortización acelerada de bienes de capital, obras civiles y
equipamiento electromecánico en el impuesto a las ganancias;
período extendido de compensación de quebrantos con ganan-
cias; exención del Impuesto a la ganancia mínima presunta;
exención del impuesto sobre la distribución de dividendos-; y
la obligatoriedad del mercado de participar de la meta de gene-
ración renovable permite augurar, un mejor desempeño en la
consecución de las metas pretendidas por el legislador al fijar
los dos hitos 2017 y 2025.
El fideicomiso aparece como un mecanismo probado y fá-
cilmente auditable para el desarrollo financiero de la industria
que permite, en la medida en que se cumplan con los aportes,
garantizar la no afectación de los recursos para otros fines.
Un tema crítico del marco normativo y que genera exter-
nalidades es el referido a la participación de la industria –com-
ponente local- como condición del otorgamiento de beneficios
específicos para aquel proyecto que lo incorpore.
En el caso hay una marcada disidencia respecto de la ne-
cesidad de participación, ya que a través de la medida se cum-
plimenta un objetivo diferente de la inclusión de la energía
4 Embid Irujo y Martín, 2017.

D irectores
renovable, que es el desarrollo de la industria local asociada al

mercado de los renovables5.
Dicho desarrollo depende del tipo de energía a generar y
de las posibilidades de participación de la industria en la mis-
ma. No es lo mismo la generación solar que las minicentrales,
ya que impacta su plazo de amortización y sus características
constructivas.
Esta decisión debe adoptarse y definirse como Política de
Estado, para no tornar el mercado mendocino de generación de
EERR, en un mercado que nunca despegue teniendo potencial
efectivo, debe recordarse que son dos sistemas de fomento que
corren por carriles diferenciados.-
La provincia de Mendoza, a la fecha del presente, no ha ad-
herido a la ley Nº 27.191, lo cual se presenta como una oportu-
nidad para debatir la posición tributaria de los recursos propios
provinciales y municipales6.
5 “Los requerimientos de componente nacional, implementados a

través de incentivos económicos de precio o mínimos de componente na-
cional, y cuya finalidad es la de promover la industria nacional, ausentes
en los países de la OCDE, fueron tema de controversias en los tres países
analizados de América del Sur. En algunos casos y/o programas de países
se ha señalado que dichos requerimientos terminaron actuando de forma
negativa, convirtiéndose en una barrera en la implementación de los pro-
yectos, o implicando importantes sobrecostos, en aquellos casos en que
las capacidades industriales locales no pudieron absorber la demanda y/o
cumplir con los requerimientos tecnológicos exigidos. El acelerado proceso
de incorporación de energía eólica puso en evidencia ciertas carencias en
materia logística y en las capacidades nacionales asociadas a servicios e
infraestructura necesaria para la ejecución de los proyectos. Este no es
un problema menor toda vez que el mercado mundial también observó
ciertos retardos en la entrega de ciertas componentes de equipos (molinos
y torres), principalmente durante períodos de tiempo (entre 2005-2008
por ejemplo) en que la demanda de equipos para la generación eólica cre-
cía exponencialmente por la fuerte presión de la China en el mercado
mundial, que se sumaba a la que ya experimentaba Alemania y España”
(Altomonte, 2017)
6 “En este sentido, un tema pendiente en la región es revisar y
fortalecer la institucionalidad, los marcos regulatorios y los instrumentos
2. Aspectos negativos
La primera de ellas se refiere a la cuestión semántica res-
pecto a que se considera energía renovable y qué no se conside-
ra tal. La definición del texto legal es errónea cuando denomina
Energía Renovable solo a la energía hidroeléctrica de baja po-
tencia. Es un error que va contra la ciencia y la técnica, en el
cual también incurre la norma local. La energía hidroeléctrica
es renovable en todo su rango de potencia, como tal. Siendo éste
un régimen de fomento debería explicitarse que dicha defini-
ción no se refiere a la naturaleza de la actividad sino a la posi-
bilidad de acogerse a los beneficios de promoción otorgados por
la norma.
Dicha afirmación ha traído consecuencias no positivas
respecto de la categorización de la actividad en las situaciones
posteriores tal como fuera sostenido en varias posiciones desa-
rrolladas en la audiencia pública por las represas Cepernic y
Kirchner ante el Congreso de la Nación.
Asimismo, afirma la técnica que resulta imposible cumpli-
mentar el objetivo previsto de inclusión del 8% de energía re-
novable7, hubiera sido preferible que el legislador establezca un
porcentual asequible para evitar el innecesario incumplimiento
de la primera pretensión legislativa.
3. Aspectos críticos
El pliego licitatorio exige un patrimonio mínimo de 250.000
US$ por MW instalado para los oferentes, implica claramen-
te una barrera de ingreso al sector obligando la constitución
que permitan maximizar la contribución de los sectores de recursos natu-

rales al desarrollo regional. Esto incluye el manejo de las rentas públicas
derivadas de la explotación de estos recursos, que recibe el Estado a tra-
vés del régimen tributario, y su distribución entre distintos actores y ni-
veles de gobierno; es preciso crear mecanismos que permitan asegurar la
inversión eficiente de estas rentas para sentar las bases de un proceso de
desarrollo sostenible que incluya a la eficiencia energética y a las fuentes
renovables como temas de la agenda política” (Altomonte, 2017).
7 IAE-IEIA-IPSE (s/f)
D irectores
de alianzas para otorgar mayor solvencia patrimonial a los

oferentes.
Otro elemento crítico de la norma es la nueva función otor-
gada a CAMMESA en la compra de la energía producida, ce-
sando en su función única de administrador del mercado mayo-
rista. Cabe destacar que podría superarse encomendado dicha
actividad a otra persona jurídica.-
El tercer y más relevante aspecto que ha sido considera-
do critico por la doctrina respecto de la norma es la referida a
la “fiscalidad local” en cumplimiento de obligaciones estableci-
das en la legislación local, con base en las leyes provinciales o
municipales.
Mucho se ha dicho al respecto pero no existe otra alterna-
tiva desde el punto de vista del federalismo fiscal, que presenta
múltiples situaciones, siendo la más clara la referida a la fa-
cultad de percibir “cánones” o “regalías”, propias del “dominio
originario” de las provincias sobre los “recursos naturales exis-
tentes en su territorio”, conforme lo prescripto por el artículo
124 de la Constitución Nacional.
A dicha potestad se suma la facultad tributaria respecto de
los servicios efectivamente prestados tanto provincial como mu-
nicipal. Dichas situaciones solo pueden ser resueltas mediante
un mecanismo de concertación tributaria, tal como ha sido pre-
visto por los 17 y 21 de la ley 27.191 y su Decreto reglamentario
N°531/16, hasta el 31 de diciembre de 2025, en la medida en
que las provincias adhieran al régimen.
En este contexto la situación del inversor respecto de la po-
testad tributaria local está parcialmente prevista por el artículo
13 del Anexo I del Decreto 531/16 en tanto habilita el manteni-
miento de la ecuación económica financiera del proyecto habili-
tando a los beneficiarios del régimen los mayores costos deriva-
dos de incrementos de impuestos, tasas, contribuciones o cargos
nacionales, provinciales, municipales o de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires producidas con posterioridad a la celebración
de dichos contratos, tanto con un contrato en particular como
aquellos suscriptos con CAMMESA.-
Cabe destacar que no se han considerado los beneficios en

los servicios asociados a la industria de la generación de EERR
los cuales, se desarrollarán en la medida que las industrias se
instalen.
Finalmente cabe considerar cuales son los beneficios que
recibirán la comunidad y los municipios en los que dichas acti-
vidades se instalen, ya que este podría ser un factor a desarro-
llar como contrapartida del régimen de fomento otorgado.-
IV. Bibliografía
IAE-IEIA-IPSE (s/f).Taller sobre el programa RenovAR
Abastecimiento de energía eléctrica a partir de energías
renovables Documento final. Disponible en: http://web.iae.
org.ar/wp-content/uploads/2016/07/DOCUMENTO-FINAL-
TALLER-DE-ENERGI--AS-RENOVABLES-7-de-Julio-16.
pdf
Altomonte, H. -coord.- (2017). Las energías renovables no con-
vencionales en la matriz de generación eléctrica: tres estu-
dios de caso. Santiago: CEPAL.
Embid Irujo, A. y Martín, L. (2017). El Nexo entre el agua, la
energía y la alimentación en América Latina y el Caribe: pla-
nificación, marco normativo e identificación de interconexio-
nes prioritarias. Santiago: CEPAL.
COMPLEJIDADES DEL COSTO DEL AGUA
SUBTERRÁNEA Y EL ENFOQUE DEL NEXO
Nicolás González del Solar
I. Introducción
La cuestión del régimen económico-financiero del agua
subterránea en es objeto de análisis desde hace décadas en los
Estados en los cuales el recurso hídrico ha sido considerado un
recurso escaso, crítico o estratégico para su desarrollo. Sin em-
bargo, en la última década al menos, esa cuestión se ha expan-
dido a otras regiones que gozaron de abundancia hídrica en tér-
minos relativos, el tan mentado valor del agua ha comenzado a
traducirse en costo del agua, costo que involucra no solamente al
líquido esencial sino también al esfuerzo que implica la disponi-
bilidad del mismo a partir de su extracción por medios mecáni-
cos que utilizan grandes cantidades de energía y a las obras hi-
dráulicas necesarias para su correcto manejo y gestión racional.
Además, el cambio climático ha extrapolado y modificado
los pronósticos del tiempo y la demanda de energía que el hom-
bre requiere para mantener o mejorar constantemente su es-
tándar de vida, ponen la cuestión más evidente.
El agua subterránea utilizada para actividades tan prima-
rias como esenciales tales como la agricultura y la ganadería o
secundarias como los procesos productivos tendientes a agregar
valor a aquellos, tiene un costo que repercute en más o en me-
nos en el costo final del bien obtenido.
Así por ejemplo, agua, energía y seguridad alimentaria.
Son los tres grandes retos a los que se enfrenta la humanidad a
nivel mundial1.
1 Igme, presentación de las Jornadas sobre Agua subterránea y

energía, octubre 2014, Universidad Autónoma de Madrid.
D irectores
En el ámbito de la agricultura y los recursos económicos,

los desafíos para la optimización se actualizan continuamente.
Frente a una demanda creciente para proporcionar alimentos
con recursos limitados, implica una producción más eficiente
bajo condiciones ambientales cambiantes (FAO, 2013). El inte-
rés revitalizado en el nexo alimentos-energía-agua aumenta la
preocupación pública por un uso responsable y eficiente de los
recursos naturales (Allan, Keulertz, & Woertz, 2015)2.
Según Gennari, el riego constituye uno de los instrumen-
tos estratégicos de las políticas públicas del Estado nacional en
materia agropecuaria para aumentar la cantidad, la calidad y
el valor de la producción, así como también el empleo y la equi-
dad territorial del sistema productivo nacional. En este sentido,
forma parte indisoluble de la gestión integral de los recursos
hídricos en el marco de un enfoque de producción, y requiere de
un proceso de construcción social complejo y a su vez altamente
enriquecedor para las comunidades que afrontan el desafío y
la aventura de regar. Este proceso incluye la regulación de las
relaciones técnicas del uso del agua, pero también las respon-
sabilidades financieras, administrativas y legales de los actores
institucionales y privados que lo conforman3.
Esas responsabilidades financieras, en el caso del agua subte-
rránea no la tiene el privado únicamente con las Administraciones
hídricas sino también en la generalidad de los casos4 frente al
proveedor de la energía eléctrica que utiliza para la extracción.
En Mendoza, por caso, el costo que los usuarios de agua
subterránea afrontan no es significativo si se lo analiza aislada e
2 Citado en Riera, Félix Sebastian y Bruemmer Bernhard, Política

económica de los subsidios energéticos para riego con agua subterránea
en Mendoza, Argentina, IFRH 2016, 3° Encuentro de Investigadores
en formación en recursos hídricos. Disponible en http://www.ina.gov.ar/
ifrh2016/trabajos/IFRH_2016_paper_117.pdf
3 Gennari, Alejandro, en Marcela Andino (2016).
4 La salvedad refiere a que son muy pocos los casos en los cuales
el usuario de aguas subterráneas alumbradas artificialmente utiliza una
energía distinta a la provista a través de la red pública
C omplejidades del costo del agua subterránea ... 307
individualmente y a la luz del conjunto de los costos internos de

su actividad. Sin embargo, si debe analizárselo de manera inte-
gral desde los servicios e infraestructura que la Administración
provee a dicho usuario, ese costo podría no estar debidamente
reflejado allí.
Además, y no menos importante el usuario de aguas sub-
terráneas soporta el costo de la energía, y en un escenario de
crisis hídrica y energética que debería poner en tela de juicio
la forma y modo de otorgar y distribuir subsidios y ayudas eco-
nómicas, aquel costo será una importante cuestión a tener en
cuenta en cualquier proyecto productivo que involucre o preten-
da involucrar agua subterránea entre sus insumos esenciales.
Por otro lado, existen otros factores que condicionan el ma-
yor o menor valor del agua subterránea. Como afirma Andino,
el valor económico de un recurso depende de lo que puede hacer-
se con él y de su escasez relativa comparada con otros recursos
alternativos. En el caso del agua subterránea su valor económi-
co dependerá en primer lugar del acuífero específico donde se
encuentra ubicada, de su disponibilidad y calidad comparada
con el agua superficial.
De allí que en zonas donde las aguas superficiales son
abundantes y de buena calidad el valor de las subterráneas será
escaso, mientras que en regiones en las que la demanda de agua
superficial (por razones de desarrollo económico, crecimiento
poblacional o contaminación) no se encuentra satisfecha, el va-
lor económico del recurso subterráneo será elevado.5
La interrelación entre la energía y el agua subterránea en
la actividad agrícola analizada en torno al enfoque del Nexo, si
bien es relativamente reciente como tal, siempre ha sido tenida
en cuenta respecto a cuestiones relacionadas con el costo final
del agua. Es decir vista en sentido lineal, directo y vinculada a
políticas económicas de subsidio indirecto a la actividad.
Sin bien el presente trabajo intenta describir la situación
planteada en el resumen, en toda la Argentina, se hará referencia
5 Andino, Mónica Marcela (2016), p. 248.

D irectores
específicamente a los que el régimen legal de Mendoza prescri-

be como obligación a aquellas personas físicas o jurídicas que
se encuentran inscriptas como usuarios de aguas subterráneas.
II. El dominio público del agua subterránea

Si bien no es temática de la presente investigación, ame-
rita un breve comentario respecto del origen o causa en virtud
de la cual la administración detenta la facultad de exigirle al
derechohabiente de una concesión, obligaciones pecuniarias.
A partir de la inclusión de las aguas subterráneas a la lista
de bienes de dominio público operada por ley 17.711, todo aquel
que hiciera uso de las mismas hacía uso de un recurso demanial
y por tanto obligado a reconocer de manera pecuniaria el domi-
nio eminente del estado sobre tal recurso.
En virtud de la estructura federal de la República
Argentina debieron ser las provincias las que establecerían
los modos de acceder a tales aguas y hacer uso de las mismas.
Consecuentemente, la responsabilidad tributaria sobre las
cargas financieras forma parte de ese entramado de requisi-
tos que las provincias, conforme lo reconoce el art. 124 de la
Constitución Nacional.
Lo antedicho no excluye la posibilidad de que los estados
establezcan la obligatoriedad del pago de tributos sobre aque-
llas aguas que si bien tienen origen subterráneo son considera-
das privadas por la legislación de fondo.
En efecto, integran dicha categoría las denominadas aguas
de surgente o fuente legisladas por el art. 239 del Cod. Civ. y
Com.6, que al emerger a la superficie lo hacen de forma natural
y sin el trabajo u obra del hombre.
6 Art. 239 “Aguas de los particulares. Las aguas que surgen en

los terrenos de los particulares pertenecen a sus dueños, quienes pue-
den usar libremente de ellas, siempre que no formen cauce natural. Las
aguas de los particulares quedan sujetas al control y a las restricciones
que en interés público establezca la autoridad de aplicación. Nadie puede
usar de aguas privadas en perjuicio de terceros ni en mayor medida de su
derecho.”
Esta clase de agua, es subterránea en términos hidrogeoló-

gicos y su origen es un acuífero al igual que aquellas aguas que
la ley denomina “subterráneas”, sin embargo, en forma errada
y anómala, la normativa no las trata de igual modo, provocando
un desacertado manejo de aguas que siendo de la misma clase
difieren en categoría jurídica.
III. El canon del agua subterránea

