Clase 3

Cap. XII.
E l proceso de integración europeo: ¿enseñanzas para otras experiencias de integración regional?
El Proceso de integración europeo: ¿enseñanzas para otras experiencias de integración

regional?
Sergio Fabbrini
¿Cómo se ha producido el proceso de institucionalización de la Unión Europea? Antes de

responder a esta pregunta es necesario precisemos qué se debe entender por Unión
Europea. La Unión Europea es un sistema político supranacional, susceptible de ser
analizado con los instrumentos propios de la Política Comparada. Si bien por mucho
tiempo la Unión Europea ha sido considerada una organización internacional, constituida
por los Tratados de París (1952) y Roma (1957), ciertamente es a partir de los años
noventa del siglo pasado que la Unión Europea comienza a ser entendida como un sistema
político en sentido propio, aunque no asimilable a aquel de los Estados nacionales. En el
presente capítulo utilizaremos la denominación de Unión Europea (UE), incluyendo en ella
al conjunto de denominaciones (Comunidad Económica Europea —CEE— y Comunidad
Económica —CE—) que se han sucedido de 1952 a 1992, año en el que, con la firma del
Tratado de Maastricht, se adopta definitivamente el de UE.
Naturalmente, es importante establecer qué es la UE, porque sabemos que la misma

influye significativamente en las sociedades de sus Estados miembros. La UE ejercita sus
poderes a través de cuatro instrumentos principales1 : (1) las directivas, que fijan los
objetivos que los Estados miembros deben alcanzar, pero dejándoles sin embargo, la
selección de los medios y de los procedimientos para alcanzarlos. —Se trata del
instrumento principal de la acción comunitaria—; (2) las reglamentaciones, que son
disposiciones universal y directamente aplicables en todos los Estados miembros. —Se
trata de disposiciones referidas a aspectos limitados y de carácter técnico, determinadas
del hecho de que eventuales diferencias de implementación nacional de la normativa
comunitaria podrían dar lugar a sensibles variaciones de las reglamentaciones
nacionales—; (3) las decisiones, que son actos administrativos aplicables a individuos
específicos o a organizaciones y que les eximen del respeto a la legislación de algunos
Estados miembros, al imponer a éstos condiciones específicas en su accionar; (4) las
1
. Cfr. Cartabia, M. y Weiler, J. H. H. L’Italia in Europa: Profili istituzionali e constituzionali. Bologna, Il
Mulino, 2000. p. 83. Véase también: Mény, Y. y Knapp, A. Government and Politics in Western Europe.
Oxford, Oxford University Press, 1998. p.
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Cap. XII.
recomendaciones y las opiniones, que constituyen declaraciones públicas dirigidas a los

Estados miembros específicos o a organizaciones, pero carecen de fuerza vinculante. En
pocas palabras, cuando se habla de legislación comunitaria o de decisiones comunitarias
se debe entender que se trata de la aprobación de uno u otro tipo de estos cuatro tipos de
disposición, y específicamente de los dos primeros.
Los tratados comunitarios y el Pacto por la Paz
La UE hace y hace mucho. Que esto sucediera no era inevitable. La UE es el resultado de la

evolución histórica de un acuerdo internacional entre algunos países europeos con el
propósito de promover la paz en el continente a través de la gestión de recursos
económicos de interés estratégico común. Naturalmente, sería completamente
equivocado pensar el inicio del proceso comunitario como el resultado de una presión
exclusivamente económica. Sin la experiencia dramática de las dos “guerras civiles” (la
Primera y la Segunda Guerra Mundial) que se combatieron en territorio europeo, el
proceso comunitario habría poseído características muy diferentes de las que después ha
llegado a tener. Es conveniente no olvidar que la Europa integrada desde la segunda parte
del siglo XX constituye, sobre todo, la respuesta a los dramas y a los demonios de la
Europa desintegrada de la primera parte del siglo XX.
La UE es un intento por crear un nuevo orden internacional con características de política

interna. Ella misma es el resultado del reconocimiento por parte de las élites políticas
europeas que la fórmula ‘westfaliana’ no podía continuar funcionando para garantizar la
paz. El sistema de Estados nacionales, con su corolario del equilibrio de poder, había
generado una regular inestabilidad en el continente. Una inestabilidad que tuvo la forma,
o bien una tendencia, hacia la guerra interestatal o hacia la formación de un imperio
supraestatal.
La UE intenta conjugar pacíficamente las relaciones interestatales con la exigencia de una

política supraestatal, donde la segunda es la condición para la estabilidad de la primera. Es
una democracia compositiva (Fabbrini, 2007) en tanto que nuclea Estados de diferentes
dimensiones demográficas y económicas, pero también a sus ciudadanos. Tal estructural
asimetría ha obligado a la UE a organizarse según una lógica de separación múltiple de
poderes, una lógica que hace (o debería hacer) difícil la formación de estables mayorías
estatales a su interior. Después de todo, las democracias compositivas se basan en
aspectos anti jerárquicos para desincentivar la formación de hegemonía estables en su
interior.
En este orden de ideas, en el origen del proceso comunitario está el Tratado de Paris
firmado por seis países que, en 1952, dio vida a la Comunidad Económica del Carbón y del
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Cap. XII.
Acero (CECA). Después de todo, fue la contienda por el control de estos recursos lo que
había llevado a una constante tensión entre Francia y Alemania, dado que tales recursos
estaban situados geográficamente a lo largo de la frontera de estos los dos países.
Si bien otros países contribuyeron a promover la CECA, de todas maneras este Tratado
volvió explícita una verdad que desde entonces se ha constituido en sabiduría común: sin
el acuerdo entre Francia y Alemania, ninguna integración en el nivel continental habría
sido realizable. Y efectivamente así ha sido, al menos hasta el final del siglo XX: el llamado
eje franco-germano constituyó el sostén del proceso de integración, determinando las
fases de su gradual expansión (hoy la UE está constituida por 27 Estados miembros y casi
500 millones de habitantes) y garantizándole una dirección. Al Tratado de París le
siguieron los de Roma de 1957 que permitieron el nacimiento de la Comunidad Europea
de la Energía Atómica (EURATOM) y la Comunidad Económica Europea (CEE). Será sobre
todo el Tratado Constitutivo de la CEE que favorecerá y sostendrá el proceso de
integración, asumiendo como objetivo el de la formación de un mercado común que,
seguidamente, se convertiría en el Mercado Único Europeo a través de la Acta Único
Europeo (AUE), firmado en el 1986 en La Haya, y con la que se efectuó la primera reforma
sustancial de los Tratados que habían dado origen a la CEE.
Con la AUE se inicia el proceso de conformación del Mercado Único, y se establece el año
de 1992 como fecha límite para su culminación, es decir, para garantizar plenamente las
cuatro libertades fundamentales que lo caracterizan: la libertad de desplazamiento al
interior de los países comunitarios, de bienes, de personas, de servicios y de capitales.
Para acelerar el proceso de armonización entre las legislaciones nacionales, con la AUE fue
introducido el procedimiento de la votación por mayoría calificada en el organismo
decisional comunitario (Consejo de Ministros), con relación a cuestiones concernientes al
Mercado Único (hasta entonces era necesaria la unanimidad). Los efectos de la AUE se
harán evidentes con el posterior Tratado sobre la Unión Europea, firmado en Maastricht el
7 de febrero de 1992, por los doce países miembros de la entonces Comunidad
Económica. Este Tratado es considerado de fundamental importancia por al menos tres
razones: (1) porque da inicio a la Unión Económica y Monetaria (UEM) que seguidamente
conducirá a la moneda única en el 1999 y a su uso corriente desde 2002; (2) porque
formaliza la existencia de una ciudadanía de la UE diferente de la de sus países miembros,
con el consiguiente reconocimiento de algunos importantes derechos; (3) porque pone
orden en la alta complejidad en las competencias y las responsabilidades de las
instituciones europeas dividiéndolas en tres pilares. Con el Tratado de Maastricht de 1992,
la denomominación UE es el nombre que se da a un sistema institucional diferenciado
internamente, en función de competencias y de equilibrios inter-institucionales, en tres
pilares.
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Cap. XII.
El primer pilar es aquél tradicionalmente considerado comunitario de la Comunidad

económica, a cuyo interior se agregan y regulan las competencias referidas a la realización
del Mercado Único. El segundo y el tercer pilar mantienen, por el contrario, un carácter
intergubernamental, en el sentido que a su interior se reconducen aquellas competencias
(Política Exterior y la Seguridad Común —PESC— y Cooperación de Justicia y Asuntos
Internos —CJAI—) que los Estados miembros de la UE quieren controlar directamente. El
Tratado firmado en Amsterdam en el 1997 consolida las opciones asumidas en Maastricht
e, incluso, aquellas de la AUE, con la incorporación de algunas importantes decisiones
para reforzar el rol del Parlamento Europeo (PE) en el proceso legislativo comunitario. Hay
que tener presente que este último, convertido en institución electiva sólo desde el 1979,
había permanecido por largo tiempo sin poderes legislativos efectivos. El Tratado de
Amsterdam confirma los poderes de cooperación ya reconocidos al PE, a los cuales añade
los de co-decisión, compartidos compartidos con el Consejo de Ministros, bajo el nuevo
nombre de Consejo de la Unión en la legislación comunitaria. Es dable mencionar
asimismo el Consejo Europeo, institución comunitaria que si bien no ha sido prevista por
los Tratados, se ha afirmado como la institución de la “decisión estratégica”,
convirtiéndose en la institución central del sistema decisional comunitario.
El Tratado de Niza de 2001 racionaliza la arquitectura institucional de la UE y afronta los

complejos temas ligados a la expansión de la UE a los países del Centro, del Este y del Sur
de Europa, cuestiones que habían sido ya establecidas en el Consejo Europeo de
Copenhague de junio de 1993. Además, en Niza, se refrendó la Carta de Derechos
elaborada por iniciativa del PE pero sin que ésta viniera integrada en el Tratado y,
asimismo,se decidió instituir la Convención Constitucional a la cual confiar la tarea de
redactar un “Tratado Constitucional”. La decisión se hizo operativa en el Consejo Europeo
que se llevó a cabo en Laeken en diciembre de 2001.
La Convención se ha desarrollado en Bruselas entre 2002 y 2003. La misma elaboró un

proyecto de Tratado constitucional que ha sido firmado por los Jefes de Estado y de
Gobierno de los Estados miembro en el Consejo Europeo llevado a cabo en Roma en
octubre de 2004, después de una intensa negociación que ha dejado (de todas maneras la
sustancia intacta). Dicha sustancia consistía en una primera parte dedicada a la
racionalización del sistema institucional de separación de poderes y una segunda parte
dedicada a la definición de derechos y deberes de los ciudadanos (o Carta de los Derechos
Fundamentales).
El Tratado Constitucional fue sujeto a aprobación de los Estados miembros devenidos 25

en 2004 y 27 en 2007. Dicho Tratado ha sido aprobado por 18 Estados miembros, en dos
casos (España y Luxemburgo) a través de procedimientos de referéndum y en los
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Cap. XII.
restantes casos a través del voto del Parlamento. El Tratado fue rechazado (en mayo y en
junio de 2005) en los referéndums desarrollados en otros de los dos Estados miembros
como Francia y Países Bajos. La parálisis producto de estos rechazos ha sido parcialmente
resuelta en el Consejo Europeo de Berlín del 20 y 21 de junio de 2007. De la difícil e
intensa negociación desarrollada en aquel Consejo Europeo ha surgido una versión
reformada del original Tratado Constitucional. La parte primera ha sido
“suavizada”(aunque sustancialmente confirmada), mientras que la segunda parte ha sido
excluida del Tratado reformado. La nueva versión del Tratado Constitucional (o Tratado
reformado) ha sido aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados
miembros en la Conferencia Intergubernamental de Portugal de octubre de 2007. El
Tratado reformado, conocido como “Tratado de Lisboa” se firmó en la capital portuguesa
el 13 de diciembre de 2007. Este Tratado deberá ser ratificado en los 27 países y se espera
que el mismo entre en vigor antes de las próximas elecciones al Parlamento Europeo, en
junio de 2009.
De los Tratados a la institucionalización de la UE
Esta secuencia de Tratados no debe hacernos pensar en una evolución gradual de la UE.
No sólo porque las mismas fechas testimonian cómo se alternan sucesivamente
prolongadas fases de paralización (los años sesenta, setenta y la primera mitad de los años
ochenta), seguidas de una breve, pero acelerada fase de reformas (la segunda mitad de
los años ochenta y los primeros años del noventa), sino sobre todo porque la
transformación de la UE se ha realizado también con los Tratados inalterados: en efecto,
los años de la paralización han sido años de extraordinaria modificación de las relaciones
internacionales entre las instituciones comunitarias, y en especial entre estas últimas y las
nacionales. En particular, el impasse intergubernamental de los años setenta ha permitido
a la Corte Europea de Justicia (CEJ) asumir un rol cada vez más activo en la solución de los
inevitables conflictos entre las instituciones comunitarias y las nacionales.
Con dos sentencias de valor histórico, van Gend en Loos de 1962 y Costa vs. Enel de 1964,
la CEJ ha impuesto, respectivamente, el principio del efecto directo de la legislación
europea sobre los individuos y las empresas de cada país miembro, y el principio de la
supremacía de la ley comunitaria sobre la nacional, aún cuando esta última haya sido
aprobada después de la primera. No es errado afirmar que estas dos sentencias son
comparables a la emanada por la Corte Suprema de los Estados Unidos de América,
presidida, en 1803, por John Marshall, en el caso Marbury vs. Madison, que impuso el
principio de la revisión por vía judicial de aquellas leyes aprobadas por el Congreso
consideradas contradictorias a la Constitución.
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Cap. XII.
Al interpretar los Tratados como ley superior a la ordinaria, la CEJ ha creado las
condiciones para su progresiva “constitucionalización”. Naturalmente, tal interpretación
de los Tratados respondía a la necesidad manifiesta de los actores económicos (empresas
multinacionales y grupos financieros internacionales entre ellos), de operar en un
mercado continental reglamentado en modo razonablemente uniforme (Stone Sweet y
Fligstein, 2001). Así, el efecto directo y la supremacía de la ley comunitaria permitieron a
la Comisión impulsar una acción de desregulación de las diversas normativas nacionales y,
al mismo tiempo, la definición de un cuadro de reglas supranacionales. La CEJ y la
Comisión se caracterizaron desde un inicio como las dos instituciones dotadas de la mayor
vocación europea, o que de todas maneras, tenían y tienen más para ganar (en términos
de poder y de influencia) con el crecimiento de un sistema supranacional. La afirmación
del rol “constitucional” de la CEJ se ha producido a través de una compleja trama de
alianzas con los jurisconsultos nacionales —en vez que con las respectivas Cortes
Constitucionales—y con las empresas y los principales grupos de intereses nacionales.
Sobre la base del artículo 177 del Tratado de Roma los jurisconsultos nacionales han
podido recurrir a una opinión de la CEJ para resolver controversias relativas a la
interpretación de la ley comunitaria (Stone Sweet, 2000).
Aún cuando no es de aplicación obligatoria, la opinión de la CEJ ha llegado a ser asumida

por las Cortes Nacionales como la base jurídica para evaluar la congruencia de la
legislación nacional con la comunitaria. De hecho, al evitar el pasaje por la Cortes
Constitucional Nacional, las diferentes cortes judiciales han terminado por ejercitar una
suerte de control difuso de la “constitucionalidad” de la legislación nacional, poniendo así
en discusión el principio (institucionalizado en la generalidad de los Estados miembros)
que tal control correspondía exclusivamente a las especiales Cortes Constitucionales (que,
de hecho, no forman parte en cuanto tales del sistema judicial nacional). Tal principio fue
elaborado por el jurista austriaco Hans Kelsen en un famoso y ampliamente traducido
artículo de 1928 titulado La Garantie Jurisdictionnelle de la Constitution, y también sobre
la base del rol ejercitado por la Corte Constitucional en la Segunda República Austriaca
(1920-1934), que el mismo había contribuido a definir.
La institucionalización de un sistema político supranacional es por lo tanto el resultado de

un conjunto de interacciones entre actores privados, instituciones comunitarias e
instituciones nacionales; interacciones alimentadas por la necesidad de promover un
espacio económico europeo homogéneo. Terminado el ostracismo francés de los años
sesenta, los Estados miembros de la UE, a través de instituciones comunitarias que los han
representado (el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión), han participado cada vez más
activamente al juego comunitario. Además, ha sido la ideología neoliberal de un Estado
miembro euroescéptico, como la Gran Bretaña de Margaret Thatcher de los años ochenta,
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Cap. XII.
la que ha contribuido fuertemente a la formación de un consenso acerca de las políticas

de privatización y liberalización que han conducido al Mercado Único y a la Moneda Única
en el decenio siguiente.
En este proceso, las dimensiones negativa y positiva de la integración han terminado por
alimentarse recíprocamente. La progresiva eliminación de las barreras nacionales
(integración negativa) que impedían la formación de un mercado homogéneo ha
promovido la introducción a través del canal comunitario de nuevas reglas (integración
positiva), reglas solicitadas por los mismos actores económicos deseosos de actuar en un
mercado continental jurídicamente uniforme2. De modo similar a lo ocurrido en los
Estados Unidos entre la segunda mitad del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, el
desarrollo de un capitalismo supraestatal ha necesitado, y necesita, de la promoción de
una reglamentación pública de una dimensión equivalente.
Con la formación de un Mercado Único Europeo, muchas problemáticas ligadas al

funcionamiento de un modelo de capitalismo moderno se han europeizado
progresivamente.
Problemáticas tradicionalmente nacionales —desde de la defensa del ambiente a la

protección de los consumidores, desde la modernización del sistema de transportes a la
reglamentación de los nuevos sistemas de telecomunicaciones, desde las desigualdades
regionales a la promoción de la investigación y desarrollo (IyD)— se han transferido al
campo europeo. En algunos casos, han sido los mismos Estados miembros quienes
favorecen este traslado, y en otros, han sido coaliciones de intereses transnacionales,
comunidades de expertos, movimientos sociales y de opinión, redes para la movilización a
favor de particulares causas. Tales actores privados no económicos han encontrado, no
sólo en la Comisión sino también en el PE interlocutores preciosos e interesados. Esto ha
incrementado la representatividad social de ambas instituciones, pero sobre todo del PE,
conduciéndolas a reivindicar un rol de mayor influencia en el poder legislativo europeo.
En suma, si la CEJ, la Comisión y también el PE han tenido un interés institucional en la

expansión de las competencias comunitarias, las otras instituciones representativas de los
intereses nacionales (como el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros de la Unión)
tampoco se han limitado a defender el status quo ante del acuerdo internacional.
2
Sobre estos dos tipos de integración, véase: Scharpf, F. W. Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford,
Oxford University Press, 1999.
279
Cap. XII.
También éstos han obtenido beneficios de la institucionalización de un sistema

supranacional, en cuanto este último ha permitido a los Estados nacionales solucionar
problemas que individualmente no hubiesen podido resolver (Milward, 1992).
Tal proceso gradual, aunque discontinuo, de institucionalización de la UE ha permitido
dejar al descubierto que la soberanía nacional de los Estados miembros constituye una
caracteristica diferente de la estatalidad contemporánea. Si la soberanía es la capacidad
de un Estado de controlar las decisiones finales al interior de un territorio determinado,
entonces se puede decir que los Estados miembros de la UE son soberanos en algunas
decisiones, pero ya no lo son más en otras. Esto significa que la soberanía es
desarticulable y reagregable de acuerdo a los diferentes problemas de la política pública.
En este sentido, desde el punto de vista del análisis empírico, no existe ya (admitiendo
que haya existido alguna vez) algo definible como soberanía nacional. La soberanía
nacional no es un atributo integral y unívoco que se manifiesta del mismo modo y con la
misma intensidad en relación con cualquier intervención que requiera la presencia
actuante de la autoridad pública (Krasner, 1999). Asimismo, desde hace tiempo, los
Estados miembros de la UE están enlazados en múltiples redes de coordinación
transnacional, como aquella concerniente a la seguridad militar como la Organización del
Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Por lo tanto, en particular en la Europa Occidental de
la segunda posguerra, la soberanía nacional parece más un mito que una real capacidad.
Este mito se ha corroído desde su interior, con el crecimiento de la complejidad de los
problemas y con la aceleración de la interdependencia entre las economías y las culturas;
y desde el exterior, con la institucionalización de las varias colaboraciones transnacionales
como por la colaboración supranacional de la UE.
De la integración europea a la governance europea
Estudiada mucho tiempo como un caso de cooperación internacional entre actores

estatales diferentes en una región del mundo específica (Europa Occidental), la UE puede
ser analizada como un sistema político en sentido estricto; entendiendo por sistema
político una estructura institucional y reglamentaria capaz de dar lugar con su autoridad
a determinados valores al interior de una determinada comunidad de individuos. En este
orden de ideas, entendemos por valores el resultado de decisiones específicas. De esta
manera, de la búsqueda de las condiciones externas que habían conducido a la formación
de un “régimen europeo de colaboración transnacional o internacional”, nos hemos
empeñado progresivamente en la búsqueda de las características internas del
funcionamiento de este “régimen europeo de colaboración supranacional”.
¿Qué es un sistema político supranacional? Es un sistema que posee algunos importantes
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Cap. XII.
atributos propios de los Estados nacionales, pero que carece de otros, igualmente
importantes (Mény y Knapp, 1998; Sandholtz y Stone Sweet, 1998). Al enfatizar las
transformaciones en curso dentro de los Estados nacionales, la UE ha puesto en evidencia
la extrema complejidad de los procesos políticos y decisionales en sociedades integradas o
engarzadas en sistemas múltiples de interdependencia operativa. De aquí, el recurso a un
concepto, el de governance, que indica la existencia de una gobernabilidad de los
problemas públicos no reconducible exclusivamente a las instituciones dotadas de un
poder formal. Tal gobernabilidad implica la interacción entre instituciones formales
(nacionales, regionales y supranacionales) y actores privados, redes de expertos y grupos
de presión. Governance, entonces, en vez de government; si bien la primera no es una
alternativa a la segunda. En este sentido, las instituciones de gobierno constituyen parte
del proceso de governance, pero que este último no se agote en su seno (Pierre, 2000).
Veamos cuales son las características state like comparables a las de un Estado Nacional
que distinguen a la UE de cualquier otra organización internacional.
En primer lugar, la legislación de la UE es reconocida por los Estados miembros como

superior a la producida por éstos, además de ser directamente aplicable a los individuos y
a las empresas. Una organización internacional es tal, cuando sus decisiones no tienen un
efecto obligatorio sobre sus miembros, en cuanto es el consenso de estos últimos lo que
la hace operativa. Y, sea como fuere, ninguna decisión de una organización internacional
podrá tener efectos sobre los ciudadanos de sus Estados asociados, sino solamente sobre
las respectivas autoridades políticas. La CEJ, con sus sentencias, ha quitado a los Estados
miembros de la UE la discrecionalidad para aceptar o no las decisiones comunitarias en el
ámbito del mercado común. Y, sobre todo, ha vinculado la legislación comunitaria a los
ciudadanos de los Estados miembros, reduciendo el rol de intermediación de los
gobiernos y los parlamentos nacionales. Naturalmente, esto ha ocurrido con el asenso de
los Estados miembros, pero a pesar de ello el resultado ha sido un redimensionamiento
del poder de veto de cada uno. Si un tratado internacional es un pacto entre Estados
soberanos que se comprometen a una mutua cooperación, los tratados que han
progresivamente estructurado el sistema político europeo se han convertido en
documentos que regulan las relaciones entre instituciones nacionales y supranacionales, y
entre éstas últimas y los ciudadanos de los Estados miembros.
En segundo lugar, la UE dispone de un parlamento directamente elegido por los

ciudadanos de los Estados miembros, que ha llegado a poseer una cantidad cada vez más
significativa de poderes y competencias en el proceso legislativo comunitario. De todas
maneras, es conveniente no confundir el PE con los parlamentos de los Estados miembros.
281
Cap. XII.
Si estos últimos son, y han sido, la sede tradicional de la voluntad popular, el punto de
llegada de la responsabilidad democrática, el lugar de formalización de cada decisión que
tuviese la forma de ley, no se puede decir lo mismo del PE. No sólo porque la UE no
justifica su propia existencia sostenida por la voluntad popular, sino también porque la
responsabilidad democrática sigue siendo dada a los Estados miembros, y además (sobre
todo) porque el PE no tiene el monopolio de las decisiones en forma de ley. Los poderes
legislativos de la UE han sido por largo tiempo monopolizados por las instituciones
representativas de los Estados miembros (Consejo de Ministros de la Unión) que los han
ejercitado por iniciativa de la Comisión, aunque después han llegado a compartirlos con el
PE. Aún con estas limitaciones, es indudable que el PE no es comparable a las asambleas
propias de las organizaciones internacionales. Ninguna organización internacional (de la
OTAN a la ONU) dispone de una asamblea electiva elegida directamente por los
ciudadanos electores. Más bien, las asambleas de aquellas organizaciones representan las
autoridades públicas nacionales (los gobiernos y los Estados), y no a sus ciudadanos
electores.
En tercer lugar, la UE se ha convertido en un “régimen de políticas públicas” (Cram, 1997;

Fabbrini y Morata, 2002), es decir en una organización encargada de promover a través
del ejercicio de su autoridad un conjunto de medidas y decisiones políticas no delimitables
pero interrelacionadas entre sí. Las organizaciones internacionales se constituyen sobre la
base de un interés común, por parte de los Estados que la constituyen con un objetivo
específico (por ejemplo la seguridad militar en el caso de la OTAN), en el sentido de
promover un ámbito de colaboración e información transnacional en pos de alcanzar
objetivos generales (por ejemplo la paz y la seguridad internacionales, la defensa de los
derechos humanos en el caso de la ONU).
La UE, por el contrario, refleja la existencia de objetivos complementarios entre sus

miembros, y no sólo de ayuda mutua o de reconocimiento recíproco. Precisamente
porque su propósito es producir una “una unión cada vez más estrecha (an ever closer
union), estos objetivos han crecido en cantidad y en calidad en el último medio siglo. A la
política agrícola común (PAC) y a la política de comercio exterior, iniciadas en los años
cincuenta, se han agregado progresivamente una multiplicidad de nuevas políticas.
Hoy, los Estados miembros de la UE tienen en común otras dos políticas compartidas en el
campo económico, la de la competencia y la monetaria, hasta el punto de disponer de una
moneda común (en lo que respecta a 13 de los actuales 27 países miembros). El gobierno
de la moneda única ha sido confiado a una nueva institución comunitaria de significativa
importancia, el Banco Central Europeo (BCE). Asimismo, la UE tiene una política de
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Cap. XII.
cohesión social y territorial, dirigida a reducir las diferencias entre las regiones del
continente, en función de la estabilización el mercado común. Tiene una política para la
pesca, una política mediterránea, una política para la defensa del ambiente, una política
para la inmigración, una política de transporte, una política para promover investigación,
una política para las telecomunicaciones y, aunque limitada, una política social.
Estas políticas, todas colocadas en el primer pilar, son el resultado de procesos
decisionales que, a partir de la AUE de 1986, pueden prever el voto de mayoría calificada
al interior del Consejo de la Unión. Después del ataque terrorista a Nueva York del 11 de
setiembre de 2001, la UE ha reforzado el tercer pilar de la colaboración referido a los
temas de justicia y de seguridad interior, recibiendo también presiones en la dirección de
una política militar común3 . En estos pilares, y sobre todo aquel de la PESC, sigue en
vigencia el principio de la decisión por unanimidad. La transformación de la UE en un
“régimen de políticas públicas” ha atraído, hacia sus instituciones, un número creciente de
grupos de interés. La existencia de estos grupos ponen de manifiesto que la UE se ha
convertido en un espacio decisional de importancia creciente respecto a los espacios
decisionales nacionales. Es difícil pensar que una organización haya adquirido, o pueda
adquirir, atribuciones tan extensas, y sobre todo, no delimitadas. Precisamente porque las
organizaciones internacionales no implican ninguna cesión de soberanía por parte de sus
miembros, pero parece poco probable que éstos autoricen a aquellas para el ejercicio de
poderes amplios y crecientes, aún cuando participen de las decisiones a ellas referidas.
Governance europea o déficit democrático

