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Palabras clave: neoconstitucionalismo, legitimidad del acto administrativo, nulidad del acto
administrativo, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Uruguay.
ZUSAMMENFASSUNG
Die fortlaufende einhellige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts geht vom Prinzip der Legimitätsver-
mutung von Verwaltungsakten aus, obwohl dieser Vermutung keine positiv-rechtlichen Bestimmungen zu
Grunde liegen. Eine gründliche Betrachtung des Problems zeigt, dass die Legimitätsvermutung jeder recht-
lichen Grundlage entbehrt, klare und allgemeine Prinzipien unseres Rechts verletzt, aus der Perspektive der
Folgen, die aus ihr abgeleitet werden sollen, unnötig und ausserdem schädlich ist, weil sie der Verwaltungs-
willkür zu Lasten der Menschenrechte Vorschub leistet.
ABSTRACT
A long and constant history of precedents of the Administrative Court confirms the principle of presumption
of legality of administrative action, despite the inexistence of positive law texts imposing such presump-
tion. An in-depth analysis of this issue reveals that the presumption of legality has no legal grounds, vio-
lates general legal principles, is unnecessary to reach the consequences pretended and prejudicial because
it favors administrative arbitrariness detrimental to human rights.
1. El año pasado escribí un artículo titulado “La presunción de legitimidad del acto ad-
ministrativo. Un mito innecesario y pernicioso”.1 Vuelvo ahora sobre el tema a pedido del
señor presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, doctor Dardo Preza.
2. Este segundo abordaje, por lo expuesto, supone un gran compromiso. En efecto,
por un lado, al haber escrito sobre este punto hace tan poco tiempo no puedo decir
cosas muy diferentes. Por otro lado, como he sido muy crítico respecto de la jurispru-
dencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la materia —y de la doctrina
en que se ha basado—, mi preocupación en esta ocasión se incrementa.
Pero acepto el desafío con mucho gusto porque la propuesta revela en el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo un espíritu de apertura de mente digno del mayor
de los elogios, pues solo con ese espíritu de apertura se puede comprender el derecho
público que se está forjando actualmente en el mundo, que es muy distinto del que
teníamos hace algunos años, aunque los textos constitucionales sean básicamente los
mismos, como lo advierte lúcidamente Risso Ferrand en un reciente libro.2
3. Hoy impera un nuevo constitucionalismo, denominado constitucionalismo avan-
zado, o de derecho, o contemporáneo, o más habitualmente neoconstitucionalismo.3 Esta
corriente se gestó en la Europa continental luego de la Segunda Guerra Mundial. Se la
suele relacionar con las constituciones de Italia de 1947, Alemania de 1949, Portugal de
1976 y España de 1978, y se ha generalizado.
Para aquilatar su importancia basta tener presente a Grández Castro, quien la
consideró:
1
Publicado originariamente en la Revista de Derecho (publicación arbitrada de la Universidad
Católica del Uruguay), año 2007, n.o 2, y posteriormente en A. Durán Martínez: Estudios de dere-
cho público, Montevideo, 2008, vol. II, pp. 227 ss. Las citas que efectuaré en adelante corresponde-
rán a esta segunda publicación.
2
M. Risso Ferrand: Algunas garantías básicas de los derechos humanos, Montevideo: FCU,
2008, p. 13.
3
A. Durán Martínez: En torno al neoconstitucionalismo, en prensa.
ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 847
[…] la revolución teórica y práctica más importante que vive el Derecho con-
tinental europeo, y esto, al margen de que la mayoría de los abogados y juristas,
incluso, no se den por notificados.4
4
P. P. Grández Castro: Presentación del libro de L. Prieto Sanchís: Derechos fundamentales,
neoconstitucionalismo y ponderación judicial, Lima: Palestra, 2002, p. 11.
5
Prieto Sanchís: o. cit., p. 166.
