ADMINISTRATIVE TRIBUNE

24 行政论坛 2017 年第 6 期 总第 144 期

电子治理改善政府信任的途径与策略

◎毛万磊 （中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100）

◎朱春奎 （复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433）

摘 要：伴随互联网技术的新发展和国家治理现代化的新进程，电子治理已成为公共管理研究的前沿和热点议题。电子治
理作为电子政务发展的新阶段，在变革政府管理模式的同时，也为改善公众对政府的信任提供了新的技术途径。笔者在回
顾和梳理电子治理和政府信任相关理论的基础上，分析了电子治理改善政府信任的三种途径，即提高政府透明、改进服务
效率和促进参与互动。因此，为了进一步改善和提高公众的政府信任，电子治理的未来发展应该坚持以提高公众满意度为
核心，完善电子化信息公开，优化一站式在线服务，大力发展电子参与。
关键词：电子治理；政府信任；信息公开；政府透明

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：

1005 - 460X（2017）06 - 0024 - 06

政府信任作为获取政治合法性和实现治理有效 理和政策制定与执行具有重要意义。因此，如何改善
性的重要基础，对政府管理、经济发展和社会稳定具 政府信任是实践者和学者们共同持续关注的重要话
有重要意义。得益于信息技术的快速发展，电子治 题。然而，改善政府信任并不是一项容易的事情。信
理为优化政务服务，改进管理效率，促进政府与公众 任是具有多个维度的复杂的概念，属于道德和社会
良性互动，提高公众满意度和政府信任提供了新的 心理学范畴，同时包括人际和制度两个层面的认知、
技术途径。当前，国家正大力推行
“互联网 + 政务服 情感和行为因素［2 ］。随着经济社会文化环境的变迁，
务”
战略，如何借助电子治理有效地改善公众的政府 政府信任的概念、内容和影响因素也在随之发生改
信任，成为公共管理研究和实践中的一个重要话题。 变，如何有效提高公众的政府信任也正在日益趋于
本文在回顾政府信任和电子治理相关理论的基础 复杂化。
上，重点分析了电子治理改善政府信任的途径与机 公众的政府信任既受个人因素、社会环境的影
制，并提出借助电子治理提高政府信任的相关策略， 响，也受政府（官员）形象与行为以及公众与政府互
最后对未来研究做出展望。 动情况等方面的影响。政府信任的传统研究认为，提
高政府信任应该注重政治、
政府、
经济、
社会、
文化等
一、政府信任：一个互联网时代亟待加强
方面因素的影响，这些因素确实构成提高政府信任
研究的话题 的基本方向，也取得了丰硕的研究成果和实践成效。
政府信任是指公众对政府或政治系统的行为和 目前，除了这些传统影响因素，互联网时代的到来为
结果与其期望相符的信心和信念［ 1 ］。在公共管理实 政府信任的改善带来新的机遇和挑战，信息技术正
践中，公众对政府的信任是政治支持的重要组成部 在深刻地影响政府信任的构建过程。信息技术一方
分，也是政府合法性和治理有效性的基础，对政府管 面让公民与政府的沟通变得便捷顺畅，提升政府的

收稿日期：2016-11-28
基金项目：国家社会科学基金重大项目 （16ZDA081）
“中国基本公共服务供给侧改革与获得感提升研究”
作者简介：毛万磊（1989 —），男，山东临沂人，讲师，博士后，从事电子治理研究；朱春奎（1970 —），男，河南温县人，教授，
博士研究生导师，上海市科技创新与公共管理研究中心主任，从事公共政策、科技管理研究。

