UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL

ESCUELA DE CIENCIAS GEOLOGICAS Y AMBIENTALES

INGENIERÍA AMBIENTAL

GESTION Y ORGANIZACIÓN DE PROYECTOS

Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización, 2010.
Desde el origen hasta la actualidad e Impactos generados en la sociedad

Autor
CEDEÑO NOBLECILLA JUAN CARLOS

Docente
SOC. ANA ALVARADO ORELLANA

2018-01-17

GUAYAQUIL
CII 2017-2018
ÍNDICE

1. JUSTIFICACIÓN ..................................................................................................... 1

2. OBJETIVOS ............................................................................................................. 3

2.1. Objetivo General ................................................................................................ 3

2.2. Objetivos Específicos ........................................................................................ 3

3. DESARROLLO ........................................................................................................ 4

3.1. Historia de la Organización, Descentralización y Autonomía del Ecuador. ...... 4

3.2. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

(COOTAD) ................................................................................................................... 6

3.4. Principales impactos generados en la sociedad por el COOTAD. .................... 8

4. CONCLUSIONES .................................................................................................. 12

5. RECOMENDACIONES ........................................................................................ 13

6. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................... 14

1
1. JUSTIFICACIÓN
El estado ecuatoriano no contaba con una correcta gestión de ordenamiento
territorial, el cual, estuvo caracterizada por la exclusión, desigualdad y la inequidad en el
territorio nacional. En este panorama se podía presenciar una desintegración en los
territorios entre el gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados. Por estos
motivos, se impulsa una justicia regional que tiene las intenciones de realizar una
articulación entre el gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados. Por
ende, la Constitución de la República actual estableció una nueva organización territorial
del Estado, asignando nuevos cargos a los gobiernos autónomos descentralizados y
disponiendo por ley que se establezca el sistema nacional de competencias, los
mecanismos de financiamiento y la institucionalidad responsable de administrar estos
procesos a nivel nacional.

De la misma manera, para evitar una dispersión jurídica en los gobiernos autónomos
descentralizados es necesario la elaboración de un cuerpo legal codificado que integre la
normativa de todos. Al contar con este mecanismo, se podrá contribuir a brindar
racionalidad y complementariedad al ordenamiento jurídico.

La ley que controle la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno

también estará encargada de cuantificar los fondos necesarios que se distribuirá
anualmente a los gobiernos autónomos descentralizados por el Presupuesto General de
Estado. Por lo tanto, se regulará la organización, competencias, facultades y
funcionamientos de los organismos autónomos descentralizados.

Por todas estas consideraciones para lograr la justicia regional en la gestión del
ordenamiento del territorio, el Gobierno del Estado Plurinacional del Ecuador aprobó el
10 de Agosto del año 2010, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía
y Descentralización – COOTAD, la cual, estará encargada de organizar la parte político
– administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio y garantizar la autonomía política,
administrativa y financiera de los diferentes niveles de gobierno.

Establecido este código orgánico, implicaría un reto de características

multidimensionales e integrales, en los cuales, presenta cuatro desafíos. En primer lugar,
está el desafiar la estructura y la práctica de la gestión pública para propender hacia una
misión que concilie las diferencias y potencialidades geográficas, que busque una
economía de escala y dé respuesta a las demandas ciudadanas. En segundo lugar, lograr

1
una efectiva articulación y diálogo entre los diferentes niveles de gobierno para avanzar
en la reforma del Estado, la democratización a lo largo del territorio y la creación de un
aparato estatal eficiente, representativo, justo e incluyente. En tercer lugar, fortalecer una
estructura territorial nacional policéntrica, complementaria y coordinada que promueve
la investigación, la innovación, la ciencia y la tecnología acorde a las capacidades y
potencialidades inherentes a cada territorio. Finalmente, impulsar la igualdad de
oportunidades, permitiendo el acceso a servicios básicos, recursos productivos, salud,
educación y un espacio vital digno para todas y todos los ciudadanos. (Pino, 2012)

2
2. OBJETIVOS
2.1. Objetivo General
Analizar el contenido del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, y conocer las herramientas legales para la gestión de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados.

2.2. Objetivos Específicos

Realizar un análisis temporal del desarrollo del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización hasta su respectiva aplicación.

Identificar los impactos generados en la sociedad por la aplicación del Código

Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización bajo distintas
actividades y/o competencias.