6
R. Guastini: “La ‘constitucionalización’ del ordenamiento jurídico: el caso italiano”, en Miguel
Carbonell (ed.): Neoconstitucionalismo(s), México y Madrid: Universidad Nacional Autónoma de
México y Trotta, 2006, p. 49.
7
Prieto Sanchís: o. cit., pp. 111 ss.
8
A. Durán Martínez: “La administración ante el reglamento ilegal”, en ídem: Estudios de de-
recho público, o. cit., vol. II, pp. 300 ss.
848 OTRA VEZ SOBRE LA INEXISTENTE PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD... / AUGUSTO DURÁN MARTÍNEZ
II
9
A. Durán Martínez: “El derecho administrativo entre legalidad y derechos fundamentales”,
en ídem: Estudios de derecho público, o. cit., vol. III, p. 261.
10
No es propósito de este trabajo estudiar la presunción de constitucionalidad de las leyes.
Véase al respecto Risso Ferrand: o. cit., pp. 158 ss., y el excelente libro de C. Guariglia: ¿Supremacía
de la Constitución o soberanía de la ley? Presunción de constitucionalidad de las leyes. La visión
tradicional y el neoconstitucionalismo, aún inédito, cuyos originales he conocido por gentileza de
su autor.
ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 849
III
1. Marienhoff comienza su estudio sobre el tema diciendo que “la presunción de legiti-
midad consiste en la suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho”.11
2. Creo que efectivamente eso es lo que se quiere decir cuando se afirma que un acto
administrativo se presume legítimo. Es que tal es el sentido natural de esos términos.
Por eso es que Gordillo, al estudiar el artículo 12 de la ley argentina ya citada, sostuvo
que interpretar ese artículo conforme a lo que literalmente dice es irrazonable y, por
ende, inconstitucional. El legislador, acotó, no puede cambiar la razón ni tampoco la
ley de la gravedad.12 Y por eso es que otros autores, como luego se verá, han procurado
darle a la expresión presunción de legitimidad un significado distinto al indicado.
IV
11
M. S. Marienhoff: Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1975,
t. II, pp. 368 y 369.
12
A. Gordillo: Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires: Fundación de Derecho
Administrativo, 1999, t. 3, 4.a ed., p. V.6.
13
Marienhoff: o. cit., t. II, pp. 371 ss.
850 OTRA VEZ SOBRE LA INEXISTENTE PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD... / AUGUSTO DURÁN MARTÍNEZ
3. Cassagne objeta esta consecuencia ahora analizada (la segunda y la cuarta de las
mencionadas por Marienhoff, tomadas conjuntamente) diciendo que ella no deriva de
la presunción de legitimidad, sino del principio de separación de poderes y del sistema
judicialista de control de los actos administrativos existente en Argentina.14
Más bien pienso que la prohibición de una declaración jurisdiccional de nulidad
de un acto administrativo de oficio es una cuestión de derecho positivo. Así, en un
sistema que pretenda tutelar la legalidad objetiva, sería lógico admitir una declaración
jurisdiccional de oficio de un acto administrativo aunque la Constitución consagre el
principio de separación de poderes y un sistema judicialista. En efecto, ello no impide
un control jurisdiccional basado en la regularidad jurídica.
En cambio, en un sistema como el previsto en los artículos 309 y siguientes de la
Constitución uruguaya, encarado como una tutela de las situaciones jurídicas subjeti-
vas, no tiene sentido en principio una declaración de oficio, puesto que en este sistema
sin interés no puede haber acción. Y la elección de un sistema u otro depende del de-
recho positivo. Incluso, en un sistema de tipo subjetivo el derecho positivo puede pro-
mover un accionamiento de oficio, como lo es por ejemplo el admitido en el artículo
258 de la Constitución nacional en el ámbito de la declaración de inconstitucionalidad
de las leyes.
Por consiguiente, la prohibición de la declaración jurisdiccional de nulidad de un
acto administrativo de oficio, o, dicho de otra manera, la necesidad de que la decla-
ración jurisdiccional de nulidad de un acto administrativo sea promovida a pedido
de parte interesada, depende del derecho positivo y no deriva de la presunción de
legitimidad.
