“El sistema educativo de la provincia de Río Negro: Un campo educativo-

burocrático como hipótesis de investigación”.

El objetivo de este trabajo es reflexionar y fijar la mirada sobre algunos aspectos no

tenidos en cuenta y muchas veces olvidados cuando se analiza el sistema educativo y
sus vinculaciones con el campo del poder. Surge a partir de las reflexiones y discusiones
contenidas en el marco de un proyecto de investigación que tiene lugar en la
Universidad Nacional del Comahue1.

Las ideas contenidas en estas líneas se desarrollan a manera de ensayo teórico, pero en
estrecha conexión con datos empíricos pertenecientes al mencionado proyecto de
investigación y constituidos por un conjunto de normas, leyes, reglamentos, noticias
periodísticas y entrevistas a agentes participantes ( y estructurantes) del campo
educativo-burocrático del espacio rionegrino.

En la primera parte del trabajo se intenta mostrar la relación altamente imbricada entre
el Estado y la educación en las sociedades modernas, particularmente, la necesidad de
comprender como el estado le otorga a la educación sus principios organizativos para
convertirla en una institución cuya lógica de funcionamiento se encuentra fuertemente
burocratizada.

La segunda parte presenta, a manera de hipótesis de investigación, la idea de entender al

sistema educativo como un campo específico de lucha, donde el capital en juego está
constituido por una mezcla de capital cultural más capital simbólico, que en conjunto
definen un campo educativo-burocrático.

La reconstrucción histórica y estructuración de un campo con sus instituciones,

organizaciones específicas y leyes de funcionamiento propias en el espacio social de la
provincia de Río Negro es el objetivo de la tercera parte de este trabajo.

En la cuarta parte se avanza hacia la identificación de los agentes y su posición relativa

en el espacio social, caracterizando a cada uno de ellos de acuerdo al volumen de capital
que poseen.

I- El Estado y la educación en las sociedades modernas

El proceso de secularización de la sociedad moderna significó la separación de las

ciencias, las artes, la educación, la producción y la organización político-jurídica de las
creencias religiosas y de la autoridad de la iglesia (Lipovestky, G., 1992).

En este proceso, el Estado se presenta como el productor dominante de violencia física

y simbólica. Como lo define Bourdieu “el Estado es una X (por determinar) que
reivindica con éxito el monopolio del empleo legítimo de la violencia física y simbólica
en un territorio determinado y sobre el conjunto de la población correspondiente”
(Bourdieu, P. 1999: 98).

Frente a los problemas que afectan a nuestra sociedad, él se presenta como la

representación oficial, por lo que transforma a sus funcionarios y administraciones

1
Proyecto de investigación “El supervisor: entre las políticas públicas y las prácticas educativas” Dirigido
por la Dra. Alicia Gutiérrez, Secretaría de Investigación de la Universidad Nacional del Comahue V 031-
2002-2005
públicas (burocracias) en los voceros oficiales “dotados de un instrumento racional
encargados de llevar a cabo el interés general” (Bourdieu, P. 1999: 95).

El modelo de la emergencia del Estado propuesto por Bourdieu es un instrumento muy

importante para comprender porque el Estado posee esa capacidad omnipotente del
ejercicio de la violencia en todas sus formas, dado que él mismo es el resultado de un
proceso de concentración de los diferentes tipos de capital (capital fuerza física –policía,
ejército -, capital económico, capital cultural, capital simbólico) y que lo convierte en
poseedor de una especie de metacapital, otorgando poder sobre las demás clases de
capital y sobre sus poseedores (Bourdieu, P. 1999: 99)

Esta concentración conduce a la emergencia de un capital específico, propiamente

estatal, que permite al Estado ejercer un poder sobre los diferentes campos y tipos
particulares de capital.

Por lo tanto, el campo del Estado es el campo del poder, espacio de juego donde los
participantes luchan por apropiarse de este capital estatal que da poder sobre los otros
capitales y sobre su reproducción.

Sin embargo, concentración de capital físico-coercitivo (fuerzas armadas), capital

económico (recursos fiscales mediante la institucionalización del impuesto) y capital
cultural (fundamentalmente concentración de la información oficial) no pueden ser
utilizados eficazmente sin la concentración de un capital simbólico de reconocimiento,
de legitimidad.

Es necesario que los “recaudadores” de estos capital (las burocracias, por ejemplo) estén
reconocidos como legítimos, como así también los métodos de gobierno y de gestión
que despliegan. Esto lleva al Estado a “moldear” las estructuras mentales de sus
súbditos y a imponer principios de visión y de división comunes, para construir una
cultura homogénea (en la génesis del Estado fue la cultura “nacional”, de allí que se
diera a conocer siempre como “Estado-nación”).

A través de la escuela, con la generalización de la educación elemental en el transcurso

del siglo XIX, es como se ejerce la acción unificadora del Estado en materia de cultura,
elemento fundamental de la construcción del Estado y de la nación (Bourdieu, P., 1999:
106).

Imponiendo e inculcando una “cultura nacional legítima”, el sistema escolar va

construyendo esas estructuras mentales que le otorgan la imagen de reconocimiento y
legitimidad a las acciones (e inacciones) del Estado.

Resulta así que el Estado dispone de medios para imponer principios duraderos de
división conforme a sus propias estructuras, con lo cual se convierte en el lugar por
excelencia del ejercicio del poder simbólico.

