Breve Ensayo Sobre el déficit fiscal y las finanzas públicas de El Salvador

Introducción

El déficit fiscal y la deuda pública son unos de los males que arrastran los países de renta
baja (Como es el caso de El Salvador) que les impide salir del subdesarrollo.

La deuda pública y al déficit fiscal van de la mano, puesto que la deuda pública surge en
el momento en que se presenta déficit fiscal, esto es cuando los gastos del estado
superan sus ingresos, algo que siempre sucede.

El déficit fiscal y la deuda pública crean un círculo vicioso del que es casi imposible
escapar, porque en el año siguiente hay que dedicar recursos para pagar lo que se prestó
en el año anterior, y en consecuencia el déficit se incrementa haciéndose necesario
recurrir a más deuda, y cada año el problema se repite y se agrava. Un círculo vicioso y
costoso.

Marco Conceptual

El déficit fiscal se define como la diferencia negativa entre los ingresos y los egresos
públicos en un cierto plazo determinado. El concepto abarca tanto al sector público
consolidado, como al sector público no financiero y al gobierno central. Se trata del
resultado negativo de las cuentas del Estado. Cuando los gastos estatales superan a los
ingresos, se produce el déficit.

El déficit fiscal, por lo tanto, aparece cuando los ingresos recaudados por impuestos y
otras vías, no alcanzan para cubrir aquellas obligaciones de pago que han sido
comprometidas en el presupuesto. La contabilidad nacional se encarga de medir el déficit,
apelando a diversas cuentas para poder representar con números la actividad económica
de manera sistemática.

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Es importante señalar que cuando un país gasta más de lo que ingresa se dice que tiene
un déficit fiscal, si gasta lo mismo que ingresa, un presupuesto equilibrado y si gasta
menos que lo que entra en sus arcas, tiene un superávit.

Déficit fiscal y deuda pública

Por otro lado, cabe definir el término déficit fiscal y deuda pública, ya que muchas veces
se cree que son la misma cosa y, claramente, no lo son.

El déficit fiscal, como ya se ha definido, se refiere a las pérdidas del Estado a lo largo de
un año; mientras que el segundo término hace referencia a la deuda que el Estado ha
asumido frente a sus acreedores en varios períodos, es decir el déficit que ha acumulado.
Al existir el déficit, el Estado debe recurrir a la deuda pública para pagar la diferencia
negativa de sus acciones económicas, de este modo, ambos conceptos se retroalimentan.

Al aparecer un déficit fiscal, se entiende que el Estado ha estado gastando durante un

período de tiempo determinado, generalmente de un año, más de lo que ha recibido en
impuestos y demás transacciones para el dinero público.
Cabe señalar que la forma en la que un Estado consigue el dinero es a través del cobro
de impuestos, de las ganancias por vender recursos naturales y de los préstamos que
realiza a otros países. El dinero que recibe debe utilizarlo para los gastos de
funcionamiento (sueldos de los empleados), en la inversión social e infraestructura
(alquileres, mantenimiento), los pagos de la deuda (lo que otros países le han prestado) y
la seguridad nacional, entre otros gastos estatales.

El déficit implica que el Estado ha utilizado más dinero del que tenía en sus arcas, y ese
saldo negativo debe pagarse de alguna manera; para ello se recurre a una serie de
herramientas que permiten una mayor recaudación o un menor gasto como disminución
del gasto, un aumento en los dineros que los ciudadanos deben pagar al estado
(impuestos), un aumento en la cantidad y monto de los préstamos que solicita en el
exterior o a nivel nacional, o con emisiones de dinero (Bonos, LETES, etc).

Según la política económica calificada como keynesiana (por John Maynard Keynes), el
déficit presupuestario es una herramienta válida para promover la actividad económica

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cuando la inversión privada se ha reducido y el gasto en consumo se encuentra

deprimido. Esta teoría, sin embargo, ha sido desmentida en diversos pasajes de la
historia, ya que producen ciertos efectos negativos que impiden la expansión de la
economía, como la inflación.

Los especialistas citan, por ejemplo, que el aumento de la demanda puede incrementar la
cantidad de importaciones y no la producción local, y advierten que si el déficit es
financiado a partir de la emisión de billetes, suele derivar en inflación y termina atacando
aún más el consumo.

Para medir el déficit fiscal, la contabilidad nacional aplica diversos criterios respecto a los
pagos, los cobros y las obligaciones. Por lo general, el déficit se califica o se juzga de
acuerdo al porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) que representa.
Es importante mencionar que tanto la deuda pública como el déficit fiscal son los peores
enemigos del desarrollo, las causas por la que aquellos países subdesarrollados no
pueden salir de esa situación económica y continúan endeudándose.