4. La tercera consecuencia señalada por Marienhoff (necesidad de alegar y probar
la ilegitimidad del acto administrativo) también es cuestionada.
Brewer-Carías, pese a sostener que la presunción de legitimidad produce una inver-
sión de la carga de la prueba, luego relativiza su afirmación y admite que igualmente
cierta prueba corresponde a la Administración.15
Cassagne, Hutchinson y De Freitas plantean objeciones mayores. Cassagne dice al
respecto:
14
J. C. Cassagne: Derecho administrativo, Buenos Aires: Lexis Nexis y Abeledo-Perrot, 2006,
t. II, 8.a ed. actualizada, p. 321.
15
A. R. Brewer-Carías: “Contencioso administrativo”, t. vii de Instituciones políticas y constitu-
cionales, Caracas: Universidad Católica del Táchira y Editorial Jurídica Venezolana, 1997, p. 233.
16
Cassagne: o. cit., t. ii, p. 321.
ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 851
Más adelante, al referirse al principio actori incumbit probatio, indica que este signi-
fica que corresponde probar a quien alega. Incumbe a cada parte la carga de la prueba
sobre los presupuestos de hecho de las normas que invoca a su favor.
17
T. Hutchinson: “Breves reflexiones acerca de la presunción de legitimidad del acto admi-
nistrativo”, en AA. VV.: Acto administrativo y reglamento. Jornadas organizadas por la Universidad
Austral - Facultad de Derecho, Buenos Aires: RAP, 2002, p. 160.
18
Ibídem, p. 161.
852 OTRA VEZ SOBRE LA INEXISTENTE PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD... / AUGUSTO DURÁN MARTÍNEZ
19
Ibídem, pp. 162 ss.
20
N. J. De Freitas: Ato administrativo. Presunção de validade e a questão do ônus da prova, Belo
Horizonte: Fórum, 2007, p. 142.
21
Ibídem, pp. 124 ss.
22
Ibídem, p. 117.
ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 853
23
Marienhoff: o. cit., t. II, pp. 369 ss., nota 377.
24
T. Hutchinson: Procedimiento administrativo de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e
islas del Atlántico Sur, Ushuaia, 1997, p. 241.
25
Marienhoff: o. cit., t. II, p. 369.
26
Ibídem, p. 370.
27
Hutchinson: Procedimiento administrativo…, o. cit., p. 241.
28
Marienhoff: o. cit., t. II, p. 370, nota 378.
854 OTRA VEZ SOBRE LA INEXISTENTE PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD... / AUGUSTO DURÁN MARTÍNEZ
Esta tesis, a mi juicio, adolece de una gran ingenuidad. Por cierto que las cosas de-
ben ser así, pero no siempre ocurren de ese modo. A esta postura de tipo formal cabe
en definitiva la misma objeción que a la llamada de tipo sustancial.
Gordillo, reaccionando ante visiones como la de Marienhoff, expresó:
29
Gordillo: o. cit., t. 3, pp. V. 14 ss.
30
Aclaro que estimo que tampoco existe el a veces invocado principio de presunción de consti-
tucionalidad de la ley.
31
H. Mairal: Control judicial de la Administración Pública, Buenos Aires: Depalma, 1984,
vol. II, pp. 775 ss.
32
Cassagne: o. cit., t. II, p. 321.
33
Barra, luego de reiterar los términos de Cassagne, agrega: “cuya raíz ética y ontológica parte
de la concepción del bien común como causa final del Estado”. R. C. Barra: Tratado de derecho
administrativo, Buenos Aires: Ábaco, 1998, t. 1, pp. 273 ss.
ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 855
[…] si se acepta el mero carácter estatal del acto como base del privilegio,
será difícil hallarle un límite; al contrario, fundarlo en razones de conveniencia
práctica permite restringir el privilegio a aquellos casos en que tal conveniencia
lo exige.35
La ventaja señalada por Mairal del argumento práctico sobre los otros que podemos
llamar ideológicos —ya que en definitiva los argumentos calificados por Hutchinson
como sustanciales o formales son ideológicos— es innegable, pero tampoco me parece
aceptable. Considero que el riesgo que pretenden evitar Mairal, Cassagne y Barra se
evita por la imperatividad del acto administrativo, como sostiene Hutchinson,36 de don-
de proviene la ejecutividad, y no como consecuencia de la presunción de legitimidad.
Esa imperatividad, como dice Hutchinson, deriva del poder político, el que a su vez
deriva de la naturaleza humana. El hombre es un animal racional, por ser racional es
social y por ser social es político.37 El poder político está para ser ejercido y acatado, de
ahí su imperatividad.
Lo dicho respecto del poder político es aplicable al acto administrativo como ema-
nación del poder político. Por eso el acto administrativo es ejecutivo.
El acto administrativo goza del régimen de imperatividad. Como dice Hutchinson,
es ejecutivo, configura una décision exécutoire —como dicen los franceses— y debe ser
legítimo. Pero no necesariamente es legítimo.
34
Cabe advertir, con todo, que Cassagne y Barra no se despegan del todo del fundamento del
poder, ya que además del fundamento práctico indicado sostienen que la presunción de legalidad
se basa en la presunción de la legitimidad de todos los actos estatales: ley, sentencia y acto adminis-
trativo (Cassagne: o. cit., t. II, p. 321; Barra: o. cit., t. 1, p. 273). Mairal, en cambio, rechaza la sime-
tría del acto administrativo con los otros actos estatales. En tal sentido argumenta que “la actividad
ejecutiva se desenvuelve en un plano jurídico inferior al de la ley (es sub-legal) y, además, está su-
jeta a revisión judicial a pedido del particular que cuestiona su validez. Desde este punto de vista,
pues, la asimetría podría llevar a una conclusión contraria en la presunción de legitimidad del acto
administrativo” (Mairal: o. cit., pp. 775 ss.). Comadira, por su parte, objeta esta posición de Mairal
diciendo: “En primer lugar presumir legítimo el acto no importa equiparar, jerárquicamente, el
acto a la ley, sino solo afirmar que aquel cumple, supuestamente, con el ordenamiento en el cual
se incluye, por supuesto, la ley formal. En segundo término tampoco la revisión judicial conspira
contra la presunción; en todo caso significa que ella puede ser desvirtuada ante el Tribunal. Por
lo demás, también las leyes pueden ser revisadas constitucionalmente por el Poder Judicial (J. R.
Comadira: Derecho administrativo, Buenos Aires: Lexis Nexis y Abeledo-Perrot, 2003, p. 26).
35
Mairal: o. cit., vol. II, pp. 775 ss.
36
Hutchinson: “Breves reflexiones…”, o. cit., p. 153.
37
Aristóteles: La política, Buenos Aires: Tor, 1965, pp. 7 ss.; Tomás de Aquino: “Opúsculo sobre
el gobierno de los príncipes”, en ídem: Tratado de la ley. Tratado de la Justicia. Opúsculo sobre el
gobierno de los príncipes, México: Porrúa, 1975, pp. 257 ss.; F. Suárez: Selección de Defensio Fidei y
otras obras. El pensamiento político hispanoamericano, Buenos Aires: Depalma, 1966, pp. 31 ss.
856 OTRA VEZ SOBRE LA INEXISTENTE PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD... / AUGUSTO DURÁN MARTÍNEZ
Piénsese por ejemplo en uno de esos casos en que, conforme al artículo 311 de la
Constitución, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anuló un reglamento en
virtud de una sentencia con efectos limitados al proceso. En tal hipótesis, el reglamen-
to no queda extinguido, sino simplemente desaplicado para el caso concreto. Podrá así
ser aplicado fuera de las partes en ese proceso, pero para esa aplicación sería absurdo
invocar una presunción de legitimidad, cuando, como se ha visto, el órgano jurisdic-
cional competente se ha pronunciado por la ilegitimidad.
