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semestre de 2005
En junio de 1943 un golpe de estado dio origen a un régimen militar que reunió a
militares y algunos civiles de diversas posturas ideológicas. Pero el predominio
nacionalista o nacionalista-católico' fue el que se impuso en los elencos guberna-
mentales,
Por Decreto 1070 (8/10/43) se dispuso que la Dirección de Inmigración (DI)
pasase de la órbita del Ministerio de Agricultura a la de Interior. Un militar, el
Cnel. Gilbert, fue designado Ministro del Interior y otro, el Cnel. Eduardo
Larronde, en la DI. El decreto y la designación de un militar en la DI fueron des-
tacados como muestra de que "el problema migratorio se convirtió en un proble-
ma policial y las políticas en una cuestión represíva'"; a ello le habría seguido "la
* Este artículo es parte de nuestra investigación "Las políticas migratorias del primer
peronismo", tesis dirigida por Lelio Mánnora, Maestría en Políticas de Migraciones
Internacionales (UBA-OIM). Una versión, más reducida, fue expuesta en las XO
Jornadas Interescuelas/Departamentos de Historia, UNR, septiembre de. 2005.
Agradecemos los comentarios de Alejandro Femández en esa ocasión.
** Universidad de Buenos Aires.
1. Zanatta, L., Perón y el mito de la Nación Católica. Iglesia y ejército en los orígenes
del peronismo 1943-1946, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1999.
2. La designación de militares en ministerios y reparticiones reflejaba la orientación glo-
bal del gobierno revolucionario. Por ejemplo, de 6 ministros designados en junio de
1943 .sólo 1 era civil. Potash, R., El ejército y la política en la Arqentina (1), Buenos
Aires, Hyspamérica,1985, p. 300.
248 Miguel Alberto Galante
ficiarios de esos C3111bios: el Gral. Farrel y el Cnel, Perón. Ese fue el contexto polí-
tico del traspaso institucional que incluyó a la DI en la STP.
El decreto originario de la STP otorgó a Perón un importante poder, dados los
organismos y funciones que la Secretaría reunía. En ella habría ocho direcciones
generales, perfilándose cuatro áreas principales: Trabajo, Acción Social, Vivienda
y Migraciones. En ese 1LlarCO de construcción de políticas sociales, de regulación
y de planificación sobre población se integró la cuestión migratoria, Mas, el
Decreto 1504 y los primeros discursos de Perón no ofrecieron precisiones al res-
pecto. Dos iniciales interpretaciones podían realizarse al respecto: 1) en función
de la protección de los trabajadores argentinos, la política migratoria podría suje-
tarse a una selectividad económica restrictiva o directamente excluyente -de ges-
tiones anteriores se heredaban instrumentos probados- para evitar una inmigra-
ción excesiva significativa para la oferta en el mercado laboral; 2) la planificación
económico-social característica de la política de Perón implicaba considerar a
migrantes y residentes extranjeros COlno un elemento más a integrar -fomentar-
entre los recursos humanos de un país en crecimiento".
Un sendero -estrecho- para interpretar la disyuntiva planteada (¿política res-
trictiva o fomento a la ínmigracíónv) surge de analizar las prácticas concretas en
la DGM. La política frente a los migrantes forzosos, generados por guerras y p.er-
secuciones fascistas en Europa, fue un aspecto central enla cuestión migratoria
durante la Segunda Guerra Mundial. Y, en alguna medida, las ideas "antirefugia-
dos" del Director Larronde" ofrecían una importante continuidad con las líneas
trazadas bajo los gobiernos conservadores. Su gestión tendió a mayores controles
y restricciones a indeseables e inasimilables.
Empero, además de analizar esas prácticas, es preciso recuperar el encuadre
institucional de la gestión migratoria en su globalidad. Esta otra vía, más abarca-
tiva, jerarquiza otro significado: la consideración de la población migrante 'como
un potencial recurso para el desarrollo económico-social del país y, en función de
ello, su fomento. Parece difícil no atender a esta concepción al recordar la inte-
gración de la DGM en la ST~ Resultaría insuficiente un análisis de la gestión
migratoria y del pensamiento del peronismo sobre la cuestión, que no integrase
esa dimensión económico-social.
