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I El Estado
1
Max Weber Economía y Sociedad (1992) en Pinto Julio (comp.) Introducción a la Ciencia Política.
Cap.3 El Estado.
2
Morgan, E. La Invención del Pueblo. El surgimiento de la soberanía popular en Inglaterra y Estados
Unidos. Siglo XXI. 2006.
3
O´Donnell, Guillermo. Apuntes para una teoría del Estado. Versión Digital.
Recapitulemos.
En las líneas precedentes hemos tratado de caracterizar al Estado en busca de su
conceptualización.
Se ha dicho que:
a) El Estado es una forma de dominación social que regula los actos sociales de los
sujetos.
b) Dicha dominación se basa en la supremacía de los medios de coerción física en
un territorio excluyentemente delimitado
c) Se materializa a través de la burocracia estatal que está conformada por el
conjunto diferenciado de instituciones y marcos normativos y las prácticas
concretas de sus funcionarios.
d) Los Estados capitalistas son garantes de la relación social entre capital y trabajo.
De este modo y sin otra pretensión que colaborar con la reflexión crítica sobre el Estado
y sus implicancias sociales en general y económicas en particular consideramos que:
No ser
A partir de las transformaciones signadas por el advenimiento de la modernidad, como
el renacimiento, la invención de la imprenta, la conquista del “nuevo mundo”, la
reforma protestante, la ilustración, los avances científicos, el aumento de la economía de
intercambio, entre otros; los Estados que un primer momento se habían configurado
alrededor de funciones de coordinación y cuidado y administración del excedente
producido por la actividad agrícola y el “arte” de la guerra, fueron ampliando sus
funciones hacia el siglo XIV, con la aparición de los parlamentos y, como señala Mann,
comenzaron a legislar sobre la regulación de los salarios y las condiciones de empleo, el
control de la movilidad de los trabajadores y sobre la ayuda a los pobres en caso de
hambruna.7
Los orígenes del capitalismo y de los Estados Nación son dos caras de una misma
moneda. Independientemente de que en ciertos lugares fue primero uno y luego lo otro
y en otros lo contrario, forman claramente parte de un único e inseparable proceso
histórico.
Como menciona Vilas8 “En este desarrollo confluyeron los intereses de la emergente
clase capitalista de las ciudades y los de los gobernantes. La primera buscaba eliminar
los obstáculos a la expansión de las relaciones de mercado que derivaban de las redes de
poder urbanas y rurales – cofradías, gremios, nobleza, terratenientes -. Los segundos
estaban empeñados en centralizar el poder político, la administración fiscal y la
conducción de la guerra, desmontando las bases del poder de la nobleza, la iglesia y los
cuerpos estamentales.”.
Los siglos siguientes fueron los de la consolidación de la centralización del poder
político y la proliferación de las relaciones capitalistas. En la era de las revoluciones
industriales y políticas, la presencia de un poder monárquico despótico se convierte por
6
En las economías de planificación centralizada, como la ex URSS o la China o Cuba actual, con las
particularidades de cada caso, los medios de producción, tierras y capital (maquinaras y empresas) son
propiedad del Estado y su utilización por parte de la población civil se estructura a partir de regulaciones
y mecanismos determinados por la autoridad estatal. La propiedad estatal de los medios de producción
otorgan al Estado la potestad de asignar de forma primaria la distribución del ingreso vía salarios y,
gracias a los ingresos obtenidos vía rentas y beneficios, la distribución secundaria vía gasto público
social.
7
Mann, en Pinto J. Op. Cit.
8
Vilas C. El Estado en la globalización, en Pinto J. Op. Cit.
9
Montenegro W. Introducción a las doctrinas político económicas. Fondo de Cultura Económica. México.
1996
10
Montenegro W. Op. Cit.
11
Smith Adam. La Riqueza de las Naciones. Libro II. cap. 3.op. cit.