回应性与亲和力，但另一方面，也使公众更加强调公
平感、参与意识和公民意识，对政府行为和结果更加
“挑剔”，而且还为“批判性公民”表达和扩散对政府
的不信任带来便利，有可能加剧政府信任的下降趋
势［ 3- 5 ］
。 中；电子服务是信息技术在公共机构与公众和企业
信息技术对于政府信任改善而言是一把双刃
剑，电子治理作为信息技术在政府管理中的实践应
用，必然会对政府信任产生重大影响，因此，分析电
子治理影响政府信任的途径与机制，进而有效地利
用电子治理改善公众对政府的信任具有十分重要的
意义。电子治理有助于提高信息透明度，改进管理和
服务效率，促进官民互动，这都潜在地改善了公众对
政府的认知和态度，从而提高了对政府的信任。电子
治理既是当前政府改革与创新的重要内容，也是互
联网时代改善政府信任的重要机遇，但是目前对于
电子治理与政府信任之间关系的相关研究并不充
分，是一个亟待加强研究的前沿话题。在国家实施
“互联网 + 政务服务”的战略背景下，电子治理将进
一步成为改善政府信任的新的技术途径。
二、
电子治理：
改善政府信任的新技术途径
（一）电子治理的概念与范畴
电子治理的概念与电子政务和治理相关联，是
电子政务在新的时代背景下的发展和延续。目前，学
术界关于电子治理并没有形成统一的共识性的概
念，学者们从不同的角度出发对电子治理进行阐释。
一个比较具有代表性的观点认为，电子治理是一个
综合性的概念，是指利用信息沟通技术实现国家目
的的过程，即通过信息沟通技术改革公共治理，以达
到实现善治的目的 ［6 ］
。因此，电子治理的范畴要比
电子政务更加宽泛，除了包括电子政务的基本业务
活动以外，它还以治理为原则，更加强调开放、参与、
透明和沟通，更加强调政府内外部关系的管理，而且
还涉及社会发展转型 ［ 7- 8 ］
。 段获取信息并实现在线交流，这是电子治理最基本
电子治理的范围通常包括五个方面：一是政府
与政府（G2G），即运用信息处理政府内部之间的管
理问题，以提高行政效率；二是政府与企业（G2B），
即利用信息技术处理与企业的双向互动与交易；三
是政府与公众（G2C），即政府为公众提供一站式的
信息查询和政务服务；四是政府与雇员（G2E），即以
雇员为中心的内部管理系统，帮助雇员更有效地完
成工作；五是政府与非营利组织（G2N），即以非营利
组织为中心，提供电子化服务。从政治家、公共机构
和社会的三方视角来看，电子治理的基本内容包括
电子行政（E- administration）、电子服务（E- service）、
电子民主（E- democracy）等三个方面
［9 ］
行政改革 25
示。电子行政是信息技术在政治家与公共机构内的
应用，强调管理和控制，以提高管理效率；电子民主
是信息技术在政治家与公众之间的应用，注重运用
信息技术促进公众更加便捷有效地参与到政治过程
之间的应用，
借助技术拓展和优化公共服务供给渠道。
公众、
企业和社会
电子民主： 电子民主：
ICT 支持社会 服务供给细致到
参与到政治过程 公众和企业中
政治家 公共机构
电子行政：
管理和控制
图 1 电子治理的基本内容
电子治理不仅涉及新的领导方式和决策方式，
