TUTELA DEL CITTADINO

TESTO UNICO SULLA ESPROPRIAZIONE
AGGIORNATO IL 22 maggio 2008
Fonti
Decreto Legislativo  8 giugno 2001, n. 325; Regolamento (DPR) 8 giugno 2001, n. 326; Testo
integrato: DPR 8 giugno 2001, n. 327. A quest’ultimo si farà riferimento, poiché fonde il 325 ed
il   326.   È   stato   ripubblicato   con   rettifica   e   note   sulla   G.U.   14/9/01,   suppl.   n.   214.   Questa
integrazione delle due fonti è evidenziata nel DPR 327 indicando con le lettere (L) le norme tratte
dal decreto legislativo e con la lettera (R) quelle del regolamento. Tale peculiare integrazione delle
due fonti aventi differente forza giuridica è prevista dall’art. 7 della L. 8 marzo 1999, n. 50.
Elenco degli argomenti del presente aggiornamento
- ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITÀ
- INDENNIZZO
- RISARCIMENTO
Temi connessi:
Stato di diritto; immunità sovrana; principi costituzionali in merito alla responsabilità per atti leciti
e per illeciti.

I files scaricabili da internet ai quali è maggiormente collegato la presente sintesi sono:
2 – 2­LEZIO.DOC (in particolare schede n. 12 e da 17 a 23)
4 ­ PRINCIPI RESPONSABILITA' 
5 ­ COSTITUZIONE E RESPONSABILITA' 
11 ­ RISARCIMENTO RIDOTTO 
RISARCIMENTI ED INDENNIZZI

Il presente documento deve comunque essere studiato attentamente e verrà sviluppato nelle
lezioni.
A) ABROGAZIONI.
Sono   abrogate   tutte   le   norme   sostanziali,   procedurali   in   materia   di   espropriazione   per
pubblica utilità e quelle regolatrici dell’indennizzo e del risarcimento. Si tratta di un elenco di 4
pagine fittissime di atti normativi dal 1859 fino al 2001!!
Si segnalano in particolare le seguenti norme citate nei vari documenti del programma di esame, (i
files   scaricabili   da   internet),   attenenti   alla   riparazione   del   danno   lecito   (indennizzo)   o   illecito
(risarcimento):
- La   legge   storica   e   fondamentale   sulle   espropriazione   per   pubblica   utilità   (legge   25
giugno 1865, n. 2359, e successive  modificazioni  ed integrazioni).  L’indennizzo  era
calcolato   sulla  base   del  valore  venale.  Si  noti  che   questa  legge,  pur  se  derogata  da
moltissime   leggi,   era   ancora   considerata   la   norma   generale   in   materia.   A   seguito
dell'articolo 5­bis del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, la rilevanza di questa legge
era riservata alle espropriazioni in favore di iniziative private di pubblica utilità. Anche
queste ultime ricadono ora nel T.U. in oggetto, che comunque le sottoponeva ad una
disciplina particolare dell’indennizzo (vedi oltre), quasi identica all’art. 5­bis.
- La legge 15 gennaio 1885, n. 2892, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 19 gennaio 1885,
n. 14, che recava: disposizioni su: "Risanamento della città di Napoli”. Questa legge è
stata per decenni il criterio richiamato per quantificare gli indennizzi (legge commentata
in vari documenti del programma di esame).

Data ultima stampa 04/04/2004 10.49.00 p.
 - L'articolo 5­bis del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, come convertito nella legge 8
agosto   1992,   n.   359;   le   norme   modificative   che   sono   sopravvenute,   tutte   citate   nei
documenti di esame, ossia l'articolo 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549
e   l'articolo   3,   comma   65,   della   legge   23   dicembre   1996,   n.   662,   che  introdusse   il
comma 7­bis, riduttivo del risarcimento; per il periodo di efficacia, anteriore al T.U.
sono   stati   dichiarati   incostituzionali   i   commi   fondamentali:   1   e   2,   riduttivi
dell’indennizzo (Corte Cost. sent. 348/2007) ed il comma 7­bis (sent. 349/2007);