Ser
Si bien suele centrarse en Keynes y en la crisis del 29 el punto de inflexión en el cambio
de rol del Estado, es importante destacar que las teorías marxistas tuvieron en octubre
de 1917 su materialización histórica en la Revolución Rusa y que su influencia, aunque
solapada y ocultada por la historia oficial fue determinante. Si bien no fue una rebelión
contra el poder y la explotación capitalista, la revolución rusa, como luego
levantamientos similares en el Lejano Oriente y América Central, tuvo lugar contra un
sistema agrícola arcaico y represivo y contra un gobierno que había servido a los
intereses del mismo de forma despótica y corrupta. Fueron los terratenientes y la
agricultura y no los capitalistas y la industria los enemigos de la revolución 15. Un efecto
inmediato y duradero en la economía, de la revolución Rusa, fue la existencia de una
alternativa, pues, para entonces, frente al sistema clásico había hecho su aparición el
socialismo. En los círculos de economistas clásicos comenzó a debatirse los beneficios
de realizar ciertas concesiones y flexibilizaciones al sistema clásico (salarios mínimos,
pensiones a la vejez, subsidios al desempleo, limitar la jornada de trabajo, etc.) para
atenuar sus crueldades más flagrantes con tal de alejar la posibilidad de la revuelta.
Obviamente que a ellos se les oponían quienes veían que cualquier concesión era una
aproximación nunca deseable a la realidad soviética y al comunismo.
Estos hechos, la primera guerra mundial y el advenimiento de la crisis del 29, serían el
contexto histórico y político en el que se desarrollarían las ideas del brillante
economista Inglés.
Sin lugar a duda, desde el punto vista de la teoría económica, el siglo XX es el de la
Teoría General de John Maynard Keynes (1883-1946) y de sus críticas al esquema
clásico.
Es importante destacar, para evitar confusiones al momento de valorar y ubicar a sus
contribuciones teóricas, que Keynes no fue ni el inventor ni el propulsor de los Estados
de Bienestar y que las políticas públicas activas de obra pública y generación de empleo
12
A este tipo de Estado, como se mencionó, se los denomina Estados Gendarmes.
13
Smith Adam. La Riqueza de las Naciones. Libro 5. cap. 2. Op. cit.
14
Crecimiento y desarrollo económico que siempre es el de ellos.
15
Si bien, Marx había consideraba que la eliminación de los residuos del viejo feudalismo era la primera
tarea de la revolución.
No ser
A pesar de la preponderancia de las ideas keynesianas durante los 25 años siguientes, las
ideas liberales, y sus defensores, estuvieron siempre replegadas en lo que se denominó
microeconomía, a la espera de una nueva oportunidad de imponer la hegemonía del dios
mercado y sus banderas de la libertad de comercio y la defensa de la propiedad privada.
Esa oportunidad llegó de la mano de la estanflación de los años 70, crisis del petróleo
mediante.
Las teorías keynesianas al no tener respuesta ante la inflación, dejarían un espacio de
poder vacío y, como se sabe, si nadie lo ocupa, el poder mayor lo hará. Y lo hizo.
Las ideas liberales salieron de su reducto microeconómico y se lanzaron a liberar a la
sociedad de la ineficiencia y opresión de los Estados de Bienestar.
La aplicación de las políticas monetaristas (nunca neutrales como pretenden sus
defensores) logró su cometido y venció la inflación. Con el prestigio académico de
haber frenado a la inflación, sin la competencia del keynesianismo que se había
mostrado estéril y con el apoyo del sector financiero y los grandes grupos económicos,
el neoliberalismo impuso al individuo y a la competencia como valores universales y a
la intervención estatal como su peor enemigo.