3
3. DESARROLLO
3.1. Historia de la Organización, Descentralización y Autonomía del Ecuador.
El proceso de modernización del Estado inició durante la década de los 90 a causa de
un sector público débil y con baja capacidad operativa. En aquél entonces, el caos
institucional existente, no permitía definir claramente las responsabilidades del Estado e
inhibía una gestión pública eficiente, también la estructura de organización del Estado se
tradujo en una privatización de lo público y una limitada capacidad regulatoria del estado,
entre otros puntos a citar. Durante ese periodo, la precautelarían del interés privado se
reflejaba en la toma de decisiones dadas a cabo por las 84 instancias existentes para la
gestión estatal. (Correa, 2017)

El Ecuador estuvo anclado a la implementación de los programas de recorte estatal y

a la influencia de grupos de poder económico, que establecían políticas públicas
favorables a sus intereses. En contraste, no existía un ciclo de planificación que
estableciera procesos claros de información, inversión, seguimiento y evaluación, esto
aportaba a la ausencia de parámetros técnicos para generar información, asimismo,
dificultaba la identificación de necesidad de la población. Y, al carecer de una estructura
clara en sus procesos, normativa, instrumentos e institucionalidad, se tuvo como efecto
una planificación inercial que no incorporaba el enfoque territorial, lo cual llevaba a la
ejecución de una política pública no efectiva. (Correa, 2017)

La desarticulación entre la planificación del Gobierno Central y la de los gobiernos

locales; la ausencia de una visión de largo plazo en materia de planificación; la separación
entre planificación e inversión y la falta de procesos participativos que legitimaran la
planificación nacional, generaron procesos e instrumentos con perspectivas diversas.

Por un lado, la desconcentración en el Ecuador había recaído en la creación arbitraria

de una institucionalidad para-ministerial en la estructura orgánica de la función ejecutiva
y en los territorios, evidenciada por la presencia de organismos de desarrollo que
superponías competenciales con los organismos seccionales, favoreciendo la inequidad
social y concentración de los ingresos nacionales en base a un modelo bicentralista que
consolidó dos polos de desarrollo: Quito y Guayaquil (Correa, 2017). Por otro lado, el
país había emprendido varios procesos de descentralización.

La Constitución de 1998 había introducido un régimen abierto en materia de

descentralización que en primer momento, la delegación de competencias respondía a la

4
voluntad del Gobierno Central y, posteriormente, los gobiernos seccionales tenían la
posibilidad de solicitar las competencias a ser transferidas según sus propias
consideraciones, a partir de interés particulares, necesidades y capacidades específicas, lo
que generó disputa entre los gobiernos locales por competencias distintas entre gobiernos
de mismo nivel, y negociones poco claras en los niveles de gobierno.

Así se intuye que la Constitución de 1998 con la que se rigió Ecuador hasta el 2008,
era individualista, excluyente, con competencias difusas y sobrepuestas, además de
prácticas clientelares en la asignación de recursos.

Asimismo, la pérdida de las capacidades rectoras de planificación propiciaba la

ausencia de un proyecto nacional. La reducción paulatina de la Junta Nacional de
Planificación (JUNAPLA), su conversión al Consejo Nacional de Desarrollo
(CONADE), para luego convertirse en una Oficina de Planificación (ODEPLAN) y
posteriormente compartir funciones con la Secretaría Nacional de Planificación del
Estado (SENPLADES) y el Consejo de Modernización del Estado (CONAM) son
muestras de su atrofia.

Para el año 2006, cuando triunfó en las urnas la Revolución Ciudadana, se dio la
construcción de un nuevo paradigma de desarrollo, la planificación en el Ecuador partió
de un nuevo marco normativo, se fortaleció el rol del Estado y, de esta forma, comenta
SENPLADES (2007) que la apertura de la reorganización territorial en el país fue la
transformación sustancial del país, mismo que permitió modificar la gestión estatal y la
distribución espacial/territorial del poder.

En 2007, mediante Decreto Ejecutivo No. 103 del 22 de febrero de 2007, se fusionó
el Consejo de Modernización del Estado (CONAM) y la Secretaría Nacional de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (SODEM); a la Secretaría Nacional de Planificación
y Desarrollo (SENPLADES).

En octubre de 2008, se promulgó una nueva Constitución y luego de su aprobación

en septiembre de 2008 mediante referendo, entró en vigor un nuevo régimen de
organización, descentralización y autonomía.

Con la Constitución de 2008, la descentralización buscó acercar la administración

pública a la ciudadanía, con el objetivo de satisfacer sus necesidades de la mejor manera,
al tiempo que incrementa los niveles de participación de los ciudadanos en la toma de las

5
decisiones. Por ello, la descentralización, se traduce en la distribución del poder público
que posibilite el diseño y ejecución de políticas por parte de los GAD.

