BREVE REFLEXIÓN SOBRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL HOY 

(expuesta con ocasión de la presentación de la 3ª edición del Tratado de Derecho 
Municipal dirigido por S. Muñoz Machado). 
 
Luciano Parejo Alfonso 
Catedrático de Derecho Administrativo 
Universidad Carlos III de Madrid 
 

La  presentación  formal  de  la  tercera  edición  del  Tratado  de  Derecho  Municipal  
dirigido por Santiago Muñoz Machado, de suyo buena noticia, proporciona ocasión 
para alguna reflexión. 

La  historia  de  esta  obra,  que  arranca  de  1988  y  cuya  extensión  se  ha  duplicado, 
acredita no solo la persistencia de la atención doctrinal por  esta pieza singular del 
Derecho  administrativo  (en  el  Derecho  alemán  forma  parte,  por  ello,  de  la 
convencionalmente denominada parte especial), sino la maduración de su análisis 
y tratamiento a pesar  de –y en contraste con‐ la relativa pérdida de peso en la vida 
política real del Estado en su conjunto de esta pieza basal, y por ello capital, de la 
arquitectura de este último. Pérdida ésta, que salta a la vista a poco que se  adopte 
la  necesaria  perspectiva  y  considere  la  importancia  de  lo  local  en  el  S.  XIX  y  
cuando  menos  el  primer  tercio  del  S.  XX.  La  actualización  de  una  obra  como  ésta 
era,  pues,  más  que  oportuna,  necesaria.  Lo  que  no  solo  no  minora,  sino  que 
acrecienta el mérito de su realización, cuya dificultad deriva  de la complejidad de 
su objeto y la pluralidad de autores que la han hecho posible; tarea, que dice, una 
vez más, de la capacidad personal y de convocatoria y organización del Director. 

Sin  perjuicio  de  las  matizaciones que  impone  desde  luego  el actual  estadio  social 
del Estado, la separación de éste y la sociedad es esencial para el Derecho público: 
sólo  la  segunda  puede  ser  y  es,  en  efecto,  el  ámbito  de  la  libertad,  valor  que  –
estando  referido  como  está  a  la  persona  en  sociedad‐  no  es  cualidad  propia  del 
Estado  sino  sólo  fin  de  éste  en  su  doble  dimensión  de  organización‐poder  y 
ordenamiento jurídico. Justamente en la frontera difusa entre ambos –sociedad y 
Estado‐  se  sitúa,  articulándolos,  el  Municipio,  lo  que  hace  justamente  su 

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singularidad. Pues éste no es sólo que, por ser directamente representativo, tenga 
legitimación  directa,  sino  que  su  gestión  de  los  asuntos  de  la  colectividad  que 
institucionaliza  no  es  otra  cosa  que  autoadministración.  Dicho  de  paso:  ésta 
característica  de  lo  municipal  debería  haber  conducido  hace  tiempo  ya  a  su 
tratamiento  singular  en  el  seno  del  régimen  electoral  general,  lo  que  en  modo 
alguno debe entenderse como su extracción de él. Lo que constituye para el que lo 
quiera ver síntoma claro de que la apuntada singularidad dista de ser una realidad 
entre nosotros. 

No es sorprendente, así, que en plano jurídico‐positivo y práctico del régimen local 
se  haya  pasado  –contando  desde  la  primera  regulación  en  1985  de  la  autonomía 
local, es decir, considerando el período analizado por las sucesivas ediciones de la 
obra presentada‐ de la creatividad inherente a la instancia local, capaz de nutrir un 
proceso  (de  abajo  hacia  arriba)  de  decantación  de  técnicas  e  instituciones 
administrativas  susceptibles  de  generalización,  a  la  inversión  de  tal  proceso  vía 
imposición  desde  arriba  de  instituciones  y  técnicas  con  independencia  de  su 
idoneidad local (la Ley 57/2003 de “modernización” [sic] del gobierno local es bien 
significativa al respecto). La espléndida arcada de la planta baja del edificio estatal 
corre peligro de transmutarse, así y por cegamiento de sus ojos, de puente eficaz 
entre la sociedad y el Estado en dique de contención que agrava las deficiencias de 
legitimación que aquel edificio padece y que la crisis en la que estamos instalados 
ha venido a poner de manifiesto.  

