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DERECHO ADMINISTRATIVO
GENERAL
TEMA 16
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: GARANTÍAS Y FASES. EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
• Con fecha 2 de octubre de 2015 se publicaron en el BOE dos leyes que vienen a
sustituir a la Ley 30/1992, incorporando, además, nuevos contenidos que no
figuraban en ésta:
• Las nuevas leyes tienen su origen inmediato en los trabajos realizados por la
Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA). En el
informe elevado al Gobierno en junio de 2013, la Comisión formuló 218 propuestas
basadas en el convencimiento de que una economía competitiva exige unas
Administraciones Públicas eficientes, transparentes, ágiles y centradas en el
servicios a los ciudadanos y las empresas. En la misma línea, el Programa
ANTECEDENTES Nacional de Reformas de España para 2014 establece la necesidad de impulsar
medidas para racionalizar la actuación administrativa, mejorar la eficiencia en el uso
..../.... de los recursos públicos y aumentar su productividad.
Sigue
Entre las medidas a adoptar se consideró necesario dotar a nuestro sistema legal
de un derecho administrativo sistemático, coherente y ordenado, incluyendo una
reforma integral y estructural de la normativa que permitiera ordenar y clarificar
cómo se organizan y relacionan las Administraciones Públicas, tanto externamente,
con los ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de
Administraciones e instituciones del Estado.
• Para ello, se previó la elaboración de las dos leyes citadas: una, reguladora del
procedimiento administrativo, que integraría las normas que rigen la relación de los
ciudadanos con las Administraciones; otra, comprensiva del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas, donde se incluirían las disposiciones que disciplinan el
sector público institucional. Con ello, se aborda una reforma de la organización y
funcionamiento de las Administraciones Públicas articulada en dos ejes
...../....
fundamentales: la ordenación de las relaciones ad extra de las Administraciones
Sigue
con los ciudadanos y empresas, y la regulación ad intra del funcionamiento interno
de cada Administración y de las relaciones entre ellas.
ANTECEDENTES
Sin embargo, debe advertirse que a pesar de la vocación de regular de forma
separada y completa el procedimiento administrativo común, por un lado, y la
organización administrativa, por otro, existen distintas materias en las que coexisten
disposiciones de ambos textos legales (regulación de órganos administrativos, uso
de medios electrónicos, potestad sancionadora, responsabilidad patrimonial,...)
• En cuanto a las normas procedentes de la Ley 30/1992, cabe destacar tres bloques
diferenciados que constituían sendos títulos de aquélla: la regulación general de
las relaciones entre los órganos administrativos, los principios de la potestad
sancionadora y el régimen de responsabilidad patrimonial de todas las
Administraciones Públicas. Es destacable también la inclusión de normativa
ASPECTOS detallada - inexistente hasta el momento - sobre el régimen jurídico de los
GENERALES convenios administrativos (contenido mínimo, clases, duración, extinción y control
por el Tribunal de Cuentas).
• En la misma línea, la Ley recoge, con las adaptaciones necesarias, las normas
contenidas en la Ley 11/2007, de 22 de junio, y en su reglamento de desarrollo,
relativas al funcionamiento electrónico del sector público. Se integran así
materias que necesitaban una regulación unitaria, como corresponde a un entorno
en el que la utilización de los medios electrónicos ha de ser lo habitual, como la
firma y sedes electrónicas, el intercambio de datos en entornos cerrados de
comunicación y la actuación administrativa automatizada. Se establece asimismo la
obligación de que las Administraciones Públicas se relacionen entre sí por medios
electrónicos, previsión que se desarrolla posteriormente en el título referente a la
cooperación interadministrativa mediante una regulación específica de las
relaciones electrónicas entre las Administraciones.
Entre las numerosas disposiciones que figuran a continuación del articulado hay que
destacar la Disposición Final Tercera de la Ley, mediante la que se modifican
numerosos preceptos de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre; especialmente
importantes son las modificaciones que afectan a la regulación de la iniciativa
legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno.
• El artículo 3 LRJSP fija los principios que deben inspirar las actuaciones de las
Administraciones Públicas. En su apartado 1 realiza un traslado casi literal del
artículo 103.1 CE, al establecer que “Las Administraciones Públicas sirven con
objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho”.