Si bien es verdad que la UE es algo más que una organización internacional, es asimismo
indudable que es algo menos que una organización estatal. En efecto, las características
fundamentales del Estado nacional no existen en la UE.
En primer lugar, las instituciones europeas no disponen de los poderes y de los recursos
para desarrollar autónomamente su actividad autoritativa. No disponen de un poder fiscal
propio con el cual generar entradas financieras que las autonomicen de los Estados
miembros, es por ello que usan un budget muy limitado (este budget no puede superar el
1,27 por ciento del PBI combinado de los Estados miembros). Tampoco disponen de un
poder de policía propio con el cual monopolizar el ejercicio de la fuerza legal al interior del
territorio comunitario. En términos más generales, estas instituciones (y en particular la
Comisión) no disponen de una burocracia y de un aparato administrativo comparables al
de los Estados miembros. A pesar de las críticas a una presunta hipertrofia burocrática, las
3
Cfr. Howorth, J. “CESDP after 11 September: from shortterm confusion to longterm cohesion” in EUSA Review, Vol. 15,
Nro.1, 2002. p. 1 y ss.
283
Cap. XII.
instituciones comunitarias desarrollan sus tareas cada vez más vastas y complejas, para
una comunidad de casi 500 millones de ciudadanos, con la ayuda de pocos miles de
funcionarios administrativos. Se considera que la Comisión emplea 23 mil personas, es
decir, un número de funcionarios inferior al empleado por las municipalidades europeas
de dimensiones medio grandes.
En resumen, la característica decisiva del Estado moderno tal como ha sido delineada por
el sociólogo alemán Max Weber, la existencia de una administración capaz de extraer
recursos fiscales, garantizar la seguridad interna, proteger de amenazas externas y dar
continuidad al poder público, se advierte totalmente ausente en la UE. Naturalmente, no
todos los Estados nacionales demuestran las mismas capacidades administrativas o se
encuentran organizados de acuerdo a las mismas modalidades administrativas. Hay
diferencias entre los Estados centralizados y los Estados no centralizados. Y, al interior de
estos últimos, entre federales “cooperativos” o “competitivos”: se piensa que el
federalismo alemán tiene un aparato administrativo central mucho más limitado de aquel
del federalismo estadounidense. Pero de hecho, aún la más limitada administración
central de un Estado federal es mucho mayor -en términos de capacidad y de recursos
empleados- que la comunitaria.
En segundo lugar, aunque amplias, las atribuciones de política pública de las instituciones
europeas siguen siendo más limitadas de las tradicionalmente propias de los Estados
nacionales (Moravcsick, 2001). La UE tiene una competencia limitada o nula en el campo
de las políticas de welfare, de las políticas educacionales, de la política cultural, de la
política de ayuda a la pequeña y media empresa. La UE no ha tenido un impacto
significativo sobre los sistemas legales nacionales o sobre los sistemas de arreglo de los
conflictos civiles. No obstante los pasos adelante realizados, la UE no tiene una política
exterior común correspondiente con su peso económico (si bien no queda duda su
influencia en el nivel macroregional, como en el caso de los Balcanes, cuanto en áreas
extra europeas como el Congo, Costa de Marfil o Afganistán). En otros términos, algunas
delas políticas que condicionan más la vida de los ciudadanos (como las políticas del
welfare o las políticas educativas), siguen manteniéndose en las manos de los Estados
miembros.
Así, algunas de las políticas que más caracterizan la estatalidad de un determinado
sistema político (como la política exterior) siguen manteniéndose en las manos de los
Estados miembros, a través del control de los organismos intergubernamentales del
segundo pilar. O también como la política militar en las manos de organismos
internacionales como la OTAN.
284
Cap. XII.
Además, la coordinación del policy making europeo muestra pocas similitudes con la de
los Estados nacionales. La ausencia de una clara distribución constitucional de las
atribuciones entre la varias instituciones comunitarias ha implicado una superposición y
confusión de roles, dando como resultado la ineficiencia de las políticas y la difícil
imputación de responsabilidad. También aquí, naturalmente, es conveniente recordar que
no todos los Estados nacionales están dotados de mecanismos de coordinación de las
políticas públicas eficientes y transparentes. Si los Estados centralizados (como el francés)
han sido capaces de garantizar la eficiencia, no siempre han promovido la transparencia. Y
si los Estados no centralizados (como el estadounidense) han favorecido la transparencia
no siempre han llegado a garantizar la eficiencia. Es un hecho, de cualquier forma, que la
UE es difícilmente asimilable al menos centralizado de los Estados no centralizados.
En tercer lugar, las instituciones europeas no poseen la legitimidad propia de los Estados
nacionales que se han vuelto democráticos. Estas instituciones se encuentran
caracterizadas de aquello que comúnmente se define como déficit democrático. Al interior
de la UE no existe un forum, elegido por el pueblo, que sintetice una exigencia común de
debate público. El crecimiento de poder del PE, al cual se le ha reconocido la capacidad de
enmendar o bloquear las leyes propuestas por el Consejo de Ministros de la Unión, se ha
manifestado más en las comisiones internas que en la asamblea. Aunque en proceso de
institucionalización, no existe aún hoy día un sólido sistema de partidos europeo. A tal
punto que las elecciones para el PE parecen ser influenciadas más por los humores de la
política nacional que de las exigencias de la política europea. Hasta ahora (pero hay
señales que la situación está cambiando) los problemas europeos han tenido un carácter
más técnico que político, más de perfil bajo que de perfil alto. Además, la separación de
poderes al interior de la UE hace que sea improbable la identificación de un “gobierno
europeo”, haciendo así difícil a las instituciones el rendir cuentas de su actuación a los
ciudadanos.
De hecho, en la UE no hay un “gobierno” pero sí hay instituciones separadas que

participan de un proceso de gobierno. La Comisión no es una institución electiva, en
cuanto sus miembros son seleccionados por los gobiernos de los Estados miembros. El
Consejo de Ministros de la Unión está constituido por 27 gobiernos, cada uno de los
cuales puede hallarse en minoría sobre una determinada cuestión. El PE codetermina las
decisiones en cuestión, sobre la base de fracturas internas que son al mismo tiempo,
nacionales y políticas, pero no tiene en absoluto la última palabra sobre el asunto.
Además, los procesos decisionales internos de las instituciones europeas, se presentan
particularmente complejos y frecuentemente impredecibles, y por lo tanto poco
comprensibles para los outsiders. El Consejo de la Unión puede adoptar veinticinco tipos
285
Cap. XII.
diferentes de procedimientos legislativos, falta una clara jerarquía en los textos que
permita distinguir entre la legislación primaria y secundaria, siete diferentes
procedimientos de elaboración legislativa son utilizados por la Comisión, es decir, por sus
comités organizativos en un verdadero sistema llamado “comitatología”. Por otra parte, la
UE no tiene ningún rol (salvo en el campo de las políticas sobre la competencia), en la
implementación de estas decisiones legislativas.
En resumen, ¿quién es el responsable de lo que se hace en la UE? Es indudable que los

Estados nacionales se han hecho desde hace tiempo esta pregunta. Y, seguramente, el
Estado nacional devenido democrático, asumiendo una forma parlamentaria, se ha
caracterizado por conjugar la participación de los ciudadanos en la selección de quienes
detentan el poder de decisión con el periódico ajuste de cuentas electoral de los últimos
respecto a los primeros. En resumen, en los Estados miembros de la UE, la fórmula usada
para hacer posible tal conjugación ha sido aquella de la parlamentarización del Estado
nacional.
Esta fórmula no es practicable al interior de la UE. Ciertamente, después de Amsterdam,
el PE ha obtenido el reconocimiento de un cierto poder de “confianza” con respecto al
Presidente de la Comisión (Dchousse, 1998), a su vez escogido por los gobiernos
nacionales de los Estados miembros. Y ha adquirido también un poder de “desconfianza”,
si bien es verdad que ha sido la crítica parlamentaria a los comportamientos condenables
de algunos miembros de su Comisión la que ha empujado al Presidente Jacques Santer a
presentar la renuncia de toda la Comisión en 1999. Sin embargo a pesar de esta
adquisición de poder, el PE no puede caracterizar la dirección parlamentaria de la UE. La
fórmula parlamentaria no es idónea, de hecho, para organizar el proceso decisional de
una unión de Estados de dimensiones fuertemente desiguales. Uniones de Estados,
basadas sobre la asimetría de los componentes constitutivos, no pueden funcionar según
una lógica de formación de las mayorías como sucede en los Estados nacionales
individualmente considerados. La formación de una (permanente) mayoría es una
amenaza a la estabilidad de la democracia compositiva. Para estas democracias el déficit
democrático es irresoluble. Basta ver la experiencia de los Estados Unidos, el caso más
desarrollado de democracia compositiva, para entender cómo la fórmula de la separación
múltiple de poderes (que no tiene nada en común con aquella de los Estados nacionales
europeos) ha sido pensada justamente para obstaculizar la formación de una tiranía de la
mayoría (aunque si bien no ha impedido que se formasen diversas tiranías de las
minorías).
La UE como sistema político sin centro y sin pueblo
286
Cap. XII.
La ausencia de algunos de los atributos típicos de los Estados nacionales, no importa cómo
se la interprete, sirve para caracterizar la UE en términos de gran diferencia respecto a los
Estados que la constituyen. El Estado-Nación europeo es el resultado de un proceso de
institucionalización centralizada de la autoridad pública que ha durado muchos siglos. Se
puede decir que los primeros state builders (como Francia, Inglaterra y España) iniciaron
este proceso desde el siglo XVII, definiendo un modelo o pattern de construcción que ha
sido después imitado por los -o impuesto a los- siguientes state builders. En este modelo,
la determinación de una autoridad central, sostenida por un aparato administrativo (en
Francia y en España) o de instituciones representativas (en Inglaterra) ha constituido la
condición necesaria para el proceso de state building. Incluso los países que han llegado
tarde a la formación de un Estado-Nación, (como es el caso de Alemania e Italia en la
segunda mitad del siglo XIX) han creado este último en base a criterios similares: ha sido
el aparato administrativo y representativo de los prusianos y de los piamonteses el que ha
permitido dar inicio al proceso de conquista y consolidación territorial que luego ha
culminado con el Estado nacional. La experiencia de la UE es diametralmente opuesta sea
a la primera que a la segunda experiencia de state building europeo.
La UE no nace de un centro, su expansión no ha sido sostenida por un aparato

administrativo. Por lo más, la UE ha podido institucionalizarse como democracia
compositiva en cuanto ha confiado a una potencia extranjera como los Estados Unidos la
tarea de garantizar la seguridad en el continente a través de la OTAN. Así, la UE ha sido
consumidora, más que productora de seguridad militar. Lo que ha seguramente
favorecido su consolidación institucional como sucedió en los Estados Unidos a lo largo del
siglo XIX cuando la seguridad militar de la nueva democracia compositiva era asegurada
por la Marina Británica. Tal “nacimiento sin centro” ha tenido una interesante aplicación
ulterior. En efecto, si los otros Estados nacionales europeos se han inmediatamente
caracterizado por su capacidad de controlar un territorio preciso, no se puede decir lo
mismo de la UE. No pueden existir dudas sobre el hecho que los Estados-Nación se han
establecido territorialmente.
Ha sido su capacidad de controlar un territorio preciso, entre los siglos XIV y XVII, lo que
ha permitido al Estado vencer a sus “rivales”, las Ligas y las Ciudades Estado (Spruyt,
1994). Con la formación del Estado territorial se ha llegado a constituir una coincidencia
entre autoridad legal y capacidad funcional del poder público (Caporaso, 1996). El Estado,
ha hecho coincidir la “ley” con la “fuerza”, la autoridad formal con la capacidad sustancial,
a tal punto que ningún individuo, grupo o área regional, situados en la “jurisdicción”
estatal podrán sustraerse a su dominio. También en este caso, la UE se diferencia
claramente. Legalidad y funcionalidad no coinciden a su interior. El territorio no
287
Cap. XII.
caracteriza, por si mismo, ni la legalidad ni la funcionalidad de la UE. No todos los países

de la UE han suscrito el Acuerdo de Schengen del 1991 que elimina los controles en las
fronteras en lo que se refiere al desplazamiento de personas y de mercancías; por lo
tanto, la legalidad no es interpretada en modo homogéneo en el territorio comunitario.
Así, no todos los países de la UE han adoptado la moneda comunitaria, el euro, de manera
que la función monetaria no es manejada uniformemente en el territorio de la UE. Al
respecto, algunos estudiosos han hablado, al respecto, de un sistema de “jurisdicciones
superpuestas y diferenciadas”, mucho más parecido a los sistemas medievales que a los
de “jurisdicción unitaria y uniforme” que desarrollaron con la victoria de los Estados
nacionales (Marks, 1997). Se trata de una referencia sugestiva, pero que puede confundir,
al hacernos pensar que la UE representa un caso de desarrollo político atrasado, y no un
tipo de desarrollo político diferente respecto a aquél que ha caracterizado a los países
europeos.
Para finalizar, se podría sostener que la UE difiere de los Estados-Nación por el hecho de
no ser expresión de un “pueblo” homogéneo que justifica su existencia. Pero, viéndolo
bien, la situación no es esta. Ex post se considera implícita una coincidencia entre Estado y
Nación que no es tal y que históricamente no ha existido. Sabemos lo que es el Estado,
mucho menos de lo que sabemos qué es la Nación. Se ha argumentado acertadamente
que ésta es un sentimiento de pertenencia a una cultura, a una tradición, a una lengua; en
resumen, una experiencia (Gellner, 1997). Pero este sentimiento de pertenencia no ha
existido como tal en la historia más bien es el resultado de una construcción promovida
por élites políticas y culturales con el objetivo de consolidar o de realizar determinados
proyectos institucionales (Smith, 2000).
Una construcción similar a la que ha dado vida al Estado y que inevitablemente se ha
entrelazado con esta última. A tal punto que, si la segunda ha sido definida state building,
la primera ha sido definida nation building. Tal construcción ha seguido derroteros
diferentes y, por lo tanto, ha asumido características culturales diferenciadas en función
de la particular secuencia de formación del Estado territorial experimentó en los
diferentes países europeos. Si en los primeros state builders como Francia, Inglaterra y
España, el Estado antecedió a la Nación, lo contrario ha sucedido en los últimos state
builders -en particular en el caso de Alemania- (Smith, 1995).
En los primeros, la Nación es una creación del Estado, en base a ciertas condiciones
favorables. Es el resultado de una acción de homogeneización forzosa de la identidad -
incluso religiosa-, y de las lenguas -regionales y locales- al interior del Estado territorial, en
función de la identidad dominante al centro o promovida por el centro. Aún en Francia
existe un control estatal sobre los nombres de los neonatos, para garantizar la
“francesidad” de la población. A pesar de ello, en Francia, en Inglaterra -que después se ha
convertido en el Reino Unido- y sobre todo en España, han sobrevivido identidades locales
288
Cap. XII.
y regionales diferentes, y hasta incluso verdaderas “naciones culturales” (como Escocia o

Cataluña). Por este motivo, es mejor hablar de Estado-Nación, en vez de Estado nacional,
precisamente porque, y como regla general, la Nación ha seguido conviviendo con una
pluralidad de nacionalidades.
Muy diferente ha sido la experiencia de Alemania, que sin el Estado territorial, con
individuos sometidos a las múltiples jurisdicciones del Sacro Imperio Romano, las élites
políticas y culturales han llegado a enfatizar los aspectos ligados a la lengua y a las
tradiciones de los “pueblos germánicos”, más que los relacionados con la vida cívica en un
determinado territorio. De este modo, el vínculo de sangre ha ocupado el sitio del vínculo
jurídico como condición de pertenencia, y ha influenciado, como consecuencia, la historia
ulterior de la Alemania unida, alimentando su obsesión por la pureza racial y su dificultad
para acceder a la ciudadanía multicultural (Brubaker, 1997). Pensemos que sólo en el
1999, y después de una larga presión de las instituciones comunitarias, el parlamento
alemán ha aprobado una ley que amplía los requisitos para conseguir una ciudadanía
nacional.
De ahí que considerar (como lo hace el ex juez constitucional alemán Grimm) la existencia
de una comunidad lingüística o cultural homogénea como el prerrequisito de la moderna
estatalidad y de su desarrollo democrático, constituye una generalización inapropiada de
una experiencia específica. Así ha sido en algunos países europeos, pero no en otros
todos, que han mostrado un desarrollo político exactamente opuesto. Esta generalización
parece ignorar completamente el desarrollo político de otras grandes democracias no
europeas. En particular la de los Estados Unidos, que no es asimilable a ninguno de los
modelos europeos (Fabbrini, 2007).
Los Estados Unidos han crecido por más de un siglo sin un centro, y su desarrollo
democrático no ha sido motivado por la existencia de una Nación identificable sobre la
base de ciertos valores comunes fundamentales. Más allá de la lengua común, los Estados
del Norte y aquellos del Sur han tenido muy poco en común en el nivel de identidad, al
menos desde la Guerra de Independencia de los años setenta del siglo XVIII hasta la
Guerra Civil de los años sesenta del siglo XIX. Para no hablar de las diferentes
nacionalidades que, en oleadas migratorias siempre más considerables en el curso del
siglo XIX, se han volcado sobre el nuevo continente. Aquí, más bien, ha sido la democracia,
la Constitución del 1787, la que ha creado una Nación y por tanto a distancia de más de un
siglo, una estructura administrativa definible como Estado (Toinet, 1988). ¿Por qué
entonces la UE debería seguir el camino alemán?
Conclusiones
289
Cap. XII.
Si se consideran en conjunto los aspectos state like y no-state like de la UE, sólo ahora es
posible afirmar que ésta se diferencia notablemente de los países que la componen. La UE
no es una reproducción agrandada de un Estado nacional europeo pero tampoco es una
simple organización de cooperación internacional. En manera no gradual y no siempre por
medio de la revisión de los Tratados, en Europa se ha llevado a cabo un experimento
inédito de supranacionalización del poder, en particular en los campos relacionados a la
formación y a la regulación del funcionamiento del mercado. Tal proceso de
supranacionalización ha sido el resultado de una doble y virtuosa presión.
En primer lugar, este ha sido apoyado por el impulso hacia la formación de un mercado
común que ha acrecentado notablemente los beneficios materiales para todos los países
europeos. Desde este punto de vista, la integración económica europea se ha anticipado
al proceso de globalización y luego, con la eclosión de este proceso, ha podido regular sus
efectos de impredecibilidad y de incertidumbre.
En segundo lugar, este proceso ha sido apoyado por las principales élites políticas y
culturales europeas, guiadas por una concepción política de integración regional basada
en el acuerdo, la negociación y la búsqueda de una solución pacífica de los conflictos. De
todas maneras, no se debe olvidar que la UE nace de una exigencia por superar la
tradicional lógica del equilibrio de poder sobre el que se había buscado basar la paz en el
continente europeo; sin el recuerdo de las dos guerras mundiales, esas élites no habrían
tenido la fuerza necesaria para encontrar el modo de hacer cooperar a los Estados por
largo tiempo hostiles. Desde este punto de vista, la UE es un ejemplo extraordinariamente
positivo de los grandes objetivos que pueden alcanzar las élites con cohesión interna y
conciencia de sus actos.
La UE, en efecto, ha sido un largo experimento deseado principalmente por las élites. Ha
sido una combinación de factores económicos, políticos, culturales e históricos la que ha
llevado a la institucionalización de la UE. ¿Este experimento de integración regional es
reproducible al exterior de Europa? ¿La experiencia de la UE es útil para otros países del
mundo deseosos de encaminarse por vía de la integración regional en una época de
globalización?
Bibliografia
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290
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292
En el Maelström: la crisis de Europa1
Ludolfo Paramio2
Aunque en general todos los países desarrollados —comenzando por Estados Unidos—
están teniendo serios problemas para superar la crisis que comenzó en 2008, en Europa esos
problemas se han hecho mayores, porque han venido acompañados de una crisis política e
institucional de la Unión Europea. La creación de una unión monetaria sin unión fiscal, que
fue señalada desde el primer momento como la gran debilidad de la introducción del euro,
ha conducido a la actual crisis de la deuda soberana en euros.
Pero a su vez las instituciones europeas, por razones políticas e ideológicas, no han sido
capaces de llevar a cabo una acción eficaz para frenar esta crisis de la deuda. La exigencia de
consolidación fiscal a cualquier precio a los países cuya deuda se ve atacada por los
mercados ha conducido a una dinámica recesiva, que refuerza los argumentos de los
analistas sobre el riesgo de impago de esa deuda. Pero sobre todo ha provocado una crisis
política dentro de la UE, abriendo brechas dentro de la Unión y enfrentando a los
ciudadanos con los gobiernos.
El origen de la crisis económica
En el origen de la crisis está la burbuja inmobiliaria. En primer lugar, en Estados Unidos,

donde la titulización de las deudas hipotecarias condujo a que se convirtieran en práctica
común las hipotecas subprime, es decir, créditos hipotecarios con alto riesgo de impago. La
promesa de sus inventores era que los paquetes de deuda hipotecaria (collateralized debt
obligations, CDO) eliminaban el riesgo y a la vez creaba una importante posibilidad de
negocio financiero.
El resultado3 fue una burbuja de especulación financiera a partir de las hipotecas subprime,
debidamente bendecida por las agencias calificadoras de riesgo. El problema es que, una vez
que dichas hipotecas comenzaron a dejarse de pagar, se descubrió que los paquetes de
títulos de deuda no eliminaban el riesgo, sino que lo dispersaban de forma impredecible:
eran, en palabras de George Soros, armas de destrucción financiera masiva. Y a ellas se sumó
otro derivado financiero: los credit-default swaps (CDS), pensados como mecanismos de
seguro contra quiebras e impagos, pero que se convirtieron en otra fuente de negocio
especulativo que a su vez multiplicó, una vez que comenzó la crisis de las subprime, el
impacto de la pérdida de valor de los paquetes de títulos de deuda.
1
Revista Configuraciones (México, 2012).
2
Instituto de Políticas y Bienes Públicos del CSIC e Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid.
3
Que describía admirablemente y con cruel humor en octubre de 2007 el programa británico The Last Laugh
(http://www.youtube.com/watch?v=pFmYIFk5i1Q).
1
Los bancos comenzaron a tener problemas, y la quiebra de Lehmann Brothers, seguida por la
de la aseguradora AIG, desató el pánico en el sistema financiero global, obligando a los
gobiernos a intervenir para evitar una cadena de quiebras como la de 1929. Así fue como
vimos la aprobación en Estados Unidos, con el presidente George W. Bush en la Casa Blanca,
del TARP (Troubled Asset Relief Program).
Pero cabe preguntarse por la razón de que se produjeran una burbuja inmobiliaria y otra
financiera. Se podría argumentar que la razón fundamental fue que en Estados Unidos los
salarios reales estaban estancados, y sólo una burbuja podía estimular el consumo (en julio
de 2008 la revista satírica The Onion publicó un titular memorable: ‘Recession-Plagued
Nation Demands New Bubble To Invest In’. De forma más cauta se podría recordar que tras
los atentados de 2001 el gobierno inyectó masivamente liquidez para estimular el consumo.
La razón de que esa liquidez impulsara una burbuja inmobiliaria fue la extensión irracional
del crédito hipotecario con la introducción de los paquetes de títulos de deuda. Pero eso a
su vez era consecuencia del desmantelamiento durante los gobiernos de Reagan de la
regulación financiera introducida en 1933 por la ley Glass-Steagal para evitar que los bancos
volvieran a incurrir en los errores que habían llevado al crac del 29. Y cuando en el sistema
financiero desencadenado comenzó la explosión de los derivados, y de los productos
estructurados de deuda, el secretario del Tesoro Larry Summers desaconsejó al presidente
Clinton introducir nueva regulación —como recomendaba Brooksley Borne, directora de la
Commodity Futures Trading Commision (CFTC)—, para no frenar las ganancias del sector
financiero, que constituye una parte muy importante del PIB de Estados Unidos.
La combinación de una alta liquidez y de la disponibilidad de los nuevos productos

financieros, significó un desmesurado crecimiento del crédito hipotecario, que por una parte
activó el consumo y por otra elevó los precios de la vivienda residencial4. A su vez, la subida
de los precios significaba mayor crédito hipotecario, más consumo y mayores precios de la
vivienda. Esta es la dinámica de una burbuja, y mientras se mantiene todos ganan. Pese al
estancamiento de los salarios reales, la burbuja permitió una elevación del nivel de vida de
los ciudadanos, a través del consumo financiado por el crédito.
El problema surgió al estallar la burbuja. Las familias se encontraron fuertemente

endeudadas con los bancos, y las viviendas con las que respaldaban su crédito perdieron
valor. El impago conducía a la pérdida de la vivienda, y con ello no se garantizaba que las
deudas desaparecieran. En buena lógica el consumo se derrumbó, por la suma de ingresos
estancados y endeudamiento de las familias.
En Estados Unidos, y en los países en los que la banca había invertido fuertemente en los
paquetes de deuda titularizada —a los que se comenzó a englobar bajo la etiqueta de
4
Curiosamente los republicanos atribuyen la responsabilidad de la burbuja a los esfuerzos de Fannie Mae y
Freddie Mac, las agencias semipúblicas de apoyo a los préstamos hipotecarios, por fomentar el acceso a la
vivienda de las familias de baja renta (véase Paul Krugman en el New York Times del 17 de diciembre de 2010).
2
activos tóxicos— las instituciones financieras se encontraron con un grave riesgo de
insolvencia. Para evitar que la quiebra de los bancos supusiera la volatilización de los ahorros
y se produjera una profunda recesión, fue necesaria una masiva intervención de los
gobiernos para ganarantizar los depósitos y el pago de las deudas bancarias.
La crisis llega a Europa
En Europa había habido burbujas inmobiliarias en algunos países, como Irlanda, el Reino
Unido y España, pero la situación de los bancos no era la misma en todos ellos. La regulación
existente en España puso a salvo a la banca de los activos tóxicos, a diferencia de lo que
sucedió en Irlanda y el Reino Unido. Si las hipotecas subprime y sus derivados hubieran sido
el único problema España habría podido salir bien librada de la crisis, como en un primer
momento pensó equivocadamente el gobierno. Pero la crisis subprime dio paso a una sequía
de crédito, no sólo hipotecario sino también para la financiación empresarial.
En todo caso, el fin de la burbuja inmobiliaria habría supuesto la desaparición de un sector

crucial de la economía española durante la década pasada, y una tremenda destrucción de
empleo. Pero, además, la inexistencia de crédito dejó sin financiamiento a muchas empresas
no vinculadas directamente a la construcción, a la vez que las golpeaba la caída del consumo
provocada por el pinchazo de la burbuja. Fue así como, una vez que el sector de la
construcción dejó de destruir empleo, lo siguieron haciendo otros sectores.
¿Por qué se produjo la sequía de crédito? Se comprende que los bancos con activos tóxicos
debieran dar prioridad a la recomposición de sus balances y restringieran el crédito. Pero es
que además los bancos que no tenían ese problema habían financiado al sector inmobiliario
y habían concedido créditos hipotecarios: así, tras el pinchazo de la burbuja se encontraban
con un alto volumen de créditos potencialmente incobrables, lo que les obligaba también a
dar prioridad a la recomposición de sus balances.
Por otro lado, durante los años de expansión y abundante liquidez los bancos se habían
endeudado para realizar sus operaciones, ya que con bajos tipos de interés era difícil ampliar
suficientemente sus recursos propios captando depósitos. Una vez que estalla la crisis los
bancos —y no sólo las familias y las empresas— se encuentran con problemas de liquidez, y
en medio de una profunda desconfianza interbancaria deben recurrir a las facilidades
extraordinarias de liquidez que introduce el Banco Central Europeo (BCE).
Así el problema no son sólo los activos tóxicos —el caso alemán— ni los activos inmobiliarios
—el caso español— o una combinación de los dos —como en Irlanda y el Reino Unido—,
sino también la sequía de crédito provocada por el endeudamiento de bancos, empresas y
familias: la crisis keynesiana se complica con una crisis Minsky, una crisis de deuda, que no
provoca la quiebra de los bancos gracias a la intervención pública —algo se ha aprendido
3
desde 1929—, pero con la evaporación del crédito —y su impacto en las empresas— impide
una rápida salida keynesiana de la recesión5.
Así, Europa Occidental, como Estados Unidos, se encontró atrapada a la vez por una fuerte
caída de la demanda y un alto endeudamiento de los ciudadanos y de las empresas, en
especial de la banca. Pero a partir de esa doble trampa, los caminos comenzaron a diferir.
Mientras Estados Unidos, bajo la presidencia Obama, apostó por una recuperación basada
en los estímulos públicos, en Europa sólo algunos países optaron por los estímulos, mientras
que Alemania trataba de volver a crecer sobre la base de las exportaciones y negándose a
introducir estímulos de la demanda, tanto en la forma de inversiones públicas como en la de
los recortes de impuestos.
Y aquí es donde la ideología comenzó a jugar un papel decisivo. La oposición republicana

hizo que los estímulos fueran claramente insuficientes en Estados Unidos: pese a hacer un
diagnóstico keynesiano de la crisis, Obama no quiso o no pudo llevar adelante sus planes
iniciales de realizar grandes inversiones públicas para modernizar las infraestructuras de
transporte y la red de energía, y para desarrollar la producción de energía por la vía de las
tecnologías alternativas. Y tras las desastrosas elecciones a mitad de período (en 2010), se
encuentra a la defensiva en el Congreso, ya que los electores le han culpado a él —no al
obstruccionismo republicano— de no haber podido reducir los altos niveles de desempleo.
En Europa, el primer ministro Gordon Brown, en el Reino Unido, y Rodríguez Zapatero en