Quizás sean éstas las razones (aunque –de estar errado en mi diagnóstico‐ puedan 
serlo  otras  de  signo  contrario,  pero  de  igual  efecto:  miedo  a  tocar  una  pieza 
importante  y  sensible  de  la  estructura  estatal;  lo  que  sería  preferible)  las  que 
puedan explicar: 

1º.   El  destino  que  ha  sido  deparado  al  serio  intento  por  la  Ley  7/1985  de 
instalar en nuestra cultura político‐administrativa la lógica específica de la 
instancia  municipal:  el  fracaso  por  incapacidad  de  quebrar  la  coraza  y  la 
inercia de nuestro sistema, el cual solo se siente seguro reduciendo lo local 
a lo “administrativo” en sentido tradicional y estricto y fiando la garantía de 
su  “integración”  en  la  estructura  y  el  funcionamiento  del  Estado  en  su 
conjunto a las técnicas ensayadas y conocidas. 

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 2º.  La  frustración  en  origen  del  paralelo  intento  de  reconsideración  –en  la 
misma línea de las reformas operadas décadas antes en países del norte y 
centro de Europa‐ del ya entonces insostenible “mapa” municipal. 

El balance al día de hoy presenta sin duda aspectos enormemente positivos, pues 
la Ley de 1985 ha presidido una potenciación y un robustecimiento espectaculares 
de la vida local y, por ello, en algo ha debido contribuir a ellos. Pero no ha podido 
impedir: 

a) La  persistencia  del  minifundismo  municipal,  agravado  por  las 

consecuencias poblacionales del desarrollo económico. 

b) La  ruptura  “por  arriba”  (el  estrato  superior  de  la  instancia  municipal:  los 
llamados  “grandes  Municipios  (o  poblaciones)”,  manifestada  en  forma  de 
“huida”  del  régimen  común  y  productora  –vía  verdadera  mutación  (en 
sentido  jurídico  estricto)  del  surgimiento  de  una  institución  híbrida  en  la 
que  el  rasgo  predominante  no  es  ya  la  “autoadministración”  sino  el 
gobierno  representativo  director  de  un  apartado  administrativo 
profesionalizado (característico de las instancias territoriales superiores). 

Lo  menos  importante (con  serlo  también)  de  esta  última  ruptura  de  la  economía 
unitaria de la institución (a no confundir con su régimen uniforme) es la cuestión 
de  su  constitucionalidad  (posibilidad  de  su  “absorción”  por  la  constitucionalidad 
positivada en calidad de “normalidad constitucional”). De mayor trascendencia son 
las restantes preguntas que se agolpan y entre las que destacan dos: ¿Existe, tras la 
Ley  de  2003,  uno  o  dos  desarrollos  básicos  de  la  garantía  de  la  autonomía  local, 
uno  o  dos  regímenes  básicos  locales?  ¿Son  verdaderos  entes  locales  los  llamados 
grandes  Municipios;  las,  en  su  caso  y  acercándose  a  las  Ciudades  Autónomas, 
llamadas “Ciudades”? 

La gran paradoja de la actual situación salta a la vista si se  considera el relevante 
papel  adquirido  por  la  instancia  municipal  en  la  radical  transformación  de  las 
condiciones de vida en España y la vida diaria actual de los ciudadanos. Esta última 
resulta  hoy  inimaginable,  en  efecto,  sin  la  presencia  y  actuación  de  los  entes 
locales.  Y  ello  aún  poniendo  en  la  balanza  la  odiosa  corrupción  que  ha  atacado  y 
corroído  su  organización  y  funcionamiento,  pues  tal  fenómeno  no  deja  de  ser 
(aparte  otras  muchas  otras  cosas)  el  lamentable  reverso  de  la  importancia 

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adquirida.  Sin  que  pueda  dejar  de  mencionarse  la  corresponsabilidad  que  en  la 
afirmación  y  extensión  de  esta  lacra  debe  atribuirse  fundamentalmente  a  la 
instancia autonómica. La apetencia de esta última por la interiorización completa 
de la Administración local, con nuevo forzamiento –se quiera reconocer o no‐ del 
orden constitucional (la lógica peculiar de la organización de nuestro Estado de las 
autonomías)  prueba  la  posición  y  el  papel  que  hoy  corresponde  a  la 
Administración  local,  por  más  que  aquella  apetencia  pueda  ser  reconducida 
también (y quizás sobre todo) al afán de consecución de una paralela “ruptura” del 
marco constitucional hacia arriba, es decir, hacia la “estatalidad”, esta vez por las 
Comunidades Autónomas. 

