Administração Pública Contemporânea: A Busca por um Caminho Efetivo de

Participação
Autoria: Vânia Aparecida Rezende de Oliveira

Resumo
A busca por uma gestão que privilegia a participação é um debate que cerceia o âmbito da
administração pública contemporânea. Essa temática encontra na literatura uma diversidade
de conceituação, no entanto, parece haver uma concordância que o modelo que vigora na
contemporaneidade precisa de uma reavaliação perante as necessidades e mudanças que
sociedade apresenta. Partindo de tais considerações esse ensaio buscou discutir como a
participação perante as políticas públicas tem sido tratada na literatura e a forma como essa
prática pode se tornar um meio de promover as decisões coletivas estreitando os laços na
relação Estado/sociedade. Para tal, esse artigo busca contextualizar a forma como a cultura
brasileira e a sociedade civil se apresentam, buscando um suporte para essa discussão foi
realizado um resgate de evidências empíricas e teóricas no contexto da administração pública
brasileira. Perante o levantamento bibliográfico feito o trabalho buscou contribuir ao
evidenciar experiências de participação e inserir novos conceitos teóricos relacionados à
administração pública, como por exemplo, a tese da “autoridade reflexiva” de Hoogeboom e
Ossewaarde. O trabalho demonstrou que não há desenvolvimento isolado, o conceito de
intersetorialidade discutido mostra que somente haverá uma nova gestão pública se as tramas
dos tecidos social, político, econômico e cultural se entrelaçarem e assim formarem um
mosaico de possibilidades de relações conjugando o setor público, o privado e a sociedade
civil. A soma de esforços é um caminho para se pensar em um modelo de gestão pública que
proporcione a melhoria das condições de participação democrática e um meio para que a
administração pública participativa adquira legitimidade social e política.

1- Introdução

A discussão que cerceia o âmbito da administração pública contemporânea tem como

tema predominante a participação da sociedade civil na elaboração das políticas públicas
juntamente com a máquina pública. A administração no âmbito público tem sua trajetória
marcada por poucos momentos importantes no Brasil, desde seu descobrimento o país sempre
teve seu setor público marcado por práticas patrimonialistas. Apesar das últimas décadas
serem apontadas como um período de grande avanço, pode-se constatar que os resquícios
característicos de uma cultura marcada pelo jogo de poder de uma elite dominante ainda se
mostram presente nas práticas administrativas, sejam elas, em nível federal, estadual ou
municipal.
A administração pública que ainda predomina em nosso contexto ainda é a gerencial
que foi instituída no governo Fernando Henrique Cardoso em conseqüências das discussões
que ocorriam no mundo sobre as reformas do Estado Moderno. A Nova Administração
Pública, como é chamada, defende os princípios predominantes no setor privado enfatizando a
adaptação para o setor público. O que se pode notar na atualidade, por meio de trabalhos
acadêmicos, é um consenso sobre o fato de que a administração gerencialista não tem dado
conta de suprir as necessidades da sociedade no contexto contemporâneo nem tão pouco
superar todos os desafios que surgem em um ambiente que tem como característica mudanças
rápidas e demandas de uma sociedade cada vez mais exigente.
Perante o contexto descrito a necessidade de uma nova abordagem dentro da
administração pública se mostra como um desafio no mundo acadêmico, pesquisadores da
área têm se debruçado na tentativa de apresentar abordagens que fundamentem o momento de