Como se adelantó en el título anterior, es a partir de aque-
lla reforma del año 1968 que provincias como Mendoza en ale-
targada decisión dicta las leyes 4035 y 4036 sobre aguas sub-
terráneas, de manera separada a la ya existente decimonónica
Ley general de aguas, dirigida a regular el uso de las aguas
superficiales. En el caso de la mayoría de las provincias argen-
tinas, sus leyes fueron reformadas o reformuladas en forma in-
tegral más modernamente7.
En todas ellas se prevé el compendio de obligaciones de los
concesionarios de un derecho de uso de agua subterránea, en el
caso de Mendoza tales obligaciones se encuentran en el art. 198
extraída por medios artificiales, en clara distinción respecto de
aquellas que surgen naturalmente como fuentes9.
7 Por ejemplo, La Pampa en 2010; Santa Cruz en 1982; Corrientes

en 2001; Tucumán en 2001; Buenos Aires 1999; Entre Ríos 1998; Formosa
en 1997; etc.
8 Art. 19 “Son obligaciones del concesionario: Utilizar racional
y eficientemente el caudal concedido, exclusivamente en su propie-
dad, establecimiento o actividad; Abonar las cargas financieras de la
concesión que establezca la autoridad de aplicación; Suministrar los
informes que le sean requeridos por la administración, vinculados a
la concesión; Comunicar en forma inmediata cualquier alteración físi-
ca o química producida en la perforación o en el agua extraído, como
socavamiento, descenso de niveles, interferencia con otras perforacio-
nes, contaminación, etc.; Permitir el acceso de personal de la adminis-
tración a su propiedad que deba realizar los controles administrativos
o inspecciones técnicas pertinentes.”
9 El ámbito material de aplicación de la ley está dado por el Art.
1 – “La investigación, exploración, uso, control, recarga, conservación,
D irectores
En el caso de Mendoza, el derechohabiente, dispone la ley,

debe hacer frente a las cargas financieras de la concesión que
establezca la Autoridad de Aplicación.
La figura analizada supone un uso privativo que ha exclui-
do a otros en el aprovechamiento del dominio público hidráulico.
Sin intenciones de agotar el examen de la figura, viene a
bien comprender que la concesión ha producido un crecimien-
to patrimonial para su titular, que la Administración requiere
para el cumplimiento de sus fines determinados constitucional
y legalmente; la exigencia de tales cargas financieras sobre el
concesionario, sea cual fuere el sistema de percepción o natu-
raleza (volumen, global, canon, tasas, contribuciones, etc.), en
definitiva, se trata de un conjunto de prestaciones coactivas que
se exigen a los usuarios del dominio público hidráulico10 y cuya
percepción corresponde a la autoridad correspondiente.
A diferencia de lo que ocurre con las aguas superficiales,
en Mendoza, el régimen de las contribuciones económico-finan-
cieras de las aguas subterráneas no tiene un modo o cálculo
basado en disposiciones previstas por la ley que las regulan11.
El DGI, como autoridad de aplicación autónoma, detenta
un amplio margen de autarquía, presentando en la materia que
nos ocupa la posibilidad de establecer presupuestariamente los
conceptos que debe abonar cada usuario del agua. El art. 196 de
la CMza le otorga la facultad de establecer su propio presupues-
to de gastos y recursos, con lo que anualmente fija el valor de las
contribuciones necesarias para satisfacer sus funciones12.
desarrollo y aprovechamiento de las aguas subterráneas para cuya ex-

tracción sea necesaria la construcción de obras, se rigen en el territorio de
la provincia por la presente ley y las reglamentaciones que en su conse-
cuencia se dicten.”
10 Jiménez Compaired, Ismael (2012), p. 34.
11 Ello en relación a que en el caso de las aguas superficiales, el
tributo por el uso del agua se forma a partir de las previsiones de la LGA,
a razón de 1.5 litros por segundo y por hectárea, luego modificado por las
leyes 386 y 402 de 1907.
12 Pinto, Mauricio (2009), p. 249.
Es allí, en el presupuesto de la Autoridad del agua, donde

se determinan los indicadores para la percepción de la contri-
bución sobre la base de parámetros técnicos de la obra de cap-
tación13, para los supuestos de uso de agua subterránea para
riego agrícola.
Para el caso de otros usos distintos del regadío agrícola,
tales como el uso minero, el de la actividad petrolera o la extrac-
ción del agua mineral subterránea para envasar, el canon se
determina no solamente por el diámetro de la perforación sino
además por el volumen efectivamente extraído determinado en
metros cúbicos.
Pero, en definitiva, la base de cálculo es el diámetro de la
perforación, como sustituto de la capacidad potencial instalada
de bombeo, sin hacer distinciones relacionadas con la eficiencia
del uso del agua para irrigación ni con el nivel de estrés hídrico
del área en cuestión.
Esta matriz de percepción se repite en la mayoría de las
provincias argentinas y en casi todas con menores alícuotas a
las que impone Mendoza.
El DGI podría incrementar considerablemente sus ingre-
sos y propender a una mejor gestión del agua subterránea si
estableciera cobros diferenciales en zonas críticas, tales como
las denominadas Áreas de Restricción. Esto podría financiar la
solución de problemas locales del recurso hídrico e intensificar
el estudio de zonas problemáticas14.
13 Por caso, la Res. 774/14 del HTA del DGI, que aprueba el pre-
supuesto de gastos y recursos para el año 2015 fija como base de tribu-
tación anual el diámetro según la inscripción en el Registro General de
Perforaciones y las hectáreas factibles de riego, según las característi-
cas del oasis en el cual se encuentre dicha perforación (art. 11). Además,
gozan de ciertos beneficios algunos concesionarios encuadrados en cate-
gorías especiales tales como aquellos usuarios de agua subterránea con
fines de regadío agrícola que posean una superficie igual o menor a 30
hectáreas o los concesionarios que se encuentren inscriptos en el denomi-
nado Registro de Agricultura Familiar.
14 Foster, Stephen y Garduño, Héctor (2005), p. 3.
D irectores
Es notorio como el DGI, en mérito a esa amplia autarquía

expresada en párrafos anteriores, ha ido creando tributos de
dudosa legalidad, no solamente por la falta de razón misma del
tributo sino por la también dudosa legalidad del acto que le da
origen y razón.
Sin pretender profundizar en una discusión respecto a la
legitimidad o legalidad del origen de ciertos y determinados mo-
dos de acceder al uso del agua subterránea, ajena a la temáti-
ca principal de este trabajo, sirva como ejemplo de lo expuesto
en el párrafo anterior, el caso de otorgamiento de permisos de
perforación por reemplazo de perforaciones ubicadas en predio
distinto al cual se le asigna el nuevo permiso que se analiza en
el capítulo siguiente.
Los tributos exigidos detentan la misma legalidad que la
figura que permite su creación15.
Dejando atrás el sistema de las obligaciones pecuniarias
de Mendoza, resulta convenientes una breve comparación con
lo que prevén otras legislaciones provinciales de Argentina al
respecto.
Así por ejemplo, el art. 68 del proyecto de la ley de aguas
de Santa Fe dispone que es el Poder Ejecutivo provincial a
15 Las formas praeter legem y contra legem, creadas por el DGI para
la obtención de permisos de perforación, que son analizadas más adelante
en este trabajo; trajeron también sus propios tributos bajo la denominación
de “aportes pecuniarios” y “acordadas” que en realidad son soportados por
el permisionario en vías de convertirse concesionario. Resultaría difícil la
tarea de discernir el destino real de esas sumas a pesar de lo que expresan
las normas administrativas que las crean, además parte de esas sumas se
desvían a optimizar y mejorar sistemas de riego superficiales, desnatura-
lizando el fin de tales tributos. Sin perjuicio de lo expuesto, la normativa
declara que tales fondos son utilizados para estudios técnicos de viabilidad
técnica: [“El solicitante debe abonar una tarifa especial, bastante elevada,
cuyo fundamento de imposición radica en los estudios que la administración
debe efectuar para evaluar si técnicamente es viable aceptar la baja de la per-
foración ofrecida; finalmente, debe hacer un depósito en garantía que cubra
el cegado, que debe realizarse antes de construir la nueva perforación que se
autorice”, Andino, Mónica Marcela (2016), p. 250].
propuesta de la Autoridad del agua quien fija el canon en pro-

porción a la magnitud de la respectiva concesión y las circuns-
tancias propias de cada tipo de utilización y aquellas derivadas
de cada actividad según la categoría de usuario. La ley de aguas
de Salta contiene un precepto similar al encomendar al Poder
Ejecutivo provincial la fijación del canon (art. 56), sin mencio-
nar previsiones específicas para las aguas subterráneas. En la
provincia de La Pampa, el canon debe ser fijado por ley (art.
280, ley de aguas 2581), sea cual fuere la fuente. En el caso de
la provincia de Jujuy, el canon y las prorratas las determina la
Autoridad de Aplicación al elaborar su presupuesto que debe
ser elevado al Poder Ejecutivo provincial (art. 270 y sgtes.).
IV. Relación entre agua subterránea y energía

Habiendo descripto la conformación de la tarifa del agua,
en el caso de las aguas subterráneas sólo representa una parte
de su costo total, habida cuenta de la necesaria utilización de
energía para su extracción.
Las relaciones entre agua y energía han tendido a analizar-
se hasta el momento únicamente desde el prisma de la genera-
ción hidráulica, considerando al agua como una valiosa materia
prima para producir electricidad. Sin embargo, es evidente que
su vínculo va mucho más allá, es mucho más profundo: El agua
es vital para la extracción, transformación y uso de la energía
y la energía es imprescindible en el sistema hídrico: para su
bombeo, transporte y distribución16.
El objetivo del presente título es analizar las profundas
interrelaciones existentes entre ambas temáticas, agua y ener-
gía17, enfocado en el caso particular de las aguas subterráneas.
Porque, efectivamente la vinculación material entre agua y
energía puede verse claramente si se repasan las distintas for-
mas de conexión posible entre esos dos conceptos, no solamente
en lo relacionado con la producción de la energía hidroeléctrica,
16 Sáenz de Miera, Gonzalo y Mendiluce, María (2010), p. 337

17 Embid Irujo, Antonio (2010 b), p. 16.
D irectores
el cual resulta un planteamiento puramente productivista del

agua en su forma más conocida; el agua, además también está
presente en la refrigeración de las centrales nucleares o térmi-
cas en general y singularmente, en la energía termo solar; es
elemento imprescindible en las centrales de ciclo combinado
(con gas o fuel)18; etc.
Por su parte la energía aparece irremisiblemente unida a
los aprovechamientos del agua19, en especial atención a la te-
mática aquí tratada, la extracción y elevación de las aguas sub-
terráneas desde los acuíferos.
Paradójicamente, muchas veces las técnicas de ahorro y
uso eficiente del agua implican un mayor uso de la energía, me-
diante la utilización de sistemas de riego agrícola tecnificado
con aspersores, goteos, etc.
Muy pocos estudios sobre el Nexo en los países de América
Latina y el Caribe se han dedicado a explicar su marco norma-
tivo n tanto vehículo u obstáculo para la integración de políticas
y regulaciones que aparecen, en la mayoría de los casos, fuerte-
mente desconectadas o fragmentadas20.
Esta interrelación descripta a su vez presenta hoy otra
faceta que resulta de la crisis del agua y la crisis energética
no solamente a nivel global sino local como seguidamente se
explicará.
V. Crisis hídrica y crisis energética en el uso del agua

subterránea
La disponibilidad de agua y la producción y distribución de
energía representan hoy un formidable reto y un sinfín de pro-
blemas y dificultades para presentar una situación mediana-
mente aceptable tanto si consideramos un nivel global como si,
también y descendiendo en el punto de observación, nos fijamos
18 Ibíd., p. 17.
19 Ibíd., p. 18.
20 Embid, Antonio y Martín, Liber (2017), p. 24.
en la situación existente en la mayor parte de los países21 y en

particular en las provincias argentinas y en el caso de Mendoza,
como se describirá en el punto siguiente.
En Argentina, el sector que involucra a los usuarios del
agua subterránea, está considerado dentro de los denominados
Grandes Usuarios Mayores22 y en el caso de la provincia de
Mendoza, representa el 2.2% del consumo total de la energía
eléctrica para uso exclusivo de la actividad agropecuaria, pues
si se sumara el consumo de energía efectuado por los sectores
de la industria y de la manufactura, la demanda se elevaría al
43.1% de la energía total consumida durante el año 201523.
La demanda de energía eléctrica del riego agrícola con
agua subterránea, además aumenta en los periodos denomina-
dos secos o hidrológicamente pobres, en los cuales la oferta de
recurso superficial es escasa. Esta circunstancia trae aparejada
una sinergia ambientalmente negativa determinada por la ne-
cesidad de activar o aumentar la actividad de las generadoras
que utilizan combustibles fósiles, que por el momento son im-
prescindibles en Argentina.
Con la reciente oficialización de la emergencia energética
en la República Argentina24, se abre un panorama poco alenta-
dor para políticas energéticas que continúen con la matriz exis-
tente. A su vez, se produce un sinceramiento desde el Estado
respecto de la situación del sector y un desafío por parte de los
gobiernos locales para adecuar sus planes energéticos a la de-
claración de esa emergencia.
Es así que, en diciembre de 2015, la nueva Administración
Nacional declaró la emergencia del sector eléctrico hasta el
31 de diciembre de 2017, por la cual se dispone que el nuevo
Ministerio de Energía y Minería elabore un programa de ac-
ciones necesarias, en relación a los segmentos de generación,
21 Ibíd., p. 24.
22 Clasificación Nacional de Actividades Económicas de la
Secretaría de Comercio de la Nación.
23 EPRE (2015).
24 Cfr. Decreto 134/15 Poder Ejecutivo Nacional.
D irectores
transporte y distribución de energía eléctrica, con el fin de ade-

cuar la calidad del servicio eléctrico y garantizar la prestación
de los servicios públicos de electricidad en condiciones técnicas
y económicamente adecuadas25.
El Ministerio de Energía recompuso el precio estacional
para el Mercado Eléctrico Mayorista mediante la incorpora-
ción de mecanismos compensatorios, como la aplicación de una
Tarifa Social y los incentivos al ahorro y el uso racional de la
energía mediante un plan denominado “Estímulo”.
Sin embargo, la emergencia energética declarada no solo
tiene por objeto recomponer, patrimonial y financieramente, el
funcionamiento de toda la cadena de prestación de los servicios
públicos energéticos, teniendo en cuenta la trascendencia social
que estos presentan26. También implica la reconversión, mo-
dernización y re direccionamiento de inversiones en materia de
producción de energía, para lograr nuevamente un autoabas-
tecimiento perdido27 conjuntamente con el replanteo mismo de
toda la matriz energética argentina28.
25 CERES (2016).
26 Según el Centro de Estudios de la Regulación Económica de los
Servicios Públicos (CERES), Argentina mantiene, junto con Venezuela y
Paraguay, las tarifas residenciales, comerciales e industriales más bajas
de la región para todos los escalones de consumo analizados. Esto se debe,
en parte, a que el incremento de tarifas se minimiza al efectuar el análisis
en términos de dólar estadounidense, debido al fuerte aumento del tipo de
cambio operado a partir de diciembre de 2015 [CERES, 1016)]. El Decreto
134/15 PEN, declaró la emergencia energética también, a partir de los
gravísimos problemas sobrevenidos por la desinversión por parte de las
compañías distribuidoras y comercializadoras que sometían a cada vez
más frecuentes cortes del servicio a gran parte del país.
27 En el año 1997, Argentina construyó un gasoducto para venderle
gas a la República de Chile, en el año 2004 el suministro al país vecino
dejó de producirse por graves problemas de abastecimiento interno nacio-
nal. No obstante ello, Argentina pasó del autoabastecimiento y la exporta-
ción de energía a la dependencia energética, comprando gas natural, gas
licuado y gas oil provenientes de Chile y Bolivia, entre otros países.
28 En septiembre de 2015, se sancionó la ley 27.191 que modificó la
antigua ley de Fomento Nacional para el uso de Fuentes Renovables de
VI. Agua subterránea y energía en la legislación de

Mendoza
Establecida la inescindible relación entre ambas, debe
analizarse si la regulación jurídica local ha contemplado tal
relación y en caso afirmativo determinar de qué manera ha
sido reflejada al reglamentar el aprovechamiento de las aguas
subterráneas.
Como primera medida debemos remitirnos a las leyes
4.035 y 4.036 para intentar establecer si el legislador tuvo en
cuenta este fundamental maridaje.
En tal contexto normativo, el art. 24 de la ley 4.305, declara
de interés público y sujetos a expropiación, todos los rasgos de
terreno, inmuebles, establecimientos, instalaciones, muebles,
maquinarias y equipos que resulten necesarios, a criterio de la
Autoridad Administrativa, para la investigación, exploración,
extracción, control, uso, recarga, conservación y aprovecha-
miento de las aguas subterráneas, facultándola a la imposición
de servidumbre, por caso.
En la interpretación de esta norma, si bien amplia pero
conteste con el espíritu de la ley, es lógico colegir sobre la posi-
bilidad que tiene el DGI de establecer servidumbre de electro-
ducto para el tendido de redes de electrificación para proveer de
energía a las instalaciones y captaciones de agua subterránea
que autorice.
Energía destinada a la Producción de Energía Eléctrica, en virtud de la

cual se estableció como objetivo principal, lograr una contribución de las
fuentes de energía renovables hasta alcanzar el ocho por ciento (8%) del
consumo de energía eléctrica nacional, al 31 de diciembre de 2017 (art. 2).
Esto pretende dejar atrás la actual situación que utiliza combustibles fósi-
les para satisfacer el 87% de la energía del país, con más un 12% aportado
por la generación nuclear e hidroeléctrica, con lo cual solamente un 1% de
la electricidad argentina es provista por fuentes renovables alternativas
[CAMMESA, 2014)]. Es decir que podría concluirse que la principal causa
de la emergencia energética se debe a la carencia de combustibles fósiles
y la dependencia casi absoluta de ellos. Esa carencia se debe a la falta de
gas en boca de pozo y en mayor medida a la deficiencia en la infraestruc-
tura de producción, transporte y distribución (Valquez, 2002).
D irectores
Siguiendo con la lectura de la ley 4.035, el art. 30 establece

la responsabilidad por parte de la Administración respecto de
la confección de un catastro de perforaciones en el cual deben
consignarse, además, el tendido de redes de transmisión eléc-
trica usadas en bombeo de aguas subterráneas. Esta norma se
complementa con la facultad que el DGI tiene para la interven-
ción en la planificación de las obras públicas necesarias para el
aprovechamiento, la conservación y la recarga de los acuíferos
existentes en el territorio provincial.
Asimismo, el art. 7, inc. 7 de la ley 4.036 faculta al
Superintendente del DGI a confeccionar el Catastro Gráfico de
las obras de extracción o recarga de aguas subterráneas y de
las redes de transmisión eléctrica utilizadas en bombeo de tales
aguas.
Pero la realidad es más sinuosa que la teoría. Es que mu-
chas veces el principal inconveniente es la falta o deficiencia de
la infraestructura suficiente para el transporte y la distribución
de la energía requerida para el funcionamiento de las perfora-
ciones y no la falta de la energía en sí.
La Argentina detentó, durante mucho tiempo, un acepta-
ble grado de madurez en el sector generador de energía eléctri-
ca con una gran cantidad de agentes productores de electrici-
dad29, incluso el país se caracterizó durante muchos años como
exportador energético hasta que las nuevas demandas por el
desarrollo productivo y la desinversión en el sector hidrocarbu-
rífero, hizo que la matriz exportadora desapareciera al punto
tal de verse obligada a rescindir esas exportaciones y conver-
tirse en importador de gas e hidrocarburos para la provisión de
centrales térmicas y de ciclo combinado.
El cambio de las estructuras productivas de la última dé-
cada demandó un consumo tal que también se vio reflejada en
la demanda de las instalaciones de extracción de agua subte-
rránea para el regadío. En épocas estivales y de gran consu-
mo de electricidad, la infraestructura de distribución no es lo
29 Montamat, Daniel Gustavo (2007), p. 94.

suficientemente apta para cubrir las necesidades de todas las

perforaciones activas de la Provincia.
La situación expuesta no solo es producto de esa falta de
optimización de la infraestructura de distribución sino además
por dos cuestiones fundamentales; la necesidad de cobertura de
aquella infraestructura a las nuevas áreas a las cuales se ex-
panden los proyectos productivos agrícolas que requieren del
riego artificial y no cuentan con provisión de agua superficial y
la inexistencia de cruzamiento o armonización de datos y coor-
dinación entre la Administración del Agua, el Ente Regulador
de electricidad y las empresas concesionarias de la distribu-
ción30 que tienen la responsabilidad de atender la totalidad de
la demanda dentro su área de concesión, con penalidades en los
casos de restricciones del suministro.
Se afirma, que cualquier planificación hidrológica que no
considere primordial contemplar los aspectos energéticos de los
ciclos del agua, no podrá ser plenamente eficiente31.
30 En la provincia de Mendoza, el procedimiento de otorgamien-

to de un permiso de perforación y posterior concesión para uso del agua
subterránea no tiene la exigencia previa de la factibilidad energética, ni
someramente se menciona en los trámites cuestiones relacionadas con la
provisión de la energía de la obra de captación. Esto ha producido que en
ocasiones la Administración concede derechos de uso de agua subterránea
luego de ponderar el beneficio económico y social del emprendimiento que
beneficiará, sin embargo, el derechohabiente queda librado a obtener por
su cuenta y riesgo la factibilidad de provisión de energía, incluso debiendo
soportar por adelantado el costo total del tendido de la línea eléctrica, de-
bido a la falta de previsión y coordinación descripta. La situación descripta
no es exclusiva de la provincia de Mendoza, en España, por ejemplo, algo
similar ha ocurrido como consecuencia de la modernización de las técni-
cas y sistemas de riego agrícola que exigió resolver el problema energético
desde dos aspectos: la posibilidad de suministro y el coste de la energía.
En cuanto al primero, que es la situación que se asemeja al ejemplo de
Mendoza, describen Javier Uche y Amaya Martínez, que la deficiencia de
las redes eléctricas en algunas zonas rurales como en los Monegros y el
Bajo Aragón exigieron grandes inversiones a partir de decisiones políticas
conducentes [Uche, Javier y Martinez, Amaya (2010), p. 426)].
31 Uche, Javier y Martinez, Amaya (2010), p. 374.
D irectores
VII. Agua subterránea y subsidio energético

