JEAN-BAPTISTE HARGUINDEGUY ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS win ¢CAPITULO 5, LA IMPLEMENTACION COMO FASE POLEMICA INTRODUCCION La implementacién (también llamada cejecucién» o «puesta en obra») definida como el proceso que consiste en poner en prictica las decisiones pol Se trata de una fase fundamental en cualquier andlisis de politica publica porque es ‘el momento en que se plasman las ideas en hechos reales. ‘Sin embargo, se trata de un objeto cientifico reciente. Al contrario de la toma politdlogos, la implementacién sé empezé a constituir un campo de estudio auténomo a partir de los afios sctenta (Hi y Hupe, 2002), La razén de este desinterés es muy simple, Hasta esa fecha no se percibia esta fase como un problema ite porque la vision dominante era la del institucionalismo clisico, que consideraba la politiea y la admi piblicas donde acaba la politica y empieza la administracién. Al pensar que la ad- ministracién modema era (y tenia que ser) una organizacién racional basada reglas fijas e impersonales (Weber, 1925), era lbgico que no atrajese la atencidn de los investigadores, En estas condiciones era perfectamente normal que no hubiese interferencias entre el lanzamiento de una politica y su aplicacién'. Por tanto, la implementacion no requeria ningiin tipo de estudio pol perdido» entre la pk cién de varios estudios sobre las disfunciones burocraticas de la administraciér moderna (Etzioni, 1961; Crozier, 1964)", En particular, el libro Implementation los objtivos de una poi Selenick (1949) lider un pilblica creada ea fen Tennesse etre,80 ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS. dores de 1a Universidad de Berkeley Jefftey Pressman y Aaron Kdavsky (1973) —a menudo considerados como los «padres fundadores» de {os estudios sobre implementacién— puso de relieve la setie de fallos que sollan aparecer en un programa gubernamental entre el momento en que era creado por {os politicos y el momento en que la administracién empezaba a aplicarlo, A part de entonces se desarrollé una serie de estudios sobre las diferentes facetas de Ia implementacion y los sesgos que la moldean, Fl final de los aitos ochenta puso fin a la «edad de oro s estudios sobre implementacién (Sabatier, 2005, 17-34), la reduceidn de la inversio jos para mejorarl nse basan en tres vertientes dk 1989, 181-210): las teot (y mejor diente, EI problema es que cl niimero de variables independientes ha tend mentar exponencialmente con el paso del ha prestado sul varial de las variables dependientes es fundamental fracaso» de una pol importante que uno sepa lo que est buscando siderirgico antes y después de un programa de la buena coordinacion entre servicios de ayuda a la infancia o el queja de un ciudadano) para it de implementaciom, es decir, la distancia que separa ' resultados reales de los objetivos perseguidos (Dunsire, 1978) La teristica principal de los estudios sobre implementaci en programas que no to 0 cuyo di A Jo que Rothstein (1998) investigacion de la miseria». Se suelen clasificar los enfoques los enfoques descendentes puesta p a agricola estadounidense dependia del ington; el objetive dela TVA, ‘en marcha una serie de medidas de desconc les de agricultores, para ser ma ‘Deal del presi Departa CAPITULO 5: LA IMPLEMENTACION COMO FASE POLEMICA, 81 (arriba-abajo) y los enfoques ascendentes (abajo-arriba) (Sab: 296; 1986, 21-48)" 1993, 266- 1. LOS ANALISIS DESCENDENTES Los autores que defienden una v implementacién son los {que estiman que hace falta seguir la cadena de mando burocritica ¢ identifica los fallos ue aparecen, Estos estudios se basan en el eoncepto de «autoridad» para explicat lo que falla y emo remediarlo. De esta manera, si una pol ca no genera los efectos eesperados es por un fallo de transmisién de autoridad entre los actores centrales y los actores locales, La principal limitacidn de este enfoque es la capacidad de ado en abril de 1966 (tabla 1). El programa estaba gestionado por la Econo- Development Administration (EDA), una agencia federal