Módulo 1

Política Exterior e
Independencia
1.1- Política Exterior y
Diplomacia. Definiciones y
características.
Siguiendo a Carlos Escude en su obra Historia General de la Relaciones
Exteriores (1998, Tomo I), iniciaremos este módulo con una serie de
definiciones necesarias para una mejor comprensión y utilización de los
términos más usuales en nuestra disciplina:

A - Se define provisoriamente a una "nación" como una población

asentada en un territorio, casi siempre unida por un lenguaje y una cultura,
con un sentido de identidad diferenciado de otras "naciones".

A veces, una nación puede comprender sólo parte de un Estado, o puede

extenderse más allá de las fronteras de un Estado individual.

Si seguimos esta definición, que es la más tradicional y la presentada por

todas las enciclopedias y diccionarios de relaciones internacionales, en los
hechos, paradójicamente, la mayoría de los países no pueden
considerarse "naciones".

B - Por "país" entenderemos una unidad territorial inter-"nacionalmente"

reconocida que se gobierna a sí misma. No es lo mismo que "nación", al
menos si nos ajustamos a la definición de "nación" de arriba.

Sin embargo, la prosa de los mismos diccionarios de relaciones

internacionales que definen "nación" en estos términos, emplea el vocablo
"país" como sinónimo de "nación" contradiciendo sus propias definiciones
en su discurso cotidiano.

En realidad, si se exigiera coherencia la palabra "internacional" debería

abolirse y sustituirse por "interestatal".

C - Por "ciudadanía" o "pueblo" entenderemos a la población que reside

legalmente en un país, independientemente de que el país dado coincida o
no con una "nación".

Ciudadanía es un concepto jurídico vinculado a la filosofía liberal del

contrato social, mientras "nación" es un concepto antropológico.

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D - Por "Estado" entenderemos el conjunto de instituciones públicas que
regulan la vida de un país, con el monopolio de la fuerza armada legítima y
de la acuñación de moneda.

E - Por "gobierno" entenderemos una administración transitoria del

Estado. Por lo tanto, nación, Estado y gobierno no son la misma cosa,
aunque la convención (y confusión) lingüística lleve a las mismas Naciones
Unidas a utilizar los términos como sinónimos.

F - Por "interés nacional" entenderemos los intereses de largo plazo de la

ciudadanía de un país.

G - Por "intereses del Estado" entenderemos los intereses de largo plazo

del conjunto de instituciones que conforman al Estado.

H - Por los "intereses del gobierno" entenderemos los intereses de corto

plazo de una administración, que por momentos pueden coincidir, pero
también pueden divergir sustancialmente de los intereses de la ciudadanía,
o aun de los intereses del mismo Estado, que por supuesto se miden en un
plazo más largo.

Y este concepto se distinguirá de otro aún más estrecho, el de "los

intereses del estadista", que no siempre coinciden con los del pueblo, la
ciudadanía, o el Estado.

Diplomacia y política exterior

A lo largo del desarrollo del estudio de las RREE, se ha consolidado una
confusión y mimetización entre dos definiciones: una es la Diplomacia y la
otra es la Política Exterior.

Con respecto al concepto de política exterior la doctrina elabora diversas

definiciones y, en la mayoría de ellas se limitan a la fase ejecutiva,
dejando en vació la parte de su elaboración, y es que toda política en
general está compuesta no sólo por acciones sino también por decisiones,
es decir, decisiones y acciones, lo cual implica que en su elaboración y
diseño se va a pasar necesariamente por un proceso de toma de
decisiones.

En el caso de la política exterior, se considera que ésta constituye una

política pública, la cual ha adquirido gran importancia por sus implicancias
y alcances en la arena internacional. Es por ello que, en su elaboración van
a influir toda una gama de factores internos y externos determinantes al
momento de establecer la agenda internacional de un país.

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En cuanto a los factores internos, éstos juegan un rol importante, por
cuanto todos los modelos de política exterior tienen un sustento político y
económico en la política interna, que es su fase de elaboración, de tal
manera que, entre ambas existe un nexo de causalidad, causa- efecto, en el
que hay que resaltar la influencia del régimen político de turno, el cual le
da un sello particular a la política externa, en donde por supuesto, también
intervendrán los factores externos coyunturales en su fase de elaboración.

Si bien es cierto que el Estado es el sujeto de Derecho internacional por

excelencia, éste ya no es el único actor o sujeto en las relaciones
internacionales, debido a la emergencia de nuevos actores no estatales en
el escenario internacional, los cuales han reconfigurado la estructura del
sistema.

De esta manera, el estado ha dejado de monopolizar el manejo de la

relaciones externas, debido a que nuevos actores también intervienen en
la escena internacional, este es el caso, de las Organizaciones no
Gubernamentales (ONG) y las empresas transnacionales, como corolario
de los acelerados procesos de globalización e integración, cuyo influjo
desde un punto de vista económico, a permitido la liberalización del
comercio, la facilitación de las inversiones entre los diversos países del
hemisferio e integrando la economía mundial.

La globalización ha dejado atrás aquellas barreras comerciales de antaño,

incluido problemas de tiempo y distancias geográficas, los mismos que han
generado la intensificación de las relaciones comerciales de bloque a
bloque y entre países vecinos y limítrofes, asimismo, ha permitido el
intercambio cultural y tecnológico, inclusive ha logrado integrarlos
políticamente.

Todos estos factores han producido una ampliación y tecnificación de la

agenda internacional global. Esto ha requerido que el Ministerio de
Relaciones Exteriores necesite del concurso de otras entidades del estado
en sus negociaciones internacionales a nivel bilateral o multilateral,
permitiendo que comparta ese rol conjuntamente con otros Ministerios y,
es el caso, de los Ministerios de Comercio Exterior y Turismo, o la Cartera
de Economía, de manera qué, esta facultad que antes le eran exclusivas, se
han hecho extensivas a otras Instituciones del Poder Ejecutivo, por lo cual,
inclusive se han creado otras entidades especializadas, diferentes al
Ministerios de Relaciones Exteriores con proyección externa.

Finalmente, por todo lo expuesto podemos definir a la política exterior

como corolario de un conjunto de decisiones que responden a factores
internos y externos concretos, que rigen la acción externa de un estado
en sus relaciones internacionales con otros Estados, con Organismos
Internacionales de alcance universal o regional, y con otros sujetos con

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personalidad jurídica internacional, a efectos de promover, y defender los
intereses incorporados en su agenda y demás derechos de cada estado y
sus connacionales ante la Comunidad Internacional.

Hay que resaltar que el concepto de agenda a suplantado al de interés

nacional, por cuanto no existe un solo interés nacional sino varios intereses
nacionales, sobre todo, porque éste ha sido usualmente utilizado para
justificar decisiones autoritarias.

Hoy el concepto de agenda incluye un conjunto de intereses o temas más

específicos, susceptibles de ser operacionales. Ya que éstas obedecen a la
percepción de un mundo cada vez más transnacional, más
interdependiente, y más complejo, en que actores internacionales tanto
gubernamentales, como no gubernamentales, proliferan, por lo que los
intereses internacionales se vuelven más parcializados, desagregados y
específicos.

Por otro lado, existe una vinculación estrecha entre la Política Exterior y
la Diplomacia. En primer lugar, la diplomacia es entendida en su acepción
genérica como la capacidad de entendimiento de las personas, a través
del diálogo, el consenso.

Aunque, técnicamente, el concepto de diplomacia tiene diferentes

acepciones, por cuanto ésta no sólo es utilizado como sinónimo de Política
Exterior sino también de Carrera Diplomática pero en estricto viene a ser la
herramienta perfecta o "el arte de poner apropiadamente en práctica la
política exterior" tal como lo define el Embajador Pérez de Cuellar
(Rivanadeyra, 2005, p.2).

Generalmente se define diplomacia como "la técnica de que se sirven los

estados para comunicarse entre sí a través de representantes formales y
otros, a fin de, en ejecución de la política exterior, articular, coordinar y
asegurar sus intereses, utilizando diversos medios, principalmente, la
negociación." (Rivanadeyra, 2005, p.2)

De lo dicho se colige que, la diplomacia es el medio utilizado para

materializar y hacer realidad la política exterior de un país, la misma que
se hará efectiva a través de sus relaciones diplomáticas con los diversos
sujetos que integran el sistema intencional, los mismos que deberán
ceñirse a ciertos lineamientos o parámetros denominados política
exterior.

Cabe mencionar que la percepción de Diplomacia ha cambiado en los

últimos años, debido a que antes era concebida como una herramienta de
defensa ante amenazas externas, sin embargo, hoy en día, es utilizada no
sólo para fortalecer los lazos de amistad con los países vecinos y demás
países que integran el sistema internacional, sino que también, permite la

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facilitación del comercio, el turismo, las inversiones, como resultado del
fenómeno globalizador y la visión integracionista de quienes la ejercen y
promueven.

1.2- Definición de Interés

Nacional. Aplicaciones y
objetivos.
Según Muñoz Alonso (2006), al concretarse la Paz de Westfalia en 1648,
también se concretaba el moderno sistema de Estados. A partir de ese
momento los Estados se hacen los grandes actores de las relaciones
internacionales y también se establece definitivamente la idea de interés
nacional como criterio directivo de la política exterior.

Sustituido el universo medieval por la modernidad, el mundo internacional

se convierte en un hobbesiano estado de naturaleza, sin la existencia de
una instancia superior o un gobierno ecuménico que impusiera el orden y
la paz a nivel mundo, por lo tanto se hacían necesarias unas reglas que
rigieran el comportamiento entre los Estados. Se instala una nueva idea: la
del interés nacional que desplazaba al concepto medieval del bien común
de la Cristiandad.

Primeras formulaciones de Interés

Nacional
En principio las ideas de interés nacional aparecen relacionadas con otros
conceptos, como el de raison d’état o el de balance of power. El balance
of power reemplaza a la noción de la monarquía universal con la idea de
que cada Estado, al proseguir sus propios intereses egoístas, contribuiría
de alguna manera a la seguridad y progreso de los otros.

En el siglo XVIII comienza a configurarse la moderna idea de interés

nacional, que desplaza a otros criterios de acción política, vigentes hasta
entonces, como «la voluntad del príncipe» o la ya citada raison d’état. Los

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Estados del continente europeo, contiguos entre sí en un espacio
comparativamente pequeño, se enfrentan frecuentemente por cuestiones
territoriales.

De ahí que den a las primeras formulaciones del interés nacional un

contenido fundamentalmente militar, en el marco de una preocupación
prioritaria por la seguridad.

Inglaterra, dadas sus peculiaridades geopolíticas, derivadas de su situación

insular, da al interés nacional un contenido diferente, con prioridad para
los aspectos comerciales. Por ello Londres hizo bandera permanente de la
libertad de los mares, y de ahí su preocupación por contar con un poder
naval, más que suficiente, superior a cualquier otro.

De ahí también la inexistencia en Inglaterra de un ejército de tierra

permanente y, en el ámbito diplomático, la idea de la balance of power, en
virtud de la cual Inglaterra no forma parte de coaliciones permanentes con
los Estados del continente.

En el Siglo XIX Gran Bretaña y EEUU tienen similitudes en la definición del

interés nacional y su carácter directivo a la hora de formular la política
exterior, se deben no sólo a razones culturales sino sobre todo, los rasgos
geopolíticos que comparten: aislamiento y alejamiento de los puntos de
fricción internacionales y ausencia casi total de fronteras con enemigos
potenciales.

Valga como ejemplo esta definición de Palmerston, el Primer Ministro

británico, que aseveraba en su momento “…hacer de los intereses de
nuestro país el principio director de nuestra política (…) No tenemos aliados
eternos ni enemigos permanentes (…) Sólo son eternos nuestros intereses y
es nuestro deber seguirlos y defenderlos‟ (Muñoz Alonso, 2006, p.4)

Durante la segunda mitad del siglo XIX se producen una serie de cambios
en la concepción del interés nacional que tienen su origen en las
transformaciones sociales, políticas y tecnológicas y que ponen en crisis el
concepto:

A - la creciente importancia del Parlamento en la determinación de Política

Exterior

B - el incremento del número de ciudadanos con derecho a voto

C - la influencia cada vez mayor de la prensa

D - los comienzos de la primera etapa de la globalización y real economía

mundo.