Desde esta perspectiva, la violencia simbólica es la imposición de sistemas de

simbolismos y de significados sobre grupos o clases de modo que tal imposición se
concibe como legítima. La legitimidad oscurece las relaciones de poder, lo que permite
que la imposición tenga éxito.

El sustento principal del ejercicio de la violencia simbólica es la acción pedagógica, la

imposición de la arbitrariedad cultural, la cual se puede imponer por tres vías: la
educación difusa (por ejemplo en un grupo de iguales), la educación familiar y la
educación institucionalizada (ejemplo de la cual puede ser la escuela).

La institucionalización de la educación es el producto de un largo proceso social que fue

cobrando un lugar central en la edificación de la sociedad moderna. La constitución de
la escuela2 (institucionalización de la educación) fue posible mediante la edificación de
una estructura organizativa que instaló procedimientos y rutinas, generando mecanismos
y modos de regulación de conflictos, apuntalada en un gran aparato jurídico-normativo
(Garay, L., 1996).

De esta manera, la relación altamente imbricada entre educación y aparato jurídico-

normativo provisto y sancionado por el poder público estatal devino en la creación de
algo nuevo, distinto de aquello que se pretende y se enuncia como educación “a secas”.
Es decir, en nuestra vida “moderna” la educación no puede ser entendida solamente si a
esta no se le adhiere el término burocrático, también este último fenómeno típico de la
modernidad, que ha moldeado a la educación para convertirla tal como hoy se presenta
ante nuestra realidad.

Bourdieu lo ha planteado en este mismo sentido recurriendo a una cita de Maestro

Antiguos de Thomas Bernhard cuando dice. “La escuela es la escuela del Estado, donde
se convierte a los jóvenes en criaturas del Estado, es decir, única y exclusivamente en
secuaces del Estado. Cuando ingresé en la escuela ingresé al Estado, y como el Estado
destruye a los seres, ingresé en el centro de destrucción de los seres (…) El estado me
ha obligado a ingresar en él por la fuerza”.

En este sentido es que planteamos que el sistema educativo constituye parte indisoluble
del campo estatal, mantiene una relación altamente imbricada de manera tal que los
principios y mecanismos de su conformación provienen de la lógica misma del Estado.

Esa lógica o como la denomina Bourdieu “Razón de Estado” va estructurando un

sistema educativo donde los agentes competentes luchan por apropiarse de capitales que
solamente el Estado reconoce y valora –entre ellos el capital estatal que da poder sobre
los otros capitales- en el mercado global de capitales.

De esta manera se produce una clasificación oficial y valorizada de capitales –dentro y

fuera del sistema educativo- que establecen y garantizan los rangos.

Un ejemplo, al que se refiere Bourdieu, es como el capital jurídico –especie de capital

simbólico objetivado- va adquiriendo valor progresivamente en el mercado de capitales
por instancias del propio estado que lo convierte en un campo autónomo. La sola
enunciación de que los litigios entre las personas (juicios) se resuelven en el ámbito del
Estado y a instancias de los abogados termina por convertir a esta “clase de abogados”
en poseedores de un capital –título más autorización para litigar- sumamente valorados
a partir de esta enunciación.

No escapa a la razón de que esa enunciación también forma parte de la decisión de esa
“clase de abogados” que - concentrando capital estatal en las sucesivas luchas con
propios y extraños- lograron imponer su visión del mundo revalorizando el capital

2
Entiendo como “escuela” a las distintas formas institucionalizadas de educación que adquieren una
estructura organizativa particular de acuerdo a los niveles de que se trate, como por ejemplo, inicial,
escuela primaria, escuela media, universidad, institutos educativos, etc.
jurídico3. (El sistema judicial está compuesto por abogados dotados de capital estatal
suficiente para imponerse).

Lo que intento plantear aquí es la necesidad de entender esta relación de necesariedad

entre Estado y educación, en el contexto de las sociedades modernas y puntualmente de
comprender el sistema educativo como un espacio social- que provisoriamente y a
manera de hipótesis denominaré Educativo-burocrático- “constituido con sus
instituciones específicas y sus leyes de funcionamiento propias” (Bourdieu, P., 1998).

II- Reconstrucción objetiva de las estructuras sociales externas. Un campo

educativo-burocrático como hipótesis de trabajo.

Cuando se incursiona en el análisis de fenómenos sociales –como en este caso el

proceso educativo- resulta necesario conocer previamente el espacio social donde tienen
lugar las prácticas de los agentes, dado que la verdad de la interacción “no está nunca
toda entera en la interacción tal como se ofrece a la observación” (Bourdieu, P., 1988:
130).

En el mundo social “existen estructuras objetivas, independientes de la conciencia y la

voluntad de los agentes, que son capaces de orientar o de coaccionar sus prácticas o sus
representaciones” (Bourdieu, P., 1988: 127), son el fundamento de las representaciones
subjetivas y constituyen las coacciones estructurales que pesan sobre las interacciones.

Esto no quiere decir que las estructuras sociales y las interacciones se encuentren
separadas en la realidad. De lo que se trata –dice Bourdieu- es que para captar las
representaciones y prácticas de los agentes es necesario “ver desde donde se ve lo que
se ve”.

Dado el alcance de estas reflexiones, sólo se pretende aprehender –como un momento

necesario de la investigación- una parte de la estructura y unos mecanismos de
principios de construcción del campo, dejando por momento en suspenso las prácticas y
representaciones que los agentes competentes realizan.