Se deja a todos... en libertad perfecta para buscar la consecución de sus propios
intereses, y entrar con su actividad y su capital en competencia con la actividad y capital
de los demás hombres o categorías sociales. El soberano queda completamente exento
de toda obligación... de dirigir las actividades de los particulares y de encaminarlas
hacia las ocupaciones que más convienen al interés de la sociedad. De acuerdo con este
sistema de libertad natural el soberano sólo tiene que atender tres obligaciones, que son,
sin duda, de grandísima importancia, pero que se hallan al alcance y a la comprensión
de una inteligencia corriente: primera, la obligación de proteger a la sociedad de la
violencia y de la invasión de otras sociedades independientes; segunda, la obligación de
proteger, hasta donde esto es posible, a cada uno de los miembros de la sociedad, de la
injusticia y de la opresión que puedan recibir de otros miembros de la misma, es decir,
la obligación de establecer una exacta administración de la justicia; y tercera, la
obligación de realizar y conservar determinadas obras públicas y determinadas
instituciones públicas, cuya realización y mantenimiento no pueden ser nunca de interés
para un individuo particular..16
La hegemonía del mercado se construyó mediante la reinstauración del viejo modelo de
Estado gendarme liberal pero en nuevo contexto, la globalización 17, signada por las
nuevas tecnologías de la comunicación y de la información. Asimismo las
recomendaciones (imposiciones) del Consenso de Washington para los países de
América Latina y el “fin” de la alternativa comunista con la caída del muro de Berlín,
constituyeron un escenario inmejorable para la imposición de la ideología neoliberal y
las necesarias reformas: apertura comercial, libertad de empresa y comercio,
16
Friedman, Milton y Rose. Libertad de elegir. Citado en Boron A. Mercado, Estado y democracia. Op.
cit.
17
Si bien excede al presente trabajo, cabe la pena mencionar que la globalización no es un proceso lineal,
universal, igual para todos, como se empeñaron en mostrar los teóricos neoliberales. Los avances en la
comunicación y el manejo de la información, la mundialización de los mercados, las nuevas tecnologías y
el resto de los cambios que caracterizan a la globalización, se dan en una estructura signada por el
binomio centro-periferia, se inscriben en ella y, por lo tanto, la correcta denominación sería la de países
globalizados y países globalizadores, de modo de marcar, tal asimetría.
Recapitulemos.
Los Estados capitalistas son, en todos los casos, garantes de la relación social entre
capital y trabajo. Esta característica esencial permite que a lo largo de la historia hayan
existido Estados capitalistas Liberales o neoliberales y Estados Capitalistas
Benefactores.
Queda claro entonces, como menciona Bauman en la cita transcripta, en ambos casos,
en los Estados capitalistas liberales/neoliberales y en los Benefactores, el Estado está
siempre presente. En los primeros creando condiciones que benefician al capital y en los
segundos a los trabajadores, pero como se dijo, en ambos, garantizando la relación
social entre capital y trabajo que nunca es puesta en duda.
Si bien los Estados liberales y neoliberales comparten la idea del predominio del
mercado atribuyéndole eficiencia en la asignación de los recursos, circunscriben la
participación del Estado a las esferas de la justicia, marcos normativos, seguridad
interior y exterior y la realización de obras públicas que sean necesarias pero no
redituables para los privados; se diferencian en los momentos históricos en los que se
dieron. Mientras el rol del Estado liberal a principios del siglo XX era prácticamente el
único conocido y preponderante, los Estados neoliberales tuvieron que desmantelar un
Estado Benefactor existente y fuerte en el nuevo contexto de la globalización. De allí
20
O´Donnell, citado en Montenegro. Introducción al Análisis Sociológico. UNLZ FCS.
21
Bauman Z. Vida de consumo Fondo de Cultura económica. Buenos Aires 2007
22
Ciudadano es el que tiene derecho a cumplir los actos que resultan en la constitución del poder de las
instituciones estatales, en la elección de los gobernantes que pueden movilizar los recursos de aquellas y
reclamar obediencia, y en la pretensión de recurrir a procedimientos jurídicamente establecidos para
ampararse de intromisiones que considera arbitrarias. Históricamente la ciudadanía se desplegó junto con
el capitalismo, el Estado moderno y el derecho racional-formal. Esto no es casual: el ciudadano
corresponde exactamente al sujeto jurídico capaz de contraer libremente obligaciones. (…) El capitalismo
tiene que generar el sujeto libre e igual ante el derecho, el contrato y el dinero sin el que no podría existir
su acto seminal: la compraventa de fuerza de trabajo y la apropiación de valor. (…) Quien tiene que
aparecer abstractamente igual para contratar tiende a reaparecer abstractamente igual para constituir el
poder político; el sujeto libre en el mercado intermediado por el capital-dinero es la correspondencia
exacta del votante. Esto ha hecho del Estado capitalista el primero que tiene que tender a aparecer
fundado en algún plano de igualdad de todos los sujetos. O`Donnell, Apuntes para una Teoría del Estado.