Por eso un sujeto que no cumple un acto administrativo que considera ilegítimo no
puede ser sancionado si luego ese acto es anulado o revocado por razones de legitimi-
dad. Pero si eso no ocurre, ese sujeto sufre las consecuencias por el incumplimiento
del acto. En otras palabras, el acto se ejecuta con independencia de su legitimidad: el
destinatario asume el riesgo por sus decisiones.38
3. Bien se puede decir con Hutchinson que la presunción de legitimidad es técni-
camente insostenible39 y además innecesaria,40 por no ser correctas las consecuencias
que de ella se pretende derivar.
La presunción de legitimidad del acto administrativo tiene un origen autoritario,41
es un resabio del absolutismo. El Estado absolutista surgido luego de la Edad Media,
cuando se produjo una triple unificación del poder —unificación del poder político, del
poder militar y de la hacienda pública—, significó la realización de la noción de sobe-
ranía de Bodino,42 en lo interno y en lo externo. El poder del Estado no tenía límites, no
estaba sometido al derecho. Los actos jurídicos estatales, por el solo hecho de constituir
una manifestación del poder público —soberano—, no podían ser sino legítimos.
Esta concepción pasó al derecho administrativo continental y, por influencia de
este, en general al latinoamericano a través de la Revolución Francesa, que tuvo en
este aspecto una visión autoritaria. La revolución le cortó la cabeza al rey, trasladó el
poder a la Asamblea conforme a las ideas de Rousseau y concibió una justicia admi-
nistrativa, por lo menos en sus comienzos, más protectora de las prerrogativas de la
Administración —tal como lo sugiere el título del conocido libro de Mestre43— que de
los derechos humanos. Al tratar estos temas, Hutchinson dice, con razón, que reflejan
la oculta raíz autoritaria, termidoriana, del derecho administrativo francés.44 Y yo
agregaría napoleónica, puesto que el Consejo de Estado es creado por la Constitución
del año VIII, más allá de sus remotas raíces que llegan hasta el Consejo del Rey del
Antiguo Régimen.
38
Gordillo: o. cit., t. 3, pp. V. 20 ss.
39
Hutchinson: “Breves reflexiones…”, o. cit., p. 150.
40
Ibídem, pp. 153 ss.
41
Ibídem, p. 150.
42
Bodino definía la soberanía como “la puissance absolue et perpétuelle d’une République” (J.
Bodin: Les six livres de la République, Bordeaux: Confluences, 1999, p. 46.
43
A. Mestre: Le Conseil d’État protecteur des prérogatives de l’administration, París: Librairie
Générale de droit et de jurisprudence, 1974.
44
Hutchinson: “Breves reflexiones…”, o. cit., p. 150.
ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 857
45
Durán Martínez: “La presunción de legitimidad…”, o. cit., p. 242.
46
Citado por De Freitas: o. cit., p. 137.
47
H. Frugone Schiavone: “Principios del procedimiento administrativo”, en AA. VV.: El nuevo
procedimiento administrativo, Montevideo: Secretaría de la Presidencia de la República, Programa
Nacional de Desburocratización, 1991, 2.a ed., pp. 31 ss.
48
J. P. Cajarville Peluffo: “Introducción al procedimiento administrativo uruguayo”, en ídem:
Sobre derecho administrativo, Montevideo: FCU, 2.a ed. ampliada, 2008, t. ii, p. 191.
49
J. P. Cajarville Peluffo: “Garantías constitucionales del procedimiento administrativo en los
países del Mercosur. Principios del procedimiento administrativo de los órganos del Mercosur”, en
ídem: Sobre derecho administrativo, o. cit., t. ii, p. 154.