Por lo tanto, en este trabajo intentaremos reconstruir algunas propiedades estructurantes

de la realidad objetiva del campo educativo-burocrático en la provincia de Río Negro,
para comenzar de esta manera a otorgar significado a la trama de relaciones sociales que
se establecen entre los agentes.

La tesis empírica que me gustaría avanzar a título hipotético es la siguiente: al interior

del sistema educativo se va conformando una lucha que pone en juego (ilussio) a
agentes hábidos de acumular un capital estatal que se presenta como una mezcla muy
bien ligada de capital cultural objetivado más capital simbólico objetivado, que en
conjunto definen un capital educativo-burocrático, atribuyendo de este modo el nombre
a un campo particular.

3
Al respecto dice Bourdieu que “el proceso de concentración de capital jurídico va parejo con un proceso
de diferenciación que desemboca en la constitución de un campo jurídico autónomo (…)La concentración
de capital jurídico es un aspecto, absolutamente crucial, de un proceso más amplio de concentración de
capital simbólico, bajo sus diferentes formas, que constituyen la base de la autoridad específica del
detentador del poder estatal y en particular de su poder, harto misterioso de nombrar”. En Pierre
Bourdieu, Razones Prácticas, Anagrama, Barcelona, 1999. Pp. 100-111.
En este campo el capital cultural objetivado, en los mismos términos que se definen en
la obra de Bourdieu, comprende títulos escolares, certificaciones, diplomas oficiales, es
decir capital cultural en estado institucionalizado.

El capital simbólico objetivado se relaciona con la capacidad que tiene el Estado de

distribuir un capital bajo forma de cargos y de honores, que alcanza una objetivación
estatutaria y burocrática, es decir con la lógica del nombramiento estatal. En este
sentido, los agentes luchan por acumular (y no perder) este capital que se encuentra
codificado, delegado, garantizado por el Estado en una forma burocrática (de acuerdo a
normas, leyes, estatutos impersonales). Así el Estado distribuye este capital nombrando
a todos los poseedores de funciones públicas importantes4.

En este campo, el capital simbólico objetivado refiere al atributo que tiene el Estado de
nombramiento5, que “como en el caso del Presidente de la República que firma un
decreto de nombramiento o el médico que firma un certificado (de enfermedad, de
invalidez, etc.) movilizan un capital simbólico acumulado en y por toda la red de
relaciones de reconocimiento que son constitutivas del universo burocrático”
(Bourdieu, P., 1999: 113).

En el campo educativo-burocrático, el maestro o el profesor que certifica la validez de

la promoción de los alumnos, el director de un establecimiento que determina la
relación docente-alumno en función del proceso enseñanza-aprendizaje, el supervisor
que actúan correctivamente en los desvíos de los caminos “oficialmente” establecidos
(mediante reglamento) para las escuelas, los funcionarios implementando políticas
educativas de acuerdo al “punto de vista estatal”, o el nombramiento de otros
funcionarios “capacitados” para llevarlas adelante, son formas institucionalizadas del
ejercicio de poder simbólico desplegado en este campo, objetivado bajo la forma de un
“cargo” estatal.

De esta manera se puede establecer un tipo de capital específico en juego dentro de este
espacio social por el cual los agentes luchan:

 Títulos escolares
CAPITAL  Diplomas
CULTURAL  Certificaciones
OBJETIVADO  Otros, oficiales.

4
Al respecto dice Bourdieu: “Aquellos que son conocidos y reconocidos, están en condiciones de
imponer la escala de valor más favorable a sus productos; especialmente porque, en nuevas sociedades,
tienen un casi monopolio de hecho sobre las instituciones que, como el sistema escolar, establecen y
garantizan oficialmente los rangos. Por otra parte, el capital simbólico puede ser oficialmente sancionado
y garantizado, e instituido juridicamente por el efecto de la nominación oficial. La nominación oficial es
una de las manifestaciones más típicas del monopolio de la violencia simbólica legítima que pertenece al
Estado o a sus mandatarios. En Pierre Bourdieu, Razones Prácticas, ob. Cit. Pag. 138.
5
De esta manera, el Estado es el último eslabón de la larga cadena de los actos oficiales de consagración.
El es quien , actuando a modo de banco de capital simbólico, garantiza todos los actos de autoridad (…)
el nombramiento o el certificado pertenecen a la clase de los actos o de los discursos oficiales,
simbólicamente eficientes, en tanto que llevados a cabo en situación de autoridad por unos personajes
autorizados (…) en tanto que poseedores (…) de una función o de un cargo asignado por el Estado”. En
Pierre Bourdieu, Razones Prácticas, ob. Cit. Pp. 114.
Capital Específico  Cargos estatales
del campo CAPITAL establecidos
educativo- SIMBÓLICO estatutariamente.
burocrático OBJETIVADO  Cargos de
nombramiento
político.

A este tipo de capital se puede llegar también movilizando capitales no específicos pero
susceptibles de ser utilizados para incrementar el primero. De esta manera tenemos que
los agentes también poseen o potencialmente pueden obtener capitales en otros campos
para utilizarlos de manera eficiente, de acuerdo a su interés y posición en el campo.

Político Militancia gremial, en

partidos políticos, en
Capitales no específicos movimientos sociales, etc.
(susceptibles de ser Económico Salario, ingreso familiar,
utilizados para valorizar renta, herencia económica,
capital especifico) otros ingresos económicos.
Social Influencias, parentesco,
amistad, otros.

