TEORÍA DE LAS FORMAS DE INTEGRACIÓN ADUANERA

La idea de conjuntar y unificar esfuerzo no es novedosa en el Derecho

Aduanero, ya que desde el siglo XVII, Francia busca la unificación aduanera de su
territorio suprimiendo las líneas de aduanas interiores, que gravan a las
mercancías bajo la figura de derechos alcabalatorios, lo cual hacía que cada una
de sus provincias se viera como un todo y no como una parte integrante de la
nación francesa.

En la tercera parte del siglo XVIII las colonias inglesas de América del Norte,
realizan su unificación comercial como un primer paso que les permitiría
posteriormente alcanzar su independencia de la Gran Bretaña.

El antecedente más representativo de las formas de integración lo encontramos

en la segunda mitad del siglo XIX en los estados germánicos, con el
establecimiento del "Zollverein" tipo de unión aduanera propiciada por Prusia y
que permitió a estos pueblos (Alemania, Austria, Prusia, Hungría) tener un
desarrollo económico que pudiera competir con el francés e inglés.

Es entonces, como las naciones en su devenir histórico han encontrado tres

etapas, dentro del Comercio Internacional, para conjuntar sus esfuerzos y formar
bloques que les permitan ampliar su comercio interno y externo, para estimular su
crecimiento económico, su producción nacional; activando su desarrollo agrícola e
industrial.

Dichas formas son: la Cooperación, la Integración, la Unificación. Cooperación.

Es el acuerdo bilateral o multinacional en que los Estados miembros se
comprometen a cumplir recíprocamente asuntos de interés común sin que esto
signifique menoscabo de su libertad o soberanía.

INfraccion. En estricto sentido, consiste en que a través de los tratados

internacionales, dos O más Estados ceden algunas de sus prerrogativas
soberanas, para crear una zona nueva con personalidad jurídica independiente a
la de sus miembros, en la cual puedan circular libremente y con el mismo
tratamiento; mercancías, servicios, personas y capitales, según sea e! grado de
amplitud de la integración.

UNIFICACiÓN. Es la forma más elevada de integración en la cual hay una fusión

completa de los Estados, los cuales se reservan algunos atributos de su soberanía
para cuestiones de poca envergadura y de carácter local pero los asuntos de
importancia son fijados por la unión, siendo sus resoluciones obligatorias para
todos los estados unificados.
 Es decir, se forma un Estado nuevo con todos sus atributos. De las tres formas
apuntadas, la que reviste mayor importancia para el estudio del Derecho
Aduanero, es la intermedia o sea la Integración, ya que la cooperación es una
forma tímida de iniciar el desarrollo comercial y económico de los Estados. Por
otra parte la Unificación es todavía un ideal no alcanzado con características
utópicas que algún día deberá darse entre los pueblos para contar con un
desarrollo más armónico, justo y equilibrado que permita a los Estados mantener
relaciones de equidad e igualdad más acordes con la realidad en que vivimos.

La integración debe de restringirse al campo internacional, así lo han entendido

los principales teóricos que se han abocado al estudio de esta teoría"

La Comunidad Económica del Carbón y del Acero dice que "por integración se
entiende un proceso de cooperación y de puesta en común destinado a desarrollar
cuanto sea posible la economía, por una mejor utilización de los recursos
naturales, por una organización nacional de la producción y de los cambios con el
objeto de elevar de manera definida el nivel de vida, objetivo de toda actividad
económica"

La integración puede ser entonces "global" o "sectorial". A la primera se le

conoce también con el nombre de "horizontal" y es cuando se comprende la suma
de actividades de una zona determinada.

La ·segunda llamada también "vertical", es la que incluye uno o varios sectores

económicos del área que se integra. Tradicionalmente las formas de integración,
revisten cuatro características diferentes:

a) Sistema de Preferencias Aduaneras.

b) Área de Libre Comercio.

e) Unión Aduanera.

d) Mercado Común o Unión Económica.

Estas formas en teoría tienen una evolución gradual, sin que esto quiera decir
que en su implantación una etapa debe de preceder forzosamente a la siguiente.

SISTEMA DE PREFERENCIAS ADUANERAS." Es la forma dc integración en el

cual un conjunto de territorios aduaneros se conceden entre sí una serie de
ventajas, no extensibles a terceros.

C:0mo ejemplos de esta etapa, podemos señalar al área de preferencia de la

Commonwealth Británica, creada por la Conferencia de Ottawa en 1932, entre los
integrantes se encuentran, Inglaterra, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, India,
etc.

También es un ejemplo típico de esta forma de integración la Unión Francesa

en la que las 'preferencias son de doble vía. La integran Francia y sus antiguos
dominios.

