TERCER CONTROL DE LECTURA

CONSIDERACIONES SOBRE EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO Y PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR DE LA LEY N° 30057 Y SU REGLAMENTO.

I.- ANTECEDENTES:

La Undécima Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo N° 040-2014-PCM

que aprueba el Reglamento de la Ley General del Servicio Civil – Ley N° 30057 (en adelante, la
Ley) publicado el 13 de junio del presente año, señala que el título correspondiente al Régimen
Disciplinario y procedimiento sancionador entra en vigencia a los tres (03) meses de la
publicación de dicha norma, esto es, desde el 14 de setiembre de 2014.

Tal como lo han desarrollado algunos autores, el Reglamento regula el Régimen Disciplinario y
Procedimiento Sancionador en el Título VI, contando con 5 capítulos que se dividen en: a)
Disposiciones Generales; b) Faltas Disciplinarias; c) Sanciones; d) Procedimientos
administrativos disciplinarios; y e) Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido.

En ese sentido, los servidores civiles necesitan ceñirse a las conductas establecidas en la Ley del
Servicio Civil y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM (en adelante,
el Reglamento), para lo cual las entidades pertinentes tendrán en cuenta como faltas de carácter
disciplinario las establecidas en el artículo 85° de la Ley N° 30057, las referidas en el artículo 98°
de su Reglamento y en su Reglamento Interno del Servicio Civil (RIS).

Por otro lado, la Ley ha señalado en su artículo 92° que las autoridades del procedimiento
administrativo disciplinario contarán con el apoyo de una Secretaría Técnica, la cual se
encontrará a cargo de precalificar las presuntas faltas, documentar la actividad probatoria,
proponer la fundamentación, administrar los archivos emanados del ejercicio de la potestad
sancionadora disciplinaria y las demás funciones que establezca la Ley del Servicio Civil y su
Reglamento; sin embargo, cabe señalar que no tiene capacidad de decisión y sus informes u
opiniones no son vinculantes.

II.- ANÁLISIS:

Teniendo en cuenta el ámbito de aplicación y la fecha de entrada en vigencia del Título V de la

Ley, referido al “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador”, resulta necesario efectuar
una evaluación general sobre los derechos y obligaciones que tienen los servidores civiles en el
marco de la aplicación de este régimen, para lo cual tendremos en cuenta los siguientes puntos:

1.- La Tipificación de las faltas.-

Dentro del derecho laboral, uno de los aspectos determinantes para imputar a un trabajador la
supuesta comisión de una falta radica en la correcta tipificación que se le otorga a la acción u
omisión cometida dentro de la relación contractual, la cual vulneraría el marco de conducta
señalada en las normas y directivas implantadas por el empleador -en virtud de su poder de
dirección- y/o por el Estado a través de la promulgación de normas laborales generales.

En ese sentido, según lo establecido en la Ley, son consideradas faltas de carácter disciplinario
las referidas en el artículo 85°, dentro de las cuales podemos resaltar las siguientes:

1.1) “El incumplimiento de las normas establecidas en la presente ley y su reglamento”, con el
texto del inciso “a” del artículo 85° de la Ley se dejaría entrever que quedarían sin efecto las
directivas o lineamientos internos que regulan las funciones y acciones de los trabajadores que
han sido promulgadas dentro de la entidad, pues estos no se encontrarían dentro del ámbito de
aplicación tipificado por la Ley y el Reglamento para la consumación de una falta de carácter
disciplinario.

Efectivamente, para que cualquier acción u omisión impulsada por el servidor civil sea
considerada una falta de carácter disciplinario, este debería únicamente incumplir las normas
establecidas en la presente ley y su reglamento. Entonces, la vulneración de las normas internas
emanadas por la entidad no constituiría una falta debidamente tipificada y que por ende sea
susceptible de sanción dentro de los parámetros establecidos en este nuevo régimen laboral.

Este hecho no ha sido aclarado por la Autoridad Nacional de Servicio Civil - SERVIR en su Informe
Técnico N° 424-2014-SERVIR/GPGSC, elaborado por la Gerente (e) de Políticas de Gestión del
Servicio Civil, ya que en dicho documento se manifiesta la misma duda e incógnita respecto a la
aplicación de la normativa interna de las entidades en las que entró en vigencia el régimen
disciplinario y el procedimiento sancionador de la Ley del Servicio Civil.