La conjunción de capitales específicos y no específicos por los cuales se encuentran

dotados los agentes determina el volumen global del capital y además las diferentes
posiciones relativas de ellos en el espacio social del campo educativo-burocrático.

 Cultural objetivado
CAPITAL ESPECÍFICO  Simbólico objetivado

VOLUMEN GLOBAL
DEL CAPITAL
CAPITALES NO  Político
ESPECIFICOS  Económico
( Susceptible de ser  Social
utilizados para la valoración
de capital específico)
Posición relativa del agente Dominador Dominador-Dominador.
en el campo
Dominador-Dominado
Dominado Dominado-Dominador
Dominado-Dominado

III- La estructuración del campo educativo-burocrático en Río Negro.

La conformación de un campo educativo-burocrático en Río Negro remite a un conjunto

de instituciones caracterizadas como formaciones sociales y culturales complejas en su
multiplicidad de instancias, dimensiones y registros. Su identidad es el resultado de
procesos de interrelaciones, oposiciones y transformaciones de fuerzas sociales en
estrecha relación con la identidad institucional de la escuela argentina, en su carácter
democratizante, laico, gratuito y obligatorio (Garay, L., 1996).

Durante el último cuarto del siglo XIX fue notoria la preocupación de la dirigencia
política nacional por obtener mayores niveles de “instrucción pública” en la población
Argentina. Desde aquel primer Congreso Pedagógico de 1882, que determinó la
enseñanza laica, gratuita y obligatoria y su institucionalización jurídica en la famosa
Ley de Educación Común Nº 1420 se comenzaron a estructurar y consolidar los
principios fundamentales del sistema educativo nacional.

En nuestro país la educación es un Derecho Constitucional, que en el Art. 14º estable los
derechos civiles de todos los habitantes, reconociendo expresamente el derecho de
enseñar y aprender, sin hacer distinción de ninguna naturaleza.

También en la ley 24.195 –Federal de Educación- en sus artículos 3º y 4º expresa que el

Estado debe garantizar el acceso a la educación a toda la población, y en el Art. 59º
asigna a las autoridades jurisdiccionales (provincias y municipios) entre otras
atribuciones la de organizar y conducir los establecimientos educativos de gestión
estatal y autorizar y supervisar los establecimientos de gestión privada.

La descentralización del sistema educativo operada en los últimos 25 años en Argentina,

y particularmente la sanción de la ley Federal de Educación, mediante la cual se
transfieren a las provincias los servicios educativos, ha dejado al Estado provincial con
la casi totalidad del servicio a su cargo en los niveles inicial, primario, secundario y
terciario.

Según un estudio finalizado en el año 20036, los datos más importantes para la provincia
revelan que el sistema educativo rionegrino contaba con 182.088 alumnos -un 33% de la
población- quienes se ubican en 714 establecimientos educativos, 14.000 cargos
docentes y 81.173 horas cátedra.

Del total de alumnos, 26.334 pertenecen al sector privado (14.5%) y del total de
establecimientos 119 (16.7%) corresponden a este sector. La cantidad de escuelas
rurales asciende al 2.6%, porcentaje relativamente coincidente con los valores del resto
de la región aunque contrasta con la media nacional del 10.6%. El crecimiento de la
matrícula no ha sido significativo entre los años 1996 y 2000 (8.2%), siendo Río Negro
la novena jurisdicción con menor incremento. No obstante, si desagregamos este
número para los sectores público y privado, este último resalta con un aumento del
16.6% en el crecimiento de su matrícula frente a la estatal que desciende al 7%. Por otra
parte, Río Negro es la segunda provincia con mayor aumento de la cantidad de
establecimientos educativos para dicho período.

La historia institucional de la provincia de Río Negro refleja el tema de la educación en

su primer Convención Constituyente (1957) como así también en la segunda, que
sanciona la Constitución Provincial el 3 de junio de 1988, que debate y reconoce la

6
Los datos y las conclusiones fueron extraídos del Proyecto “Las provincia educativas”. Estudio
comparado sobre el Estado, el Poder y la Educación en las 24 provincias argentinas”. CIPPEC, Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, Dirigido por Axel Rivas, Bs. As.
2003.
política Cultural y Educativa instituyendo jurídicamente que “La cultura y la educación
son derechos esenciales de todo habitante y obligaciones irrenunciables del Estado”7.

El Estado provincial establece la educación obligatoria desde el nivel inicial hasta el

ciclo básico del nivel medio y demás niveles que en lo sucesivo se establezca, fija la
política del sector y supervisa su cumplimiento.

Las políticas educativas de la provincia son formuladas, desde el año 1958 –

provincialización del territorio nacional- con la intervención de un Consejo Provincial
de Educación, quien tiene participación necesaria en la determinación de los planes y
programas educativos, orientación técnica, coordinación de la enseñanza, y demás
aspectos del gobierno de la educación y le asigna al presupuesto educativo no menos de
un tercio de las rentas generales8.

Este Consejo Provincial se constituye como un ente autárquico y asegura la

participación docente en su gobierno. A partir de este momento fueron cobrando
existencia las estructuras organizativas y los agentes del sistema educativo provincial.