En Oscar Oszlak (comp.) Teoría de la Burocracia Estatal. Enfoques Críticos. (1984)
23
Entendida como conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, cuyo carácter “público”,
derivado de los objetivos formales de “interés general” que persiguen y de la autoridad legítima del
Estado que invocan sus actos, permite distinguirlas como un sistema diferenciado. Oszlak. O. op. Cit. Pág
280.
24
(En los tiempos del surgimiento de los Estados capitalistas modernos) La sociedad civil involucra a los
“poderes” (burguesía, clero y nobleza), las corporaciones feudales, los oficios y comercios que en
aquellos tiempos definían sus principales compartimentos. Estos representaban los diversos intereses
particulares en tanto que el Estado, a diferencia de la sociedad civil, corporizaba el interés general. Oszlak
o. op. Cit. ¿Qué sectores de la sociedad civil actual representan los intereses individuales? Empresarios,
cámaras empresariales, sindicatos, empresas multinacionales, organismos internacionales de crédito,
grupos ecologistas, la clase burocrática estatal… La situación se ha modificado (pero ya veremos que no
en su esencia)
34
Acciones que sirvan para obtener recursos para su propia expansión, beneficios adicionales para sus
miembros, obtención de inmunidades o privilegios, el apoyo de iniciativas que consoliden o extendían su
autonomía relativa, etc.
35
Esto no implica brindar una solución, ni satisfacer la necesidad concreta del sector, ni que dicha
resolución sea beneficiosa para el sector que generó la cuestión, En efecto, una cuestión puede resolverse,
simplemente porque otra la desplazo de la agenda estatal.
36
Oszlak y O´Donnell. Pág. 121 op.cit.
Recapitulemos.
Los Estados capitalistas no son mediadores neutrales entre los intereses sectoriales y el
fin del bien común. El Estado no es quien procesa todas las demandas sectoriales y las
“guía” hacia el bienestar general. Si fuera así, estaríamos definiendo al Estado y su
materialización la burocracia estatal, como ajena al contexto social e histórico que le da
origen y sentido.
Los Estados capitalistas en primer lugar como se dijo son garantes de la relación social
entre capital y trabajo, es decir que, por acción u omisión serán los defensores de dicha
relación aunque no de los sujetos sociales por ella definida.
Con este condicionamiento, la definición de las políticas públicas y, por lo tanto, la
concreción real y tangible, del tan nombrado “interés general” se produce mediante el
histórico y social proceso de transformación de los problemas en cuestiones. Todos los
sectores o actores sociales (incluso la propia burocracia estatal), pujan por trasformar
sus problemas sectoriales en cuestiones de Estado. Para ello movilizan recursos
materiales y simbólicos y su éxito o fracaso, dependerá de los recursos que otros
sectores puedan movilizar en ese momento histórico. Una vez instalada en la agenda
estatal, la cuestión en algún momento se resuelve. O bien porque otra cuestión la
desplazó de la agenda o porque el Estado, dependiendo de los recursos materiales con
los que cuente, implementó una política para solucionarla.
IV La política Fiscal
Está claro que muchas de las políticas se cruzan, muchas entrarían en dos o más
clasificaciones, la aplicación de unas influyen en las otras, pero nuestra intención al
hacer la precedente clasificación es que se pueda comprender la amplitud, variedad y
complejidad de las políticas públicas que se pueden implementar.
En el presente trabajo sólo nos dedicaremos a la política fiscal dejando el resto para
otros textos que los aborden de modo particular.
Ahora bien, la política fiscal tiene dos ejes que tienen que ver con la capacidad
extractiva y productiva del Estado. Esos ejes son:
Las decisiones que se tomen en torno a estos ejes materializan concepciones sobre la
sociedad, el rol del Estado, la distribución de la riqueza, las relaciones internacionales,
la libertad, entre otras.