España, optaron también por medidas keynesianas. Pese a que España partía de una
situación de superávit y de bajos niveles de deuda pública —inferiores al 40% en 2008—, la
combinación de los gastos del desempleo y de medidas de estímulo —que se revelaron
ineficaces a posteriori por su diseño— dispararó el déficit sin lograr crear empleo. En el
Reino Unido la combinación de déficit y desempleo condujo a la derrota de Gordon Brown
en mayo de 2010.
Para entonces la crisis en Europa había dado un nuevo giro. Tras su nombramiento como
primer ministro en octubre de 2009, el socialista Yorgos Papandreu reveló que el gobierno
anterior —del conservador Kostas Karamanlis— había falseado las cifras de déficit, y que
éstas eran del 12,7% en vez del 3,7%. Poco más tarde se supo además que la entrada de
Grecia en el euro —durante el gobierno del socialista Konstantinos Simitis— se había
logrado ocultando los datos reales de la economía griega, mediante ingeniería financiera con
el asesoramiento de la gran banca de inversiones. En medio del escándalo subsiguiente se
desató una fuerte desconfianza hacia la deuda griega, y, lo que es peor, se abrió el abanico
de las rentabilidades exigidas por el mercado a los bonos de los diferentes países del euro.
5
Paul Krugman (New York Times, 28 de octubre de 2011) ha señalado la alternativa que supuso el caso de
Islandia. Se dejó quebrar a la banca y los ciudadanos rechazaron en referendum compensar a los acreedores
extranjeros. Independientemente de los costes que pueda implicar el ‘modelo islandés’, hay que entender esta
diferencia esencial: se trata de un país pequeño y de escasa población, y el gobierno no podía materialmente
asumir las deudas de una banca muy globalizada cuyos inversores eran en su abrumadora mayoría no
nacionales. En otro caso el camino seguido por Islandia no habría sido viable.
4
Desde la entrada en vigor de la moneda única, los diferenciales de la deuda de los países del
euro respecto al bono alemán se habían reducido drásticamente, como si la solidez del
marco y de la economía alemana hubiera pasado a ser compartida por los 17 países de la
eurozona. Este espejismo se rompe de forma dramática con la crisis griega, y el abanico de
las rentabilidades que los mercados exigen para comprar deuda de los distintos países se
abre espectacularmente. Los europeos descubren así en 2010 el significado de la prima de
riesgo, el diferencial entre los rendimientos exigibles a sus países y el de los bonos alemanes,
que siguen siendo los que ofrecen mayor confianza a los inversores.
Evidentemente esto era y es racional. No es lógico tener la misma certeza sobre el pago de la
deuda de un país de baja productividad y capacidad exportadora que sobre el pago de la
deuda alemana. A partir de ahí los diferentes niveles de deuda y déficit se convierten en un
grave problema, pues la financiación de los países más deficitarios y endeudados se hace
cada vez más cara. La superación de la barrera del 7% en la rentabilidad de los bonos a diez
años se consideró determinante para poner en marcha los planes de rescate de Grecia,
Irlanda y Portugal.
El problema institucional del euro
Ante la introducción del euro, muchos economistas dudaron de la viabilidad de una moneda
única en un área sin unidad y coordinación fiscal. Los países del euro renunciaban a tener su
propia política monetaria pero podían mantener políticas fiscales independientes, lo que es
lógicamente incoherente. La crisis de la deuda soberana, en este sentido, no debería
sorprender a nadie. Lo que no resulta tan fácil entender es por qué la UE ha sido incapaz de
responder a ella eficazmente, y por qué, en cambio, se ha enredado en un largo proceso que
ha abocado a la eurozona a la recesión sin lograr frenar la especulación con los bonos de la
deuda en euros, hasta el punto de alcanzar a Italia y amenazar a Francia, las dos principales
economías de la eurozona junto con Alemania.
Antes de explicar este calvario autoinfligido es necesario redordar cuáles fueron las
consecuencias de la introducción del euro. En 2003, Alemania y Francia quebraron las reglas
introducidas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997 —el equivalente funcional de
la coordinación fiscal— y superaron los déficits previstos. La razón eran los problemas que
atravesaban ambos países, que llevaron también al BCE a abaratar los tipos de interés e
inundar de liquidez la eurozona. Aunque fuera un mal precedente, a la vista de lo que
sucede ahora, lo importante es que incentivó el endeudamiento en otras economías de la
eurozona, cuyos niveles de consumo e inversión se apoyaban en el crédito barato.
Por supuesto ésta no es la única explicación de la aparición de las burbujas del consumo. El
Reino Unido no estaba en el euro y tuvo una espectacular burbuja inmobiliaria. Pero la
abundante liquidez de la eurozona permitió a muchos de los países que la componen crecer
sin afrontar los problemas de baja productividad o de escasez de ahorro. Una política
5
monetaria adecuada para los intereses de Alemania y Francia era disfuncional para los países
menores, pero nadie criticó los excesos de inversión y consumo de éstos, por la sencilla
razón de que su crecimiento favorecía las exportaciones de Alemania y Francia al resto de la
eurozona.
Sin una alta liquidez en euros dichas exportaciones no habrían crecido, como no lo habrían
hecho sin una moneda común que reducía fuertemente los costes de transacción a la vez
que aumentaba el poder adquisitivo de los ciudadanos de los países periféricos. Fue así
como Alemania, en particular, habiendo aumentado su competitividad mediante las
reformas puestas en marcha por el canciller Schröder, pudo volver a crecer pese a que estas
reformas deprimían el mercado interno: exportando (ante todo) al resto de la eurozona, que
constituye un 60% de su mercado global.
Pero desde 2009 la canciller Angela Merkel gobierna Alemania en coalición con los liberales
del FDP, tras cuatro años de coalición con los socialistas del SPD, y aquí entra de nuevo en
acción la ideología. Frente a la crisis de la deuda soberana, el gobierno alemán asume la
ortodoxia neoliberal: se trata de una crisis de confianza que sólo puede resolverse mediante
políticas de consolidación fiscal. La UE sólo puede acudir (in extremis) para rescatar a los
países miembros cuya financiación en el mercado alcanza niveles ruinosos, y a cambio de las
más drásticas medidas de consolidación fiscal.
Como todo el mundo sabe, sobre todo en América Latina, los ajustes fiscales tienen
consecuencias recesivas que, al disminuir los ingresos del Estado, pueden agravar el
problema y obligar a nuevos recortes, en una espiral infernal y sin salida. ¿Por qué entrar en
esta vía? Se supone que para ofrecer confianza a los inversores y evitar los altos costes de la
deuda, pero es bastante dudoso que los inversores puedan confiar en la capacidad de pago
de una economía en recesión.
Para entender que se trata de pura ideología basta con recordar el caso británico. El nuevo
primer ministro David Cameron introdujo en 2010 un drástico plan de ajuste para poner fin a
los desequilibrios heredados de Gordon Brown. Ahora bien, el Reino Unido no tenía ningún
problema para financiar su deuda que justificara tal medida, y en cambio las consecuencias
del ajuste han sido las previsibles: el regreso de la recesión sin que la confianza de los
inversores aparezca por ningún lado para salvar la situación.
Los ejemplos de Japón, Estados Unidos y Gran Bretaña muestran que no existen problemas
para financiar la deuda si el Banco Central correspondiente la respalda. Más aún, en el caso
de Estados Unidos la Reserva Federal ha comprado masivamente deuda, lo que supone
creación de liquidez adicional, y esto no ha tenido ninguna consecuencia inflacionaria —la
otra obsesión de la ortodoxia conservadora— por la sencilla razón de que en un contexto
recesivo es difícil pensar en un exceso de demanda provocado por la inyección de liquidez
adicional. Una cosa es que Keynes no ofreciera una cura universal para las crisis y otra que
no diagnosticara correctamente las crisis de baja demanda.
6
Ahora bien, el problema en la UE es que el BCE no respalda las deudas nacionales, por un
lado, y no tiene más objetivo específico —en una lectura literal de sus estatutos— que
asegurar la estabilidad de precios. Un exceso de celo en este segundo sentido llevó al
presidente del BCE, Claude Trichet, a elevar los tipos de interés precisamente cuando se
comenzaban a sentir en Europa los efectos de la crisis (en julio de 2008), al parecer por
temor a un repunte de la inflación por factores exógenos.
Pero la cuestión central es la ausencia de respaldo del BCE a las deudas nacionales de la UE,
que es lo ha permitido una creciente desconfianza hacia la deuda de los países más debiles
de la eurozona, forzando primero el rescate de Grecia, Irlanda y Portugal y amenazando
ahora a Italia y España, e incluso a Francia. ¿Cuál sería la alternativa? Evidentemente una
federalización de la deuda de los miembros de la eurozona, pero esto conlleva una reforma
de los tratados de la UE a la que se opondrían firmemente los países que actualmente no
tienen problemas de deuda.
Si no se puede federalizar la deuda, la respuesta pragmática del BCE sería la compra masiva
de deuda de los países afectados, en los mercados secundarios, para abortar la especulación
contra las deudas nacionales. Esto se ha hecho ya en cantidades significativas, pero muy
inferiores a las compras por la Reserva Federal de deuda norteamericana. Cuando se habla
de la necesidad de que el nuevo presidente del BCE, Mario Draghi, recurra al bazuca contra
los especuladores se piensa precisamente en un programa masivo e ilimitado de compras en
el mercado secundario, y, como señalaba en noviembre Jacques Attali, para ello el BCE no
necesita ninguna autorización política6.
Porque el problema europeo frente a la crisis es político: Alemania y sus aliados más
estrechos —Austria, Holanda y Finlandia— se niegan a ningún tipo de actuación que apunte
a una federalización de la deuda, y más aún a la creación de eurobonos, es decir, de deuda
respaldada por la UE. Esta oposición tiene una lógica económica, ya que no sólo reduciría la
prima de riesgo a pagar por los países periféricos, sino que a la vez encarecería la
financiación de los países actualmente considerados ejemplares, y en particular de
Alemania, cuyos bonos ofrecían a comienzos de diciembre de 2011 rentabilidades por
debajo de la inflación esperada.
Sin embargo esta lógica revela una notable miopía económica a medio plazo. El ajuste de las
economías periféricas tiene efectos recesivos que reducen el mercado para las
exportaciones de los países centrales: el resultado puede ser una recesión general en la
eurozona para 2012. Alemania podría intentar reactivar su demanda interna, algo a lo que se
viene negando desde el comienzo de la crisis, pero esto supondría un giro de 180 grados en
lo que hasta ahora ha sido la tesis central del gobierno de Angela Merkel: que Alemania da
ejemplo de equilibrio fiscal, y que la clave de la crisis es el desgobierno fiscal de los países
6
Attali mencionaba además (en la cadena Euronews) que Draghi debería hacerlo si quiere conservar su trabajo,
pues la alternativa es la desaparición del euro y del BCE.
7
periféricos y la pérdida de competitividad que ha propiciado. Por tanto la única respuesta
que se admite es una combinación de consolidación fiscal —ajuste del gasto—y reformas
estructurales para aumentar la competitividad.
Como los europeos del sur están descubriendo, y los latinoamericanos ya sabían, tales
recetas tienen un alto coste social, que está provocando creciente malestar y movilizaciones
de protesta desde Grecia hasta el Reino Unido. Pero, sobre todo, desde el punto de vista
económico no pueden restaurar la confianza de los mercados por sus consecuencias
recesivas. La caída de los ingresos fiscales va más allá de los avances en la reducción del
gasto, y las perspectivas de déficit y deuda siguen siendo negativas.
Felipe González lleva un año repitiendo que los planes de ajuste —para volver a los límites
de déficit y deuda admitidos en el Plan de Estabilidad y Crecimiento de la UE, los mismos que
Alemania y Francia quebrantaron en 2003—, deberían haber sido más dilatados en el tiempo
—¿por qué en tres años?— para evitar los efectos recesivos. Pero esto es discutible, ya que
permitiría a los países incumplidores retrasar las medidas de ajuste. La otra alternativa sería
combinar los procesos de consolidación fiscal con medidas de estímulo financiadas mediante
eurobonos (bonos emitidos y respaldados por la UE), siguiendo la idea que ya planteó,
cuando en los años noventa se hablaba de euroesclerosis, el llamado plan Delors.
De hecho, el absoluto protagonismo que ahora se da a las reformas estructurales responde

en buena medida a un espejismo, el de que todas las economías deben imitar a la alemana y
ser fundamentalmente exportadoras industriales. España, por ejemplo, cuenta con un sector
exportador perfectamente competitivo —hasta el punto de haber ganado cuota de mercado
en medio de la crisis global—, pero eso no le basta para recuperar empleo, y es difícil pensar
que pueda cambiar sustancialmente en poco tiempo. Lo lógico es compatibilizar un sector
exportador competitivo con sectores viables volcados en el mercado interno y creadores de
empleo, y eso exije introducir medidas de estímulo.
Para Merkel, en cambio, los problemas estructurales —la competitividad— son la clave, y los
estímulos financiados con eurobonos son tabú, porque no ayudarían a resolver esos
problemas. La posibilidad de que sin medidas de estímulo no sean posibles ni la
consolidación fiscal ni las reformas estructurales es algo que no se plantea. Prescindiendo de
la improbable hipótesis de que una nueva recesión le lleve a reconsiderar su posición, es
interesante elucubrar sobre las razones de su tan firme como equivocada estrategia.
Es inevitable pensar que entre esas razones figura una cultura luterana de castigo a los
despilfarradores ociosos, en contraposición con el esfuerza y la austeridad de los buenos
trabajadores alemanes. No importa que según las estadísticas los españoles trabajen más
horas que los alemanes —lo que confirmaría que España tiene un problema de
productividad—, ni que hasta el estallido de la crisis España fuera un modelo de rectitud
fiscal y hubiera reducido su deuda. Se trata de un prejuicio muy extendido en Alemania
contra los pigs (Portugal, Italia, Grecia y España), y Merkel prefiere aceptar las ideas
8
populares entre sus electores antes que enfrentarse a ellas. Esto no sólo revela un atroz
oportunismo electoral, sino también un muy peligroso retorno del nacionalismo en el mismo
corazón de Europa.
La crisis de la UE y la crisis de la izquierda europea
Para los países centrales de la eurozona, incluyendo a medias a Francia, no se puede aceptar
que ellos asuman las deudas contraidas por los irresponsables gobiernos del sur. Y ante la
perspectiva de recesión en los países periféricos la tentación inevitable es crear una UE a dos
velocidades, con un núcleo de países fiscalmente sólidos —cuyo centro sería Alemania— y
un crecimiento más impulsado por las exportaciones que por el consumo interno, y una
periferia con desequilibrios fiscales cuya corrección exige medidas de austeridad. Es decir,
un ajuste deflacionario por la vía de la reducción de los salarios reales o de la destrucción de
empleo.
La Europa a dos velocidades presenta varios problemas: el primero es que dinamita la idea
central en la construcción de la UE7. El segundo es que exacerba los sentimientos
nacionalistas: al reforzar los sentimientos de superioridad moral de los alemanes crea un
fuerte rechazo en los países en problemas8. El tercero, y en el que ya se ha insistido con
anterioridad, es que reduciría el mercado para las exportaciones de Alemania y los demás
países hacia la periferia en crisis, lo que podría arrastrar a la recesión al conjunto de la zona
euro.
Pero quizá el problema central es que fracturaría el mercado único al institucionalizar el

papel secundario de los países de segunda velocidad. Mientras que la apuesta central en la
introducción del euro era reforzar el mercado único y acelerar la integración política, la
Europa a dos velocidades crearía una dinámica centrífuga y amenazaría la unidad de
mercado, invirtiendo la política de creación de intereses compartidos que ha sido el eje de la
construcción europea.
La alternativa que se ha perfilado en la cumbre del 9 de diciembre del Consejo Europeo es

una refundación de la UE que en principio podrían suscribir todos los países miembros
excepto el Reino Unido, que se ha autoexcluido. Se trata de crear mediante un tratado
internacional una UE en la que los Estados se compometerán a limitar el déficit y reducir la
deuda. Las nuevas reglas modificarán la forma de gobierno de la eurozona y servirán para
llevar los presupuestos nacionales hacia un mayor equilibrio. Por otro lado se descarta que el
7
Se atribuye al excanciller democristiano Helmut Kohl la frase ‘esta mujer [Merkel] está destruyendo mi
Europa’.
8
El excanciller socialdemócrata Helmut Schmidt advirtió en el congreso del SPD (el 3 de diciembre de 2011)
que “la confianza [en el resto de Europa] en la política alemana está dañada” por los desequilibrios comerciales
a su favor en el seno de la Unión Monetaria.
9
sector privado tenga que asumir las pérdidas generadas por la deuda soberana, convirtiendo
la quita del 50% de la deuda griega en una excepción irrepetible.
La pregunta evidente es si este aumento de la ‘gobernanza fiscal’ es el único mensaje que se

pretende enviar a los mercados o si, en cambio, es la condición para pasar a una fase
distinta. Los asesores de Merkel han dado entender en varias ocasiones que una mayor
gobernanza económica en la eurozona sería necesaria antes de pensar en un papel más
activo del BCE frente al encarecimiento de la financiación de los países periféricos. Por
mayor gobernanza (gobernanza reforzada) se entiende ante todo un mayor compromiso
para limitar el déficit formalizado en la misma constitución de los países miembros,
siguiendo el ejemplo alemán, y la introducción de mecanismos de automáticos de sanción
frente a los incumplimientos.
En suma, se trataría de impedir que el respaldo del BCE se convirtiera en un cheque en

blanco para los países incumplidores. En este sentido, los observadores optimistas esperan
que, si se introduce el nuevo tratado, Alemania abandone sus reservas ante una actuación
masiva del BCE en el mercado secundario de deuda. Pero, incluso si la cumbre de diciembre
abriera una fase nueva y pusiera fin a la crisis de la deuda soberana, persistiría el problema
de fondo: la crisis económica y las perspectivas de recesión no sólo en los países del sur sino
en el conjunto de la eurozona, además del Reino Unido.
El crecimiento del desempleo y el sentimiento de incertidumbre que le acompaña, sobre

todo entre los jóvenes, podrían prolongarse durante años si la única perspectiva que se
ofrece es la consolidación fiscal sin políticas de estímulo. Y en este punto no hay razones
para esperar un cambio de actitud por parte de Angela Merkel, al menos hasta que en junio
de 2012 la Comisión presente un informe sobre la posible emisión de eurobonos para
financiar inversiones que estimulen el crecimiento.
Quizá sea sólo la expresión de un piadoso deseo, pero existe una opinión muy extendida
según la cual las cosas podrían haber sido distintas si en Alemania hubiera existido un
gobierno socialdemócrata, o si simplemente se hubiera mantenido la coalición con los
socialdemócratas que mantuvo Angela Merkel antes de 2009. Lo cierto es que los gobiernos
socialdemócratas o laboristas existentes en Europa en 2008 han ido siendo desalojados del
poder en años posteriores, y es bastante plausible la hipótesis de que la causa es el castigo
de los electores por no haber encontrado una rápida salida a la crisis ni haber podido evitar
el crecimiento del desempleo9. Un desempleo particularmente alto en España como
consecuencia del derrumbe del sector inmobiliario que constituyó el motor de la economía
en la década pasada.
Ahora bien, la pregunta es si estas derrotas electorales reflejan una tendencia, como ya
suponen muchos comentaristas, o si simplemente reflejan el malestar de los trabajadores y
9
En el caso alemán, los socialdemócratas se vieron castigados por sus electores sin que los democristianos
pagaran ningún precio, lo que llevó al final de su cailición.
10
clases medias, traducido en castigo electoral a los partidos a los que se sienten más
próximos. La razón para pensar en una tendencia se deriva probablemente del retroceso de
los partidos de izquierda en las elecciones europeas de junio de 2009, en las que el Partido
de los Socialistas Europeos (PSE) sumó un 21,9% de los sufragios frente al 37,5 del Partido
Popular Europeo (PPE) y al 10,9 de los liberales.
Pero para completar el cuadro es necesario tener en cuenta que la participación bajó al 43%,
siguiendo la tendencia descendente iniciada en 1999, cuando por primera vez fue inferior al
50%, y que ya en 1999 y 2004 el PPE había aventajado el PSE (con 269 escaños frente a los
199 del PSE, en 2004). El problema es que en 2009 se habían creado expectativas de un
crecimiento de la izquierda a consecuencia de la crisis, pues era fácil argumentar que ésta
era ante todo consecuencia de la desregulación neoliberal de los mercados financieros, pero
la incapacidad de los gobiernos de izquierda para lograr una rápida salida de la crisis hizo
que esas expectativas no se cumplieran.
En 2004 se ofrecieron varias explicaciones del retroceso de la socialdemocracia. La primera

era que en su afán por adaptarse a las nuevas reglas de la economía internacional, los
partidos de izquierda habían parecido aceptar la visión neoliberal de la economía (que cinco
años después pretenderían denunciar). La segunda se refería a la modernizacion social, que
venía erosionando las bases sociales de la socialdemocracia, y la tercera a la ausencia de
líderes e ideas capaces de recuperar la confianza social en estos momentos de crisis (y de
erosión de las bases sociales de la socialdemocracia).
Todas estas explicaciones tienen interés y contenido, pero se puede pensar que en 2004 el
problema fundamental era que Europa venía de tres años de estancamiento, que la UE
estaba sumida en un caótico e incomprensible debate sobre su Constitución —lo que al final
conduciría al Tratado de Lisboa de 2007— y, sobre todo, que las elecciones europeas, ante la
limitada proyección del Parlamento Europeo en los problemas diarios de la gente, sirven
ante todo para castigar a los distintos gobiernos nacionales y no para elegir representantes.
Son lo que se denomina elecciones de segundo orden, en las que los ciudadanos dan rienda
suelta a su malestar sin el temor a pagar ningún precio por ello.
Otra cosa son las elecciones que llevaron fuera del gobierno a los laboristas británicos y a los
socialistas portugueses, y la reciente y abrumadora derrota de los socialistas españoles.
Gordon Brown pagó por un lado la prolongada estancia en el poder del laborismo (con Tony
Blair), y por otro la profunda crisis en que entró la economía británica a consecuencia de los
excesos de la banca británica, sin que el giro intervencionista de Gordon Brown pudiera
corregir lo que a posteriori se mostraban como excesos neoliberales de Blair, y con fuerte
impacto de los rescates bancarios sobre las finanzas públicas.
En el caso portugués, el plan de ajuste y el rescate por la UE —sin respaldo del partido
conservador (autodenominado ‘socialdemócrata’)— provocaron la derrota de los socialistas
de José Sócrates. En España se han sumado el coste de la crisis en términos de empleo y de
11
crecimiento del déficit y, tras el giro provocado en mayo de 2010 por la necesidad de
alinearse con la política de consolidación fiscal de la UE, una nueva fase recesiva cuando
parecía que la economía estaba volviendo a crecer. La decisión de Zapatero de afirmar su
convicción en que el cambio de política era imprescindible, sin explicar las razones para ello,
provocó una fuerte decepción y desorientación en muchos de sus electores.
En suma, se puede pensar que no estamos ante la extinción de la socialdemocracia, sino en

un momento desastroso provocado por una debilidad institucional —el limitado papel del
BCE y la ausencia previa de un gobierno económico de la UE— que ha dado poder de veto a
una posición ideológica —la de Angela Merkel y la mitad de los electores alemanes— frente
a lo que serían las políticas más pragmáticas para estabilizar las economías europeas y volver
a la senda del crecimiento y de la creación de empleo. Los partidos socialdemócratas deben
cambiar, sin duda, y en cada país tienen sus propios errores y pecados por pagar, pero la
clave de su recuperación está en el equilibrio de poder en la UE, cuyo eje pueden ser las
elecciones alemanas de 2013.
El modelo social en peligro
Eso no significa que la socialdemocracia europea pueda sentarse a esperar la llegada del
cambio en Berlín, entre otras razones porque sería exagerado poner excesiva fe en lo que
podría y querría hacer el SPD si volviera al poder en Alemania. Pero, sobre todo, porque las
políticas de consolidación fiscal que se han convertido en la única regla de juego en la UE
ponen en peligro el modelo social europeo10. La imposición de la austeridad no sólo puede
provocar una espiral a la baja de los ingresos fiscales, sino que sobre todo da argumentos a
los sectores más conservadores para insistir en que el actual Estado de bienestar es ‘un lujo
que no nos podemos permitir’.
Es difícil que la opinión pública europea pueda aceptar la desaparición de la sanidad pública
o de los sistemas públicos de pensiones, menos aún de la enseñanza pública, pero la presión
sobre estos sistemas podría llevar hacia un modelo dual, en el que se acentuara la tendencia
a dejarlos como sistemas adecuados para las rentas bajas, mientras los sistemas privados de
pago se extiende entre las rentas altas. Esto a su vez desencadenaría una nueva espiral a la
baja, ya que rompería las bases de la solidaridad fiscal. Las clases medias sólo aceptan
financiar con sus impuestos los sistemas públicos en la medida en que piensan que en un
momento dado pueden beneficiarse de ellos11.
La tendencia hacia la dualización de los sistemas del Estado de bienestar perjudicaría de

forma inmediata a las rentas bajas y acentuaría el crecimiento de las desigualdades, algo que
10
L. Paramio, “El modelo europeo: ¿modelo económico o modelo social?”, Nueva Sociedad 221: 166-179,
mayo-junio de 2009.
11
Es bastante común, al menos en España, que personas con seguros privados de salud acudan a la sanidad
pública para operaciones complejas o tratamientos largos y costosos.
12
ya ha venido produciéndose por la competencia fiscal a la baja entre los gobiernos con el
deseo de atraer inversores. El coste de la actual hegemonía del conservadurismo fiscal
podría ser por tanto socialmente muy alto, si se consideran las consecuencias a medio plazo
del desempleo —que golpea especialmente a los jóvenes, postergando su entrada en el
mercado de trabajo— y del ensanchamiento de las desigualdades.
Con la elección de Obama pudimos pensar que Estados Unidos iba a recuperar el espíritu del
New Deal y reformar su sociedad para aproximarse al modelo europeo. Pero buena parte de
sus planes no se han realizado, por el bloqueo de los sectores republicanos extremistas, y,
aunque su política de estímulos contrasta con la suicida política europea de austeridad, las
desigualdades han seguido creciendo y el propio Obama trata de encarrilar su campaña para
la reelección en torno a un pacto contra la desigualdad. La gran paradoja, sin embargo, es
que mientras tanto la UE parece empeñada, bajo la severa mirada de Angela Merkel, en
deshacer el modelo europeo y aproximarlo al norteamericano.
13
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Manuela Mesa (coord.)
Cambio de ciclo: crisis, resistencias y

respuestas globales
Anuario 2012-2013
Con el apoyo de
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reciclado, es decir, procede
de la recuperación y el reciclaje
del papel ya utilizado.
La fabricación y utilización
de papel reciclado supone
el ahorro de energía, agua y madera, y una menor emisión de sustancias
contaminantes a los ríos y la atmósfera. De manera especial, la utilización
de papel reciclado evita la tala de árboles para producir papel.
Cambio de ciclo: crisis, resistencias y respuestas globales.