La ley Orgánica de Educación Nº 2444 de la provincia de Río Negro actualiza la

anterior ley Nº 227 del año 1961. En ella se establece los principios generales, fines y
objetivos, los derechos y responsabilidades básicas en el sistema, las políticas generales
para los servicios, los contenidos y métodos del proceso educativo, el funcionamiento y
la convivencia institucional, la constitución de las unidades educativas, los niveles del
sistema a cubrir, las modalidades, las relaciones laborales de los docentes, la
administración del sistema (financiamiento, planificación y control de gestión), el
gobierno de la educación, (ratificando la Constitución Provincial) reconociendo la
conformación del Consejo Provincial de Educación.

El gobierno y la conducción política del sistema educativo están a cargo de este

Consejo, que planifica, orienta ténico-pedagógicamente la enseñanza (mediante la
creación de un Diseño Curricular Básico General para cada uno de los niveles y
particularizado para cada una de las modalidades), regula lo concerniente a títulos y
certificados, formula el Reglamento Escolar Básico, establece el calendario escolar,
básico, designa, traslada, remueve y asciende al personal docente, técnico,
administrativo y de servicios, así como lo licencia y sanciona.

Además planifica y ejecuta programas de formación, perfeccionamiento y actualización,

brinda asistencia técnica, resuelve sobre la constitución de servicios, determina las
condiciones mínimas de enseñanza y régimen de funcionamiento, establece los
sistemas de evaluación y supervisión, coordina acciones y proyecta acuerdos,
sistematiza y difunde la información, prepara el anteproyecto de presupuesto educativo,
concede becas para estudios, administra los recursos destinados por el Estado provincial
a la educación y ejerce todas las demás atribuciones que son necesarias para asegurar el
cumplimiento de los objetivos de la ley.

La ley prevé que el gobierno del Consejo Provincial de Educación estará integrado por
un Presidente (designado por el Poder Ejecutivo provincial), dos (2) vocales en
representación del Poder Ejecutivo, un (1) vocal en representación de los Consejos
Institucionales y un (1) vocal en representación de los docentes.
7
Art. 62º de la Constitución de la Provincia de Río Negro (1988)
8
Artículos Nº 63 y 65 de la Constitución de la Provincia de Río Negro (1988).
Los principios generales de esta ley hacen hincapié en conceptos tales como
“democracia”, “calidad”, “justicia social” y “equidad” en el acceso a la educación. De
esta manera, a lo largo de su desarrollo fue promoviendo la conformación de Consejos
Escolares locales con función administrativa y Consejos Institucionales en cada escuela
integrados por padres, alumnos y docentes.

La implementación de este aspecto democratizador del sistema, que además incluía un

proceso de descentralización escolar, fue duramente resistido por la asociación gremial.
La falta de reglamentación de la participación del “Vocal Padre” en el seno del C.P.E.
fue un tema que enfrentó al sector gremial (Unión Trabajadores de la Educación de Río
Negro –UNTER-) con el gobierno provincial. El temor radicaba en que una de estas
fuerzas –gobierno provincial o gremio docente- pueda cooptar la voluntad de este
miembro del Consejo ha sido un elemento fundamental a la hora de poner en marcha
este mecanismo participativo.9

Por otro parte la ley Nº 391 - Estatuto Docente- sancionada en el año 1964 establece las
forma de ingreso, permanencia, ascenso y salida del sistema educativo de los docentes,
en tanto trabajadores de la educación. En su más de 90 artículos y unas 30
modificaciones y reglamentaciones posteriores mediante leyes y decretos se regulan
todas las condiciones labores y salariales del sector.

Este Estatuto es una copia fiel del nacional y permanece inalterado en sus puntos
centrales desde el año de su promulgación. Han existido diversos intentos de
modificación, impulsados fundamentalmente por los gobiernos provinciales a lo largo
de los último años que ha provocado la reacción adversa del gremio docente, que da
cuenta del amplio poder corporativo que tiene la Unter en Río Negro.

La organización y funcionamiento de las escuelas se encuentra atravesada por distintas

normas y reglamentos escolares en los distintos niveles. Todos ellos están elaborados en
el marco de participación democrática establecidos en la ley 2444 y el proyecto de
“descentralización” del sistema implementado a partir de 1992.

Por otra parte, el estado garantiza el derecho de los particulares a gestionar sus propios
servicios educativos siempre que se inscriban en el marco de la ley y que responda a los
lineamientos generales establecidos en la política educativa. De esta manera, para la
educación privada, el Estado establece una contribución económica “con los
establecimientos de enseñanza pública de gestión privada que cumplan una función
social no discriminatoria y que sean de carácter gratuito sin fines de lucro”.10

9
En trabajos anteriores hemos desarrollado los aspectos más importantes que han limitado los procesos
democratizadores y participativos del sistema educativo en la provincia de Río Negro. Varios son los
factores que se enuncian en estos trabajos, concluyendo que las instituciones, organizaciones y actores del
sistema educativo rionegrino, con un comportamiento y formas de procesamiento político de tipo
corporativo, no fueron capaces de interpretar los nuevos valores democráticos exigibles a la formas de
actuación estatal, en parte, porque su burocracia interpuso obstáculos a la participación socio-política de
la comunidad. Véase “Política educativa con eje en la participación. El caso de Río Negro en la década
del noventa” P. Pascual Bereau y Miguel Franco, Revista Pilquén Nº 5, Universidad Nacional del
Comahue, Viedma, 2003. También puede consultarse “El sistema educativo y la democratización del
Estado en la provincia de Río Negro”, ponencia presentada en el VI Congreso sobre Democracia,
Rosario 19 al 22 de octubre de 2004.
10
Art. 17 de la ley 2444.
Actualmente el Estado subvenciona la planta funcional docente de las instituciones
públicas de gestión privada, aunque no en todos los casos queda asegurada la gratuidad,
y su funcionamiento es regulado por diversas resoluciones Ministeriales11.