Sin perjuicio de ello, en el punto 1.2) que desarrollaremos a continuación, efectuamos un

cuestionamiento a la norma y buscamos una “salida” a esta necesidad de tipificación interna
que, considero, necesita tener vigencia en cualquier tipo de vínculo laboral.

1.2) “La reiterada resistencia al cumplimiento de las órdenes de sus superiores relacionadas
con sus labores”, este tipo de falta se ha establecido en el inciso “b” del artículo 85° de la Ley,
en el que considera como una acción (u omisión) susceptible de sanción disciplinaria a la
reiterada resistencia al cumplimiento de órdenes emanadas por la jefatura y que
necesariamente se encuentren referidas a las labores que realiza.

Del tenor del artículo analizado se pueden deducir un par de consecuencias jurídicas que
servirán para tipificar la conducta del trabajador.

a) En primer lugar se encuentra la “reiterada resistencia” del trabajador a las órdenes

emanadas por su superior; esto es, que en sentido estricto de lo señalado por la norma
se interpretaría que el desacato inicial de una orden expresa por parte del trabajador no
constituiría una falta disciplinaria que se enmarque en este inciso del artículo 85° de la
Ley, pues la palabra “reiterada” constituye una condición de tipificación de la falta.

b) La otra consecuencia jurídica establecida por el inciso b) del artículo 85° de la Ley para
que se tipifique la falta, radica en que la resistencia reiterada del trabajador a las
órdenes impartidas por sus superiores se encuentren directamente relacionadas a sus
“labores”.

Con esta referencia normativa, cualquier incumplimiento y/o desacato a sus superiores
que verse sobre hechos ajenos a las labores propiamente dichas no podrán tipificarse
en virtud de este inciso.

Dejando en claro nuestra posición respecto a las causales necesarias para que alguna acción
cometida por el trabajador pueda ser tipificada en este inciso, resulta necesario observar que
bajo esta premisa se podría tomar como “resistencia al cumplimiento de las órdenes impartidas
por sus superiores” el desacato abierto a las Directivas y normativas internas emitidas por la
entidad en su faceta de empleador, pues con este tipo de instrumentos (normativa interna) se
formalizan todo tipo de órdenes que impulsa el empleador, mediante las cuales se regulan de
manera exclusiva las acciones que necesitan “efectuar” o “dejar de efectuar” sus trabajadores.
Es por ello que el incumplimiento reiterado de esta normativa interna se encontraría tipificado
en el inciso b) del artículo 85° de la Ley, ya que constituiría una resistencia a las órdenes
impartidas por sus superiores (en este caso el titular de la entidad o quien suscriba estos
documentos), siempre y cuando estos lineamientos versen sobre aspectos relacionados a sus
labores dentro de la entidad. Ejemplo: Directivas que regulen las pautas de atención al público,
mediante el cual se desarrollen todos los extremos que necesitan cumplir los servidores de la
entidad en su contacto con los usuarios.

Bajo estas consideraciones, la incógnita establecida en el punto 1.1) del presente informe podría
encontrar alguna “salida” legal para hacer valer la aplicación y el respeto de las normas internas
en el actual régimen disciplinario impulsado por la Ley y su Reglamento.

1.3) “La concurrencia al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de drogas o

sustancias estupefacientes”, este tipo de falta se ha establecido en el inciso “g” del artículo 85°
de la Ley.

De lo señalado en el inciso g) del artículo 85° de la Ley se podría deducir que se tipificaría como
falta disciplinaria la sola asistencia al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de
drogas o sustancias estupefacientes, lo cual no debería encontrarse tan ajeno a la realidad,
teniendo en cuenta que este tipo de actos vulneran abiertamente el respeto a los compañeros
de trabajo (nos referimos a todo el personal), la buena fe contractual y, dependiendo de las
funciones asignadas, generarían un riesgo superior a la actividad cotidiana de la empresa.

Para la correcta tipificación de este hecho, resulta inevitable recordar el la sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Exp. N.° 03169-2006-PA/TC que resolvió el recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Pablo Cayo Mendoza contra la sentencia de la Quinta Sala
Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima.