Anuario 2012-2013
Manuela Mesa (coord.)

Ana Barrero, Ignacio Álvarez-Ossorio, Federico Mayor Zaragoza,
Rosa Meneses, Manuela Mesa, Lorena Oyarzún,
Alberto Piris, Francisco Rojas Aravena,
José Antonio Sanahuja, Andrés Serbin, Xulio Ríos
© Manuela Mesa (coord.) Ana Barrero, Ignacio Álvarez-Ossorio,

Federico Mayor Zaragoza, Rosa Meneses, Manuela Mesa, Lorena Oyarzún,
Alberto Piris, Francisco Rojas Aravena, José Antonio Sanahuja, Andrés Serbin, Xulio Ríos
De esta edición:
© CEIPAZ-Fundación Cultura de Paz
C/ Velázquez 14, 3º dcha. 28001 Madrid
Tel: 34 91 426 15 55
Fax: 34 91 431 63 87
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Edición de textos: CEIPAZ

Diseño: Alce Comunicación
Impresión: Perfil Gráfico
Primera edición: Mayo 2012
ISSN: 2174-3665
Depósito legal: M-16885-2012
CEIPAZ
Fundación Cultura de Paz
C/ Velázquez 14, 3ºdcha
28001 Madrid
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Esta publicación cuenta con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación

Internacional para el Desarrollo (AECID)
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Sumario
Introducción: crisis global

Manuela Mesa ........................................................................................... 9
Tendencias internacionales
Un nuevo comienzo
Federico Mayor Zaragoza.............................................................. 13
Gobernanza, multilateralismo y ciudadanía global:
la sociedad civil y los desafíos mundiales
Manuela Mesa ............................................................................... 31
Las cuatro crisis de la Unión Europea
José Antonio Sanahuja ................................................................. 51
TIC, movilización ciudadana y democracia:
el papel de las redes sociales
Ana Barrero .................................................................................. 85
Perspectivas regionales
Primavera democrática árabe: ¿Otoño islamista?

Ignacio Álvarez-Ossorio............................................................... 107
Libia después de Gadafi: Los retos y desafíos que afronta
el país en la construcción de la democracia
Rosa Meneses .............................................................................. 123
Estados Unidos ante los desafíos de Afganistán e Irak:
¿Un fin de ciclo?
Alberto Piris................................................................................. 139
Las tensiones sociales y ambientales en China
Xulio Ríos ..................................................................................... 149
Un nuevo camino hacia la integración latinoamericana:
La CELAC y sus perspectivas
Francisco Rojas Aravena ............................................................. 165
La política exterior de Cuba en un mundo multipolar
Andrés Serbin.............................................................................. 187
Desarrollo es acceso a la educación:
las movilizaciones estudiantiles en Chile
Lorena Oyarzún .......................................................................... 221
Relación de autores y autoras .............................................................. 235
7
ANUARIO 2012_02 26/04/12 10:20 Página 51
Las cuatro crisis de la Unión Europea
José Antonio Sanahuja
Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI)
La Unión Europea (UE) se encuentra en las horas más bajas de su historia, en lo que no es exa-
gerado calificar de verdadera “crisis existencial” como proyecto político, económico y social. Su
actual situación pone en cuestión, en primer lugar, la relevancia de ese proyecto, señalando su
supuesta rigidez y disfuncionalidad para hacer frente a las urgencias de la crisis y buscar acomo-
do en el sistema global. En segundo lugar, aunque el proyecto europeo siga siendo relevante, se
pone en duda su viabilidad. Son voces diversas, pero cada vez más numerosas, las que afirman
que ante la crisis económica y otras amenazas que se relacionan con “Europa” —las migraciones
descontroladas, los recortes fiscales o la burocracia bruselense— sería mejor “ir solos”. En el nor-
te de Europa, incluso desde posiciones moderadas se afirma que es mejor librarse del “lastre”
que suponen los países del sur y la periferia de la UE, planteándose abiertamente la posibilidad
de excluirlos de la eurozona. En el sur, también se afirma que es necesario zafarse de las exigen-
51
ANUARIO 2012_02 26/04/12 10:20 Página 52
cias de disciplina monetaria y fiscal que exige el euro, reclamando

incluso el abandono de la moneda única para recuperar soberanía
monetaria y salir de la crisis a base de devaluaciones competitivas.
Las reacciones nacionalistas y populistas a la crisis explican en par-
te que el “euroescepticismo” esté ganado espacios al europeísmo,
extendiéndose desde los extremos hacia el centro del espectro polí-
tico de la UE. Pero más allá del discurso y el debate político superfi-
cial, hay que reconocer que la UE experimenta una crisis profunda
que afecta a su racionalidad, legitimidad, relevancia y viabilidad. Esa
crisis afecta al menos a cuatro dimensiones substantivas del proyec-
to europeo:
• La primera se refiere a la UE como proyecto económico capaz de

promover la estabilidad, el crecimiento y la competitividad interna-
cional, generado empleo y bienestar a través, primordialmente, de
la experiencia más avanzada del mundo de integración económi-
ca, abarcando tanto el mercado interior y la unión monetaria, como
un conjunto de políticas comunes en materia de comercio, agricul-
tura, energía, o I+D.
• La segunda dimensión alude a la UE como experiencia federal y, en

un sentido más amplio, como modelo político singular de gober-
La UE nanza democrática cosmopolita; construcción “postnacional” o
experimenta una “postwestfaliana”, o experimento inédito de “gobernanza multini-
crisis profunda vel”, por mencionar algunas de las conceptualizaciones que se han
elaborado para describir una realidad política que supone una
que afecta a su
redefinición “federalizante” de la soberanía, la democracia y la ciu-
racionalidad, dadanía más allá del tradicional Estado-nación de base territorial.
legitimidad,
relevancia y • La tercera se refiere a la “Europa social” y al papel de la UE como
viabilidad mecanismo de solidaridad transnacional, a través de las políticas de
cohesión económica, social y territorial, con objeto de promover
una “convergencia real” de renta e indicadores sociales, aproximar
los niveles de bienestar con los países de mayor desarrollo relativo,
y atenuar los costes del ajuste y la transformación productiva.
• Finalmente, la cuarta dimensión substantiva del proyecto europeo

se refiere a su papel como actor global en un sistema internacio-
nal caracterizado por rápidos e intensos procesos de cambio en la
naturaleza, las fuentes y las pautas de distribución del poder. Solo
a través de una acción exterior común, y en particular mediante la
Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), incluyendo la
Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), se lograría que los
Estados miembros y la UE como tal sigan siendo relevantes y pue-
dan promover en el exterior tanto sus intereses como sus valores.
Las secciones siguientes examinarán con mayor detalle los dilemas

que la Unión enfrenta en cada una de estas cuatro dimensiones, que
52
ANUARIO 2012_02 26/04/12 10:20 Página 53
de una manera u otra se relacionan tanto con desafíos externos

como los procesos de globalización y de cambio de poder a escala
mundial, como con sus limitaciones internas en el plano político e
institucional. Como se argumenta en este capítulo, la resolución de
esos dilemas pueden llevar a la Unión a tres posibles escenarios:
uno, la paulatina renacionalización de la política y la economía, sobre
la falsa premisa del control nacional; dos, la conversión de la mone-
da única y las instituciones de la UE en un mecanismo disciplinario
de los mercados financieros, fracturando el binomio disciplina-soli-
daridad que ha caracterizado históricamente el proyecto europeo; o
bien, como tercer escenario posible, la redefinición de la UE como
proyecto de gobernanza efectiva de la globalización, garantizando la
cohesión y la solidaridad intraeuropea; es decir, no sólo “más”
Europa, sino una “mejor” Europa.
La crisis de la UE como proyecto económico ¿Un modelo via-

ble frente a la globalización?
Aunque no es su propósito último, la racionalidad de la integración

europea ha radicado en su capacidad para generar crecimiento,
empleo y bienestar a través de la mejora de la eficiencia y la compe-
titividad que solo un mercado ampliado podría generar. Desde ese
punto de vista, la UE ha cumplido sobradamente las expectativas
que se derivarían tanto de la aproximación clásica a la teoría de la
integración económica de los años cincuenta y sesenta, basada en
los efectos estáticos, como a su revisión en los años ochenta, basa-
da en los efectos dinámicos de la integración.
En relación a estos últimos, es importante resaltar el programa del

mercado interior lanzado por la primera Comisión Delors, que de
1986 a 1992 impulsó un proceso de liberalización sin precedentes,
tanto intra-UE como extra-UE. Ese experimento de “regionalismo
abierto” a la europea se orientó a la eliminación de barreras internas,
la reducción de costes de transacción y la generación de efectos
dinámicos, lo que el “Informe Cecchini” denominaba “los costes de la
no-Europa”. Todo ello convirtió al mercado europeo en un motor de
crecimiento que permitió superar la anterior etapa de “euroesclero-
sis” y mercados fragmentados que lastraban la economía europea a
principios de los ochenta, frente a las más competitivas de Estados
Unidos y Japón. Merced a los efectos del mercado interior —mejoras
de eficiencia, aumento de la productividad, atracción de inversión
directa, economías de escala y de aprendizaje, incentivos a la inno-
vación— la economía europea pudo mantenerse durante el decenio
de los noventa a la cabeza de los ranking de competitividad interna-
cional, iniciando con buen pie su andadura en el proceso de globali-
zación. Es importante subrayar que esas mejoras también son
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imputables a otros factores, como los estímulos derivados de la

ampliación de la UE, con la adhesión de España y Portugal en 1986
y la reunificación de Alemania en 1990, fuera en términos de incen-
tivos de mercado, o de ayudas públicas; o el mayor papel que des-
de los noventa han jugado las transferencias de renta de la política
de cohesión, o la política común de I+D.
Complemento necesario del Mercado Único Europeo fue la unión

monetaria, iniciada en 1993 tras la adopción un año antes del
Tratado de Maastricht. El proceso de convergencia macroeconómica
derivado del cumplimiento de los “criterios de Maastricht” de deuda
pública, déficit fiscal, tipos de cambio y tipo de interés permitió el
lanzamiento del euro en 1999 y su circulación efectiva en 2002 en
una “eurozona” más restringida y exigente, que el conjunto de la UE.
Es importante recordar la poderosa racionalidad económica de ese

nuevo paso en la construcción europea; en unas economías tan inte-
gradas como las que componen la UE, la moneda común permitía
suprimir costes de transacción que aún minaban la competitividad
europea, además de conjurar los riesgos derivados de la volatilidad
de los tipos de cambio, que las “tormentas monetarias” de 1991-93
La UE se enfrenta habían puesto de relieve de manera dramática. La moneda única
al agotamiento también reduciría los costes de la financiación para gobiernos,
empresas y particulares, y —aunque ello no se planteara abiertamen-
del ciclo de te— la aparición del euro rompería el tradicional monopolio del dólar
crecimiento y como moneda de reserva internacional, y con ello, se reducirían las
mejora de posibilidades de que Estados Unidos siguiera financiando su posi-
competitividad ción hegemónica mediante el “impuesto inflacionario” que ha extra-
ído históricamente a través de ese monopolio.
iniciado con el
mercado interior En el plano económico la crisis de la UE no se limita a los problemas
de 1992 de deuda pública y de viabilidad de la eurozona que irrumpen en
2010. El mercado interior aún dista de estar completado y existen
importantes barreras en servicios, transporte o energía, sin olvidar
otras distorsiones como el dumping fiscal con el que Irlanda ha atraí-
do inversión extranjera a expensas de otros socios. Sin embargo, la
UE se enfrenta al agotamiento del ciclo de crecimiento y mejora de
la competitividad iniciado con el mercado interior de 1992, a causa
de la aceleración y alcance del proceso de globalización: pese a ese
mercado, la Unión parece haber perdido el paso frente a las presio-
nes competitivas de los mercados emergentes de Asia. Ese proceso,
y en particular, la entrada en la fuerza de trabajo global de varios
cientos de millones de trabajadores de bajo coste en los nuevos cen-
tros manufactureros asiáticos, exigiría que las economías europeas
—especialmente las más rezagadas— incrementasen aún más su
productividad, y que hubieran transitado más rápido hacia activida-
des con mayor contenido en tecnología y conocimiento.
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Ese fue el propósito de la propuesta de un vasto plan de infraestruc-

turas paneuropeas financiadas con emisiones de bonos europeos,
planteada en 1993 por la segunda Comisión Delors, y rechazada por
el Consejo y los Estados miembros; o de la “Estrategia de Lisboa” de
2000, revisada en 2005, que pretendió hacer de la UE “la economía
basada en el conocimiento más dinámica y competitiva del mundo”.
Ésta, sin embargo, no logró sus objetivos como estrategia de creci-
miento basada en la innovación y competitividad, si alguna vez lo
fue, y fue superada por las urgencias de la crisis y la supervivencia
del euro (Comisión Europea 2010a: 3). Ya en 2003 el “Informe Sapir”
alertaba respecto a las disfunciones de una UE que destinaba cerca
de la mitad de su presupuesto —que por otro lado apenas superaba
el 1% de su PIB agregado— a sostener la agricultura, en vez de refor-
zar las políticas de mejora de la infraestructura, de inversión en for-
mación y mejora del capital humano, y de investigación, desarrollo
e innovación, energías renovables y nuevas tecnologías necesarias
para cambiar el modelo productivo, y dar así paso a un nuevo ciclo
de crecimiento (Sapir 2003). Con una lógica similar a la Estrategia de
Lisboa, la nueva Estrategia “Europa 2020” insiste en promover la eco-
nomía del conocimiento, el “crecimiento verde”, y la vinculación del
crecimiento con la cohesión social. Lo que parece difícil de conciliar,
como se indicará, con las exigencias de ajuste de corto y medio pla-
zo con la que la UE está respondiendo a la crisis1.
Sin embargo, es la crisis del euro la que supone la mayor amenaza

para la viabilidad de la UE como proyecto, tanto en el ámbito econó-
mico, como en cuanto a su viabilidad política. Como ha señalado
Shambaugh (2012), la crisis de la eurozona se origina en tres crisis
que se interrelacionan en un bucle infernal: una crisis bancaria, con
bancos insuficientemente capitalizados que afrontan una crisis de
liquidez, causada por un ciclo de sobreendeudamiento alentado por
un periodo de excesiva liquidez en las finanzas internacionales, y
por una regulación inadecuada; una crisis de deuda soberana, con
gobiernos que se ven afectados por incrementos de la prima de ries-
go y crecientes dificultades para financiarse; y una crisis de creci-
miento, con bajos niveles de crecimiento y problemas de
productividad y competitividad subyacentes distribuidos desigual-
mente entre países. En este contexto general deben situarse, ade-
más, rasgos nacionales como el colosal falseamiento de las cuentas
públicas de Grecia, el gigantesco apalancamiento de la banca irlan-
desa, o el sobreendeudamiento generado por la “burbuja” inmobilia-
ria en España.
Las tres crisis están interconectadas: los rescates bancarios —o el

riesgo de asumirlos— contribuyen a generar problemas de deuda
soberana, pero al tiempo los bancos están en riesgo debido a su
1 Véase Comisión Europea 2010b, y las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo de 2010.
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exposición a deuda de países que pueden quebrar, y los problemas

de crecimiento son una causa potencial de insolvencia de los
Estados, cuyas políticas de austeridad inspiradas por la crisis son a
su vez un freno al crecimiento.
Salir de ese círculo vicioso sería difícil recurriendo a los instrumentos

usuales en una política económica nacional, y en particular recurrir a
la expansión monetaria, el manejo del tipo de interés y la devalua-
ción de la moneda para recuperar competitividad y restaurar el cre-
cimiento. Sin embargo, en una unión monetaria esos instrumentos
ya no están en manos nacionales. En el caso europeo, además, la cri-
sis se ha visto agravada por las visibles fallas institucionales, el dise-
ño inadecuado, los diagnósticos erróneos y los sesgos ideológicos
de los que la propia UE es responsable, que hacen que la crisis del
euro sea en gran medida una crisis autoinducida, y que, en una apa-
rente paradoja, puede llevar a su propia destrucción.
En relación a esto último, la crisis puede ser vista, en primer lugar,

como una venganza de la teoría de las uniones monetarias de los
años sesenta, basada en el concepto de zona monetaria óptima
Es la crisis del caracterizada por plena movilidad del capital y el trabajo, flexibilidad
euro la que de salarios y precios, y similitud del ciclo económico. Esas teorías
supone la mayor predecían que en ausencia de esas condiciones se producirían
“shocks asimétricos” y, ante la imposibilidad de devaluación y de
amenaza para la aumento del gasto público, los países afectados se verían abocados
viabilidad de la a un duro ajuste vía mercado de trabajo —aumento del desempleo
UE como y/o reducción de salarios— que comportaría graves riesgos políti-
proyecto, tanto cos, incluso la ruptura de esa unión. Por ello, la viabilidad de una
unión monetaria exigiría una unión fiscal o un federalismo fiscal con
en el ámbito
capacidad de transferir recursos a los afectados.
económico, como
en cuanto a su Aunque la unión monetaria europea pretendió conjurar estos riesgos
viabilidad política tratando de sincronizar el ciclo económico de sus miembros median-
te el “pacto de estabilidad y crecimiento” —en realidad, dar carácter
permanente a los “criterios de Maastricht”—, su diseño incompleto y
en particular la ausencia de federalismo fiscal ha terminado volvién-
dose en contra de sus creadores, como habían augurado algunos
economistas estadounidenses que, ignorando el carácter eminente-
mente político de la unión monetaria, plantearon desde su inicio que
el euro no sobreviviría una vez se enfrentara a una de esas “crisis asi-
métricas” (Jonung y Drea 2009). En realidad, el pacto de estabilidad
respondía en mayor medida a otro objetivo: evitar el riesgo moral y
la posibilidad de free riding fiscal, y las consiguientes tensiones infla-
cionistas. Pacto de estabilidad, por otra parte, que fue incumplido
por su más enérgico defensor, Alemania, al igual que Francia2.
2 Entre 1999 y 2011 Alemania incumplió el Pacto de Estabilidad 14 veces, y España, solo 4.
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En segundo lugar, la crisis está poniendo en evidencia las limitacio-

nes del diseño institucional del Banco Central Europeo (BCE) y su
ortodoxia antiinflacionista, como herencia directa del Bundesbank.
Se trata de un modelo opuesto al de la Reserva Federal, cuyo man-
dato, además de la estabilidad de precios —y esta es la principal dife-
rencia— también incluye prescripciones sobre empleo y crecimiento.
Ello lo hace más apto para responder a la crisis con políticas expan-
sivas. A esas restricciones se le suma la cláusula de “no rescate” (no
bail-out), que prohíbe expresamente la intervención del BCE en apo-
yo de los Gobiernos con dificultades, adquiriendo, por ejemplo, sus
títulos de deuda pública. En otras palabras, el BCE no puede asumir
el papel de garante y/o prestamista de última instancia propio de un
banco central o, en el plano internacional, el que juega el FMI.
La ausencia de unión fiscal, y el imperfecto papel del Banco Central

constituyen los dos “pecados originales” del euro. En cierta manera,
los padres del euro quisieron crear una alternativa al dólar. En reali-
dad, como señala The Economist (2012b), lo que se hizo fue crear
una versión europea del rígido y desacreditado patrón-oro. Sin la
capacidad de devaluar la moneda, los países con dificultades solo
pueden recuperar la competitividad mediante una “devaluación
interna”; es decir, reduciendo precios y salarios, incluyendo servicios
públicos, y ello comporta inevitables tensiones políticas y sociales.
Las insuficiencias de ese diseño se han afrontado con parches, medi-
das improvisadas y, a menudo, una aterradora incapacidad de reco-
nocer los errores. Con motivo de la crisis, desde mayo de 2010 el
BCE se ha visto obligado a adquirir en el mercado secundario un sig-
nificativo monto de títulos de deuda de los países con mayores difi-
cultades de acceso al crédito a través del denominado Securities
Market Program, rozando la vulneración de la cláusula de “no-resca-
te” de los Tratados. Adicionalmente, se reforzó la coordinación de la
política económica de los Estados miembros a través de la introduc-
ción del llamado “Semestre Europeo”, y el endurecimiento del pacto
de estabilidad y crecimiento3. Más importante aún, se han tenido que
establecer mecanismos de contingencia o “cortafuegos” para respal-
dar a los Estados miembros de la eurozona. Sin embargo, los recur-
sos del mecanismo actual, —el Fondo Europeo de Estabilidad
Financiera (FEEF)— han sido limitados, y el diseño confuso y poco
convincente. Aún es pronto para saber si el nuevo instrumento —el
Mecanismo de Estabilidad Europeo (MEDE)— será mejor que el ante-
rior, dado que en los primeros meses de 2012 aún se estaba discu-
tiendo su tamaño —con un aumento de 500.000 a 800.000 millones
de euros acordado a finales de marzo, al que se pueden sumar recur-
sos del FMI, ante la eventualidad de un “rescate” y de la reestructu-
ración de la deuda de España o de Italia—, y la posibilidad de
3 Véase el “Pacto por el euro-plus” en las Conclusiones del Consejo Europeo de 11 y de 24-25 de marzo de 2011.
Para un examen más detallado de las decisiones adoptadas en 2010 y 2011 respecto a la gobernanza de la zona
euro, véase García y De la Rocha (2011).
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adelantar su entrada en vigor a ese año y no a 2013, como se pre-

vió originalmente. En cualquier caso, para poder estar respaldado
por esa garantía el país en cuestión tendrá que cumplir con estrictas
obligaciones de ajuste4.
Como se indicó, ello sitúa a los Estados miembros con dificultades

en un difícil dilema: ante al recesión, que hace caer los ingresos fis-
cales y aumenta el gasto en prestaciones de desempleo, el déficit se
dispara, generando necesidades de financiación crecientes que, en
un periodo de restricción crediticia, pueden no lograrse. Sin embar-
go, sus propios bancos centrales no pueden ya asumir el papel de
prestamista de última instancia —lo que, en un marcado contraste,
sí ha hecho la Fed o el Banco de Inglaterra—, y no hay nada en el
ámbito europeo que lo sustituya.
Por ello, los países con problemas terminan estando a la intemperie

frente a los mercados de bonos y al albur de las agencias calificado-
ras. Bajo la presión de estas últimas, entran en un círculo vicioso
deflacionista, al verse sometidos a un ajuste interminable del gasto
público que, a la postre, termina hundiendo la demanda interna,
deprime aún más el crecimiento y la recaudación fiscal, y deviene en
principal factor causal de la recesión. El ajuste deja de ser parte de la
La ausencia de solución, para convertirse en parte del problema, al impedir el creci-
unión fiscal y el miento del que, en última instancia, dependerá la capacidad de pago
imperfecto papel de la deuda y por ende el retorno de la confianza de los mercados5.
Aquí radica uno de los principales errores de diagnóstico con los que
del Banco Central
se ha encarado la crisis del euro: que ésta es una crisis causada por
constituyen los los excesos fiscales de los países de la periferia del euro, cuando en
dos "pecados realidad es, como se indicó, una combinación de crisis bancaria y de
originales" del problemas de competitividad cuya resolución, en un contexto de
euro ajuste, será como tratar de ganar una carrera de velocidad con los
pies atados (Costas 2011: 40).
Junto a las fallas políticas e institucionales de la UE, los condicionan-

tes de política doméstica y los prejuicios ideológicos también han
tenido un papel relevante en la desastrosa gestión de la crisis, algo
que no es ajeno a la marcada orientación neoliberal de los gobiernos
europeos, en su mayoría situados a la derecha.
Como es sabido, el estallido de la crisis de deuda soberana en la euro-

zona motivó un primer salvamento de Grecia, seguido de los “rescates”
de Irlanda y Portugal. Tras el rescate griego, organizado con préstamos
4 La creación del MEDE ha requerido de una reforma limitada de los Tratados, acordada en diciembre de 2010 por
el Consejo Europeo. La reforma se realizó a través del procedimiento simplificado, lo que evitó la reapertura de
los mismos y el complejo proceso de ratificación en cada Estado miembro, sorteando así la posibilidad de refe-
réndum en algunos Estados miembros. En marzo de 2011 se adoptó el Tratado que regula el funcionamiento del
MEDE, cuya entrada en vigor se producirá en julio de 2012. Durante el primer año, el MEDE actuará en paralelo
al FEEF, que expira en 2013.
5 Incluso el habitualmente ortodoxo Fondo Monetario Internacional ha cuestionado el fuerte sesgo recesivo del
ajuste en la eurozona. Véase FMI 2010, y Cottarelli 2012.
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bilaterales, se estableció el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera

(FEEF), con carácter temporal. Junto con el FMI, el FEEF fue el vehículo
para otorgar asistencia financiera a Irlanda y Portugal, con tipos de inte-
rés elevados y fuertes exigencias de ajuste. En países en riesgo, como
España, el eurogrupo y en particular el tándem Merkel-Sarkozy o
Merkozy, forzaron fuertes medidas de ajuste con carácter preventivo,
que llevaron al gobierno socialista de Rodríguez Zapatero a dar un vira-
je de 180 grados a sus políticas, enajenándose el apoyo del electorado.
La crisis del euro situó a la UE y a sus líderes ante el dilema funda-

mental del salvamento de la eurozona: con el euro y la unión mone-
taria se está en el mismo barco y no se puede permitir la quiebra de
uno de sus miembros; pero al mismo tiempo, es necesario evitar el
problema de riesgo moral que comportaría el rescate de los incum-
plidores. Ese dilema podría haberse evitado con un diseño alternati-
vo de la unión monetaria y de sus reglas e instituciones, basado en
el federalismo fiscal o en una verdadera unión fiscal que integrara
disciplina presupuestaria y solidaridad y apoyo mutuo. Sin capacidad
de resolver el problema desde las instituciones europeas, ante ese
dilema el eurogrupo y en particular el directorio informal franco-ale-
mán ha reaccionado con políticas marcadas por la agenda política
doméstica dominada, como se indicó, por lecturas, relatos o metáfo-
ras muy distintas de la crisis, en la que se ha impuesto una narrati-
va política por la que los países virtuosos, como los padres estrictos,
han de disciplinar a hijos díscolos de la periferia europea6. Estos rela-
tos han sido especialmente importantes ante los calendarios electo-
rales y la presión de la derecha populista, y si bien se han dado pasos
muy importantes para rescatar a los países con problemas y estable-
cer una gobernanza económica común de la zona euro, se han
impuesto condiciones extraordinariamente duras, intentando así
satisfacer esos prejuicios ideológicos y acallar las resistencias inter-
nas en los países con las elites y la opinión pública más refractaria,
como Alemania, Austria, Dinamarca, Finlandia o los Países Bajos.
En ese marco, lo que parece afirmarse es que la solidaridad intraeu-

ropea se disuelve cuando los líderes se enfrentan a narrativas políti-
cas domésticas —cuando no las alimentan directamente, por sus
réditos electorales— marcadas por el nacionalismo y los estereotipos
autocomplacientes sobre países virtuosos, productivos y ahorrado-
res que se ven a sí mismos “explotados” por otros países despilfarra-
dores, indulgentes y poco productivos. Poco importa que esos
relatos sean incorrectos e injustos o que supongan una dejación de
responsabilidad. Alemania, que como se indicó ha sido uno de los
mayores incumplidores del Pacto de Estabilidad, ha sido también el
principal beneficiario del euro, sin olvidar que sus bancos han sido
6 Estos relatos remiten a las metáforas y marcos en las que se sitúa el debate político, según los modelos de
“enmarcado” o framing de G. Lakoff (2007).
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los que más han invertido en bonos de los países en riesgo. Lo rele-
vante en este caso es que esos relatos han tenido la capacidad de
marcar la agenda política.
A la hora de imponer esa agenda, el tándem Merkozy ha ignorado a

las instituciones europeas, aunque por distintas razones. Francia, fiel
a una concepción de una “Europa de las naciones”, recela de un fede-
ralismo fiscal que supone una merma de soberanía, y prefiere un
“directorio” intergubernamental que asegure a Francia un papel cen-
tral. Alemania, aunque más favorable a un esquema federalista, no
puede obviar a su tribunal constitucional y recela de medidas como
la mutualizacion de la deuda europea a través de los “eurobonos”, o
de cambios en el BCE que alteren su “código genético”, heredado del
Bundesbank (Dullien y Guérot 2011, Gratius 2012). En esa coyuntu-
ra, para forzar el ajuste, Merkozy ha encontrado un aliado poco con-
vencional: los mercados y las agencias de calificación. Estos han
sido, en la práctica, los instrumentos de poder para que desde la
ortodoxia alemana y de otros países centrales de la eurozona se pue-
da imponer el ajuste a los países con dificultades, e incluso forzar
cambios de gobierno, situando a “tecnócratas” no electos, pero más
afines a esa ortodoxia y a las exigencias de los mercados.
La solidaridad
intraeuropea se El resultado de todo ello era previsible: el fuerte énfasis en el ajuste
disuelve cuando y la disciplina fiscal, en ausencia de apoyo externo, imprimió un fuer-
los líderes se te sesgo recesivo a estas economías. Como sugerían otras experien-
cias históricas, como la crisis de la deuda de América Latina de los
enfrentan a
años ochenta y el paso del “Plan Baker” al “Plan Brady”, el ajuste sin
narrativas crecimiento es la mejor receta para el fracaso. Apenas un año des-
políticas pués del primer rescate griego, reaparecía el riesgo de quiebra de
domésticas Grecia y de contagio a Italia y España. La “segunda crisis del euro”,
marcadas por el que se desarrolló entre mayo y diciembre de 2011, mostraba el fias-
co de una política que, como se indicó supra, situaba a los países
nacionalismo afectados en un círculo vicioso de ajuste y deflación en el que, ade-
más de no existir margen de maniobra para la política económica
doméstica, no existía ninguna salida a la vista.
Al final, se aceptó lo inevitable: la reestructuración de la deuda de