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transição que vive a sociedade brasileira. Paes de Paula (2005) apresenta um modelo de
administração pública denominada societal, para a autora a administração pública societal
enfatiza a participação social e procura estruturar um projeto político que repense o modelo de
desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho do Estado e o paradigma de gestão. A
vertente societal se inspira nas experiências alternativas de gestão pública realizadas no
âmbito do poder local no Brasil, como os conselhos gestores e o orçamento participativo.
Essa é uma proposta interessante, porém, como ressaltado pela própria autora, ainda é
um pensamento em construção. As mudanças no comportamento da sociedade provocaram
um debate sobre a necessidade de superação dos modelos de administração pública, mas ainda
é tímido o desenvolvimento de uma contribuição teórica dentro de uma perspectiva de gestão
pública que enfatiza a participação da sociedade.
Essa preocupação se justifica se considerarmos a participação social perante às
políticas públicas como um possível caminho para o desenvolvimento de um novo modelo de
administração pública. Um dos grandes dilemas quando se trata de participação no contexto
brasileiro é o fato que nossa cultura democrática formou uma sociedade marcada por esfera
pública fraca vinda de um processo que nunca se pautou no associativismo. Porém, todos os
esforços parecem acreditar que a organização da sociedade civil pode constituir um meio onde
respostas são criadas como alternativas às velhas práticas desgastadas de gestão pública. A
abordagem de administração pública societal em uma perspectiva dialógica é pauta para
discutir um novo caminho nesse sentido.
Entendendo a administração pública societal como um modelo que enfatiza a
participação social, esse trabalho teve como objetivo demonstrar como esse fenômeno se
apresenta como um aspecto dentro da gestão pública, considerando que não houve uma
ruptura com a administração gerencialista e o sistema ainda continua permeado de práticas
patrimonialista burocráticas. Para tal, esse ensaio teórico além dessa introdução, demonstra
como a cultura brasileira e a sociedade civil se delineiam, em seguida foi feito um resgate de
evidências empíricas e teóricas no contexto da administração pública brasileira, o artigo ainda
busca contribuir ao debater novos conceitos teóricos relacionados à administração pública, na
conclusão busca-se resgatar as idéias principais analisadas sob a luz de uma contribuição na
busca de um caminho para a legitimação da administração pública participativa.
Para uma averiguação e pesquisa do que tem sido publicado na área foi feita uma
pesquisa nos artigos do Enapg (Encontro Nacional de Administração Pública e Governança)
promovido no período de dois em dois anos pela Anpad (Associação Nacional dos Programas
de Pós-Graduação em Administração). Esse congresso proporciona à comunidade acadêmica
da Administração Pública, um espaço adicional de discussão e divulgação de pesquisas e
demais trabalhos no campo. Considerando essa importância e a participação dos principais
pesquisadores brasileiros na área, foi feita uma análise de 36 artigos das três edições que já
aconteceram, sendo dos anos de 2004, 2006 e 2008, os artigos foram escolhidos pelo
julgamento da autora quanto à temática proposta no trabalho. As datas dos congressos
mostram como o tema está ganhando importância na comunidade brasileira apenas
recentemente. Por outro lado, o congresso surge pela dimensão que essa área vinha ganhando
dentro de congressos maiores.

2- Cultura Política Brasileira e Organização da Sociedade Civil: um caminho para a

renovação do espaço público

A história brasileira é clara quando mostra que o país ainda é jovem quando se trata de
pensar a democracia como um sistema consolidado. A população que ainda vive às margens
dos espaços públicos carrega características provenientes de nossa formação social e política.

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As heranças autoritárias e excludentes do modelo de dominação patromonialista-burocrático
que sempre dominou a administração formaram raízes antidemocráticas no Brasil.
Ainda hoje, a sociedade civil é dominada pelo Estado, fato que compromete a
construção da cidadania, o exercício dos direitos civis e a participação popular. A tradição
política autoritária, oligárquica, patrimonialista e burocrática, resultou em uma cultura na qual
a participação na vida pública não é fato comum e fácil. A concepção de cidadania ainda
carrega um peso da marginalização política e social vivida ao longo dos anos. Nota-se um
movimento por parte da sociedade civil e do Estado na tentativa de modificar esse quadro.
Misoczky (2002) discute a cidadania ativa, segundo a autora, essa postura pode fazer com que
os cidadãos assumam responsabilidades para com a comunidade a que pertencem,
influenciando os processos políticos locais, o que inclui o acesso e o exercício de direitos, a
organização da sociedade em torno de interesses comuns e o controle social sobre a gestão da
coisa pública, porém ressalta que ainda se trata de um processo em transição.
Bizzeli (1994) já discutia a enorme dívida da administração pública ao setor social
ressaltando que governos pós-períodos militares não deram conta de mudar o quadro de
desigualdade social do Brasil, já nessa época o autor chamava a atenção para a necessidade de
uma nova relação Sociedade/Estado. Por outro lado, Paes de Paula (2001) defende que a crise
do Estado e a crescente conscientização popular abriram espaço para críticas quanto ao
autoritarismo estatal. As fronteiras que separam e inter-relacionam a antagonismo
Estado/Sociedade são problematizas por Resende e Teodósio (2008) no que tange a
descentralização de políticas públicas discutindo os desafios entre o poder público e a
sociedade sobre as configurações históricas de interação entre as esferas pública e privada na
provisão de políticas públicas brasileiras, marcadas pelo clientelismo, paternalismo,
assistencialismo e centralização de poder.
Ainda citando o recente trabalho de Resende e Teodósio (2008) pode-se dizer que o
cenário brasileiro ainda é impreciso para proporcionar uma modernização da provisão de
políticas públicas. Os autores mostram que, se de um lado está o governo, que precisa
aprender a gerenciar compartilhando o poder, de outro estão as organizações da sociedade
civil, que necessitam cada vez mais superar diferenças, avançar em suas práticas de gestão e
também no próprio controle social sobre suas atividades, de forma a atuar no espaço público
local e alcançar os resultados esperados para sua atuação.
Uma crítica quanto à descentralização é revelada por Filippin e Abrucio (2008) o
trabalho investigativo revelou como a descentralização pode ser um mecanismo de
concentração de poder. Os autores constaram que, por um lado, a atuação do governo
estudado era propagada como uma maneira de se aproximar do cidadão, por outro, construiu-
se aí uma estratégia político-partidária de consolidação no poder da atual coalizão política
dominante no local estudado. Dagnino (2004) corrobora com tal crítica ao defender que as
experiências de participação tem sido caminho para transferência das responsabilidades
sociais do Estado para a sociedade. Costa et al (2008) mostram que na contramão da defesa
pela descentralização há os que argumentam que essa ação pode significar uma redistribuição
da miséria e um retalhamento dos recursos governamentais. Contribuem com uma análise
empírica em 13 municípios de Minas Gerais onde mostram resultados positivos em ações no
âmbito municipal
O processo que vive a administração pública brasileira hoje transita em uma gestão
que é marcada pela herança burocrática patrimonialista, pela força de uma administração
gerencialista e a tentativa da elaboração e efetivação de um modelo que enfatize a
participação da sociedade civil. Dentro dessa ótica, Buenos Ayres (2006) discute a
incapacidade da administração pública gerencial se olhada como uma panacéia para todos os
males da administração pública, não deixando de ressaltar sua importância. Assim, ao
pensarmos uma perspectiva futura sobre a participação e a máquina pública, podemos afirmar