El interés general se configura como un principio constitucional que debe estar presente y
guiar cualquier actuación de la Administración, es el eje sobre el que debe gravitar la
actividad administrativa.
La objetividad y el sometimiento pleno a la ley y al Derecho son los límites que enlazan
con lo previsto en el art. 106.1 de la Constitución, cuando se atribuye a los Tribunales el
control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa.
El principio de coordinación es quizá uno de los más útiles para lograr una actuación
eficaz por parte de las Administraciones Públicas.
A los citados principios constitucionales, añade la LRJSP que las Administraciones deberán
respetar en su actuación los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad
institucional.
En cuanto a los principios de cooperación y colaboración que deben regir las relaciones
PRINCIPIOS entre las Administraciones, derivan tanto del principio de lealtad institucional como de los
GENERALES principios de eficacia y eficiencia en el servicio a los ciudadanos y son esenciales en un
modelo de Estado en el que cada Administración ejerce con autonomía sus propias
competencias, lo que excluye una relación jerárquica entre ellas.
Estas actuaciones "ad extra" de las Administraciones cuentan con mención expresa
en el artículo 105 del texto constitucional, que establece que la ley regulará la
audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten, así como el procedimiento a través
del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda,
la audiencia a los interesados.
• La LPACAP tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los
OBJETO DE LA actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las
LEY Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de
responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los
...../..... que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad
reglamentaria (art. 1.1).
• La LPACAP recoge técnicas en virtud de las cuales se garantiza que las partes
CARÁCTER pueden hacer valer sus propios intereses pudiendo contradecir lo que afirma la
CONTRADICTORIO parte contraria (posibilidad de formular alegaciones, de proponer pruebas, de
acordar un periodo de información pública...)
Por ello, en caso de duda, ésta debe resolverse en el sentido más favorable a la
continuación del procedimiento hasta su total conclusión. Algunos ejemplos en la
“IN DUBIO LPACAP son:
PRO ACTIONE”
- 115.2, según el cual el error en la calificación del recurso no obsta a su
tramitación;
- 95.1, que establece que la Administración advertirá al interesado que
transcurridos tres meses se producirá la caducidad del procedimiento iniciado a
su solicitud y paralizado por causa a él imputable.
- Los artículos 68 y 73 que establecen que el órgano administrativo debe requerir
al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta cometida o
acompañe los documentos preceptivos.
• Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que
se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita
las actuaciones al órgano competente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que
estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del
asunto.
• Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma
Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los
que no haya finalizado el procedimiento administrativo.
• En los casos previstos en el artículo anterior, podrá promoverse recusación por los
interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.
Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio
de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra
el acto que ponga fin al procedimiento.
• A los efectos previstos en esta Ley, tendrán capacidad de obrar ante las
Administraciones Públicas:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a
las normas civiles.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
LOS resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte (Legitimación
INTERESADOS pasiva estricta).
EN EL
PROCEDIMIENTO c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no
..../.... haya recaído resolución definitiva (Legitimación pasiva amplia).
Sigue
• Añade la ley, como legitimados en el procedimiento, a las asociaciones y
organizaciones representativas de intereses económicos o sociales, en los
términos que la ley reconozca.
• Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que
ello esté previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante
las Administraciones Públicas.
• Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la
autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la
integridad e inalterabilidad del documento (art. 10.1 LPACAP).
a) A ser notificado de los hechos que se les imputen, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les
pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sanción y de la norma que le atribuya tal
competencia.
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan
atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la
materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se
determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del
procedimiento (art. 55.2 LPACAP).
• De acuerdo con lo previsto en los dos apartados anteriores, podrán acordarse las
siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7
de enero, de Enjuiciamiento Civil (art. 56.3 LPACAP):
• Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3
(obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las
Administraciones Públicas) presenta su solicitud presencialmente, las
Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a
través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como
fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la
subsanación (art. 68.4 LPACAP).
La ordenación no alude a una fase del procedimiento, que siga en el tiempo a la iniciación y preceda a la
instrucción, sino a unos criterios de tramitación e impulso aplicables al procedimiento en su conjunto,
tendentes a lograr el buen fin del mismo.
• Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán
realizarse en el plazo de diez días a partir del siguiente al de la notificación del
correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije
plazo distinto (art.73.1 LPACAP).
• En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr
el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los
interesados en el procedimiento (art. 75.4 LPACAP).
• Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el Instructor del mismo
acordará la apertura de un periodo de prueba por un plazo no superior a
MEDIOS Y treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
PERIODO DE pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el Instructor, a petición de
PRUEBA los interesados, podrá decidir la apertura de un periodo extraordinario de prueba
por un plazo no superior a diez días (art. 77.2 LPACAP).
..../....
Sigue • El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por
los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada (art. 77.3 LPACAP).
• En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados
por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones
Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien (art. 77.4
LPACAP).
• En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta
podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva,
una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo
los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos (art. 78.3
LPACAP)
Se observa, por tanto, que la regla general (aplicable a todos los procedimientos
administrativos y a todas las Administraciones Públicas) es la de otorgar audiencia a los
interesados en el procedimiento administrativo de que se trate, para que puedan alegar
y aportar los documentos que estimen conveniente.
Es importante resaltar que el trámite de audiencia lo es con vista del expediente, toda
vez que el interesado tiene derecho a conocer la documentación que forma parte del
mismo, lo que le permitirá tener un exacto y cabal conocimiento de su contenido y del
alcance de la resolución final que pueda adoptarse.
La referida regla general (audiencia de los interesados) se ve excepcionada en el caso
de que no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros
hechos ni otras alegaciones que las aducidas por el propio interesado (lo que,
obviamente, no significa tener que darle la razón). Motivos de eficacia y economía
procedimental apoyan la solución adoptada en este sentido por el legislador, toda vez
que se ha estimado innecesario oír de nuevo al interesado cuando no se han
incorporado datos o argumentos nuevos (ni van a utilizarse en la resolución final) sobre
los que deba darse la oportunidad de alegar.
La resolución.
El desistimiento.
CAUSAS
DE La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no
TERMINACIÓN esté prohibida por el ordenamiento jurídico.
La declaración de caducidad.
Este precepto constituye una mera norma legal de cobertura. No autoriza, sin más, a la
suscripción de convenios en cualquier tipo de procedimientos; se limita a preverlos
genéricamente, remitiendo su previsión concreta y la definición de su régimen específico
a las concretas normas sectoriales que estimen oportuno establecerlo. Por ello, dice el
apdo. 1 que tales acuerdos podrán celebrarse: "con el alcance, efectos y régimen
jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule".
Por lo que respecta a los límites que la LPACAP impone a estos convenios se señala
que "no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no
susceptibles de transacción". La alusión hecha en segundo lugar se refiere a los
derechos de la Hacienda Pública, esto es, a los tributos y demás rendimientos que el
TERMINACIÓN
Estado obtenga.
CONVENCIONAL
ACTUACIONES COMPLEMENTARIAS
CONTENIDO
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los
interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas,
poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince
días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su
caso, los medios de prueba (art. 88.1 LPACAP).
• Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que
se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma
procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y
plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar
cualquier otro que estimen oportuno (art. 88.3 LPACAP).
• Según el art. 91 LPACAP, además de lo previsto en el art. 88, será necesario que
la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre
el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la
valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando
proceda.
• Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya
recaído y se notifique resolución expresa, podrá entenderse que la resolución
es contraria a la indemnización del particular.
Ej. Un exdiputado renuncia a su derecho a recibir la pensión vitalicia por haber sido
parlamentario. Si esa renuncia no está prohibida por el ordenamiento jurídico, tendrá
como consecuencia que ya no podrá solicitar a posteriori que se le reconozca el derecho
previamente renunciado.
En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por
no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y
trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la
caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los
trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado (art.
95.3 LPACP).
• Entre las novedades que introduce la Ley 39/2015 destaca que el anterior
procedimiento especial sobre potestad sancionadora que la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, regulaba en un título separado, ahora se ha integrado como una
NATURALEZA especialidad dentro del procedimiento administrativo común. Este
..../... planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue la ley, la
simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como
especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a
aumentar la seguridad jurídica.
3.1.- PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA (Cap. III Título Preliminar Ley 40/2015)
EN LA
RESOLUCIÓN DEL Según el art. 90 LPACAP, las especialidades en relación con la resolución del
PROCEDIMIENTO procedimiento administrativo común son las siguientes:
...../.....