Grecia, que por primera vez, incluyó un acuerdo “voluntario” de los
tenedores de bonos griegos —un artificio jurídico para evitar una
declaración de insolvencia que desencadenara el cobro masivo de
los Seguros de Impago de Crédito (CDS, por sus siglas en inglés), con
efectos desestabilizadores de alcance sistémico— para reducir la
deuda un 53%, con menores tipos de interés y una ampliación del
periodo de amortización. Es la mayor reestructuración de deuda de
la historia: afectó a un total de 206.000 millones de euros, con una
“quita” de 107.000 millones. Con ello, la deuda griega se redujo al
117% del PIB, lo que sigue siendo excesivamente elevado, de forma
que Grecia puede llegar a necesitar un tercer “rescate”.
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La gestión de la crisis, además, se ha caracterizado por la proverbial

lentitud de las políticas europeas y en particular por la lenta reacción
del directorio Merkozy frente a las fallas institucionales y de diseño
de la unión monetaria. Desde ese directorio se impuso la agónica
negociación del nuevo mecanismo de estabilización (MEDE) y de un
nuevo pacto fiscal consagrando la disciplina presupuestaria, que fue
finalmente adoptado en marzo de 20127. Este pacto incluyó la exi-
gencia de reformas constitucionales para imponer a cada país la
“regla de oro” del límite de déficit, que Alemania fue de los primeros
en adoptar, condiciona a su observancia el acceso a los recursos del
MEDE, y en caso de incumplimiento sitúa al país afectado bajo la vigi-
lancia de la Comisión y el Consejo y prevé sanciones más duras que
las previstas en el Tratado de la Unión Europea (TUE). Ello supone,
básicamente “europeizar” la política fiscal de los Estados miembros
de la única manera que ello parece posible: mediante su “germaniza-
ción”. Por primera vez no se exige la unanimidad para la ratificación
del Tratado, siendo suficiente que lo hagan 12 de los 17 miembros
de la Eurozona, siendo de aplicación solo para aquellos que lo hayan
ratificado. Para eludir la exigencia de unanimidad de la reforma del
TUE se recurrió a un artificio jurídico: formalmente, el nuevo pacto
fiscal es un Tratado independiente de derecho internacional público,
aunque su contenido afecta directamente a disposiciones del TUE,
asigna funciones a las instituciones de la Unión, y hace referencia
explícita a su incorporación al TUE cinco años después de su entra-
da en vigor (Closa 2012). Aunque esto supone un cambio trascen-
dental respecto a la ortodoxia de reforma de los Tratados en la UE,
el futuro de este nuevo pacto es incierto: algunos líderes socialistas
y socialdemócratas, como Françoise Hollande en Francia, han anun-
ciado su intención de renegociarlo en caso de llegar a la Presidencia,
y cabe preguntarse si ese pacto tiene futuro si un país clave de la
Eurozona, como es Francia, queda al margen del mismo.
Mientras se negociaba el nuevo Tratado y se discutía el nuevo MEDE,

los mercados no daban tregua y en el último trimestre de 2011 se
gestaba un colosal colapso financiero de alcance no solo europeo,
sino sistémico, cuyo epicentro, esta vez, se trasladaba de Grecia a
Italia. Del dramatismo de esos días dan fe los llamados de alerta del
FMI, o la desesperada carta abierta a las autoridades alemanas remi-
tida por el Ministro de Asuntos Exteriores de Polonia, Radoslaw
Sikorski (2011), que afirmaba temer más la inacción de Alemania que
su poder8.
En ese contexto, como es sabido, la respuesta vino de la mano del

BCE, que bajo la dirección de Mario Draghi encontró una fórmula
7 Con el nombre oficial de “Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y

Monetaria”, firmado el 2 de marzo de 2012 por 25 de los 27 Estados miembros de la UE, todos menos el Reino
Unido y la República Checa.
8 Véase también las columnas de Charlemagne en The Economist, 2011a y 2011b.
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imaginativa para abrir el grifo del crédito y proporcionar liquidez de

manera masiva: en diciembre de 2011, y de nuevo en febrero de
2012 el BCE lanzó la Long Term Refinancing Operation (LTRO), que
otorgó a la banca privada europea alrededor de un billón de euros
en créditos a tres años al 1%. El mensaje del BCE era inequívoco: los
bancos debían pedir prestado todo lo que precisaran para refinanciar
sus pasivos y hacer frente a los ingentes vencimientos de deuda pre-
vistos para 2012. Esos bancos han utilizado esos recursos, en parte,
para adquirir deuda pública de los gobiernos con mayores necesida-
des de financiación, lo que desde finales de 2011 contribuyó a redu-
cir significativamente su prima de riesgo.
No es exagerado afirmar que ello evitó el colapso cierto de los ban-

cos europeos, lo que a su vez habría inducido un colapso global de
proporciones desconocidas, permitiendo “comprar tiempo” a los diri-
gentes políticos. Lógicamente, la providencial actuación del BCE no
ha resuelto los problemas de fondo: a pesar de la exitosa reestructu-
ración y “quita” de deuda de Grecia, el crédito no fluye, los “cortafue-
La gestión de la
gos” o garantías europeas siguen teniendo problemas de
crisis se ha credibilidad, y bancos y gobiernos están aún más unidos en el ries-
caracterizado por go de insolvencia, con lo que la crisis de deuda soberana de la euro-
la proverbial zona puede no haber terminado. Cuando se escriben estas líneas, en
lentitud de las los primeros días de abril de 2012, el epicentro se ha trasladado a
España, un país en el que sucesivas rondas de ajuste han inducido
políticas europeas una grave recesión, y que se enfrenta de nuevo al riesgo de rescate
y en particular y reestructuración de su deuda.
por la lenta
reacción del Lo más importante es que no existe aún una estrategia europea de
crecimiento, como la solicitada en febrero de 2012 a través de una
directorio
carta colectiva firmada por 11 Jefes de Estado y de Gobierno de la
Merkozy frente a UE. Esa estrategia requerirá de un liderazgo ahora ausente por parte
las fallas de Alemania y de otros países de la eurozona con una situación más
institucionales y favorable. Alemania, en concreto, tiene un superávit por cuenta
corriente que ronda el 6% del PIB, superior al de China, lo que le deja
de diseño de la
amplio margen para adoptar políticas expansivas y, en su tradicional
unión monetaria papel de “locomotora económica” de la UE, estimular las exportacio-
nes y el crecimiento de otros países de la eurozona. Sin embargo, el
gobierno alemán parece no haber entendido que su superávit es el
resultado del déficit de otros, y a la inversa. El ejecutivo de Merkel
también pretende aplicar en Alemania una política de austeridad y de
recortes de gasto que además de dificultar la recuperación del resto
de la UE, tendrá efectos recesivos sobre su propia economía. Esta
política de “dispararse a los pies” ha sido cuestionada tanto en la
eurozona como en el G-20. En vísperas de la Cumbre de este Grupo
en Seúl de noviembre de 2011, el Secretario del Tesoro de Estados
Unidos, Timothy Geithner, se encontró con el rechazo frontal de
Alemania, China y otros países con fuertes superávit comerciales a
su demanda de establecer un límite cuantitativo a ese superávit y,
62
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para reducirlo, políticas expansivas que contribuyeran a la recupe-

ración europea y global.
Todo lo anterior plantea una pregunta fundamental: ¿Puede sobrevi-

vir la UE si deja de ser un mecanismo común de gestión del riesgo,
basada únicamente en la disciplina fiscal, sin instrumentos de solida-
ridad y una estrategia de crecimiento? La UE no podrá perdurar si ter-
mina siendo un remedo del peor FMI: aquel que en las crisis
latinoamericana y asiática imponía ajustes impopulares que, a pesar
de su fuerte coste social, terminaban fracasando. La UE podrá domi-
nar pero no convencer si deja de ser un proyecto político, económi-
co o social autónomo frente a la globalización, y se convierte en
poco más que un instrumento de la disciplina de los mercados,
encargado de velar por la estabilidad macroeconómica, y, como se
detalla en el siguiente apartado, con un grave déficit democrático y
de identidad.
La crisis de la UE como modelo de gobernanza democrática

cosmopolita
Hay que recordar que la UE no es solo, ni principalmente, la expre-

sión de una racionalidad económica. Se trata de un proyecto eminen-
temente político, que puede ser interpretado en clave federal,
encaminado a asegurar la paz en Europa y redefinir la política, la
soberanía y la ciudadanía desde una lógica cosmopolita. Esa lógica
se plantea, en particular, con el Tratado de Maastricht de 1992. Ha
sido la reforma más ambiciosa de los Tratados constitutivos, y un
importante avance desde la perspectiva federal de la construcción
europea, si bien se trató de un “federalismo incompleto” que poste-
riores reformas de los Tratados no corrigieron. Desde entonces, el
proyecto de construcción europea puede ser visto al menos desde
tres ángulos distintos, aunque complementarios: sería, en primer
lugar, un experimento inédito de redefinición del Estado y la sobera-
nía nacional, de naturaleza “post-westfaliana” o “post-nacional”,
basado en un concepto novedoso de soberanía mancomunada o
compartida. En segundo lugar, se configura como un original siste-
ma de “gobernanza multinivel” basado en la atribución de competen-
cias a instancias supranacionales y, al tiempo, en el principio de
subsidiariedad. En tercer lugar, supone una redefinición de la ciuda-
danía y de la comunidad política, a partir del establecimiento con el
Tratado de Maastricht de 1992 de una ciudadanía europea con una
amplia gama de derechos que se yuxtaponen a los que confiere la
ciudadanía nacional de cada Estado miembro.
El decenio de 2000 debería haber permitido plasmar el proyecto

europeo de gobernanza democrática cosmopolita en un ambicioso
63
ANUARIO 2012_02 26/04/12 10:20 Página 64
Tratado constitucional, que conformara una verdadera unión política

y permitiera adaptar sus instituciones a las exigencias de la amplia-
ción a Europa central y oriental. Las vicisitudes de ese proyecto cons-
tituyente son bien conocidas: en diciembre de 2001, un año después
de adoptarse el Tratado de Niza, la declaración de Laeken compro-
metió a la UE a mejorar la democracia, la transparencia y eficiencia,
dando inicio al proceso para crear una constitución europea.
Adoptada en 2004, el proceso de ratificación descarriló con los refe-
réndum de Francia y Holanda, donde fue rechazada, abriéndose un
“periodo de reflexión” tras el que, en 2007, se inició el proceso de
reforma de ese texto, que culminaría con la adopción del más limi-
tado Tratado de Lisboa. El proceso de ratificación, de nuevo, se
encontró con el rechazo irlandés en el referéndum celebrado en
junio de 2008, y no fue hasta la celebración de un segundo referén-
dum en octubre de 2009, esta vez con resultado favorable, cuando
el Tratado de Lisboa pudo entrar en vigor el 1 de diciembre de 2009.
No cabe duda que la reforma del TUE era un paso ineludible en la

construcción europea, en particular en lo referido a la adaptación de
las instituciones y las normas de toma de decisiones a una UE con
un número mayor de miembros, en cuanto al fortalecimiento de la
El Tratado de
acción exterior de la UE, y en asuntos como la incorporación de valo-
Lisboa deja claros res, principios y derechos sobre los que se fundamenta la Unión. Sin
los límites del embargo, ese proceso también significó un largo periodo de ensimis-
proyecto europeo mamiento político e institucional, mientras el sistema internacional
cambiaba a una velocidad mucho mayor, planteando a la UE nuevos
como unión
retos en cuanto a su papel internacional (Youngs 2010: 185; Closa
política: como 2011: 2). Pero el legado más preocupante de este proceso es que el
"unión de nuevo Tratado marcó límites a la construcción europea, haciendo
naciones", se emerger algunas rupturas que condicionan seriamente su presente y
ponía freno a la futuro y ponen en entredicho el experimento europeo de redefinición
de la ciudadanía y de gobernanza democrática cosmopolita.
visión federal
Por un lado, el Tratado de Lisboa deja claros los límites del proyec-
to europeo como unión política: como “unión de naciones”, se ponía
freno a la visión federal, tanto en el plano político como en el econó-
mico (Méndez, 2011). Es cierto que el Tratado ampliaba significativa-
mente la cobertura y alcance del “método comunitario” a materias
antes abordadas a través del marco intergubernamental, o que
estando en el ámbito supranacional requerían unanimidad, a través
de la mayoría cualificada y el procedimiento de codecisión. Todo ello,
a su vez, ampliaba los poderes del Parlamento Europeo, ya un ver-
dadero colegislador, y vinculaba a sus trabajos a los parlamentos
nacionales, que a partir de Lisboa pueden, en determinados casos,
vetar normas europeas. Sin embargo, se mantenían algunas limita-
ciones importantes desde el punto de vista federal: en primer lugar,
a la hora de realizar cambios constitucionales la UE ha de recurrir al
método clásico de la Conferencia Intergubernamental (CIG), que pro-
64
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tege los derechos soberanos de cada Estado miembro —y por lo tan-

to, de cada demoi— y en particular el derecho de veto. A ello se suma
un procedimiento de ratificación de carácter nacional. En ausencia de
un referéndum paneuropeo basado en un supuesto demos europeo,
o en una regla de mayoría cualificada, la aprobación de un nuevo
Tratado puede ser vetada por un número reducido de parlamentarios
o de ciudadanos, en este último caso a través de un referéndum
nacional que a menudo se plantean como un plebiscito sobre la
acción del gobierno de turno9. Esta “doble unanimidad” es una limi-
tación de extraordinaria importancia, ya que condiciona la capacidad
de adaptación de la UE ante los cambios. Aunque históricamente la
UE ha mostrado una notable capacidad de cambiar, el actual contex-
to de crisis vuelve a poner de relieve la rigidez de ese proceso de
revisión (Closa 2008; Méndez 2011: 30)10.
En segundo lugar, El Tratado de Lisboa no modificó el diseño de la

unión económica y monetaria, tal y como se delineó en el Tratado de
Maastricht y actos posteriores. Las competencias fiscales siguen en
manos nacionales, sometidas a la regla de la unanimidad, lo que
como se destacó en la sección anterior supone la ausencia de una
“unión fiscal” o un “federalismo fiscal” sin el que la supervivencia del
euro parece difícil. Como se ha señalado en la sección anterior, la cri-
sis del euro ha puesto de manifiesto que ese modelo político no es
compatible con la unión monetaria, y que más integración política es
una condición sine que non para asegurar su viabilidad. En otros tér-
minos, la crisis del euro ha vuelto a “abrir el melón” institucional,
como mostraría la negociación, de urgencia, del nuevo pacto fiscal
adoptado en marzo de 2012. A ello se le suma, en tercer lugar, la
limitada capacidad redistributiva de la política de cohesión, lo que se
detalla en el siguiente apartado.
Finalmente, se ha venido reforzando el papel del Consejo y los líde-

res de cada Estado miembro, a expensas de la Comisión. En la ges-
tión de la crisis del euro incluso el Consejo parece haber sido
sustituido por una versión actualizada del “eje” franco-alemán, con la
Comisión y el Parlamento en un papel muy secundario.
Por otro lado, parece haberse roto el consenso implícito entre elites
y ciudadanía en el que se ha basado la construcción europea, por el
que se aceptaba un proceso de reubicación de competencias sobe-
ranas en Europa, dirigido en gran medida por eurócratas no electos,
en la medida que ello suponía mejoras tangibles en bienestar y dere-
chos. A pesar del reequilibrio institucional a favor del Parlamento
9 En algunos Estados miembros, como Irlanda, ese referéndum es preceptivo por mandato constitucional. Con la
introducción de la European Union Act de 2011, ese referéndum será también preceptivo en el Reino Unido.
10 El Tratado de Lisboa introduce un procedimiento de revisión simplificado que, como se indicó supra, se ha
empleado para la reforma de marzo de 2011, que introduce la base legal para establecer un mecanismo per-
manente de estabilización de la eurozona, pero éste no puede ser utilizado para modificar las competencias de
la Unión.
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Europeo, ahora con competencias mayores, el procedimiento de

elección de esta cámara no supone un mecanismo robusto en cuan-
to a responsabilidad y legitimidad (Méndez 2011: 27). Como señaló
Fritz Scharpf (1999), en gran medida la legitimidad democrática de
la UE dependía más de la “legitimidad de resultado” que de la “legiti-
midad de origen”. Sin embargo, la ciudadanía europea parece haber
retirado el cheque en blanco que se había extendido a la construc-
ción de la UE. Ese pacto o consenso implícito parece haber termina-
do, al menos en algunos países, como ilustran los resultados de los
referéndum en los que se rechazó el Tratado constitucional. Cuando
se empieza a constatar que “Bruselas” es el origen o la justificación
de políticas que comportan recortes de derechos y una merma del
bienestar, en unos casos, o que suponen sostener a socios en pro-
blemas, en otros casos, las sociedades no han tardado en expresar
su rechazo. El euroescepticismo gana espacios y, paradójicamente,
parece convertirse en el único vínculo ideológico común que se
extiende entre los europeos11.
El rechazo a la UE se expresa en dos direcciones. Por una parte, en

los países de la Europa “del norte” se impugna la “unión de transfe-
rencias” en las que, como se indicó anteriormente, se percibe que
hay que pagar la factura de los excesos fiscales de los socios con difi-
Parece haberse cultades. En los países de la periferia de la eurozona afectados por
roto el consenso el ajuste, crece la resistencia social a decisiones que, en función de
implícito entre las exigencias de los mercados, son impuestas por el directorio de
Merkozy o por las instituciones de Bruselas.
elites y
ciudadanía en el Ese rechazo se basa en la percepción de que esas exigencias supo-
que se ha basado nen la evaporación de la democracia a nivel nacional, sin que nada
la construcción la sustituya a nivel europeo, salvo la sumisión a las exigencias del
europea mercado; que suponen austeridad sin crecimiento; que comportan la
erosión o recorte de los derechos sociales, y el fin de los “pactos
sociales” que sustentaban una concepción de la democracia social
que está en los cimientos de los pactos de posguerra y de la propia
construcción europea. Todo ello, en nombre de un verdadero “esta-
do de excepción” económico o como expresión de una nueva “polí-
tica del miedo” que pretende paralizar a las sociedades frente al
recorte de derechos12. Como señaló Timothy Garton-Ash (2012), “Si
lo que estamos presenciando es la salvación del euro, es un triunfo
del miedo, no de la esperanza”.
A pesar de que el Parlamento Europeo ha ganado peso como cole-

gislador, el “déficit democrático” sigue siendo un problema central en
11 Según el Eurobarómetro nº 76, de otoño de 2011, de 2008 a 2011 la proporción de la población de la UE a

favor del euro y la unión monetaria descendió de 61% al 53%, y la que está en contra aumentó de 33% a 40%.
La confianza en las instituciones de la UE descendió de 50% al 34%, y las personas con una valoración positiva
de la UE descendieron de 45% a 31%, y las que tienen una imagen negativa aumentaron de 17% a 26%.
12 Véase Estefanía 2011, y “La Unión Europea puede convertirse en un monstruo político. Entrevista a Ulrich Beck”.
El País, 6 de noviembre, pp. 20-21.
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la construcción europea. Y es que la crisis de la UE es en gran medi-

da una profunda crisis de legitimidad democrática. Ese problema se
ha tornado más agudo con la crisis del euro y las medidas que se han
ido adoptando para afrontarla. Como se vio, el “Semestre Europeo”
y, especialmente, el nuevo pacto fiscal refuerza los poderes del
Consejo y la Comisión para una “gobernanza económica europea”
que supone fiscalizar el presupuesto de cada Estado miembro, así
como el conjunto de sus cuentas públicas y el desempeño económi-
co general de los Estados miembros, exigir ajustes fiscales y, en caso
de incumplimiento, aplicar sanciones. Que desde Bruselas se haya
logrado inducir un cambio de gobierno en Grecia, con el nombra-
miento del tecnócrata Lukás Papadimos, da idea del alcance de esos
poderes. No es solo el caso de los países a los que se ha rescatado
del colapso, como Irlanda, Portugal y Grecia. El nombramiento del
también tecnócrata Mario Monti al frente del Gobierno de Italia, en
sustitución de Silvio Berlusconi, se ha realizado también al margen
del mandato popular. Ello plantea serios interrogantes sobre su legi-
timidad democrática, por muy desastrosa que fuera la gestión del
Primer Ministro saliente. Pocos días después de tomar posesión, el
primer ministro socialista de Bélgica fue conminado a recortar el pre-
supuesto o afrontar sanciones, y a Hungría se le han exigido fuertes
recortes de gasto que, en caso de incumplimiento, pueden suponer
la pérdida de ayudas de los fondos estructurales (The Economist,
2012a). En España, el desplome del voto socialista y el triunfo elec-
toral de los conservadores ha sido, en gran medida, el resultado del
viraje del Gobierno de Rodríguez Zapatero en mayo de 2010, cuan-
do, presionado por la UE y el riesgo de intervención, inicia el proce-
so de ajuste y de recorte de derechos que le enajena buena parte de
su apoyo social. El nuevo Gobierno de Mariano Rajoy, por otro lado,
se encontró en cuestión de semanas en la misma situación: sin mar-
gen de maniobra, se vio forzado a desdecirse de sus compromisos
electorales en materia de impuestos, reforma del mercado laboral y
recortes sociales, sufriendo, en apenas cien días de gobierno, un
fuerte desgaste. El intento de Rajoy de renegociar los plazos de
reducción del déficit —al que se había negado expresamente en la
campaña electoral— arañó solo unas décimas a las instituciones
europeas, a costa de una grave erosión de credibilidad ante Bruselas
y los mercados y, lo más importante, ante su propia ciudadanía.
De esa crisis se nutren, además, el nacionalismo y la derecha popu-

lista que, abiertamente antieuropea, se extiende en el escenario polí-
tico de la UE y que amenaza con “renacionalizar” la política y la
ciudadanía. En un escenario de incertidumbre y creciente inseguri-
dad económica, los reclamos ciudadanos se dirigen a gobiernos
nacionales que pese a afirmar lo contrario en cada convocatoria elec-
toral, no pueden responder a esas demandas, o se ven compelidos
a hacer lo contrario aplicando medidas impopulares. Ello supone un
terreno abonado para fuerzas de derecha populista, que elección
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tras elección avanzan explotando la crisis con discursos antipolíti-

cos, nacionalistas, antieuropeos y xenófobos. A menudo, se convier-
ten en “partidos bisagra” de los que dependen mayorías
parlamentarias o gobiernos de coalición. Ante el riesgo de pérdida
de votos, se trata de discursos también asumidos por algunos parti-
dos conservadores, con lo que tienden a “normalizarse” en el juego
político europeo. Es el caso, en particular, de la UMP de Nicolás
Sarkozy, acorralada desde la derecha por el Frente Nacional de
Marine Le Pen; de la CDU de Ángela Merkel, cuya agenda política está
condicionada por su coalición con los liberales y la influencia mediá-
tica de Bild Zeitung y otros tabloides; de los euroescépticos checos,
eslovacos o polacos; del “partido de los verdaderos finlandeses”; de
la deriva derechista de Fidesz en Hungría, presionado por los “ultras”
de Jobbik; o de los gobiernos de los Países Bajos o de Dinamarca. En
Alemania, por último, podría citarse la controversia suscitada por las
afirmaciones racistas y xenófobas de Thilo Sarrazin, miembro del
SPD y consejero del Bundesbank, en su libro Deutschland schafft sich
ab (“Alemania se suprime a sí misma”).
Ya se ha indicado que la gestión de la crisis del euro se ha visto fuer-

temente condicionada por el ascenso de esas fuerzas políticas y los
discursos políticos que promueven. La extrema dureza del ajuste, la
ambivalencia y las dilaciones de los líderes europeos, o los “acuerdos
La crisis de la UE de mínimos” para reformar las instituciones, dar respaldo a los nue-
es en gran vos instrumentos financieros (FESF y MEDE), o financiar los progra-
mas de rescate de los países en crisis deben situarse en ese
medida una
contexto.
profunda crisis
de legitimidad El espacio Schengen de libre circulación, uno de los mayores logros
democrática de la integración europea, puede ser víctima de todo ello.
Dinamarca, por ejemplo, anunció la reintroducción de controles fron-
terizos ante un supuesto aumento de la criminalidad; el gobierno
francés decretó la expulsión de gitanos rumanos basándose en cál-
culos electorales, y pidió la revisión de Schengen tras el cierre de la
frontera franco-italiana de Ventimiglia con motivo de la llegada de
refugiados tunecinos. Las instituciones europeas, en su papel de
“guardianes de los tratados” han terminado cediendo ante las presio-
nes nacionales para renegociar el Tratado de Schengen.
El cuestionamiento de la “Europa social” y el modelo europeo

de cohesión
Además de haberse alcanzado un alto grado de integración econó-

mica, basada en la liberalización de los mercados, es en la UE donde
más se ha avanzado en la creación de mecanismos supranacionales
para promover la cohesión económica, social, y territorial. Las políti-
68
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cas de cohesión son, por ello, un elemento fundamental de la cons-

trucción europea y de su identidad internacional (Sanahuja 2009).
Sin embargo, el modelo europeo de cohesión —otro de los concep-
tos que, en ocasiones, se ha tratado de “exportar” a otros países y
regiones, como América Latina— se enfrenta a nuevos desafíos que
van más allá de su enfoque tradicional, centrado en el desarrollo
regional.
Desde los ochenta, ese modelo, basado en gran medida en las trans-
ferencias de los fondos estructurales, ha tenido un papel importante
en la modernización de las economías más rezagadas de la Unión, y
ha sido un importante instrumento de la competitividad y de la con-
vergencia de rentas. Esa política de cohesión “clásica” sigue siendo
muy relevante de cara a los retos de la ampliación, máxime cuando
los países de Europa Central y suroriental muestran asimetrías de
renta y competitividad mucho mayores que las que caracterizaron a
los de la segunda ampliación —en particular, España y Portugal—,
que han sido grandes beneficiarios de esa política. El problema es
que los recursos son mucho menores y la convergencia va a ser muy
lenta y se va a dejar básicamente al albur del mercado.
En un sentido amplio, el concepto de cohesión remite al “modelo

social europeo”, que trata de combinar la eficiencia económica deri-
vada de la liberalización de los mercados, con políticas redistributi-
vas basadas en el principio de solidaridad, de manera que unas y
otras se refuercen en un “círculo virtuoso” de crecimiento y creación
de empleo. En un sentido más estricto, la cohesión remite a las polí-
ticas para alcanzar mayor igualdad en las disparidades económicas
y sociales entre Estados miembros, regiones, y grupos sociales. Por
esta razón, a menudo se ha identificado la cohesión con la “conver-
gencia real” entre Estados miembros y regiones de la UE, a partir de
indicadores de renta y empleo, en contraposición con la convergen-
cia macroeconómica del Pacto de Estabilidad.
Sin embargo, la aparición de la Cohesión Económica y Social como

política comunitaria es un hechos relativamente tardío. Hasta 1975
no aparece el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), y has-
ta finales de los ochenta los fondos estructurales tenían recursos
limitados, una actuación fragmentada, y no existía una estrategia
común. Es en el Acta Única Europea de 1986 cuando se introduce
formalmente en los Tratados, como contrapeso a las políticas de libe-
ralización que suponía el mercado interior (Holland 1993).
La tardía aparición y desarrollo de la política de Cohesión en los