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que a administração pública gerencial não atende ao processo de democratização do Estado
brasileiro o que abre espaço para um debate sobre o futuro de uma nova forma de gestão
pública. Oliveira et al (2008) mostram que em limites municipais há mecanismos possíveis de
participação que se configuram como agentes-chave da nova relação sociedade e Estado.
Fontenele (2007) também contribui demonstrando uma experiência positiva no nordeste
brasileiro do uso do planejamento estratégico municipal participativo. Damo (2006) colabora
nesse sentido mostrando que o quadro de centralismo tem se alterado no Brasil buscando uma
autonomia das regiões e sub-regiões.
O trabalho de Oliveira (2001) discute com propriedade elementos significativos em
experiências analisadas na gestão pública municipal, debate o desafio de como as experiências
municipais se consolidam, se perpetuam e se disseminam. Também Marin Filho et al (2008)
contribui ao mostrar experiência empírica no contexto brasileiro enfocando modelos de gestão
pública. Incorpora-se ainda importante trabalho de Brasil (2007) quando demonstra com
embasamento teórico que governos locais têm assumido novos papéis no ambiente
contemporâneo e têm sido destacados como terreno privilegiado de experimentalismo e de
inovações institucionais.

3- Evidências Empíricas no Âmbito da Administração Pública Brasileira

O tema participação amplamente debatido na literatura necessita de uma nova

investigação sob a ótica da administração pública no cenário atual. Discute-se, muitas vezes,
de forma exaustiva os caminhos que a sociedade civil vem trilhando para que sua relação com
o Estado e políticas públicas seja efetivada por uma participação cidadã. Ao analisar trabalhos
empíricos e teóricos sobre o tema nota-se contradições nas práticas reais da participação. A
mudança de comportamento que teve seu início na década de setenta por meio de movimentos
sociais se desenvolveu ao longo dos anos, mas ainda se mostra deficiente quando se fala de
uma administração pública participativa que tem por base a dinâmica das relações sociais e o
desenvolvimento de novos arranjos institucionais entre esfera pública e sociedade.
Ë vastamente discutido em diversos trabalhos o fato que a partir da década de oitenta
iniciou-se um debate sobre a incapacidade da máquina pública de superar os diversos desafios
que as novas exigências, sejam advindas de agências internacionais ou da própria insatisfação
da sociedade com as políticas públicas. Nesse sentido a Administração Pública Gerencial, foi
instituída sobre o pressuposto de uma visão onde o cidadão fosse um cliente e principal
beneficiário das reformas, esse movimento é fruto de um processo que ganhava força em
vários países e continentes, tento os governos Reagan e Thatcher como seus grandes
propulsores. (SARAIVA e GONÇALVES, 2004; FERRARI, 2004).
Nesse movimento foca-se no processo de descentralização do poder para que o
município venha a ser lócus de desenvolvimento local e assim a participação da sociedade
civil se efetive de fato. Oliveira et al (2004) retifica a importância da descentralização
municipal e o aumento da autonomia dos municípios perante a ausência do Estado, em outro
trabalho os autores alertam para a emergência de novas parcerias entre o poder público e a
sociedade civil. Figueiredo (2004), examina os impactos dos mecanismos de descentralização
das políticas sociais sobre as condições de gestão municipal, levando em consideração o
quadro de mudanças econômicas e sociais ocorridas ao longo da década de noventa. Como
uma ilustração positiva o trabalho de Ladeira (2008) analisa uma experiência municipal em
Belo Horizonte no estado de Minas Gerais, ao investigar a Conferência Municipal da
Juventude de Belo Horizonte o trabalho mostrou que a iniciativa teve forte caráter
democrático, especialmente no que se refere à participação e à construção de espaços públicos
de discussão de políticas públicas.