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Durante el siglo XX el concepto vuelve a resignificarse: durante la I Guerra
Mundial y como reacción a los relatos de las penalidades sufridas en los
campos de batalla, cuando en el mundo anglosajón se empiezan a manejar
de objetivos morales, que desbordan el concepto clásico de interés
nacional. Se establecen frases que aluden a esos hipotéticos objetivos
morales, como la de hacer una guerra para acabar con todas las guerras o
lograr un mundo seguro para la democracia.

La expresión de esa nueva concepción del orden internacional será los

Catorce Puntos de Wilson. Según esta concepción, el interés nacional
desaparecería sustituido por esos criterios morales, cuya custodiase
encargaría a la Sociedad de Naciones.

Luego del fracaso de la Sociedad de la Naciones y tras el desarrollo de la II

Guerra Mundial con sus enormes consecuencias, será la Carta de San
Francisco el documento fundacional de ese nuevo orden internacional, que
habría dejado atrás el conflictivo concepto de interés nacional.

Pero en un orden internacional tan diferente del alumbrado por la Paz de

Westfalia, pero en el que los Estados siguen siendo los actores principales
es imposible que desaparezca el interés nacional que, a veces, sin
embargo, se presenta enmascarado. Por otra parte, el concepto de
legalidad internacional, que vendría a ser el sustituto del viejo concepto
de interés nacional, se muestra equívoco haciendo referencia más bien a
una hipotética realidad virtual que a la ‘realidad real’ de la política
internacional.

A fines del siglo XX, y al calor de las tesis de Francis Fukuyama, se suponía
que nos movíamos hacia una ilusoria y ‘eventual comunidad mundial’. En
un mundo así la política exterior, la defensa de los propios intereses
nacionales dejaría de existir y sería completamente reemplazada por una
diplomacia encaminada a conciliar los intereses de todos.

Crisis del concepto de Interés Nacional

El concepto de interés nacional sufre actualmente una crisis patente, ya
que se le asocia con las doctrinas del realismo político y del llamado Hard
Power.

Los defensores del Soft Power, del diálogo sin límites, del multilateralismo
y de la vigencia sin límites de la supuesta legalidad internacional no
aceptan el interés nacional como criterio para determinar las políticas
exteriores ya que lo asocian con un supuesto unilateralismo, basado en una
visión egoísta y nacionalista de las RREE.

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Como ejemplo de esta controversia bastan las declaraciones de
Condoleezza Rice, “…debemos avanzar desde el sólido fundamento del
interés nacional y no desde el interés de una ilusoria comunidad
internacional (…) necesariamente existe un conflicto entre el servicio al
interés nacional y los intereses de una más que ilusoria comunidad
internacional‟ (Muñoz Alonso, 2006, p.6)

Finalmente decimos que el primero y más importante de los intereses

vitales es la supervivencia del Estado, que, en cualquier caso y situación,
exige el uso y aplicación de todos los recursos diplomáticos y de cualquier
otra clase de los que disponga el Estado, incluido, si fuera necesario, el
uso de la fuerza militar.

1.3- La toma de
decisiones. Modelos.
Variables del proceso de
toma de decisiones.
La crisis de los misiles cubanos fue un acontecimiento crucial. En octubre
de 1962, durante trece días, existió la probabilidad de que perecieran más
vidas humanas que nunca antes en la historia. Si las decisiones y acciones
de los gobiernos nacionales pueden desatar tales consecuencias, es
necesario entonces que los estudiosos del gobierno y los mismos
gobernantes piensen seriamente en estos problemas. Una mejor
comprensión de la crisis depende en parte de una mayor información y de
un análisis más riguroso de la evidencia existente.

Los modelos de Graham Allison

El argumento general puede resumirse en tres proposiciones:

1. Los analistas piensan los problemas de política exterior y militar a partir

de modelos conceptuales en gran parte implícitos, pero con consecuencias

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importantes para el contenido de sus afirmaciones. Los análisis actuales de
política exterior no son ni sistemáticos ni poderosos. Pero al examinar
cuidadosamente las explicaciones de los analistas, aparecen varias
similitudes fundamentales. Sus explicaciones muestran características
bastante regulares y predecibles.

La primera proposición es que los conjuntos de supuestos constituyen

marcos de referencia básicos o modelos conceptuales, desde los cuales
los analistas preguntan y responden: ¿Qué ocurrió? ¿Por qué ocurrió?
¿Qué ocurrirá?

2. No obstante diversas formas y variantes, la mayoría de los analistas

explican (y predicen) la conducta de los gobiernos nacionales en términos
de un modelo conceptual básico, denominado aquí Modelo de Política
Racional o Modelo I.

A partir de este modelo conceptual, los analistas intentan entender los

sucesos como acciones más o menos deliberadas de gobiernos nacionales
unitarios. Para estos analistas, el objetivo de una explicación es mostrar
cómo una nación o un gobierno pudieron haber escogido la acción en
cuestión, dado el problema estratégico que enfrentaba.

3. Hay dos modelos conceptuales “alternativos”, que dan pie a una mejor
explicación y predicción. En el presente estudio se denominan
respectivamente Modelo de Proceso Organizacional, Modelo II, y Modelo
de Política Burocrática, Modelo III.

Aunque el marco de referencia habitual es útil para varios propósitos, es

también evidente que se le debe complementar, si no sustituir, con los
marcos de referencia que centran la atención en la magnitud de las
organizaciones y en los actores políticos involucrados en el proceso
político. El corolario del Modelo I es que sucesos importantes tienen
causas importantes. Por ejemplo, que organizaciones monolíticas llevan a
cabo grandes acciones por grandes razones.

Este juicio se debe equilibrar con la apreciación de que las entidades

monolíticas son “cajas negras” que tienen diferentes mecanismos en una
estructura de toma de decisiones altamente diferenciada, y que las
grandes empresas son la consecuencia de innumerables acciones
pequeñas, frecuentemente en conflicto, efectuadas por individuos
ubicados en distintos niveles de sus organizaciones burocráticas, con
diversas concepciones, sólo parcialmente compatibles, acerca de los
objetivos nacionales, los objetivos organizacionales y los objetivos
políticos.

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El Modelo I: Política Racional
¿Dónde está la clave de la perplejidad que provocó el New York Times al
dar la noticia del emplazamiento soviético en Cuba de un sistema de
misiles anti balístico?

La pregunta, buscaba averiguar qué objetivo perseguía la Unión Soviética al

asignar cantidades de dinero tan grandes a este sistema de armamento, en
el momento mismo que promovía el relajamiento de la tensión entre las
dos naciones. En palabras del presidente Johnson, “la paradoja es que esto
suceda justo cuando existe abundante evidencia de que comienza a ceder
el antagonismo recíproco.

¿Cómo intentan los analistas explicar la colocación de misiles soviéticos en

Cuba?

La explicación más ampliamente citada de este hecho fue ofrecida por

Arnold Horelick y Myron Rush, sovietólogos de RAND, concluyeron que “la
introducción de misiles estratégicos en Cuba fue motivada principalmente
por el deseo soviético de reducir... el gran margen de superioridad
estratégica de los Estados Unidos.”

¿Cómo llegaron a esta conclusión?

Al estilo de Sherlock Holmes, seleccionaron varias características

sobresalientes de la acción y las emplearon como criterio para probar la
consistencia interna de las hipótesis alternativas acerca de los objetivos
soviéticos. ¿Cómo explican los analistas que ocurriera la Primera Guerra
Mundial? Según Hans Morgentbau, “la Primera Guerra Mundial tuvo su
origen exclusivamente en el miedo a que se alterara el balance europeo
de poder.”

En el periodo anterior a la guerra, la Triple Alianza guardaba un equilibrio

precario con la Triple Entente. Si cualquiera de las dos combinaciones de
poder llegaba a ganar una ventaja decisiva en los Balcanes, podría ganarla
también en el balance de poder global. “Este miedo”, afirma Morgenthau,
“dio lugar a que Austria en julio de 1914, arreglara de una vez por todas sus
cuentas pendientes con Serbia, e hizo que Alemania apoyara
incondicionalmente a los austríacos. El mismo miedo hizo que Rusia y
Francia apoyaran respectivamente a Serbia y Rusia”. ¿Cómo puede resolver
Morgenthau este problema con tanta seguridad? Imponiendo a la
información un “perfil, racional”. (Allison, 1996, p.12)

Morgenthau sostiene que el valor de este método, consiste en que

“atribuye disciplina racional a la acción y crea una continuidad asombrosa
en política exterior, haciendo que la política exterior americana, británica o

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rusa aparezca como momentos de una conexión inteligente y racional... a
pesar de los diferentes motivos, preferencias y cualidades morales e
intelectuales de los sucesivos estadistas.” (Allison, 1996, p.12)

La disuasión es el problema fundamental de la literatura estratégica

contemporánea. En el libro Strategy of Conflict de Thomas Schelling se
formulan varias propuestas sobre la dinámica de la disuasión en la era
nuclear, una de las más importantes se refiere a la estabilidad en el balance
del terror: en una situación de mutua disuasión, la probabilidad de una
guerra nuclear se reduce no por el “equilibrio” sino por la estabilidad del
balance, es decir, por el hecho de que ningún contendiente puede,
atacando primero, impedir al otro regresar el golpe.

¿Cómo sostiene Schelling su propuesta? La confianza en su tesis no se basa

en el estudio inductivo de un gran número de casos sucedidos, sino en dos
cálculos. En una situación de “equilibrio” vulnerable existen valores tales
que motivarían a un contendiente racional a atacar primero, por ejemplo
para destruir las posibilidades de que el enemigo pase al contraataque.

En un “equilibrio estable”, donde no importa quién ataque primero y

cada uno tiene asegurada la posibilidad de atacar a su vez provocando
daños inaceptables, ningún agente racional podría escoger una medida
semejante (ya que esa opción en realidad equivale a escoger el homicidio
mutuo).

La mayor parte de los analistas contemporáneos trabaja

predominantemente, aunque casi siempre de manera implícita, en los
términos de este modelo cuando tratan de explicar los asuntos
exteriores. Es más, que los sucesos en los asuntos exteriores sean los
actos de las naciones parece un supuesto tan fundamental en la forma de
pensar los problemas, que normalmente se ha pasado por alto este
modelo subyacente: explicar un suceso en política exterior significa
simplemente demostrar cómo pudo el gobierno haber escogido esa
acción de manera racional.

La política como elección racional

Los sucesos en asuntos exteriores son entendidos como acciones elegidas
por la nación o por el gobierno nacional. El gobierno escoge la acción que
maximiza las metas y objetivos estratégicos. Las “soluciones” a problemas
estratégicos son las categorías fundamentales que permiten al analista
percibir el hecho que requiere explicación.

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Marco conceptual:

A. Actor nacional. El agente es la nación o el gobierno, concebido como

un decisor racional unitario. Este actor tiene un conjunto de metas
explícitas (el equivalente de una función de utilidad coherente), percibe
el mismo conjunto de opciones y tiene una medida única para estimar las
consecuencias que resultan de cada alternativa.

B. El problema. La acción se escoge como respuesta al problema

estratégico que la nación enfrenta. Las amenazas y las oportunidades que
surgen en el “mercado estratégico internacional” hacen que la nación
actúe.

C. Selección estable. La suma de las actividades que los representantes de

un gobierno emprenden para tratar un problema constituye lo que la
nación ha escogido como su “solución”. La acción se entiende como una
elección constante y estable entre desenlaces alternativos (en vez, por
ejemplo, de muchas elecciones parciales inmersas en una corriente
dinámica).

D. La acción como elección racional. Los componentes incluyen:

1. Metas y objetivos. La seguridad nacional y los intereses

nacionales son las categorías principales para definir las metas
estratégicas. Los analistas rara vez traducen metas y objetivos
estratégicos en una función explícita de utilidad; sin embargo,
centran su atención en metas y objetivos importantes y estiman de
manera intuitiva los pros y los contras de los efectos secundarios.

2. Opciones. Los distintos cursos de acción, que se consideran

pertinentes para abordar un problema estratégico, configuran la
gama de opciones.