Factores de Déficit fiscal en El Salvador

Los déficits se originan de una proporción mayor de los gastos respecto a los ingresos de
un ejercicio fiscal, situación que puede derivarse de una diversidad de factores de
carácter económico, político o circunstancial.
En el caso de El Salvador, estos factores han sido: la inversión pública, los costos de la
reconstrucción post desastres naturales, entre otros que también se encuentran
fuertemente ligados a la deuda.

a. Inversión pública.
En los últimos 40 años, en El Salvador se han construido importantes obras de
infraestructura financiadas con recursos provenientes principalmente de préstamos
bilaterales y multilaterales, que han incidido en el nivel de endeudamiento público.

b. Costos de reconstrucción de desastres naturales.

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El Salvador es un país vulnerable a los fenómenos naturales, lo que aunado a la falta de

planificación territorial, ha incidido en que constantemente se sufran desastres que dejan
muchas pérdidas materiales, a lo que se suma la pérdida de vidas humanas. En los
últimos 30 años, el país ha sufrido tres terremotos de gran escala –octubre de 1986,
enero y febrero de 2001–, que han dejado muchos daños a la infraestructura pública, la
que luego debió ser reconstruida con fondos públicos provenientes del prestamos –
escuelas, hospitales y otros edificios públicos, carreteras con derrumbes, etc.

Evolución de la inversión pública. Fuente MH

Como puede apreciarse, la cantidad de recursos utilizados en la reconstrucción post

desastres es considerable y proviene en gran parte de la reorientación de préstamos
contratados previamente para otros destinos –principalmente inversión en infraestructura–
y por ende, contribuyen al aumento de los gastos. Ahora bien, aunque se trate de
situaciones coyunturales, estos costos tienen su origen en la falta de visión de los
gobiernos para formular e implementar una política de prevención de desastres y la
constitución de un fondo destinado a la atención de estas situaciones, ya que no hay
dudas respecto de la vulnerabilidad del país ante fenómenos naturales que vienen a
incrementar la carga financiera del Estado.

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Ingresos totales, gastos totales y déficit fiscal

Los ingresos totales no han sido suficientes para cubrir los gastos totales, como se
observa en la siguiente gráfica:

Gráfica de los ingresos y gastos totales. Fuente BCR

Es de resaltar que, el valor pico del déficit fiscal se encuentra en el año 2009, con un
saldo negativo de $772 Millones; en este punto existía una fuerte recesión económica,
donde para ejemplificar, se pasó de tasas de inflación de 5%, a una tasa negativa:

¿Cuál fue la decisión del estado ante el déficit fiscal?

Podría afirmarse que el Estado ha tenido que recurrir a un crecientemente peligroso
endeudamiento, para sobrellevar un déficit de dimensiones que nunca antes se habían
presentado en la historia de El Salvador.

En las últimas décadas, la economía salvadoreña ha mostrado altas tasas de crecimiento

y recesiones profundas, periodos de recuperación y de desaceleración de manera
recurrente. Este comportamiento, si bien forma parte del ciclo económico natural de un
país, en el caso de El Salvador las fases de expansión no han sido lo suficientemente
prolongadas para garantizar una mejora significativa en el bienestar de la población.

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En este contexto y al ser el sector público un componente clave en la actividad económica

del país, las finanzas públicas han reflejado también los vaivenes de la economía y han
mostrado una situación históricamente deficitaria, con resultados globales promedio
superiores al -3.5% en el período 1980-2012, lo que ha conllevado a la necesidad de
recurrir fuertemente al endeudamiento, con el propósito de cubrir las brechas financieras
generadas por los altos déficits.

Deuda del sector público no financiero

La Deuda del Sector Público no Financiero (SPNF), comprende la deuda a cargo del
Gobierno Central, Empresas Públicas no Financieras y Resto del Gobierno General.
La Deuda del SPNF se clasifica dependiendo si ésta se contrae con organismos
internacionales o con cualquier persona natural o jurídica con o sin residencia y domicilio
en la República de El Salvador, así:

Deuda Externa: Son aquella obligaciones monetarias representativas de crédito con otro
Estado, organismo internacional o con cualquier persona natural o jurídica sin residencia
ni domicilio en la República de El Salvador.

Deuda Interna: Son aquellas obligaciones que surgen por emisiones y colocaciones de
títulos y valores del Estado y Entidades Públicas en el territorio de la República de El
Salvador y las obligaciones que contrae el Estado u otras entidades públicas no
financieras con el BCR, Instituciones Financieras u otras personas naturales ó jurídicas.