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 Dentre os artigos analisados, destaca-se a pesquisa de Saraiva e Gonçalves (2004),
onde foi explorada a influência da articulação entre governo e sociedade civil sobre a
efetividade de programas sociais, foi constatada que uma das principais dificuldades é
justamente a questão da mobilização popular. Para os autores prevalece uma percepção do
Estado como provedor capaz de satisfazer as diferentes demandas dos cidadãos e a integração
da sociedade ao papel que lhe é proposto pelo Estado é um processo que levará tempo para
mudar. Esse fato é comprovado em um estudo empírico de Grzeszczeszyn e Vier Machado
(2008) que mostra que há uma fragilidade na formulação de políticas públicas e que essas são
de fundamental importância para a promoção do desenvolvimento local. Também Amâncio
(2008), constata a fragilidade do setor de Assistência Social na cidade de São Paulo
averiguando que o poder público não consegue cumprir sua estratégia de gestão focalizada da
política de assistência social no município. Costa e Palotti (2008), por sua vez, ressaltam a
dificuldade do setor de assistência social, os autores esclarecem que há o desafio adicional de
constituir um campo próprio de intervenção estatal que supere a herança de clientelismo,
filantropia e fragmentação institucional, porém ao estudarem duas iniciativas do setor no
estado de Minas Gerais puderam verificar que o comprometimento das instâncias mais
abrangentes de governo foi fundamental no processo de descentralização de políticas sociais.
Um dos trabalhos que melhor mostrou as contradições da participação foi o de
Siedenberg et al (2008), ao estudarem o Processo de Participação Popular (PPP)
implementado no estado do Rio Grande do Sul os autores levantaram resultados que
evidenciam que o PPP tem atendido, sobretudo, interesses específicos de instituições
governamentais, deixando seu principal objetivo de lado: levantar e atender as principais
demandas sociais regionais para o desenvolvimento. Como em outros trabalhos reconhece-se
que mesmo acontecendo de maneira equivocada os meios que possibilitam o processo de
participação, ainda assim, se mostram importantes pelo próprio processo, ao consolidar a
cidadania e valores democráticos. (OLIVEIRA, 2008; FARIA e MONTEIRO, 2004).
Nesse sentido, Brelaz (2008), traz uma contribuição em estudo sobre as Comissão de
Legislação Participativa (CLP) como espaço de participação sob as óticas da democracia
representativa e deliberativa. Apesar das CLPs serem um exemplo de democracia
representativa, os resultados mostraram que há indícios de que se trata de um espaço de
participação que ainda precisa se desenvolver e superar alguns desafios e limitações para
tornar-se um espaço institucionalizado e democrático de participação.
Destaque também deve ser dado ao fato que a participação efetiva da sociedade na
definição das políticas públicas é condicionada muitas vezes à atuação efetiva do governo
local, foi o que constatou Valle (2008), ao analisar a implementação do desenho institucional
em sete municípios de Minas Gerais proposto pelo Ministério das Cidades para a elaboração
dos planos diretores municipais, fundamentado no Estatuto da Cidade, que define a
participação social como constituinte dos planos diretores de Minas Gerais e os resultados
dessa implementação.
Um fato interessante e relevante encontrado na análise de vários trabalhos está pautado
na força da economia e empreendedorismo social em busca de promover um fortalecimento
das relações sociais. Vidal et al (2004), relata uma experiência bem sucedida ao analisar um
caso de empreendedorismo social desenvolvida pela FUNDESOL, uma organização da
sociedade civil de interesse público que atua na área do desenvolvimento local e sob a égide
da economia solidária em Fortaleza. Verificou-se que a ação de empreendedorismo social
possibilitou o surgimento de empreendimentos populares individuais ou familiares através do
crédito solidário e da assistência técnica ofertada por sistemas de incubação social,
potencializando vocações econômicas locais, gerando trabalho e renda para famílias de baixa
renda, excluídas socialmente. Para os autores as ações de empreendedorismo social
desenvolvidas pela Fundação coadunam com uma nova lógica das políticas públicas voltadas