Como parte de este nuevo modelo, se determinó también la necesidad de contar con
un cuerpo legal, que integre la normativa dispersa que regía las responsabilidades de los
GAD. Por ello, a partir de esta disposición, en 2010, se expidió el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), mismo que
desarrolla un sistema nacional de competencias y la nueva forma de organización del
territorio. (Ministerio de Finanzas, 2010)

3.2. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

(COOTAD)
La Comisión de Gobiernos Autónomos Descentralización, Competencias y
Organización del Territorio recibió el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (Cootad) con una desventaja puesto que el primer debate,
en el que se recogen las observaciones para perfeccionar el cuerpo legal, se llevó a cabo
el 30 de julio de 2009, el último día de funciones de la Comisión Legislativa, durante la
transición.

A lo largo del año de tratamiento de la ley, se efectuaron más de 60 comisiones

generales para recibir a diferentes actores políticos y sociales; por la obligación
constitucional del Art. 57, numeral 17, que señala que las comunas, comunidades, pueblos
y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias, deben “ser consultados antes
de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de los derechos
colectivos”, posteriormente, tras este largo proceso, el 11 de agosto de 2010, el Código
Orgánico de Organización Territorial, Gobiernos Autónomos y Descentralización
(Cootad) fue sometido a votacion y logró su aprobación con 82 votos a favor, 10 en contra
y 30 abstenciones. El Ejecutivo vetó 98 artículos del Código, es decir el 15% de los 640
artículos. Finalmente, el pasado 21 de septiembre, se logró la insistencia en 6 artículos
fundamentales con 104 votos y el allanamiento a 86 artículos con correcciones de forma.

El COOTAD con 640 artículos (598 artículos, 9 disposiciones generales, 31

disposiciones transitorias y dos reformatorias) se convirtió en ley de la República el
pasado martes 19 de octubre, una vez que fue publicado en el Registro Oficial 303.

6
 3.3. Estructura del COOTAD (2010)

Definición del ambito, objetivos,

TÍTULO I: Principios
autonomía y facultades de los
Generales
niveles de organización.

TÍTULO II: Organización y conformación de El Estado

Organización del en distintas circunscripciones territoriales o
territorio niveles de organización.

TÍTULO III: Gobiernos

Se refiere a los gobiernos de cada
Autónomos
circunscripción territorial
Descentralizados

De las formas de gobierno y

TÍTULO IV:
administración de territorio, constituida
Regíemenes
por razones de población, ético o
especiales
conservación.
Se compone de
598 artículos,
los cuales están TÍTULO V: Refiere a la forma de gestión del Estado,
divididos en 9 Descentralización y que conlleva a la transferencia de
títulos que a su Sistema Nacional de responsabilidades desde el gobierno
Código Orgnánico vez se subdivide Competencias central hacia los GAD
de Organización en capítulos
Territorial,
Autonomía y Constituye la administración financiera de
Descentralización TÍTULO VI:
(2010) los GADS y sus disponisiciones legales,
Recursos Financieros además de su participación con los
de los GAD principios de subsidiariedad, solidaridad y
equidad.
TÍTULO VII:
Refiere a la prestación de los servicios
Modalidades de
públicos y la implementación de obras que
Gestión,
deban ejecutar para el cumplemiento de
Planificación,
competencias, y de los tipos de gestión
Coordinación y
que los GAD pueden gestionar.
Participación

TÍTULO VIII: Refiere a las entidades asociativas,

Disposiciones procedimiento parlamentoario, comisiones
comunes y especiales prohibiciones, así como de la estructura
de los GAD administrativa de los GAD

TÍTULO IX:
Disposiciones Refiere de los Planes de Ordenamiento
especiales de los Territorial, fraccionamiento de suelo rural
Gobiernos o urbano, avalúps e impuestos sobre los
Metropolitanos y predios urbanos y rurales.
Municipales

Fuente: COOTAD, 2010.

Elaborado por: Cedeño, 2018.

7
3.4. Principales impactos generados en la sociedad por el COOTAD.
En el 2010, se expidió el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (COOTAD), como un instrumento jurídico que determina la
organización político-administrativa en el territorio, los niveles de gobiernos
subnacionales y la creación de los GAD para su administración, teniendo como punto
focal a la descentralización como parte del Plan Nacional de Descentralización

La descentralización se define en el art 105. del COOTAD, como la transferencia

obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con el respectivo talento humano y
recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde el Gobierno Central hacia los
Gobiernos Autónomos Descentralizados.

Bajo este concepto, la descentralización ha sido un mecanismo para impulsar de

mejor manera las competencias y responsabilidades, tanto administrativas como fiscales,
al tiempo que se regula en un cuerpo legal.

