Los Estados medianos y la autonomía heterodoxa

Introducción

En el ámbito de las RRII el concepto de autonomía refiere a la capacidad que tienen los Estados para defender sus
intereses y definir sus objetivos nacionales. El alcance real de la autonomía de los Estados es motivo de profundas
discusiones tanto en el campo político como en el académico. Sin embargo, la literatura reciente suele coincidir
respecto de dos cuestiones centrales. 1- La autonomía nunca puede ser pura o total; 2- Existen distintos grados de
autonomía, tipificables según el poder con que cuentan los actores estatales. Siguiendo este razonamiento, es
posible identificar tres tipos ideales de Estados: las grandes potencias, los Estados medianos y las naciones
débiles. El elemento fundamental que permite diferenciar a los tres tipos ideales de Estados es su capacidad para
ejercer influencia en el escenario internacional

En este marco, no cabes dudas respecto de que Argentina integra el grupo de los Estados medianos. Esta
caracterización obliga, por un lado, a señalar que el país no está en condiciones de imponer unilateralmente las
reglas del juego del sistema internacional, situación que lo ubica inicialmente en un plano de igualdad con las
naciones débiles. Sin embargo, de su condición de Estado mediano se desprende, por otro lado, que posee una
capacidad relativa para influir en el resto de los actores internacionales. Este poder relativo se manifiesta
centralmente en dos situaciones encadenadas: a) cuando actúa a través de alianzas o grupos regionales; y b)
cuando esta actuación conjunta se canaliza a través de las instituciones internacionales.

El análisis de Anzelini hará foco en el problema de la autonomía, entendiendo que la elección de una estrategia
adecuada supone la expansión de la capacidad para adoptar decisiones en materia de seguridad internacional y,
simultáneamente, la restricción de la influencia de los poderes extrarregionales (EE.UU.). Se sostendrá, entonces,
que Argentina (en conjunto con el resto de los países latinoamericanos) cuenta con un conjunto de contribuciones
políticas y diplomáticas en materia de paz interestatal, que constituye tanto la “condición de posibilidad” como el
“activo estratégico” a partir de los cuales expandir los márgenes de maniobra de autonomía en materia de
seguridad internacional y defensa.

El orden internacional y la situación estratégica regional

América del Sur es una de las regiones del “mundo moderno” o “sistema interestatal westfaliano” que resulta
mayormente afectada por la primera configuración del poder descripto por Cox: el imperio (imperio; sistema
interestatal; sociedad civil). Sin embargo, el hecho de ser una región afectada por la influencia de una potencia
hegemónica no significa que los países sudamericanos carezcan de activos a partir de los cuales desplegar
estrategias restrictivas de poder.

La vasta trayectoria de aportes de Sudamérica a la “sociedad internacional” constituye el punto de partida para
ejercer una estrategia de “influencia sin poder”, incluso en cuestiones de seguridad. En otras palabras, el bajo
grado de conflictos armados entre los países de la región y el fuerte apego a las normas formales e informales de
resolución pacífica de disputas son los aspectos centrales a partir de los cuales desplegar estrategias de
restricción de poder en materia de seguridad internacional.

Es posible afirmar que la clave de la estrategia argentina en materia de seguridad internacional gira en torno a la
segunda configuración del poder de Cox, es decir, la vigencia y robustecimiento del sistema interestatal. En este
sentido, pese al innegable debilitamiento de la soberanía de los Estados como consecuencia del proceso de
globalización, lo cierto es que el sistema interestatal westfaliano y su arquitectura institucional continúan siendo
una estructura perdurable y difícil de quebrar. Esto significa que las soberanías interna y externa (toma de
decisiones domésticas e internacionales) continúan constituyendo el principal activo contra la expansión de las
formas abusivas del poder. Así, el respeto del derecho y las instituciones internacionales, en tanto creaciones del
sistema interestatal, constituye la principal línea estratégica de preservación de espacios decisorios y de garantía
de influencia por parte de los Estados medianos, entre ellos Argentina.
Las estrategias en materia de seguridad internacional

- La cuestión de la autonomía:

La caracterización de Argentina como un Estado mediano implica el reconocimiento de que el país no posee
abrumadores recursos materiales de poder. En otras palabras, el país carece de la capacidad para establecer las
reglas de juego del sistema internacional de manera unilateral. Por lo tanto, el análisis de las estrategias que
debería desplegar un Estado mediano en lo que hace a la “socialización” con la arquitectura de seguridad
internacional remite al concepto de autonomía.