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para a geração de ocupação e renda. Nesse sentido o empreendorismo social se mostra como
um meio onde cidadãos tornam-se empreendedores e comunidades assumem a forma de
redes de cooperação e de solidariedade. Tyszler 2004 e Santana Júnior (2006) corroboram e
defendem a mesma tese, seus trabalhos colaboram ao discutir de que forma a economia
solidária pode contribuir para uma prática administrativa pública que seja inserida e regulada
socialmente. Algumas críticas surgem em trabalhos acadêmicos sobre o tema, um exemplo
que pode ser citado é quanto ao fato de políticas públicas de economia solidária têm sido
caracterizadas predominantemente nos níveis estadual e federal. (COSTA, 2006).
Pode-se notar também que uma outra questão vem se sendo ressaltada em alguns
trabalhos, é o formato das APLs (Arranjo Produtivo Local) e teoria de redes, temáticas já
discutidas na literatura administrativa, porém sob o ponto de vista da administração pública
vem mudando seu foco, além dos vários enfoques que lhe são dados tradicionalmente, uma
outra vertente surge onde pesquisadores estão percebendo questões relacionadas ao
desenvolvimento local e a formação de capital social, os trabalhos mostram que esse formato
institucional ganha força quando se trata de promover e fortalecer a participação da sociedade.
(CUNHA, 2008; VASCONCELLIS et al, 2006). Por outro lado, o estudo relevante de Vieira
et al (2008), mostra que o projeto APL Plásticos e a Agência de Desenvolvimento Econômico
do Grande ABC promovem ações que não se enquadram dentro dos pressupostos teóricos que
o desenvolvimento local demanda, trabalho que alerta para as contradições que muitas vezes
notamos entre teoria e prática, no caso da participação essa incoerência parece estar muito
evidente.
As autoras Macke e Carrion, (2004) mostram outra alternativa em busca de uma
solução para os problemas sociais, tal alternativa está pautada no fato que os investimentos
privados no campo da gestão social têm sido cada vez mais expressivos, a questão da
responsabilidade social das empresas é a idéia de que as empresas poderiam resolver grande
parte dos problemas sociais, o trabalho ressalta que uma contribuição efetiva no campo social
implica a necessidade que as ações sejam direcionadas para a promoção de capital social e,
assim, contribuam para o desenvolvimento local, exemplificando essa tese sobre o
desenvolvimento do capital social destaca-se o trabalho de Lins e Oliveira (2004) sobre a
experiência do Banco Sesc de Alimentos Pernambuco e Lotta e Martins (2004) ao analisarem
um caso de política pública de sucesso, por meio de gestão participativa, democrática e
descentralizada, fortemente embasada em relações sociais entre a comunidade e o poder
público que foram beneficiadas pela existência de níveis elevados de engajamento cívico e
laços comunitários fortes originados durante o processo de emancipação política do
município. Seguida a esta proposição surge a crítica de Costa e Carvalho (2004) com a idéia
que a Responsabilidade Social Empresarial (RSE) não teve ainda seus pressupostos teóricos,
suas conseqüências práticas e seus desdobramentos locais suficientemente desafiados para
que sua adoção torne-se parâmetro inquestionável para um desempenho organizacional
propalado como responsável. Considerando essa crítica é possível afirmar que em meio às
suas deficiências a ação social do setor privado ainda pode ser vista como um possível
caminho promissor para amenizar problemas sociais e promover o desenvolvimento local.
Outro fator que deve ser destacado nas análises feitas é quanto ao desenvolvimento do
terceiro setor e sua contribuição expressiva na temática participação. Pinto e Junqueira,
(2008) demonstram que as redes sociais no terceiro setor têm papel crucial no
desenvolvimento da ação da sociedade civil, a análise de redes sociais desponta como
metodologia para o entendimento de laços entre poder público e sociedade.
Nota-se um consenso sobre o fato de que a administração pública sob a vertente
societal não pode alcançar um patamar de desenvolvimento isoladamente, como sua própria
base teórica (ainda em construção) defende, para que ela se efetive deve acontecer uma
sinergia de forças entre diversos atores. O desenvolvimento social é, assim construído pelas

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interorganizações, que refletem os interesses das instituições (governo e empresas privadas) e
organizações sociais – de modo a criar modelos de ação coletiva, onde as relações de poder se
estabelecem conforme o grau de verticalização, ou horizontalização das relações. (FISCHER
e MELO, 2003; CALDAS et al, 2008).
Ckagnazaroff e Melo (2004), também defendem esse ponto de vista e mostram uma
experiência real nesse sentido, para os autores a idéia de intersetorialidade provém de uma
discussão que ocorre nas ciências sobre interdisciplinaridade e transdisciplinaridade. Na visão
dos autores, embora a abordagem intersetorial em políticas públicas seja algo recente, ela já
está sendo considerada como uma alternativa de resolução de problemas com os quais a
administração pública tem que lidar. Santos et al (2006) defende essa visão ao trazer o
conceito do modelo, intitulado New Public Service (Novo Serviço Público), acreditam os
autores que, via atividades de coprodução entre comunidades, órgãos públicos, privados e não
governamentais, é possível desenvolver maior participação, cidadania e accountability na
sociedade, o trabalho é ilustrado por uma experiência de ação comunitária de bairro bem
sucedida.
Dentro dessa ótica de discussão há o ponto de vista sobre o controle social, fenômeno
que deve ser pauta de discussão tanto do Estado quando da sociedade civil organizada. O
trabalho de Medeiros e Pereira (2006) explora esse ponto de vista ao identificar como o
Tribunal de Contas da União (TCU) pode contribuir para o aprimoramento do controle social
por intermédio da atuação dos conselhos de acompanhamento e controle social. Por outro
lado, os sistemas de avaliação de programas e políticas públicas podem desempenhar na
ampliação ou no aperfeiçoamento de mecanismos de controle da gestão pública. (FARAH
2006; SPINELLI e COSTA 2008; SANTOS 2008).
Nota-se também trabalhos que enfocam a base teórica que circunda o tema
participação, exemplos são os trabalhos que resgatam a produção científica nacional em
administração pública e gestão social. HOCAYEN-DA-SILVA E FERREIRA JÚNIOR
(2006); NOGUEIRA, (2004). Dentro dessa perspectiva de resgate teórico Castanheira et al
(2006) fazem um interessante trabalhando abordando a economia solidária sob a ótica da
escolha racional de Mancur Olson e da teoria da dádiva por Marcel Mauss. Já Pó e Prado
(2006), elucidam elementos ligados à discussão sobre o que vem sendo estudado dentro do
contexto da Administração Pública no Brasil. Além da pesquisa bibliográfica os autores
contribuem com uma pesquisa sobre as dissertações com o intuito de entender como as
questões apontadas na pesquisa teórica se refletem na realidade. Motta (2008), por sua vez,
explora a Perspectiva Relacional buscando definir os conceitos de Estado moderno e
sociedade civil a partir dessa ótica.