B) IL TESTO UNICO
Come   è   stato   rilevato   dalla   prima   dottrina   pronta   a   commentare   il   T.U.,   mutano
completamente le regole per la espropriazione per P.U. Di esse non ci dobbiamo occupare in questa
sede, ma basti ricordare che ora il momento iniziale della espropriazione appare la destinazione
dell’area all’opera pubblica in sede di pianificazione urbanistica (artt. 8 e 9); scomparve l’istituto
della occupazione d’urgenza, subito per altro ripristinato  (*), mentre è disciplinata l’occupazione
senza titolo (art. 43), cui consegue il risarcimento.
Il potere espropriativo non è più di competenza (in generale) del Prefetto, ma (in generale)
dell’ente cui compete la realizzazione dell’opera pubblica (art. 6).
Le   opere   private   di   interesse   pubblico   sono   soggette   ad   una   disciplina   diversa
dell’indennizzo (va pagato il valore venale).
C) GLI INDENNIZZI
Il Testo Unico riprendeva tutti i contenuti delle precedenti normative, dichiarate legittime
dalla Corte Costituzionale, ma da noi criticate. In particolare:
L’art. 37 riprende il criterio dell’art. 5 bis del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333:
Art. 37 (L) Determinazione dell'indennità nel caso di esproprio di
un'area edificabile.
1. L'indennità di espropriazione di un'area edificabile è
determinata nella misura pari all'importo, diviso per due e
ridotto nella misura del quaranta per cento, pari alla somma del
valore
venale del bene e del reddito dominicale netto, rivalutato ai
sensi degli articoli 24 e seguenti del decreto legislativo 22
dicembre 1986, n. 917, e moltiplicato per dieci. (L) 2. La
riduzione di cui al comma 1 non si applica se sia stato concluso
l'accordo di cessione o se esso non sia stato concluso per fatto
non imputabile all'espropriato o perché a questi sia stata offerta
una indennità provvisoria che, attualizzata, risulti inferiore
agli otto decimi di quella determinata in via definitiva.
(L) 3. Ai soli fini dell'applicabilità delle disposizioni
della presente sezione, si considerano le possibilità
legali ed effettive di edificazione, e esistenti al momento
dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'accordo di
cessione. In ogni caso si esclude il rilievo di
costruzioni realizzate abusivamente. (L) 4. Salva la disposizione
dell'articolo 32, comma 1, non sussistono le possibilità legali di
edificazione quando l'area è sottoposta ad un vincolo di
inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale
o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di
pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il
piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il
programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica
o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per