3. Consecuencias. La aprobación de cada alternativa desencadenará

una serie de consecuencias. Las consecuencias importantes
conllevan beneficios y costos respecto de las metas y objetivos
estratégicos.

4. Elección. La elección racional maximiza valores. El agente racional

escoge la alternativa de acción cuyas consecuencias favorecen sus
metas y objetivos.

Enunciados generales del modelo I

La desgracia de la Ciencia Política es que raramente formula y pone a

prueba sus proposiciones. “El análisis paradigmático”, en cambio, exige

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que los términos del análisis sean explícitos y la lógica de la explicación
sea rigurosa. Formularemos, sólo para fines ilustrativos, alguno de los
principios básicos empleados por los analistas que usan este método. El
supuesto básico de la conducta orientada a la maximización de valores
genera las proposiciones fundamentales de la mayor parte de las
explicaciones. Los principios generales pueden formularse como sigue:

La probabilidad de que suceda una acción determinada surge de una

combinación de:

1) los valores y objetivos fundamentales,

2) los cursos de acción alternativos que se toman en consideración,

3) los cálculos de las diversas consecuencias que resultan de cada

alternativa, y

4) la apreciación neta de cada una de las diversas consecuencias.

De aquí se deducen dos proposiciones ulteriores:

A. La probabilidad de escoger una alternativa de acción se reduce y

aumenta conforme a los costos, es decir, a medida que pierden
valor las consecuencias esperadas o que disminuye la probabilidad
de alcanzarlas.

B. La probabilidad de escoger una alternativa de acción aumenta

conforme se reducen los costos, es decir, a medida que aumenta el
valor del conjunto de consecuencias o aumenta la probabilidad de
lograrlas.

Modelo II: el proceso organizacional

Para algunos propósitos, puede ser útil caracterizar la conducta

gubernamental como la acción escogida por un decisor racional unitario
con capacidad de control central, completamente informado, y
maximizador de valores. Pero esta simplificación no debe llevarnos dejar
de ver hecho de que un “gobierno” consiste en un conglomerado de
organizaciones semifeudales, débilmente enlazadas, cada una con su vida
propia. Los líderes del gobierno se encuentran formalmente y, hasta
cierto punto, de hecho, en la punta de conglomerado.

Sin embargo, los gobiernos perciben los problemas a través de los sensores
de sus organizaciones. Para definir sus alternativas de acción y calcular sus
consecuencias, los gobiernos dependen de la información que procesan las

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organizaciones. Los gobiernos actúan a través de las rutinas operativas de
las organizaciones.

Se puede, por tanto, entender la conducta gubernamental según un

segundo modelo conceptual: menos como elecciones deliberadas de
líderes y más como producto de grandes organizaciones que funcionan
conforme a determinados patrones de comportamiento.

Con objeto de responder a una amplia gama de problemas, los gobiernos

constan de grandes organizaciones entre las que se distribuye la
responsabilidad de atender ciertas áreas particulares. Cada organización
se ocupa de un conjunto especial de problemas y actúa de manera cuasi-
independiente, pero son pocos los problemas importantes que recaen
exclusivamente en el ámbito de competencia de una única organización.

En este sentido, cuando el gobierno trata cualquier problema importante

su comportamiento refleja y es el producto de varias organizaciones,
coordinadas parcialmente por los directivos gubernamentales. Los
directivos pueden inducir pero no controlar el comportamiento de sus
organizaciones. Para poder realizar rutinas complejas, es necesario
coordinar la conducta de muchos individuos. La coordinación requiere
procedimientos operativos estandarizados, reglas de acción. Para estar
seguros de que el comportamiento de cientos de personas podrá conducir
a una actuación confiable, es necesario contar con “programas”
establecidos.

La política como producto de una

organización
Los sucesos de política internacional son producto de procesos
organizacionales en tres sentidos.

Primero, los sucesos son en realidad productos de organizaciones. Por

ejemplo la participación de China en la guerra de Corea -esto es, el hecho
de que soldados chinos dispararan a soldados de las Naciones Unidas al sur
del Yalú en 1950- es la acción de una organización. Es la acción de
hombres, soldados en pelotones que forman parte de compañías, que a su
vez forman ejércitos. Hombres que responden como rasos a los tenientes
que son responsables ante los capitanes, que a su vez son responsables
ante sus comandantes, fueron los que se adentraron en Corea, avanzaron
contra las tropas enemigas y dispararon según rutinas establecidas del
ejército chino.

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Las decisiones de los dirigentes gubernamentales generan el andar las
rutinas organizacionales. Los líderes del gobierno pueden tal vez recortar
la actuación de las organizaciones y decidir por alguna combinación de
sus productos. Pero la conducta está determinada en gran parte por
procedimientos previamente establecidos.

Segundo, las rutinas organizativas de despliegue de las capacidades físicas

son realmente las opciones disponibles para los dirigentes
gubernamentales cuando enfrentan algún, problema. Sólo la existencia de
hombres equipados y entrenados como ejércitos, susceptibles de ser
transportados a Corea del Norte, hicieron que la entrada a la guerra de
Corea fuera una opción viable para los dirigentes chinos. Los dirigentes no
siempre perciben el hecho de que los programas establecidos (equipo,
hombres y rutinas que existen en un momento determinado) agotan el
número de botones que pueden apretar. Pero en cualquier caso es
fundamental que sea posible entender qué están haciendo realmente.

Tercero, los productos organizacionales estructuran la situación y

establecen los límites que circunscriben la “decisión” de los dirigentes
frente a cualquier asunto. Los rendimientos y productos plantean el
problema, proporcionan la información y originan las primeras maniobras
que van a definir el aspecto con el cual se presenta la cuestión a los
dirigentes.

Marco conceptual

A. Actores organizacionales. El actor no es una “nación” o “gobierno”

unitario monolítico. Es más bien una constelación de organizaciones que
se enlazan sin mucha cohesión y en cuya punta se encuentran los líderes
del gobierno. Esta constelación actúa en tanto ejecutan sus rutinas las
organizaciones que la componen.

B. Problemas segmentados y poder fraccionado. A fin de atender las

múltiples facetas de los asuntos de política exterior es necesario que los
problemas se dividan y repartan entre varias organizaciones. Para evitar
la parálisis, al poder principal debe corresponder la responsabilidad
principal. Pero si las organizaciones pueden hacer cualquier cosa, gran
parte de lo que hagan será determinado dentro de la misma
organización. Cada organización percibe problemas, procesa información
y ejecuta una variedad de acciones casi autónomamente, en el marco de
las amplias directrices de la política nacional.

C. Prioridades localistas, percepciones y cuestiones particulares. Tener la

responsabilidad principal de un conjunto limitado de problemas favorece
el localismo organizacional. Otros factores adicionales refuerzan esta
tendencia:

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 1) la información a la que puede tener acceso la organización,

2) el reclutamiento de personal,

3) los cargos de los individuos dentro de la organización,

4) la presión de los grupos pequeños dentro de la organización, y

5) la distribución de recompensas por parte de la organización.

D. La acción como producto organizacional. La característica más

prominente de la actividad de una organización es su carácter
programado, es decir, la medida en que el comportamiento en cualquier
caso particular sigue rutinas preestablecidas. En la producción de
resultados, la actividad de cada organización tiene características
distintivas:

1. Metas: exigencias que definen una actuación aceptable.

2. Atención secuencial a las metas: al surgir un problema, las

subunidades de la organización más involucradas en el problema se
encargan de tratarlo conforme a las restricciones obligatorias que
suponen son las más importantes.

3. Procedimientos operativos estandarizados Las organizaciones

cumplen sus funciones “superiores”, como atender áreas de
problemas, monitorear información y preparar respuestas para
contingencias probables, al realizar sus tareas “menores”, por
ejemplo, al preparar presupuestos, producir reportes y desarrollar
infraestructura. La ejecución confiable de estas tareas requiere de
procedimientos operativos estándares

4. Programas y repertorios. Las organizaciones deben ser capaces

de ejecutar acciones cuidadosamente coordinadas por ejemplo, el
combate al enemigo, constituye un repertorio organizacional de
acciones. El repertorio de programas es siempre limitado. Cuando
las organizaciones están motivadas, ejecutan bien los programas.

5. La necesidad de evitar la incertidumbre. A las organizaciones no

les gusta calcular a distribución de la probabilidad de sucesos
futuros. Prefieren evitar la incertidumbre.

6. La búsqueda dirigida a los problemas. Donde las situaciones no

pueden ser identificadas como normales, las organizaciones
emprenden una búsqueda. El estilo de búsqueda y la solución están
determinados en gran medida por las rutinas existentes.

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 7. El aprendizaje y el cambio organizacional. Los parámetros del
comportamiento de una organización persisten a lo largo del
tiempo. Cuando tienen que responder a problemas extraordinarios,
la investigación y las rutinas de las organizaciones evolucionan, con
el fin de asimilar las situaciones nuevas. De esta manera, el
aprendizaje y el cambio provienen en gran medida de los
procedimientos existentes.

E. La coordinación y el control central. La acción requiere descentralizar

las responsabilidades y el poder. Pero los problemas cruzan las
jurisdicciones de varias organizaciones. En consecuencia, la necesidad de
descentralización choca directamente con la necesidad de coordinación.
Sin embargo, es prácticamente imposible la dirección central y el control
sistemático de la actividad organizacional.

F. Las decisiones de los dirigentes gubernamentales. La persistencia

organizacional no excluye que cambie el comportamiento
gubernamental, pues los líderes del gobierno están a la cabeza del
conglomerado de organizaciones. Muchas cuestiones importantes
implican que ellos decidan qué organizaciones llevarán a cabo qué
programa y dónde.

Enunciados generales del modelo II

Ya hemos establecido varias proposiciones generales. Para ilustrar con

claridad el tipo de proposiciones que emplean los analistas del modelo II,
formularemos algunas de ellas más precisamente.

A. Acción de la organización. La actividad y los programas no favorecen

una adaptación flexible e inteligente a las cuestiones (en los términos del
analista). Los más pequeños detalles de acción de las organizaciones están
determinados por las rutinas y no por las órdenes de los gobernantes.

B. Flexibilidad limitada y cambio incremental. Las líneas importantes de la

acción organizacional son rectas, es decir, el comportamiento en un
determinado momento es apenas mínimamente diferente del
comportamiento inicial. Las predicciones más simples son las que mejor
funcionan y debe diferir en muy poco del comportamiento actual.

C. Factibilidad administrativa. La explicación, el análisis y la predicción,

para ser adecuadas, deben incluir la factibilidad administrativa como una
dimensión importante. Hay un espacio considerable que los dirigentes
escogen y la implementación ejecutada por las organizaciones.

17
Modelo III: Política burocrática

Los líderes que se encuentran a la cabeza de las organizaciones no son un

grupo monolítico. Cada uno es, en derecho propio, un jugador en un juego
central, competitivo. El nombre de este juego es política burocrática: la
negociación a través de canales regulados entre jugadores escalonados
jerárquicamente en el gobierno.

Se puede comprender entonces la conducta gubernamental de acuerdo

con un tercer modelo conceptual: ya no como productos organizacionales,
sino como desenlaces o resultados de juegos negociación.

En contraste con el modelo I, el modelo de política burocrática no ve un

actor unitario, sino muchos actores-jugadores, que no se centran en una
cuestión estratégica única sino en diversos problemas nacionales, que
tampoco actúan conforme a un conjunto coherente de objetivos
estratégicos sino según sus distintas concepciones de metas nacionales,
organizaciones y personales.

Se trata de jugadores que toman las decisiones del gobierno no según el

criterio de la elección racional, sino en ese tira y afloja que es la política.

El aparato de cada gobierno nacional constituye una arena compleja de

los juegos nacionales internos. Los dirigentes políticos a la cabeza del
aparato, más los hombres que ocupan posiciones en la punta de las
organizaciones más importantes, forman el círculo de los jugadores
centrales. Ascender a este círculo asegura cierta independencia.

La política como resultado político

Las decisiones y acciones de los gobiernos son esencialmente desenlaces,
resultados políticos. Son resultados porque lo que ocurre no ha sido
escogido en tanto solución a un problema, sino porque es consecuencia de
compromisos, coaliciones, competiciones y malentendidos entre diversos
miembros del gobierno, cada uno de los cuales observa diferentes aspectos
de una cuestión.