La  más  que  seria  crisis  económica  en  la  que  estamos  instalados  reclama 
ciertamente  sacrificios,  pero  también  reflexión  y  decisión  en  tanto  que  ocasión 
para abordar y ejecutar reformas que, en otras circunstancias, serían bastante más 
dificultosas.  Y  es  lógico  que  en  el  debate  público  se  hayan  planteado  cuestiones 
ligadas  a  la  Administración  local,  primero  a  propósito  de  sus  competencias  en  la 
mórbida  materia  del  urbanismo  y,  más  recientemente,  de  su  desdoblamiento 
interno  en  dos  instancias  (municipal  y  supramunicipal/provincial).  Se  trata  sin 
duda  de  cuestiones  más  que  pertinentes,  pero  cuyo  tratamiento  y  solución 
adecuados –a juzgar por los términos en que se vienen formulando las opiniones 
en  el  expresado  debate‐  corren  más  que  el  riesgo  el  inminente  peligro  de  ser 
nuevamente  víctimas  del  arraigado  vicio  del  arbitrismo  radical  y  pendular.  Se 
impone  un  análisis  mas  sosegado  y  ponderado,  que  se  inspire  en  los  análisis  y 
propuestas que se han ido formulando desde hace tiempo (y que han encontrado 
oídos  sordos) y opte por soluciones factibles.  

La competencia municipal en urbanismo es, por la misma naturaleza de las cosas, 
insoslayable, por lo que no ha de buscarse tanto su traslación hacia arriba (opción 
en si misma cuestionable, dado el palmarés de la política territorial y urbanística 
autonómica),  como  la  resolución  adecuada  de  la  tensión  entre  los  factores 
“distancia”  (capital  en  materia  de  ubicación  de  las  competencias)  y 
“autoadministración” (esencial en los asuntos de la convivencia ciudadana diaria, 
como  lo  son  los  “urbanísticos”).    Obvia  es  la  trascendencia  de  la  “entidad”  y,  por 
tanto,  capacidad  de  los  entes  municipales,  lo  que  quiere  decir:  de  la  reforma  del 

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mapa municipal, para el hallazgo de la fórmula óptima para compatibilizar ambos 
polos  de  tensión.  Pues  la  reforma  de  la  estructura  de  la  Administración  local, 
cualquiera  que  sea  la  fórmula  escogida,  ha  de  producir  un  incremento  de  la 
distancia de la instancia gestora. 

Y en punto a esta última reforma ninguna duda existe de que la  alternativa mejor 
es la de fijación de un umbral mínimo de población (el considerado indispensable, 
desde  el  punto  de  vista  de  la  capacidad  gestora  y  financiera,  nunca  inferior  a  los 
5.000  habitantes)  para  la  realización  de  un  proceso,  a  escala  autonómica,  de 
reordenación  de  términos  municipales,  con  simultánea  reconducción  de  las 
agrupaciones municipales obligatorias (en particular las provinciales e insulares) a 
instancias  de  cobertura  de  las  insuficiencias  de  capacidad  de  los  Municipios  de 
menor población. Pero, de persistir la ausencia de condiciones políticas suficientes 
para  tal  opción,  al  menos  podría  acometerse  la  reconversión  de  las  agrupaciones 
obligatorias  supramunicipales  (especialmente  provinciales  e  insulares)  en 
verdaderas  instancias  de  suplencia  de  las  insuficiencias  de  los  pequeños 
Municipios  (con  posibilidad  de  asunción  de  los  servicios  municipales 
correspondientes en caso de imposibilidad o dificultad de prestación), dejando al 
margen  de  aquéllas  los  Municipios  con  entidad  suficiente.  Como  se  ve,  las 
Diputaciones  (y,  en  su  caso,  las  corporaciones  supramunicipales  sustitutivas), los 
Cabildos  y  Consejos  insulares  serían,  en  el  actual  estado  de  cosas  y  mientras  no 
haya posibilidad y voluntad para una reforma más decidida, no tanto el problema, 
cuanto la solución  

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