858 OTRA VEZ SOBRE LA INEXISTENTE PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD... / AUGUSTO DURÁN MARTÍNEZ
Es importante tener en cuenta el acápite del artículo 2 del decreto n.o 500/991, del
27 de setiembre de 1991, que antecede a los principios generales que rigen la actuación
administrativa que a continuación enumera. Ese acápite dice:
Teniendo en cuenta este artículo y coordinándolo con el 106,52 Martín Rebollo afir-
ma que la Constitución concibió una Administración eficaz y controlada.53
Aunque en nuestra Constitución no existe un texto del mismo tenor que el español,
del contexto de la Carta se desprende la misma afirmación.54
50
A. Durán Martínez: “La prueba en el procedimiento administrativo”, en ídem: Estudios de
derecho administrativo…, o. cit., p. 146.
51
Cajarville Peluffo: “Introducción…”, o. cit., p. 192.
52
El primer inciso del artículo 106 dice: “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria
y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la
justifican”.
53
L. Martín Rebollo: Leyes administrativas, Navarra: Thomson-Aranzadi, 13.a ed., 2007, p. 163.
54
A. Durán Martínez: “Principio de eficacia y Estado subsidiario”, en ídem: Estudios de derecho
público, o. cit., vol. ii, pp. 15 ss.
ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 859
Por eso este principio, aunque esté enunciado en el Uruguay en un decreto del
Poder Ejecutivo, no tiene valor y fuerza de reglamento. Los principios, por el hecho de
ser recogidos en un texto de derecho positivo, no dejan de ser principios.56 En el caso,
pues, este principio tiene por lo menos valor y fuerza de Constitución. Y ese mismo va-
lor y fuerza tienen los principios expresamente enumerados en el artículo 2 del citado
decreto n.o 500/991, puesto que en definitiva derivan del consignado en el acápite.
Siendo así las cosas, si la Administración debe servir con objetividad los intereses
generales, si debe actuar con sometimiento pleno a derecho, si su actividad es con-
trolada jurisdiccionalmente, no se puede por principio presumir la legitimidad de los
actos administrativos.
La Administración debe siempre procurar la verdad. Si no lo hace y se descansa
en la presunción de la legitimidad de sus actuaciones, desconoce los principios de
oficialidad, verdad material y legalidad objetiva. Y si se produce una impugnación ju-
risdiccional, el juez administrativo no puede evitar verificar el cumplimiento de estos
principios y en general no puede dejar de controlar si la Administración sirvió con ob-
jetividad los intereses generales y actuó con sometimiento pleno al derecho. No puede
así el juez administrativo escudarse en esa inexistente presunción de legitimidad para
incumplir su deber.
Si en el marco de una acción anulatoria el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
advierte que el fundamento jurídico invocado por el actor no es correcto, pero que
corresponde la anulación por otro vicio no señalado en la demanda, debe anular; no
puede invocar la presunción de legitimidad y confirmar el acto. El principio jura novit
curia impone la solución propiciada.
Por otro lado, las diligencias probatorias de oficio previstas en el artículo 73 y segun-
do inciso del artículo 78 del decreto-ley n.o 15524, del 9 de enero de 1984, y las medidas
para mejor proveer previstas en el artículo 81 del mismo decreto-ley,57 demuestran que
55
Cajarville Peluffo: Garantías constitucionales…, o. cit., p. 153.
56
J. González Pérez: La dignidad de la persona humana, Madrid: Civitas, 1986, p. 85; A. Durán
Martínez: “El derecho administrativo entre legalidad y derechos fundamentales”, en ídem: Estudios
de derecho público, o. cit., vol. ii, pp. 261 ss.
57
“Artículo 73. Si la parte demandada no opone las excepciones referidas en el artículo 66,
evacuado el traslado de la demanda o acusada rebeldía, el Tribunal procederá en la forma prevista
en el artículo 67, cuando correspondiere.
”En caso contrario, si las partes hubiesen ofrecido prueba o el Tribunal lo considerase necesa-
rio por entender que los hechos expuestos son de indudable trascendencia para la resolución del
pleito, o no haber acuerdo de las partes sobre los mismos, se abrirá la causa a prueba por el término
de sesenta días.