Se debe recalcar que el Plan Nacional de Descentralización, mismo que planteó las
políticas nacionales en relación con el proceso de descentralización, asimismo, el
programa de transferencia de competencias exclusivas constitucionales nuevas para el
periodo 2012 – 2015, alcanzó el 100% de cumplimento, permitiendo también al Consejo
Nacional de Competencias (CNC) regular el desarrollo de otras actividades como, por
ejemplo, la actividad turística.

3.4.1. Riego y drenaje.

Todos los GADs provinciales han implementado la competencia de riego y drenaje,

para lo cual se han transferido $ 209 MM, entre septiembre de 2011 hasta diciembre de
2015, generando un aumento en las hectáreas cultivadas con riego a nivel nacional, de
883 123 ha en 2010, a 1 110 152 ha en 2015, así como una ampliación en la cobertura de

8
los sistemas de riego transferidos, del 13% por área regada y 60% de beneficiaros. Cabe
notar que la de la descentralización de esta competencia trajo consigo un incremento en
la inversión por parte de los GAD provinciales.

Grafico 2. Evolución de los recursos destinados a GAD provinciales para proyectos de

inversión ($ MM)

Fuente: CNC, CONGOPE, 2015.

Elaboración: SENPLADES, 2017.

3.4.2. Tránsito, transporte terrestre y seguridad vial

El Gobierno Central transfirió -entre septiembre de 2012 y diciembre de 2015- un

total de $ 192,4 MM, por concepto de recaudación de la tasa de matriculación y multas
asociadas. Los GAD municipales han reducido los tiempos promedio para realizar el
proceso de matriculación y revisión vehicular, de 3,5 horas a 19 minutos para la
matriculación; y, a 30 minutos para la revisión vehicular. Junto con ello, la percepción en
la calidad del servicio de matriculación ha aumentado entre 2012 y 2015.

Los GAD municipales de Quito, Guayaquil, Cuenca, Milagro, Daule y Rumiñahui

pusieron en operación Centros de Revisión Técnica Vehicular (CRTV), contabilizando,
a nivel nacional, un total de 14 puntos de prestación de este servicio.

9
 Grafico 3. Índice de percepción de calidad del servicio público de matriculación
vehicular

Fuente. ENEMDU, 2012, 2015 – INEC.

Elaborado: SENPLADES.

3.4.3. Explotación de materiales áridos y pétreos.

Hasta julio de 2016, un total de 218 GAD municipales se encuentran acreditados

como Autoridad Ambiental de Aplicación responsable (AAAr) ante el Sistema Único de
Manejo Ambiental (SUMA) para el otorgamiento de licencias ambientales para la
explotación de materiales áridos y pétreos, con excepción de los GAD municipales que
pertenecen al régimen especial de Galápagos, por formar parte de áreas protegidas. De
todos ellos, 155 tienen derechos mineros vigentes en su circunscripción.

3.4.4. Patrimonio arquitectónico y cultural

Hasta septiembre de 2016, el 74% de los GAD municipales disponen de una unidad,
departamento, dirección o coordinación para el ejercicio de la competencia. Además, el
58% de estos GAD incluyó en su Plan Operativo Anual 2016 actividades relacionadas
con la preservación y mantenimiento del patrimonio mientras que, el 51%, ha ejecutado
planes, programas y proyectos para la difusión del patrimonio cultural y el 11% ha
actualizado el inventario de bienes patrimoniales.

3.4.5. Participación en las rentas del Estado.

Desde la vigencia de la Constitución y el COOTAD, la participación en las rentas del

Estado por parte de los GAD se basa en los principios de subsidiariedad, solidaridad y
equidad, propendiendo a la sostenibilidad macroeconómica y fortalecimiento del sector
público.

10
 Las transferencias anuales del Gobierno Central hacia los Gobiernos Autónomos
Descentralizados establecidas desde la expedición del COTAD corresponden a:

 Modelo de Equidad Territorial (MET): son los recursos provenientes de

ingresos permanentes y no permanentes del presupuesto general del Estado,
aplicado desde el año 2011. Su objetivo es garantizar una provisión equitativa de
bienes y servicios públicos relacionados con las competencias exclusivas,
permitiendo el desarrollo nacional sobre la base del reconocimiento de las
características, necesidades y gestión de cada GAD.
 Nuevas competencias: recursos para el ejercicio de las competencias transferidas
de riego y drenaje a los GAD provinciales (desde el año 2011) y por la
competencia de tránsito, transporte terrestre y seguridad vial a los GAD
municipales (desde el año 2012), establecidos bajo la consideración de principios
de subsidiaridad y equidad territorial.
 Explotación de recursos naturales no renovables: estas transferencias buscan
compensar a los GAD por los efectos negativos de la explotación de recursos
naturales no renovables y la disminución del patrimonio nacional,
independientemente de la inversión en las acciones orientadas a la restauración de
la naturaleza.
Estas transferencias se dan a través de la Ley 047, relacionada con la generación
y venta de energía eléctrica y la Ley 010, asociada a la extracción petrolera en la
zona amazónica.