Son políticos, en el sentido de que la actividad que da origen a los

resultados puede ser caracterizada como negociación.

Marco conceptual:

A. Jugadores en posiciones. El actor no es ni una nación unitaria, ni un

conglomerado de organizaciones, sino más bien un cierto número de
jugadores individuales. Los grupos de estos jugadores son los agentes de

18
las decisiones y acciones gubernamentales particulares. Los jugadores son
hombres que ocupan un puesto, que tienen una posición.

Los individuos se vuelven jugadores en el juego de la política de seguridad

nacional al ocupar una posición clave dentro del gobierno. Por ejemplo, en
el gobierno de los Estados Unidos, los jugadores incluyen a los “Jefes”: el
presidente, los secretarios de Estado, la Defensa y el Tesoro, el director de
la CIA, los jefes de personal, los “funcionarios”, a saber, el equipo de cada
jefe; los “indios”, que son los funcionarios designados y el personal
permanente de cada uno de los departamentos y dependencias del
gobierno.

Los “Jugadores ad hoc”: actores que participan en el juego más amplio del
gobierno (especialmente los “influyentes del Congreso”), los miembros de
la prensa, los portavoces de grupos de interés importantes (especialmente
el “establishment” bipartidista de la política exterior dentro y fuera del
Congreso), y los suplentes de cada uno de estos grupos.

La capacidad de acción de los jugadores está definida por la posición que

ocupan. Las ventajas y desventajas con las que cada jugador juega en
varios juegos, dependen de su posición. También depende de su posición
todo un conjunto de obligaciones en el desempeño de sus tareas.

B. Prioridades, percepciones y cuestiones particularistas. Las respuestas a

las preguntas: “¿Cuál es la cuestión?” y “¿Qué hay que hacer?” cambian
según la posición desde donde se las considera. En efecto, los factores del
“localismo organizacional” influyen también en los jugadores que ocupan
las posiciones de mando de estas organizaciones.

C. Los intereses, las ganancias y el poder. Se juegan los juegos para

determinar el resultado. Pero los resultados promueven o bloquean la
concepción que cada jugador tiene del interés nacional, de los programas
específicos con los que está comprometido, del bienestar de sus amigos y
la realización de sus intereses personales.

D. El problema y los problemas. No se encuentran “soluciones” a los

problemas estratégicos con analistas distantes y concentrados fríamente
en el problema. Por el contrario, las fechas límite y la dinámica de los
sucesos plantean problemas durante el desarrollo de juegos y exigen
decisiones de los atareados jugadores que actúan en contextos que
modifican los aspectos del problema.

E. Canales de acción. Los juegos de negociación no proceden al azar. Los

canales de acción, es decir, las vías establecidas para actuar según los tipos
de cuestiones, estructuran el juego preseleccionando a los jugadores más
importantes, determinando su entrada en el juego y distribuyendo las
ventajas y desventajas de cada juego.

19
F. La acción como política. Las decisiones y las acciones del gobierno no
son la elección calculada de un grupo unitario ni el resumen formal de las
preferencias de los líderes. El contexto de poder compartido, con
participantes que tienen juicios propios y diferenciados acerca de la
importancia de ciertas elecciones, es el factor que determina que la política
sea el mecanismo de decisión.

G. Corrientes de resultados. Las decisiones o acciones gubernamentales

surgen como collages formados por acciones individuales, por resultados
de juegos mayores y menores, y por ciertas trampas y chapucerías. Se
fabrican pieza por pieza resultados que jamás habría escogido un actor y
que jamás habrían surgido de la negociación en un solo juego.

Enunciados generales del modelo III

1. Acción e intención. La acción no presupone la intención. Es excepcional

que la suma de las conductas de los miembros de un gobierno ante
determinada cuestión sea resultado de la intención de un individuo o
grupo.

2. El lugar que ocupas depende del lugar en que te sientas. Las diversas
exigencias que presionan a cada jugador moldean sus prioridades,
percepciones y cuestiones.

3. Jefes e indios. El aforismo tiene también una aplicación vertical. Las

presiones sobre el presidente, los jefes, los funcionarios y los indios son
bastante diferentes. Las cuestiones de política exterior que puede atender
el presidente están limitadas: en primer lugar por su agenda.

Su problema principal estriba en averiguar cuál es el aspecto principal de

las cuestiones de rutina que reclaman su atención, en tener libertad de
acción hasta que el tiempo haya aclarado las incertidumbres y en evaluar
los riesgos relevantes de su eventual acción.

Para finalizar con estos modelos, según el especialista Dallanegra Pedraza

(2002), los siguientes son los principios básicos en la toma de decisiones:

a) El Estado debe ser considerado como un “actor” en una situación.

Se presume que el Estado es el actor más relevante en la toma de

decisiones en el marco internacional, aunque se reconoce la existencia de
otros actores relevantes, como los organismos internacionales
gubernamentales y no gubernamentales, actores multinacionales y
transnacionales.

20
b) La acción del Estado es la acción realizada por los que actúan en
nombre del Estado. La acción del Estado es la de un grupo de hombres
concretos.

El Estado no es un “actor racional”; no es el Estado (entelequia jurídica) el

que actúa sino quienes lo representan. Entonces para un correcto análisis
del proceso de Toma de decisiones se deberá tener en cuenta:

1 – reconocer que resulta evidente que no todas las decisiones relevantes

en materia de política internacional se toman dentro del marco del
Estado

2 - No todos los decisores se ubican en el interior del marco institucional

del Estado.

3 - Debería considerarse como actor al: sistema político en su totalidad,

no sólo al Estado, en el sentido que este último es un actor institucional
mientras que aquél comprende a los “actores” que operan al interior y
orientan y direccionan al Estado.

Esquema de un modelo de Toma de decisiones

21
1.4- La política exterior y
la política interior.
Las diferencias entre política interior y exterior es “simplemente de
carácter analítico‟ dice Belén Blázquez que la razón de que la política
exterior de un Estado sea o no amplia depende de un conjunto de razones
que tienen que ver no tanto con la política internacional en sentido
limitado, sino con el proceso político del sistema en su conjunto. Sólo así
tiene sentido abordar el debate sobre si la política exterior de un Estado es
consecuencia de su política interior o a la inversa. O de cuál de éstas, si es
que tal posibilidad se puede plantear a estas alturas del discurso prevalece
sobre la otra.

Según la ciencia política el estudio de la política exterior como un

fenómeno autónomo y aislado de su contexto interno tiene el riesgo de
proporcionar una comprensión parcial de la misma.

La creencia de que la política exterior es un instrumento subordinado a la

política interior y de que no dispone de ningún grado de autonomía nos
enfrenta a problemas similares. No se trata tanto de enfocar la
interrelación entre política interior y política exterior bajo el prisma
deformante de cuál de ambas esferas ostenta la primacía sobre la otra
sino, por el contrario, de intentar conocer cuáles son los mecanismos de
articulación, las vías por las que se produce y las repercusiones que de ello
se derivan. Y ello, sin olvidar, en relación con la importancia que tienen los
actores externos al sistema en la elaboración e implementación de la
política exterior, que un sistema democrático es plenamente soberano en
cuanto a su ámbito interno, mas no así en cuanto al ámbito internacional.

22
1.5- Distintas posiciones
historiográficas sobre la
Política Exterior Argentina.
Las tendencias según Juan Carlos Puig
Introducción

¿Es posible caracterizar categorialmente nuestra política exterior? Si es

posible, para ello es preciso visualizarla dentro de la estructura en que tuvo
lugar, es decir, el ‘régimen internacional’ sólo puede desarrollarse una
visión científica si los insumos de la política se piensan como sistemas de
acción.

La mirada histórico jurídica predominante hasta ahora sólo ha dado una

perspectiva deformada, por el contrario la corriente revisionista
constituye un aporte valioso de este enfoque sobre todo por su análisis
de la relación con el imperialismo británico. En el caso de nuestro país los
impulsos provenientes del contexto internacional confluyeron a modelar
un proyecto de país, que implicaba el acoplamiento a Gran Bretaña, bajo
las banderas del librecambio y la triunfante división internacional del
trabajo.

Época colonial: el “proyecto nacional” del siglo XIX comenzó a

estructurarse en los tiempos coloniales. Así, el Reglamento de Comercio
Libre del 12 de octubre de 1778 que permitió vincularse con potencias
extranjeras se produjo el inicio de la explotación ganadera a gran escala y
la irrefrenable decadencia de toda proto industria local.

El aumento de la importancia del comercio ganadero trajo consigo una

explotación brutal de las riquezas naturales. La orientación librecambista
adoptada por nuestra aun emergente nación significó la imposibilidad de
otra explotación que no fuera por largas décadas otra que el ganado: cuero
y luego tasajo.

Acción del grupo rivadaviano: fue el primero que trató de orquestar

racionalmente tantas medidas dispersas. Se dictó la Ley de Enfiteusis, se
legalizó la persecución del gaucho (‟vagos‟) y se firmó el tratado de Paz,
Amistad, Comercio y Navegación con Gran Bretaña que regularía nuestras
relaciones de todo tipo (preferentemente comerciales) con el reino Unido

23
durante casi 110 años. Como trasfondo en la misma elite se generó una
discusión sobre el librecambio y proteccionismo en la Cámara de
Representantes en octubre de 1823, donde triunfó la primera postura.

Proyecto alberdiano: Alberdi decía que la aduana proteccionista era

opuesta al progreso de la población. Se necesitaba depender del
extranjero. El tucumano es un precursor de la inserción periférica. Ya en
Las bases nos encontramos con la justificación de aislamiento y
proteccionismo sólo válido para las condiciones de EEUU, pero
absolutamente negativos para nuestra patria. Toda la elaboración
alberdiana está impregnada de europeísmo: inmigración, tratados,
navegación y capitales. ¿Estaba en lo cierto? ¿Es imposible para la
Argentina seguir un camino como el elegido por EEUU? ¿La autonomía es
una utopía en nuestro caso?

Estados Unidos en el siglo XIX: los EEUU surgen a la vida independiente

como un país periférico. Pero su experiencia manufacturera y marítima, si
bien atrasada con respecto a Europa era más eficiente en el uso de capital
y oportunidades, es decir se protegieron aquellos sectores más dinámicos.

Con una inmigración sin resistencias a ser asimilada, con índices de

alfabetización aceptables y una expansión territorial que funcionaba como
ampliación de mercado, este país logra que su comercio internacional sea
más diversificado, y encontraba muchos mercados a lo largo del mundo.
Luego, la inmigración contribuyó a aumentar la mano de obra disponible y
a afianzar las ventajas con que contaba al comenzar su vida independiente.

La generación del 80: tocó a los hombres de la generación del 80

concretar la realización del proyecto. Contribuyeron a esto factores
favorables: corriente inmigratoria, y la Guerra de Secesión en los Estados
Unidos que obligo a Gran Bretaña a incrementar su presencia en otros
países periféricos. Hacia 1910 la Argentina se había convertido en el país
periférico que más progresos había realizado.

Caracterización de las tendencias: es posible ahora discernir cuáles fueron

las tendencias profundas y significativas de la política exterior argentina, y
ellas fueron generadas por el régimen internacional imperante sumado a la
acción y pensamiento de las elites nativas.

A – Afiliación a la esfera de Influencia Británica

Dependencia nacional: fue una afiliación racionalizada, se trataba desde el

punto de vista económico de obtener el mayor provecho posible de la
situación periférica. Puede considerarse que la diplomacia británica tuvo
éxito en cuanto contribuyó a fomentar las oportunidades comerciales

24
buscadas por los intereses británicos influyentes. Pero también a intervenir
en grado sumo sin comprometerse a fondo y siempre manteniendo el
perfil de no intervención, éstos son los episodios más importantes en los
que encontraremos rastros de esta influencia británica:

1 - Revolución de Mayo y el reconocimiento de la independencia: La

Revolución de Mayo no hizo más que confirmar las tendencias
librecambistas, al cabo de tres días se levanto la prohibición que pesaba
sobre el comercio con extranjeros (lo que fue aprovechado principalmente
por el Reino Unido). Sin embargo el reconocimiento por parte de Gran
Bretaña y de Estados Unidos demoró bastante: 16/04/1821 nos reconoce
el reino de Portugal 04/05/1821 nos reconocen los Estados Unidos

15/12/1823 se firma el tratado de Paz, Comercio y navegación con Gran

Bretaña, que significa el tácito reconocimiento como entidad soberana de
las Provincias Unidas del Río de la Plata.