”El Tribunal podrá ordenar las diligencias probatorias y solicitar los informes que considere
conducentes.”
“Artículo 78. Los representantes de las personas jurídicas de derecho público y los apoderados
que comparezcan en juicio por las mismas, no pueden ser citados a absolver posiciones.
”Sin embargo, el Tribunal podrá, de oficio o a petición de parte, requerir de aquella informes
escritos sobre hechos cumplidos por las personas físicas que las integran o representan, concer-
860 OTRA VEZ SOBRE LA INEXISTENTE PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD... / AUGUSTO DURÁN MARTÍNEZ
[…] el juez no puede, sin abdicar de lo más elemental de su función que es de-
cir el derecho, y partir a la inversa de una mal entendida solidaridad con el poder
o la administración, ni tener una postura de compromiso inicial con el acto, las
leyes, sentencias, etc.: su compromiso inicial y también último es con la justicia
y el orden jurídico, en cuya cúspide se halla el orden público internacional, los
tratados internacionales y supranacionales y la Constitución Nacional. Ese es el
compromiso de un juez, que ejerza su jurisdictio. Pues no será decir el derecho,
sino mentirlo, preferir a los actos de menor rango en la escala normativa, que son
del poder de turno, y preterir a las normas supremas del ordenamiento, que son
las permanentes de un orden jurídico respetuoso del bien común.58
La objeción democrática que a menudo se le hace al juez que controla los actos
estatales, por lo menos los dictados por los órganos representativos, se contesta fá-
cilmente en nuestro medio por las potestades que la Nación directamente ha con-
ferido al órgano jurisdiccional por medio de la Constitución. Pero eso no basta. La
legitimación de origen es necesaria pero no suficiente; se requiere la legitimación que
proviene del ejercicio de la función, y en el ámbito jurisdiccional ella proviene de la
argumentación.
Las presunciones son útiles en el ámbito jurídico solo en la medida en que no se
distorsione la realidad. Como bien ha expresado De Freitas, el derecho fue concebido
para el hombre real y no para el hombre presunto.60 La presunción de legitimidad
del acto administrativo, tal como es tomada en el Uruguay, prescinde de la realidad y
afecta o, más bien, evita la argumentación, con lo que deslegitima la sentencia dictada
con esa apoyatura. Y la cosa es aun peor cuando, como sucede en el Uruguay, se invoca
la presunción de legitimidad para desconocer la presunción de ilegitimidad impuesta
por el artículo 6 de la ley n.o 15869, del 22 de junio de 1987,61 puesto que al hacerlo se
desconoce abiertamente la ley.
5. Cea Egaña advirtió con razón que la conquista más importante del neoconstitu-
cionalismo es la protección judicial de la dignidad de la persona humana y de los de-
rechos fundamentales frente a la ley y demás actos estatales, además de, por supuesto,
frente a actos de los particulares.62
Los jueces tienen así hoy en día una gran responsabilidad, mucho mayor que en
otros tiempos. Son guardianes del derecho, aunque no señores del derecho. Son “los
garantes de la necesaria y dúctil coexistencia entre ley, derechos y justicia”.63
Los jueces deben ser conscientes de esto y actuar en consecuencia. Mal paso daría-
mos si se razonara con base en la presunción de legitimidad de los actos administrati-
vos o, en su caso, legislativos, pues eso convierte al controlado en señor del controlador,
lo que es incompatible con una adecuada tutela de los derechos humanos.
60
De Freitas: o. cit., p. 145.
61
Sentencia del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo n.o 534, del 4 de setiembre del
2002; Durán Martínez: Contencioso administrativo, Montevideo: FCU, 2007, pp. 227 ss.; Durán
Martínez: La presunción…, o. cit., p. 251.
62
J. L. Cea Egaña: “Legitimación de la democracia por el nuevo constitucionalismo”, en
Estudios Jurídicos, n.o 4, Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay, Montevideo,
2007, p. 29.
63
G. Zagrebelsky: El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, Madrid: Trotta, 2005, p. 153.