En este sentido, cualquier estrategia tendiente a ejercer influencia y a restringir poder de actores extrarregionales
en América del Sur supone, necesariamente, la posibilidad de expandir la propia autonomía, entendida como la
habilidad de un país para realizar políticas que sirvan a sus intereses manteniendo y ampliando sus márgenes de
libertad. Según Anzelini, una región como América Latina, atravesada por la tendencia expansiva de un actor
imperial, requiere de estrategias inequívocamente consistentes en materia de restricción de poder. Este punto
lleva a señalar, entonces, que diseñar estrategias en el marco de la arquitectura de seguridad internacional exige,
para un Estado mediano como Argentina, pensar en cómo restringir el poder de EE.UU.

Está claro que frente al desafío de “domesticar” la tendencia expansiva de EE.UU. en la región, debe ponerse de
manifiesto la imposibilidad de alcanzar tal resultado apelando a las tradicionales estrategias del alineamiento, el
balance de poder o la confrontación por criterios ideológicos. En el contexto actual, tales decisiones dejarían a los
países de mediano porte como Argentina con acotadas posibilidades de éxito. Sin embargo, existen otras
alternativas disponibles y márgenes de acción superiores a los supuestos por ciertas visiones de la política
internacional. Como afirma Hoffmann: “este es un mundo altamente complejo en el cual las potencias menores
tienen muchas maneras de oponerse a las preferencias estadounidenses”.

En relación con este asunto, y como aspecto estratégico a considerar, el Cono Sur de América ofrece a los países
que lo componen un margen interesante para desplegar estrategias restrictivas, situación que es sustancialmente
diferente de la que predomina desde la región andina hasta el norte de las Américas. Esto se debe a dos motivos
esenciales: la mayor lejanía geográfica y el menor nivel de amenazas a la seguridad de EE.UU.

Ahora bien, lo que sí es crucial para Argentina es el impacto de este “margen de acción” en los foros
internacionales de seguridad; Argentina tiene más libertad de acción que otros Estados medianos que están
dentro de la órbita hegemónica de un Estado mucho más poderoso. Por ello, los países que no son grandes
potencias pueden ser influyentes cuando recurren a las instituciones y foros internacionales.

Finalmente, resulta de crucial importancia afirmar que el robustecimiento del sistema interestatal westfaliano (y
particularmente su arquitectura de seguridad internacional), en la línea de los aportes a la paz desplegados por
Argentina y por el resto de la región desde mediados del siglo XIX, constituye el soporte institucional clave para el
ejercicio de la autonomía y el despliegue de estrategias en materia de seguridad internacional.

- Soft balancing, binding y balking:

El aporte de Walt al problema de la adopción de estrategias por parte de Estados de segundo o tercer orden
configura un punto de partida ineludible. Este autor estudia las distintas formas de restringir el poder
estadounidense: soft balancing (balance suave), binding (atar) y balking (decir “no”). Por otra parte, partiendo de
una distinción simple, Anzelini destaca dos tipos generales de oposición o restricción al poder imperial: a) la
abierta provocación a EE.UU.; y b) un desafío limitado a los intereses estadounidenses. El primer tipo es el que
despliegan los Estados que perciben la política exterior y de defensa de EE.UU. como hostil a sus intereses. El
segundo tipo es el empleado por los Estados que se oponen en una cantidad determinada de cuestiones, pero que,
aun así, buscar mantener relaciones cordiales con Washington a partir de la cooperación en otros asuntos de la
agenda. El relacionamiento estratégico con la arquitectura de seguridad internacional propuesta por Anzelini se
inscribe en el segundo tipo de posicionamiento.
En lo que hace estrictamente al plano de las estrategias, la primera de las enunciadas por Walt (recuperada para el
posicionamiento de Argentina frente al entramado de seguridad internacional) es el soft balancing. Los Estados
están comenzando a unir fuerzas de manera más sutiles, con el objetivo de limitar el poderío estadounidense. Pero
más que conformando alianzas antinorteamericanas, los países están apelando al soft balancing; coordinan sus
posiciones diplomáticas para oponerse a la política de EE.UU. y obtienen así mayor influencia juntos. En lugar de
apuntar a alterar la distribución global del poder, el soft balancing admite la vigencia de una determinada
distribución global del poder (la unipolaridad estratégico-militar), pero busca alcanzar pequeñas
transformaciones a través de una restricción limitada al accionar de las grandes potencias. La clave es la
cooperación y la coordinación diplomática con otros Estados de segundo o tercer orden con intereses similares.