Otra cuestión relevante a analizar respecto a la vincula-
ción entre la energía y los ciclos del agua es el establecimiento
de fomentos y ayudas financieras a sectores que utilizan agua
subterránea en sus procesos productivos.
Al igual que otras actividades y usos que reciben por parte
del Gobierno una ayuda especial para solventar los costos ener-
géticos32, el riego agrícola está beneficiado con tarifas diferen-
ciadas. Tarifas las cuales están determinadas sobre la base de
una caracterización del emprendimiento a beneficiar que inclu-
ye requisitos tales como cantidad de personal ocupado, ingreso
bruto anual, capital y perfil productivo; zona geográfica de cul-
tivo, tipo y destino de la producción; condiciones hidrológicas
y morfológicas del terreno; aspectos tecnológicos de la explota-
ción; como así también la posible existencia de otros beneficios
y fomentos que por otras vías les sean aplicados u otorgados.
En la provincia de Mendoza, todo concesionario de agua
subterránea para riego agrícola, desde luego debidamente em-
padronado en los registros que lleva el DGI, goza de subsidio
eléctrico de acuerdo con lo que dispone el art. 36 de la ley 6.498;
existiendo una leve diferencia entre aquellas parcelas de has-
ta 50 has., respecto a beneficios relativos a excepciones auto-
máticas a posibles aumentos de tarifas, mientras que las par-
celas que superan dicha superficie deben realizar un trámite
especial33.
No caben dudas acerca de la importancia para el desarro-
llo socio económico local que detenta la actividad agrícola jun-
tamente con el sector agroindustrial y la necesidad, en ciertos
32 El Decreto 1569/09 del Gobierno de Mendoza ordena la dispo-

sición de una parte del erario público que integra el denominado Fondo
Provincial Compensador de Tarifas, precisamente y valga la redundancia
para compensar la tarifa aplicable a actividades consideradas estratégi-
cas para el desarrollo provincial y personas de escasos recursos o en si-
tuación de vulnerabilidad social (tarifa social, tercera edad, electro depen-
dientes carenciados y electro dependientes por razones de salud).
33 Cfr. Dec. 1569/09.
casos, de la ayuda requerida para hacer sustentable económica-

mente tales actividades.
Sin embargo, estos beneficios pueden resultar distorsivos
si no son meticulosamente coordinados entre el Gobierno que
los otorga y la Administración del agua, sumado a un estricto
control de las actividades beneficiadas34.
Lo dicho se torna de fundamental análisis, toda vez que la
actividad agrícola, es en la mayoría de los países del mundo una
actividad fuertemente subsidiada, ya sea de forma directa35 o
indirecta como ocurre para la utilización de las aguas subterrá-
neas o la construcción de obras hidráulicas por parte del Estado
con reembolsos blandos y nunca sobre el total del costo de la
obra, en el caso de las aguas superficiales, si se refiere específi-
camente al recurso hídrico.
En la temática particular de las aguas subterráneas, si la
energía es barata y el agua es barata, se corre el riesgo de no
obtener conductas relacionadas con el ahorro y uso eficiente, ya
sea de una u otra36. Los subsidios de energía para riego agríco-
34 En la provincia de Mendoza, ha ocurrido en los últimos 15 años

un fenómeno de crecimiento exponencial alrededor de la actividad agríco-
la, especialmente la vitícola; al igual que sucedió con algunas regiones de
California, Sudáfrica o Chile. Un fenómeno en el cual progresivamente
una parcela de viñedos incorporó una bodega y luego un restaurante y en
muchos casos hoteles y hasta campos de golf. Actividades que siguieron
siendo servidas con el agua concedida para el originario riego agrícola y
por tanto con los beneficios propios de esa actividad incluyendo la tarifa
energética diferenciada.
35 En la provincia de Mendoza existe una serie de medidas de sub-
venciones de tipo directo relacionadas con los precios de los productos
(uva, vino, durazno o melocotón, etc.). También existen créditos blandos
y exenciones impositivas para productores agrícolas que hayan sufrido
daños como consecuencia de fenómenos climáticos tales como heladas, y
granizo.
36 Las medidas tendientes al ahorro del agua mediante el replan-
teo de la conveniencia de aplicar subsidios agrícolas a la energía han sido
estudiadas en nuestra región, por ejemplo en el caso de México. Según
la Comisión Nacional del Agua de ese país, uno de cada 3 acuíferos se
encuentran en estado de sobreexplotación preocupante, grave o extrema;
D irectores
la, en ocasiones, accionaron el comportamiento de los agriculto-

res hacia una sobreexplotación del acuífero37.
El componente de mayor costo de la producción de agua
subterránea, una vez que los pozos están construidos, es la
energía requerida para elevar el agua, que dependerá del pre-
cio unitario de energía, de la profundidad de la napa freática,
de las características del acuífero y de la eficiencia de los pozos.
La asignación del precio a la electricidad rural puede quizá, por
todo esto ser una herramienta muy útil para restringir la ex-
tracción de agua subterránea, pero paradójicamente a menudo
se la usa en forma opuesta mediante importantes subsidios diri-
gidos a disminuir los costos agrícolas y reducir los diferenciales
del precio del agua38, esto último es lo que ocurre en Mendoza.
La cuestión planteada no deja de ser compleja y de difícil
corrección, sobre todo en países que se encuentran en vías de
desarrollo. Las políticas de ayuda deben tener dentro de sus
objetivos, esa dimensión ambiental de lo contrario no existe una
verdadera visión integral del paradigma energético ligado al ci-
clo del agua entrelazada al principio de realidad.
En efecto, y sin pretender un apartamiento del foco en es-
tudio, conviene hacer algunas acotaciones referentes a la ne-
cesidad de un estudio integral sobre las ayudas a sectores pro-
ductivos estratégicos y a la situación del País que se tenga en
análisis39.
razón por la cual se cuestionan la eliminación de la denominada Tarifa

T-09 creada por la Ley de Energía para el campo, la cual se encuentra
incluida entre los factores Institucionales y de política pública que im-
pactan en las condiciones de los acuíferos, según la propia Dirección
General de Investigación en Política y Economía Ambiental, dependiente
de la Secretaría de Medio ambiente y Recursos naturales de los Estados
Unidos de México y el Instituto Nacional de Ecología de ese país.
37 Riera, Felix S., Bruemmer Bernhard y Gennari, Alejandro
(2017), p. 259.
38 Foster, Stephen y Shah, Tushaar (2013), p. 6.
39 En el caso mexicano, la Ley de energía para el campo es regla-
mentaria de los arts. 25, 27 fracción XX y 28 de la Constitución política
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

económicos (OCDE), un subsidio es un beneficio otorgado a los
individuos o negocios como resultado de una política guberna-
mental, que aumenta sus beneficios o reduce sus costos y por lo
tanto, afecta la producción, el consumo, el comercio, el ingreso
y el medioambiente. Como puede notarse, las ayudas involu-
cran un amplio espectro de sectores y cuando se dirigen mejorar
una variable de un sector determinado suelen perjudicar a otro
sector.
La sobreexplotación de acuíferos, por su parte, lleva con-
sigo una serie de problemas e ineficiencias que podrían modu-
larse o evitarse, en forma más expedita, desde un enfoque del
Nexo. La sobreexplotación combinada con precios bajos de la
energía-muchas veces subsidiados, con la finalidad de fomentar
el desarrollo agrícola- puede conducir no sólo a un manejo no
sustentable de acuíferos en términos hidrológicos y ambientales
con impactos significativos en la calidad y cantidad del recurso
sino, además, conllevar ineficiencia energética y en algunos ca-
sos injusticia social40.
En obvia conclusión, una mirada a los subsidios en pos de
la protección de los acuíferos o el ahorro energético, podría fun-
cionar en un escenario en el cual los demás sectores se encuen-
tren contemplados y atendiendo siempre a la realidad no solo de
los Estados que reciben o aplican esos subsidios sino también a
los beneficiarios concretos41.
de ese país y está dirigida a coadyuvar al desarrollo rural y a fortalecer la

competitividad y disminuir las asimetrías respecto de otros países (art. 1).
40 Embid, Antonio y Martín, Liber (2017), p. 37.
41 La mención del principio de realidad en este título resulta válida
toda vez que siendo el fin último de una subvención, paliar asimetrías,
el principio de recuperación de costes del agua debe armonizarse en de-
terminados casos [para una mayor comprensión del concepto del prin-
cipio véase TJUE (Sala 2), in re: C 525-12, Comisión Europea contra la
República Federal de Alemania s/ incumplimiento Directiva 2000/60/CE].
D irectores
VIII. Conclusiones
La cuestión de los costos y las tarifas respecto del agua
subterránea resulta un tópico tan importante de fijar y tratar
como el del agua superficial. Aquí no se menciona el valor del
agua pues se descarta y reconoce que es altísimo. Ese valor está
dado por el carácter crítico del recurso que deviene en su esca-
sez como así también por los bienes y servicios únicos e irrem-
plazables que provee con su utilización.
En referencia del costo, y por ende desde la posición del
usuario, al menos en la provincia de Mendoza y en la mayoría
de las provincias Argentinas que aún sostienen en sus legisla-
ciones el sistema de extracciones individuales y no colectivas
(estas últimas solo por excepción), se afirma como se adelantó
en la introducción del presente trabajo, que representa un muy
bajo porcentaje dentro del cuadro de inversión de su proyecto,
tanto para grandes usuarios como pequeños usuarios pues estos
últimos son alcanzados con algunos beneficios impositivos que
dispone la administración (por ejemplo determinado por la can-
tidad de hectáreas empadronadas, el tipo de cultivo, actividad,
etc.). Sin embargo se afirma que la contracara de ello es la impu-
tación que las administraciones suelen hacer de tales ingresos,
pues precisamente al existir un sistema de captaciones particu-
lares en las cuales la inversión es totalmente privada, las obras
hidráulicas públicas no suelen beneficiar a los usuarios de aguas
subterráneas.
Asimismo y en la generalidad de las administraciones de
aguas del país, la estructura tecno-burocrática para atención
del sistema de aguas subterráneas en su conjunto es significa-
tivamente menor a la destinada a atender el sistema de aguas
superficiales.
La tarifa del agua, en el caso de Mendoza en consecuencia
no repercute significativamente en el costo final de los bienes
que el privado produce, incluso podría estar dispuesto a pagar
más como contrapartida de un mejor, más eficiente mejor capa-
citado y más transparente servicio.
En segundo término, queda aquí realizar una recapitu-

lación reflexiva respecto del escenario que plantea la crisis
energética.
En efecto, quizá el condicionante financiero principal sea
el acceso a la energía y la satisfacción de la tarifa exigida para
realizar de manera efectiva el uso del agua subterránea.
Como se ha explicado en este trabajo, los usuarios han goza-
do de distintos subsidios y ayudas económicas que han adecuado
o acomodado su costo global de agua, es generalizado no solo en
Argentina o en otros países de la región sino también en otros
continentes (España, Sudáfrica), el debate respecto de la forma
y modo de otorgar ayudas económicas a los usuarios de aguas
subterráneas de manera tal que la repercusión de la distorsión
provocada por esa ayuda sea morigerada lo mejor posible.
El nexo agua y energía es patente e indiscutible y en mate-
ria de aguas subterráneas se actualiza y presenta cuestiones de
compleja solución sobre todos en países emergentes que depen-
den de un determinado estándar de competitividad de precios
para colocar su productos en los mercados mundiales.
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EL AMBIENTE COMO DERECHO HUMANO
TUTELABLE EN ARGENTINA
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I. Introducción
Desde 1994 la Constitución Nacional argentina prescribe
expresamente en su artículo 41 que todos los habitantes gozan
del derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para un de-
sarrollo humano sustentable; y tienen el deber de preservarlo.
Con ello, el reconocimiento de un derecho a un am-
biente adecuado es un hecho palpable desde hace tiempo en
Argentina, aunque la evolución que ello conlleva ha tenido dis-
tintos matices a lo largo de los años.
Así, el enfoque desde el Derecho objetivo sobre el ambien-
te -es decir del conjunto de normas que prescriben conductas
en relación al entorno- ha sido incuestionablemente superado
por un enfoque basado en el derecho subjetivo al ambiente,
perspectiva donde ya no sólo se atiende las conductas pres-
criptas normativamente en relación al entorno, sino especial-
mente la posibilidad de los individuos de reaccionar frente a
un menoscabo ecológico.
Ese salto cualitativo, que refuerza la eficacia de la pro-
tección legal del ambiente al colectivizar la posibilidad de ac-
cionar frente a una afección ilegítima, tiene como presupues-
to una situación de incumplimiento previo que hubiera sido
preferible evitar: ha sido una realidad que el derecho objetivo
en relación al entorno presenta falencias de eficacia (Pigretti,
1992), siendo usual que leyes con un contenido ambiental es-
tricto presenten debilidad en su aplicación (Bec, 1995).
Pero esta evolución, que modula la debilidad de eficacia
del orden jurídico, ha requerido tiempo y etapas, y lo que hoy
D irectores
es un concepto jurídico rotundamente aceptado no siempre

tuvo tal aprobación universal.
En Argentina, el reconocimiento del derecho al ambiente
y su configuración como prerrogativa colectiva ha sido cince-
lado -a partir de una temprana doctrina- por una jurispruden-
cia progresista e indudablemente novedosa para su época, de
marcado perfil revolucionario con respecto a los paradigmas
imperantes (Pinto & Martín, 2015), consolidándose luego en
las normas positivas de forma gradual hasta alcanzar las de
mayor jerarquía. La injusticia que importaba la desprotección
del ambiente en el que existe el ser humano ha sido corregi-
da a pesar de la resistencia –valorativa, conceptual, política,
económica, etc.- que genera todo nuevo orden. Fue a partir de
ello que se entendió que con la reforma constitucional de 1994
el país había evolucionado a un “Estado ecológico de derecho”
(Quiroga Lavié, 1996b).
Hace casi una década, indagamos sobre la evolución que
había dado lugar al reconocimiento del derecho al ambiente en
Argentina (Pinto & Andino, 2008). Teniendo en cuenta la sig-
nificativa marcha que el tema ha tenido desde entonces, reto-
mamos ese análisis para complementarlo con las particulari-
dades con que la naturaleza colectiva del derecho al ambiente
ha sido desarrollada en el sistema normativo, y en especial en
su aplicación jurisprudencial.
El presente trabajo analiza el reconocimiento del derecho
al ambiente en Argentina, atendiendo la trascendencia que
el activismo judicial ha presentado en su consolidación como
una prerrogativa de incidencia colectiva, permitiendo deter-
minar el aporte del derecho judicial al paradigma vigente, y a
la vez comprobar casuísticamente la existencia de un Estado
de Derecho construido en base a una consideración de los de-
rechos más que de las normas que los reglamentan, con deci-
siones adoptadas con posicionamiento político en la interpre-
tación normativa.
E l ambiente como derecho humano tutelable en ... 331
II. Los derechos humanos como base del paradigma de

reconocimiento del derecho al ambiente
En la epistemología científica moderna los paradigmas o

matrices disciplinares se presentan como realizaciones cientí-
ficas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo,
proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comu-
nidad científica. Un paradigma resulta ser una visión contex-
tual que enmarca el análisis de un tema, brindando un modelo
metodológico y conceptual en base al cual cada especialidad
procurará encontrar respuestas a los interrogantes que se
formulen. La ciencia considerada normal en cada época se
desenvuelve en base al modelo que proporciona el paradigma
vigente, pero en ocasiones, ciertas anomalías provocan una si-
tuación de crisis en la tradición científicamente aceptada, y
ello lleva a la búsqueda de un nuevo modelo que, de consumar-
se, importa una revolución científica que impone el cambio de
paradigma producido (Kuhn, 2004: p. 13 y 27).
El reconocimiento del derecho al ambiente en el art. 41
CN es una característica informante del actual paradigma ju-
rídico en Argentina (Lorenzetti, 2008: p. 17), lo que se poten-
cia con los principios de interpretación que han sido impues-
tos desde la legislación ambiental al resto del ordenamiento
(Pinto, 2015).
Pero esta realidad no puede explicarse sin su inicial re-
lación con la teoría de los Derechos Humanos como contex-
to conceptual que permite justificar la existencia de derechos
que en un principio no estaban reconocidos de manera expre-
sa en el ordenamiento jurídico. Es esa base conceptual la que
justifica las anomalías en el tradicional paradigma negatorio
del derecho al ambiente que rigió desde el inicial modelo de-
cimonónico y hasta la transformación finisecular que receptó
la Constitución de 1994. Hoy en día no puede analizarse el
alcance de dichas prerrogativas, su legalidad y su tutela sin
tener en cuenta su génesis legitimante.
D irectores
1. La teoría de los Derechos Humanos como presupues-

to conceptual
La evolución de las ciencias jurídicas ha dado lugar a una
categoría de derechos denominada “humanos”, también conoci-
dos como derechos del hombre, derechos naturales, derechos in-
natos, derechos originarios, derechos fundamentales, libertades
fundamentales, etc. Esta redundancia terminológica que pone
énfasis en el carácter “humano” de algunos de los derechos que
se reconocen a las personas, no es casual sino que –semántica-
mente- se ha procurado resaltar el carácter de fundamentalísi-
mos para el hombre que presentan estos derechos, siendo por
ello, humanos por antonomasia (Prado, 1997).
Por ello, los derechos humanos son aquellos que correspon-
den a todos los hombres por el sólo hecho de ser tales (Gutiérrez
Posse, 1988; Maljar, 2003), y aparecen como un conjunto de
facultades e instituciones que, en cada momento histórico, con-
cretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad
humanas, las cuales deben ser reconocidas positivamente por
los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional
(Pérez Luño, 2005).
La consagración de los derechos humanos en instrumen-
tos internacionales –al igual que en las legislaciones locales-, si
bien reflejan la conciencia jurídica de la Humanidad, no consti-
tuyen la fuente de tales derechos, pues ella no se encuentra allí
sino en la dignidad esencial de todo ser humano (Castillo Daudi,
2006). Por ello, si bien los textos normativos regulan sobre estas
prerrogativas, las mismas no surgen del derecho escrito, el que
sólo las reconoce y reglamenta.
Esta concepción iusfilosófica, importa ante que todo un po-
sicionamiento en el enfoque general de la temática. Sin embar-
go, no se deja de reconocer que existen otras posturas, donde se
reduce el alcance jurídico de los derechos a una consideración
meramente política que se presenta en forma previa a su con-
formación –positivización normativa mediante- como derechos
fundamentales. Al decir de Gutiérrez Bedoya (2006), en este
sentido, “los derechos fundamentales son conceptos jurídicos
por cuanto están positivados en los ordenamientos jurídicos de

los Estados, como tales, y los derechos humanos están dentro
de un concepto político, histórico, socio-cultural e ideológico, que
se utiliza en la teoría política, sobre todo en el aspecto interna-
cional. Los derechos fundamentales recogen el contenido de los
derechos humanos, es decir que hay continuidad de contenido,
por cuanto antes de ser positivados en los ordenamientos jurí-
dicos hay una lucha social que llega a un logro y se convierte
en un proceso histórico, por cuanto el objeto de esa lucha es la
dignidad humana que tiene varias facetas y contenidos”.
Aunque estas diferentes posturas ideológicas dan lugar a
distintos abordajes conceptuales del tema, para el análisis del
derecho argentino la distinción es una mera cuestión abstracta,
propia de la discusión dogmática, pero sin implicancia prácti-
ca alguna, ya que no pueden caber dudas en cuanto a que el
pensamiento jurídico que conformó el movimiento constituyen-
te argentino estuvo imbuido en el marcado iusnaturalismo ca-
racterizante de las ideas liberales de la época, lo que generó
mecanismos regulados positivamente para garantizar la tutela
de esos derechos que aún no han sido positivados en los ordena-
mientos jurídicos de los Estados.
Un ejemplo en este sentido puede verse en la doctrina ju-
rídica de Alberdi (1837), unos de los principales fundadores del
orden constitucional argentino. “El principio y el fin, pues, del
derecho, es el bien en sí, la realización del orden absoluto: y
el motivo que nos hace seguir el derecho, es la obligación que
nuestra razón concibe inmediatamente de proceder conforme al
bien absoluto, en el instante en que este bien absoluto se hace
conocer en ella”.
2. Existencia, fundamento y eficacia de los derechos no
reconocidos explícitamente en Argentina
El régimen constitucional -que es la base de todo el anda-
miaje jurídico en Argentina- ha previsto la existencia de dere-
chos fundamentales no expresados en los textos normativos,
sino que se encuentran implícitos en la forma republicana de
D irectores
gobierno y en la soberanía popular (art. 33 de la Constitución