2
finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi,
ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia
precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della
realizzazione di edifici o manufatti di natura privata(*). (L) 5. I
criteri e i requisiti per valutare l'edificabilità di fatto
dell'area sono definiti con regolamento da emanare con decreto del
Ministro dei lavori pubblici. (L) 6. Fino alla data di entrata in
vigore del regolamento di cui al comma 5, si verifica se sussistano
le possibilità effettive di edificazione, valutando le
caratteristiche oggettive dell'area. (L) 7. – 8 – 9 (Omissis).
COMMENTO: in aggiunta ai commenti contenuti negli altri documenti del programma di esame,
si sottolinea che :
A) risulta   disciplinato   il   problema   che   prima   era   normativamente   insoluto,   relativo   alla
disponibilità   del   privato   alla   cessione   volontaria,   ma   con   contestazione   della   valutazione
dell’indennizzo. Tale problema, a nostro avviso, andava risolto nel senso che il privato potesse
aderire all’esproprio pur non concordando l’indennizzo e non subire la penalizzazione del 40%.
Ora si dice  al privato  che  può contestare  la  valutazione,  ma,  se quanto  offerto  sarà pari  o
superiore agli otto decimi della valutazione definitivamente accertata, subirà la decurtazione.
Riteniamo che ogni norma che coarti con minaccia di sanzioni il libero esercizio della
tutela dei diritto soggettivi ed interessi legittimi contrasti con la Costituzione (artt. 24 e
113). Ogni cittadino espropriato dovrebbe essere legittimato a contestare l’indennizzo: l’unica
conseguenza negativa – in caso di contestazione infondata ­ dovrebbe essere quella prevista a
carattere generale nei rapporti intersoggettivi di qualsivoglia natura, ossia la condanna a pagare
alla   controparte   le   spese   di   giudizio.   Con   la   disciplina   attuale   l’espropriato   subirebbe   la
decurtazione del 40% anche se la contestazione era fondata, ma “fondata per una differenza del
solo 20%”!(**).
In   verità:   nessuna   sanzione   dovrebbe   essere   prevista   per   qualunque   contestazione
dell’intervento   pubblico,   essendo   il   diritto   di   difesa   garantito   dagli   artt.   24   e   113   della
Costituzione; meno che mai per la sola contestazione dell’indennizzo; ancora più grave appare
la   sanzione   per   il   caso   di   contestazione   fondata   del   solo   profilo   della   procedura   attinente
all’indennizzo, ma divergente entro il 20% dalla valutazione definitiva.
B) Non possiamo non ribadire quanto già scritto (negli altri documenti del programma di esame)
contro le riduzioni dell’indennizzo basate su un apodittico “serio ristoro”, ritenute legittime
dalla inveterata giurisprudenza della Corte Costituzionale. La Corte non è mai riuscita a dare
una motivazione che giustifichi lo speciale contributo alle spese dell’opera pubblica che viene
richiesto   all’espropriato,   nella   misura   della   differenza   tra   il   valore   venale   e   l’indennizzo,
laddove esiste uno specifico articolo della Costituzione (il 53) che disciplina le modalità delle
contribuzioni   alle   spese   pubbliche  (generalità   della   contribuzione;   capacità   contributiva;
progressività). È a tutti noto come i poteri pubblici che possono dispensare ricchezze e danni
con   le   pianificazioni   urbanistiche   e   con   le   espropriazioni   siano   fonti   di   grandi   corruzioni,
laddove   una   maggiore   equità   renderebbe   accettabili   le   decisioni   pubbliche,   che
conseguentemente non sarebbero condizionate da pressioni, ma solo dal bene comune.

D) IL RISARCIMENTO IN CASO DI ILLEGITTIMITÀ
La fattispecie è disciplinata da nuovi istituti:

(*)
 Alcune di queste limitazioni appaiono contraddittorie con il criterio di indennizzo legato al valore edilizio, se questo
valore è annullato in partenza dalla pianificazione urbanistica, persino dalla finalità degli investimenti produttivi, ossia
per iniziative private di pubblico interesse, soggette ad apposita disciplina (vedi oltre).
(**)
  Il cittadino vince nella controversia per la determinazione dell’indennizzo e, invece di  €. 80 offertegli, ottiene
€. 100, ma — per avere costretto la P.A. a tale giudizio — verrà punito di €. 40 ed otterrà €. 60!

3
Art. 43 (L)
Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico
1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un
bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza
del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo
della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo
patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i
danni. (L) 2. L'atto di acquisizione: a) può essere emanato
anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo
preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica
utilità di un'opera o il decreto di esproprio; b) dà atto delle
circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area,
indicando, ove risulti, la data dalla quale essa si e' verificata;
c) determina la misura del risarcimento del danno e ne dispone il
pagamento, entro il termine di trenta giorni, senza pregiudizio per
l'eventuale azione già proposta; d) e' notificato al
proprietario nelle forme degli atti processuali civili;
e) comporta il passaggio del diritto di proprietà; f) e'
trascritto senza indugio presso l'ufficio dei registri immobiliari;
g) e' trasmesso all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14,
comma 2. (L) 3. Qualora sia impugnato uno dei provvedimenti
indicati nei commi 1 e 2 ovvero sia esercitata una azione volta alla
restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico,
l'amministrazione che ne ha interesse o chi utilizza il bene può
chiedere che il giudice amministrativo, nel caso di fondatezza del
ricorso o della domanda, disponga la condanna al risarcimento del
danno, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di
tempo. (L) 4. Qualora il giudice amministrativo abbia escluso la
restituzione del bene senza limiti di tempo ed abbia disposto la
condanna al risarcimento del danno, l'autorità che ha disposto
l'occupazione dell'area emana l'atto di acquisizione, dando atto
dell'avvenuto risarcimento del danno. Il decreto e' trascritto nei
registri immobiliari, a cura e spese della medesima autorità. (L)
5. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in
quanto compatibili, anche quando un terreno sia stato utilizzato per
finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e
convenzionata nonché quando sia imposta una servitù di diritto
privato o di diritto pubblico ed il bene continui ad essere
utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale.
(L) 6. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nei casi
previsti nei precedenti commi il risarcimento del danno e'
determinato: a) nella misura corrispondente al valore del bene
utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione
riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni
dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7; b) col computo degli
interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia
stato occupato senza titolo. (L)
COMMENTO
Essendo   stata   abolita   l’occupazione   di   urgenza,   si   è   dovuto   introdurre   questo   istituto
sostitutivo   per   sanare   le   situazioni   di   illegittimità   che   comunque   si   verificheranno,   con
realizzazione di opere pubbliche. La Corte di Giustizia dei diritti dell’uomo ha sentenziato che
l’occupazione   acquisitiva   (accessione   inversa   dell’area   all’opera   pubblica)   contrasta   con   la
convenzione   dei   Diritti   dell’Uomo   del   Consiglio   d’Europa.   Occorrerà   attendere   per   sapere   se
questo art. 43 supererà il vaglio di un nuovo giudizio.