POR PROPIA Conocimiento directo o indirecto de circunstancias objeto del procedimiento por
INICIATIVA órgano con competencia de iniciación.
POR ORDEN Emitida por el superior jerárquico del órgano competente para la iniciación del
SUPERIOR procedimiento.
Órgano sin
PETICION competencia • conocimiento ocasional del objeto del procedimiento
NICIACIÓN DE OFICIO
•
(Arts. 54-62 LPACAP)
Si invoca
POR La no iniciación debe motivarse y notificar a los denunciantes si se
perjuicio de
inicia o no.
DENUNCIA patrimonio
Si el
denunciante
participa en la Se le eximirá o reducirá el importe de la multa o sanción cuando
infracción y hay sea el primero en aportar pruebas.
otros
infractores
Su presentación
no confiere, por
Siempre que cese en la participación
sí sola, la
y no haya destruido pruebas
condición de
interesado
CONTENIDO:
a) Nombre y apellidos del interesado o representante.
b) Medio electrónico o lugar físico a efectos de notificación.
c) Hechos, razones y petición de la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditación de autenticidad de voluntad.
f) Órgano administrativo al que se dirige y código de identificación.
SOLICITUDES
DE Pretensiones de pluralidad de personas y contenido idéntico o
INICIACIÓN Una única solicitud
similar.
Los interesados podrán
Recibo que acredite fecha y hora de presentación
exigirlo
Modelos de presentación masiva De uso voluntario
10 días
SUBSANACIÓN
Y MEJORA DE Acta sucinta: se
Procedimientos iniciados a solicitud de los interesados:
LA SOLICITUD incorporará al
el órgano podrá recabar la modificación o mejora voluntarias
procedimiento
Se requiere para
Si un sujeto obligado a relacionarse por medios electrónicos subsanar a través de
presenta solicitud presencial presentación
electrónica
DECLARACIÓN Inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial: imposibilidad de continuar con el ejercicio
RESPONSABLE del derecho desde el momento en que se tenga constancia.
Y Obligación de que la Administración de publicación y actualización de modelos fácilmente
COMUNICACIÓN accesibles a los interesados.
Sólo exigible o una declaración responsable o una comunicación para obtener el
reconocimiento de un mismo derecho, sin ser posible la exigencia de ambas acumulativamente.
10 días
Trámites que han de ser cumplimentados
desde el siguiente
por los interesados
al de la notificación
Se admitirá la actuación y producirá efectos: si se produce antes o dentro del día que se
notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo
la prueba
INSTRUCCIÓN
Anterior a solicitud del informe del órgano competente para asesoramiento jurídico o solicitud
del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.
AUDIENCIA
no inferior a 10 días Vencimiento sin alegaciones:
ni superior a 15 se tiene por realizado el trámite
Anuncio en Diario Oficial, señalando lugar de exhibición y debiendo estar disponible a través de
medios electrónicos.
Las Administraciones pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas
tanto de Derecho público como privado.
CONTENIDO MÍNIMO:
- Identificación de las partes. Deben publicarse o no según
- Intervinientes. su naturaleza y las personas a
TERMINACIÓN - Ámbito personal, funcional y territorial. las que está destinado
(Arts. 84-92 LPACAP)
DESISTIMIENTO
POR LA Procedimientos iniciados de oficio: la Administración podrá desistir motivadamente.
ADMINISTRACIÓN
DESISTIMIENTO Y RENUNCIA
(Arts. 93-94 LPACAP)
Por cualquier medio que permita su Siempre que incorpore las firmas
DESISTIMIENTO Y
constancia correspondientes
RENUNCIA POR
LOS INTERESADOS Salvo personación de terceros interesados
Se aceptará de plano y se declarará
que insten su continuación en el plazo de
concluso el procedimiento
10 días desde que fueron notificados
Si la cuestión suscita interés general La Administración podrá limitar los efectos
o es conveniente sustanciarla para su del desistimiento o renuncia y seguirá el
esclarecimiento procedimiento
INICIO POR EL INTERESADO: Si se paraliza por Consumido el plazo sin realizar las
REQUISITOS
causa imputable a él, la Administración le actividades para reanudar la tramitación:
Y
advertirá de que, transcurridos tres meses, archivo de las actuaciones y notificación al
EFECTOS producirá caducidad. interesado.
(Art. 95 LPACAP)
CADUCIDAD