还涉及获取公众需求的新方式以及信息和服务的组
织与提供的新方式。电子治理通过电子服务、电子参
与和电子民主架起政府与企业、公众和非营利组织
之间的桥梁，不但带来高效优质的政务服务，提高了
服务生产和供给效率，提升了公众满意度，而且将信
息沟通和公众参与电子化，形成良好的政民互动关
系，带来更高水平的参与和政府信任度［ 10 ］。因此，电
子治理不但改革了政府治理方式和工具，而且改变
了政府与公众的公共关系和互动模式，
实际上经历一
个从 的发展过程。
“公告板和服务传递到互动式民主”
本文将研究范围限定在政府与公众间（G2C），
并重点关注电子治理对政府与公众关系方面的外部
影响，以分析电子治理对政府信任的影响途径与机
制。具体而言，本文将聚焦于电子治理的以下三项功
能：一是电子化信息公开，即公众通过使用电子化手
的内容；二是一站式在线服务，即将相关服务进行整
合，并实现政府服务在线办理；三是电子化参与，即
提供电子化的方式实现公众直接参与，例如，网上投
票、意见表达等。然后，基于此三项基本功能，结合信
任的产生方式，具体分析电子治理对政府信任的影
响途径。
（二）电子治理改善政府信任的途径分析
通常认为信任的产生方式有三种：一是通过以
特征为基础产生信任，即与个人特征如家庭背景、种
族等因素相关；二是以过程为基础产生信任，即由重
复交换或持续互动而产生；三是以制度为基础产生
，
如图 1 所 信任，即由正式的制度过程而产生，例如，专业认证、
26 行政改革
政府管制等［ 2，11 ］。托尔伯特和莫森伯格将电子治理
促进政府信任产生的方式归纳为企业家途径和参与
途径两种［ 12 ］，企业家途径和参与途径共同促进了以
过程为基础和以制度为基础的政府信任的产生。其
中，企业家途径来源于新公共管理中政府再造的理
念。电子治理再造了政府信息服务和政务服务的管
理流程和服务方式，通过一站式的信息和服务，改变
了公众与政府互动的界面，回应性和高效率是企业
家途径的优势所在。参与途径来自直接民主、责任、
透明的理念。电子治理为公众提供了新的参与和对
话渠道，促成了以直接民主为特征的电子民主，使得
政府更加具有责任性、透明性和回应性。
根据电子治理的基本内容和信任产生的主要方
式，电子治理改善政府信任的途径主要有三种：一是
通过电子化信息公开提高政府透明；二是通过一站
式在线服务改进服务效率；三是通过电子化参与促
进参与和互动。
1. 提高政府透明
电子治理促进了信息公开的范围和力度，降低
了公众获取公共信息的成本，从公众与政府的委托
代理关系来看，这有助于减少公众的信息不对称，增
强公众对政府的认知和信赖，产生以过程为基础的
政府信任。政府部门所提供公共信息的数量和质量
决定了政府的透明度状况，并进一步影响了政府与
公众间信任关系的建立 ［ 13 ］
。政府通过使用现代信息
技术有助于塑造透明文化，电子治理的建立促进了
信息发布系统的改进，通过强制性的信息交换和消
除实践中信息保留和存储的障碍，从而提高政府透
明度［ 14 ］
。 应、责任等民主价值，有助于提高公众的政府信任
电子治理的电子化信息服务功能除了能够提高
政府透明度、
促进官民信息互动、