Nacional).
Justamente, y a pesar de la inexistencia de norma jurí-
dica que lo receptara expresamente, esta fue la base del ini-
cial reconocimiento y configuración del derecho al ambiente en
Argentina como derecho humano fundamental, hasta que fi-
nalmente la norma constitucional reguló la cuestión de manera
expresa.
Ese desarrollo jurisprudencial, que supo encontrar de ma-
nera implícita un derecho al ambiente y definir su contenido y
características, responde claramente al concepto de una judica-
tura activista, en el concepto que Kennedy (2013), quien iden-
tifica al juez activista como aquel que invierte una importante
cantidad de energía y tiempo en elaborar una interpretación
jurídica diferente a la tradicional, que satisfaga la motivación
extrajurídica que lo guía, de modo que el resultado del pleito
sea más acorde a su preferencia sobre lo que derecho debiera
amparar, y por ello -aunque no tiene una preferencia hacia una
de las partes- no es neutral en el uso de sus recursos. En estos
casos, hay un esfuerzo de la judicatura en lograr un resultado
que es permitido por el derecho, aunque no necesariamente era
el mandato que la norma parecía contener en su origen.
Aún así, no puede evitarse la referencia a que los derechos
fundamentales en cuanto derechos subjetivos hacen referencia
a dos aspectos que deberían presentarse de manera conjunta
y simultánea, como inherentes al concepto mismo de derecho
subjetivo: por una parte, la facultad o poder de disposición que
le corresponde a una persona respecto de una cosa y/o frente a
otras personas, y que puede esgrimirse frente a los tribunales
para su protección; y por otra parte, que esa facultad que deten-
ta el sujeto la tiene precisamente por su condición de ser huma-
no. Cada uno de estos aspectos –en caso de que no se presenten
simultáneamente- afecta a un plano distinto de la prerrogativa;
el primero al de la eficacia y el segundo al de la fundamentación
(Sánchez Sánchez, 2002).
En esta línea de ideas, cuando los operadores jurídicos fra-

casan en conectar ambos planos, los derechos pierden su eficacia
en perjuicio del interés que jurídicamente aspira a proteger el
instituto del derecho subjetivo. Esto, sobre todo, si se considera
que los derechos subjetivos –en cuanto institución jurídica- hoy
se señalan como una estructura capaz de superar la perspecti-
va exclusivamente individualista que les otorgó el pensamiento
liberal, articulando su estructura a la exigencia de los valores
sociales y –consecuentemente- de solidaridad que imponen las
segunda y tercera generación de derechos humanos.
En este sentido se explica Sánchez Sánchez (2002), al re-
ferir que el concepto moderno de derecho subjetivo –ius- que se
configura a partir de Guillermo de Occam contemplaba una re-
lación jurídica trilateral que comprendía al titular del derecho
como sujeto activo, a los individuos que integran la comunidad
como obligados o sujetos pasivos, y a la autoridad pública como
sujeto garante. Sin embargo, en un momento posterior, ante el
triunfo de la burguesía liberal la relación se transformó en bila-
teral, coincidiendo el papel de garante y obligado en el Estado,
adecuándose así la estructura del derecho al contenido que el
ideario liberal les otorgó. Con ello, las declaraciones liberales de
derecho, reaccionarias ante la monarquía, configuran un elenco
de facultades que garantizan al ser humano una serie de dere-
chos cuyo principal adversario se consideraba que era el poder
público. El problema de esta estructuración de los derechos sub-
jetivos se presentará con el advenimiento de los derechos econó-
micos, sociales y culturales, donde la autoridad debe presentar
nuevamente su papel de garante en forma diferenciada a otros
sujetos pasivos que pueden resultar obligados.
Esta representación conceptual, es plenamente aplicable
al esquema del derecho al ambiente, donde más que una re-
lación de derecho objetivo en la que el interesado se presenta
como un mero “administrado” ante la Administración responsa-
ble de la aplicación de las normas ambientales, es una relación
donde el interesado puede exigir a la Autoridad que garantice el
D irectores
cumplimiento de las obligaciones que presentan en la materia

los individuos que integran la comunidad y el Gobierno mismo.
Claro está que esta concepción de derechos sociales como
subjetivos y fundamentales ha sido recepcionada por el derecho
político y constitucional mediante una evolución de sus postu-
lados y consiguientes desarrollos normativos que se presen-
tó a partir de la transformación del “Estado gendarme” en el
“Estado de bienestar”. El salto del constitucionalismo clásico al
social, coherente con la superación de la filosofía individualista
anterior y con el posterior surgimiento de los derechos de terce-
ra generación, supuso que la función de control de la legalidad
dejaba de plantearse exclusivamente desde las instituciones
que conformaban la tríada de Montesquieu para reforzarse a
través de la posibilidad de que los titulares de los derechos en
juego accionen ante la justicia para que ésta impida el menos-
cabo (Sabsay, 2000; Amaya Navas, 2003).
Es en esta evolución, entonces, donde en el régimen ar-
gentino los derechos humanos de segunda y tercer generación
se presentan como verdaderos derechos subjetivos fundamen-
tales reconocidos -expresa o implícitamente- y tutelados. Y el
derecho al ambiente en particular, con su desarrollo desde la
Constitución de 1853 a la Constitución de 1994, resulta un no-
torio arquetipo de tal reconocimiento y tutela.
3. Del desconocimiento al reconocimiento de un dere-

cho implícito al ambiente
La evolución de los intereses y políticas de cada época ha
ido mutando al ritmo de los cambios en el pensamiento y va-
lores en torno a la relación entre el hombre y su entorno, refle-
jándose en un impacto en los conceptos y previsiones jurídicas.
Aunque el reconocimiento del derecho al ambiente es actual-
mente una realidad en Argentina (art. 41 CN), en un comienzo
la existencia de tal prerrogativa no era una cuestión clara, sino
-más bien- se denegaba su existencia ante la falta de un régi-
men normativo expreso.
En este contexto, quienes afirmaban esa postura nega-

toria, partían de la clásica distinción entre derecho subjetivo,
interés legítimo e interés simple, para sostener luego que el
cumplimiento de las normas de protección ambiental era un
imperativo del derecho objetivo que no importaba un derecho ni
un interés legítimo titularizado por la generalidad de los indi-
viduos, y por ello esas personas carecían de acción judicial para
reclamar ante perjuicios ambientales. A lo sumo, ostentaban en
estos casos un interés simple que les habilitaba únicamente a
denunciar la ilegalidad ante la autoridad administrativa com-
petente (Marienhof, 1983), autoridad que las más de las veces
era responsable –por acción u omisión- del menoscabo que ge-
neraba el reclamo.
Este esquema restrictivo fue reflejado en la jurispruden-
cia, la que en sus primeros pronunciamientos rechazó la idea
de que existiera algún tipo de derecho para cuestionar afeccio-
nes al ambiente. El Juzgado n° 5 de Primera Instancia Federal
Contenciosoadministrativo (1982) rechazó una acción de ampa-
ro por la que se cuestionaba el establecimiento de una planta
de sacrificio y procesamiento de pingüinos, por entender que
el deber de proteger la fauna que establece la Ley 22421 se li-
mita a un interés simple, y por ello no genera acción judicial.
Igualmente, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil
(1980) por idénticos motivos negó legitimación para reclamar
aspectos vinculados a la calidad ambiental.
Es claro que en el siglo XIX, cuando se conformó el Estado
argentino, el resguardo del equilibrio ecosistémico que debe
presentar el entorno que contiene al ser humano no estaba en
la mente de los fundadores del nuevo orden republicano.
Sin embargo, tampoco caben dudas en cuanto a que el pen-
samiento jurídico del movimiento constituyente –siguiendo la
fuente constitucional norteamericana-receptó expresamente
la existencia de derechos no enumerados en el derecho posi-
tivo (art. 33 CN), de modo que aunque el texto constitucional
de 1853 ostenta un listado de derechos fundamentales garan-
tizados constitucionalmente, tal enumeración no importa la
D irectores
negación de otros derechos fundamentales que puedan deducir-

se racionalmente a partir de la soberanía popular fundante de
la República.
Sin embargo, todo proceso de reconocimiento de nuevas
categorías de derechos conlleva una evolución, primero en el
plano fáctico y su relación con las necesidades de las personas,
y luego en la transformación cultural que importa modificar
la formalidad del mundo jurídico. Ocurre que las necesidades
del hombre no son estáticas en la historia, y las necesidades
sociales han llevado a una constante evolución de los valores
que –instrumentados normativamente- conforman la dignidad
humana que tutela el orden normativo.
Desde el punto de vista axiológico, en el último tercio del
siglo pasado tomó trascendencia la percepción de una crisis en
el paradigma de desarrollo y sus consecuencias sobre el entor-
no y consiguientemente sobre quienes habitan ese entorno,
preocupación que fue tomando distintas formas sociales que,
como grupos de interés, presionaron sobre las instituciones res-
ponsables de la política que informa al sistema jurídico. Este
fenómeno, manifestado universalmente, no estuvo ausente en
la particularidad argentina.
Es así como en un contexto ideológico con estos nuevos ele-
mentos el derecho a un ambiente sano comenzó a ser esbozado
en distintas manifestaciones sociales, tanto ciudadanas políti-
cas, como académicas e incluso jurídicas.
Desde la doctrina jurídica, tempranamente Cano (1974)
propiciaba “el reconocimiento o legitimación de la calidad de
obrar, esto es del derecho de accionar judicial o administrati-
vamente a entidades cívicas o a cualquiera del pueblo, en in-
terés de la protección ambiental”, lo que “parece ser un instru-
mento indispensable para contribuir a la efectiva aplicación de
la legislación ambiental. El tema ... se centra alrededor de la
naturaleza del derecho o interés legítimo lesionado que permi-
ta accionar en justicia”; “En mi opinión –de lege ferenda- los
siguientes deberían ser algunos de los principios del derecho
ambiental interno: ... e) para reconocer título para mover acción
protectora o resarcitoria de los derechos ambientales, no debe-

ría ser requerida la prueba de una lesión individualmente su-
frida o esperada, debiendo bastar la del daño objetivo al entorno
como bien de disfrute colectivo”.
Sin embargo, correspondió a la justicia brindar efectividad
real a tal prerrogativa que no era contemplada expresa o clara-
mente en el ordenamiento legal. Fue la temprana evolución de
los pronunciamientos judiciales los que tutelaron inicialmente
el derecho a un ambiente sano en el marco de los hoy consoli-
dados principios de prevención y precaución, como se detalla en
las siguientes secciones de este trabajo.
4. Reconocimiento del derecho al ambiente en la inci-

piente jurisprudencia de la década de 1980
Durante la década de 1980 la jurisprudencia que comenzó
a reconocer la existencia de un derecho tutelable en materia
ambiental fue surgiendo paulatinamente. En este desarrollo, se
produjeron algunos antecedentes donde se reconoció legitima-
ción para reclamar, aunque a veces sin una resolución defini-
tiva favorable a tal pretensión. Aún así, y desde la perspectiva
evolutiva que interesa resaltar, es decir, el progresivo recono-
cimiento de un derecho tutelable en materia ambiental, todos
ellos importaron aportes significativos a la cuestión.
Así, por ejemplo, en el caso “Quesada Ricardo c/Municipalidad
de Buenos Aires”, aunque la Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Civil (1980) revocaría luego la decisión por entender que no
existía en el caso frustración de un derecho de rango constitucio-
nal, el fallo de primera instancia reconoció legitimación a un ciu-
dadano para cuestionar una tala arbórea en una Plaza pública
bajo el argumento que afectaba el derecho a “vivir en una ciudad
habitable, oxigenada”, prohibiéndose al municipio continuar con
tal actividad. El fundamento del juzgador se apoyó en lo dispues-
to por los artículos 33 y 28 de la Constitución Nacional, enten-
diendo que todo ciudadano está facultado para ejercer acciones
implícitas en la soberanía del pueblo.
D irectores
Sin embargo, parafraseando a Cano (1983), el verdade-

ro hito en la historia del Derecho Ambiental argentino resul-
tó el pronunciamiento del Juzgado n° 2 de Primera Instancia
Federal Contenciosoadministrativo (1983) en la causa “Kattan,
A. E. Y ot c. Gobierno Nacional (Poder Ejecutivo)”, donde -ante
un reclamo realizado por un ciudadano que cuestionaba una
autorización gubernamental para la caza de 14 toninas overas
sin estudios del impacto de tal práctica- el juez Oscar Garzón
Funes anuló las autorizaciones de pescas otorgadas. En sus
consideraciones, el juzgador entiende que “la legislación tiene
previsto el caso y, en todo caso, considero que debe reconocerse
a los actores el derecho a accionar como uno de los derechos
implícitos que prevé el art. 33 de la Constitución Nacional” (con-
siderando 6); para reafirmar luego “considero que el derecho
de todo habitante a que no modifiquen su hábitat constituye
–ya lo adelanté- un derecho subjetivo. En efecto, la destrucción,
modificación o alteración de un ecosistema interesa a cada in-
dividuo; defender su hábitat constituye –a mi modo de ver- una
necesidad o conveniencia de quién sufre el menoscabo, con in-
dependencia de que otros miembros de la comunidad no lo com-
prendan así y soporten los perjuicios sin intentar defensas. Si se
altera el aire que se respira, el agua que se bebe o la comida que
se ingiere, el afectado directo es cada uno de los potenciales per-
judicados. Si la biosfera se modifica, cada persona verá alterada
su forma de vivir, su existencia estará amenazada o reducida;
no se trata de necesidades o conveniencias públicas, se trata
de cada vida afectada y de quienes dependen de esta persona”
(considerando 18).
Posteriormente, en dos análogos pronunciamientos del
Juzgado Federal en lo Contenciosoadministrativo de la Capital
Federal (1983 y 1985) en las causas “Kattan, Alberto E. c/ Estado
Nacional (Secretaría de Agricultura y Ganadería) s/venta de
agroquímico 2.4.5-T” y “Kattan, Alberto E. c/ Comité Federal
de Radiodifusión s/revocación de autorización a la publicidad
del tabaco”, se entendió que “este delicado tema debe decidir-
se a la luz de lo que norma el artículo 33 de la Constitución
Nacional en cuanto dispone que las declaraciones, derechos y

garantías que enumera la Ley Fundamental, no será entendido
como negación de otros derechos y garantías no enumerados,
pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la
forma republicana de gobierno. Esta norma recuerda un prin-
cipio fundamental, cual es aquel que advierte que el pueblo es
soberano; de allí que no pueda negársele el derecho a accionar
y defender las condiciones de vida, cuando éstas se ven amena-
zadas por hechos que puedan poner en peligro a la salud de las
personas o al ambiente en que se desempeñan. El sólo peligro o
posibilidad de que se desencadenen procesos de adquisición de
enfermedades que disminuyan la plenitud de la salud, habilita
la legitimatio ad causam activa a favor de cualquier habitante
del entorno ambiental, alcanzado por los efectos de un producto
que circula libremente en el comercio. Es aquí indispensable
poner en claro que el actor no acciona aquí como administrado
sino como titular de derechos humanos que son inherentes a
su condición de tal, y que no han sido delegados a quienes los
deban representar en las funciones de gobierno; de modo tal que
no pueda argumentarse contra su legitimación lo que dispone el
art. 22 de la Constitución Nacional, en cuanto establece que el
pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus represen-
tantes”. A partir de este razonamiento el juzgador hizo lugar a
la precautoria solicitada.
En “Morales, Victor H. Y Rinaldi J.J. c/Provincia de
Mendoza p/Acción de Amparo”, el 4° Juzgado Civil, Comercial
y Minas de Mendoza (1986) se sostuvo que “el derecho a vivir
en un ambiente sano y equilibrado es un atributo fundamental
de los individuos. Toda agresión al medio ambiente se traduce,
a la postre, en una amenaza a la vida misma, a la integridad
psicofísica del hombre que se sustenta en el equilibrio ecológico,
atributos aquellos integrativos del orden jurídico fundamental
que contiene una enumeración no clausa de los derechos per-
sonalísimos (art. 33 de la CN). ... El decreto impugnado por los
accionistas ordena el levantamiento de la veda deportiva en
la Laguna de Llancanelo sin el previo e indispensable estudio
D irectores
acerca del impacto ambiental, según se verá más adelante. Tal