La segunda estrategia es el binding y consiste en “atar” a EE.UU. al entramado de las instituciones internacionales.
Esta estrategia, extendida al campo de la seguridad internacional, implica una utilización perspicaz de los
organismos que regulan la materia a nivel global. El objetivo de máxima es inducir a la superpotencia a que
cumpla con las normas y reglas existentes. Para funcionar con éxito, del mismo modo que ocurre con el soft
balancing, el binding requiere de la concreción de alianzas por parte de los Estados interesados en “recuperar” a
los poderosos en el seno de la comunidad de naciones.

La tercera estrategia denominada balking consiste en saber decir “no” a los intereses estratégicos de las grandes
potencias, cuando éstos se hallan en abierta contradicción con los intereses de los Estados menores. Muchas veces
este tipo de oposición no tiene por objetivo alterar la distribución del poder en el corto o largo plazo, sino
simplemente “ponerse firmes” y rechazar el plegamiento a los intereses de los actores poderosos.

Autonomía heterodoxa

A la hora de considerar las reflexiones y aportes teóricos desarrollados en Argentina con respecto al problema de
la autonomía en RRII, resulta importante recuperar el pensamiento de Juan Carlos Puig. Su descripción de las
diferentes gradaciones en el transcurso hacia la autonomía implica un aporte esclarecedor para el desarrollo del
“relacionamiento estratégico” planteado por Anzelini.

Puig define a la autonomía como la máxima capacidad de decisión propia que se puede tener teniendo en cuenta
los condicionamientos objetivos del mundo real. En su análisis, este autor distingue entre cuatro etapas por las
que debe atravesar un país para alcanzar el máximo nivel de autonomía. Según Anzelini, es al tercer tipo de los
enunciados por Puig (autonomía heterodoxa) al que puede aspirar un Estado mediano como Argentina. En otras
palabras, teniendo en cuenta que el continente americano es la única región del planeta que cuenta con un país
(EE.UU.) como única e indiscutida potencia hegemónica, resulta impensable aspirar a lograr el último nivel de
autonomía (autonomía secesionista).

Sin embargo, teniendo presente los condicionamientos estructurales (en especial, la distribución unipolar del
poder a nivel hemisférico), pero también considerando la lejanía geográfica y el posicionamiento no prioritario de
Argentina en la agenda de seguridad estadounidense, el país podría aspirar a reeditar la “autonomía heterodoxa”
en su relación con la arquitectura de seguridad internacional. Según Anzelini, la autonomía heterodoxa constituye
un margen interesante para desplegar estrategias restrictivas, situación que difiere sustancialmente de la que
predomina desde la región andina hasta el norte de las Américas, áreas integradas funcionalmente a los intereses
de seguridad de EE.UU.

La situación geopolítica de América del Sur ofrece a Argentina, en tanto Estado mediano, la posibilidad de
combinar restricción y colaboración en su vinculación (mediada por la arquitectura de seguridad regional) con la
gran potencia hemisférica. Una experiencia histórica en la que se logró, de un modo relativamente exitoso, poner
en práctica la autonomía heterodoxa fue en la década 1945-1955 (años de la “Tercera Posición”). Se conformó un
nuevo proyecto de política exterior y de defensa, consistente con un renovado modo de interpretar el mundo y las
cuestiones de seguridad. El centro de referencia ya no fue Gran Bretaña, sino que EE.UU. pasó a ocupar ese lugar.
Sin embargo, las relaciones con este país no adoptaron un carácter dependiente, sino autonómico.
Esto significa que se admitió a EE.UU. como líder del mundo occidental, pero al interior del bloque liderado por
Washington Argentina optó por la estrategia de autonomía heterodoxa. Las discrepancias registradas a lo largo de
la década en las relaciones con EE.UU. no obedecieron a una postura antiimperial, sino más bien a la necesidad de
marcar la distinción entre el interés nacional estadounidense (como líder del mundo occidental) y el interés
propio de EE.UU. como hegemón hemisférico. Afirma Puig al respecto: “Argentina respaldó a EE.UU. en el primer
supuesto, pero reservó su libertad de acción en el segundo”.

Conclusión

El diseño de un “relacionamiento estratégico” apropiado para Argentina conduce a la expansión de su capacidad

de influir en la toma de decisiones a nivel global y, por lo tanto, a incrementar sus márgenes de autonomía. Por
esta razón, la formulación de una estrategia conducente para un Estado mediano como Argentina no debería
soslayar lo que ha sido su principal “activo estratégico” en materia de seguridad internacional: las contribuciones
al mantenimiento de la paz interestatal en la región. Estos aportes constituyen un factor fundamental para la
expansión de los márgenes de acción de Argentina y, por ende, de su capacidad de defender sus intereses y
alcanzar sus objetivos en el ámbito de la seguridad internacional.