La consideración de los migrantes como recursos hU111anOS para el desarrollo
económico-social también se hallaba presente en el diseño del Consejo Nacional
de Posguerra (CNP). Existió una importante continuidad en la acción política y la
12. Zanatta, L., op. cit., apartado "La transición democrática y la trinchera de la enseñan-
za religiosa", p. 330-340.
13. Miranda, M. y G. Vallejo, "Las huellas de Galton: notas sobre la recepción de la euge-
nesia y la última dictadura militar en la Argentina", en: Primer Coloquio "Historia y
Memoria: perspectivas para el abordaje del pasado reciente", Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educación-UNLP, Comisión Provincial por la Memoria,
La Plata, abril/2002.
252 Miguel Alberto Galante
14. Oficina Internacional del Trabajo (OIT), Las Migraciones Intemacionales 194-5-1957,
Ginebra, 1959; Capítulo 11 "Otros movimientos de Población en Europa".
15. La Tribuna, 25/04146; citado en Avni, H., Arqentina y la historia de la inmiqraciorc
judia 1810-1950, Buenos Aires, Magnes-Amía, 1983, p. 489.
16. Peralta ya había difundido sus posturas -míentras se conocían los hechos del
Holocausto- en su ensayo antropológico La acción del Pueblo Judío en la .Arqentina
(Buenos Aires, 1943). Allí pergeñó una extrema combinación de recientes teorías biolo-
gícistas en boga en Europa con las más tradicionales perspectivas antisemitas y conspi-
rativas sobre ocultos planes de dominación mundial de la "raza judía", a la que atribuyó
el objetivo de llegar a ser "los únicos habitantes del país". Avni, H, op. cit., pp. 67-69.
La construccion de políticas rnigratorias en tiempos de transición... 253
cer "una oficina central étnica" en la DGM, que estudiando al pueblo determinase
orígenes, clase de hombre y cantidades a recibir por cada zona,
17. Sobre la distinción entre las categorías de racismo para caracterizar los comporta-
míentos y de racialismo para las doctrinas y construcciones ideológicas véase
Todorov, T., Nosotros y los Otros: Reflexión sobre la dioersidad hU1na1W. México,
Siglo XXI, 1991, p... 115-121.
18. Peralta, Santiago M (Director), Conceptos sobre. Inmiqración (Instrucciones de
Difusión al Personal), Dirección de Migraciones. Buenos Aires, 1946.
19. Ider.n, p. 4. .
20. Ibidem, p. 5.
254 Miguel Alberto Galante
21. Así también lo consideró otra investigación: Villalón, A. "De la conformación del tipo
argentino: Políticas inmigratorias en la Argentina 1940-1950", Tesis de Maestría, Museu
Nacional, Universidad Federal de Río de Janeiro, Río de Janeiro, 1998. Citada por
Lazzari, A.., "Antropología en el Estado: el Instituto Etnico Nacional, 1946-1955", en:
Neigburg, R y M. Plotkin (comp.), Intelectuales y Expertos. La constitución del cono-
cimiento social en Argentina. Buenos Aires, Paidós, 2004, p. 225.
La construcción de políticas miqratorias en tiempos de transicion.: 255
22. Archivo General de la Nación (AGN), Sección Asuntos Técnicos (AT), Legajo 547.
256 Miguel Alberto Galante
28. No obstante, habría una expresión más extrema y orgánica de este cuestionanliento a
la política oficial. El Mínísterío de Guerra (a cargo del gral. Humberto Sosa Molina)
'presentó un Memoramdum. para conocimiento del "Poder Ejecutivo que acaba de asu-
mir"(1946), AGN, AT, Legajo 547. Véase Galante, M., op. cit. 30-33. .
29. Galante, M. y A. Jmelnizky, "El Primer Peronísmo y los refugiados de posguerra vincu-
lados a.la Shoá (Holocausto), 1946-1950", Indice, Revista de Ciencias Sociales, N° 20,
Buenos Aires, Centro de Estudios Socíales-DñIá, 2000. ..