medida nos coloca –a juzgar por la prueba rendida y que más
adelante se analizará- frente a la probabilidad cierta de la de-
gradación del entorno y del empobrecimiento de los recursos
naturales. Esto compromete consecuentemente en forma direc-
ta la calidad de la vida de los habitantes. Desde esta óptica, la
tutela del ambiente coincide con la protección al equilibrio psi-
cofísico del hombre y, como tal debe considerarse garantizada
constitucionalmente (art. 33 de la CN)”.
En “Bustos, Miguel c/Dirección de Fabricas Militares”
(1986), el Juzgado Federal nº 2 de La Plata (1986) afirmó que
“Es evidente que el daño ecológico tiene sanción legal en el de-
recho positivo, porque perjudica írritamente la vida, la salud y
la integridad psicofísica de quienes, por obligada proximidad,
reciben alguna sustancia contaminante. Esos derechos fun-
damentales tienen raíz constitucional en el art. 33 de la Ley
Fiundamental, y en segundo orden de prelación (art. 31) en el
Pacto de San José de Costa Rica o Convención Americana de
Derechos Humanos (art. 4 inc. 1; 5 inc. 1 y 27 inc. 2)”.
Otro destacable caso resultó “Unión Comercial e Industrial
de Mendoza p/Acción de Amparo”, donde el 14° Juzgado Civil,
Comercial y Minas de Mendoza (1988) entendió que el derecho
que se decía violado en el caso era “el derecho a la preservación
del medio ambiente, con agravio al sistema de tránsito urbano,
y daño a los valores paisajísticos, culturales y ecológicos, que
se encuentran implícitamente reconocidos por los arts. 33 de la
Constitución Nacional y 47 de la Constitución de la Provincia
de Mendoza”. A pesar de conceder por ello legitimidad para ac-
cionar, en la causa el sentenciante desestimó la acción en lo
sustancial por no acreditarse la lesión a los valores ambientales
que se invocaban.
Intertanto causaba su impacto en los sistemas legislativos,
esta línea jurisprudencial fue engrosándose con numerosos pre-
cedentes que sabían ver la existencia de un derecho al ambiente
como una prerrogativa innata de los seres humanos, y por ello
implícita en la soberanía popular. Claro está que junto a esta
evolución jurisprudencial la doctrina no permaneció inmune,

sino que acompañó este progreso ya sea cuestionando o aplau-
diendo la pretoriana labor judicial.
5. La discusión doctrinal sobre el derecho al ambiente:
visibilidad de la ruptura del paradigma clásico
Con el advenimiento de la preocupación ambiental gene-
ralizada y las primeras decisiones judiciales en la materia, a
partir de la década de 1980 la discusión doctrinaria en relación
a la existencia de un derecho al ambiente se presentó desde un
enfoque eminentemente práctico, como es el propio del proceso
judicial de tutela.
El quid de la distintas posturas radicaban en el alcance o
naturaleza de la relación entre el hombre y el ambiente, ya que
si la misma constituía un derecho subjetivo resultaría merece-
dora de tutela judicial, mientras que si era un mero interés de
hecho –o incluso un interés legítimo en ciertos ordenamientos-
carecería de acción, es decir, del poder jurídico de obtener una
sentencia de un órgano jurisdiccional respecto a un derecho que
se considera vulnerado. En base a esas distintas perspectivas
parte de la doctrina sostenía la existencia de una prerrogativa
jurídicamente tutelable, mientras que otra vertiente de pensa-
miento sostenía –al menos inicialmente- que la aspiración a la
protección ambiental era un mero interés simple.
Destacamos el rol simbólico de este debate, de fuerte cho-
que argumental, ya que como explica Kuhn (2004, p. 87), el pe-
riodo anterior a la consolidación del nuevo paradigma regular-
mente está marcado por debates frecuentes y profundos sobre
métodos, problemas y normas de soluciones aceptables. Es esta
confrontación autoral la que refleja la ruptura del paradigma
clásico, de corte decimonónico, y el afloramiento de un nuevo
arquetipo que resultaba superador del individualismo liberal.
Los primeros sostenedores de la legitimación para proteger
el equilibro ecositémico argumentaban que el derecho de todo
habitante a defender su medio ambiente es un derecho natural
humano, protegido por la Constitución, y por ello quien acciona
D irectores
en justicia por este derecho no lo hace como un “administrado”

que observa el incumplimiento del derecho objetivo por parte de
la Administración, sino como ser titular de derechos humanos
naturales. En estos casos no hay ausencia de lesión directa a un
interés o derecho, sino que esa lesión no es mensurable econó-
micamente, pero sí ecológicamente, siendo la salud y a la vida
afectadas un derecho subjetivo tan digno de protección jurídica
como los bienes patrimoniales (Cano, 1983).
Por su parte, entre quienes se oponían a reconocer legitima-
ción para accionar jurisdiccionalmente a cualquier persona con
motivo de necesidades de preservación ambiental, Marienhoff
(1983, 1986, 1993) entendía que en tales caso sólo existía un
interés simple que habilitaba a la reclamación administrativa.
En su concepción, consideraba que “se ha querido considerar
también al "interés difuso" como una diferenciada prerrogati-
va jurídica del individuo, entendiendo por tal al interés que no
pertenece a personas determinadas, ni a grupos determinados
de personas, sino a toda la sociedad, vale decir perteneciente al
pueblo todo. De modo que, en definitiva, quien asuma la defen-
sa de un supuesto "interés difuso" se estaría arrogando la tutela
de una derecho perteneciente al "pueblo". Por regla general, las
referencias a los intereses difusos aparecen cuando se habla del
medio ambiente y su defensa. Pero en nuestro derecho el inte-
rés difuso no constituye una categoría jurídica específica. Debe
considerárselo subsumido en la noción de "interés simple", reci-
biendo el tratamiento jurídico atinente a éste”.
En este concepto, Marienhoff argumentaba que los intere-
ses simples o de hecho –en los que incluía al interés por el am-
biente adecuado- sólo podían ser defendidos judicialmente por
el mismo Estado, negando que algún individuo pudiera arro-
garse representación para la defensa de algo que era de todo el
pueblo sin contravenir el principio de gobierno representativo
que impone el art. 22 de la Constitución Nacional.
También se escucharon otras voces destacada, como es la
opinión de Mairal (1984), quien comentando la controversia
doctrinaria entre Cano y Marienhoff con motivo del asunto de
las toninas observó cómo los juristas argentinos se apoyan en

un concepto restrictivos de derecho subjetivo que responde a
las teorías europeas a pesar de que el sistema constitucional y
legal argentino responde a la tradición y derecho norteameri-
cana, donde el derecho subjetivo ha evolucionado jurispruden-
cialmente a un concepto comprendedor del interés legítimo a
los fines de la legitimación. “La propuesta de ampliar la noción
de derecho subjetivo es viable con nuestra Constitución y nues-
tras leyes: ni aquélla ni éstas definen al derecho subjetivo a los
efectos de la legitimación. Se trata, en definitiva, de optar entre
una concepción estrecha, propia de sistemas jurídicos sustan-
cialmente diferentes del nuestro, o una concepción más compa-
tible con nuestro régimen constitucional que, además, satisface
los valores que la comunidad mayoritariamente comparte”
En esta controversia, la original trilogía de Jellinek –elabo-
rada bajo un pensamiento jurídico individualista en base al de-
recho subjetivo, al interés legítimo y al interés de hecho o sim-
ple- presentó alguna flaqueza que exigió su complementación
con una cuarta categoría: la de los “intereses difusos”, también
llamados derechos públicos subjetivos, derechos de incidencia
colectiva, etc. (Borassi, 1995; Rodríguez Salas, 1998; Caferatta,
2006)
Esta nueva categoría de conocimiento científico del dere-
cho vino a explicar que hay algunos intereses que no son de un
sujeto determinado sino que corresponden en su titularidad a
todos y cada uno de los individuos que se encuentran en deter-
minada situación, pero sin constituir una simple adición de pre-
rrogativas individuales; se los señaló como “aquellos que per-
tenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto
integrantes de grupos, clases sociales o categorías de personas,
ligadas en virtud de la pretensión de goce por parte de cada
uno de ellos, de una misma prerrogativa. De forma tal que la
satisfacción del fragmento o porción de interés que atañe a cada
individuo se extiende por naturaleza a todos; del mismo modo
que la lesión a cada uno afecta, simultánea y globalmente a los
D irectores
intereses de los integrantes del conjunto comunitario” (Flah &

Smayevisky, 1993).
Estos intereses son "aquellos que no son ya sólo de uno o
varios, sino, mejor, de todos los que conviven en un medio de-
terminado y cuya suerte en lo que concierne al enrarecimiento,
destrucción, degradación, vaciamiento o consumo sin reposi-
ción, angustia al conjunto en lo inmediato y en el porvenir vi-
tal de cada uno, sobremanera el de las próximas generaciones.
Enmarca, por consiguiente, verdaderos y perentorios intereses
de la sociedad" (Morello, 1978), y por ello pertenecen a una serie
no precisada de personas, o de muy difícil o imposible determi-
nación y que, además, no se hallan necesariamente unidas por
un vínculo jurídico previo concertado (Morello et al, 1982).
Claro que la tutela de estas prerrogativas fue conceptual-
mente resistida en un inicio por civilistas cultores del derecho
subjetivo como presupuesto de toda acción jurisdiccional, y por
administrativistas propiciadores de la trilogía de Jellinek, que
veían con desconfianza el reconocimiento de los intereses difu-
sos dentro de una nueva dimensión de democracia participativa.
Pero tal denominación como “difuso” no apuntaba a que
el interés en sí mismo era indeterminado. La doctrina precisó
que lo “difuso” de estos intereses no implicaba que los mismos
resultaran algo evanescente, volátil o etéreo, es decir, no impli-
caban un interés sin peso o entidad real, y por ello sin atención
jurídica en cuanto a su tutela, aspecto en nuestra opinión tras-
cendente si conceptualizamos al derecho subjetivo en relación
a un interés jurídicamente protegido y al poder que el derecho
otorga a los individuos para satisfacer dicho interés.
Por el contrario, tales intereses resultan “difusos” en el sen-
tido etimológico del término, lo que importa un interés “Ancho,
dilatado” (RAE, 2001) en cuanto a su extensión subjetiva. Como
explica en este sentido Rosatti (2004), de acuerdo a esta concep-
ción (difuso como dilatado) “un interés difuso sería una preten-
sión colectiva o supraindividual” consistente en un verdadero
derecho del conjunto de individuos, y no una mera aspiración o
pretensión de bajo tenor.
Con esto, la pretensión ambiental como interés difuso fue

sostenida progresivamente por la generalidad de la doctrina –
con su correlato jurisprudencial, como hemos visto- como una
verdadera prerrogativa exigible por todas las personas que pue-
den ser afectadas por una afección al entorno (Morello et al,
1982; Greco, 1984; Cano, 1979), con lo que su jerarquización
como derecho tutelable se consolidó y adquirió claridad concep-
tual, expandiendo la legitimación para su protección jurisdiccio-
nal como una consecuencia lógica.
En esta línea, las Novenas Jornadas Nacionales de Derecho
Civil, celebradas en Mar del Plata entre el 10 y 13 de noviembre
de 1983, resolvieron que el derecho a la preservación ambien-
tal era una de las garantías implícitas en el artículo 33 de la
Constitución Nacional, y recomendaron legitimación para ha-
cerlas efectivas a cada uno de los miembros de la comunidad
(Carranza, 1984).
Posiblemente el trasfondo de esta evolución se refleja en
las palabras de Dromi (1994): “La concepción puramente forma-
lista ha pluralizado las situaciones subjetivas. Ha hecho de las
libertades varios derechos subjetivos, fuertes y débiles y hasta
les ha dado distintos nombres: derecho subjetivo propiamente
dicho, interés legítimo general, interés legítimo especial, interés
simple, interés difuso. Tales categorías jurídicas de situaciones
subjetivas, que fraccionan la libertad pública en diversos mo-
delos jurídicos operativos (de más a menos o de menos a nada)
según la pretensión y el alcance de lo reclamable, nacen de una
interpretación restrictiva que hace primar erróneamente la vo-
luntad del legislador, quién ha inventado las categorías jurídi-
cas de derecho subjetivo, intereses legítimo, simple y difuso, por
encima de la voluntad primaria del constituyente que ha insti-
tuido las categorías políticas: libertades públicas. Pretendemos
que el derecho subjetivo sea todo y siempre. Pretendemos un
Estado de derecho que consagre libertades públicas y que afian-
ce con seguridad y celeridad su tutela por medios procesales
idóneos para traducir en la realidad concreta la fuerza potencial
D irectores
inmanente del individuo, que para la política se llama libertas,

y para el derecho, derecho subjetivo”.
La Reforma Constitucional de 1994 –como consolidación
positiva expresa del derecho al ambiente-, al igual que la evolu-
ción del constitucionalismo y derecho provincial, dará fin a cual-
quier cuestionamiento doctrinario sobre la existencia de la pre-
rrogativa de toda persona a una ambiente sano y equilibrado.
III. La regulación positiva del derecho al ambiente
1. Primera evolución en el constitucionalismo y dere-

cho público provincial
La delimitación que la doctrina y la jurisprudencia concre-
taban en relación al derecho que al ambiente repercutió en el
sistema normativo provincial que regulaba el acceso a la juris-
dicción para tutelar los intereses ambientales, tanto a nivel le-
gal como constitucional.
Con jerarquía legal, la Provincia de Santa Fe dictó en 1986
la Ley 10000, en la que se regulaba una acción judicial contra
cualquier decisión, acto u omisión de una autoridad administra-
tiva provincial, municipal o comunal o de entidades o personas
privadas en ejercicio de funciones públicas, que, violando dis-
posiciones del orden administrativo local, lesionaran intereses
simples o difusos de los habitantes de la Provincia en la tutela
de la salud pública, en la conservación de la fauna, de la flora y
del paisaje, en la protección del medio ambiente, en la preserva-
ción del patrimonio histórico, cultural y artístico, en la correcta
comercialización de mercaderías a la población y, en general, en
la defensa de valores similares de la comunidad.
Si bien esta norma no reconoce en forma expresa el dere-
cho al ambiente, regula un instituto de protección que sólo pue-
de entenderse en el marco del reconocimiento de tal derecho.
Posteriormente, en 1999, por Ley 11717 refiere expresamente
a un derecho irrenunciable de toda persona a gozar de un am-
biente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el
desarrollo de la vida y la dignidad del ser humano (art. 1 inc. b).
La legislación de la Provincia de San Juan en 1990 estable-

ció por Ley 6006 un procedimiento judicial para la protección
de los intereses difusos y derechos colectivos, considerando en-
tre las situaciones tutelables mediante acciones de protección
o reparación en especie al medio ambiente, a la conservación
del equilibrio ecológico, los valores estéticos, históricos, urba-
nísticos, artísticos, arquitectónicos, arqueológicos y paisajísti-
cos (art. 1 inc. 1).
La Provincia de Mendoza en 1992 dictó la ley 5961, donde
se reconoció a todo habitante un derecho a gozar de un ambien-
te sano y ecológicamente equilibrado (art. 5 inc. d), establecién-
dose en su Título IV un procedimiento para la defensa jurisdic-
cional del ambiente.
La ley 1352 de la provincia de La Pampa (14/11/1991) regu-
la un procedimiento de Amparo para la protección de los intere-
ses difusos o derechos colectivos, fijando una legitimación am-
plia en materia ambiental que abarca incluso a todo particular
que accione en nombre de un interés colectivo (art. 7).
La ley 2.779 de la provincia de Río Negro (23/05/1994) re-
gula el procedimiento para el ejercicio del amparo para la pro-
tección de los intereses difusos y/o derechos colectivos. Esta ley
contiene disposiciones similares a las de la ley de la Provincia
de La Pampa, por lo que se hace extensible al caso lo señalado
para aquella.
El reconocimiento constitucional en los Estados provincia-
les del derecho en análisis comenzó en 1986. Ese año las provin-
cias de San Juan (art. 58), Jujuy (art. 22 y 43.3), La Rioja (art.
66) y Salta (art. 30) modificaron sus cartas magnas en reconoci-
miento del derecho al ambiente. En 1986 también modificaron
su carta las Provincia de Santiago del Estero (art. 30), aunque
su texto fue más tibio que el de las restantes, contemplando
únicamente un deber general en relación al ambiente.
En 1987 siguieron esta tendencia Córdoba (art. 66) y San
Luis (art. 47); en 1988 Río Negro (Art. 84); en 1990 Tucumán
(art. 41); en 1991 Tierra del Fuego (art. 25) y Formosa (art. 38).
D irectores
En el contexto ideológico-jurídico que potenció la reforma

de la Constitución argentina que analizaremos infra, luego de
la Convención Constituyente nacional de 1994, el derecho al
ambiente se contempló en las Constituciones provinciales de
Chaco (1994), Chubut (1994), La Pampa (1994), Buenos Aires
(1994), Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996), Santa Cruz
(1998), Corrientes (2001/2007) y Neuquén (2006).
2. Su reconocimiento constitucional expreso con alcan-
ce nacional (art. 41 y 43 CN)
La Constitución argentina sancionada en 1853 no contem-
plaba explícitamente el derecho al ambiente, aunque –como
se ha reseñado- la jurisprudencia y doctrina supo encontrar
tal prerrogativa implícita dentro de los llamados derechos no
enumerados.
En 1993, la Ley nacional 24309 declaró la necesidad de refor-
ma constitucional, dando formal inicio a dicho proceso, y delimi-
tó las atribuciones que ostentaría la Convención Constituyente.
En este sentido, y asumiendo las exigencias que en materia am-
biental había tenido que consumar la jurisprudencia y doctrina
antes analizada, habilitó a dicha Convención a debatir y resol-
ver sobre preservación del medio ambiente (art. 3).
La Convención Constituyente discutió diversos proyectos
fundados en un despacho por la mayoría y en diversos despa-
chos minoritarios. A pesar de estas divergencias, en todos los
casos los despachos coincidían en sus respectivas propuestas
de redacción en el texto del futuro artículo en lo que hace al
reconocimiento del derecho al ambiente (Convención Nacional
Constituyente, 1994a). A pesar de dicha coincidencia, otros as-
pectos del articulado que delimitaban la conformación de tal de-
recho no resultaron tan pacíficos, como puede apreciarse de las
posiciones y expresiones que los convencionales realizaron a lo
largo del debate.
Así, por ejemplo, las ideologías que presentaban una visión
crítica del antropocentrismo y las de mayor compromiso con la
solidaridad ambiental propiciaban un papel garante del Estado
en el aseguramiento del derecho al ambiente. En este sentido,