Estados Unidos mantiene un sistema semejante con Puerto Rico y las Islas
Vírgenes, habiéndolo tenido con Filipinas hasta 1975.

En Latinoamérica, Chile y Argentina así como Bolivia y Perú las que al nacer
ALALC se subsumieron en este tratado.

El sistema en la actualidad ha perdido su importancia ya sea por las

disposiciones de la OMC en lo que se refiere a la cláusula de "Nación más
favorecida" O bien, a que los países se han adherido a formas de mayor
envergadura.

AREA DE LIBRE COMERCIO. En esta forma como afirma Bela Balassa "quedan
abolidos los aranceles (y las restricciones cuantitativas) entre los países
participantes, pero cada miembro mantiene sus propios aranceles en contra de los
no miembros" .

La organización Mundial del Comercio (OMC) entiende por Zona de Libre

Comercio "un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se
eliminan los derechos de Aduanas y las demás reglamentaciones comerciales
restrictivas, con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los
productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre
comercio";"

Una zona de libre comercio es el área formada por los dos o más países que
de manera inmediata o paulatinamente suprimen las restricciones aduaneras y
comerciales entre sí, pero manteniendo cada

Estado frente a terceros su propio arancel de aduanas y su peculiar régimen de

comercio.

Esta forma de integración representa el sistema más flexible para los países
que pretenden iniciar un proceso de integración, toda vez que en teoría, solamente
existe un proceso de liberación de mercancías en forma recíproca. Son
formaciones poco estables y de carácter transitorio ya que por fuerza natural,
tienden a convertirse en formas más elevadas de integración, o bien a
desaparecer.
 Los obstáculos que se pueden presentar en las áreas de libre comercio son: No
contar con bases razonables y justas para la distribución de beneficios entre los
integrantes. La falta de un arancel común hacia terceros países ajenos a la zona.
La libertad de comercio independiente con las otras naciones. Y no reglamentar
adecuadamente las mercancías que deben considerase como originarias O
producidas en el territorio que constituyen el área liberada.

Como ejemplos de esta forma de integración, podemos señalar a la Asociación

Latinoamericana de Integración (ALADI), la Asociación Europea de Libre Comercio
(EFTA), la Zona Australia-Nueva Zelanda (CER), la Asociación de Libre Comercio
de Norteamérica (TLC o NAFTA),''' la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático
(ASEAN) y 13' Asociación Económica de los países de los grandes Lagos, en
África (CEPLG).

UNIÓN ADUANERA. Es la forma de integración de dos o más Estados separados

que a través de un acuerdo internacional, deciden en forma inmediata o gradual
suprimir sus barreras arancelarias y comerciales a la circulación de mercancías
entre los territorios de los países miembros.

El "desarme arancelario y comercial", como se conoce a la eliminación de

restricciones cualitativas y cuantitativas para las mercancías de comercio exterior,
es una forma común entre las Áreas de Libre Comercio y 'las Uniones Aduaneras,
solamente que estas últimas tienen una característica diferente a la etapa anterior
que consiste en la formación de un Arancel Aduanero Común (Me) frente a
terceros países ajenos a la Unión. Este elemento denominado "Tarifa Exterior
Común" (TEC), es la diferencia fundamental entre la Unión Aduanera y el Área de
Libre Comercio.

Es así como la Organización Mundial del Comercio (OMC) entiende por Unión
Aduanera a "la substitución de dos o más territorios aduaneros por un solo
territorio aduanero?”

De esta manera los derechos de aduanas y las demás reglamentaciones

comerciales restrictivas, se eliminan con respecto a lo esencial del comercio entre
los territorios que constituyen la Unión y que cada uno de los miembros de la
Unión aplica al comercio con los territorios .ajenos a ella, idénticos derechos y
reglamentaciones comerciales.

Ariosto D. González transcribe la definición de Knapp sobre la Unión Aduanera

diciendo que "es un tratado concluido por dos o varios países tendientes a crear
una nueva personalidad económica en los casos en que los órganos comunes
tienen poderes autónomos, una persona moral distinta- por el establecimiento de
una tarifa aduanera exterior común, la práctica de una política Comercial común
hacia el extranjero, la centralización de administraciones aduaneras, la distribución
de recursos declarados comunes según la forma convenida y la abolición de
resoluciones de toda naturaleza sobre la frontera interna común."

Como consecuencia encontramos que las Uniones Aduaneras se forman con

base a un programa de liberación de mercancías originarias de los territorios
contratantes, así como a la formación de un arancel externo común y a la
distribución equitativa de lo recaudado por concepto de impuestos al Comercio
Exterior.