4- A busca por uma nova gestão pública: novas abordagens na elaboração de novos
conceitos

Importantes autores teóricos como Mats Alvesson contribuem com a idéia de analisar
a administração pública à luz da teoria crítica. A teoria crítica ressurge como um importante
debate nos estudos organizacionais que se encaixa com grande precisão ao âmbito da gestão
pública, Alvesson e Deetz (1999) defendem que a meta central da teoria crítica nos estudos
das organizações seria criar sociedades e locais livres de dominação. Ao buscarmos entender
um novo tipo de administração pública que enfatiza a participação podemos pensar em
conciliar essa abordagem dos teóricos críticos, sob uma visão habermasiana uma teoria da
sociedade deve ser construída com a finalidade de contribuir para a auto-emancipação das
pessoas de todas as formas de coação e dominação social, a ação social seria a peça
propulsora para que tal fato seja possível. Carr (2005) apóia a discussão e mostra que a teoria
crítica com sua lógica dialética define o teórico crítico como sujeito que está sempre

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mudando, mas ao mesmo tempo orientado pelo princípio da transformação social, assim a
questão pode ser discutida no âmbito público.
Na visão de Avritzer e Costa (2006) a análise dos processos sociais de transformação
verificados no bojo da democratização não poderia permanecer confinada na esfera
institucional, defendendo a ótica habermasiana ela deveria penetrar o tecido das relações
sociais e da cultura política gestadas. Assim, a crítica sociológica às teorias da transição
indica a necessidade de estudar, de forma reconstrutiva, o modelo concreto de relacionamento
entre o Estado, as instituições políticas e a sociedade, mostrando que nessas interseções
habita, precisamente, o movimento de construção da democracia. Recorrendo à Andrade
(2007) uma teoria crítica das organizações deve aceitar plenamente as conseqüências políticas
e submeter os processos organizacionais a um inquérito racional para refletir sobre a
diversidade de suas práticas e forças sociais. Citando Motta (1986), a autora destaca que é
possível pensar em estabelecer “novas formas de relação social que criam condições objetivas
para que surja um novo tipo de sociedade, que ultrapasse o binômio dirigente-dirigido” .

Definindo o teórico crítico como sujeito que está sempre mudando, mas ao mesmo
tempo orientado pelo princípio da transformação social a questão pode ser discutida
no âmbito público, a literatura muitas vezes salienta a importância da razão
discursiva-crítica definida por Habermas no contexto das democracias modernas à
medida que relaciona uma teoria crítica à teoria da democracia. Essa proposta tem
um caráter reformista da democracia em que o papel da teoria crítica é mostrar os
potenciais e limites do uso da autonomia e do público da razão prática. Dessa
maneira, a razão pública não é exercida pelo Estado, mas pela esfera pública e
cidadãos iguais e livres. (ANDRADE, 2007)

Esse debate ganha força com autora supracitada, para Andrade (2007) a abordagem
crítica, fundamentalmente, procura evidenciar que a administração não é apenas um
fenômeno técnico, mas também político. A autora, se reportando a Alberto Guerreiro Ramos,
aponta para a necessidade de reconhecer que a discussão sobre uma teoria organizacional
crítica, que trás o político devidamente atrelado à administração, foi desenvolvida por
Fernando Cláudio Prestes Motta e Maurício Tragtenberg ainda nos anos 70 e 80 do século
passado. Essa constatação mostra que o contexto teórico e empírico brasileiro pode ser muito
melhor valorizado e explorado. Ao contrário do que muitos trabalhos ressaltam, a literatura
nacional pode criar sua autonomia.
Considerar a teoria crítica e a lógica dialética é abraçar uma perspectiva que leva em
conta a totalidade da realidade social e nossa existência mediada. Nessa concepção, nenhum
aspecto do mundo pode ser considerado isoladamente, há uma rejeição da natureza auto-
evidente da realidade e um reconhecimento das várias maneiras na qual a realidade é
socialmente construída. Esse pensamento aborda tanto o contexto organizacional quanto o
âmbito do Estado Moderno.