Tratados y en las políticas de la UE no se explica sin hacer referencia
al ciclo de expansión económica de posguerra y a su declive poste-
rior. Según Tsoukalis (2004: 63), el fuerte crecimiento económico de
los años sesenta y la expansión del Estado del bienestar permitió
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asumir con relativa facilidad esos costes a través de las políticas key-
nesianas nacionales. Ese modelo se quiebra con la crisis de los seten-
ta, que dio fin de las políticas nacionales de matriz keynesiana.
Frente a ello, se intentó promover un nuevo ciclo expansivo de
matriz neoliberal, basada en la estabilización macroeconómica y la
desregulación de los mercados al que serían funcionales tanto el
mercado interior como la unión monetaria. Ello podría acentuar los
desequilibrios sociales y territoriales en el seno de la UE, y supondría
costes sociales y económicos elevados en un contexto de disciplina
fiscal y de mayores asimetrías, como las que suponía la adhesión de
países como España y Portugal.
Por ello, la Comisión Delors planteó un vínculo explícito entre el mer-

cado interior, la redistribución, y el fortalecimiento de la capacidad
reguladora de las instituciones europeas. Sin embargo, se optó por
el diseño políticamente más factible, con una unión monetaria sin
federalismo fiscal, que se limitaba a reforzar los fondos estructura-
les hasta alcanzar una tercera parte del presupuesto comunitario, y
el 0,46% del PIB de la UE.
Existen profundos desacuerdos sobre los factores que explican la

convergencia de renta en la UE en los años previos a la crisis.
Las políticas de Dejando al margen a los países de Europa central y oriental que se
cohesión son un incorporan en 2004, la reducción de disparidades es muy clara entre
elemento países, y algo menos entre regiones. En ello parecen haber jugado
un papel importante las transferencias europeas —en algunos ejerci-
fundamental de
cios por encima del 3% del PIB en los casos de Grecia y Portugal, en
la construcción torno al 1% en el caso de España—, aunque también han sido rele-
europea y de su vantes la calidad de las instituciones, la estabilidad macroeconómi-
identidad ca, y las políticas nacionales (Sapir 2003: 59-63). En cualquier caso,
internacional no se debe exagerar la influencia de esas transferencias, obviando
que los mecanismos nacionales siguen siendo claves para la cohe-
sión, y la UE solo es un complemento de estos13. En cuanto al aumen-
to de la desigualdad que se observa en el seno de varios países y
de la UE en su conjunto, es difícil saber si éste hubiera sido menor
de no existir la política de cohesión, y es difícil separar los efectos
derivados de la integración, y los generados por la globalización y el
cambio tecnológico.
Según Hooghe (1998: 457), todo lo anterior sería el reflejo de la pug-

na ideológica entre la visión neoliberal de la integración europea, y
la más favorable a un “capitalismo regulado”. Por ello, la expansión
de la política de cohesión desde finales de los años ochenta, y su
debilitamiento en los 2000 podrían verse como el inicio y el fin de
un ciclo de políticas y el retorno de una concepción más liberal de la
13 Véanse al respecto los informes sobre cohesión y en particular, el más reciente V Informe (Comisión Europea
2010c) que estima que en la UE-15 las políticas de cohesión pueden haber aportado un 10% del PIB de las regio-
nes de menor renta denominadas “Objetivo 1”.
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integración europea ante las presiones competitivas de la globaliza-

ción, acentuadas, en el caso europeo, por los costes de la amplia-
ción. Ese estancamiento es visible en las perspectivas financieras
2007-2013, que reducían los recursos de la cohesión del 0,46% al
0,31% del PIB de la UE-15… a pesar de que la ampliación supone un
desafío sin precedentes: en 2004 todos los nuevos Estados miem-
bros salvo Malta, Hungría, la República Checa y Eslovenia, tenían una
renta per cápita inferior al 60% del promedio comunitario. No debe
minusvalorarse el esfuerzo financiero realizado —entre 2007 y 2013
representa en torno al 3,2% del PIB de los nuevos Estados miembros,
similar al aporte recibido por los países de menor desarrollo de al UE-
15—, pero las brechas de partida son mayores. Con una tasa de con-
vergencia del 2%, eliminar esa brecha supondría 50 años, y se estima
que estos países podrían alcanzar una renta de entre el 65% y el 75%
del promedio comunitario —es decir, el punto de partida en 1986 de
España y Portugal— en el año 2035.
Por otro lado, desde finales de los noventa, como respuesta a las pre-
siones competitivas de la globalización, pierde peso el componente
redistributivo de la cohesión y se pone más énfasis en su contribu-
ción a la mejora de la competitividad internacional, vinculando la
cohesión con política de empleo y de inclusión social. Ese vínculo se
ha explicitado en la Estrategia de Lisboa de 2000, en las directrices de
la política de cohesión del periodo 2007-2013, y posteriormente en
la Estrategia Europa 2020 (Comisión Europea 2010b) y las propuestas
legislativas para la política de cohesión en el periodo 2014-2020.
Si bien la política de cohesión económica y social está asentada entre

las competencias comunitarias, no ha ocurrido lo mismo con la polí-
tica social y de empleo. Se ha señalado que el alto grado de integra-
ción económica alcanzado en la UE afecta a las condiciones del
empleo y la protección social, por lo que es necesaria una “Europa
social” que armonice las normas laborales y de protección social.
Empero, otros actores se han opuesto a la “europeización” de estas
políticas alegando que responden a condiciones nacionales distintas
y reflejan distintos niveles de productividad de las economías. El
resultado de estas disputas ha sido el bloqueo, o el lento desarrollo
de las iniciativas para ampliar la “Europa social”. En particular, el veto
británico a la Carta Social Europea, acordada por 11 Estados miem-
bros en 1989, impidió que esta fuera incorporada al Tratado de
Maastricht.
Aunque el Tratado de Ámsterdam incorporó la Carta Social a los

Tratados, la acción de la UE se concibe como complemento a las polí-
ticas nacionales, con un mecanismo más laxo de coordinación y segui-
miento de planes nacionales en esta materia —el llamado “Método
Abierto de Coordinación” (MAC)— y un modesto plan de acción de la
Comisión, en ambos casos en el marco de la Estrategia de Lisboa.
71
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Las políticas adoptadas en este marco revelan, sin embargo, otro

dilema fundamental que afecta al modelo social europeo: el que se
plantea entre las presiones competitivas de la globalización, y el
aumento de las cargas financieras que supone el Estado del bienes-
tar. La política de cohesión, como se indicó, trata de promover la
competitividad a través de políticas de inversión dirigidas a mejorar
la productividad y la competitividad de las regiones y los colectivos
sociales más rezagados: pero la crisis del euro está resolviendo este
dilema por la vía de los hechos, a través de políticas de ajuste que
pretenden que los países afectados recuperen la competitividad
internacional con menores costes laborales, e importantes recortes
de derechos. De nuevo, ello remite a la ruptura o debilitamiento de
los pactos sociales en los que se había basado el modelo social euro-
peo y su visión de la cohesión social, y el abandono, en la práctica,
de los objetivos de convergencia real consagrados en los Tratados.
Un estudio reciente de la OCDE (2011) revela que a lo largo del dece-

nio de 2000 la desigualdad estaba aumentando en la mayor parte de
los países miembros de esa organización, debido a la creciente bre-
cha salarial entre empleos de baja calificación y de elevada califica-
ción provocada por el cambio tecnológico, así como por la menor
La crisis está capacidad redistributiva de una política social en retroceso. La crisis,
poniendo en tela según ese estudio, ha acelerado fuertemente esa tendencia, ponien-
do en tela de juicio los “pactos sociales” básicos, lo que comporta
de juicio los mayor descontento y un incremento de la conflictividad.
"pactos sociales"
básicos, lo que Aunque la “Europa social” y la política de cohesión “clásica” han tra-
comporta mayor tado de incorporar objetivos de lucha contra la exclusión social, no
parecen responder al desafío más importante que hoy afrontan las
descontento y un
sociedades europeas en términos de inclusión social: las migracio-
incremento de la nes. La redefinición de la cohesión social y territorial tiene ahora,
conflictividad como lugar clave, los centros urbanos y en particular, la aparición de
la versión europea de las “ciudades divididas” por factores socio-eco-
nómicos que se cruzan con barreras y dinámicas de exclusión de
carácter étnico-cultural. Aunque esta cuestión afecta en primera ins-
tancia a las autoridades locales y nacionales, es un reto que también
se plantea a escala europea, en un marco de libre circulación en el
que el ascenso de la extrema derecha, las tensiones étnico-cultura-
les y distintos brotes de violencia apuntan al fracaso de distintos
modelos nacionales pretendidamente exitosos de integración de los
inmigrantes. Es obvio que los problemas económicos y sociales de
la UE no son imputables a los inmigrantes, y que no existe un futu-
ro económico para la UE atendiendo a sus dinámicas demográficas,
al futuro de sus mercados de trabajo y sus sistemas previsionales si
no se considera la variable migratoria. En comparación, a pesar de
los problemas que también afronta este país, Estados Unidos está
mejor preparado para afrontar ese desafío.
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Si la UE no es capaz de cambiar sus actitudes políticas y sociales fren-

te al reto migratorio, esta cuestión puede dar alas al nacionalismo
xenófobo y al racismo, y terminar envenenando la vida democrática
de la UE, con partidos extremistas con capacidad de condicionar la
política nacional a través de la “captura” del centro-derecha, al jugar
un papel de creciente importancia en la formación de mayorías par-
lamentarias y gobiernos de coalición. Eso es especialmente impor-
tante en un contexto de crisis y desempleo en el que los inmigrantes
pueden convertirse fácilmente en argumento electoral o “chivo
expiatorio” de la crisis, con esporádicos brotes de violencia xenófo-
ba, como el caso Breivik, o de violencia reactiva, como las revueltas
de las banlieues francesas.
Ello también pone en entredicho frente al resto del mundo los valo-
res democráticos de la UE y la supuesta naturaleza de la Unión como
“actor normativo” basado en valores. Es también una cuestión clave
de cara al futuro económico de la UE, cuyas tendencias demográfi-
cas auguran serios problemas en los mercados de trabajo y en la sos-
tenibilidad de las políticas sociales si se asumen las políticas
restrictivas que reclaman esas ideologías.
¿Potencia civil global o irrelevancia autoinfligida?: los dile-

mas de la acción internacional de la UE
Finalmente, la legitimidad y racionalidad del proyecto europeo tam-

bién radicaría en su vertiente externa. En particular, en la paulatina
conformación de la UE como actor internacional y, en particular, en
su voluntad de ser un actor global y como rulemaker destacado par-
ticipar activamente en la conformación de los principios, reglas e ins-
tituciones que conforman el sistema internacional a partir de unos
intereses, identidad y valores de carácter “europeo”. La singularidad
de la UE como actor internacional radicaría, en particular, en su pre-
tensión de ser una “potencia civil” y un “actor normativo” basado en
valores. Valores que además de constituir su identidad internacional,
también serían fuente de su “poder blando” como global player, ejer-
ciendo influencia a través de medios no coercitivos, y en particular a
través de la legitimación discursiva de sus acciones, y en la confor-
mación de las ideas que conforman las distintas estructuras del sis-
tema internacional.
La UE ha sido percibida —y se auto-percibe— a partir de los valores

propios del “internacionalismo liberal” así como a la proyección inter-
nacional de su zeitgeist de integración: la promoción del libre comer-
cio, la democracia y los derechos humanos mas allá de sus fronteras,
así como rasgos propios de la experiencia europea: la promoción de
la integración económica, de la “cohesión” y del “modelo social euro-
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peo” (Holland 1993, Sanahuja 2009). En una aparente paradoja,

dotarse de capacidades militares podría reforzar ese carácter de
“actor normativo”, dado que las misiones militares de la Unión se
limitarían a las llamadas “Misiones Petersberg” de gestión de crisis,
acción humanitaria y misiones de paz (Stavridis 2001).
La condición de actor (actorness) de la UE es inherentemente proble-

mática y requiere de una caracterización específica, dado que no se
pueden utilizar las categorías habituales propias del Estado-nación.
Esa condición de actor dependería de su “presencia” y “capacidades”,
en las que el compromiso compartido con un conjunto de valores y
principios globales tiene un papel central. Obviamente, ese compro-
miso también demanda capacidad efectiva para identificar intereses
comunes y las consiguientes prioridades políticas, así como la capa-
cidad de formular políticas coherentes para alcanzarlos; la capacidad
también para negociar con otros actores; la disponibilidad y capaci-
dad de utilizar instrumentos de política; y la existencia de mecanis-
mos de legitimación interna de las prioridades y los procesos
decisorios en la política externa (Bretherton y Vogler 1999: 38).
Desde el surgimiento de la Cooperación Política Europea en política
La singularidad exterior, hasta el Tratado de Maastricht y el Tratado de Lisboa, la UE
de la UE como ha ido incrementando tanto su “presencia” como sus capacidades
actor como actor internacional, desarrollando esa acción exterior y esa
identidad europea diferenciada que singulariza a la UE respecto a
internacional otros actores globales. De igual manera, ha ido conformando en múl-
radicaría en su tiples ámbitos unos intereses “europeos”, tanto como resultado de la
pretensión de ser confluencia de intereses nacionales de los Estados miembros, como
una "potencia por procesos intensamente europeizados de formación de intereses
y políticas comunes. La UE es desde hace años un actor unitario en
civil" y un "actor
lo referido al comercio internacional; cuenta con una maquinaria
normativo" bien engrasada para la gestión diaria de las relaciones internaciona-
basado en les entre las cancillerías nacionales y las instituciones comunitarias;
valores proporciona más de la mitad de la ayuda al desarrollo mundial; se ha
dotado de una estrategia común de seguridad internacional; ya tie-
ne una notable experiencia acumulada en misiones militares y civi-
les de mantenimiento de la paz y gestión de crisis; desarrolla una
amplia cooperación en materia de defensa, incluyendo programas
conjuntos de armamento; y ha tenido la capacidad de conformar los
intereses, valores e identidades de los Estados miembros a través de
un intenso proceso de “europeización” de sus políticas internas e
internacionales (Hill y Wong 2011).
En el contexto de la guerra fría y la “oleada democratizadora” de los

años ochenta y noventa, el compromiso de la UE con la democracia,
los derechos humanos, el desarrollo y la lucha contra la pobreza, los
procesos de paz y el multilateralismo contribuyeron a conformar una
poderosa imagen positiva de la Unión como actor “progresivo” y
“civil” de las relaciones internacionales, en contraste, por ejemplo,
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con Estados Unidos. Los procesos de ampliación también mostraron

su capacidad “transformadora” en su vecindad inmediata, en mate-
ria de democratización, “buen gobierno” y modernización de la eco-
nomía, la sociedad y la política. Pero el reconocimiento de esa
imagen no debiera llevar a ignorar que seguían existiendo importan-
tes problemas, como demostraría su incapacidad de afrontar los con-
flictos de los Balcanes, las divisiones que produjo la invasión de Irak,
o la ausencia de una política coordinada ante los organismos finan-
cieros internacionales. Ello se atribuyó, tal vez de manera voluntaris-
ta, a carencias institucionales, que un nuevo Tratado debería corregir.
El Tratado de Lisboa supone, sin duda, importantes avances para
fortalecer la actuación internacional de la UE. Con el Tratado, que ya
confiere a la UE personalidad jurídica, las distintas políticas y las rela-
ciones con otros países se integran en un marco común de acción
exterior. Éste queda sometido a un conjunto de valores que se defi-
nen de manera expresa y detallada, así como a los mismos princi-
pios y objetivos, incluyendo, inter alia, los referidos a la paz y
seguridad internacionales, la democracia y los derechos humanos, la
protección del medio ambiente, y la lucha contra la pobreza mundial.
Ello puede contribuir a una acción exterior más coherente y eficaz, y
debería fortalecer el papel de la UE como “potencia normativa” basa-
da en valores (Fernández 2008: 223-225).
Adicionalmente, se refuerza el marco institucional y burocrático de

dicha acción exterior, al establecer la Presidencia permanente del
Consejo Europeo, así como la figura de Alto Representante de la
Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), que simultanea ese
cargo con el de Vicepresidente de la Comisión Europea encargado de
las Relaciones Exteriores. Bajo su responsabilidad directa, se estable-
ce el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), creado por decisión
del Consejo en junio de 2010, lo que a su vez supone un fortaleci-
miento de las Delegaciones de la UE en terceros países. Finalmente,
en ámbitos como la política comercial común, se refuerzan, clarifi-
can y simplifican las competencias comunitarias, y se amplía el pro-
cedimiento de codecisión.
Sin embargo, en poco más de dos años desde la entrada en vigor del
Tratado, el panorama de la acción exterior de la UE es bastante som-
brío. Sus aspiraciones de convertirse en una potencia global parecen
evaporarse ante lo que se percibe, dentro y fuera de la Unión, como
una creciente irrelevancia de la UE ante un mundo caracterizado por
un intenso proceso de desplazamiento del poder, con nuevas poten-
cias emergentes, un Estados Unidos crepuscular, y un número cre-
ciente de actores no estatales. Sin embargo, esa irrelevancia es, de
nuevo, una dolencia en gran medida autoinfligida. La influencia y
credibilidad de la UE se han visto fuertemente debilitadas debido a
tres dinámicas interrelacionadas: la erosión de la UE y de su credibi-
lidad como “potencia normativa”; la creciente fragmentación del
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poder europeo; y la visible falta de liderazgo y consiguiente parálisis

institucional de los órganos de la UE.
La crisis de la UE como “potencia normativa” se relaciona con varios

factores. Uno de ellos es, paradójicamente, el relativo éxito de la UE
y de otros actores promoviendo valores que les son propios. Como
señala Closa (2011: 11), buena parte de los principios, valores e idea-
les que ha promovido la UE pueden considerarse amortizados como
elemento distintivo y fuente de influencia, ya que hoy son conside-
rados parte de un acervo común del sistema internacional, lo que
diluye el papel de la UE como actor normativo. Pero es quizás más
relevante la creciente dificultad de los Estados miembros y de la UE
para articular intereses y valores comunes, y el mayor peso que van
adquiriendo en la formulación de la acción exterior europea los inte-
reses de corto plazo en el ámbito económico, político-diplomático,
migratorio o de seguridad, a menudo inducidos por agendas políti-
cas domésticas. Ello comporta crecientes problemas de coherencia
de políticas y “dobles raseros” que debilitan la credibilidad de la UE
en su defensa de sus propios valores. La consecuencia más obvia es
el deterioro de la imagen externa de la UE (Lucarelli 2007, Fioramonti
y Poletti 2008), y su capacidad de organizar consensos y posiciones
En poco más de comunes por parte de otros actores internacionales. En particular, en
dos años desde la los foros multilaterales se observa ya una clara disminución del apo-
yo que la UE suele reunir en torno a la defensa de los derechos huma-
entrada en vigor nos (Gowan y Brantner 2008, 2010; Emerson y Wouters 2010).
del Tratado de
Lisboa, el Quizás el ejemplo más notorio es el de las “primaveras árabes”, en
panorama de la las que han naufragado al menos dos décadas de política mediterrá-
nea de la UE. A pesar de su retórica democrática y de defensa de los
acción exterior de
derechos humanos, en realidad esa política estaba subordinada a
la UE es bastante imperativos de estabilidad, acceso a fuentes de energía, control
sombrío migratorio, y/o contención del islamismo radical, contribuyendo a
perpetuar regímenes autoritarios y corruptos. Esos intereses han
gravitado sobre al respuesta europea a las revoluciones democráti-
cas árabes, que han sido cortoplacistas, lentas y ambivalentes.
La actuación de algunos Estados miembros en relación a los refugia-

dos procedentes de Túnez o Libia, poniendo en cuestión el espacio
Schengen, ha sido también reveladora: si las instituciones y las nor-
mas de la UE ceden ante actuaciones unilaterales de los gobiernos,
dominadas por agendas migratorias y de seguridad domésticas,
¿Qué puede esperarse de su acción exterior?
La respuesta a la crisis de Libia, en cuanto se ha tratado de aplicar el

Principio de “Responsabilidad de Proteger”, podría ser considerada
una excepción. Sin embargo, en este caso la UE como tal ha estado
ausente, y como se indicará no logró articular una posición común,
lo que resultó en una operación militar básicamente franco-británica.
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Su desarrollo, además, se ha ido separando de dicho principio: han

terminado aflorando evidentes intereses estratégicos de esos dos
países, lo que ha erosionado y deslegitimado la “Responsabilidad de
Proteger” y el apoyo que la UE había dado a ese principio desde posi-
ciones cosmopolitas. Ello ha vindicado las críticas que se habían
hecho a este principio como posible cobertura legitimadora de un
“neoimperialismo liberal”, y ha justificado propuestas revisionistas
como la de Brasil, que reclama la observancia de una “responsabili-
dad al proteger”.
Esos “dobles raseros” también se observan en la relación con otros

países y regiones, como Europa oriental o la Federación Rusa, don-
de la seguridad energética de la UE y en particular de Alemania tie-
nen mucho en juego; o en América Latina, donde la opción por los
acuerdos de libre comercio colisiona con la agenda de cohesión
social y con criterios básicos de derechos humanos, en un contexto
en el que varios países latinoamericanos consideran este tipo de
acuerdos parte del denostado Consenso de Washington. Aunque par-
te del problema pueda radicar en los propios países latinoamerica-
nos y su ambivalencia hacia su propia integración, el hecho es que
esos acuerdos comerciales, de carácter bilateral, también ponen en
entredicho la política europea de apoyo a los procesos de integración
regional. Por todo ello la UE, que durante mucho tiempo fue un actor
que promovía reformas a favor de la cohesión social —reforma fis-
cal, políticas de inclusión social, igualdad de género…— y la integra-
ción regional, hoy es percibida por las “nuevas izquierdas”
latinoamericanas como un actor “neoliberal” no muy diferente a
Estados Unidos (Hettne y Söderbaum 2005; Sanahuja 2010).
Todo ello, además, parece inscribirse en una tendencia en la que la

UE vuelve a dar prioridad a la agenda comercial, azuzada por la cri-
sis y por la percepción de que en un mundo de potencias emergen-
tes, la “geoeconomía” vuelve a ser el vector impulsor de la acción
exterior de la UE, lo que significará mayor atención a intereses eco-
nómicos y empresariales, por encima de consideraciones políticas
como la democracia y los derechos humanos, y un mayor peso del
bilateralismo respecto a los enfoques comunes de la UE (Martiningui
y Youngs 2012). Ello pasará factura de dos maneras; por un lado,
supone un coste elevado para un actor que, como se indicó, ha teni-
do en su apego a los valores una de las fuentes de su influencia inter-
nacional y su poder “blando” o “normativo”. Por otro, en la medida
que los Estados miembros rivalizan en el exterior compitiendo por
contratos, inversiones y cuotas de mercado, otros actores, como
Brasil, China o Estados Unidos, pueden sacar ventaja de las divisio-
nes europeas.
La segunda dinámica que explica esa “irrelevancia autoinfligida” es la

creciente fragmentación del poder europeo (Torreblanca 2011c).
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Pese a que, como se indicó, el Tratado de Lisboa proporciona el mar-

co institucional para una acción exterior más integrada, persisten
serios problemas de articulación y/o de fragmentación del poder
europeo. Por mencionar algunos casos bien conocidos, no han exis-
tido “sillas” de la UE en los directorios ejecutivos de los organismos
financieros internacionales —aunque la actual reforma de la distribu-
ción del poder de voto impulsada por el G-20, que modificará la dis-
tribución de voto y la composición de las “sillas” lo hace ahora
posible14—; y la ayuda al desarrollo de los Estados miembros y las
instituciones comunitarias sigue estando fragmentada y dispersa
pese a las iniciativas de coordinación adoptadas por las instituciones
comunitarias, lo que reduce sensiblemente su efectividad. El SEAE
está enfrentando serios problemas de implementación, y algo más
de un año después de su creación, no cuenta con pleno apoyo de los
Estados miembros, no tiene los recursos humanos y materiales nece-
sarios, no ha logrado definir y/o desplegar estrategias coherentes
para integrar las distintas áreas de la acción exterior, en algunos
casos en manos del SEAE, en otros de distintos servicios de la
Comisión, se debate entre conflictos y pugnas interburocráticas, y
carece de un liderazgo adecuado (Lehne 2011).
En materia de seguridad y defensa, a pesar de la voluntad de dotar-