4
 Il risarcimento del danno è comunque basato sul valore venale, poiché non sono richiamati i
commi 1 e 2 dell’art. 37, relativo all’indennizzo.
Nei dettagli: il 1° comma dell’art. 43 prevede l’assenza di atti oppure la loro originaria
esistenza,  seguita da annullamento;  il 2°, il 3° ed il  4° comma  disciplinano  l’acquisizione  con
legalizzazione a posteriori dell’usurpazione: di fronte all’esistenza di fatto di un’opera pubblica,
ritorna   quindi   l’accessione   invertita,   non   in   senso   proprio   (automatico),   ma   per   effetto   di   un
provvedimento formale; tale acquisizione può essere giustificata da un superiore interesse pubblico,
ma non può legalizzare un illecito già compiuto, ai fini del risarcimento del danno.
Una ipotesi di risarcimento ridotto rispetto al valore venale è mantenuta in vigore dall’art.
55 del T.U. e riguarda la vicenda già presa in considerazione in altri documenti del programma
d’esame, ed in particolare nel file «risarcimento riducibile?», è ricostruita la vicenda delle sentenze
della   Corte   Costituzionale.   La   prima   (369/96)  dichiarò   l’incostituzionalità   della   completa
equiparazione   del   risarcimento   all’indennizzo;   la   seconda   (148/99)   ebbe   a   giudicare   di   una
differenziazione  basata   sulla   esclusione  della   riduzione   del  40% e  su di  un  aumento  del  10%.
Inoltre   la   Corte   ebbe   a   sottolineare   la   eccezionalità   e   limitatezza   degli   effetti   della   propria
pronunzia, che si riferiva ad una disposizione dagli effetti temporanei, per situazioni esauritesi il 30
settembre 1996; sottolineava inoltre che – secondo la consolidata giurisprudenza della Cassazione –
la   disciplina   riduttiva   del   risarcimento   non   colpiva   le   vicende   di   annullamenti   degli   atti
espropriativi, ma solo le accessioni invertite a seguito di occupazioni non seguite da tempestivo
esproprio.
Nei nostri commenti avevamo affermato che la riduzione del risarcimento rispetto al valore
venale contrasta con i principi dello Stato di diritto, di cui agli artt. 24, 113 e 23 della Costituzione.
E) Espropriazioni per insediamenti privati di pubblica utilità.
Come esposto nei files del programma d’esame, con l’entrata in vigore del D.L. 11/7/92, n. 333,
comma 5 bis, la L. 2359 del 1865, pur restando formalmente la legge di principio in materia, subiva
una drastica riduzione della sua rilevanza effettiva, già in precedenza compromessa dalle ripetute
eccezioni. In pratica, poiché il comma 5bis disciplinava gli indennizzi per le opere di qualunque
ente pubblico, la rilevanza della L. 2395 era riservata alle espropriazioni per la realizzazione di
opere private di pubblica utilità.
L’art.   36   del   T.U.   conserva   questa   regola   e   pertanto   per   le   iniziative   di   insediamento
imprenditoriale di pubblica utilità si deve corrispondere all’espropriato l’intero valore venale. Lo
“sconto” è quindi riservato alle espropriazioni da parte degli enti pubblici.
Va comunque sottolineato che detto articolo 36 espressamente esclude l’eccezione del criterio
del valore venale se l’esproprio è diretto alla realizzazione di opere di edilizia residenziale pubblica,
convenzionata, agevolata o comunque denominata. In questi casi si applicano le regole dell’art. 37
si realizza quindi un trasferimento di ricchezza da privato a privato, sia pure attraverso un passaggio
intermedio tramite l’ente pubblico.
F) Espropriazioni di edifici.
L’indennizzo è pari al valore venale. Se la costruzione è abusiva (sottinteso: e non condonata),
si indennizza per il solo terreno, secondo la regola dell’art. 37.
G) Regime fiscale
Se l’indennizzo supera il prezzo di acquisto e se il bene era stato acquisito o costruito entro i 5
anni,   la   plusvalenza   diventa   reddito   ai   fini   IRPEF   (art.   35   T.U.).   La   fattispecie   appare
concretamente possibile solo nelle ipotesi sopra viste di indennizzo al valore venale.