5- Organizações reflexivas: novas concepções podem surgir na esfera pública.

Importante contribuição para a administração pública é o trabalho de Hoogeboom e

Ossewaarde (2004) onde defendem a tese da “autoridade reflexiva”, o argumento é que as
instituições da sociedade moderna não devem ser simplesmente aceitas e precisam ser
questionadas, dessa maneira, os indivíduos precisam ter uma consciência política. Esse debate
transita entre a modernidade, modernidade tardia e pós-modernidade, na modernidade, as
organizações podem ser relacionadas à imagem weberiana da ‘gaiola de ferro’ um termo em
que as organizações são comumente associadas com amplas burocracias governamentais, que

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produz um conjunto sem fim de regras e regulamentos. Na visão da modernidade tardia, a
noção de racionalidade orientada a fins, tanto no nível das instituições quanto no nível da ação
social individual, é substituída por um processo de ‘reflexibilidade’. Como conseqüência, os
indivíduos e as instituições têm se tornado mais reflexivos. Assim, a ‘gaiola de ferro’ da
racionalidade orientada a fins está aberta e a burocracia racional-legal da modernidade
desaparecerá ou terá de se adaptar.
Os autores defendem a tese de que a combinação das teorias de Beck e Giddens
levaria a uma nova forma de integração: “autoridade reflexiva”. Na visão de Beck, as
instituições da sociedade moderna não devem ser simplesmente aceitas e precisam ser
questionadas com relação à sua legitimidade. Os indivíduos precisam ter uma consciência
política dos riscos que elas geram. Já Giddens, foca a ação social. A expansão do
conhecimento e a desintegração de laços sociais fazem com que os indivíduos reflitam sobre
sua posição no mundo e comecem a pensar por si mesmos. Assim surge um novo tipo de ação
para substituir a racionalidade orientada a fins: a ação reflexiva. No âmbito da administração
pública essa teoria apresenta coerência quando há um esforço em elaborar modelos novos que
pressupõem a participação efetiva da sociedade.
É fato que o modelo adotado na contemporaneidade não é capaz de compreender as
mudanças geradas pelas instituições. Nesse sentido, a reflexividade surge como um meio de
lidar com as incertezas e riscos, ela sugere a habilidade das instituições e dos atores sociais de
negociar em busca de um novo caminho de elaboração de políticas públicas dentro de uma
perspectiva de participação. Dentro dessa tese acredita-se que, na modernidade tardia, a
autoridade reflexiva teria o potencial de efetuar uma nova transformação, seria um possível
caminho onde diversos atores não têm de aceitar suas condições como certas, mas procuram
interpretar sua situação, refletir sobre sua própria condição e criar sua própria identidade.
Epistemológica e metodologicamente pensando é crucial abordar a colaboração de
Davis e Marquis (2005), os autores oferecem uma rica contribuição quando expõem a idéia do
problem-driven, os autores defendem a tese de que os trabalhos orientados nessa ótica
utilizam teorias baseadas em mecanismos e pesquisas que tomam o campo - não a
organização - como unidade de análise, assim, os tópicos fluem de eventos do mundo. Dessa
maneira, defendem que a nova teoria institucional possui boa chance de alcançar algumas
explicações sobre essas transformações já que ela focaliza os campos como unidade de
análise, os mecanismos e a mudança em si própria. Quando se leva essa análise para o âmbito
público pode-se extrair das experiências municipais um lócus onde o campo se torna
imprescindível para coletar a visão empírica e a contribuição de um desenvolvimento local.
Pensar o campo como lócus de investigação dentro da administração pública
pressupõe-se que estamos tratando de um sistema de atores, ações e relações cujos
participantes possuem um papel de participação efetivo. Essa perspectiva não foca em uma
organização ou um movimento apenas, mas permite abrir o olhar para os diversos atores no
contexto em questão. Ao se conduzir a pesquisa com o olhar no campo é possível demonstrar
como os atores excluídos podem influenciar decisões até então, tomadas por instituições
dominantes. O problem-driven tem o potencial de balancear contexto social com idéias
teóricas, bem como condições estruturais com inovação conceitual. Isto porque tal
abordagem, por não estar pautadas em paradigmas predominantes, criam condições para
conversações estimulando a diversidade de opiniões e a participação de vários níveis da
sociedade, corroborando assim, com a idéia de intersetorialidade já debatida no texto.