Como bien sabemos, a pesar que en dicha sentencia el Tribunal Constitucional (TC) se pronunció
sobre una supuesta falta tipificada en el inciso e) del artículo 25º del Decreto Supremo Nº 003-
97-TR, (régimen laboral de la actividad privada), este pronunciamiento no deja de ser una
referencia laboral sobre la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad al
momento de aplicar una sanción al trabajador, pues señala en su parte pertinente lo siguiente:

“14. No obstante lo señalado en el fundamento anterior, este Tribunal considera que el

despido del demandante viola el derecho constitucional al debido proceso sustantivo
debido a que la Municipalidad emplazada al momento de imponerle la sanción lo hizo
en contravención de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, toda vez que
no tuvo en cuenta lo establecido en el artículo 83° de su propio Reglamento Interno de
Trabajo, el que señala que las sanciones disciplinarias de amonestación verbal o escrita,
suspensión en sus labores o despido, se aplicarán en función de la gravedad de la falta
cometida, la categoría, la antigüedad y los antecedentes disciplinarios del trabajador.

15. Por ello este Tribunal considera que la sanción impuesta al demandante resulta
desproporcionada e irrazonable, pues si bien conforme se ha señalado en fundamento
que precede al demandante se le puede reputar que ha incurrido en la falta grave que se
le imputa, no es menos cierto que en ningún momento ha incurrido en algún acto de
violencia, injuria o faltamiento de palabra verbal o escrita en agravio del empleador, del
personal jerárquico o de otros trabajadores, ni ha ocasionado daño alguno al patrimonio
ni al acervo documentario de la Municipalidad emplazada. Siendo así y teniéndose en
cuenta que la Municipalidad, en la fundamentación de las cartas cuestionadas y durante
 el curso del proceso de amparo, no ha argumentado que el demandante tenga
antecedentes disciplinarios, se debe concluir que la sanción impuesta (despido) no fue
la más adecuada e idónea, pues la emplazada podía haberle impuesto cualquiera de
las otras sanciones disciplinarias ya citadas anteriormente (…)” (Negrita y subrayado
nuestro)

Siguiendo el razonamiento emitido por el supremo intérprete de la Constitución, existe una

valoración conjunta que necesita realizarse por parte del empleador al momento de determinar
una sanción de carácter disciplinario, mediante el cual se respete el debido proceso, el principio
de legalidad y se dimensione en su mayor esplendor los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.

Es por ello, que no correspondería la aplicación sistemática de sanciones con la sola

configuración de la tipicidad en concordancia con los hechos suscitados, sino que resulta
imprescindible la valoración de los hechos que rodean tanto al trabajador como a la acción
propiamente dicha, para lograr un análisis “razonable” y “proporcional” de la supuesta falta
cometida. De lo contrario se llegaría a configurar el tipo de despido denominado por doctrina (e
impulsados por el TC) como el de “excesiva ponderación de la falta”.

Sin perjuicio de ello, en este extremo cabe la interrogante: ¿Se aplicaría este criterio del TC
cuando existe una norma expresa en la Ley del Servicio Civil que determina los fundamentos de
proporcionalidad al momento de evaluar un hecho como falta?

2.- La Secretaría Técnica.-

La Ley N° 30057 señala en su artículo 92° que las autoridades del procedimiento administrativo
disciplinario son: el Jefe inmediato del presunto infractor, el Jefe de Recursos Humanos, el
Titular de la Entidad y el Tribunal del Servicio Civil. Además de ello, establece que las referidas
autoridades cuentan con el apoyo de una secretaría técnica, que estará integrada por uno o
más servidores que será(n) de preferencia abogado y designado mediante resolución del titular
de la entidad.

El servidor (o servidores) que se encuentre a cargo de la Secretaría Técnica será el responsable

de precalificar las presuntas faltas, documentar la actividad probatoria, proponer la
fundamentación, administrar los archivos emanados del ejercicio de la potestad sancionadora
disciplinaria de la entidad y las demás funciones que establezca la Ley del Servicio Civil y su
Reglamento; sin embargo, cabe señalar que no tiene capacidad de decisión y sus informes u
opiniones no son vinculantes.