Por último, la ley de Ministerio es una herramienta que los gobierno ponen en marcha
cuando asumen la conducción del Estado Provincial. En ella se fija fundamentalmente
la estructura política del sistema, designando los cargos y funcionarios, en los niveles no
comprendidos por los estatutos de empleados administrativo. Se trata de la fijación de
los funcionarios de cargo de Secretarios Técnicos, Directores, Directores General,
Delegados Regionales, Subsecretarios y Secretarios de Estado; Vocales y Presidente del
Consejo y Ministro de Educación.

La recategorización del gobierno educativo que instituyó, por medio de la Ley de

Ministerios n° 3329 de 1999, la figura del Ministerio de Educación y Cultura, no
modificó la anterior estructura de Consejo y su funcionamiento colegiado. Esta reforma
se realizó con el objetivo de “nivelar” a Río Negro en las reuniones de Consejo Federal
de Cultura y Educación a nivel nacional, presentando a la cartera educativa con status
ministerial.

La presencia institucional del Consejo a lo largo de la historia educativa rionegrina ha

caracterizado al sistema. En la cúpula encontramos al Presidente, que, junto a los dos
vocales gubernamentales y el vocal docente, constituyen el órgano colegiado que define
las principales líneas de la política educativa. Aún resta, como mencionáramos
anteriormente, la representación de la comunidad, que no ha sido reglamentado.

De este gobierno colegiado depende un Secretaría de Educación que cuenta 3

Subsecretarías: de Capacitación, de Educación y de Administración y Finanzas.

La subsecretaría de Educación es la de mayor peso en cuanto a la definición e

implementación de políticas educativas e incluye las direcciones de Niveles (inicial,
primaria, media, superior), Gestión Curricular, Educación Privada, de Asistencia
Técnica, de Políticas Universitarias, de Educación no Formal y Técnica Cooperativas.
En este marco se debaten los principales lineamientos educativos sobre la base de lo
definido a nivel de coordinación general.

La Subsecretaría de Administración y Finanzas está compuesta por 4 Direcciones

Generales:

La Dirección General de Programación Educativa, que entre otras funciones, realiza el

relevamiento y análisis de la información educativa y los Operativos Nacionales de
Evaluación (ONE) y maneja el Programa de Reforma de la Gestión Administrativa de
los Sistemas Educativos Provinciales (PREGASE)..

La Dirección de Organización y Recursos Humanos tiene a su cargo todo lo relacionado

con el personal docente (licencias, legajos, movimientos, liquidaciones, etc.).

La Dirección General de Administración define las cuestiones presupuestarias en

educación acordada por la Constitución Provincial y la Ley de Educación, ya que es una
facultad que el CPE maneja en forma autárquica.

11
Resoluciones 1963 de 1996 y 823 de 1998 del Ministerio de Cultura y Educación de la provincia de Río
Negro.
Por último, fue creada recientemente una Dirección General de Finanzas, que se
desprende de la Administrativa, para realizar las funciones técnicas del manejo y control
de recursos financieros.

En el año 1996, mediante la Resolución Nº 125 del Ministerio fueron creadas las siete
Delegaciones Regionales que tienen a su cargo competencias administrativas y no
definen cuestiones ligadas a lo pedagógico. En el 2004 se crea una octava delegación
regional, -Andina Sur-. Funcionan como centros de gestión y reclamos para los docentes
de las distintas localidades y agrupan asimismo las zonas supervisivas.

Estas Delegaciones Regionales implican una regionalización del sistema con la idea de
que puedan ser administrados localmente los problemas derivados en el funcionamiento,
para lo cual se divide a la provincia en ocho zonas educativas: Valle Inferior, Valle
Medio, Alto Valle Este, Alto Valle Oeste, Atlántica, Sur, Andina y Andina Sur.

Todos los funcionarios a cargo de estas estructuras organizativas son nombrados por el
poder político, y su llegada y permanencia se relaciona con la lógica político-partidaria.

Cada una de ellas además, puede contar con personas que se desempeñan en los cargos
de Secretarios Técnico los que son convocados para producir tareas especiales en las
Direcciones y Direcciones Generales. En la actualidad los cargos de Secretario Técnico
superan las 100 designaciones.

El personal que administra el sistema se rige fundamentalmente por los principios

estatutario de la Ley 1844, que constituye la carrera administrativa de este personal que
se agrupan en 16 categorías. Recientemente, mediante modificaciones parciales, se han
incorporado distintas figuras para poder ingresar personal a la administración en forma
temporaria y para fines específicos. Se trata de los contratos de medios y los contratos
de servicios, que incluyen profesionales y porteros en las escuelas.

Los docente, mediante su asociación gremial tiene presencia en la administración

central provincial en la Vocalía del CPE y en las Juntas de Clasificación y Disciplina.
Con una presencia mayoritaria sobre la gubernamental, ésta Junta tienen un papel
considerable a nivel de la estructura de gobierno como órgano de peso.

El sistema de supervisión

En el esquema de gobierno escolar, el sistema de supervisión responde a una estructura

descentralizada. La provincia está dividida en 8 zonas educativas, que se corresponden
a la configuración de las 8 delegaciones regionales existentes.