6- Discussão e Considerações Finais

A pesquisa bibliográfica feita permite algumas discussões acerca das evidências

empíricas no contexto da administração pública brasileira. Nota-se que os programas sociais

9
sob qualquer forma que se apresentam tem sempre a mesma dificuldade, trata-se da
mobilização popular em prol de um objetivo comum. Esse fato parece ocorrer em virtude de
dois principais motivos, em primeiro lugar seria a própria dificuldade de articulação da
sociedade civil, fato conseqüente de uma herança colonial onde o associativismo nunca foi
uma prática estimulada. Por outro lado ainda reside na cultura brasileira a idéia que o Estado é
o único provedor das necessidades da sociedade, nesse caso isso é conseqüência da uma
democracia jovem e ainda não consolidada como a brasileira.
Porém a pesquisa permitiu também a constatação do fato que há um movimento por
parte da sociedade em criar mecanismos de participação. A economia solidária e o
empreendorismo social foram relatados em artigos como formas alternativas para o
desenvolvimento local. Além de promover o desenvolvimento econômico, promovem antes
de tudo o apreço pela cidadania e participação.
Pelo ponto de vista do setor privado a administração pública ganha força por meio do
desenvolvimento local e conseqüentemente um desenvolvimento social através de novas
formas organizacionais, foi o que se constatou nos trabalhos que ressaltaram a teoria de redes
e os arranjos produtivos local como formadores de capital social já que esses formatos estão
permeados de características como confiança, desenvolvimento social e solidariedade.
Ainda no setor privado destaque foi dado à responsabilidade social desenvolvida pelas
empresas, com todas as críticas que a literatura dispara em relação à essa prática, ainda assim
ela é constatada nos trabalhos como uma atitude positiva na articulação da sociedade para o
fortalecimento da participação de fato. O terceiro setor também citado é um fenômeno que
merece uma maior investigação, acredita-se que há um maior número de experiências
positivas que estimulem o desenvolvimento da cultura participativa, esse argumento tem
como base as próprias propostas que o setor apresenta e suas definições teóricas.
A constatação mais precisa que a pesquisa proporcionou foi quanto ao fato que não há
desenvolvimento isolado, o conceito de intersetorialidade discutido e apresentado em vários
artigos mostrou que somente haverá uma nova gestão pública se as tramas dos tecidos social,
político, econômico e cultural se entrelaçarem e assim formarem um mosaico de
possibilidades de relações conjugando o setor público, o privado e a sociedade com seus
movimentos e organizações sociais. Nesse sentido torna-se necessário a interdisciplinaridade
citada no corpo do texto para que os pesquisadores que propõem a inserção de teorias
advindas de outras áreas das ciências possam ter um pilar de sustentação e proporem teorias
mais consistentes rebatendo assim às críticas de que a produção acadêmica nacional são
frágeis e inconsistentes.
Da mesma maneira que a elaboração das políticas públicas deve ser direito e dever de
várias áreas, o controle social se posiciona no mesmo patamar, a pesquisa destacou esse papel
atribuído ao Tribunal de Contas da União (TCU) mas também em vários momentos evidencia
que a sociedade tem que exercer esse papel de controle, os conselhos gestores são ótimos
exemplos de uma maneira prática instâncias de aprimoramento do desempenho institucional,
além de constituir mecanismos de accountability e de democracia participativa.
Nota-se uma pluralidade nas experiências relatadas, fato importante a ser destacado é
que o fator cultural e regional está sempre presente nas análises feitas, as características
peculiares brasileiras proporcionam resultados diferentes de uma mesma experiência
participativa dependendo de onde ela acontece. Como exemplo ilustrativo pode-se citar os
orçamentos participativos que em cidades como Porto Alegre e Belo Horizonte tiveram
sucesso mas que em outros locais há influência de relações clientelistas entre o poder público
e o privado o que proporciona resultados diferentes. Esse fato mostra a administração pública
como um fenômeno dinâmico e em constante mutação, porém, quando falamos em
participação temos que levar a discussão além da necessidade de institucionalização de
práticas de participação. É necessário que os vários setores envolvidos criem e estimulem

10
condições de capacitar os cidadãos à participação, é fato que cabe ao Estado um papel mais
relevante nesse sentido, assim, a descentralização do poder e o fortalecimento do poder
municipal se torna uma ferramenta decisiva. Não se deve ausentar aqui os deveres da
comunidade acadêmica que muitas vezes se mostra omissa e distante da “realidade prática”,
ou seja, a teoria e a prática muitas vezes estão sendo dissociadas, o problem-driven abordado
nesse trabalho é um exemplo de uma contribuição metodológica para as pesquisas na área, as
novas formas que estão se delineando em abordagens no âmbito da administração pública
mostram que os métodos também estão mudando, novas abordagens devem ser exploradas
para auxiliar essa deficiência.
Somente com o apoio teórico somado aos esforços público, privado e social será
possível se pensar em um modelo teórico que proporcione a melhoria das condições de
participação democrática. Essa participação tem que ser exercitada no espaço local onde há
possibilidade de uma gestão mais eficaz. A literatura tem demonstrado que atualmente a
instância municipal tem conseguido bons resultados ao promover projetos mais diretos à
população que proporciona um acesso e incentivo à participação, deve-se discutir com
veemência qual é o verdadeiro sentido da participação. Esse parece ser o caminho para a
administração pública adquirir uma legitimidade social e política.

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