Este apoyo ha sido impulsado por la Ley y su Reglamento a fin de precalificar, encaminar y
fundamentar las presuntas faltas cometidas por los servidores, siendo esta Secretaría Técnica la
encargada de determinar el inicio de los procesos administrativos disciplinarios -de ser el caso-
y, como consecuencia de esta calificación, establecer quién es el órgano instructor y quién es el
órgano sancionador en el análisis de los hechos.

Por otro lado, cabe precisar que cualquier persona que considere que un servidor civil incurrió
en una conducta que pueda considerarse como falta disciplinaria deberá informarla en forma
verbal o escrita a la Secretaría Técnica, para lo cual necesita expresar claramente los hechos y
adjuntar las pruebas pertinentes que acrediten la denuncia.

3.- Procedimiento Sancionador.-

Si bien el objetivo de este artículo no consiste estrictamente al análisis de la parte procedimental
del proceso sancionador de los servidores civiles, resulta importante darle una revisada a los
órganos competentes, quienes se encargarán de llevar a cabo el referido procedimiento.

En ese sentido, cabe precisar que una vez precalificadas las presuntas faltas por la Secretaría
Técnica de cada entidad, estas pasarán al órgano instructor, de acuerdo con la evaluación
realizada oportunamente.

Para tal fin, el órgano instructor es el responsable de llevar a cabo las actuaciones conducentes
a la determinación de la responsabilidad administrativa disciplinaria, la cual se inicia con la
notificación al servidor civil de la comunicación del inicio del procedimiento sancionador, en el
que se le otorga 05 días hábiles para presentar sus descargos a los supuestos hechos imputados.

Esta fase culmina con la emisión y notificación del informe respectivo, mediante el cual se
pronuncia sobre la existencia o no de la falta imputada al servidor civil, recomendando al órgano
sancionador la sanción que considera debe aplicarse al caso concreto.

El órgano sancionador se encuentra a cargo de la “fase sancionadora”, la cual se inicia con la

recepción del informe elaborado por el órgano instructor y termina con la emisión de la
comunicación que determina la imposición de sanción o que determina la declaración de no a
lugar del mismo.

Dependerá del caso concreto, del procedimiento establecido y de la evaluación de los hechos
que efectúe este órgano para determinar la sanción que finalmente se aplique al servidor civil,
en caso corresponda, para ello, resulta señalar cuáles son estos cuatro tipos de sanciones
establecidas en la Ley y el Reglamento.

3.1) La amonestación verbal.- De acuerdo con lo señalado en el artículo 89° de la Ley, la

amonestación verbal la efectúa el jefe inmediato en forma personal y reservada.

3.2) La amonestación escrita.- El artículo 89° de la Ley, en concordancia con el inciso a) del
artículo 93.1 del Reglamento, establece que la sanción de amonestación escrita es impuesta por
el jefe inmediato y oficializada por el jefe de Recursos Humanos. Siendo que en este caso es el
jefe inmediato el que instruye y sanciona al servidor civil.

3.3) Sanción de Suspensión.- De lo revisado en el inciso b) del artículo 93.1 del Reglamento, para
este tipo de sanciones es el jefe inmediato el órgano instructor y el jefe de Recursos Humanos -
o quien haga sus veces- es el que sanciona y oficializa la sanción. Cabe precisar que según lo
establecido en el inciso b) del artículo 88° de la Ley, la suspensión sin goce de remuneraciones
puede ser desde un (01) día hasta por doce (12) meses, según sea el caso y en aplicación de los
principios laborales antes referidos.

Este último extremo de sanción sin goce de remuneraciones es por demás cuestionable, pues
personalmente no he podido encontrar una justificación objetiva del tope máximo establecido
para estas suspensiones (12 meses), teniendo en cuenta que si la sanción es igual o mayor a
noventa (90) días se consideraría como despido (destitución en la Ley), en virtud del tiempo de
la sanción propiamente aplicada y con relación a que, si se interpuso dicha pena, resulta obvio
que la magnitud de la falta se debe a acciones u omisiones tan graves que habrían vulnerado la
buena fe contractual entre las partes.