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Deuda Previsional
Otro factor determinante, es la responsabilidad del gobierno central de asumir la
obligación de pagar a las pensiones del Sistema Público de Pensiones (SPP) a partir del
agotamiento de las reservas técnicas del ISSS e INPEP, mismas que al entrar en vigor la
reforma previsional en mayo de 1998, solo duraron hasta cubrir una parte de las
prestaciones de 2001, por lo que desde ese año, se agregó una carga financiera más al
Estado de alrededor de 1.5% del PIB anual y para lo cual se ha tenido que tenido que
emitir deuda por un total de US$4,500 millones: en un principio eurobonos (2001-2006) y
desde la creación del FOP, certificados de inversión previsional (CIP), en el mercado
interno.
El cambio de aritmética legislativa llevó al gobierno a dar vida en septiembre de 2006 al
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), con la única función de emitir CIP, los
que de acuerdo a la ley debían ser adquiridos por las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP). Con estos recursos, se pagaría las prestaciones a los pensionados del
SPP. Así Las cosas, a diciembre de 2011, sin contar los eurobonos emitidos directamente
por el gobierno antes de septiembre 2006, el saldo de la deuda previsional del gobierno
con el FOP a diciembre de 2011 llegó a más de US$3,100 millones (CIP series A y B), lo
que equivale al 13.5% del PIB; mientras que el servicio anual por dicha deuda ascendió a
US$72 millones en 2011 y en los próximos 5 años puede superar los US$150 millones
anuales, toda vez que las tasas de interés de referencia se mantengan bajas, generando
más problemas a la liquidez en el corto y mediano plazo.

Financiamiento de gasto corriente: iliquidez.

Las finanzas públicas en El Salvador han sido históricamente deficitarias y los déficits no
han estado relacionados exclusivamente al financiamiento de proyectos de inversión en
infraestructura económica y social, sino que han tenido un alto contenido de complemento
al financiamiento de los gastos corrientes del gobierno. Esta situación tiene su origen en
los problemas “estructurales” de liquidez que padece el gobierno, mismos que se ven
reflejado en los ciclos anuales de ingresos y gastos, en donde, los primeros resultan
menores a los gastos, generándose brechas no financiadas que muchas veces se
relacionan con gastos esenciales e ineludibles para el funcionamiento del Estado, por lo
que no existe otra alternativa que buscar fuentes de los recursos para cubrirlos. En este
caso surge la deuda de corto plazo (LETES), en donde, ante la débil capacidad para

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incrementar sustancialmente los ingresos fiscales, el gobierno ha utilizado el

financiamiento vía deuda para financiar el gasto corriente rutinario. El problema radica en
que las LETES no han sido utilizadas para el propósito que indica la Ley: cubrir déficits
temporales de caja, sino que año con año van quedando remanentes que no se liquidan,
los que van formando una “bola de nieve” que al cabo de cierto número de años, se
vuelven insostenibles.

Conclusiones

Existen medidas a seguir para enfrentar la problemática fiscal ―medidas difíciles y

probablemente con costos políticos―. En ese sentido, algunos puntos para mejorar la
situación fiscal de El Salvador son: Establecer un impuesto a bienes suntuarios;
implementar impuesto progresivos, combatir frontalmente la evasión; reducir el gasto en
subsidios; eliminar el 6% de ingresos obligatorios para el Órgano Judicial; financiarse con
fondos de ahorro obligatorios.
Junto a las ideas anteriores se debe batallar sin descanso a la evasión fiscal. Sin lugar a
dudas, es más que recomendable un combate frontal a la evasión; dado que, posibilita
aumentar los ingresos sin aumentar los impuestos.
Por otra parte, cuando se observa la composición del gasto público, parece difícil
encontrar un área a la cual se le pueda hacer recortes como por ejemplo en la
focalización de los subsidios, así como también el poder evitar que el aparato del estado
continúe creciendo desmedidamente por el clientelismo político que se da en cada cambio
de periodo.

Es incuestionable que El Salvador tiene problemas fiscales relacionados a deuda, déficit

fiscal, inexistencia de política monetaria por la dolarización, inversión y ahorro. Sin
embargo se vuelve necesario tomar medidas correctivas para subsanar dicha situación.

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Bibliografía

Pérez Trejo, Carlos Armando, 1971-

Gestión de las finanzas públicas en El Salvador [recurso electrónico] :sv período 2009-
2014 / Carlos Armando Pérez Trejo. -- 1ª. ed. -- San Salvador,
El Salv. : FUNDE, 2015.

1 recurso electrónico (112 p. : gráficos, tablas).

Datos electrónicos (1 archivo : pdf, 1.32 mb.). -http://www.repo.funde.org/

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