Los supervisores se encuentran divididos según niveles y son elegidos de acuerdo al

Estatuto del Docente, por orden de méritos en la categorización que establece la Junta
de Clasificación, siendo los primeros beneficiarios los directores titulares.

Los supervisores tienen bajo su observancia a los Equipos Técnicos de Apoyo

Pedagógico (ETAP) que se encuentran en cada una de las delegaciones. En cuanto a la
normativa a la cual responden, podemos citar, en primer término, el Estatuto del
Docente y, más específicamente, la Resolución 1053/94 que estipula las misiones y
funciones del supervisor.
Esta norma establece que el Supervisor escolar es el docente encargado de la
conducción del proceso educativo en todo sus aspectos, en su zona, nivel y modalidad, y
es el máximo responsable zonal dentro del escalafón docente de los logros de dicho
proceso. Por conducción queda entendiendo “el asesoramiento, seguimiento y control de
gestión del proceso educativo en lo técnico-pedagógico, lo técnico-administrativo y lo
institucional”12.

El supervisor debe favorecer el crecimiento institucional y la capacidad de decisión

autónoma, con lo cual participa con su opinión orientativa en la etapa de elaboración
por parte de los Consejos Institucionales de las escuelas del Proyecto Educativo
Institucional (PEI).

El seguimiento y control se orientará a la verificación del cumplimiento de esos

acuerdos y a sugerir los cambios que se consideran oportunos. Además, esta tarea de
control se desarrollará a través de la observación y evaluación directa, periódica y
frecuente, y deberá ser puesta en conocimiento del Consejo Institucional por los
directores de las escuelas.

Asimismo, establece la conformación del Equipo de Supervisores, compuesto por todos

los supervisores de una zona educativa, a los efectos de aunar criterios y experiencias
para el desarrollo armónico entre todos los niveles que componen el sistema.

La estructura del sistema supervisivo está compuesta de la siguiente manera:

Cuadro 1 - Cantidad de supervisores y escuelas por nivel, tipo de supervisor y

sector

Cantidad de Cantidad de escuelas

Sector
supervisores por supervisor
Cantidad total de supervisores 72 10
Supervisores generales nivel inicial 15 7
Supervisores de EGB 1 y 2 (primaria) 30 13
Supervisores de educación especial 5 5
Supervisores generales de Polimodal 10
17
(media)
Supervisores de Educación de Adultos 5 Sin información
Fuente: Proyecto “Las provincia educativas”. Estudio comparado sobre el Estado,…ob. Cit.

Con el objetivo de reflexionar sobre la problemática global del sistema provincial,

queda establecido como instancia articuladora, la figura del Foro de Supervisores, que
será el encuentro de todos los supervisores de los distintos niveles y modalidades con la
conducción política del Consejo Provincial de Educación. Este Foro es convocado por
el C.P.E., cuya finalidad será analizar las grandes líneas de políticas educativas no
menos de tres veces al año.

De esta manera, el proceso social por el cual se fue institucionalizando la educación en

el espacio provincial rionegrino penetró en las instituciones y en los agentes de este
espacio, moldeando estructuras mentales. De esta manera, los actos de sumisión de los
12
Resolución 1053/94.
agentes y los grupos, son actos cognitivos que “ponen en marcha estructuras
cognitivas, unas formas y unas categorías de percepción, unos principios de visión y de
división” 13 impuestas e inculcadas por el Estado a escala del ámbito territorial
provincial, estructuras cognitivas y evaluativas idénticas o parecidas.

Así dadas, coincidimos en que:

“ En nuestras sociedades, el Estado contribuye en una

parte determinante a la producción y a la reproducción
de los instrumentos de construcción de la realidad
Social. En tanto que estructura organizativa e
instancia reguladora de las prácticas, ejerce
permanentemente una acción formadora de
disposiciones duraderas, a través de todas las
coerciones y de las disciplinas corporales y mentales
que impone uniformemente al conjunto de los agentes.
Además, impone e inculca todos los principios de
clasificación fundamentales…”.14

En este sentido, el abordaje de las normas y leyes que regulan las prácticas en el sistema
educativo resulta importante no sólo para entender la génesis y estructuración de una
campo educativo-burocrático donde agentes competentes hacen uso de reglas y recursos
sino también porque constituyen las fuentes de provisión de capital simbólico
objetivado: “ A través del marco que impone a las prácticas, el Estado instaura e
inculca unas formas y unas categorías de percepción y de pensamiento comunes, unos
marcos sociales de la percepción, del entendimiento o de la memoria, unas estructuras
mentales, unas formas estatales de clasificación”. (Bourdieu, P., 1999: 117).

IV- Los agente del Campo educativo-burocrático y su posición relativa.

El espacio social descrito anteriormente constituye la base de relaciones entre agentes

que juegan voluntaria o compulsivamente un juego que distribuye bajo diferentes
formas capital cultural institucionalizado (títulos y diplomas oficiales) y capital
simbólico objetivado (cargos estatales).
Una primera aclaración resulta necesariamente porque cuando decimos
compulsivamente, algunos de los jugadores, como es el caso de los alumnos que
ingresan al campo en el nivel inicial o primario, lo hacen porque tanto su familia como
el estado los obligan mediante instituciones jurídicas a ingresar al sistema.
Este es el primer paso de iniciación al campo, el de alumno, que como es lógico,
significa el de menor posición relativa frente a otros agente. Para un alumno el capital
en juego es cultural institucionalizado, es decir, la certificación de promoción de cada
año y el título otorgado en la promoción de cada nivel. Tal vez hoy haya perdido valor
en el mercado global de capitales un título primario o secundario, pero imaginemos
estos capitales a lo largo de la historia y su utilización, que en la actualidad tal vez
hayan sido reemplazados por los diplomas universitarios y de posgrados.