creada en 1965 por e Departamento de Comercio de Estados Unidos, para fomentar el desarrollo econd- mico en zonas deprimidas. El objetivo para Oakland era crear tres mil em Ja poblacién afroam de la ciudad. Para llevar este proyecto a cabo, la EDA ion con el ayuntamiento y el puerto auténome— recibié veinticuatro millones de détares de la época para realizar varios proyectos: una nave pat ‘cenar aviones de linca, una terminal portua extras fueron desbloqueados para otongar préstamos que contratasen a la «poblacién-objetivon, Sin embargo, en iatro millones de délares habian sido gastados para generar sesenta y ocho,empleos. {Cémo explicar tal retraso? Tapia Aaron Wildavsky ls autores mais importantes nenel seno de una el campo de lassido gastados para I papel regulador del Estado empezaba a lc este programa estaba claro desde el prineipio mma de conseguirlo (financiar obras p ‘unos elementos externos ientras se taba cambio seg Sin embargo, pocas v rganigrama inici Wildavsky propusieron los | primero consiste en reducir de inflexién», es decir, el nimero de d pueden cambiar el curso de un programa gubernamental, para ado. Cuantos menos mov’ cos se den, menos posibilidades de aparecen. Segundo, el hecho de deducir el mimero y la variedad de los par- ‘ada punto de por otra, pocos cambios qi Para cor seis dim proceso muy dad. Nume- programa publ Se podria incluso llegar a © se consigan los objetivos fijados. dad es justamente e! objeto del famos lem de un que desa- lan estrategias sus obj BardaclLT tenta demostrar que el resultado de los programas gubernamentales no se puede 14 de la observacion de las instituciones formales, Lo interesante sucede informalmente detrés del escenario, en los pasillos y camerinos del poder, que Bardach se centra de la ley Lanter adoptada en 1967 en California, Tal y como lo demuestra en su scguimiento de la aplicacin de est «polities, dentro de la administraci nocivos que Bardach id Este juego tiene imera es el jucy fe cuando cratas empiezan a gastar el dinero de un programa piiblico de forma irresponsable; por ejemplo, ido estudios de gabinetes privados a un precio desorbitado. Este juego lleva a la segunda variante, la del juego del «presuput que consiste en inflar ar En este caso, el presupuesto no tiene nada que ver con las necesidades o los logros de un ser Sélo se tr is en el futuro, ya que todo lo que no se consume de- rc falta deliberada de control de algunos wamniento presupuestario de su direcciOn es otra va- Fiante de la desviacién de recursos. iente, el juego del «comedero de cerdos» es probablemente uno de los mi ie0, Se basa en una ex- presion despectiva estadounide ymportamiento que consiste en repartir los recursos de form: «comederon no tuviera fondo. EI segundo gran juego al que se dedica la administracion, segin Bardach, es el de la «amodificacion de objetivosy, -go también se subdivide en variantes, como el j lamiento», que consiste en ampliat el ambito de una politica y dejar vo que, pasado un period prudenci is tareas retrasadas, Muy cercano a la filosofia del apilamiento se encuentra el juego de ««disponibilidad>, que sucede cuando se desencadena una lucha para defini (0 re- definir) los objetivos de una politica. Los administradores estin dispuestos a vender mn de dinero o a tratar expedientes, ién se han convertido en auténticos maestros en controles». La resistencia a los controles conlleva izan ninguna tarea conereta. En el 0 esti también ef juego de la «resistencia masivan, que sucede cuando una politica es bloqueada por un colectivo de agentes piiblicos que consideran que va en contra de su lar el juego de la wentropia social», generado por la incompetencia profesional de algunos agentes en todos implementacion, ni tampoco el juego de la «gestion», que ocurre euan- 10 9: LA IMPLEMENLACION CUMU FASE POLEMICA, 8 do aparece una fuerte comy visibilidad y «lucirse». La tltima fa hecho de ipetencia entre administradores para conseguir una mayor ia de juegos administrativos que describe Bardach se basa en el nalgastar