Es ejemplo clásico de este tipo de integración, la unión formada por Bélgica,

Holanda y Luxemburgo (Benelux), establecida por el convenio de Londres en
septiembre de 1994.

Podemos apuntar también c9mo Unión Aduanera la formada por la Comunidad

Económica de África del Oeste (U.E.M.O.A.); la de África Austral (SAC. U.); la de
África Central (U.D.EAC); la de Suiza y el principado de Liechtenstein del 29 de
marzo de 1923, primera en formarse.

MERCADO COMÚN O UNIÓN ECONÓMICA. Es la forma más elevada de

integración aduanera, ya que se establece un sistema que permite la libre
circulación de mercancías, servicios, personas, tecnología y capitales en
combinación con un "desarme arancelario y comercial" y con el establecimiento de
una sola nomenclatura arancelaria.

El Mercado Común supone el intento más importante para lograr una

unificación política y social entre sus miembros el procedimiento sigue tres pasos
a saber: el primero consiste en la formación de la Unión Aduanera; el segundo la
Integración Económica y el tercero la Unificación Política.

Bela Balassa afirma, con razón, que en un Mercado Común, se logra una forma
más elevada de integración, al abolir no solamente las restricciones al comercio
sino también las restricciones a los movimientos de factores."

Para este autor existen formas aún más complejas que la del Mercado Común,
señala a la Unión Económica y a la Integración Económica.

La primera, será la forma de combinar la supresión de las restricciones a los

movimientos de las mercancías y de los factores con un grado de armonización de
las políticas; económicas, monetaria, fiscal, social y anticíclica. La segunda,
presupone la unificación de las políticas de la etapa anterior, pero se requiere
además del establecimiento de una Autoridad Supranacional cuyas decisiones
obliguen a los Estados miembros.
 Disentimos de la idea de Balassa por lo que respecta a la ampliación de las
formas de integración, pensamos que en el Mercadc Común se contemplan todos
los elementos que se pretenden dar para las otras formas de integración. En su
oportunidad el Sr. HalIsteni, presidente de 1957 a 1967 de la Comisión del
Mercado Común Europeo, expresó, que esto era una especie de pacífico proyecto
dirigido en tres fases: la primera fase era la unión aduanera, la segunda, la unión
económica, la tercera, la unión política. El objetivo básico del Tratado de Roma es
la creación de un ente Supranacional con personalidad propia, la Comunidad
Europea (C.E.) con la misión fundamental de crear un Mercado Común Europeo?”

En síntesis, el Mercado Común tiene tres características esenciales que

incluyen a todas las formas de integración.

La primera, en que se cuenta con la libre circulación de mercancías en el!

territorio unificado, ampliada esta libertad a los bienes, servicios, transportes,
personas, establecimiento y capitales.

La segunda, en que forma un bloque homogéneo que actúa con unidad en

capítulos de política económica, monetaria y social frente a terceros.

La tercera, que se forma dentro de la comunidad, instituciones comunes que

tienen funciones ejecutivas, normativas y judiciales con fuerza y autoridad por
sobre cada país miembro, teniendo por lo tanto estas instituciones características
supranacionales.

El Mercado Común Europeo denominado también Comunidad Económica

Europea, y actualmente Unión Europea, es la forma más representativa de esta
integración aduanera. También existe el Mercado Común del Este y Sur África,
conocido por sus siglas (comesa) e integrado por 19 países que son: Burundi,
Comoros, D.R. Congo, Djibonti, Egipto, Eritrea, Etiopía, Kenya, Libia, Madagascar,
Malawi, Mauritania, Randa, Seychelles, Sudan, Swaziland, Zambia y Zimbabwt.

EL MERCADO COMÚN SUDAMERICANO (MERCOSUR)"

Tres son los documentos constitutivos: El Tratado de Asunción, El Protocolo de

Brasilia y el Procolo de Ouro Preto.

Es un proyecto de integración aduanera global con personalidad jurídica de

derecho internacional en el que participan 4 países del Cono Sur Americano:
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; quienes suscribieron el Tratado de la
Asunción que entró en vigor el 29 de noviembre de 1991.

El objetivo principal es el establecimiento de un Mercado Común, en el que

circularan bienes, servicios, personas, capitales y demás factores productivos: sin
restricciones y con desgravación arancelaria. Otros objetivos son: fijación de una
política comercial común; el establecimiento de una nomenclatura externa común;
coordinar políticas macroeconómicas y sectoriales en materia de: Comercio
Exterior, fiscal, monetaria, industrial, transportes, agrícola, comunicaciones, etc.