2 - En busca de seguridades, ante la anarquía interna reinante y el peligro

de reconquista española, cabe destacar que la derrota definitiva de España
en América, se dio con la solución del problema de la Florida entre España
y Estados Unidos, y el fracaso de las pretensiones españolas de obtener el
apoyo para recuperar las colonias. Ante estos peligros y la inestabilidad
política (caudillos) se llego inclusive a pedir la protección británica, como
hizo Carlos María Alvear en carta a Lord Strangford el 25 de enero de 1815.

3 - La guerra con Brasil: La declaración de guerra del Imperio fue el 10 de

diciembre de 1825. El bloqueo al puerto de Buenos Aires perjudicó al
comercio británico, y por eso Gran Bretaña intervino, aunque se presionó
para mantener la presencia brasileña en “la provincia Cisplatina‟‟ el

25
desarrollo de la guerra determino que la solución más aceptable fuera la
independencia de la Banda Oriental y la creación del Uruguay.

4 - Conflictos con Francia y Gran Bretaña: Durante el periodo rosista se

dieron dos bloqueos al puerto de Buenos Aires: primero francés que
culmina en 1840 y el segundo es franco ingles y que culmina en 1849 y
1850. Llegó la solución mediante tratados.

5 -Doctrinas Elizalde y Tejedor: Las autoridades argentinas contestaron

negativamente a reclamaciones británicas por la ley de nacionalidad. Con
motivo de perjuicios sufridos por súbditos británicos hubo reclamaciones
diplomáticas en 1871 y 1872. Nuestro ministro de Relaciones Exteriores,
Carlos Tejedor contestó: “los extranjeros desde que entran a un país, están
sujetos a sus leyes y autoridades. Esas leyes no son iguales en todas partes
pero sea como quiera, favorables o no al extranjero, le obligan
igualmente‟. (Puig, 1975, p.3)

6 - Caso del Banco de Londres del Rosario: En 1876 se había dictado en la

provincia de Santa Fe una ley que ordenaba la conversión en oro de las
emisiones de papel moneda autorizada por el gobierno provincial. El Banco
de Londres no cumplió con aquella ley y se procedió al embargo y
detención del gerente. Ante el reclamo del diplomático inglés la
contestación argentina fue reafirmar la vigencia de nuestras leyes. Lo que
sucedía es que era una sociedad anónima a la que han dado existencia las
leyes de Santa Fe y sólo se podía litigar ante tribunales argentinos y no
británicos como aspiraba dicho banco.

7 - Doctrina Drago: Luis María Drago enunció el cobro no compulsivo de las

deudas públicas. La explicación radica en que Argentina era el país deudor
más importante de Gran Bretaña y el gobierno temía que pudiera
producirse en el país una intervención militar, similar a la de Venezuela.

B - Relaciones con Estados Unidos

1 - Indiferencia, aislamiento y oposición: Poca importancia de las

relaciones con Estados Unidos y se llega incluso a la oposición. Como dice
John Forbes (representante comercial yanqui) aquí los funcionarios
públicos admiraban a Inglaterra por sobre cualquier otro país.

2 - Razones profundas y adicionales: cuestión Malvinas y comercio

exterior: La aceptación de la influencia europea significaba como
alternativa inevitable la desconexión con Estados Unidos. El intercambio
comercial era de poca monta en comparación con el europeo. Desde el
punto de vista político diplomático, la situación no fue especialmente

26
favorable, ya que un buque de guerra norteamericano arrasó con
posesiones argentinas en Malvinas.

3 - Confrontación política con Estados Unidos en el panamericanismo: La

Primera Conferencia Panamericana (1889 – 1890) fue convocada por el
gobierno norteamericano con el propósito de construir una unión
aduanera, y fracasó por oposición argentina.

C - Aislamiento continental

1 - El sentido del aislamiento. La actitud ante los Congresos de Panamá y

Lima, luego de las guerras de la independencia, nuestro país comenzó a
delinear una política de aislamiento político en América Latina. Las
relaciones nunca fueron bien acogidas en cuanto planteaban esquemas
asociativos permanentes.

La invitación de Simón Bolívar al Congreso de Panamá (1826) no fue

recibida con entusiasmo y tenía como trasfondo regional la Guerra con el
Brasil. Y el llamado del gobierno de Perú a un congreso en Lima en 1847
fue rechazado por Rosas, por otro lado inmerso en el bloqueo anglo
francés.

2 - Tratado continental: Firmado en 1856 en Santiago de Chile, Urquiza

rehusó adherirlo, decía que no era llegada la oportunidad para su
realización. En 1862 el canciller Rufino de Elizalde en carta al ministro
peruano sostenía, ‟la unión debe ser obra de la acción de su legislación y
de tratados parciales fundados en sus intereses‟.

3 - Segundo Congreso Americano: Argentina participó como observador

4 - Relaciones no solidarias: La política de poder regional: Nuestras

relaciones con los Estados latinoamericanos deben considerarse desde el
ángulo visual de la política de poder regional y no desde la solidaridad
continental. Así también se puede explicar la guerra de la Triple Alianza.

D - Debilidad de la política territorial

1 - Despreocupación y negligencia: No hubo en todo el periodo una

preocupación genuina por la preservación de los territorios, con la clara
excepción del “tiempo rosista‟. Nuestra política territorial fue débil e
inconsistente, por ello fracasamos en el arbitraje de Misiones (Brasil), en
los límites con Chile, la Guerra de la Triple Alianza (la victoria no da
derechos) etc.

27
Lo que en el fondo se advierte es que no “importaba al país perder
territorio, más si éste era inhóspito, lejano, árido y no apto para la
explotación agrícola ganadera, producción que era el verdadero corazón
del proyecto de país del siglos XIX. Llegando a la irracionalidad de
considerar estas pérdidas como beneficioso para la Nación‟ (Puig, 1975,
p.3)

Conclusiones

Coherencia interna y externa: La oposición a Estados Unidos era

coherente con nuestra afiliación a Europa, de allí nos venían los capitales
(británicos) y la mano de obra (inmigración), nuestro país había realizado
su ‟gran decisión‟, mantenerse bajo la influencia británica a todo precio.

Con el aislamiento respecto a América Latina sucede lo mismo, era

coherente con el modelo adoptado, la férrea distribución de poder en el
centro, hacía inviable la solidaridad de los países periféricos. El
desmembramiento territorial se puede explicar por razones similares.
¿Para qué preocuparse por territorio inhóspito y lejano?

A ello se pueden sumar algunas razones adicionales: La ubicación

estratégica de la Argentina también explica secundariamente nuestra
inserción periférica y la oposición a Estados Unidos. La crítica más
importante de Puig, tiene que ver con la actitud y mentalidad de la elite
gobernante y consiste en haber encaminado el proyecto agrícola
ganadero como algo inmutable y definitivo.

No haber ido preparando el camino para una progresiva autonomización

(autonomía heterodoxa) y siguió aplicándose el mismo programa, aún
cuando el contexto había girado 180°. Es decir la decadencia de Europa y
la declinación Gran Bretaña como centro económico y financiero del
mundo y el ascenso de EEUU como gran potencia.

El esquema de Gustavo Ferrari

Según Ferrari (1981) en su “Esquema de la política exterior argentina”, la

primera pregunta es si existe una línea coherente en la política exterior
argentina. Luego de buscar en varias opiniones, vemos que no la hay, pero
sí se pueden rastrear tendencias o constantes en la actuación internacional
del país. El esquema contempla seis tendencias:

1) Pacifismo: La Argentina no fue siempre pacifista. Hubo muchos

conflictos que no se lograron evitar. La ideología de paz reconoce un
teórico: Juan Bautista Alberdi. La paz de Alberdi corresponde al pacifismo

28
del liberalismo económico. Esta ideología fue asumida por la generación
del ‟80 y en los gobiernos de Roca. No tuvo contradictores importantes. El
dogma de la paz siguió manifestándose en diversos actos u omisiones. La
adhesión argentina al principio del arbitraje amplio es una expresión más
del dogma de la paz. Drago decía que aún a pesar de todo, todas las
tendencias de la humanidad se inclinan a la paz.

2) Aislacionismo: La tendencia aislacionista de la Argentina no es un

fenómeno aleatorio, es realista y obedece a una realidad geográfica. El
aislamiento argentino se presenta en tres niveles: en el mundo, en la
región y aún dentro del país mismo. El sentimiento aislacionista se da
frente a la organización hemisférica. Tanto Rosas, como Mitre y Urquiza,
han tomado actitudes aislacionistas en diferentes situaciones de sus
gobiernos. Ante el surgimiento del Panamericanismo, la actitud argentina
fue displicente. El comportamiento argentino frente al panamericanismo se
caracterizó por dos notas esenciales: su oposición al progreso de la
solidaridad hemisférica, y su lucha para imponer el principio de no
intervención en forma absoluta. Buscó que se estableciesen el menor
número de lazos posibles. Hay casos en los que el aislacionismo superó a la
región para adquirir rasgos de universalidad, un ejemplo: durante el
segundo gobierno de Yrigoyen, con la retirada de la Sociedad de las
Naciones.

3) La evasión por medio del derecho: Hay una tendencia a eludir la

realidad histórico-política de los problemas internacionales y a reducirlos a
su aspecto jurídico. Esto tiene dos explicaciones, una ideológica y la otra
pragmática. La ideológica consiste en la inclinación del liberalismo a
despersonalizar y planificar el acaecer político, sujetándolo a leyes rígidas,
se aspira al gobierno universal de las leyes. La pragmática trata de cómo los
países débiles esgrimen el derecho internacional como un medio de
defensa frente a las grandes potencias. La reducción de la política exterior
al derecho internacional, cuyo ejemplo más visible es la adhesión al
arbitraje, que se completa con la no ratificación de los tratados en
Argentina. La nuestra es la nación menos ratificadora del mundo, lo que
también es una forma de aislacionismo

4) Moralismo: Toda la política exterior argentina está circundada por un

halo moralizante. La Argentina no es país que aproveche las dificultades de
un adversario para tener ventajas. Hay una visión moral que predomina
sobre la política y los intereses reales del país.

Europeísmo y oposición a los Estados Unidos: La Argentina siempre se

sintió más cerca de Europa que de los Estados Unidos, ante todo, por
razones de proximidad geográfica, mejores vías de comunicación, intereses
comerciales de economías complementarias, diplomacia europea superior
a la norteamericana. Además, entre Estados Unidos y Argentina se discutía

29
por el liderazgo hemisférico. Detrás de la lucha por el liderazgo americano
en la década del treinta pesan sin duda las tentativas siempre frustradas de
introducir nuestros productos en el mercado norteamericano. El reverso de
la oposición a los Estados Unidos es la atracción por Europa. Según Sáenz
Peña, “de las potencias del viejo mundo no tenemos nada que temer, y
mucho que aprender‟. (Puig, 1975, p.5)

5) Desmembración territorial: Si se compara el territorio del virreinato con

el actual territorio argentino, se verá que la superficie se ha reducido a la
mitad. Si se coteja con Brasil, éste multiplicó su espacio geográfico. La
desmembración argentina tiene raíces remotas. Se remonta a la lucha
entre España y Portugal. La primera secesión como país libre fue la
paraguaya, seguida por la Banda Oriental, y las cuatro provincias del Alto
Perú. Teóricamente, Alberdi decía que el terreno estaba de más entre
nosotros, el exceso de espacio provocaba la anarquía, esto imposibilitaba
la centralización del gobierno. Sarmiento sostenía que el mal que aqueja
a la República Argentina es la extensión y después de Caseros, con las
luchas entre la Confederación y la provincia de Buenos Aires, la Argentina
estuvo a punto de disgregarse en dos países distintos en torno de los dos
polos de poder. Otro signo de debilidad territorial se encuentra en la
llamada “fórmula argentina” del arbitraje. Se sometían a la solución arbitral
todas las controversias y en aras de la paz, nuestro país sacrificaba la
posibilidad de una defensa más enérgica de sus derechos sobre regiones en
litigio.