(*) Aggiornamento al 28 Luglio 2003
22-bis (L)
Occupazione d'urgenza preordinata all'espropriazione.

5
1. Qualora l'avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da non consentire, in
relazione alla particolare natura delle opere, l'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2
dell'articolo 20, può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, decreto motivato che
determina in via provvisoria l'indennità di espropriazione, e che dispone anche l'occupazione
anticipata dei beni immobili necessari. Il decreto contiene l'elenco dei beni da espropriare e dei
relativi proprietari, indica i beni da occupare e determina l'indennità da offrire in via provvisoria. Il
decreto è notificato con le modalità di cui al comma 4 e seguenti dell'articolo 20 con l'avvertenza che
il proprietario, nei trenta giorni successivi alla immissione in possesso, può, nel caso non condivida
l'indennità offerta, presentare osservazioni scritte e depositare documenti. (L)
2. Il decreto di cui al comma 1, può altresì essere emanato ed eseguito in base alla
determinazione urgente della indennità di espropriazione senza particolari indagini o
formalità, nei seguenti casi:
a) per gli interventi di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443; (insediamenti produttivi).
b) allorché il numero dei destinatari della procedura espropriativa sia superiore a 50. (L)
3. Al proprietario che abbia condiviso la determinazione dell'indennità è riconosciuto l'acconto
dell'80% con le modalità di cui al comma 6, dell'articolo 20. (L)
4. L'esecuzione del decreto di cui al comma 1, ai fini dell'immissione in possesso, è effettuata con le
medesime modalità di cui all'articolo 24 e deve aver luogo entro il termine perentorio di tre mesi
dalla data di emanazione del decreto medesimo. (L)
5. Per il periodo intercorrente tra la data di immissione in possesso e la data di corresponsione
dell'indennità di espropriazione o del corrispettivo, stabilito per l'atto di cessione volontaria è dovuta
l'indennità di occupazione, da computare ai sensi dell'articolo 50, comma 1. (L)
6. Il decreto che dispone l'occupazione ai sensi del comma 1 perde efficacia qualora non venga
emanato il decreto di esproprio nel termine di cui all'articolo 13. (L) (15).
------------------------
(15) Articolo aggiunto dall'art. 1, D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302, come rettificato con
Comunicato 28 luglio 2003 (Gazz. Uff. 28 luglio 2003, n. 173).

AGGIORNAMENTO AL 28 DICEMBRE 2007.
A seguito delle sentenze della Corte Costituzionale 348 e 349/2007, la legge 24 dicembre 2007, 244
(finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90, ha parzialmente ridisciplinato la materia, prevedendo
nei rispettivi articoli del T.U. l’indennizzo completo al valore venale, maggiorato del 10% in caso
di adesione alla espropriazione. Per le occupazioni acquisitive già disciplinate dall’art. 7 bis del
D.L. 333/92 e dall’art. 55 T.U. è previsto il risarcimento nella misura del valore venale. Per tutta la
vicenda si veda comunque il file: « Risarcimenti ed indennizzi nel 2008».