el cuarto despacho por la minoría -presentado por Schroeder y
otros-, aunque mantenía la generalidad del texto propuesto por
la mayoría en los restantes aspectos proyectados en la materia,
pretendía que el Estado, más que “proveer” (como establece el
texto propuesto por la mayoría y finalmente sancionado), “ga-
rantice” la utilización racional de los recursos naturales, la edu-
cación ambiental, la protección de las especies que configuran
la flora y fauna silvestres contra los métodos que lleven a su
depredación, el patrimonio natural y cultural, la diversidad ge-
nética, precautelando el interés nacional y el derecho a obtener
y recibir información adecuada.
Al fundar esta postura, el Convencional Schroeder introdujo
reflexiones sobre la necesidad de asociar la libertad a una respon-
sabilidad social para corregir el despropósito de la Humanidad,
lo que exigía reemplazar la visión del “desarrollo humano” por
la del “desarrollo sustentable” en cuanto el eje ecosistémico no
es el hombre. Con esta base de pensamiento, sostendrá que el
Estado no debe proveer sino garantizar lo ambiental, ya que pro-
veer no es asegurar a los ciudadanos el ejercicio del derecho, sino
sólo tomar acciones que no son definitivas (Convención Nacional
Constituyente, 1994a). Esta postura será reafirmada luego por
otros convencionales como Cafiero, Barcesat, Martínez Llano y el
mismo Schroeder (Convención Nacional Constituyente, 1994b),
los que pondrán énfasis en que proveer limita la actividad esta-
tal a disponer los medios para satisfacer lo que se procura, pero
no asegura un resultado tutelar.
Como contraparte, las posturas que colocaban al hombre
como elemento base de la discusión, o aquellas con ideales libe-
rales que imponían un límite al papel intervensionista estatal,
no sólo brindaron una visión filosófica distinta, sino que con-
secuentes con esta visión impulsaron un derecho al ambiente
encauzado en límites regulables legalmente –como ocurre con
la obligación de recomponer el daño ambiental “según lo esta-
blezca la ley” que adoptó el texto sancionado- y donde al Estado
D irectores
corresponde una obligación de medios en cuanto “provee” a la

protección de este derecho.
En estas últimas posturas, destaca la Convencional Roulet,
que al fundamentar la postura del despacho mayoritario, sostu-
vo que lo que se quiere garantizar “no es una noción que se re-
fiere a los equilibrios naturales del ambiente intangible, aquel
donde el hombre no ha tenido ninguna actividad. Significa el
equilibrio de los ambientes transformados por el hombre”. La
Convencional Peltier, también en esta línea, sostuvo a su vez
que “no se debe olvidar que la protección del ambiente no tiene
por finalidad el cuidado de la naturaleza en sí mismo sino el
cuidado del hombre y el afianzamiento de su dignidad, que im-
pone la satisfacción de sus necesidades” (Convención Nacional
Constituyente, 1994a).
En definitiva, el artículo 41 del texto constitucional recogió
un régimen que contempla que “Todos los habitantes gozan del
derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarro-
llo humano y para que las actividades productivas satisfagan
las necesidades presentes sin comprometer las de las generacio-
nes futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental
generará prioritariamente la obligación de recomponer, según
lo establezca la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho,
a la utilización racional de los recursos naturales, a la preserva-
ción del patrimonio natural y cultural y de la diversidad bioló-
gica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan
los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las
jurisdicciones locales.
Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos ac-
tual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos”.
Junto con el reconocimiento expreso del derecho al ambien-
te en el texto constitucional, el artículo 43 de la Carta Magna
reafirmó la efectiva protección jurisdiccional de tal derecho, al
incluir lo “relativo a los derechos que protegen al ambiente”
dentro del régimen de la acción expedita y rápida de amparo

para la protección de los derechos y garantías constitucionales
vulnerados.
De este modo, los artículos 41 y 43 del nuevo texto de la
Constitución Nacional reconocen el derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las ac-
tividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras; como también el
consiguiente deber de preservarlo. Así, la República Argentina
se sumó a una tendencia presente en el Derecho Constitucional
comparado - Constituciones de Polonia, Yugoslavia, Portugal,
España, Portugal, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Venezuela, Corea del
Sur, Turquía, entre otros-, dando lugar a la positivización ex-
presa de prerrogativas individuales reconocidas por el derecho
a partir de la doctrina, la jurisprudencia y el orden normativo
provincial.
IV. El derecho al ambiente y su configuración
1. Objeto y contenido del derecho al ambiente

El objeto del derecho de todos los habitantes es el ambiente
en los términos regulados en el artículo 41 de la Constitución
Nacional. La exégesis del mismo nos permitirá establecer el
contenido que corresponde a la prerrogativa ambiental que ha
sido reconocida en esa norma.
Como primer aspecto a resaltar, el ambiente al que se tiene
derecho no importa un entorno natural, prístino, propio de una
noción extrema que desconozca las necesidades productivas.
Claro está que la realidad ambiental argentina es muy distinta
a la de esa suerte de estado de naturaleza que encontró la co-
lonización española en el siglo XVI o incluso de aquella que se
presentó antes del desarrollo de los pueblos originarios, que ha
sido descripto desde el historicismo ecológico por Brailovsky &
Foguelman (2002) y Brailovsky (2006).
D irectores
Por el contrario, el ambiente como objeto del derecho cons-

titucionalizado es el entorno antropizado, donde se desarrollan
las “actividades productivas”. En este concepto, recordamos las
distintas nociones que han definido a dicho ambiente, sea enu-
merando aspectos antrópicos dentro de sus componentes (Cano,
1978), o vinculando como ambiente a los sistemas o elementos
naturales y culturales (Moyano, 1990; Cevallos de Sisto, 1994).
La idea de un ambiente antropizado se colige con la refe-
rencia a su aptitud para el desarrollo humano. Se trata de un
ambiente que se conforma así para el desarrollo integral del
hombre en todas sus dimensiones (Quiroga Lavié, 1996a), en
cuanto la noción de desarrollo humano ha superado a las de
desarrollo económico o social; e implica crear, promover y di-
namizar condiciones sociales, económicas, políticas, culturales,
ambientales y jurídicas que favorezcan la capacidad de todas
las personas para su desarrollo (HSN, 1995).
Este desarrollo –más que el sustrato natural- debe atender
sustancialmente al individuo en su dimensión humana. Para
hablar de desarrollo humano es necesario contemplarlo en sus
facetas económica, social, cultural y ecológica, las cuales deben
actuar de consuno para evitar distorsiones que concluyan por
afectarlas a todas ellas. Cualquiera que fuesen los diagnósticos
que fundamentan las propuestas de políticas económicas en pro
de la sustentabilidad socio-ambiental de desarrollo, deben op-
tar por el desarrollo humano sostenible; todo plan de desarrollo
que no comience por poner en el centro de su preocupación al
ser humano y la posibilidad de su desarrollo integral, carece
de mayor fundamento. No se puede ignorar la íntima relación
existente entre desarrollo, calidad de vida y medio ambiente
(Bergel, 1992).
De ahí que el ambiente, por sí mismo, no es el objeto de
protección, sino en función del desarrollo humano mediante el
aprovechamiento social, cultural y productivo de los elementos
naturales.
Por ello, si bien esta aptitud del ambiente constitucionali-
zado también incluye al desarrollo económico, no es sólo éste el
objetivo que el constituyente tuvo en vista, sino que es el hom-

bre el objeto principal de la protección (Quiroga Lavié, 1996b).
En forma coincidente con la Carta Mundial de la Naturaleza
aprobada por la Asamblea de Naciones Unidas en 1982, si bien
resulta ahora indispensable recordar que el hombre es parte
integrante de un ecosistema, que no está fuera ni por encima
sino dentro de él (Cano, 1985), y que si bien la naturaleza es un
valor y el hombre debe respetarla y ayudarla, el ser humano no
pierde por ello su centralidad. Toda comunidad biótica resulta
valiosa, pero en la cima de esta comunidad se halla precisamen-
te el hombre (Maddalena, 1992), tal cual reconoce el Principio 1
de la Declaración sobre Medio Ambiente y Desarrollo adoptada
en la Conferencia de Río en 1992.
Pero a su vez, ese ambiente desarrollado humanamente se
encuentra condicionado a un grado de intervención que no lo
altere de modo tal que pierda su cualidad de sano y equilibrado,
cualidades que intrínsecamente no dejan de ser humanizantes
del entorno natural.
En este sentido, resalta lo expresado por la Convencional
Roulet al fundar el despacho mayoritario que dio lugar al actual
texto constitucional, donde refirió a la cualidad de “sano”, vin-
culándola no sólo a la preservación de los bienes ambientales
de los que depende el hombre, sino también a todos los ámbitos
construidos por el hombre: “sano significa una ciudad con cloa-
cas , con agua corriente, control del ruido y de las emanaciones,
y con espacios verdes suficientes en relación al espacio construi-
do, ... vivienda adecuada..., ámbito de trabajo adecuado..., es-
cuelas...”, etc. En relación a equilibrado sostuvo que “no es una
noción que se refiere a los equilibrios naturales del ambiente
intangible, aquel donde el hombre no ha tenido ninguna activi-
dad. Significa el equilibrio de los ambientes transformados por
el hombre...” (Convención Nacional Constituyente, 1994a)
Esto último, denota un marco de sustentabilidad en las
actividades antrópicas a efecto de que no comprometa tales
caracteres no sólo en consideración a los actuales habitantes,
sino también en relación a los potenciales o futuros. La norma
D irectores
constitucional es expresa en este sentido, adoptando el princi-

pio del desarrollo duradero (Valls, 1994) al establecer que el
ambiente como objeto de la prerrogativa tutelada debe ser apto
“para que las actividades productivas satisfagan las necesida-
des presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”.
Esta perspectiva humanista del ambiente ha llevado a sos-
tener que el derecho al ambiente contemplado en la Constitución
argentina importa el derecho de usar y gozar de los bienes am-
bientales, aunque estos bienes son jurídicamente tutelados en
cuanto requieren cualidades como sano y equilibrado. Y consi-
guientemente, el derecho de uso y goce es acompañado por el
deber de protección como una carga pública en cabeza de todos
los individuos (Casabene de Luna, 2005).
Es entonces que tal ambiente -donde los valores naturales,
culturales, sociales, económicos, etc, se complementan en fun-
ción de la integralidad humana-, no sólo importa un derecho al
mismo sino también un deber en su preservación. Y consecuen-
temente con esta obligación el daño ambiental según el texto
constitucional genera la obligación prioritaria de recomponer,
de volver las cosas al status quo ante.
2. La naturaleza colectiva del derecho al ambiente en
el régimen argentino
El derecho al ambiente que reconoce la Constitución argen-
tina ha sido identificado dentro de los derechos humanos de ter-
cera categoría, siendo consecuentemente un derecho subjetivo,
aunque su naturaleza presenta además un alcance colectivo.
Así, este derecho presenta en su naturaleza una doble face-
ta, donde convive lo individual con lo colectivo, lo que repercuti-
rá necesariamente en los mecanismos de legitimación a través
de los cuales el orden jurídico efectiviza a cada uno su derecho
subjetivo al ambiente.
La protección jurisdiccional que otorgó expresamente el ar-
tículo 43 de la Constitución Nacional de 1994, además de legi-
timar en el primer párrafo a toda persona que vea afectado su
derecho subjetivo al ambiente reconocido constitucionalmente,
reguló en el segundo párrafo el derecho al ambiente como “de-

recho de incidencia colectiva”, legitimando a los efectos de su
protección al afectado, al defensor del pueblo y las asociaciones
que propendan a esos fines.
Este doble régimen fue considerado claramente por
Bustamante Alsina (1995), quien observó inicialmente que
cuando se ve turbado el derecho subjetivo de cada persona que
reconoce el art. 41 CN la legitimación corresponderá en el marco
del amparo común que regula el primer párrafo del art. 43 CN;
y sólo cuando sea afectado un valor colectivo que no implique
un derecho individual sino un derecho supraindividual de inci-
dencia colectiva –es decir, los llamados intereses difusos- cual-
quier persona que acredite un interés razonable y suficiente en
lo colectivo podrá ser legitimada en los términos del segundo
párrafo del art. 43 CN.
Cabe resaltar así que el afectado legitimado para accionar
por derechos de incidencia colectiva no es entonces quien osten-
ta un interés personal y directo en la cuestión, sino cada uno de
los individuos que –junto a otros interesados que conforman el
circulo de afectados titulares de la acción- presenta un interés
colectivo -aún cuando sea indirecto o reflejo- con respecto al
acto u omisión lesivo del ambiente (Gozaíni, 1996; García Pullé,
2002; Bidart Campos, 2004). Este tema lleva a la estructura de
los derechos subjetivos y del Estado que –como se refiere supra-
ha debido amoldarse a las nuevas exigencias que los valores
sociales y solidarios han impuesto al derecho.
Así, y debido a esa doble naturaleza del derecho al ambien-
te, el amparo ambiental resultó habilitado desde dos vertientes
complementarias: a “todos los habitantes” –según rezaba el art.
41 CN al reconocer este derecho como prerrogativa personal y
directa- en el marco del primer párrafo del art. 43 CN; y cuando
no existan intereses personales y directos en juego a “el afec-
tado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan
a esos fines” en los términos del segundo párrafo del art. 43 de
dicha carta.
D irectores
La Ley 25675, al regular la acción por daño ambiental, ha

reconocido esta doble naturaleza, ya que además de los legiti-
mados del art. 43 CN (ampliando la legitimación anómala del
defensor del Pueblo a otras autoridades), legitima a la persona
directamente damnificada por el hecho dañoso.
De esta forma, el régimen constitucional superó las forma-
listas posturas doctrinarias que restringían el acceso a la ju-
risdicción por temas colectivos y no sólo brindó tutela procesal
a las situaciones individuales, sino que además amparó a las
situaciones supraindividuales o colectivas mediante una técni-
ca mixta que consiste por una parte en apoderar a determina-
das instancias y asociaciones de representación colectiva de los
intereses afectados, y por otra de legitimar individualmente a
todos y cada uno de los afectados.
3. La naturaleza colectiva del derecho al ambiente y
su desarrollo jurisprudencial
La configuración del derecho al ambiente como derecho de
incidencia colectiva, trae consigo ciertas particularidades que
inciden sustancialmente en su alcance y configuración prácti-
ca, con contenidos mayores que la mera legitimación ampliada
que dispuso el texto constitucional. Conlleva mecanismos pro-
cesales que reestructuran los clásicos procesos de tutela que –
además de la legitimación- implican cambios sustanciales en
materia probatoria, en el rol judicial, e incluso en el alcance de
las sentencias.
Gran parte de estos mecanismos, hoy han sido incorporados
al derecho vigente. Aunque otros han sido inducidos y subsisten
en base a una pretoriana labor jurisprudencial que acomodó las
características de los procesos de tutela a la naturaleza colecti-
va del derecho al ambiente, adoptando tempranamente meca-
nismos que recién fueron incorporados en el derecho positivo,
en algunos casos, con la Ley 25675 de 2002.
Una de las manifestaciones de ese proceso es el principio
precautorio, y su impacto en la acreditación de los hechos. De
acuerdo a tal máxima, cuando haya peligro de daño grave o
irreversible la ausencia de información o certeza científica no

deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de me-
didas eficaces, en función de los costos, para impedir la degra-
dación del medio ambiente. Mucho antes de que tal principio
fuera incorporado en el art. 4 de la Ley 25675, la jurisprudencia
aplicó su concepto: en el citado caso “Kattan” (1983), se conside-
ró que era “[...] irrelevante que la actora haya probado -o no- que
la caza de 14 delfines resulte depredatoria o altere el hábitat”,
anulándose autorizaciones adoptadas sin estudios previos ade-
cuados. Este criterio judicial, se replicó sistemáticamente hasta
que fue explicitado en el derecho positivo.
Otra manifestación de este proceso consistió en la flexibi-
lización del principio de congruencia, también por obra de la
jurisprudencia, la que entendió que podían disponerse medidas
de evitación del daño ambiental independientemente de que ello
sea solicitado. Resaltan en esta línea diversos precedentes de la
Cámara Federal de Apelaciones de La Plata (1988), Cámara
1º de Apelaciones en lo Civil y Comercial de La Plata, (1992 y
1995), Cámara Federal de San Martín (1997) y Suprema Corte
de la Provincia de Buenos Aires (1998). El derecho positivo trató
de receptar esta tendencia en el art. 32 de la Ley 25675, aunque
ello no tomó vigencia al ser vetado por el Poder Ejecutivo nacio-
nal a través del Decreto 2413/02; aunque su aplicación ha sido
continuada por la Suprema Corte de la Provincia de Buenos
Aires (2010) incluso a pesar de dicho veto.
Otra variante del proceso colectivo que materializa la tute-
la del derecho al ambiente refiere al efecto de la sentencia con
alcance erga omnes. La Cámara 1a de Apelaciones en lo Civil
y Comercial de La Plata (1994) fue la primera en entender que
frente a pretensiones referidas a daños ambientales la senten-
cia debe dictarse con efectos "erga omnes". Luego, esta caracte-
rística expansiva de las sentencias ambientales se ha reflejado
expresamente en el art. 33 de la Ley 25675, reforzado con la
doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (2009)
que diferenció dogmáticamente los distintos tipos de derecho de
D irectores
incidencia colectiva, y sostuvo que en tales supuesto el efecto de

la sentencia se manifiesta erga omnes.
Estos casos de activismo judicial, que interpretando el
sistema jurídico proporcionan soluciones que se adelantan a
la norma, muestra que el Poder Judicial actúa en base a prin-
cipios que contextualizan a las normas, generando un modelo
de Estado de Derecho configurado bajo una perspectiva que, al
decir de Dworkin (2012), se centra más en la consideración de
los derechos que en la de los reglamentos, poniéndose por eje la
consecución de la justicia sustantiva sobre la formalidad legal.
V. Conclusiones
El derecho al ambiente es un derecho humano que en
Argentina presenta recepción constitucional expresa desde
1994 como una prerrogativa cuyo objeto y contenido importa un
ambiente antropizado, cualificado como sano y equilibrado, y
cuya finalidad es el desarrollo sustentable del hombre. Con an-
terioridad, fue reconocido por la doctrina y jurisprudencia como
una prerrogativa implícita de todo habitante que, proveniente
de la soberanía popular y la forma republicana –democrática-
de gobierno, era merecedora de tutela jurisdiccional.
Además del reconocimiento expreso por parte de la Carta
Magna nacional, el derecho provincial que caracteriza al ré-
gimen federal argentino resguardó la prerrogativa ambiental
como un derecho subjetivo tutelable.
La naturaleza de tal derecho que surge de la regulación
constitucional importa una doble faceta. La primera de ellas –
con sustento en los arts. 41 y primer párrafo del 43 CN- consiste
en una configuración de corte individual; mientras la segunda,
de tinte colectivo, ha sido contemplada por el segundo párrafo
del art. 43 CN para situaciones supraindividuales donde –ob-
viamente- los intereses pueden no ser personales ni directos.
La anticipación judicial que inició un proceso hacia la cons-
titucionalización explícita del derecho al ambiente no conclu-
yó allí, sino que la praxis jurisprudencial continuó generando
bases para una posterior regulación legal, con incidencia en la
valoración precautoria de la prueba, el alcance erga omnes de

las decisiones y la flexibilización del principio de congruencia.
La influencia del activismo judicial en la configuración
de dicha prerrogativa permite comprobar casuísticamente la
existencia de un Estado de Derecho construido en base a una
consideración de los derechos por sobre las normas, donde los
decisores adoptan un posicionamiento desde los principios am-
bientales en la interpretación normativa.
Las implicancias de este proceso son notorias, no sólo por
su mero impacto en las manifestaciones del derecho positivo,
dando lugar a una alternativa frente a incumplimientos legales
que en el pasado no podían ser cuestionados por los propios
afectados. Sino especialmente porque el alcance evolutivo que
dicho derecho ha adquirido en una constante redefinición judi-
cial, donde tal prerrogativa ha sido conceptualizada como un
elemento esencial del ser humano, de corte colectivo, con meca-
nismos de tutela diferenciales frente a los cánones tradicionales
que deben resultar eficaces más allá de las previsiones y limita-
ciones explícitas en el régimen vigente.
VI. Bibliografía
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VII. Referencias jurisprudenciales