30
1.6- La formulación de
Políticas. Actores
gubernamentales y no
gubernamentales.
Actores gubernamentales y las
disposiciones constitucionales
De acuerdo con las normas de la Constitución Argentina y la tradición del
país, la conducción de las relaciones exteriores recae en el Poder
Ejecutivo y el ministro respectivo que el presidente designa, hoy
denominado Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto, con disposiciones constitucionales que rigen la intervención del
Poder Legislativo. A veces proceden independientemente, y otras, en
forma conjunta.

En su artículo 99, inciso 1, la Constitución dispone que el Presidente sea el

jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la
administración general del país. Puede agregarse, como lo formulan los
tratadistas, que inviste el carácter de principal actor en la conducción de
la política exterior y es garante del respeto a los tratados internacionales.
Dentro de esas funciones ejerce la de representación del país ante los
poderes externos.

A este mandato general, la Constitución agrega otros específicos: entre los

que se refieren a temas diplomáticos, el inciso 7 dispone que el Presidente
nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y
encargados de negocios con acuerdo del Senado. Más adelante, en dicho
inciso especifica que por sí solo nombra y remueve, entre otros, a los
agentes consulares y los empleados cuyo nombramiento no está reglado
de otra forma por la Constitución.

El inciso 11, siempre desde ese artículo, dispone que el Presidente

concluye y firma tratados, concordatos y otras negociaciones requeridas
para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones
internacionales y las naciones extranjeras, recibe a sus ministros y admite
sus cónsules; y el 15 establece entre sus atribuciones la de declarar la

31
guerra y ordenar represalias con autorización y aprobación del Congreso,
así como las que se derivan de su carácter de Comandante en Jefe de las
Fuerzas Armadas.

El Presidente debe velar por el cumplimiento de los tratados inter-

nacionales (Art. 26) que según la Constitución reformada en 1994 tienen
jerarquía superior a las leyes y hacer que no se invoquen disposiciones de
derecho interno para no ejecutar aquellos (Art. 27).

En lo que se refiere al Congreso, cabe destacar que el artículo 75 cita entre

sus atribuciones, ciertamente importantes, en materias que se vinculan
con las relaciones internacionales, las de establecer los derechos de
importación y exportación (inciso 1°), contraer empréstitos sobre el crédito
de la Nación (inciso 4), arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la
Nación (inciso 7), reglar el comercio con las naciones extranjeras (inciso
13), fijar límites (inciso 15) y promover la inmigración y la importación de
capitales extranjeros (inciso 18).

El inciso 22 atribuye al Congreso aprobar o desechar tratados con-cluidos

con las demás naciones y con las organizaciones internacionales, y los
concordatos con la Santa Sede. En ese inciso se agrega en forma explícita
que los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. A
continuación enumera una serie de tratados que tienen jerarquía
constitucional, los que sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el
Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la
totalidad de los miembros de cada Cámara.

Los tratados que enumera este inciso se refieren a materias vinculadas con
los derechos humanos, por lo que en el final de su texto dispone que los
demás tratados y convenciones sobre estas materias que apruebe el
Congreso requieran de la mayoría citada para gozar de la jerarquía
constitucional.

En otros incisos que tratan temas de importancia, el 24 menciona entre

las atribuciones del Congreso la de aprobar tratados de integración, que
deleguen competencias y jurisdicción a organismos supraestatales en
condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden
democrático y los derechos humanos. Establece tipos de mayoría y plazos
diferentes, según se trate de tratados con países de Latinoamérica, o con
otros Estados.

El inciso 25 establece que el Congreso autoriza al Poder Ejecutivo para

declarar la guerra o hacer la paz. El 26 faculta a dicho poder para ordenar
represalias y establecer reglamentos para las presas.

El inciso 28 establece entre las atribuciones del Congreso la de permitir la

introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación y la salida

32
de las fuerzas nacionales fuera de él. El artículo 75 inciso 32 da al Congreso
la facultad de "hacer todas las leyes y reglamentos" convenientes para el
desempeño del gobierno.

Cabe señalar que el Artículo 118 in fine establece como competencia del
Congreso determinar por ley especial el lugar en que haya de seguirse el
juicio por delitos contra el "derecho de gentes" (hoy sería en general el
caso de los delitos contra la humanidad).

También la Constitución establece las normas básicas que, en general, son

observadas en los temas de relaciones exteriores. No obstante, la
costumbre y la necesidad de adaptación a cambiantes realidades
internacionales han dado origen a prácticas que significan algún
apartamiento de aquellas normas.

Pueden señalarse, entre otras, las siguientes prácticas:

- El Presidente nombra y remueve embajadores y ministros, con acuerdo

del Senado, pero ése no es el procedimiento utilizado para la designación o
remoción de encargados de negocios, que se instrumentan por disposición
ministerial, o por imperio de las circunstancias, al quedar de hecho a cargo
de una representación.

En el caso de los agentes consulares, el Presidente solamente otorga

patente a los cónsules generales. El resto de los funcionarios son nombra-
dos por el ministro.

- Muchos acuerdos o instrumentos internacionales, que no tienen la

denominación formal de "Tratados", pero que regulan materias de
Importancia, no son suscriptos por el Presidente sino usualmente por el
canciller. Incluso -en ocasiones- por funcionarios de su cartera o aun de
otras, sin requerir en general el proceso de aprobación legislativa.

- La disposición del Art. 103 tampoco es observada al pie de la letra, ya que

el ministro de que se trate (y no sólo en el caso de relaciones exteriores)
toma resoluciones de sustancia y puede comprometer al país en forma
indudable. Se trata, puede colegirse, de una presunción de la delegación o
apoyo del Presidente a ese desempeño.

- En materia de empréstitos, promoción de inversiones extranjeras y deuda

exterior, es evidente que la iniciativa y conclusión de este tipo de
negociaciones está usualmente en manos del Ejecutivo. El Congreso
refrenda -o no- esas negociaciones.

- En materia de integración, las negociaciones -y avances- son graduales y,

si bien se dictan leyes "marco" a su respecto, los distintos elementos de
importancia que se van acordando, lo son, en general, por el

33
procedimiento indicado más arriba, sin intervención directa del Presidente
ni del Congreso.

Medios de acción de la Política Exterior

En una visión muy esquemática, pueden indicarse:

- Instrumentos políticos: La diplomacia bilateral y unilateral. Cursos de

acción: persuasión, coerción, búsqueda de coincidencias. - Instrumentos
jurídicos: Acuerdos, convenios, tratados. Arbitraje, buenos oficios,
mediaciones, etc.

- Instrumentos económicos: Control de cambios, restricciones y regulación

de los intercambios, manejo de créditos, ayuda exterior, entendimientos
aduaneros, sanciones económicas, utilización de bienes y servicios.

Últimamente esta temática está desarrollada en la dinámica de los

procesos integracionistas y en la Organización Mundial de Comercio.

- Instrumentos psicológicos: Difusión de aspectos del país, actividades

culturales, propaganda.

- Instrumentos militares: En forma pasiva, acumulación de fuerzas y

armamentos. En forma activa: despliegue, captura de personas, territorio,
vehículos o aeronaves, etc.

Modelo de análisis de Política Exterior

Según Dallanegra Pedraza (2002) para realizar un análisis de la conducta
internacional de la Argentina, y de los factores internos y externos (causas
profundas) que incidieron en su comportamiento y que hicieron que se
condujera como lo hizo y no de una manera distinta (por qué ocurrió), la
única herramienta posible, que supera todas las corrientes anteriores a
saber, historicista, juridicista y moralista es la llamada ‟Perspectiva
Estructural‟.

Las variaciones que se producen en la comunidad internacional, inciden en

la conducta de los Estados, favoreciéndolos o perjudicándolos en sus
posibilidades de inserción. Por ello, es importante tener en cuenta al

34
"orden internacional imperante" como una variable a considerar
permanentemente. Esta perspectiva metodológica, debe permitirnos
observar la realidad, tanto desde el "actor", como desde el ambiente
internacional donde se encuentra inserto ese actor.

a) Variables Condicionantes Operativas Externas

1) Cuando se habla del Orden Internacional Imperante se hace referencia al

sistema internacional, sus características vigentes y las reglas del juego que
rigen.

2) Las Principales Potencias de Rango Mundial y/o Regional son aquellas

que tienen algún tipo de incidencia en el comportamiento internacional del
país que se estudia. Gran Bretaña en el siglo XIX /Brasil en el rango
regional. EEUU en el siglo XX.

b) Variables Condicionantes Internas

b.1) Operativas

3) potencial del país, no sólo habla del potencial propio, medido en

capacidad militar, recursos naturales, PBI, balanza comercial y de pagos,
tecnología, etc. más los aliados de ese país en el tema de interés y en el
momento del análisis.

4) Los Grupos de Presión, Factores de Poder y Grupos de Interés internos o

externos, fuerzas armadas, iglesia, grupos empresariales, sector rural,
sector comercial, subsidiarias de empresas transnacionales o
multinacionales, banca privada, etc.

b.2) Psicológicas

5) como tradicionalmente, el grupo gobernante ha decidido en los

principales temas de interés del país. Por ej.: Malvinas. Negociación
bilateral con Gran Bretaña; multilateral en foros internacionales como ONU
u OEA.

6) La Idiosincrasia de la Elite Dirigente o Gobernante se refiere a la

ideología y la percepción que el grupo gobernante tiene del sistema
internacional y de la realidad nacional... En la Argentina la idiosincrasia de
los gobiernos militares, radicales y peronistas ha sido distinta lo que ha
provocado discontinuidad en las políticas.

35
1.7- Estudio de caso:
Aplicación de los
esquemas de Allison.
Los estudios de caso son de aplicación en el aula, por lo tanto no
desarrollan contenidos específicos del programa y su evaluación no se
encuentra atada al sistema Q.

Modelo de análisis estructural en Política Exterior

36
2.1- Antecedentes de la
independencia del Río de
la Plata
Para abordar los antecedentes de la independencia, hemos seleccionado
algunos de los puntos que los historiadores Stein, (1987), consideran
necesarios e imprescindibles para comprender la especificidad de América
Latina, en dicho texto se aborda la configuración inicial tanto de la América
española como de la América lusitana y que tanta importancia tendrán en
el devenir de Argentina y Brasil durante el siglo de la independencia.

Los españoles se tomaron entre setenta y ochenta años para ocupar lo

que habría de ser su imperio de América. Trataron durante muchos años
de establecer los elementos de una economía colonia vinculada a España.
Estos elementos incluían:

A - Una serie de centros mineros en México y Perú

B - Regiones agrícolas y ganaderas periféricas a los centros mineros,

desarrollados para el aprovisionamiento de víveres y materia prima

C - Un sistema comercial desarrollado para encauzar la plata y el oro en

forma de numerario o lingotes a España con el fin de pagar por los bienes
producidos por Europa occidental y encauzado a través de un puerto
español para la distribución a las colonias americanas.

La edad de oro de España fue un tiempo de conquista, no de paz; de

plata, no de oro.

Durante los primeros doscientos años de gobierno colonial, los españoles

desarrollaron un sector colonial minero con el fin de sostener la economía
metropolitana y la posición internacional de España en Europa occidental.
Los centros mineros, descubiertos en México y el Perú, requerían
cantidades relativamente grandes de mano de obra india, la cual estaba
convenientemente ubicada a una cómoda distancia de las minas. La
minería también creó un mercado interior para la producción colonial,
tanto de textiles de lana y algodón.

El capital circulante fue siempre el punto débil de los dueños de las minas.
Recurrieron a las muchas dotaciones de la Iglesia o a los préstamos de los
comerciantes, que con frecuencia acaban por asociarse y por controlar en
su totalidad las minas que originalmente habían financiado. Para los

37
españoles existía la oportunidad de poner en práctica las esenciales
funciones empresariales con la esperanza de encontrar una mina rica en
mineral y de regresar a la patria y convertirse en un aristócrata recién
enriquecido, con un título nuevo.

Algunos dueños de minas que permanecieron en América fracasaron y

otros prefirieron invertir sus ahorros en haciendas cercanas para cultivar
comestibles y criar ganado. El auge minero del período 1545-1610 es un
clásico ejemplo de empresa privada en la que los mineros, los
comerciantes y el Estado colaboraron y se repartieron los beneficios.