13
Cf. Pierre Bourdieu, Razones Prácticas, Ob. Cit. Pp. 115-116.
14
Idem. Pp. 117.
El interés concreto de los alumnos es obtener esos diplomas oficiales y la capacidad de
ejercer “autoridad” que en ellos consagra el Estado. Su trayectoria en el campo revela
que su posición relativa tiende a ser dominada, ya que su capital en juego (títulos y
cargos) es escaso, frente a otros agentes del campo.

Otras de las formas de ingreso al campo es hacerlo voluntariamente frente a la

convocatoria que realiza el Estado para reclutar los “docentes” del sistema. De esta
manera se ingresa valorizando un capital cultural obtenido en el mismo campo (título de
maestro, de profesor, o habilitado para ejercer funciones del sistema –preceptores o
porteros-) al cual el Estado le otorga un cargo “legitimado” (mediante estatuto
burocrático) para ejercer autoridad. Así, un agente con título de maestro puede ejercer el
“cargo” de maestro en tal grado, está autorizado para promocionar a los alumnos,
determinar sanciones disciplinarias, etc. Su posición relativa en el campo varía según la
trayectoria individual de cada agente “docente”, de su historia y capacidad de acumular
capital cultural y simbólico, pero en términos generales se encuentra en una posición
dominada frente a otros agentes, posición determinada por las estructuras objetivas del
sistema que le han otorgado al docente la capacidad de actuar en ámbitos específicos
como el aula.

A partir de una cierta trayectoria, de acumulación de capital cultural y simbólico de

reconocimiento, en un aula o en una escuela, el agente docente, puede valorizar su
capital acumulado para convertirse en una agente de posición distinta en el espacio
social. Así, de “docente” puede, mediante acreditación de capitales, convertirse en un
“dirigente de la organización escuela” por un título de consagración otorgado por el
Estado bajo la forma de director, vicedirector o secretario. Este capital burocrático le
otorga una posición dominante dentro del campo.

Alumnos, docentes y directivos comparten un mismo espacio de prácticas cotidianas –la

escuela- por el cual entran en relaciones que, de acuerdo al volumen de capital de cada
agente, se da en términos dominantes-dominados.

Para trascender este espacio de relaciones y posicionarse de una manera diferente en el

campo educativo burocrático resulta necesario recurrir a estrategias de acumulación de
capitales no específicos de este campo, pero susceptibles de ser utilizados para valorizar
y posicionar a los agentes en lugares dominantes.

Nos referimos a los casos de los agentes que ocupan cargos de “funcionarios” para
llevar adelante la conducción técnica y política de la educación, cuya nominación
depende no solo del capital cultural institucionalizado en diplomas y certificaciones,
sino además de capitales políticos, económicos y sociales acumulado por toda la red de
relaciones, sean estos político-partidarios, gremiales, de relaciones de amistad o
parentesco.

Entre estos cargos de “funcionarios” de nominación y lógica político-partidaria y

aquellos de nominación estatutaria (estatuto y carrera docente) encontramos en la
actualidad en el sistema educativo rionegrino una posición intermedia, el cargo de
supervisor (en los cuatros niveles), que al no institucionalizarse definitivamente como
cargo estatutario por ausencia de concursos para cubrirlo, lleva a los agentes a poner en
marcha estrategias que movilizan capitales no específicos, principalmente políticos de
tipo gremial o partidario, para acceder a este cargo.
Entre los cargos de “funcionarios” de nominación política, podemos establecer una
diferencia en términos de jerarquía, que se relaciona directamente con la acumulación
de capital cultural (títulos y diplomas) y simbólico (de reconocimiento), pero
fundamentalmente de capital político, para lo cual, a mayor volumen, mayor es la
jerarquía a ocupar dentro del campo.
De esta manera tenemos que dentro del rango inferior de “funcionarios” los cargos a
ocupar son secretarios técnicos, directores de nivel, directores tecnico-administrativos y
Delegados Regionales.
Para las funciones superiores, donde el capital político, sea este partidario o gremial,
resulta relevante, los cargos a ocupar dentro del campo son las sub-secretarias y
secretarías de estado, vocalías gubernamentales y docente, presidencia del Consejo y/o
la cartera de Ministerio de Educación.
De tal modo, el espacio social queda construido según la distribución que los agentes
ocupan de acuerdo a su posición relativa y de acuerdo a los principios de diferenciación
que, en el campo educativo-burocrático rionegrino, son sin ninguna duda los más
eficiente: el capital cultural institucionalizado (diplomas oficiales) y el capital simbólico
institucionalizado (cargos estatales).
 Campo Educativo-Burocrático

Capitales específicos
(Títulos oficiales y Capitales no-específicos
cargos estatales) (político, económico,
social)

V Funcionarios de alta jerarquía

O
L
U
M
E Funcionarios de menor
N Supervisores jerarquía
G
L
O
B Directivos de
A Escuelas
L

D
E

C
A Docentes
Personal de Administración
P
I
T
A
L
Alumnos

Posición relativa de los agentes en el campo

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