Desde el año 2000 a 2006, en promedio, estas transferencias alcanzaron los 857
MMUSD, mientras que, para el período 2007-2015, este monto en promedio ascendió a
2 454 MMUSD, lo que equivale a 2,9 veces más que en el período anterior, lo que sirvió
para mejorar la cobertura de servicios básicos de agua potable, alcantarillado y manejo
de desechos sólidos, así como para el fortalecimiento de capacidades y levantamiento de
catastros por parte de los GAD.

11
4. CONCLUSIONES
La organización y la competencia de los diferentes niveles de gobierno son un factor
clave para atender a todas las demandas, problemas y aprovechamiento de cualquier
índole, dentro del territorio nacional. Esto se logra mediante el establecimiento de
políticas que ayuden a la articulación entre los diferentes niveles de gobierno, facilitando
la correcta gestión de todas las partes involucradas para llegar a un fin.

La aprobación del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización propone una nueva estructura para la gestión del territorio, dándole
competencia a los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados y
distribución de fondos para lograr un equilibrio en su territorio. Este código orgánico ha
venido funcionando desde el 2010 hasta la actualidad, en el cual, se ha visto impactos
positivos en la organización del territorio.

Las transferencias de competencias como un mecanismo de gestión, ha cumplido la

expectativa de desconcentrar la actuación del ejecutivo en todas las situaciones
territoriales de El Estado con el fin de cubrir con las demandas territoriales y situaciones
particulares que cada circunscripción pudiese generar. Asimismo, la desconcentración ha
favorecido la inversión, regulación y control, así como el recibiendo de mayores recursos
con equidad territorial para el ejercicio de las competencias de los GAD, siendo evidencia
por el cumplimiento total de las competencias establecidas en el PND.

12
5. RECOMENDACIONES
De ser necesario, implementar de forma oportuna, nuevas ordenanzas, decretos o
reglamentos que ayuden a cumplir con los objetivos del COOTAD, debido a que en la
práctica se pueden presentar múltiples factores que llegase a interferir en el cumplimiento
del mismo. Además de la evaluación de las actividades realizadas por los gobiernos
autónomos descentralizados para adoptar nuevas estrategias que ayudaran a obtener
enfoques hacia el desarrollo planificado en materia territorial para las invasiones, mismos
que generan gastos innecesarios en la gestión financiera de los GAD, enfocándolo desde
una mejora para el ámbito socioeconómico y ambiental de la circunscripción.

También, junto al avance de la tecnología es favorable sustituir la modalidad en que

las líneas de conexión para diferentes medios se mantengan visibles atentando con el
bienestar de la población. Como parte del desarrollo territorial, se debe impulsar la mejora
en los modos de conexión, sean subterráneos de preferencia y que esta tarea quede
asignada como parte de los objetivos establecidos por la las zonas de planificación, con
el fin de desconcentrar la responsabilidad y competencia.

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6. BIBLIOGRAFÍA
Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Constitución de la República del Ecuador.
Montecristi.

Correa, R. (2017). Informe a la Nación 2007 – 2017. Quito, Ecuador: Secretaria Nacional
de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Recuperado de
http://www.planificacion.gob.ec/wp-
content/uploads/downloads/2017/04/Informe-a-la-Nacion.pdf
Ministerio de Finanzas. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización. Recuperado de http://www.finanzas.gob.ec/wp-
content/uploads/downloads/2012/09/CODIGO_ORGANIZACION_TERRITOR
IAL.pdf
Pino, C. (2012). La nueva organización territorial y el nuevo modelo de descentralización
en el Ecuador. El nuevo marco de las transferencias de los recursos fiscales a los
Gobiernos Autónomos Descentralizados. Quito: Corporación de Estudios y
Publicaciones.
Ministerio de Finanzas Públicas. (2010). Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas. Quito. Recuperado de http://www. finanzas.gob.ec/wp-
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df
MCPGAD (Ed.) (2011). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización. Quito, Ecuador. Recuperado de
https://www.ame.gob.ec/ame/pdf/cootad_2012.pdf

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