La participación estatal tomó la forma de un porcentaje de la plata

extraída y acuñada, y de los ingresos provenientes de la distribución del
mercurio, que siguió siendo un monopolio estatal dado en arrendamiento
a los comerciantes. El Estado, en sus inicios, se benefició de los impuestos
sobre los bienes exportados a América, y el numerario recibido de
América en Sevilla y reexportado a Europa occidental para ajustar la
balanza de pagos por las importaciones españolas e hispanoamericanas.

La orientación exportadora de la economía latinoamericana fue producto

de los primeros doscientos años del colonialismo español y del auge
minero del altiplano mexicano y de los Andes Centrales, donde la
tecnología agrícola y la densidad de la población habían producido
avanzadas culturas.

La introducción de la economía minera actuó como arma de penetración

del capitalismo europeo occidental; su éxito ayudó literalmente a reducir la
población indígena y a despedazar las estructuras agrarias anteriores a la
conquista. La hacienda, que fue creada sobre las ruinas, se desarrollo para
abastecer a la economía mineral y para permitirle al español emprendedor
rehacer en América el símbolo de prestigio de la España meridional, la
hacienda, con una fuerza de trabajo inamovible en su mayoría.

Las llamadas civilizaciones primitivas o antiguas surgieron en función del

crecimiento de la población, de la especialización económica y la
urbanización mediante el dominio y la aplicación, por el hombre, de la
tecnología del control del agua. El incentivo para abandonar el cultivo
extensivo y nómada de cosechas poco productivas e inestables a cambio de
una agricultura intensiva y sedentaria de altos y seguros rendimientos era
claro.

Se controló el agua para fines agrícolas mediante la irrigación por canales,

lo que a su vez requería grandes insumos de mano de obra para un
complicado sistema de terrazas, frecuentemente en escarpadas laderas de
los valles, y para excavar y revestir canales y mantenerlos en uso. En el
valle de México, los observadores españoles se maravillaron ante el

38
sistema de diques creado y mantenido para impedir que el agua salobre
entrase a las zonas de agua dulce, así como por la agricultura intensiva de
chinampa.

Una economía agrícola de este tipo favoreció el crecimiento demográfico.

La complejidad agrícola se reflejó en la estratificación creciente, es decir,
en la formación de jerarquías: nobleza, soldados, sacerdocio, un grupo de
comerciantes, y artesanos calificados, que producían para satisfacer las
demandas de la élite, y una masa de agricultores. La expansión de una
comunidad a costa de sus vecinos, la forja de la hegemonía bajo la forma
de un pago anual del tributo o la incorporación en un imperio integrado,
significaba presión sobre los agricultores en la base de la economía y la
sociedad y producía revueltas, a veces con éxito, a veces no.

El patrón de expansión y militarismo, las señales de estratificación social,

los intentos por parte de la élite para movilizar y apropiarse de los
excedentes económicos de sus propios pueblos y los dominados sugieren
que, en el momento de la irrupción europea occidental en América, ya se
habían alcanzado los límites de la tecnología agrícola disponible, y que,
como en el pasado, grandes conjuntos de comunidades estaban a punto
de fundirse nuevamente como resultado de la expansión demográfica y la
inelástica producción agrícola.

Lo que fue esencial para la creación de la hegemonía española, para la

forja de la economía colonial minera y agrícola-ganadera, y para el
desarrollo de la hacienda, fue el tributo del amerindio a la sociedad bajo
la forma de pagos en especio o en trabajo. La conquista dio a la nueva
aristocracia el acceso inmediato, mediante la encomienda, tanto a los
suministros de víveres como a una gran fuerza de trabajo organizada para
efectuar trabajos especializados a sus nuevos gobernantes: tributos en
forma de productos o artesanías locales y trabajo en obras públicas.

Es lógico que los españoles se rehusaran a crear granjas familiares en el

mundo colonial, donde existían grandes extensiones de tierra y una gran
proporción de agricultores calificados subordinados amerindios, siendo la
tierra y el trabajo el botín de la conquista. Explotaron a los indios como
vasallos de la monarquía española.

Las consecuencias inmediatas de la conquista y la ocupación de las

regiones más densamente pobladas de la civilización amerindia fueron
catastróficas. Una combinación de enfermedades epidémicas, de trabajo
excesivo y la consiguiente debilitación física y el choque cultural inducido
por el remodelamiento de una sociedad comunal conforme a líneas
individualistas orientadas hacia el lucro produjo desastrosos descensos
demográficos en la historia universal.

39
El desastre demográfico en América fue sin duda un factor primordial en el
receso minero que tuvo lugar en México y el Perú más o menos después de
1596 y que duró en México alrededor de un siglo. La producción minera
decayó regularmente y las repercusiones se extendieron por los fondos
cercanos y lejanos que se habían creado alrededor de los centros mineros
para suplir maíz, trigo, frijoles, etc.

Los mineros y comerciantes trasladaron las inversiones a la tierra y

aceleraron la formación del latifundio. Las grandes haciendas tendieron a
hacerse relativamente autosuficientes. Para la elite social y económica, la
preocupación principal pasó a ser el mantenimiento de una oferta de mano
de obra adecuada y digna de confianza. Se presionó a las comunidades
indias para que proporcionaran fuerza de trabajo, ya sea apropiándose de
sus tierras, o alentando la residencia en los latifundios mediante el
adelanto de pequeñas cantidades para el tributo y el diezmo.

La hacienda pasó a ser un lugar de refugio para el amerindio que hallaba

insoportables las presiones sobre su comunidad: ahí encontraba una
especie de seguridad. A su hacendado-patriarca-juez y carcelero le ofreció
su trabajo y su fidelidad. A cambio, recibió raciones diarias, tratamiento
médico primitivo, consuelo religioso y una posición inferior establecida.
La hacienda como unidad de producción y como núcleo social patriarcal
habría de sobrevivir como un legado colonial en México hasta 1910 y aún
más tarde en Guatemala, Ecuador, Bolivia y Perú.

El latifundio orientado hacia la exportación floreció en el imperio español

en América sólo hasta el siglo XVIII, y luego únicamente en colonias
periféricas como Cuba, Venezuela y la cuenca del Río de la Plata. La
plantación es la segunda variante del latifundio en América. En
Hispanoamérica sus productos eran consumidos en los centros mineros o
en las grandes regiones urbanas tales como las ciudades de México o
Lima. Los amerindios dependientes relativamente inmovilizados,
constreñidos por una forma especial de trabajo asalariado y la tienda de
raya, constituían la fuerza de trabajo.

Al igual que la minería, la plantación era una empresa del Nuevo Mundo
cuyo estímulo era totalmente europeo. Se especializaba en un cultivo,
utilizaba los beneficios de la exportación para importar aquellos bienes y
servicios que era prohibitivamente caro suministrar localmente debido a su
especialización: víveres, productos metalúrgicos, y artículos suntuarios.

En Brasil, los empresarios portugueses y sus refaccionistas holandeses

hallaron condiciones favorables: una faja costera de excelente suelo
negro fácilmente trabajable una vez limpio, una precipitación pluvial
adecuada que eliminaba la irrigación requerida en las islas del Atlántico, y
bajos costes de transporte desde los fondos a los puntos de embarque en

40
Recife y Bahía. Sin embargo faltaba un factor de la producción: una fuerza
de trabajo abundante, dócil y sedentario.

Los amerindios seminómades del Brasil demostraron su ineficacia como

fuerza de trabajo para las plantaciones y los portugueses comenzaron a
movilizar mano de obra del oeste africano.

El síndrome de plantación brasileña de monocultivo, esclavitud y

producción para la exportación no debe separase del centro europeo. El
ingenio era sólo otro subsector de la economía europea, en particular de la
economía holandesa, ya que los portugueses eran meros intermediarios,
pues reexportaban la azúcar brasileña y con frecuencia era embarcada en
buques holandeses, procesada en refinerías holandesas y distribuidas en
Europa por comerciantes holandeses.

No puede pasarse por alto el hecho esencial de que en el período de 1500

a 1700 los imperios iberoamericanos funcionaban como un segmento
periférico de la economía europea en expansión. Aquí el factor de la
producción que escaseaba era la mano de obra, teniendo que verse
obligada a pasar de una economía de subsistencia a la economía de
exportación o abierta.

A medida que el desarrollo económico europeo conllevó diferenciación

social, movilidad y mayor libertad personal para los propietarios agrícolas y
los asalariados urbanos rurales, en las regiones periféricas de la economía
europea la mano de obra se hizo menos “libre”.

El principal problema colonia de España era cómo ampliar al máximo su

control de la plata y el oro exportados a la metrópoli, la base de la
economía y la sociedad españolas y soporte principal de la posición
española en Europa. Más importante era saber el efecto que la
preocupación sobre la minería tenía en la estructura y el crecimiento del
sistema comercial colonial. La subdesarrollada economía española tenía
como de suprema importancia el control sobre las salidas de numerario y
lingotes. Dichas salidas proporcionaban liquidez financiera en una época
en que los préstamos públicos eran tanto difíciles como costosos, y
cuando las políticas fiscales no podían modificarse con rapidez.

Después de 1650 un importante porcentaje de la plata, por el contrabando

o por el corso, nunca había de llegar a España; y de toda la plata que
llegaba, una gran proporción nunca entraba en la economía española. Era
transbordada en Sevilla para ajustar la balanza de pagos con los
comerciantes franceses, holandeses, ingleses e italianos, quienes
proporcionaban hasta el 90 por ciento de las importaciones coloniales y
una gran proporción de los bienes para el consumo peninsular.

41
La mayoría de las naciones europeas han tratado de aumentar al máximo
su capital y sus habilidades comerciales, concentrándose en un área, en un
puerto principal. Lo que el moderno observador del sistema comercial
imperial difícilmente comprende es cómo pudo sobrevivir este sistema
durante 300 años con pequeños ajustes. El sistema requería el control
sobre la minería de recursos naturales aparentemente inagotables, plata y
oro y un monopolio sobre la distribución de los metales.

Puede argumentarse que la estructura y función del comercio imperial

español representa el aumento al máximo de las limitadas posibilidades de
una economía metropolitana subdesarrollada. El subdesarrollo económico
español llevó a la formulación y aplicación de nuevos mecanismos de
control; al igual que el derrumbe del sistema comercial internacional
después de 1929 llevó a la propagación de controles nacionales sobre el
comercio exterior en América Latina y otros lugares.

Puesto que los bienes españoles constituían un bajo porcentaje del valor
total de las exportaciones a las colonias, el comercio fue canalizado por un
solo puerto para asegurar y facilitar el cobro de los impuestos aduanales. El
Estado obtenía ganancias fiscales mientras que los comerciantes españoles
registrados obtenían ganancias como expedidores, no como dueños, de los
cargamentos, y como fletadores.

El sistema comercial colonial fue, por un lado, el producto de la vasta

escala de geografía, tamaño de la población y ubicación de los recursos
del Nuevo Mundo y, por el otro, del nivel de desarrollo económico
español. El comercio con América no era como el comercio con los Países
Bajos o Inglaterra a mediados del siglo XVI; no era posible obtener
mercancías para la exportación enviando comerciantes a los puertos
marítimos de América. Los recursos minerales de ésta estaban bien
adentro del continente y rodeados por una población indígena que no
estaba preparada para explotarlos y que no se interesaba en el
intercambio comercial con los amos españoles.

Durante 1550 España debía defender sus buques mercantes en las rutas
marítimas del Atlántico contra ataques de los corsarios ingleses y
franceses. En pocas palabras, la explotación de América exigía una
organización política que excedía con mucho, los recursos de una compañía
comercial.

Hasta el siglo XVIII no aparecieron en España compañías comerciales

privilegiadas que se ocuparon más bien de la agricultura que del desarrollo
minero. Con pocas y dudosas excepciones; su existencia fue breve, debido
no sólo a sus propios defectos sino también a la oposición activa de los
gremios comerciales.

42
La permanencia de la estructura comercial puede ser explicada por:

A - el sistema era permeable a la manipulación externa. Los residentes no

españoles de Sevilla dominaban el comercio colonial adelantando bienes o
créditos o ambos.