El mayor se de capacidades militares significativas, veinte años después de
haber terminado la guerra fría, los ejércitos europeos aún están orga-
problema es la nizados y armados bajo los parámetros de un escenario estratégico
marcada del pasado, con escasas capacidades comunes y grandes dificulta-
tendencia a la des para organizar, desplegar y sostener las nuevas misiones milita-
"renacionalización" res de gestión de crisis y mantenimiento o imposición de la paz
requeridas por los Tratados y la Política Común de Seguridad y
de la política
Defensa (PCSD). El gasto de defensa de la UE es muy inefectivo, con
exterior una cooperación en materia de programas de armamentos aún inci-
piente —por ejemplo, a través del consorcio EADS—, debido a la per-
sistencia de intereses nacionales a la hora de defender a sus
respectivos “campeones” nacionales (Witney 2008). El caso de Libia,
de nuevo, revela las consecuencias de los desacuerdos internos y las
profundas diferencias que existen en cuanto a las misiones definidas
por los Tratados. Sólo algunos Estados miembros se implicaron en
acciones de combate, mientras que otros optaron por permanecer en
segundo plano, en misiones de apoyo. Alemania, país clave de la UE,
pero más reacia al uso de la fuerza, se abstuvo en las votaciones del
Consejo de Seguridad y no participó en las operaciones militares.
El mayor problema es posiblemente la marcada tendencia a la “rena-
cionalización” de la política exterior, con el telón de fondo de un visi-
ble reequilibro en el poder y la influencia de los Estados miembros
respecto a las instituciones de la UE. Las decisiones parecen adoptar-
se por un “directorio” de geometría variable, ya que no siempre se
14 “EU Explores Pooling IMF Representation”, Wall Street Journal, 21 de noviembre de 2011.
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logrará el acuerdo. Éste difícilmente podrá tener la legitimidad y el

liderazgo necesario para los 27 Estados miembros, y al mismo tiem-
po los órganos y las reglas establecidas por el Tratado de Lisboa van
quedando apartados de las decisiones relevantes, como revelarían,
de nuevo, el manejo de la crisis del euro, o la crisis de Libia. La volun-
tad aparente de dotar a la UE de instituciones más fuertes tiene su
contrapunto en el bajo perfil y la falta de experiencia de la
Vicepresidenta de la Comisión y Alta Representante de la UE para la
PESC, así como del Presidente del Consejo, que se suman al débil
Presidente de la Comisión. Pero esa debilidad debe ser vista más
como un síntoma que como una causa de los problemas de lideraz-
go de las instituciones de la UE, pues el papel marginal que están
jugando es el resultado de una elección deliberada de los Estados
miembros, celosos de su papel director de la política exterior y del
creciente papel de los Jefes de Estado y de Gobierno en esa materia.
Como ha señalado Torreblanca (2011a), lo paradójico es que si el
Tratado de Lisboa y la creación del SEAE debían haber alumbrado un
sistema más integrado y coherente, lo que se ha generado es más
fragmentación e incoherencia, con Presidentes y cancillerías que
actúan de manera irregular y por impulsos de política doméstica, con
coaliciones y acuerdos “ad hoc” y con recursos nacionales, en el
intergubernamentalismo más elemental. En ese contexto, las institu-
ciones y las políticas de la Unión quedan reducidas a un rol declara-
tivo, cada vez más alejadas de las decisiones y centros reales de
poder, y a la postre se tornan cada vez más irrelevantes, en la UE,
ante los Estados miembros y su ciudadanía, y ante otros actores
internacionales.
Si ha habido un “día negro” para la política exterior de la UE, que sim-

bolizara estas carencias, fue el 31 de octubre de 2011, con motivo
de la votación sobre el ingreso de Palestina en la UNESCO —un paso
simbólico, y práctico, en el reconocimiento de su estatalidad—, en la
que la UE no fue capaz de adoptar una posición común —11 votaron
a favor; 5 en contra, y otros 11 se abstuvieron—, en una agónica
demostración pública de la creciente brecha que existe entre los pro-
pósitos de Lisboa, y la realidad de una PESC fragmentada e inefecti-
va (Martínez 2011).
Conclusiones y perspectivas: el inevitable trilema de la cons-

trucción europea
En muchos aspectos, la UE puede ser entendida como un “microcos-

mos” de la globalización. Como se indicó, en ninguna otra área del
mundo se alcanzado un grado similar de liberalización de los merca-
dos en aras de una mayor eficiencia económica. Al mismo tiempo, la
UE ha tratado de ser un novedoso modelo de “gobernanza multini-
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vel”, dotándose de políticas comunes en distintos ámbitos, y en par-

ticular, una política de cohesión de alcance transnacional orientada a
promover una convergencia “real” de renta y bienestar. Promoviendo
sus valores, al tiempo que sus intereses, la UE también ha tratado de
configurarse como un verdadero actor global.
Durante más de dos décadas, el proyecto europeo ha mostrado una

notable capacidad de adaptación y resiliencia, pese a su rigidez ins-
titucional, permitiendo que la UE pudiera navegar con relativa facili-
dad a través de un sistema internacional en cambio, caracterizado
por los procesos de globalización y por el desplazamiento del poder
económico hacia Asia. En el periodo anterior a la crisis del euro, una
UE confiada en sí misma podía incluso mostrarse como ejemplo de
éxito económico, social y político, y como un verdadero “laboratorio”
de innovación institucional y política y de modelos de gobernanza
democrática y cohesión social para otros países y regiones.
Como se ha indicado, la crisis de la construcción europea no se limi-

ta a los problemas de la moneda única, aunque ésta pueda llegar a
quebrar el proyecto europeo. La UE atraviesa una crisis múltiple que
afecta a sus fundamentos, racionalidad, objetivos e identidad en sus
La crisis de la
cuatro dimensiones más relevantes: como proyecto para sostener el
construcción crecimiento económico y la competitividad internacional a partir de
europea no se un modelo productivo basado en la incorporación de conocimiento
limita a los y el desarrollo de una economía “verde”; como modelo de “gobernan-
za democrática cosmopolita” capaz de sobreponerse a los mercados;
problemas de la
como “Europa social” y mecanismo efectivo de cohesión económica,
moneda única, social y territorial a escala transnacional; y para posicionarse como
aunque ésta actor global relevante para establecer las normas e instituciones de
pueda llegar a las que dependería la gobernanza del sistema internacional a partir
quebrar el de sus valores e identidad europeas.
proyecto europeo Esa crisis, en gran medida autoinfligida por una visión ideologizada
y corta de miras de la integración, impide que el proyecto europeo
pueda seguir jugando ese papel. La UE parece enfrentarse al “trilema”
trazado por Dani Rodrik (2000, 2012: 218-219) en el que el mante-
nimiento del Estado nación como locus de la política y la soberanía,
la política democrática, y las ventajas derivadas de la integración
económica global son tres objetivos que no pueden lograrse a la vez.
Una posible salida a ese trilema sería un federalismo europeo reno-
vado, fortaleciendo las capacidades de gobierno de la UE sobre los
mercados. Sin embargo, la forma en la que se está afrontando la cri-
sis supone, como se ha indicado anteriormente, utilizar los poderes
europeos para someter a los Estados miembros a la “camisa de fuer-
za” dorada de políticas nacionales que, sin apenas margen de manio-
bra, no tienen otra opción que adaptarse a las exigencias del
mercado global, ignorando los mandatos democráticos de sus res-
pectivas sociedades.
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Como se mostró en estas páginas, esa crisis múltiple del proyecto

europeo sitúa a la UE en una encrucijada histórica ante la que cabrí-
an varias posibilidades: la primera, el debilitamiento de la UE y la ten-
dencia a la “renacionalización” de las políticas europeas; la segunda,
la transformación de la UE en un instrumento disciplinario de los
mercados, en coordinación con el FMI, dejando en el camino su
dimensión solidaria y su contenido político. Ambas podrían darse al
tiempo, y son, en realidad, falsas salidas: “renacionalizar” no permi-
te recuperar soberanía frente a los mercados, y/o conduce a una
mayor irrelevancia de la acción exterior, y a la postre esa opción, si
es que existiera, no sería muy distinta de la segunda. Suponen des-
truir la UE, o dejarla irreconocible. La tercera opción supondría una
redefinición de la construcción europea como proyecto democrático
y como instrumento político para la gobernanza efectiva de la globa-
lización. Europa, a la postre, es hoy parte del problema, pero podría
ser de nuevo la respuesta, si se logra salir del fatalismo que, al ser-
vicio de la ideología dominante, pretende que no hay alternativas; y
se consigue articular una visión renovada y edificar nuevas coalicio-
nes políticas para hacerla realidad. Como afirmó el ex-Presidente
Lula, “el mundo no tiene derecho a permitir que la UE acabe porque
ya es patrimonio democrático de la humanidad”15. Afirmar ese reno-
vado proyecto europeísta, además de evitar los nada desdeñables
costes económicos de su quiebra, supone también reafirmar una de
las más relevantes agendas políticas de progreso del Siglo XXI.
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Puente @ Europa - Año V - Número 3/4 - Noviembre 2007
por José Paradiso
L a inquietud del mundo no puede disimularse. Muchas y muy diversas son las amenazas que sobrevuelan la existencia humana en los al-
bores del siglo XXI. La sensación de inquietud se palpa, aun cuando el acostumbramiento a la vertiginosa acumulación de noticias pre-
ocupantes parece despojar a su registro de dramaticidad. Podrían mencionarse muchos momentos de gestación de tormentas que los contem-
poráneos no pudieron evitar aun cuando las soluciones estaban al alcance de sus manos. Tal vez los años treinta de la centuria anterior sean el
ejemplo más cercano: una sucesión de acontecimientos que llevaron a la segunda gran guerra denominada mundial anunciaban la catástrofe.
Como entonces, el desenlace ominoso no es inevitable, aunque los cultores de un realismo vulgar hagan lo posible para garantizarlo. Es mu-
cho lo que puede hacerse y son muchas las ideas de que pueden servirse quienes piensan en otros futuros posibles.
Puente@Europa 57
¿Por qué esta introducción en un trabajo que procura enfocar En un ensayo escrito durante la primera mitad de la década de
un capítulo particular de la relación entre América Latina y Europa? los sesenta, titulado “La situación básica: Latinoamérica frente a
Fundamentalmente porque nos contamos entre quienes creen en la Europa”, el historiador José Luis Romero escribía:
necesidad de construir un orden mundial que plasme ese posible
y porque tal empresa requiere de la convergencia de dos espacios Es innegable que Latinoamérica existe como una unidad real
que, como América Latina y Europa, comparten un sustrato cultural mirada desde Europa, en relación con la cual se ha desenvuelto
común y un sistema de valores compartidos. Como ha señalado la siempre un diálogo de muy variados matices. No significa esto
misma Comisión Europea: “Es difícil encontrar en el mundo otra que no se hayan dado en Latinoamérica ciertos procesos au-
región con la que existan tantas razones para construir una verdadera tónomos. Por el contrario, significa, precisamente, que se han
alianza [...] dada la historia y la cultura que ambas comparten, la dado desde un comienzo; pero tales procesos han debido con-
Unión Europea y América Latina están en condiciones de compren- jugarse con otros desencadenados fuera de su área, dirigidos y
derse mejor que con otras regiones, por lo que disponen de una gran controlados desde Europa [...]. Podría decirse que el desarrollo
ventaja para, unidas, multiplicar su capacidad de acción”1. Solo que latinoamericano resulta de cierto juego entre una vigorosa origi-
esa “coalición”, sostenida sobre orientaciones democrático-cosmo- nalidad y una necesidad de adecuarla luego a ciertos esquemas
politas, requiere que ambas partes despejen algunos malentendidos de origen extraño [...]. Esta circunstancia hace inexcusable el
siempre abonados por la falta de disposición a reconocer al otro en examen de las variables relaciones entre Latinoamérica y Euro-
su esencia y singularidad. pa, y más inexcusables si se trata de establecer las líneas autó-
En aquellos días que precedieron al desencadenamiento de la nomas del proceso de desarrollo histórico latinoamericano. Qui-
guerra, en más de una oportunidad, pensadores latinoamericanos y zá ha sido Latinoamérica más original de lo que suele pensarse,
europeos compartieron diagnósticos y procuraron hallar respuestas y quizá sean más originales de lo que parecen a primera vista
comunes ante la crisis que estuvieran sostenidas sobre la similitud procesos que, con demasiada frecuencia, consideramos como
de valores culturales. Un ejemplo de ello fue la reunión realizada en simples reflejos europeos4.
Buenos Aires en septiembre de 1936 bajo el auspicio de la Organi-
zación de Cooperación Intelectual de la Sociedad de las Naciones2. Desde la amplia perspectiva que dejaron abiertas estas afirmaciones,
Del encuentro participaron escritores de Europa y América Latina nos interesa aquí dirigir la mirada hacia un capítulo particular de las
para dialogar sobre las relaciones entre los universos culturales que relaciones entre América Latina y Europa: lo que cada uno ha signi-
ellos representaban en un contexto mundial cargado de tensiones. ficado para el otro y, subsidiariamente, las percepciones mutuas. El
Participaron, entre otros, figuras de la talla de Alfonso Reyes, Pedro Atlántico ha sido una avenida de doble mano por la que han fluido
Henríquez Ureña, Baldomero Sanín Cano, Juan B. Terán, Francisco noticias originadas en uno y otro lado, noticias que han sido ideas y
Romero, Georges Duhamel, Emil Ludwig, Juan Estelrich, Jules Ro- acontecimientos. Cada uno de los extremos ha gravitado en el des-
main, Jacques Maritain, Stefan Zweig. Registros demasiado apresu- envolvimiento del otro y más de una vez lo que uno y otro tuvieron
rados han soslayado estas experiencias privándonos de antecedentes como propio, tenía sus raíces en las orillas opuestas.
útiles para retomar ese diálogo con el mismo espíritu que entonces3. Un enfoque atento a las percepciones y más ajustado a unidades
Bueno es recordar que en esas oportunidades, siempre se enfatizó la y diversidades dentro de cada parte, debería hablar de “las Américas
necesidad de “reconocerse” en similitudes y diferencias, de tomar en y las Europas”. En el caso del espacio reconocido en el nomenclador
cuenta lo que cada uno había significado para el otro en cinco siglos geográfico como hemisferio occidental, siempre ha sido necesa-
de trayectoria paralela. rio diferenciar la porción de colonización británica de la ibérica,
mientras que del otro lado la diversidad es muy amplia y admite
Lo primero a superar son dos visiones distorsivas que se refuerzan numerosas clasificaciones, incluida la de una Europa central y otra
mutuamente -así lo han venido haciendo desde largo tiempo: “euro- periférica. Con frecuencia la mención a América como un todo ha
peísmo” y “eurocentrismo”. El europeísmo de unos confirma el prescindido de la distinción entre sus dos grandes capítulos. Durante
eurocentrismo de los otros, componiendo identidades equívocas que un tiempo y a ciertos efectos, esta “confusión” -no siempre inocente-
obstaculizan el reconocimiento mutuo. Celo imitativo de un lado, comportaba menos distorsiones y equívocos que los que derivaron
exceso de soberbia auto-referenciada del otro. La contracara del del desarrollo desigual y la proyección hegemónica del Norte. Más
europeísmo suele ser una actitud entre hostil y recelosa de Europa ajustada y provechosa, en cierto modo, ha resultado la referencia a
que tiende a descartarla -sino a culpabilizarla- por decadente como un “triángulo atlántico” que individualiza las relaciones entre cada
poder y como expresión de cultura. uno de sus extremos.5
Hay mucho de audacia en lo que intentamos aquí. Como nos
movemos habitualmente en el ámbito de la sociología política y de Volviendo al eje Latinoamérica-Europa. La densidad de los flujos
las relaciones internacionales y carecemos de la erudición requerida culturales e ideológicos en una y otra dirección y las transculturali-
para delimitar influencias culturales e ideológicas, solo nos propo- dades derivadas, han dependido del hecho de tratarse de una relación
nemos un esquema interpretativo, basado en algunas intuiciones y, que se desenvolvió dentro de un patrón centro-periferia, donde la
al mismo tiempo, necesariamente provisorio, que aspira a identificar “periferidad” ha sido mucho más que un vínculo económico y un
algunas cuestiones capaces de estimular la reflexión que debería trayecto histórico singular; ella evoca una condición que incluye,
acompañar a la articulación de la mencionada coalición. Por lo entre otros rasgos, la disposición a absorber y nutrirse de lo prove-
demás, sabemos bien de la dificultad para delimitar influencias y niente del centro emisor, la asimilación de expresiones materiales
seguir el hilo de una travesía cultural o ideológica. Remontarse a las y simbólicas provenientes de un espacio referencial. La forma -o
nacientes de una expresión, sea ella culta o popular, suele deparar las formas- de asimilación y lo que se haga con lo asimilado es otra
hallazgos inesperados que reflejan la compleja trama de los inter- cuestión, que en modo alguno se puede soslayar y que ha sido fuente
cambios. Las ideas siguen recorridos a veces caprichosos, en cuyo de interpretaciones diversas.
transcurso incorporan y cambian al atravesar territorios diversos y Primero fue la excepcional aventura del “descubrimiento”.
lo que se inicia en uno de ellos suele retornar al lugar de origen des- Cualquiera hayan sido los motivos de la gesta que abriría el camino
pués de recorrer diversos lugares (haciendo alusión precisamente a de una mundialización que de ahí en adelante seguiría su curso solo
flujos entre Europa y América Latina se ha mencionado el fenómeno con pausas, y al margen del error inicial del navegante al servicio del
de “retorno de influencias” para referirse a expresiones de una latitud reino de Castilla respecto del lugar adonde había llegado buscando la
que se suponían gravitantes sobre otra pero que en realidad recono- ruta hacia las apetecidas especias orientales, la imagen de un “mun-
cían en esta antecedentes remotos). do nuevo” que convertía al ya conocido en “antiguo” llegaría hasta
58 Puente@Europa
La densidad de los flujos culturales e ideológicos en una y otra dirección y
las transculturalidades derivadas, han dependido del hecho de tratarse de
una relación que se desenvolvió dentro de un patrón centro-periferia, don-
de la “periferidad” ha sido mucho más que un vínculo económico y un tra-
yecto histórico singular; ella evoca una condición que incluye, entre otros
rasgos, la disposición a absorber y nutrirse de lo proveniente del centro
emisor, la asimilación de expresiones materiales y simbólicas provenientes
de un espacio referencial.
lo más profundo de las conciencias continentales. Fue el primer gran de la conquista que admiran y pretenden realizar en su nuevo medio
acontecimiento que conmovió a la conciencia europea, un cataclis- las concepciones que llegan en libros del otro lado del Atlántico.
mo, según algunas interpretaciones, cuyas ondas se propagarían Alguien mencionó “un viaje de ida y vuelta de la utopía a través del
hasta principios del siglo XX. Sería inagotable la mención de todos océano”. Más adelante, Vasco de Quiroga, protegido de Zumarraga
aquellos que anunciaron el descubrimiento como el acontecimiento y también lector de Moro se propone con los indios de Michoacán
“más grande e importante registrado en la historia del género huma- reconstruir la sociedad fabulosa.
no”, desde el abate Reynal hasta Adam Smith y los redactores de la Nuevo Mundo no era solo el lugar descubierto, porque el des-
Enciclopedia para quienes “la historia del mundo no ofrece quizás cubrimiento inauguraba un Mundo Nuevo. Influencia sobre el saber
acontecimiento más singular a los ojos de los filósofos que el descu- constituido y sobre el cuadro general de las ciencias. Además del
brimiento del nuevo continente”. pensamiento político y social, el acontecimiento deja su huella sobre
Visiones proféticas y leyendas. Desde el fondo del tiempo la concepción de la historia, de la geografía o del cosmos, haciendo
medieval venía la corriente mítica de búsqueda del paraíso terrenal trastabillar a la ciencia hasta entonces dominante. El descubrimiento
al que podía imaginárselo en algún lugar no conocido o en un tiem- ha demostrado que existe una diversidad de mundos, de hombres, de
po futuro6. A leyendas y profecías se sumarían las circunstancias costumbres. Se conmueven antiguas creencias y surge la duda que
concretas o las interpretaciones sobre el “estado del mundo” -en el habría de encontrar en Michel Eyguem, llamado Montaigne (1533/
mundo todo o en las cercanías del propio reino. La insatisfacción de 92), su primer fundamento.
la cristiandad del siglo XVI halló su expresión en el ansia por volver
a una situación más favorable. La vuelta debía ser al paraíso perdido Inmediatamente, el tiempo colonial. La alteración causada por el
cristiano o a la Edad de Oro de los antepasados “[...] con el descu- descubrimiento no se limitó a la vida intelectual europea; el Nuevo
brimiento de las Indias y de sus habitantes [...] era fácil trasmutar el Mundo también habría de incorporarse a los sistemas económico y
mundo ideal, de un mundo remoto en el tiempo a un mundo remoto político y era de esperar que también en esas esferas el continente
en el espacio. La Arcadia y el Edén podían localizarse ahora en las “descubridor” experimentara una transformación. Durante un tiem-
lejanas orillas del Atlántico”7. po, las noticias provenientes de América resonaban en metálico,
El encuentro más asombroso de la historia europea8 llegó en pero también en demanda de productos elaborados en Europa. Aun
ese “tiempo de inquietudes”9, que fue la segunda mitad del siglo cuando la moderna historiografía haya relativizado la tesis extrema
XV y ayudó a la conformación de la cosmovisión humanista teñida conforme la cual el tesoro americano estaría en la base de la consoli-
del concepto de dignidad del hombre y de un constante interés por dación de la burguesía y el despegue del capitalismo, es indiscutible
sus posibilidades de mejorar o modificar su destino. Los humanistas que los galeones con oro y plata que, provenientes de minas mexica-
proyectaron en América sus sueños irrealizados. El hasta entonces nas y peruanas, llegaban al puerto de Sevilla, aportaron una cantidad
oculto mundo de las antípodas “les permitió expresar su profundo de oportunidades que favorecieron el gran impulso europeo.
descontento con la sociedad europea y criticarla. Europa y América Ciertamente, no todo era intercambio material. Otras noticias
se convirtieron en una antítesis de la inocencia y la corrupción”10. americanas repercutirían con mayor o menor fuerza en las concien-
América esta inscripta en el origen del humanismo renacentista y cias europeas continuándose con inesperadas resonancias más allá
por tanto, en la irradiación fenomenal de este movimiento cargado de aquel siglo XVI; en primer lugar, los debates en torno de la natu-
de reivindicaciones sociales. Veinticuatro años después del viaje de raleza y condición de sus habitantes. Lo que estaba en juego era la
Colón, Moro publica su Utopía, uno de los textos que más habría de idea de igualdad de toda criatura humana. Derecho de los hombres
influir en el pensamiento y en el propio desarrollo social del viejo y de las naciones. La contracara de la explotación y las diversas
mundo. “Uno de los más significativos documentos de compromiso formas del “cruel trato” serían los alegatos de Antonio Montesinos
social que el Humanismo podía asumir”11. En rigor, su “lugar inexis- y las tesis expuestas por Bartolomé de Las Casas en Valladolid, en
tente” era América. 1550, contradiciendo al erudito Sepúlveda, que llegarían a los terri-
Enseguida, un primer “retorno” a las Indias. Se sabe que el torios ilustrados aportando nutrientes a las formación del moderno
obispo de México, fray Juan de Zumarraga, leía y anotaba el texto concepto de los derechos humanos. En el mismo sentido gravitará
de Moro y de allí tomó la idea de ensayar en tierra americana y entre la obra de la escuela de Salamanca y del teólogo y jurista dominico
los indios, aquel proyecto de sociedad. Ya no era Europa que inespe- Francisco de Vitoria, reconocimiento de la entidad humana y racio-
radamente hallaba la Edad de Oro viva en las Indias, sino los hijos nal de los indígenas y de la igualdad de sus comunidades respecto de
Puente@Europa 59
cualquier estado cristiano. Su capacidad para gran mayoría de los líderes que impulsaron Cualquiera fuera la esfera de incidencia,
ser “dueños y señores”, tanto pública como y condujeron el movimiento emancipador la “deuda europea” ha sido ampliamente re-
privadamente y la existencia de una comuni- refleja su registro de sucesos mundiales y la conocida, pero se ha reparado mucho menos
dad mundial de naciones, formulaciones de familiaridad con las principales corrientes en el flujo de sentido contrario: de América
un nuevo concepto del derecho de gentes12. de pensamiento, unos y otras muchas veces hacia Europa. De un lado, el hilo crítico
A no demasiada distancia transcurría la conocidas directamente durante prolongadas contenido en las imágenes del buen salvaje
repercusión de la imagen del “buen salva- estadías en el lugar de los hechos. Manuel y la mucho más visible y directa repercusión
je” y de la bondad natural que por distintas Belgrano, tal vez el latinoamericano más de la Revolución de 1776 sobre la de 1789;
vertientes también llegaría a los textos de la conocedor de las novedades de los fisiócra- de otro lado, el eco de la emancipación
Ilustración y a las estribaciones de la Revo- tas, formado universitariamente en España, hispanoamericana inspirando autodetermi-
lución Francesa. Sea a través de los relatos aprovechaba la cercanía física para asistir en naciones. Asombrado por la imagen de la
misioneros, sea a través de las celebres ex- París a las jornadas revolucionarias. En su primera vez en que un pueblo se liberaba de
presiones de Montaigne, a quien el contacto biografía relataría: todas las cadenas, Condorcet anunciaba que
con indios guaraníes llevados a París inspi- la revolución americana muy pronto se ex-
raría una visión crítica de los usos políticos Como en la época de 1789 me hallaba tendería por Europa. A su vez Thomas Pai-
y las realidades sociales de su continente, en España y la Revolución de la Francia ne, de regreso de su estadía en el continente
que seguirá resonando mas allá de su tiempo hiciese también la variación de ideas, americano escribía:
y que se incorporarían a las construcciones particularmente en los hombres de
iluministas de Voltaire y Rousseau.13 letras con quienes más trataba, se apo- Me ha tocado tomar parte en la inicia-
deraron de mí las de libertad, igualdad, ción y triunfo de la revolución ameri-
Llegó luego la emancipación, un hecho seguridad, propiedad y solo veía tiranos cana. El éxito y los hechos de esa revo-
madurado lentamente y que solo necesitaría en los que se oponían a que el hombre, lución me animaron y la prosperidad y
de resonantes acontecimientos -se tratara de fuese donde fuese, no disfrutase de un la felicidad que desde entonces reinan
giros radicales en la historia de la humani- derecho que Dios y la naturaleza le en ese país recompensan con creces
dad, como la Revolución, o de situaciones había concedido y aun las mismas solos trabajos sufridos y los peligros que
coyunturales, como la arremetida napoleó- ciedades habían acordado en su estable- se afrontaron. Los principios en que se
nica sobre la Metrópoli- para irrumpir defi- cimiento directa o indirectamente. fundó esa revolución se han extendido a
nitivamente. Ya en 1801, el Abate de Pradt Europa, y una Providencia desbordante
vislumbraba que el Nuevo Mundo se con- Por supuesto, además de noticias contarían regenera al Viejo Mundo con los princi-
movería con “la mayor revolución de que el los intereses y juegos de poder entre las pios del Nuevo.
mundo haya sido testigo”. La biografía de la potencias.
60 Puente@Europa
Claro que los líderes del acontecimiento líder venezolano al barco con el que soñaba revolución francesa de 1848 tuvo en Chile
americano reconocían inspiraciones del otro otras liberaciones. un eco poderoso [...] la habíamos visto ve-
lado y en su imaginación moraba el Espíritu Existen suficientes indicios de que el nir, la estudiábamos, la comprendíamos, la
de las leyes. ejemplo de la independencia de las colonias admirábamos; nos asimilamos a sus hom-
Hubo otro episodio americano, en la de hispanoamericana -constituidas confor- bres por la enseñanza de ellos recibida, a
que por entonces era la colonia más flore- me el ideal republicano- tuvo que ver con sus acontecimientos por la prensa diaria, a
ciente del mundo, que conmovió a Europa la difusión que el principio de nacionalidad sus aspiraciones por la república que era la
en el último tramo del siglo XVIII: la gran conoció a lo largo del siglo XIX. Tales epi- fraternidad a través de los mares y de las
rebelión haitiana -iniciada en 1791- y la sodios no pasaron desapercibidos para el razas”. No se trataría solo de conocer acerca
absorbente figura de su liderazgo negro. napolitano Mancini, impulsor de la unifica- de hechos e ideas, sino de replicas concre-
Toussaint L’Overture, cuyo nombre reso- ción de las partes de Italia en un solo cuerpo tas: varios conatos revolucionarios en tierras
naría por años en varias capitales del Viejo político, quien desde su cátedra de derecho latinoamericanas -en Colombia entre 1848 y
Mundo, no solo por sus resonantes victo- internacional de la universidad de Turín ar- 1855, en Chile entre 1848 y 1852- hicieron
rias militares -incluida la de una poderosa gumentaría sobre la idea de la nacionalidad que un cronista francés escribiera en la pres-
fuerza expedicionaria británica-, sino sus como fundamento del derecho de gentes. tigiosa revista Revue des deux mondes que el
intuiciones modernizadoras. Durante el Naturalmente, los hombres de la inde- socialismo prosperaba en América del Sur.
transcurso de este proceso, se produciría un pendencia seguían abiertos a toda enseñanza Muchos de los programas del socialismo
hecho de inocultable simbolismo que, según y ejemplos que la fortaleciera y abriera los utópico contemplan a América Latina como
algunas interpretaciones, gravitaría sobre el cauces del progreso material y ello los con- inspiración o lugar de realización15.
curso revolucionario: sumados en París a la ducía hacia los lugares donde ese progreso Mientras que los ecos de la indepen-
Asamblea Nacional los delegados de la sec- parecía más evidente. Como diría el hondu- dencia resonaban en la voluntad de emanci-
ción haitiana, la potente argumentación del reño José Cecilio del Valle: “Robaré a los pación de las nacionalidades sometidas de
representante negro logró respaldo para la genios de otras naciones los pensamientos Europa, la evolución de los nuevos estados
abolición de la esclavitud y el reconocimien- que han influido en su prosperidad”. Inicial- surgidos de aquel movimiento estaba lejos
to de la libertad e igualdad de los hombres mente, las instituciones políticas norteameri- de confirmar las expectativas generadas por
de color. Muerto Toussaint, sus seguidores canas serían principal fuente de inspiración, su aparición y sus definiciones republicanas.
siguieron la lucha hasta lograr la indepen- aunque en la esfera económica y cultural Las últimas advertencias de Bolívar, carga-
dencia en enero de 180414. las miradas se dirigían a Europa. Era acaso das de escepticismo, eran el mejor ejemplo
inevitable que esta germinación europeísta del estado de ánimo que prosperaría rápi-
Era inevitable, y más allá de los designios de generara dilemas y tensiones. De un lado, damente en el escenario de las luchas inte-
las potencias, que la emancipación de las co- entre ideales y realidades -de allí la raíz de riores. El desencanto y la ansiedad calaban
lonias españolas tuviera efectos inmediatos muchos conflictos que también lo eran de las hondo, sobre todo en las elites de las ciuda-
y mediatos en Europa. Nadie que siguiera la ciudades y el interior rural-; del otro, entre des, de modo que imitar o trasplantar se con-
evolución de la política mundial podía des- imitaciones sin más y búsqueda de origina- vierten en los verbos con que se conjuga un
entenderse de lo que ello significaba para los lidad. En ambos casos, la deriva hacia los progreso que la realidad se empeña en pos-
equilibrios continentales ni de la novedad extremos desdibujaba las vías intermedias: tergar. “Seamos europeos” sería un clamor
de la presencia de una veintena de nuevos partir de la realidad para transformarla y acicateado por la decepción y un programa
estados cuya independencia unos querían hacer el esfuerzo de pensar por sí y desde sí de gobierno de las elites ilustradas. Antes
frustrar y otros preservar. La propia idea de pero nutriéndose de conceptos y experien- habían viajado a Europa sus miembros en
independencia adquiriría un status de sig- cias de la parte más avanzada del mundo. búsqueda de reconocimiento diplomático o
nificación hasta entonces desconocido en el Durante todo el siglo XIX, los acon- auxilio para sostener la lucha independentis-
lenguaje político y pronto incorporado como tecimientos europeos siguieron llenando ta, ahora viajarían a la meca para aprender
novedad a los diccionarios. De algún modo, las inquietudes latinoamericanas y con la o simplemente para tomar distancia, aunque
este movimiento renovaba la antigua idea de repercusión de siempre. De todos ellos, po- temporaria, de una realidad de la que rene-
un destino singular, encarnado en la imagen cos pudieron competir con la influencia de gaban. A más incomodidad por las pruebas
heroica de los libertadores y fundadores de los movimientos revolucionarios de 1848 y a las que la sometería “la barbarie”, más
naciones. Bien se ha recordado que en el con las formulaciones del socialismo utó- necesidad de compensar familiarizándose
París de los Borbones, los jóvenes usaban pico y, más adelante, con los procesos de con las más altas expresiones del espíritu.
el “chapeau Bolívar” como identificación unificación de Alemania e Italia. El chileno Empaparse de la filosofía, la literatura, el
republicana y Byron le ponía el nombre del Benjamín Vicuña Mackenna recordaría: “La arte en París, Londres, Roma o Atenas. En
Puente@Europa 61
La contracara de la explotación y las diversas formas del “cruel trato” se-
rían los alegatos de Antonio Montesinos y las tesis expuestas por Bartolomé
de Las Casas en Valladolid, en 1550 [...], que llegarían a los territorios
ilustrados aportando nutrientes a las formación del moderno concepto de
los derechos humanos. En el mismo sentido gravitará la obra de la escuela
de Salamanca y del teólogo y jurista dominico Francisco de Vitoria, recono-
cimiento de la entidad humana y racional de los indígenas y de la igualdad
de sus comunidades respecto de cualquier estado cristiano.
primer lugar, la capital de Francia, motivo abonado para prosperar contribuyendo a cuadros sociales de ambas posturas difieren
de una verdadera devoción: apenas pasada la darle letra a las imágenes más pesimistas so- sensiblemente: miembros de las oligarquías
mitad del siglo, el mencionado Vicuña Mac- bre los destinos de la región, mezcladas con de un lado, intelectuales y artistas del otro.
Kenna exclamaba: “Estaba ya en París. Esta- referencias a leyendas negras, pecados de Actitudes bohemias en ambos lados. Algo
ba en la capital del mundo, el corazón de la origen y enfermedades incurables. Paradóji- inesperado le ocurriría a muchos: la estadía
humanidad en que todo parece latir con las camente, en simultáneo con los diagnósticos en Europa y la familiaridad con sus expre-
pulsaciones gigantescas que el espíritu de más escépticos respecto de lo que podía es- siones les permitiría “reconocerse” en sus
todos los pueblos envían a ese centro de vida perarse de un puñado de repúblicas signadas orígenes y manifestaciones. Descubren a
y de inteligencia”. En ocasiones, un dejo de por la inestabilidad y las luchas interiores, Latinoamérica: política y culturalmente. Se
reproche por la devoción no correspondida: las cosas comenzaban a dar un vuelco que “latinoamericanizan”. En el campo del arte
otro chileno, José Victoriano Lastarria diría: pronto rehabilitaría la antigua imagen del y la literatura matizan la disposición imitati-
“La América conoce a Europa, la estudia sin continente de la esperanza. La oportunidad va y afirman originalidad de paisajes y tipos
cesar, la sigue paso a paso y la imita como llegó con la demanda de alimentos y mate- humanos que los europeos comienzan a
un modelo; pero la Europa no conoce a la rias primas de la Europa industrializada. En reconocer. El cubano Alejo Carpentier re-
América [...] su solo interés es industrial y la onda de una nueva aceleración del secular lataría el modo en que llegó a apercibir que
sus agentes los mercaderes” movimiento mundial globalizador, irán hacia lo que denominaría “lo real maravilloso”,
Obviamente, Latinoamérica era parte de el Norte carnes, granos, café, estaño, cobre, que era lo que se esforzaban en hallar sus
un sistema mundial y un capítulo importante etc. y vendrán productos manufacturados, anfitriones surrealistas, existía naturalmente
en los cálculos de poder de las potencias. El capitales y hombres. En poco más de tres en los lugares desde los que él provenía. En
proceso independentista había estado ligado décadas una parte del continente cambia de paralelo, y de algún modo realizando pro-
a juegos en los tableros internacionales -aun rostro y prospera, olvidándose de sus antece- puestas que se habían hecho mucho tiempo
cuando el británico Canning hubiera exage- dentes y sin reparar en todos los que quedan antes, intelectuales y artistas de distintos
rado al afirmar que había obrado en América al margen. El desencanto se desvanece y va países aprovechan la hospitalidad europea
en nombre del equilibrio de poder europeo. dejando lugar a su contrario. para poner en marcha iniciativas latinoame-
Despejada las aventuras recolonizadoras -que Autoestima en los locales e ilusiones en ricanistas de claro corte político-identitario.
vale decir reflejaron intenciones diferentes de los que llegan desde el otro lado del océano. En eso estaban europeos y latinoameri-
los grandes protagonistas-, quedaban las pu- En la aventura transatlántica se condensan canos cuando se produjo un acontecimiento
jas de posiciones en un espacio que muchos los sueños de una nueva vida de millones que concitó la atención de unos y otros: fue
imaginaban ideal para proyectar modelos de europeos que se embarcan con la pro- el estallido mexicano de 1910 y la gesta que
neocoloniales. Inglaterra a la cabeza de ellas, mesa de trabajo y prosperidad. En algunos le siguió, personalizada en dos figuras capa-
aunque sus hegemonías sería desafiada por casos, el crecimiento toma la forma de un ces de nutrir los imaginarios reivindicativos:
las ambiciones de Washington. Solo la fugaz “milagro” que sorprende. En los mismos Pancho Villa o Emiliano Zapata. El interés
aventura mexicana de Napoleón III -que barcos que transportan inmigrantes vendría se orientó también hacia las noticias lite-
dicho sea de paso se acompañó de una de las una nueva oleada de viajeros con parecidos rarias y artísticas provenientes de América
primeras menciones a la América Latina-, propósitos de los de un siglo antes: explo- Latina. Varios siglos después de los relatos
procuró terciar en un juego bipolar. rar oportunidades de negocios o saber de del Inca Garcilaso o de las aportaciones del
qué se trataba. En la dirección contraria barroco, el potente muralismo mexicano de
A lo largo del siglo, las noticias del mundo seguirá marchando un apretado núcleo de Rivera, Orozco y Siqueiros no pudo pasar
seguirían desembarcando en los puertos latinoamericanos con la mente fija en el desapercibido, como no lo pasaría una li-
latinoamericanos. Después del romanticismo “imaginario transatlántico”: esnobismo e teratura rica en exhuberancias tropicales o
le llegó el turno al sociologismo positivista impostación cultural por parte de algunos, melancólicas llanuras.
que se difunde como un virus en un terreno avidez de aprendizaje por parte de otros. Los La experiencia mexicana, al margen de
62 Puente@Europa
lo que tenía de singular y atrayente por el papel de la masa indígena, Si una guerra llegara finalmente a concluir de aplastar a esta
se uniría inevitablemente al potente estallido que conmovió al mun- Europa, ¿qué quedaría de nuestros tesoros y de nuestras espe-
do en 1917 y que le pondría amplificador al clima revolucionario a ranzas? [...]. Pero la humanidad no perdería todo su saber, todo
lo largo de las dos décadas siguientes. La Revolución Rusa fue reci- su patrimonio espiritual, en ese enorme siniestro cuya mera
bida con temor por unos y alborozo por otros. Las burguesías que se probabilidad, que no es pequeña turba y paraliza al pensamiento
estremecían ante la mención de lo bolchevique darían la bienvenida europeo. Una América más cuerda, más libre, más esperanzada
a la reacción fascista dispuesta a “contener” el peligro rojo; mientras que nosotros, habrá acogido para entonces lo mejor de nuestra
que, por otro lado, generó la comunión entre los que a ambos lados obra […]. Creo que se puede considerar a América como la gran
del Atlántico creían en la llegada de la emancipación humana y la reserva de la civilización occidental, creo que de este lado del
construcción de un mundo nuevo. “Los tiempos nuevos” sería el tí- Atlántico nacerán los esfuerzos a los cuales tendremos que acu-
tulo del ensayo de José Ingenieros, por entonces la figura arquetípica dir dentro de un plazo más o menos largo.
del intelectual, el mismo que había impulsado el latinoamericanismo
y que anunciaba una definitiva renovación moral diseñada en el pro- El belga Estelrich sería todavía más categórico:
grama de la Rusia revolucionaria y se identifica con la Internacional
del Pensamiento que impulsa el célebre grupo Claridad, encabezado Los países de América Latina representan para la vieja Europa,
por Anatole France, Henry Barbousse y Romain Rolland, unidos en fatigada, destrozada y dividida contra ella misma, una suerte
la convicción de “un gran resplandor que provenía del Este”. de nueva primavera, una nueva juventud del mundo. Tienen un
Cualesquiera que hayan sido las circunstancias que empujaban dinamismo, un impulso vital y un optimismo que contrastan sin-
en la dirección de la afirmación latinoamericanista de los primeros gularmente con el clima espiritual de la mayoría de las naciones
años del siglo XX -en especial los vientos expansionistas que venían europeas. Conjuntamente con Rusia, aparecen como los lugares
soplando desde Washington- encontraron un inesperado auxilio en en los cuales las posibilidades son ilimitadas.
el impacto que tendría la Primera Guerra Mundial sobre las repre-
sentaciones más difundidas; caló hondo un primer gran desencanto Si bien la mayoría de los europeos que expresaban aquel sentimiento
respecto de la civilización que era capaz de destrozarse en las trin- creían en el papel de “renovación civilizatoria” que podía desem-
cheras. Claro que la idea de crisis y de decadencia tenía conspicuos peñar la parte latina del continente, debido al “lazo espiritual” que
emisores europeos -empezando por el muy leído Oswald Spengler-, sentían que los unía, al mencionar a América muchos pensaban en la
cuyas voces llegaban hasta Latinoamérica reflejando el modo en porción anglosajona, reapareciendo una vez más el antiguo elemen-
que gran parte de la intelligentsia europea veía a lo que volvía a de- to de ambigüedad. En rigor, fueron estos últimos los que sintieron
nominarse el “Viejo Mundo”, pero asignándole al adjetivo nuevas
y pesimistas resonancias. Por otra parte, en 1920, el francés Albert
Demangeon había escrito “Le declin de l´Europe”.
Hubo un “cambio de talante” que no desplazó del todo a la
anterior disposición europeísta pero la hizo coexistir con miradas
recelosas o reproches alimentados por nuevas canteras ideológicas.
Este fenómeno, muy visible en los años veinte, se profundizó en la
década siguiente y alcanzó su pico al iniciarse la segunda conflagra-
ción. Se hizo cada vez más frecuente hablar de desencanto, decep-
ción, desengaño -y siempre de declinación. Uno de los participantes
del mencionado coloquio de Buenos Aires de 1936 afirmaba: “Se
nos dice que se difunde aquí un sentimiento de decepción frente a
Europa [...]. Avanzando más se nota en los americanos del sur una
decepción de carácter político y respecto de la organización social y
los métodos gubernamentales europeos”.
Por contraste, y nutrido por el desencanto respecto de lo que po-
día esperarse de las “cunas civilizatorias”, en Latinoamérica crecía
un sentimiento de autoafirmación y la versión regional de un destino
manifiesto; de un lugar de realización de ideales humanistas. Ello se
reflejaba en la “Utopía de América”, publicada en 1924 por el domi-
nicano itinerante Henríquez Ureña. Mientras “la Europa decadente”
no dejaba de exportar los usos y las ideas de los modelos fascistas
y estalinistas, muchos latinoamericanos se esforzaban en hallar ca-
minos alternativos originales poniendo énfasis en los propósitos de
autonomía y justicia social y confiaban en los vientos renovadores
que soplando desde la región terminarían despejando los nubarrones
del mundo. Como diría el mexicano Alfonso Reyes: “Muy pronto os
habituaréis a contar con nosotros”.
Lo cierto es que muchos europeos pensaban lo mismo. En el
mencionado coloquio, Jacques Maritain afirmaría:
Si la cultura europea está a punto de quebrarse y si ella marcha