保障公众的知情权
以外，还有助于减少腐败，提高政府责任性。电子治
理进一步透明化政府管理与决策过程，增强了政府
对公民的责任感，而更大的透明性和责任性又能够
减少腐败，从而提高公众对政府的信任度 ［ 15 ］
。许多
研究也认为电子治理的深入发展为提高公共信息质
量，促进政府与公众之间的信息交流，进而提高公众
的政府信任提供了新的技术路径［ 16- 18 ］。可见，电子
治理借助信息技术拓展了信息公开的内容和范围，
提高了政府透明度和责任性，保障了公众的知情权
和监督权，在减少公众与政府信任不对称的同时，改
善了公众对政府的认知和态度，从而提高了公众的
政府信任度。
2. 改进服务效率
电子治理优化了政府内部管理机制，整合了政
务服务流程，通过一站式在线服务提高了服务效率，
而且增强了回应公众需求的及时性，产生以过程为
基础的政府信任。现代政府信任下降的一个重要原
因是很多公众认为政府管理效率低下，政务服务效
益不高，而电子治理的深入发展有助于改变政府管
理和服务低效率、低效益的状况。便捷高效的一站式
在线服务是电子治理一项重要的功能优势，它改进
了政府的管理和服务绩效，同时有助于提高公众的
办事效率，这是优化政府行为和产出，改善政府形象
的重要方式。
电子治理具有降低服务成本的潜力，以信息技
术为基础的一站式在线服务不但帮助政府解决效率
和效益问题，而且打造了一个
“服务更好、花费更少”
的政府，打破“信任降低—资源减少—绩效感知降
低—信任再降低”的恶性循环，从而获得更高的公众
信任度［ 19- 20 ］。从工具论视角看，电子治理作为一种
改进治理绩效的技术工具，除了与公共服务供给的
效率和效益相联系以外，它还具有更好的灵活性与
适应性。基于信息技术的流程再造和管理革新，能够
及时汇集和反馈现代社会条件下不断变化的多元化
的公众需求，从而提高了回应公众需求的及时性和
系统性。因此，电子治理依托现代信息技术，通过建
立一站式在线服务平台，在改进内部管理效率和外
部服务效益的同时，有助于扭转公众长期以来形成
的
“办事难、效率低”的政府印象，进而提供公众的政
府信任度。
3. 促进参与互动
政府努力为公众提供更多的机会直接参与到政
策制定和公共事务管理中，更加强调透明、参与、回
度［ 21- 24 ］。重建政府信任的最重要的方式是改善公众
与政府的接触，从而产生以过程为基础和以制度为
基础的政府信任。从这一角度来看，电子治理拓展和
便捷了公众参与公共事务管理的渠道，通过信息技
术最大限度地实现了直接民主，并改善了公众与政
府的互动关系。因此，这种公众与政府之间直接有效
的互动行为，增强了政府透明、回应和民主等价值，
有助于产生以过程为基础和以制度为基础的政府
信任。
当前，随着电子治理的深入发展，公众越来越倾
向于通过电子化途径与政府接触互动，公共管理和
决策中的公民参与已经进入电子化时代，换言之，公
众不但能够更加便捷地与政府沟通，而且能够更加
直接地参与到政策制定中，电子治理发展了公众与
政府间的关系，
并使二者之间的关系得到改善［25- 26］。因
此，电子治理不但改革了政府治理方式和工具，而且
改善了政府与公众的公共关系和互动模式，在公共