30. Avni, H., op. cit., p. 494- 503. Cabe destacar que si el perOniS1110 albergaba a fuertes
expresiones del nacionalismo antisemita -COIUO dos de sus Directores de Migraciones,
Santiago Peralta y Enrique González- no puede identificárselo en forma absoluta de
esa manera, dada la pluralidad de identidades políticas que se integraron a ese 1110vi-
miento. Quien 111ás daba muestras en sentido contrario al antisemitismo era el propio
Perón. Véase Rein, R., Argentina, Israel y los judíos. Encuentros y desencuentros,
mitos y realidades, Buenos Aires, Ediciones Lumiere, 2001.
31. Rapoport, M., "Imágenes de la política exterior argentina. Tres enfoques tradicionales",
en: Jalabe, S. (comp.), La política exterior arqentina y sus protaqonistas 1880-1995,
Buenos Aires, GEL-CARI, 1996.
258 Miguel Alberto Galante
32.' Klich, 1., "Perón, Braden y el antísemitísmo: opinión pública e imagen internacional",
en: Ciclos en la Historia, la Economia y la Sociedad, Buenos Aires, Año 2, vol. 2, 1992.
33.. Biemat, C., "Prensa 'diaria y políticas migratorias del prímer peronismo: dificultades y
aciertos en la construcción de una opinión pública, 1945-1955", en: Estudios
, Miqratorios Latinoamericanos, Año 14" N° 43; Buenos Aires, 19990
34~ '~ich, lo, "Los nazis.en Argentina: revisando algun~s mitos (ensayo bibliográfico)" en:
Ciclos en la Historia, la Economía y la Sociedad, Buenos Aires, Año 5, vol. 9, 19950
La construcciáti de políticas migratorias en tiempos de tramsicion.: 259
35. "Silva, H., Significado de la presencia española en el Siglo XX, Universidad del Sur,
Bahía Blanca, 1998, p. 48.
36. Lattes, A., "Tratando de asir lo inasible: las dímensiones de la inmigración en la
Argentina entre 1945 y el presente", en: Estudios Migratorios Latinoamericanos, año
5, vol. N°'15-16, Buenos Aires, 1990, p. 304-305.
37. Estimaciones propias sobre Memorias de la Dirección General de Migraciones
(DGM)1945-1948 y de la Dirección Nacional de Migraciones 1949-1956 (DNM), obran-
tes en la DNM.
La construcción de políticas migratorias en tiempos de tramsicion.: 261
38. No parece acertado tornar como meta válida a esas inmoderadas alusiones dado que
la planífícación carecía de precisiones estadísticas en 1946/47; Berrotarán Patricia, Del
Plan a la. Plamificacion: el estado durante la época peronista, Buenos Aires, Imago
Mundi, 2003.
39. Diecisiete años de la principal corriente ínmígratoria, la europea, habían alcanzado un
saldo migratorio ·de apenas 136.494 entre 1930-1947; Senkman, L., Arqentina; la
Sequnda Guerra Mundial y los Refugiados Indeseables, Opa cit., p. 187.
40. AGN, AT, legajo 547.
262 Miguel Alberto Galante
perspectiva que subraya las cadenas migratorias como claves explicativas de los
flujos -en desmedro de otros factores como las políticas estatales o los detenni-
nantes estructurales- se destacó que la mayoría de los inmigrantes europeos
habría arribado por canales ajenos a las acciones gubernamentales: las redes pri-
marias de parientes y amigos, facilitadoras del proceso de instalación local, -eran
vistas corno una "forma paralela a una política gubernamental de promoción de la
inmigración"; además los inmigrantes habrían preferido esas vías porque la asis-
tencia oficial implicaría restricciones con10 el mantenimiento de la ocupación
declarada y el lugar así asignado para su radicación (cabe destacar que no se rea-
lizó un control estatal específico al respecto).