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D irectores
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Cámara 1º de Apelaciones en lo Civil y Comercial de La Plata.
1995. Causa Almada, Hugo N. c. Copetro S. A. y otro; Irazu,
Margarita c. Copetro S. A. y otro; Klaus, Juan J. c. Copetro
S. A. y otro, sentencia del 09/ de febrero de 1995
Cámara Federal de Apelaciones de La Plata. 1988. Causa
Giménez, Domingo y otra c. Estado nacional -Ejército
Argentino, pronunciamiento del 08 de agosto de 1988
Cámara Federal de San Martín. 1997. Causa Meza, José Luis y
Correa de Meza, Ramona c/ C.E.A.M.S.E. s/Daños y perjui-
cios, pronunciamiento del 16/ de diciembre de 1997
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil. 1980. Causa
Quesada Ricardo c/Municipalidad de Buenos Aires, senten-
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Corte Suprema de Justicia de la Nación. 2009. Causa Halabi,
Ernesto c. P.E.N. Ley 25.873 DTO. 1563/04, sentencia del 24
de febrero de 2009
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(Secretaría de Agricultura y Ganadería) s/venta de agroquí-
mico 2.4.5-T, auto del 21 de noviembre de 1983
Federal. 1985. Causa Kattan, Alberto E. c/ Comité Federal
de Radiodifusión s/revocación de autorización a la publicidad
del tabaco, auto del 5 de noviembre de 1985
Juzgado federal nº 2 de La Plata. 1986. Causa Bustos, Miguel c/
Dirección de Fabricas Militares (1986), el Juzgado Federal nº
2 de La Plata, sentencia del 30 de diciembre de 1986
Juzgado n° 2 de Primera Instancia Federal Contencioso-

administrativo. 1983. Causa Kattan, A. E. y ot c. Gobierno
Nacional (Poder Ejecutivo), sentencia del 10 de mayo de 1983.
Juzgado n° 5 de Primera Instancia Federal Contencioso-
administrativo. 1982. Causa Kattan. A. E. c. Estado nacio-
nal, auto de marzo de 1982.
Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.
2010. Causa Fundación Ecosur Ecología Cultura y Educación
para los Pueblos del Sur v Municipalidad de Vicente López y
otro, sentencia del 28 de diciembre de 2010.
Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires. 1998. Causa
Almada, Hugo N. c. Copetro S. A. y otro; Irazu, Margarita c.
Copetro S. A. y otro; Klaus, Juan J. c. Copetro S. A. y otro,
sentencia de 19 de mayo de 1998.
EL CAUDAL ECOLÓGICO Y SU REGULACIÓN JURÍDICA
Aldo Rodríguez Salas
I. Introducción
El caudal ecológico es una herramienta de gestión hídrica
que no cuenta en nuestro ordenamiento jurídico con regulación
jurídica especializada. Su análisis jurídico como potencial me-
canismo a ser regulado dentro del derecho exigible debe consi-
derarse igualmente, en tanto el mismo remite a las condiciones
necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológi-
cos, contenido mínimo de las normas de presupuestos mínimos
(art. 6, Ley 25.675), que se relaciona con el mandato de tute-
la ambiental impuesto a las autoridades por la Constitución
Nacional, particularmente, en lo relacionado con la utilización
racional de los recursos naturales (art. 41, 2° párr.).
Tal como sucede con toda la materia ambiental, el principio
de sustentabilidad modela las regulaciones sobre los recursos
naturales a partir de considerar los aspectos ecológicos, sociales
y productivos, que deben ser atendidos en forma proporcional
para su gestión racional. En relación a la gestión de las aguas,
como expresa Martín, el caudal ecológico es inherente al princi-
pio de utilización racional y sustentable del agua (Martín, 2010,
p. 268).
Cuestiones ambientales más acuciantes, como el cambio
climático, imponen su tratamiento jurídico. Por ello se ha dicho
que el manejo de caudales ambientales adecuados prevendrá
de daños potenciales serios e irreversibles de los impactos del
cambio climático al mantener y preservar la resiliencia de los
ecosistemas (Declaración de Brisbane, 2007).
El esclarecimiento del alcance de esta herramienta requie-
re identificar sus antecedentes y evolución a fin de alcanzar una
adecuada regulación.
D irectores
II. Evolución
El término caudal ecológico tuvo su origen en EEUU don-
de se lo denominó “instreamflow” y surgió como una medida
para conservar los sistemas acuáticos de los salmones, una es-
pecie importante desde el punto de vista económico. Entonces,
la idea inicial era resguardar el caudal necesario en un río o
tramo para mantener las condiciones adecuadas para algunas
especies acuáticas con un valor para la conservación, manejo o
reproducción. Esta definición se fue ampliando para compren-
der los componentes del sistema hidrológico. Finalmente, la
tendencia mundial que considera incorporar el caudal ecológico
como componente del manejo integrado de los recursos hídri-
cos. Así se ha incorporado a políticas y regulaciones estatales
(Palma, 2013).
Técnicamente las metodologías comenzaron por disponer
en el sistema fluvial un caudal mínimo con un valor fijo (años
70). Posteriormente se planteó la necesidad de que este cau-
dal mínimo variara estacionalmente, simulando la variación
natural del sistema (décadas de los 80). Más adelante se pro-
puso establecer el régimen de caudales relacionando los cam-
bios en el hábitat y las funciones ecológicas del sistema (años
90). Finalmente, los enfoques más recientes plantean la nece-
sidad de mantener un buen estado ecológico del sistema (UNC-
MAVDT, 2008).
Críticamente se ha observado que en América Latina “la
mayoría de las regulaciones y metodologías adoptadas por con-
sultores y especialistas en recursos hídricos, son reproduccio-
nes de normas europeas y norteamericanas, fundamentadas en
simplificaciones a veces extremas de los métodos científicos y su
objetivo está más enfocado a definir “caudales ecológicos” míni-
mos a partir de porcentajes directos del caudal medio anual o
expresiones simples. Por ejemplo, el criterio de definir el cau-
dal mínimo puntual como el 10% del caudal medio anual de
la legislación suiza, desconoce que los ríos tiene una variabili-
dad hidrológica natural de la cual dependen y a la cual están
E l caudal ecológico y su regulación jurídica 371
adaptadas las especies acuáticas y todo el sistema fluvial”

(Carvajal Escobar, Y., 2013).
Por ello se sostiene que “en los últimos años se están pro-
duciendo notables cambios conceptuales a la hora de estable-
cer el régimen ambiental de caudales en un río, siendo el más
importante el que sitúa estos estudios no como un fin en sí
mismo, sino como un valioso instrumento para incorporar la
información adecuada en los procesos de toma de decisiones”
(Fernández Yuste et al, 2011).
Así, se señala que: “hoy en día la comunidad científica in-
ternacional reconoce que un régimen ambiental de caudales
debe mantener de forma sostenible la funcionalidad y estructu-
ra de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas terrestres
asociados. Por ello, y sobre la base de la variabilidad hidrológica
natural de los ríos, se asume la inutilidad de criterios como el
uso de caudales mínimos fijos, establecidos de manera arbitra-
ria a partir de estadísticos, o la extrapolación de valores pro-
cedentes de estudios realizados en regiones con características
ecohidrológicas notablemente diferentes” (Magdaleno Mas, s/f).
III. Definiciones
La búsqueda del establecimiento de un caudal que permita
el desarrollo de las funciones del ecosistema fluvial se ha de-
nominado de diferentes formas, entre ellas, caudal ambiental,
caudal de mantenimiento, caudal mínimo, caudal recomenda-
do, caudal reservado, caudal regulado, caudal ecológico y régi-
men de caudales aceptables (Pizarro, 2004).
La profusión de definiciones, desde la más sencilla hasta la
más compleja y técnica, tienen en común que todas se refieren a
la idea del volumen y calidad de agua que se debe mantener en
un río para conservar su funcionamiento ecológico y asegurar
el ciclo de vida de los organismos que lo habitan (Aguilera y
Pouilly, 2012).
Cada definición incorpora elementos y criterios específicos
para procurar mayor precisión.
D irectores
Así, se han desarrollado los siguientes conceptos (García

De Jalón y González Del Tánago, 1998):
- El caudal de mantenimiento, es el caudal que hay que dejar
en un río aguas abajo de cada aprovechamiento de regulación
o derivación (modificación del régimen natural) para que se
mantenga un nivel admisible de desarrollo de la vida acuáti-
ca (Palau, 1994)
- También como el flujo necesario para sostener los hábitats
(incluso la morfología del cauce y substrato), que estimulen
los desoves y la migración de especies de la fauna hacia há-
bitats anteriormente despoblados, que habilite los procesos
sobre los cuales la sucesión y la biodiversidad dependen, y
que mantengan la estructura deseada de nutrientes en lagos,
arroyos, humedales y áreas riparias. Los flujos ambientales
podrían comprender todos los elementos de las condiciones
del flujo, como son los flujos promedios a largo plazo, la va-
riabilidad de flujos, incluyendo los flujos bajos y los eventos
irregulares de inundación (Brendan Smyth, 1999)
- Es el flujo que debe mantenerse en cada sector hidrográfico,
de tal manera que los efectos abióticos (disminución del perí-
metro mojado, profundidad de calado, velocidad de corriente,
difusión turbulenta, incremento en la concentración de nu-
trientes, etc.), producidos por la reducción de caudal no alte-
ren la dinámica del ecosistema (Aguirre y De Bikuña, 2000)
- Flujo ambiental es el caudal que es dejado en un ecosiste-
ma fluvial, o liberado en este, para propósitos específicos en
el manejo de las condiciones de ese ecosistema (The World
Bank, 2003)
- El caudal ambiental como el régimen hídrico que se establece
en un río, humedal o zona costera para sustentar ecosistemas
y sus beneficios donde hay empleos del agua que compiten
entre sí y donde los caudales están regulados (UICN, 2003)
- Los caudales ecológicos, tendrían como finalidad ser capaces,
de mantener el funcionamiento composición y estructura del
ecosistema fluvial, que ese cauce contiene en condiciones si-

milares a las naturales (Baeza y García, 2003).
- La cantidad de agua, expresada en términos de magnitud,
duración, época y frecuencia de flujos específicos y la calidad
de agua expresada en términos de rangos, frecuencias y du-
ración de la concentración de variables claves de calidad de
agua que son requeridas para mantener un nivel deseado de
salud en el ecosistema”(Costa Rica, 2003).
- Un caudal circulante por un cauce podría ser considerado
como ecológico, siempre que fuese capaz de mantener el fun-
cionamiento, composición y estructura del ecosistema fluvial
que ese cauce contiene en condiciones naturales.
Una definición más amplia, que considera el ambiente hu-
mano, se encuentra en la Declaración de Brisbane (Declaración
de Brisbane, 2007). Parte de afirmar que los caudales ambien-
tales son esenciales para la salud de los ecosistemas y el bien-
estar humano. Para ella, los caudales ambientales incluyen la
cantidad, periodicidad y calidad del agua que se requiere para
sostener los ecosistemas dulceacuícolas, estuarios y el bienestar
humano que depende de éstos ecosistemas.
La Instrucción de Planificación Hidrológica - IPH
(ARM/2656/2008) de España, como premisa, define los regíme-
nes ambientales como aquellos que, teniendo en cuenta los usos
y demandas humanas, permitan mantener de forma sostenible
la funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de
los ecosistemas terrestres asociados, contribuyendo a alcanzar
el buen estado o potencial ecológico en ríos o aguas de transición.
Finalmente corresponde distinguirlo del balance hídrico.
El concepto de balance hídrico se deriva del concepto de balan-
ce en contabilidad, es decir, que es el equilibrio entre todos los
recursos hídricos que ingresan al sistema y los que salen del
mismo, en un intervalo de tiempo determinado. Es la relación
entre oferta y demanda del uso del agua.
Determinar el balance hídrico permitirá recopilar informa-
ción de la variación física que experimenta la dinámica del agua
(factores abióticos = nivel de la columna de agua, velocidad de
D irectores
corriente, aforo del cauce) y relacionarla posteriormente con

los factores ecológicos (calidad de agua y bio indicadores) cuya
dinámica depende de los patrones físicos de comportamien-
to del agua, en un tramo o segmento predeterminado (Arias y
Terneus, 2012).
La interrelación entre balance hídrico y caudal ecológico es
esencial para determinar este último.
IV. Derecho comparado

Algunas regulaciones que lo establecen son:
Europa:
Si bien en la Directiva Marco del Agua, 2000/60/CE (DMA)
no se establece el requerimiento de establecer regímenes de
caudales ecológicos, sus normas han dado lugar a regulaciones
nacionales sobre los mismos. En estas los caudales ecológicos no
se conciben como un fin en sí mismo, sino como un medio para
alcanzar el logro del buen estado de las masas de agua, objetivo
concreto y principio que inspira la directiva.
Francia:
La Ley 84-512 del año 1984 lo establece como la décima
parte del caudal medio interanual en un periodo de 5 años o a
la totalidad del caudal fluyente si este fuera menor.
Portugal:
DL 46/94: establece que el caudal ecológico o de manteni-
miento no podrá ser inferior al 2,5% o 5% del caudal medio.
Suiza:
Ley Federal de protección de las aguas: los caudales se
definen en función del caudal Q347. Es decir, es el que es su-
perado sólo 347 días al año. Establece reglas para difernetes
situaciones.
España:
El régimen de caudales ecológicos es adoptado en el Texto
refundido de la Ley de Aguas (TRLA), la ley del Plan Hidrológico
Nacional (PHN) y sus modificaciones, el Reglamento de
Planificación Hidrológica (RPH) y la Instrucción de Planificación
Hidrológica (IPH (ARM/2656/2008)).
El Reglamento de Planificación Hidrológica, aprobado me-
diante el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, recoge el arti-
culado y detalla las disposiciones del TRLA relevantes para la
planificación hidrológica.
El artículo 3 j) lo define:
Caudal ecológico: caudal que contribuye a alcanzar el buen
estado o buen potencial ecológico en los ríos o en las aguas de
transición y mantiene, como mínimo, la vida piscícola que de
manera natural habitaría o pudiera habitar en el río, así como
su vegetación de ribera.
México:
La norma mexicana NMX-AA-159-SCFI-2012 establece el
procedimiento para la determinación del caudal ecológico en
cuencas hidrológicas.
La norma simplifica jurídicamente la relación entre flujo y
caudal: Es la calidad, cantidad y régimen del flujo o variación de
los niveles de agua requeridos para mantener los componentes,
funciones y procesos de los ecosistemas acuáticos epicontinen-
tales. Para los fines de esta norma caudal y flujo ambiental se
consideran sinónimos de caudal ecológico.
Posee apéndices normativos sobre procedimientos y meto-
dologías de gran importancia.
Chile:
La Ley 20.017/2005, que modifica Código de Aguas estable-
ce en su art. 129, bis 1:
Al constituir los derechos de aprovechamiento de aguas,
la Dirección General de Aguas velará por la preservación de la
naturaleza y la protección del medio ambiente, debiendo para
D irectores
ello establecer un caudal ecológico mínimo, el cual sólo afectará

a los nuevos derechos que se constituyan, para lo cual deberá
considerar también las condiciones naturales pertinentes para
cada fuente superficial.
El caudal ecológico mínimo no podrá ser superior al veinte
por ciento del caudal medio anual de la respectiva fuente su-
perficial. En casos calificados, y previo informe favorable de la
Comisión Regional del Medio Ambiente respectiva, el presiden-
te de la República podrá, mediante decreto fundado, fijar cau-
dales ecológicos mínimos diferentes, sin atenerse a la limitación
establecida en el inciso anterior, no pudiendo afectar derechos
de aprovechamiento existentes. Si la respectiva fuente natu-
ral recorre más de una región, el informe será evacuado por la
Comisión Nacional del Medio Ambiente. El caudal ecológico que
se fije en virtud de lo dispuesto en el presente inciso, no podrá
ser superior al cuarenta por ciento del caudal medio anual de la
respectiva fuente superficial.
El Oficio DGA Nº584/2009, establece la Minuta Técnica
Nº173/2009 con los “Lineamientos y criterios sobre pronuncia-
mientos de la Dirección General de Aguas, en materia de caudal
ecológico, en el marco del SEIA” (Mitigación de Impactos: cali-
dad y cantidad).
Perú:
El Reglamento de Ley de Recursos Hídricos (aprobado
por Decreto Supremo Nº 001 2010 AG) dedica todo el Capítulo
VIII del Título V (sobre Protección del Agua) a los Caudales
Ecológicos, el cual está compuesto por tres artículos (153 a 155).
El artículo 153 contiene una definición de caudales eco-
lógicos: “153.1. Se entenderá como caudal ecológico al volumen
de agua que se debe mantener en las fuentes naturales de agua
para la protección o conservación de los ecosistemas involucra-
dos, la estética del paisaje u otros aspectos de interés científico
o cultural”). El referido artículo 153 señala en sus 6 incisos las
responsabilidades de las autoridades de aplicación.
V. Metodologías
La definición del caudal ecológico está íntimamen-
te relacionada con la metodología que se establezca para su
determinación.
Las metodologías son variadas y de diversa complejidad.
Así, se han identificado 207 metodologías por Tharme (2003),
que las pueden clasificarse en: hidrológicas, hidráulicas, de si-
mulación de hábitats y holísticas (TNC, 2015). Existiendo com-
binaciones de unas y otras.
Por lo que se ha expresado que: “No hay una sola forma
mejor que todas las demás para evaluar los caudales ambien-
tales. Cada método, enfoque o marco resultará, pues, adecua-
do solo para un conjunto de circunstancias particulares. Entre
los criterios para escoger un método, enfoque o marco especí-
ficos están la clase de asunto (p.e. extracción, presa, plan de
derrame fluvial), competencia, tiempo y dinero disponibles, así
como el marco legislativo dentro del cual deben establecerse los
caudales. En años recientes, la distinción entre métodos, que
se centran en necesidades ecológicas, y marcos, que se centran
en caudales ambientales, se ha ido diluyendo. Muchos de ellos
se están volviendo mucho más integrales y utilizan grupos de
partes interesadas y equipos multidisciplinarios de expertos
para definir la cantidad de agua que hay que dejar en el río”
(Bergkamp, Dyson Scanlon, 2003).
Es muy interesante al respecto la determinación del caudal
ecológico realizada en los ríos de Córdoba por el Laboratorio
de Hidráulica de la Universidad Nacional de Córdoba (Langa
Sánchez, 2009), en el que la metodología se adapta a cada régi-
men y situación fluvial.
En el mismo sentido se ha señalado: “Es evidente que por
la complejidad y diversidad de casos en donde sería útil aplicar
métodos de estimación de caudales ambientales se impone
que la selección y adaptación de los métodos sea caso a
caso. Por lo tanto, es más útil una aproximación de “caja
de herramientas” donde los gestores puedan elegir las meto-
dologías adecuadas para el grado de conflictividad, apremio de
D irectores
tiempo y costos económicos y disponibilidad de información,

que una recomendación a modo de receta rígida” (Rodríguez
Gallego et al, 2012).
VI. Relación con la variabilidad hídrica