管理实践中，电子治理使得政府与公众之间建立起
更加便捷的直接联系，不仅使政府更加贴近公众，增
加了公众参与公共事务的机会，还增加了政府的责
任性和公众的授权和信任 ［ 27 ］
。可见，电子治理在促
进公众参与方面，实际上带来一场电子民主的变革，
它使得政府管理变得更具可及性，而电子化参与的
直接性、双向性和便利化更是带来政府与公众互动
关系的改善，进而提高公众的政府信任度。
三、电子治理改善政府信任的相关策略
基于以上分析可以发现，电子治理将成为当前
“互联网 + 政务服务”战略背景下，改善和提高政府
信任的新的技术途径。电子治理为现代政府带来更
多的透明、效率和民主的元素，改善了公众对政府的
认知和态度，具有有效提升和改善政府信任的潜
力。因此，从改善公众的政府信任的角度看，在未来
电子治理的发展过程中，应该对如下四个方面加以
重视：
（一）完善电子化信息公开，提高政府透明度
完善电子化信息公开工作，提高政府透明度是
电子治理改善政府信任的基础性工作。电子化的信
息公开需要建立完善的法律法规和技术规范，保障
应该予以公开的公共信息能够以电子化的方式汇
集、整理、存储和公开，同时关注信息安全性和个人
隐私的保护工作，使公众能够方便快捷、安全有序、
完整准确地获取公共信息，从而增强政府透明度并
逐步建立“透明文化”，为改善公众的政府信任建立
信息认知基础。在政府信息管理过程中，应该注重借
助电子治理的技术优势，尤其是政府微信、微博等新
媒体，形成多元化信息发布渠道，提高公共信息的可
及性、易用性和有用性，降低公众获取公共信息的时
间成本和经济成本。同时，为了保障电子化信息公开
工作的顺利开展，还需要建立完善的制度保障机制，
包括电子化信息发布机制、协调机制、
审查机制和监
督机制，以提高电子化信息公开质量和政府透明度，
从而改善政府的公共形象和公众的政府信任。
（二）优化一站式在线服务，
改进服务效率和效益
在电子化服务方面，需要制定和完善标准化的
在线服务规范，确保管理方式和服务流程的再造得
以实现和维持。在服务管理过程中，建立服务效率和
服务质量的持续改进机制，立足信息技术的新发展
和公众对于政务服务的新需要，不断优化一站式在
线服务，提高电子化服务质量。在技术方面，政府管
理者应该重视电子化基础设施建设，提供操作简便、
功能全面、安全稳定的在线服务平台。此外，当前互
联网发展的一个重要的新趋势是移动互联网兴起，
行政改革 27
并逐渐成为公众与政府接触的重要方式。因此，基于
当前移动互联网快速发展，优质的移动政务服务平
台和应用终端应该作为在线服务发展的重要方向。
在制度方面，要利用信息技术快速发展的契机，完善
管理方式和服务流程，建立标准化的技术准则和服
务规范，以及完善的一站式服务质量管理机制、服务
监督与反馈机制。从技术和制度两个方面，确保一站
式在线服务平台能够为公众提供多样化、便捷化、高
质量的政务服务，从而改善公众对政府的信任度。
（三）大力发展电子民主，促进公众参与和互动
发展电子民主应该围绕提高公众参与度和参与
效果两个方面，进一步明确和有序扩大电子化参与
范围，畅通电子化参与渠道，完善公众与政府的沟通
交流，确保公众的需求与意见快速准确地传递到决
策与管理过程中。在制度建设方面，政府管理者首先
要转变观念，建立常态化、制度化的电子参与机制，
妥善处理互联网新媒体时代的政府与公众的互动关
系，积极应对电子化参与可能带来的冲击和挑战，为
促进公众的电子化参与提供可靠的制度环境和良好
的舆论氛围。在技术方面，大力建设基于互联网和移
动终端的电子化参与平台，例如，电子资讯平台、电
子投票平台、电子协商平台等，拓展公众参与决策与
管理的范围，畅通公共参与渠道，同时，建立完善的
技术标准和安全规范，确保电子参与平台的安全性、
可靠性以及隐私保护。此外，在打造多方位的电子参
与和互动过程的同时，还应该注重建设电子化的回
应机制，这是当前电子民主发展中所容易缺失的环
节，应该在电子参与的制度设计过程中予以重视。通
过制度完善和技术保障，借助电子治理为公众提供
便捷可靠、
回应及时的高品质参与服务，改善公众与
政府的互动关系，提高公众对政府的信任度。
（四）以提高公众满意度为中心，加强电子治理
建设
对于电子化信息公开、一站式在线服务和电子
化参与互动来说，改善公众使用体验和满意度，是提
高政府信任的前提条件。如果电子治理发展良好，公
众满意度较高，那么则有助于提高公众的政府信任
度；反之，则有可能减损政府信任。因此，在电子治理
的成效评估中，应该把公众满意度作为核心指标引
入其中，并将其作为评判电子治理发展成败的标准
和推动电子治理改善政府信任的动力机制。在电子
化平台建设阶段，要收集公众对电子化服务的需求、
期望和使用习惯等信息，并作为平台建设的指南和
参考。在电子化服务过程中，要严格按照标准化的服
务规范进行服务供给，加强服务质量控制，努力满足
公众服务需求，提升公众满意度。在服务完成阶段，
28 行政改革