No coincidimos con esa interpretación restringida del sentido de aquellas y
otras acciones estatales", Recordemos el arto 18 del.·Convenio Argentino-Italiano
1948:
43. Sin duda, las redes migratorias cumplen importantes funciones <por ejemplo, en mate-
ria de selectividad) y se hallan presentes en casi todos los procesos mígratorios.espe-
cíalmente en la prolongación de los mismos. Su análisis se integra en lo que algunos
estudios denominaron "causas-acumulativas". .Para un agudo balance de perspectivas
teóricas véase Massey D. S., J. Arando, G. Hugo, A. Kovausci y j. Taylor, "Theories of
International Migratíon: A Review and Appraísal", Population omd Development
Review, Vol. 19, NO'3, September 1993. Algunos análisis enfatizan el carácter descripti-
_yo del concepto de redes sociales, perspectiva destacada en . el estado de la cuestión
realizado por Gurak, D. y F: Caces; "Redes Migratorias y laformación de sistemas de
migración", en: Malgesini, G. (comp.), Cruzando Fronteras, Barcelona, Icaria
Editorial, 1998. Asimismo, recientemente se han subrayado las dificultades metodoló-
gicas de ios estudios de "nivel micro" centrados en la voluntariedad de los individuos
-en este caso de colectivos construidos por los migrantes- y en indagaciones situadas
-a veces exclusivamente- en los lugares de llegada de los rnigrantes p<:tra elaborar expli-
caciones causales; Argüello, O., "Migraciones, Pobreza y Sociedad (Una mirada desde
·la sociología)", Estudios Migratorios Latinoamericanos, Año 16, N° 49, Buenos Aires,
, 2001. Si partimos de asociaciones étnicas locales -y de los inmigrantes que las integran
o integraron- siempre hallaremos las redes; empero, creemos necesario procurar inte-
.grarsu generalizada presencia en "estudios más explicativos y comprensivos que no
mínimicen la influencia de las políticas públicas o de aspectos estructurales.
264 Miguel Alberto Galante.
10° del presente convenio, pero podrá ser examinado y documentado por el
órgano argentino de emigración en Italia" (el subrayado es nuestro)44.
"Visto: .Que han desaparecido las razones en que se fundaron lbs decretos'
números 13.335/32, 14.208/32 Y8972/38, en lo relacionado con las restricciones
a la inmigración, limitando el grado de parentesco entre los inmigrantes y las
personas interesadas en su ingreso al país y fijando un mínímo de dos años de .
residencia para estos últimos, y el decreto número 12.715/47, que exime transi-
toriamente .del derecho consular y tasa de otorganliento de Identidad argentina
a los. italianos. que .emígren en Italia .y hayan llenado los trámites ante la
Delegación Argentina de Inmigración en Europa y:
Considerando: Que los decretos números 20.707 y 23.112 de 1946, por los que
se constituye la Delegación Argentina de Inmigración en Europa y se crea la
Comisión de Recepción y Encauzamiento de Inmigrantes, respectivamente,
representan el punto departida 'de disposiciones que deben dictarse para la
materialización del proyecto orgánico sobre Inmigración y colonización que
informa el Plan de Gobierno; :
Que, toda disposición vigente que neutralice .la finalidad básica de' facilitar el
incremento de las corrientes ínmígratorías es contraria a los propósitos que íns- .
piran a la acción gubernativa y ,, ~
Que es de todo punto de vista conveniente autorizar a la comisión mencionada
para que actúe con las más amplias facultades dentro de la órbita de la nueva
concepción inmigratoria." (Subrayados míos)
ría con gran laxitud en 1947-194946• También, se extendían las franquicias del
Decreto 12.715/47'a todo tipo de inmigrantes -sin importar su nacionalidad- que.
hicieren los trámites ante la DAlE o Consulados, "con prescindencia de la inter-
vención o no que hubiese tenido la Dirección de Migraciones". La CREI determi-
naría cuándo comenzarían a regir estas franquicias.