energias». La forma més ficil para conseguir este objetivo es asidua del juego de la «tenacidad», que se refiere a la actitud testaruda s administradores que no quieren modificar su comportamiento bajo nin- ‘aunque ello perjudique al resto del programa. Otra forma muy eficaz para ello es el juego del «territorion, que ocurre cuando varios servicios tienen que colaborar pero ninguno de ellos esti dispuesto a ceder terreno. Suele degenerar en lucha corporativa para proteger y ampliar su propia jurisdi el juego del ano es problema nuesiro» empieza cuand no quieren involucrar is atribuciones. En ideran que no forma parte de «intruso» describe la postura de nos agentes que rechazamn a c individuo con ideas novediosas —por muy intes que sean— que pudiese modificar las rutinas de funcionamiento a las que acostumbrados, Por tiltimo, el juego d |gunos actores, nial como un e En consecuencia, el consejo que da Bardach a c programa es doble. Primero, reda lo que tiene que hacer y pueda j Juego. Observando la labor desar el juego d wecucion de objet o Frank Lanterman en el caso a que un jugador se convierta ir todo ei desarrollo de la po- redan aparecer, Es lo que amediador» a tiempo completo y se dedique a se ca implementada para resolver los juegos nocivos q en Ia realidad se suele llamar «jefe de proyecton, D) ISENO INS IAL La gran fuerza del mod Sabatier (1981, 1989) es fazmanian y Sabatier separan la que influyen sobre la implementacién de una politica en tres categ; Las primeras son ias variables estructurales, Son las que determinan de la respuesta al problema, Un problema puede ser muy reducido (por falta de infraestructuras deportivas en un municipio gallego) 0 muy bancarrota de las cajas de ahorros espaiiolas). Se puede calcul problema en funcién de cuatro determinantes. El primer det bilidad de la tecnologia necesaria. Las politicas pib los problemas. Todavia no es p puede intentar prever cuando es iables independientes» n cambio, se mn lo mas rapidamente rtamiento de la po- blacién-objetivo. Una diversidad alta supone un inetemento del coste de la solucisn,id de la retro A toques que suffe una ley durante los decretos que la que complementan entr sacion Voriables estructurales {1 Dszenbitia do a tecnologtanacesaria {Bera on ol comportamnto de la poblacin dana * Peso rela del poblacion ana respecioal concede a + Sita cberenci de os abpios 8 otupes rganizados * Compromise dole agentes publeos ‘owernos a programa 8 de os ganas hvokrados ‘enol programa 12950 do los actores ‘tomes al proceso de implomentacion Variables independient Decianes elas Acapacion do Elects CConcordancis do Magnitude caonine de + “panels 4. dolapoticaen’ 4 lcresuados cn Magn a ncargaias do + “Gorpartede) + ceo los valores laimplementacién los gut tang tes pole oente: Sahatier y Mazn 1,339), logwood donde —un poco Isejos a los decisores. ‘manera de Ma- LU 9: LA IMPLEMENT ACION COMO FASE POLEMICA 89) Los «diez mandamientos» de Hogwood y Gunn son los siguientes: eMpo y rect politico deba res jn de recursos (finaneieros, todas las fases de la implementac eguro de que ia caus sabe que la inyeecién masiva de dinero e cia a las empresas n: iwentes part implementada. 8) Tener cuidado con la funei varios agentes del programa, mos obedecerin a sus supe- 0. Asi pues, si un progra problemas de c An entre los, fe, este enfoque plantea una pregunta burderatas de base tienen tanto poder como para reorien- Linder y Peters, 1987, 463-465). shen (2003),in Public Services, dem lespachos de la admi agentes que se enfrentaban en persona «burderatas de campo también tienen que ser considerados 8 pliblicas». Los «agentes es, profesores, abogados 0 bombe- proveedores directos de servicios piiblicos a los ciudadanos y, como tales también coautores de las p ie apli se enfrentan a un ios y, por otra, ase correctamente, Aunque no lo parez mplo, un profesor que trabaja en un colegio de bat ivo puede expulsar a todo regla general nn puede ser positiva para. de algunos alumnos y negativa en otros casos. B) Lanec Para Barrett y Fudge (1981), ‘areas asignadas por sus superiores de la manera prevista 10 de la nego proceso de implen ‘embargo, que su cur Todo ello hace que no haya ninguna légica serial en el proces tacidn y que a veces las decisiones de base se puedan tomar hacia programa, Para cualificar esta situaci negociado». Estos ‘mente en las acci «conseguir qui tenga que ver lamar resultado de do» y no necesariamente ©) Las REDES pe AcTORES 8 diferentes miembros clave que Les pregun spira directamente en | apf (con Hanf, charpf, es falso afirmar que en un proceso colectivo co! el mismo objetivo y actian nos individuos se aSs | tensiones en el mercado de la energia t de ‘iis efectos sobre el comportamiento bierno, ncepto de «estructura de implementaciém» no es una teoria en le herramienta de andlisis. No obstante, permite realizar un estudio fino y fluido de las relaciones interpersonales ¢ interinstitucionales en el marco de lun programa gubernamental tal y como se explicara en el capitulo 7 D) EL pope ne Los ciwoat Hace unos afios que la pareja constituida por Linda y Peter Deleon (2002, 467. 492) mantiene el interés por los estudios sobre implementacion y democracia Su perspeetiva se inspira en la obra de autores como Habermas (1987) 0 Yanow (1996), que observan que el mundo politico sufre de una «distorsién comunicativa sistematiea» provocada por la presencia de un tinico partido 0 de wna tinica coal 0 de otra forma, el propio sistema representativo impide que que los actores pacten una solucion entre ellos a través del discurso to de acuerdo, es decir, una solucién basada en el concepto de ‘én amplia de los estudios ascenden- ciudadanos de a pie en dicho en y Sinclair, 2009, 145-164). Segin los Deleon, la accion p % que ¢o-construir junto con la poblacién a la que va dirigida, Es por Por fo que un programa gubernamental tiene que democracia participativa que perm través de refer sratuita 0 e-adm 1ea telefiinica forma, el proceso de implementacién po 'taria menos dinero, de forma mas especifica, y mis responsa- que participe cualquiera se li 1997). inque esta visin de las politicas pil facar que numerosos pro o de infraestructuras e Nos casos se redefi tereses lo\ frontal por parte de la ciudadania (Premat, 2006, ten mecanismos de c biiez Macias, 2005). ecoparques, que en les para evitar su rechazo 7-142), Inctuso en Espaiia exis- Popular en el ambito municipal con efectos vinculantes én eran CAPITULO 6 LA EVALUACION: {UNA PRACTICA OBJETIVA? INTRODUCCION una fase muy importante en el ciclo de vida de una pol pliblica, De hecho, es tan importante que mucha 2 politicas piblicas» (que cubre un amy «evaluacin lo constituye uacién puede ser definida como el de las consecuer cciones sobre un programa y, por e| ki del simple control administrativo, Se trata de una prictica centrada en dos aspectos rel izaciones y los programas de accién piblica. En realidad suclen ser dificiles de separar puesto que cualquier seguimiento de programa obliga a interrogarse sobre las rutinas que propia burocracia esta Hlevando a cabo, Por tanto, rest estudio de los procesos del estudio de las estructuras cin permite supuestamer 967, 39-83; B: io sobre la cual se basa el programa, 6 bien que sea la culpa de un elemento externo no previsto), y 5) preseribir consejos para mejorar el programa (nada, pocos © muchos). La evaluacién de Ia accién piblica moderna surgié durante el y solide en la década de los sesenta en Fstados Unidos a través de la experien PPBS (Planning, Programming, Budgeting System) (tabla 1), Se trataba de gastar dinero federal de la forma mis eficiente posible y, por ello, el Gobierno recurria al servicio de especialistas encargados de seguir los programas gubernamentales hasta acion (Alvira Martin, 1991), Esta innovacién se extendié al resto de la administraci gunda mitad de los setenta a medida que 1 edidas de «nueva gestidn pil mm de la administracién del Est burocraticos), El objetivo consistia en gestio herramientas que el sector privado y, por e1 a partir de la se- de evaluar todo lo evaluable, Si (93)