可以建立电子化的服务质量调查和意见反馈机制， 电子治理能够更为有效地提高和改善政府信任。
及时了解服务过程中的不足，获取新的公众需求信
息，反馈到电子化平台的完善过程中。总之，电子治 参考文献：
理的建设和发展，应该始终坚持以提高公众满意度 ［1］CITRIN J. Comment：The Political Relevance of Trust in
为中心来开展，这是通过电子治理改善政府信任的 Government［J］. American Political Science Review，1974，
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与载体” ，
［ 28 ］
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务的重要方式。作为对电子政务的超越和发展，电子 任——
— 一项经验性研究 ［J］. 公共管理学报，2014，
（1）：
治理概念内涵更为丰富、
内容更加广泛，尤其是强调 90-103.
借助信息技术实现善治的目标。电子治理不但改善 ［4］苏振华，黄外斌.互联网使用对政治信任与价值观的影响：
了政府系统内部部门之间、
部门与雇员间的关系，变 基于 CGSS 数据的实证研究 ［J］. 经济社会体制比较，
革了管理流程和工具，而且对政府的外部关系也产 （5）：113-126.
2015，
生重大影响，特别是公众对政府的信任关系。换言 ［5］章秀英，
戴春林.网络使用对政治信任的影响及其路径——
—
之，电子治理使得政府管理朝着一个更加开放透明、 基于 9 省 18 个县（市）的问卷调查［J］. 浙江社会科学，
服务高效、广泛参与的方向转变，有助于改善公众对 （12）：94-100.
2014，
政府的信任度。 ［6］FINGER M and Pécoud G. From E-government to E-gover－
本文基于对电子治理与政府信任的研究分析认 nance Towards a Model of E-governance［C］. Proceedings
为，电子治理的信息服务、政务服务和参与互动等三 of the 3rd European Conference on E -government -ECEG.
个主要功能，促进了以过程为基础和以制度为基础 Ireland，2003：119-130.
的政府信任的产生，并在此基础上，进一步深入探讨 ［7］PABLO Z D and PAN S L. A Multi-Disciplinary Analysis of
了电子治理改善政府信任的三种主要途径。具体而 E-governance：Where Do We Start［C］. Proceedings of the
言，电子治理借助电子化的信息公开方式，增强了公 6th Pacific Conference on Information Systems. Tokyo，
共信息汇集能力和发布能力，同时也提高了公众对 Japan，2002：288-302.
公共信息的获取能力，降低了获取成本，从而提高了 ［8］王浦劬，杨凤春.电子治理：电子政务发展的新趋向［J］.中
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对内优化管理流程，整合服务资源，对外通过电子化 What［EB/OL］.（2005-05-11）［2016-03-09］.
方式改善政务服务的效率和质量，并及时针对公众 https：
//www.jus.uio.no/ifp/om/organisasjon/afin/forskning/no－
需求做出回应与调整，改善了公众对政府的认知和 tatserien/2005/7_05.pdf.
信任。电子治理利用电子化的参与渠道推动了电子 ［10］ACCENTURE. Digital Government：Pathways to Delivering
民主的到来，这种直接、便捷、双向的互动关系，不但 Public Services for the Future［R］. 2014：
8.
增加了公众参与公共事务管理与决策、表达利益诉 ［11］ZUCKER L G. Production of Trust：Institutional Sources of
求的机会，而且突出透明、责任、回应等民主价值，增 Economic Structure，1840 -1920 ［M］// Cummings L L，
强了公众对政治制度的信心和对政府的信任。 Staw B. Research in Organizational Behavior. Greenwich，
最后，电子政务正成为“互联网 +”时代改善和 Conn.：JAI Press，1986：53-111.
提高政府信任的新的技术战略，需要学者和管理者 ［12］TOLBERT C J and MOSSBERGER K. The Effects of E -
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题。在当前的政府管理中，管理者和学者们都期望信 ［13］周毅.公共信息服务质量问题研究——
—基于建立政府与公
息技术能够改善公众的态度和认知。
只要坚持透明、 民信任关系的目标［J］.情报理论与实践，2014，
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高效和回应性的电子治理发展方向，进一步提高信 ［14］BERTOT J C，JAEGER P T，and GRIMES J M. Using
息公开力度、
提升电子化办事效率、积极引导公众参 ICTs to Create a Culture of Transparency：E -government
与和需求表达，不断改善公众的使用体验和满意度， and Social Media as Openness and Anti-Corruption Tools
 行政改革 29

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（责任编辑：朱永良）

The Methods and Strategies of Improving Public Trust in Government by

Electronic Governance

MAO Wanlei1, ZHU Chunkui2

( 1. School of Law and Politics, Ocean University of China, Qingdao, Shandong, 266100, China;
2. School of International Relations and Public Affairs, Fudan University, Shanghai, 200433, China )

Abstract: With the latest development of Internet technology and the new process of national governance mod－
ernization, electronic governance became the frontier and a heated topic of public management academia. As a
new phase of e-government development, electronic governance has provided a new technological way to improve
public trust in government while changing the government management mode. After reviewing literature on e -
governance and public trust in government, the authors put forward three ways by which e-governance improve
public trust in government, namely improving government transparency, improving service efficiency and promot－
ing public participation and interaction between the public and government. Therefore, in order to enhance public
trust in government, the future development of electronic governance should focus on enhance public satisfaction
rate, perfect electronic information disclosure, optimize one-stop online services and develop electronic participa－
tion.
Keywords: electronic governance, public trust in government, information disclosure, government transparency