Por el lado de los ingresos del Estado podríamos preguntarnos:
Los Ingresos
Es claro que la capacidad extractiva del Estado, es decir la acción coercitiva del cobro
de impuestos es la fuente más importante de recursos que posee un Estado, pero no es la
única.
Desde el punto de vista jurídico los ingresos del Estado pueden ser clasificados en
originarios (extrafiscales) o derivados (tributarios). Los primeros son aquellos
ingresos para los cuales el Estado no utiliza su fuerza coercitiva como por ejemplo los
ingresos provenientes la venta de bienes o servicios, del endeudamiento, de las
privatizaciones o concesiones, de las participaciones en empresas, etc.
Los ingresos derivados o tributarios son aquellos que se obtienen mediante el uso de la
facultad coercitiva del Estado, es decir, la capacidad de imponer tributos. Por ejemplo,
los impuestos, los aranceles y las retenciones, las contribuciones a la seguridad social,
etc.
Desde el punto de vista económico los ingresos pueden ser corrientes o no corrientes
(o de capital).
Los ingresos corrientes son los que logra el Estado sin provocar endeudamiento o
disminución de activos. Por ejemplo los ingresos tributarios o los ingresos por la venta
de servicios o bienes.
Los ingresos no corrientes son los que provocan endeudamiento o disminución de
activos. Por ejemplo las privatizaciones o la emisión de títulos públicos.
Avancemos un poco más en esta distinción.
Ingresos
Corrientes No corrientes
Tributarios No tributarios Endeudamiento Venta de activos
Impuestos Tasas Préstamos Privatizaciones
Contribuciones Contribuciones Emisión de
a la seguridad especiales títulos públicos
social Venta de bienes
Tributos al o servicios
comercio Rentas
exterior
Los Gastos
Los gastos desde el punto de vista económico se clasifican en corrientes y no
corrientes o de capital. Los gastos corrientes son los gastos de consumo relacionados
El caso Argentino
Analicemos a continuación el presupuesto 2012 de la Administración Nacional.
Previamente es necesario realizar algunas consideraciones sobre el proceso de
formulación de la Ley de Presupuesto Nacional en nuestro país.
El Presupuesto Nacional es la estimación de recursos y la fijación de los gastos de la
Administración Pública Nacional para un año calendario.
La Administración Pública Nacional comprende la Administración Central, los
Organismos descentralizados y las Instituciones de Seguridad Social.
Recordemos que estamos refiriéndonos a la órbita del Estado Nacional. Cada
jurisdicción, provincias y municipios, realizan sus propios presupuestos anuales en
función a la normativa vigente en cada jurisdicción.
El proceso presupuestario posee tres etapas fundamentales37:
37
CIPPEC. Informe sobre el Presupuesto Nacional 2001.
En el cuadro analítico de los Recursos tributarios puede verse como cuatro impuestos
significan casi el 85% de la recaudación total.
a) El impuesto al valor agregado (IVA)
b) El impuestos a las Ganancias
c) Los derechos de exportación (Retenciones)
d) El impuesto a los créditos y débitos bancarios
El Gasto
A continuación se detallan los gastos corrientes y de capital para los presupuestos 2011
y 2012 en valores absolutos y como porcentaje del PIB.
Los recursos
Los gastos
La Deuda Pública39
El tema de la deuda pública impacta en el presupuesto cada vez que se pagan intereses o
capital correspondientes al endeudamiento público en un momento determinado.
Merece un tratamiento especial no sólo por el peso relativo dentro de los gastos del
Estado sino por la historia de condicionamientos, entregas y restricciones asociada a la
misma que incluyen actores importantes como gobiernos militares y democráticos, la
elite empresarial criolla, los medios masivos de comunicación, otros Estados y los
organismos multilaterales de crédito.
Dicho análisis excede la extensión y profundidad del presente trabajo pero resulta
necesario realizar algunas consideraciones que contextualicen los datos presentados.