quizás a la ruina, si entra en un período agónico se comprenden
bien los sentimientos de inquietud y desilusión que se desarro-
llan en las regiones del mundo menos inmediatamente alcanza-
das por los desgarramientos que sufre la cultura europea, pero
que son inevitables.
Un par de años después, Paul Valéry decía:
Puente@Europa 63
Cualesquiera que hayan sido las circunstancias que empujaban en la di-
rección de la afirmación latinoamericanista de los primeros años del siglo
XX -en especial los vientos expansionistas que venían soplando desde
Washington- encontraron un inesperado auxilio en el impacto que tendría
la Primera Guerra Mundial sobre las representaciones más difundidas; caló
hondo un primer gran desencanto respecto de la civilización que era capaz
de destrozarse en las trincheras.
que se confirmaban sus presunciones, aunque de una forma distinta el avance del movimiento unificador tal como transcurrió desde la
a la esperada: desde fines de 1941 -cuando ya habían transcurrido celebración de los Tratados de Roma. Otorgando un nuevo nutriente
dos años y medio de lucha-, las tropas estadounidenses ayudaron a la antigua tradición unificadora inscripta en la cultura política de la
al vuelco que daría el curso de la guerra y contribuyeron a evitarle a región, la experiencia comunitaria se constituiría en un ejemplo que
Europa un destino autoritario (aunque compartirían tal mérito con el alentaría iniciativas que comenzaron a cristalizarse desde el inicio de
Ejército Rojo). Allí, junto con la gestación de la denominada Alianza los años sesenta.
Atlántica, hasta entonces circunscripta al vínculo entre Washington Solo en algún momento y para la parte más radical de Europa,
y Londres, se constituyó uno de los más fenomenales equívocos del América Latina volvió a recuperar el título de región de las expecta-
siglo XX: la idea del rescate habría de convertirse en un formidable tivas. Fue cuando los guerrilleros comandados por Fidel Castro im-
recurso de “poder soft” del que la hiperpotencia se valdría, de ahí en plantaron en Cuba la planta revolucionaria. Hacia allí fueron buena
adelante, toda vez que lo necesitara. Nada más fácil que imponer la cantidad de intelectuales europeos, encabezados por el filósofo más
imagen del rescate de otra amenaza totalitaria. comprometido y prestigioso de la época para comprobar en el lugar
Terminada la guerra, Europa se concentra en su reconstrucción, y empaparse de los logros de un gran movimiento social emanci-
empresa que, merced al plan Marshall y la presencia soviética, pador. El “Huracán sobre el azúcar”, título de un resonante ensayo
fortalecería su disposición hacia Washington. Parece empeñada en de Sartre, fue símbolo de un gran movimiento que empalmaba con
aventar la imagen de la decadencia y tomar distancia respecto de el clima de la descolonización del Tercer Mundo y compensaba a
episodios de los que no podía jactarse aunque demonizara a regíme- muchos de la cada vez más descorazonadora evolución de los socia-
nes y líderes. El europesimismo se desvanecería con rapidez. Para lismos reales y del papel del proletariado y su vanguardia. Era una
ello pondría en actividad mecanismos mentales que solo aseguran gran noticia.
memorias parciales. En cierto modo, también Latinoamérica se vuel- Otro indicio de interés, aunque con connotaciones muy diferen-
ve sobre sí misma, aunque en este caso para consolidar su progreso tes, fue el de la Francia gaullista. El fundador de la Quinta Repúbli-
económico por vía de la industrialización, crecimiento que, dicho ca, consustanciado con la idea de restaurar la grandeza de su amada
sea de paso, le permite recibir una segunda oleada inmigratoria de la mediante la puesta en práctica de una política exterior independiente,
que son parte poblaciones que han sufrido la contienda y sus conse- dirigió una mirada hacia América Latina proyectando un concepto
cuencias demo territoriales. Nuevamente la esperanza para muchos de influencia que trascendía la plataforma necesaria para procurar
cientos de miles. oportunidades empresariales. Su gira latinoamericana sería como un
Ni la disposición hacia Estados Unidos y su concepto de la con- lejano eco de antiguas pujas inter-hegemónicas procurando terciar en
tención del comunismo, ni el ocultamiento de un pasado reciente con un juego monopolizado por Washington y, secundariamente, por las
demasiadas sombras favorecerían el reconocimiento europeo hacia potencias del Este.
las singularidades y valores latinoamericanos que la región había La inestabilidad política y las recurrencias militaristas -inse-
parecido dispuesta a considerar en los años en que marchaba hacia parables de los designios y las prácticas de Washington-, no podían
la guerra. Muy rápidamente se dejó de lado la idea de que la región sino ampliar la brecha con un continente que se recuperaba rápida-
podía jugar un papel de importancia en el rumbo de los destinos hu- mente y fundaba una nueva cultura política democrática. La oleada
manos. Apenas reaparecería en iniciativas algo marginales, como los institucionalizadora de los años ochenta devolvió algo del interés
coloquios organizados por la UNESCO en San Pablo y Ginebra para por Latinoamérica, aunque la atención concentrada en cuestiones de
analizar las relaciones culturales entre ambos regiones en la óptica la transición y la gobernabilidad no se acompañó de gestos concretos
de una convergencia en el desarrollo de un humanismo occidental que las facilitaran; antes bien, los europeos recomendaron a países
abierto a otros pueblos16. En rigor, el distanciamiento sería mutuo. agobiados por la deuda que acompañaran las políticas de ajuste
En concordancia con la matriz ideológica de la Guerra Fría, la im- prescriptas en un célebre consenso de la capital norteamericana y
postación “norteamericanista” tomaba el lugar, en un nivel cultural que no se apartaran de las rígidas evaluaciones ortodoxas del Fondo
mucho mas degradado, de su precedente europeísta. Monetario Internacional. En el fondo, el derrumbe de los socialis-
Hubo sí una señal proveniente de Europa en la que los lati- mos reales y el auge del neoliberalismo de mercado pesaban sobre
noamericanos no dejaron de reparar: fue la que se relacionaba con el ánimo del progresismo europeo de quien se esperaba otro auxilio.
64 Puente@Europa
Fuera por flamantes convicciones o por el públicos que ésta podría proveer son más 4
José Luis Romero, Situaciones e
deseo de mostrarse en acuerdo con las ideas que compensados por los costos de sus dis- Ideologías en Latinoamérica, Buenos Aires,
dominantes, fuera porque la fiebre privatista posiciones bélicas. Sudamericana, 1986.
se convertiría en una fuente de negocios para Es fácil advertir que una parte de Eu- 5
Arthur Whitaker, “Las Américas en el
las empresas de sus países. ropa, la política e ideológicamente más triángulo atlántico”, en Lewis Hanke, Tienen
Volviendo al inicio. El papel que una radical, siempre necesitada de actores que las Américas una historia común?, México
acción concertada entre Europa y América carguen sobre sus hombros las grandes rup- D.F., Diana, 1966.
Latina podría desempeñar en la construcción turas revolucionarias, vuelve a reparar en los 6
Melvin Lasky, Utopia y Revolución, Méxi-
de un orden mundial alineado conforme vientos latinoamericanos, sean las formas co, Fondo de Cultura Económica, 1985 (ed.
los principios democráticos cosmopolitas chavistas, las promesas indigenistas o los orig. 1976).
demanda un esfuerzo serio -no retórico- de movimientos sociales surgidos entre los es- 7
J. H. Elliot, El viejo mundo y el nuevo,
comprensión. Saber acerca del otro; de su combros del sismo neoliberal. Y allí no hay Madrid, Alianza, 1972.
entidad y singularidad. Del lado europeo, ponderación en los juicios; por contraste, la 8
Tzvetan Todorov, La conquista de Amé-
bastante más que admitir que por sobre un otra Europa apenas se preocupa por entender rica. El problema del otro, Buenos Aires,
patrón de intercambio desigual, en mucho de estos procesos y se refugia en convencio- Siglo XXI, 2003.
lo que son hay huellas latinoamericanas; se nalismos, resistiéndose a interpretar las 9
Ver, curso dictado en el Collège de Fran-
trata de trabajar sobre la forma de concebir expresiones de la región en las que siempre ce entre 1944-1945 por Lucien Febvre,
el triángulo atlántico y corregir el “déficit de laten aspiraciones autónomas e igualitarias. L’Europe: genèse d’une civilisation, Paris,
comprensión” que sigue nutriendo los refle- El eurocentrismo sigue sin reconocer las Perrin, 1999.
jos eurocentristas. complejidades de la periferidad. 10
J. H. Elliott, op. cit.
No es el modo subordinado de pensar 11
Ruggiero Romano y Alberto Tenenti, Los
el eje Atlántico el que ayudará a Europa a Notas fundamentos del mundo moderno. Edad
hacer algo por un mundo más pacífico, ni media tardía, reforma, renacimiento, Colec-
ensayar aquello que alguna vez se insinuó 1
Comunicación de la Comisión al Con- ción: Historia Universal Siglo XXI, Madrid,
como “nuevo humanismo”. Obviamente sejo y al Parlamento Europeo “Una Aso- Siglo XXI, 1971.
ha habido mucho más que necesidad, in- ciación reforzada entre la Unión Europea 12
Respecto al nacimiento del “derecho de
comprensión o efectos de la propaganda en y América Latina”, Estrategia para una gentes”, ver el artículo de Luigi Nuzzo in-
la actitud que desde la segunda posguerra Asociación reforzada entre la Unión Eu- cluido en esta sección (N.C.E.).
Europa adoptaría frente a las dos partes de ropea y América Latina: presentación 13
Germán Arciniegas, América en Europa,
América. La condescendencia respecto de detallada {COM(2005) 636 final} (http: Bogotá, Plaza Janes, 1980.
Estados Unidos no tiene contrapartida en //ec.europa.eu/comm/external_relations/la/ 14
Germán Arciniegas, Biografía del Caribe,
las posturas frente a América Latina. No es news/ip05_1555.htm). Buenos Aires, Sudamericana, 1972.
el mismo celo que pone en los juicios sobre 2
Comisión argentina de cooperación inte- 15
Pierre-Luc Abramson, Las utopías so-
las características de la vida política, de la lectual-Institut international de coopération ciales en América Latina en el siglo XIX,
democracia en uno y otro lado. Puede en- intellectuelle (eds.), Europa-América Latina, México D.F., Fondo de Cultura Económica,
tenderse la trama de intenciones e intereses Buenos Aires, 1937. 1999.
de representaciones del pasado y de espe- 3
Las discusiones mantenidas en el seno de 16
UNESCO, Las relaciones culturales y mo-
culaciones sobre el presente que sostienen esta reunión y de aquella también organi- rales entre el Viejo y el Nuevo Continente,
este modo de concebir la alianza atlántica zada en Buenos Aires en 1936 por la filial Madrid, Cultura Hispánica, 1957.
y la resistencia a mostrar una postura más argentina del Club PEN, son objeto del
independiente. No hay salida sin crítica a la artículo de Corinne Pernet incluido en este
hiper-potencia. Después de todo, la cuenta, mismo número de Puente @ Europa (Nota
ya ha sido pagada con creces y los bienes del Coordinador Editorial, N.C.E.).
Puente@Europa 65

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Cap. XII.

E l proceso de integración europeo: ¿enseñanzas para otras experiencias de integración regional?

El Proceso de integración europeo: ¿enseñanzas para otras experiencias de integración

¿Cómo se ha producido el proceso de institucionalización de la Unión Europea? Antes de

Naturalmente, es importante establecer qué es la UE, porque sabemos que la misma

recomendaciones y las opiniones, que constituyen declaraciones públicas dirigidas a los

Los tratados comunitarios y el Pacto por la Paz

La UE hace y hace mucho. Que esto sucediera no era inevitable. La UE es el resultado de la

La UE es un intento por crear un nuevo orden internacional con características de política

La UE intenta conjugar pacíficamente las relaciones interestatales con la exigencia de una

El primer pilar es aquél tradicionalmente considerado comunitario de la Comunidad

El Tratado de Niza de 2001 racionaliza la arquitectura institucional de la UE y afronta los

La Convención se ha desarrollado en Bruselas entre 2002 y 2003. La misma elaboró un

El Tratado Constitucional fue sujeto a aprobación de los Estados miembros devenidos 25

De los Tratados a la institucionalización de la UE

Aún cuando no es de aplicación obligatoria, la opinión de la CEJ ha llegado a ser asumida

La institucionalización de un sistema político supranacional es por lo tanto el resultado de

la que ha contribuido fuertemente a la formación de un consenso acerca de las políticas

Con la formación de un Mercado Único Europeo, muchas problemáticas ligadas al

Problemáticas tradicionalmente nacionales —desde de la defensa del ambiente a la

En suma, si la CEJ, la Comisión y también el PE han tenido un interés institucional en la

También éstos han obtenido beneficios de la institucionalización de un sistema

De la integración europea a la governance europea

Estudiada mucho tiempo como un caso de cooperación internacional entre actores

En primer lugar, la legislación de la UE es reconocida por los Estados miembros como

En segundo lugar, la UE dispone de un parlamento directamente elegido por los

En tercer lugar, la UE se ha convertido en un “régimen de políticas públicas” (Cram, 1997;

La UE, por el contrario, refleja la existencia de objetivos complementarios entre sus

Governance europea o déficit democrático

De hecho, en la UE no hay un “gobierno” pero sí hay instituciones separadas que

En resumen, ¿quién es el responsable de lo que se hace en la UE? Es indudable que los

La UE como sistema político sin centro y sin pueblo

La UE no nace de un centro, su expansión no ha sido sostenida por un aparato

caracteriza, por si mismo, ni la legalidad ni la funcionalidad de la UE. No todos los países

y regionales diferentes, y hasta incluso verdaderas “naciones culturales” (como Escocia o

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El origen de la crisis económica

En el origen de la crisis está la burbuja inmobiliaria. En primer lugar, en Estados Unidos,

La combinación de una alta liquidez y de la disponibilidad de los nuevos productos

El problema surgió al estallar la burbuja. Las familias se encontraron fuertemente

La crisis llega a Europa

En todo caso, el fin de la burbuja inmobiliaria habría supuesto la desaparición de un sector

Y aquí es donde la ideología comenzó a jugar un papel decisivo. La oposición republicana

En Europa, el primer ministro Gordon Brown, en el Reino Unido, y Rodríguez Zapatero en