En el marco de tamaña postergación, Santiago Peralta era desplazado de la
Dirección General de Migraciones y reemplazado por un oscuro funcionario, COll10,
lo fue Pablo Diana, carente del protagonismo político que tenía su predecesor.
Más 'allá de esa mudanza en la Dirección de Migraciones -que elimínó en gran
parte los conflictos existentes- esta situación debía generar algunas confusiones
en las autoridades de aplicación además de derivar en disparidades en el trato a
.Ios migrantes, según lograsen acceder o no a estas exenciones y las dependencias
que actuaran en cada caso. Ello fue motivo de atención de la CREI en su
Resolución N° 7 (07/07/47): si los inmigrantes italianos procedentes de Italia que
'llenasen los trámites pertinentes ante la DAlE, ya gozaban de esos beneficios,
correspondía "extender las mismas exenciones a los inmigrantes de otras nacio-
nalidades que proceden de Italia, donde actúa la Delegación Argentina". Así se
hizo a partir de agosto de 1947. El influyente Presidente de la CREI y el IAPI
extendía entonces su influencia a la selección de inmigrantes de cualquier nacio-
nalidad cuya puerta de salida de Europa fuera Italia y en la que intervinieran la
DAlE y -ahora también- las autoridades consulares en Italia. Avanzando sobre la
potestad de la Cancillería, el arto 2 decía: "comuníquese esta Resolución al
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a efectos de las instrucciones que ese
Departamento estime dar a los cónsules destacados en Italia".
La superposición conflictiva de funciones fue "zanjada" instítucíonalmente por
el Decreto 21.883 (23/07/48), que procuró solucionar en forma "equitativa" conflic-
tos y perjuicios entre compañías de transporte y para los propios inmigrantes,
generalizando las franquicias a inmigrantes ya arribados o en viaje.
Un breve apartado. merecen los acuerdos migratorios con España, objetivo
importante en 19s inicios del gobierno y acreedor de consensos diversos. Para la
mirada nacionalista-eugenésica, los españoles eran los más asimilables, por su
importancia originaria en el tipo humano argentino, por su carácter católico, entre
otros aspectos; su preferencia en la selección migratoria evitaría la formación de
colonias étnicas cerradas. También eran deseables para una política promotora de
la inmigración europea que, orientada por los requerimientos laborales, no des-
cuidase la asimilabilidad. Asimismo, desde el punto de vista político, la cercanía
entre Argentina y España -entre Perón y Franco- otorgaba cierta viabilidad a las
iniciativas para un acuerdo. Tras largas negociaciones, surgieron' decretos y con-
venios. El Convenio sobre Migración (18/02/48) fue el más relevante. Pero no
llegó ~ concretarse una segunda sede 9.e la DAI~ en' España. Prevalecieron, en
47. La política migratoria hispinica, tanto por su nacionalismo con10 por necesidades eco- .
nó míeas , era de retención le población; Silva, H., op. cit., p. 81-88. Se inscribía así en
la tradición de diversos regímenes autoritarios que, desde un extremado nacionalismo,
suelen instrumentar políticas de restricción de la emigración, condicionando el dere-
cho a migrar de sus habitantes; Mármora, L.., op. cit., p. 211-213.
48. Mas, cabe recordar lo afirmado por un especialista en la materia: "Las políticas de
migraciones internacionales pueden actuar en forma específica sobre la tendencia de
ciertos flujos de población; sobre sus consecuencias o bien sobre algunas de las cau-
sas inmediatas de los luiSlTIOS. Pero no puede esperarse de estas políticas, la modifica-
ción de las causas estructurales, que son las que definen, en última instancia, los prin-
cipales movimientos de población"; Mármora, L.., op. cit., p. 49. En este sentido, las
La construccion de potiticas miqratorias en tiempos de transicic-:, 269
Coda
políticas macroeconómícas así como sus efectos sobre el nivel de desarrollo relativo
de los diferentes países, sus respectivas estructuras sociales y, por ende, sobre las
posibilidades de sobrevivencia de sus habitantes, tienen en última instancia una
influencia considerable en la aceleración, rnodífícación o mengua de los flujos migra-
torios. En este marco, las políticas públicas migratorias específicas tienen necesarias '
'limitaciones en sus objetivos y resultados -y así deben evaluarse- si no se producen
cambios estructurales de la economía (particularmente de la estructura social del tra-
bajo) o, al menos, la generación de, políticas tendientes a promover transformaciones
al respecto. 'En este sentido, el modelo de acumulación/desarrollo del peronísmo, sus
transformaciones y sus políticas sociales generaban diversos factores de atracción
para los migrantes laborales y sus familias (así como las políticas de reunificación
familiar tendieron a consolidar la incorporación de los migrantes laborales a la socie-
dad nacional). . ~
49. A ello habría que agregar la coincidencia temporal entre los acuerdos con Italia (y más
tarde con el CIME) y el aumento notorio de los flujos migratorios relativos.