El corazón de la deuda externa actual se origina en la dictadura militar dado que la
actual deuda, de un modo directo o indirecto es consecuencia, en gran medida, de
aquella. Si bien las circunstancias y los mecanismos internos del endeudamiento
argentino son particulares, el contexto que produjo el endeudamiento de toda
Latinoamérica no. El mismo se produjo a partir de la lluvia de petrodólares que habían
sido depositados en Bancos europeos y estadounidenses a mediados de la década del
setenta. Esos fondos debían ser prestados para evitar la quiebra del sistema financiero
del primer mundo y las dictaduras, en casi todos los países de Latinoamérica, fueron el
mejor interlocutor, sin control ciudadano y popular, para el endeudamiento. Luego, los
gobiernos democráticos posteriores una y otra vez aceptaron y “legalizaron” la deuda a
pesar de su origen ilegal y apócrifo.
Dicho esto, es importante resaltar que el canje de deuda realizado durante el 2005 (y
reabierto durante el 2010) y las condiciones económicas que le siguieron marcan una
diferenciación importante sobre todos los anteriores.
En primer lugar, si bien el nivel de deuda en valores absolutos sigue siendo el mismo
que en el 2005 la proporción del mismo como porcentaje del PIB se redujo de modo
muy significativo como lo muestra el siguiente cuadro.
39
Informe de Deuda pública al 30-6-2012. Oficina Nacional de Crédito Público. Ministerio de Economía.
Versión digital disponible en http://www.mecon.gov.ar/wp-
content/uploads/2012/11/informe_deuda_publica_30-06-12-nuevo.pdf
Bien distinta es la situación del Impuesto a las Ganancias dado que es un impuesto
directo que a medida que el ingreso de los individuos crece va aumentando la alícuota
(porcentaje) que se aplica al ingreso de los sujetos alcanzados.
Por ejemplo si un individuo gana hasta $ 10.000 paga un 9% de sus ingresos pero si
gana $15.000 paga un 15% y si gana $20.000, un 23%. Asimismo este tipo de impuesto
contempla un límite de ingresos (mínimo no imponible) por debajo del cual no se paga
el impuesto, beneficiando claramente a los más pobres.
Si un Estado recauda más con impuestos regresivos está acentuando la desigual
distribución del ingreso y si lo hace con impuestos progresivos está mejorando la
distribución del ingreso.
De este modo se puede dar la paradoja que gastos progresivos como pueden ser los
planes sociales o el sostenimiento de la salud y la educación pública, de efectuarse
mediante recursos obtenidos con impuestos regresivos, sean soportados y financiados
justamente por los beneficiarios de tales políticas y gastos, neutralizando o empeorando
los efectos redistributivos.
Como se ha visto en el Presupuesto 2012 la Argentina posee una estructura tributaria
regresiva dado que la mayor parte de los recursos provienen de un impuesto regresivo
como es el IVA.
Las resistencias a otorgarle progresividad al sistema tributario y a profundizar la
progresividad del gasto público están basadas en concepciones de la sociedad y de la
acumulación de riquezas antagónicas. Por un lado los liberales sostienen que hay
igualdad de oportunidades y que los ingresos actuales y las riquezas acumuladas son
fruto del trabajo y del esfuerzo personal o familiar. Por lo tanto la pobreza es culpa de
los propios pobres que, teniendo igualdad de oportunidades, no las aprovecharon por
desinterés, vagancia o desidia. Por lo tanto les resulta injusto que tengan que pagar más
impuestos para ayudar a quienes no se lo merecen.
Por el otro, las perspectivas populistas, ven en la desigualdad actual razones históricas,
sociales y económicas que condicionaron y condicionan a los más afectados. Las
oportunidades no fueron repartidas a todos por igual y sin la acción estatal nunca los
pobres podrán salir de su situación. Por eso es necesario y primordialmente justo, que
los que se vieron favorecidos por la “lotería natural” como menciona Rawls, y tuvieron
mayores oportunidades, colaboren con el bienestar de todos aquellos que no tuvieron
esa suerte.
V Epilogo
Demasiado lejos queda la ilusión del interés general como fin último del Estado.