Estructura del Mercado Común.- Las principales instituciones son:

-El Consejo del Mercado Común (CMC).- Es el órgano superior, le corresponde la

conducción política y la torna de decisiones.

-El Grupo Mercado Común (GMC).- Es el órgano ejecutivo, tiene facultades de

iniciativa, ejecuta las decisiones del Consejo, toma medidas para la aplicación del
Programa de Liberación Comercial, la coordinación de políticas macroeconómicas
y a la negociación de acuerdos frente a terceros; fija los programas de trabajo;
participa en la solución de controversias.

-La Comisión de Comercio (CCM).- Funciona con la Comités Técnicos que tienen
las funciones siguientes: Aranceles, nomenclatura y clasificación de mercaderías;
Asuntos aduaneros; Normas y disciplinas comerciales; Políticas públicas que
distorsionan la competitividad; Defensa de la mercancía; Prácticas desleales y
salvaguardias; Sector automotriz, Sector textil.

-La Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC).- Órgano representativo de los

parlamentos de los estados miembros. No tiene facultades decisorias sino de
recomendaciones.

-El Foro Consultivo Económico Social (FCES).- Es la representación de los

sectores económicos y sociales de los estados miembros.

Sus funciones son consultivas, las que se manifiestan a través de

recomendaciones.

-La Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM).- Es el órgano de apoyo

operativo y responsable de brindar la prestación de servicios a los demás órganos
del Mercosur.

Existen otros Mercados Comunes como el de Centroamérica, el del Caribe y la

Unión Económica Árabe, pero ninguno de ellos ha alcanzado el grado de
desarrollo del Europeo.'?'

Como se podrá observar, las formas de integración aduanera tienen su

fundamento en los Tratados Internacionales que las han creado y son de tal
manera importantes que su estudio es obligado en cualquier libro de Derecho
Aduanero. 1"
 La importancia, entonces, de los Convenios Internacionales es manifiesta y
forma una rica fuente formal de nuestra disciplina jurídica.

ASOCIACIÓN DE COOPERACIÓN ECONÓMICA PARA ASIA YEL PACÍFICO

(APEC)

Fundado en 1989 por 12 países, actualmente es un foro de carácter aduanero,

comercial y económico; compuesto por 23 naciones: Australia, Brunei,
Darussalarn, Canadá, Chile, República de China, Estados Unidos, Hong Kong,
Indonesia, Japón, República de Corea, Malasia, México, Nueva Zelanda, Nueva
Guinea, Perú, República de Filipinas, Rusia, Singapur, Taiwán, Tailandia y
Vietnam.

Esta organizado en 3 Comités y 10 grupos de trabajo.

En 1993 en la Reunión de Seattle, Estado de Washington, Estados Unidos; se

inició el camino hacia el libre y abierto comercio entre los países miembros.

En la Reunión de Bogor, Indonesia de 1994; se plasmó la "Declaración de

Resolución Común", que estableció metas para el libre y abierto comercio e
inversión para los países industrializados en la región para el año 2010 y para los
países en vías de desarrollo, para el año 2020.

Para 1995 en Sapporo, Japón; se formuló el "Plan de Acción Común en Aduanas".

Este plan contiene 8 puntos:

1. Adoptar el Sistema Armonizado para la clasificación de las mercancías. Fecha

limite el año de 1996.

2. Información pública sobre guías administrativas, procedimientos y reglas sobre

regulaciones aduaneras. Plazo máximo el año de 1998.

3. Adoptar los principios de la convención de Kyoto sobre simplificación y

armonización de procedimientos aduaneros. Fecha límite año de 1998.

4. Adaptar y apoyar el estándar UN-EDIFACT (Electronic Data Intercharge for

Administration, Commerce and Transport) es decir el intercambio electrónico de
datos para la administración, comercio y transporte. Este sistema estandariza las
reglas de sintaxis para la preparación de mensajes que van a ser intercambiados
en las áreas de administración, comercio y transporte. La fecha señalada es el año
de 1999.

5. Asumir los principios del sistema de valor para efectos aduaneros de la

Organización Mundial del Comercio. Este punto deberá concluirse en el año 2000.
6. Establecer los principios de la OMC relacionados con el control fronterizo de los
derechos de autor y propiedad intelectual. Límite del plazo el año 2000.

7. Introducir procedimientos claros de apelación o recursos a favor de los

particulares. Fecha límite el año 2000.

8. Otorgar facilidades a la importación temporal de mercancías, por ejemplo:

aceptar el carnet AlA de la Organización Mundial de Aduanas. El año 2000 se ha
establecido para cumplir sobre este punto.

La junta celebrada en Filipinas en 1996, tuvo como objetivo el simplificar y

hacer más ágiles y transparentes los procedimientos.