50. Por razones de espacio no podemos desarrollar aquí el análisis de las mismas; sí lo
hacemos en nuestra Tesis de Maestría "Las políticas migratorias del primer peronismo"
CUBA, 2005), Cap. 111, Apartado "Políticas para.las mígracíones desde países limítrofes.
Una política innovadora: la promoción del ingreso de los braceros estacionales para
los requerimientos de las economías regionales".
51. Galante, M. y A., Jmelnizky, op. cit.
270 Miguel Alberto Galante
52. Senkman, L.. 'Argentina, la Segunda Guerra Mundial y los refuqiados indeseables,
op. cit.
53. Feierstein, D..y M. Galante, "La Cancillería Argentina ante la Shoá. Representaciones y
prácticas en tomo al amparo diplomático", Indice, Revista de Ciencias Sociales, N° 21,
CES-DAlA, Buenos Aires, 2001.
54. Galante, M. y A. Jmelnizky, op. cit.
La construcción de políticas migratorias en tiempos de transicián.: 271
RESUMEN
En tiempos de los orígenes del peronismo, en el marco del régimen militar de 1943-1946,la
Dirección General de Migraciones (DGM) fue incorporada a la Secretaría de Trabajo y
Previsión (STP). Desde la STP y el Consejo Nacional de Posguerra se impulso una perspec-
tiva que privilegiaba la dímensíón económico-social de la inmigración y su fomento. No
. obstante, concepciones basadas en una selección excluyente en torno a criterios étnicos,
ideológicos e incluso de defensa nacional eran postuladas en un proceso político inestable.
Si bien en la DGM se asistió a un intento de instalar una política nacionalista-eugenésica,
poco después la política del gobierno de Perón impuso una amplia promoción migratoria
(con preferencia hacia italianos y españoles), confiada a una estructura burocrática para-
lela bajo la órbítadel IAPI.
.55. La regularización comenzó a partir del Decretó 1.162 (20/01/49; arto 16) con algunos J
requisitos (como la realización de trámites ante autoridad judicial) que podían ofrecer,
alguna dificultad para su acceso. Pero a sucesivas normas que la renovaron -Decretos
15.972/4~, 24.666/49, 12.369/50 y 29.950/5ü que dieron un total de 25 meses a su vigen-
'. cía- la convirtieron en un efectivo "indulto general".
272 Miguel Alberto Galante
ABsTRAeT
. At the time ofperonism. origins, in the contexto f the military reqime of 1943-1946 the
Dirección Nacional de Miqraciones was incorporated to the Secretaría de Trabajo y
Previsión (STP). The S1P arui the Consejo Nacional de Posquerra faooured a perspec.ti-
ve that emptuisized the socio-economicdimensionof immiqration. and itspromotion.
However, conceptions based.on an criteria thai discriminaied according to ethnic, ide-
ological and even natioruüdefense considerations uiere displayed in an unsteady politi-
cal process. Although the action of the DGM was part of an attempt to establish a natio-
nalist-euqenesic policy, shórtly after Perán/s qouemment adopted abroad immiqraiori)
promotioti (with preference of Italians and Spaniards), delegated toa paralle! bureau-
cratic structure directed by the Instituto Argentino para la Promocion. del Intercambio.