La importancia de la variabilidad hidrológica para el man-
tenimiento de los ecosistemas naturales es hoy un paradigma
aceptado en el ámbito internacional, dado que el régimen de
caudales controla la mayor parte de los procesos físicos y ecoló-
gicos que se desarrollan en los ríos y condiciona su integridad
ecológica (Magdaleno Mas, s/f).
Hay una idea central en esta materia que parte de reco-
nocer que hay tantos regímenes de caudales como tipos de ríos
(O’Keeffe y Le Quesne, 2010):
• Están los ríos que fluyen todo el año (ríos perennes), los que
fluyen sólo durante la estación húmeda (ríos estacionales),
y aquéllos que fluyen rara vez (ríos o arroyos desérticos efí-
meros). En este sentido la IPH (ARM/2656/2008) de España
parte de una clasificación hidrológica del conjunto de masas
de agua superficial.
• Existen arroyos de montaña –empinados, pedregosos y de
agua clara–, arroyos en las faldas de los cerros –que alternan
estanques y rápidos– y ríos de llanuras aluviales –serpen-
teantes, de fondo lodoso y humedales ribereños.
• Hay ríos repentinos –propensos a las inundaciones y la se-
quía– y ríos confiables – alimentados por manantiales- que
les proveen un caudal constante.
Es decir, la morfología de los cauces y de las comunida-
des biológicas que los habitan está adaptada a un determinado
régimen de caudales. Esto supone distinguir cursos con flujos
variables, no siempre permanentes. “La variabilidad hidroló-
gica tiene un papel muy importante en la estructura de la di-
versidad biótica de los ecosistemas de los ríos, ya que controla
las condiciones de hábitat dentro del cauce del río, las llanuras
de inundación y las zonas hiporréicas” (Castro Heredia et al,
2013).
Así, en ecosistemas áridos y semiáridos se ha considerado

que: “La singular climatología de las regiones áridas y semiá-
ridas da lugar a ecosistemas acuáticos caracterizados por regí-
menes hidrológicos con una acentuada variabilidad interanual
y estacional, siendo la temporalidad un fenómeno natural que
se repite periódicamente” (Junta de Andalucía, 2008). Todos los
elementos del régimen natural de un caudal, incluyendo las se-
quías, son importantes para el control de las comunidades na-
turales de un río (O’Keeffe y Le Quesne, 2010).
VII. Crítica a la metodología aplicada a los humedales

Corrobora lo expresado en cuanto al riesgo de adoptar de-
finiciones y metodologías extrañas al sistema fluvial a prote-
ger, el pronunciamiento de la Conferencia de las Partes de la
Convención Ramsar (2015) que reconoce un grave déficit en las
metodologías para el cálculo de caudales ecológicos aplicados a
humedales:
La mayoría de los métodos para el cálculo de caudales eco-
lógicos están fundamentalmente enfocados a ecosistemas de
aguas corrientes (ríos), mientras que este tipo de sistemas re-
presentan sólo el 10 % en el conjunto de los humedales Ramsar.
Además, en muchos casos los métodos para calcular las necesi-
dades de agua de los ecosistemas han sido diseñados para de-
terminados tipos de ríos mientras que no son adecuados para
otras regiones (por ejemplo, los modelos de simulación de hábi-
tat muy utilizados en algunos países presentan grandes limita-
ciones en el caso de los grandes ríos tropicales)”.
VIII. Evolución de la regulación española

Reviste particular importancia la evolución de las regula-
ciones españolas para la determinación del caudal ecológico. La
misma ha tenido fuertes cambios impulsados por la necesidad
de adoptar una metodología que responda en forma consistente
con la heterogeneidad de las masas de agua superficiales y las
diversas necesidades sociales de sus regiones.
D irectores
En España se pueden distinguir dos etapas regulatorias.

La primera corresponde a la Ley de Aguas de 1985, que contem-
pla de un modo vago y genérico diversos aspectos relacionados
con la conservación de las aguas continentales y ecosistemas
asociados. Así quedaba establecido, en su artículo 40d, la nece-
sidad de mantener un caudal mínimo que garantice la conser-
vación del medio natural. Dichos caudales se fijarán de acuerdo
con las previsiones de los correspondientes Planes Hidrológicos.
Esta legislación carecía de definiciones precisas, ni cuali-
tativas ni cuantitativas, de los caudales mínimos, aunque va-
rias Comunidades Autónomas ya habían presentado algunas
propuestas (Principado de Asturias, Diputaciones Forales de
Navarra y Guipúzcoa, etc.) en general muy similares a las adop-
tadas en las legislaciones suiza y francesa, basándose funda-
mentalmente en porcentajes fijos.
Se observó entonces la necesidad de llevar a cabo estudios
más específicos que tengan en cuenta las peculiaridades de los
ríos, máxime si se considera la gran variación de regímenes y
condiciones hidrológicas de las distintas cuencas españolas.
La segunda etapa en cuanto a la determinación de regí-
menes de caudales ecológicos en España, viene establecida por
el Real Decreto 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley de Aguas; por la Ley 10/2001, de
5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional; por la Ley 11/2005,
de 22 de julio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de
julio, del Plan Hidrológico Nacional y por el Real Decreto
907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento
de Planificación Hidrológica. Pero, más precisamente, es en la
Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden
ARM/2656/2008, del 10 de septiembre, donde se regula el cau-
dal ecológico, se determinan los contenidos y se define la meto-
dología (Junta de Andalucía, s/f.a).
La regulación vigente parte de distinguir las masas de
agua superficiales (ríos permanentes, temporales, efímeros)
como paso previo a la determinación del caudal ecológico, esta-
bleciendo una metodología específica para cada una de ellas. Lo
mismo hace con las lagunas y humedales, no confundiendo la

metodología a aplicar en ningún caso.
IX. Impacto ambiental

Una cuestión relevante en toda metodología es evaluar los
impactos sobre los usos del agua que la determinación de un
caudal ecológico podría causar. Salvo que se trate de ríos prís-
tinos, la regulación insidirá sobre los usos existentes, debiendo
identificarse previamente los eventuales perjuicios que la mis-
ma pueda causar.
Una consulta pública y difusión social que explique su ne-
cesidad es una condición de su aplicabilidad. Una tensión entre
múltiples usuarios será inevitable ante su imposición aislada o
autoritaria, incluso cuando tenga sustento científico. El institu-
to supone que se acepte socialmente que una parte del agua de
un río no estará disponible para su uso.
Ello supone que en la matriz de decisión para la determina-
ción del caudal ecológico debe constar la siguiente información:
a) Marco legal de los usos existentes, incluyendo las caracte-
rísticas técnico-administrativas de los mismos y un análisis ju-
rídico de los efectos de la aplicación del régimen de caudales
ecológicos en las concesiones vigentes.
b) Repercusión, tanto positiva como negativa, en los niveles de
garantía de las unidades de demanda afectadas y análisis de la
disponibilidad de caudales y de la compatibilidad con las conce-
siones existentes.
c) Repercusión económica y social, tanto positiva como negati-
va, de la implantación del régimen de caudales ecológicos (ver
al respecto España IPH (ARM/2656/2008) 3.4.5. Repercusión
del régimen de caudales ecológicos sobre los usos del agua).
Esto responde a la naturaleza que tiene la determinación
del caudal ecológico, en cuanto, como herramienta de gestión,
debe sujetarse a una evaluación comprensiva de los usos conce-
didos y el desarrollo alcanzado.
El ambiente humano es la referencia última del bien a pro-
teger. “Los caudales ecológicos no se conciben como un fin en
D irectores
sí mismo sino como un medio para alcanzar el objetivo citado”

(Junta de Andalucía, s/f.b).
X. Conclusión
La sustentabilidad de los sistemas hídricos indica recurrir
a este instituto como presupuesto para la gestión racional e in-
tegrada del uso de las aguas1. Sin embargo, su aplicación de-
pende, en última instancia, de la voluntad social, económica y
política de las partes interesadas.
Su definición queda subsumida en el contenido que las re-
gulaciones de protección ambiental deben atender. Sin embar-
go, la variabilidad hídrica de las aguas superficiales en nuestro
país, exige que todo intento de regulación tenga una especial
consideración de la metodología a aplicar en cada caso. No
cumpliría con la función instrumental del instituto imponer
una metodología estandarizada, muchos menos atada a un por-
centaje fijo. Tampoco lo sería una metodología que divorcie el
sistema natural del ambiente humano, lo que sería contrario
al principio constitucional de sustentabilidad. Un límite a las
series hidrológicas históricas debe considerarse para no caer en
escenarios inexistentes.
Su determinación debe responder al régimen real de cada
cauce, a su variabilidad fluvial, vinculando la preservación de
los ecosistemas naturales con el bienestar y actividades de las
personas que dependen del ecosistema fluvial; y ello requiere
de la correspondiente evaluación del impacto ambiental como
condición ineludible.
1 El manejo de caudales ambientales debe ser un requerimien-

to básico e integrado de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
(GIRH), de la evaluación de impacto ambiental (EIA) y de la evaluación
estratégica de impacto ambiental (EEIA); para el desarrollo de infraes-
tructura hidráulica e industrial, certificación ambiental, uso del suelo
y agua, así como estrategias de producción de energía (Declaración de
Brisbane, 2007).
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LOS AUTORES
Antonio Embid Irujo

Licenciado en Derecho (1974) y Doctor en Derecho (1977) por
la Universidad de Zaragoza. Becario de las Fundaciones March
(1980) y A. von Humboldt (1982). Catedrático de la Universidad
de Zaragoza. Investigador principal del Grupo Consolidado de
Investigación AGUDEMA (“Agua, Derecho y Medio Ambiente”).
Autor y director de numerosos libros y trabajos de investigación.
Miembro de los Consejos de Redacción de varias revistas de su
especialidad (Justicia Administrativa, Revista Interdisciplinar
de Gestión Ambiental, Revista Aragonesa de Administración
Pública, European Journal for Education Law and Policy y
International Journal of Water Resources Development).
Liber Martin
Abogado (2003), Doctor en Derecho por la Universidad de
Zaragoza (2009) y por la UNCuyo (2009). Ha realizado estu-
dios postdoctorales en Derechos Humanos en la Universidad
de París. Miembro de la carrera de investigador científi-
co del Conicet e investigador categoría IV (Com. Nac. de
Acreditaciones). Profesor de Derecho Administrativo II de la
UNCuyo y de Derecho Ambiental y de Recursos Naturales de
las Universidades Nacional de Cuyo y de Mendoza. Autor de
diversa publicaciones en su especialidad.
Mauricio Pinto
Abogado (1997) por la Universidad de Mendoza. Máster en
Derecho Ambiental (2004) por la Universidad Internacional de
Andalucía. Doctor en Derecho (2009) y Diplomado en Estudios
Avanzados en Propiedades Públicas y Medio Ambiente (2008)
por la Universidad de Zaragoza. Profesor Adjunto de Derecho y
Legislación Ambiental en la Facultad de Ciencias Agrarias de
la Universidad Nacional de Cuyo. Profesor Adjunto de Derecho
D irectores
Ambiental y Director del Instituto de Investigaciones en la

Facultad de Ciencias Económicas y Jurídicas de la Universidad
del Aconcagua.
Sergio Salinas Alcega
Licenciado en Derecho (1992), y Doctor en Derecho (1998)
por la Universidad de Zaragoza. Máster en Comunidades
Europeas (1992) y Diploma del Centro de Estudios e Investigación
en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de
la Academia de Derecho Internacional de La Haya (1998).
Profesor de Derecho Internacional Público en la Universidad
de Zaragoza.
Marina Y. Recalde
Licenciada en Economía (2004) y Doctora en Economía
(2010) por la Universidad Nacional del Sur. Investigadora
Adjunta del CONICET y miembro del Departamento de Medio
Ambiente de la Fundación Bariloche. Experta en sistemas ener-
géticos, manejo de recursos naturales y desarrollo socioeconó-
mico. Autora de numerosas publicaciones de su especialidad.
Ismael Jiménez Compaired
Licenciado en Derecho (1988) y Doctorado en Derecho
(1992) por la Universidad de Zaragoza. Catedrático de Derecho
Financiero de la Universidad de Zaragoza. Actualmente se
desempeña como Vicerrector de la Universidad de Zaragoza.
Autor de numerosas publicaciones de su especialidad.
Facundo Díaz Araujo
Abogado (2001) por la Universidad de Mendoza. Master en
Derechos Fundamentales (2002) por la Universidad Carlos III.
Magíster en Derecho Administrativo de la Economía (2013) por
la Universidad Católica de Cuyo. Profesor de Derecho Público
Provincial y Municipal en la U. de Mendoza. Profesor Adjunto
de Derecho Administrativo en la Universidad de Congreso.
Profesor Adjunto de Derecho Constitucional en la Universidad
Nacional de Cuyo. Profesor en la Maestría en Energía de la
Universidad Nacional de Cuyo
L os autores 389
Nicolas Gonzalez Del Solar

Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza. Master
en Gestión Integrada de Recursos Hídricos (UBA). Profesor
Titular de la Cátedra de Derecho de aguas y recursos naturales
(Universidad de Mendoza). Subdirector del Instituto de investi-
gación de agua y ambiente (Universidad de Mendoza). Profesor
en Maestría Ingeniería Ambiental de la Facultad de Ingeniería
de la Universidad Nacional de Cuyo.
Monica Marcela Andino
Abogada por la Universidad de Mendoza (1998). Diplomada
en Estudios avanzados en propiedades públicas y medio am-
biente por la Universidad de Zaragoza (2010). Doctora en
Derecho por la Universidad de Zaragoza (2015). Se desempeña
como investigadora en las Universidades Nacional de Cuyo, del
Aconcagua y de Mendoza. Es asesora legal del Departamento
General de Irrigación de la provincia de Mendoza, donde actual-
mente se desempeña como Secretaria de Gestión Institucional.
Autora de diversas publicaciones en su especialidad.
Aldo Rodriguez Salas
Abogado. Doctorando en el Programa en Derecho de
Aguas y Ambiente de la Universidad de Mendoza. Secretario
de Investigación y Posgrado de la Universidad de Congreso.
Profesor Titular de Derecho Ambiental en la Licenciatura en
gestión ambiental de la Universidad e Congreso. Miembro de
la Comisión de Derecho Ambiental del Colegio de Abogados de
Mendoza. Ha publicado numerosos artículos y monografías so-
bre derecho ambiental en revistas y libros especializados.
Compuesto, armado, impreso y encuadernado,
en los talleres de Lajouane S.A.,
México 1448 C1097ABD Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Septiembre de 2017

PINTO M y MARTIN M (Dir), Agua Ambiente y Energía. Aportes Jurídicos para Su Vinculación, Lajouane, Buenos Aires, 2017

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AGUA Y Y

EMBID IRUJO - MARTIN - PINTO - SALINAS ALCEGA

1. Derecho Medioambiental. I. Embrid Irujo, Antonio II. Pinto,

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

Libro de edición argentina.

Antonio Embid Irujo

Sergio Salinas Alcega

Ismael Jiménez Compaired

Facundo Diaz Araujo

Nicolas Gonzalez Del Solar

Monica Marcela Andino

Aldo Rodriguez Salas

3. Espacio territorial óptimo para la formulación de

c. Actividades de dragado y desforestación sobre el río

VI. Conclusiones y recomendaciones................................... 159

III. Elementos de identificación de la tasa.......................... 256

a.1.1. Decreto 562/09........................................................... 279

III. Consideraciones finales.................................................. 298

2. Su reconocimiento constitucional expreso con alcance

parte ya hace tiempo de un acervo conceptual que informa mu-

al cambio climático y la alteración ambiental que, en opinión de

1 Este capítulo tiene como base una investigación llevada a cabo

ambientales en general, en que desde el principio y a través de

a medio y largo plazo2. Mediante estas proyecciones se observan

2 Se trata de proyecciones globales que no corresponden a situa-

Riego, fertilización, cosecha, labranza,

Bombeo, tratamiento, potabilización, Riego

Energía Agua Alimentación

Generación de energía, refrigeración,

Esquema de interacción de los diferentes elementos del

En el diagrama, el agua aparece en el centro de las inter-

Como toda burbuja, ha producido una serie de efectos aparente-

alimentos y se reconocen las interdependencias de diferentes

4 El estudio del Nexo ha sido objeto de especial interés de insti-

Desde otro punto de vista, los bajos precios de los alimentos

5 Por ejemplo, en varios países, el consumo de electricidad se re-

crisis económica deben alertar acerca de la posibilidad de que

locales que presentan especificidades cuyo abordaje requiere

cooperación internacional, y se menciona la desalinización den-

las prácticas de gestión de la tierra y del agua y la extensión de

climático), previéndose obligaciones del asegurado para mini-

6 Según WEF (2016), el financiamiento de la resiliencia de las in-

Ello supone que se debe conseguir una exacta delimitación

meteorológicos extremos y la adaptación al cambio climático desde el co-

piensan que el Nexo se ha construido bajo las premisas de se-

7 En la visión de Hoff (2011), hay oportunidades para mejorar la

ve la necesidad de tener un claro concepto de lo que significa el

8 En WEF (2009) se considera la seguridad hídrica como la red que

a niveles adecuados de agua potable y saneamiento; ii) la dis-

2015). La principal medida que se sugiere es el incremento de la

9 Esa vinculación se relaciona principalmente con la legislación de

parcelan, para efectos de gestión, el ciclo natural del agua (por

11 Ciertamente “molinos” es una referencia primitiva para de-

el mismo nivel jerárquico: “Dentro de cada clase serán prefe-

(construcción de obras para facilitar el acceso al agua) hasta

del agua podía ser la energética o la de agricultura, con una

12 La gestión del agua debe tener una organización propia y se-

II. Planificación y las nuevas políticas de agua, energía

De las anteriores características debe resaltarse la elabo-

de las legislaciones de aguas: el agua como bien de dominio pú-

para la implementación de las infraestructuras o las distintas

13 Según Miralles-Wilhelm (2014), “Los sectores de agua, alimentos

menos 30 años (véase el recuadro 1). Por su carácter estratégi-