B - La longevidad del sistema fue resultado de su flexibilidad. Entre el

Estado y los intereses privados españoles se desarrollo una relación
simbiótica. Los comerciantes financiaban a los funcionarios que buscaban
un cargo colonial y proporcionaban préstamos a los burócratas que partían
a América con la promesa de que éstos cooperarían en la venta ilegal de
bienes que se efectuaba allí. El comercio sería el sector de oportunidad por
excelencia en la economía colonial.

C - Mientras que los ingresos sobre el comercio colonial de los miembros

españoles de los gremios de Sevilla eran quizás bajos comparados con los
que obtenían los abastecedores de bienes y créditos ingleses, holandeses,
franceses o italianos, los españoles participantes se sentían satisfechos ya
que no había otras oportunidades.

Los flujos de plata de América independizaron al gobierno español de las

asambleas formales o grupos representativos que, si garantizaban
préstamos y nuevos impuestos, podían en cambio hacer exigido la
participación en el proceso legislativo. Si la plata americana distorsionó la
economía española, también incapacitó a las cortes españolas. Los
españoles reprodujeron en sus colonias, en amplia escala, los defectos
estructurales de la economía metropolitana. Un pequeñísimo núcleo de
puertos coloniales manejaba las importaciones y exportaciones legales.

En América los comerciantes españoles ligados con los mineros y los

burócratas carecían de incentivos para diversificar la estructura de las
exportaciones estimulando la producción agrícola o creando una industria
local y esto tuvo consecuencias al futuro de las naciones
hispanoamericanas.

Escude (2000) realiza una muy útil comparativa entre las especificidades
hispanas y lusitanas que se manifestaran con fuerza en el periodo
independiente. Hablando de las naciones de matriz española nos dice:

“… tenían en común lengua, religión, costumbres y un pasado en gran

medida compartido, estamos sintetizando una verdadera multitud de
características comunes de orden cultural, económico y social, que
ayudaban a cimentar una identidad a través de un contexto social y una
experiencia histórica que eran en gran medida compartidas:

43
1 - Entre estos factores, la omnipresencia de la Iglesia y sus órdenes, que
era común a la región entera, era uno de los más relevantes. Su poder no
era sólo cultural, político y social, sino también económico.

2 - En el ámbito cultural durante siglos fue preponderante la influencia de

los pensadores españoles. La gente instruida leía lo mismo en toda
Hispanoamérica. Esta situación generó un clima cultural de grandes
similitudes en todo el mundo colonial, contribuyendo a conformar
identidades comparables, a partir de raíces comunes.

3 - Otra experiencia compartida fue el carácter y la evolución de los

mercados de la región. Un elemento de dicha experiencia fue el monopolio
comercial, que además de establecer una única vía de entrada, uniformó
los productos con que toda Hispanoamérica se abastecía (exceptuado el
contrabando).

4 – La región compartió graves vicisitudes, no siendo la menor la catástrofe

demográfica del siglo XVII, provocada por la sobrexplotación de la
población indígena. Desde México a Tucumán, la agricultura debió ser
reemplazada por la cría de ganado debido a la escasez de mano de obra.

5 - Otro aspecto común a toda la América española era la diferenciación

social en términos de casta, que creció en relevancia cuando el período
colonial llegaba a su ocaso. En algunas regiones, como la andina, las
diferencias de castas eran paralelas a las diferencias económicas.

6 - Otra característica común a la América española luego de las reformas

borbónicas de 1778 fue el resentimiento hacia los españoles nativos,
quienes inmigraron en gran número como consecuencia de estas reformas,
y tendieron a desplazar a los criollos blancos y a los mestizos de las
posiciones más codiciadas, un contexto en el cual la franja media de la
población era verdaderamente muy pequeña.

7 - Finalmente, especialmente después de la separación de las dos coronas,

gran parte de la región compartía un enemigo común en el lusoparlante,
con quien las reiteradas guerras habían ayudado a plasmar una diferencia.

Sin embargo, no debe olvidarse que existía en Hispanoamérica una división

esencial entre los territorios hispanizados y los que aún estaban bajo la
hegemonía de la cultura indígena local.

En cuanto a las características del Brasil lusoparlante, Escude (2000) nos

apunta: “…en algún sentido, el Brasil es el equivalente no de un Estado
hispanoamericano sino de la misma Hispanoamérica: es la totalidad del
Imperio Portugués en América, sin desmembramientos.

44
Las raíces de la emergencia de una identidad nacional brasileña son una
cuestión opinable. Algunos expertos la ubican hacia 1654, cuando los
holandeses fueron expulsados del Noreste luego de 25 años de
ocupación, o aún antes, en las exploraciones del interior brasileño por los
bandeirantes de Sao Paulo, y en los tempranos conflictos con España en
el Río de la Plata, entre los diversos factores que explican las diferencias
entre las circunstancias de las colonias luso e hispano-parlantes pueden
incluirse los siguientes:

1 - La oligarquía brasileña estaba menos firmemente arraigada en Brasil

que la hispanoamericana en sus respectivos territorios.

2 - Exceptuando el difundido uso de esclavos, el gobierno colonial

portugués era menos opresivo que el español. Portugal gobernaba a través
de la oligarquía local en un grado mayor que España.

3 - Brasil no poseía universidades ni prensa escrita. Esto significaba que la

oligarquía local iba a Portugal a estudiar, y de este modo los lazos entre las
élites colonial y metropolitana se reforzaban en Coímbra.

4 - La economía esclava generaba temor en la oligarquía. Los esclavos

representaban alrededor de un tercio de la población, y en algunas
regiones y ciudades conformaban la mayoría.

5 - La economía brasileña de la segunda parte del siglo XVIII estaba

orientada hacia la exportación. Dependía del comercio transatlántico, y
esto generaba una interdependencia entre los comerciantes coloniales y
los metropolitanos.

6 - Brasil dependía del comercio esclavista de Portugal.

7 - En Brasil había poco comercio interno en comparación con

Hispanoamérica, lo que por el momento hacía menos viable la
independencia.

8 - El monopolio comercial portugués estaba menos celosamente guardado

que el español, perjudicando menos a las élites locales.

9 - Las reformas imperiales de Portugal eran de menor alcance que las

españolas y resultaban menos amenazadoras para los intereses locales.

10 - Portugal tenía en ese momento un liderazgo más ilustrado que el

español. Había un gran contraste entre Manuel Godoy, el incompetente y
corrupto jefe de ministros de Carlos IV desde 1792 en adelante, y don
Rodrigo Sousa Cautino, quien, aunque reaccionario, reconocía las ventajas
de una limitada liberalización económica. La revolución norteamericana
había mostrado la vulnerabilidad de los imperios.

45
Como antídoto, Sousa Coutinho se ocupó de que se designara a brasileños
en altas posiciones de gobierno, no sólo en Brasil sino también en el mismo
Portugal. Como consecuencia de estos factores, hubo sólo dos rebeliones
significativas contra los portugueses en la segunda mitad del siglo XVIII.

En Brasil, con la Independencia no hubo crisis severa ni ruptura

institucional. No obstante, al igual que los otros Estados que emergían en
la América del Sur, se disfrazó de nación, ya que ésta era una forma de
legitimar su estructura de poder. Hecho esto, el Brasil se convirtió en el
mayor actor del sistema interestatal que iba a desarrollarse en la América
meridional.

La Administración Colonial Española y la expansión Lusitana

Fuente: Escudé Carlos, Cisneros Andrés, “Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas,
fragmentos seleccionados de Tomo II (1806-1881), Desde los orígenes hasta el
reconocimiento de la independencia formal”.

46
 2.2- Gran Bretaña y la
independencia de las
provincias argentinas
(1810-1825)
Afirma Escude, (2000): “Entre 1810 y 1820, Buenos Aires intentó
vanamente imponer distintos proyectos de organización al resto del ex
virreinato del Río de la Plata‟. Esta ausencia de apoyo a las autoridades
porteñas las llevó a buscar en distintos gobiernos europeos el respaldo que
les faltaba.

Esta tendencia se materializó en la búsqueda por parte de la diplomacia

porteña de diversas candidaturas de monarcas extranjeros para cubrir el
vacío de poder existente en el Río de la Plata luego de la Revolución de
Mayo; como ya hemos visto, los candidatos propuestos eran de diverso
origen: la esposa del príncipe regente de Portugal, la figura de un Inca o un
miembro de alguna casa reinante europea.

A pesar de no intervenir en forma directa en el proceso de emancipación

del Río de la Plata, la potencia que tuvo un papel de la mayor relevancia en
el desenlace de esta historia fue Gran Bretaña. Durante un buen tiempo
Inglaterra fue renuente a reconocer la independencia del Río de la Plata.
Fiel a su rol de garante del equilibrio de poder europeo, Gran Bretaña
estaba aliada con España durante la ocupación de ésta por las tropas
napoleónicas. Esta alianza anglo hispana fue reforzada en julio de 1814, ya
caído el poder napoleónico y retornado Fernando VII al trono español, por
la firma de un tratado entre ambos países mediante el cual España se
comprometía, en el caso de abrir sus colonias al comercio extranjero, a
admitir a Inglaterra como nación más favorecida.

En consonancia con este compromiso, el 28 de agosto de 1814 Inglaterra

prohibió (infructuosamente) a sus súbditos la entrega de armas y auxilios a
los insurgentes hispanoamericanos.

47
2.3- El proceso
revolucionario. La
Revolución de Mayo. Los
mini estados provinciales.
Según Escudé (2000), “…como ya se señaló, uno de los mitos cruciales de la
historiografía de las relaciones exteriores argentinas es que este país era un
Estado reconocible desde su Independencia. Ya hemos argumentado que en
tanto un Estado se define por el monopolio de la fuerza legítima y la
acuñación de moneda, las provincias argentinas no constituyeron un Estado
hasta por lo menos la caída de Rosas. Más aún, lo que hoy llamamos
República Argentina, que emergió de la amalgama entre la Confederación y
el Estado de Buenos Aires, no nació hasta 1860, consolidándose sólo con la
Guerra de la Triple Alianza, entre 1865 y 1870. Excepto en el nivel municipal
(los cabildos), no hubo continuidad entre las instituciones virreinales y las
del Estado argentino, que representan una entidad política y jurídica
nueva‟.

2.4- La Guerra con Brasil:

su influencia en la política
interna. Las
consecuencias.
La presencia de la Banda Oriental (Uruguay) en el juego de equilibrio en la
Cuenca del Río de la Plata se remonta a la antigua rivalidad hispano
lusitana de la época colonial. Perteneciente por lengua y costumbres a la
zona española que heredan los criollos, primero fue Portugal y luego su

48
continuidad el Imperio de Brasil, quienes plantean una permanente zona
de conflictos. A ello se debe sumar en el primer tercio del siglo XIX la
presencia de Gran Bretaña, ya sea por sus comerciantes tempranamente
instalados, ya sea por su diplomacia, influencia e intereses.

La zona del virreinato de la Plata, iniciado su proceso de independencia se

agita en una inestabilidad que se traduce en guerras civiles, y la
emergencia de los que Escude llama los ‟mini estados‟, y en definitiva,
eso son las provincias que una a una reasumen una soberanía en
discusión; en este sentido es ejemplar la actitud del líder de la Banda
Oriental, Gervasio de Artigas. Los proyectos centralistas y federalistas, al
igual que en el resto de la naciente América Latina, desangran a las elites
criollas y extraen a más no poder los exhaustos recursos de los pueblos.
(Gorostegui, 1970, p.70).

La novedad de la década del veinte, se da por el nacimiento de la provincia

de Buenos Aires, que bajo la autoridad de Martin Rodríguez como
gobernador, deja de liderar el intento centralista y ante la necesidad de
‟orden‟ se asume como otro mini estado, como otra Provincia Unida, y
deja entre paréntesis el proyecto de la unidad hasta el congreso de 1826.
Éste es el trasfondo del conflicto en ciernes con el Imperio de Brasil.

La guerra
La política de la primera década revolucionaria y el enfrentamiento entre el
gobierno porteño y Artigas, facilitaron la penetración portuguesa en la
Banda Oriental que terminó por ser anexada a Portugal con el nombre de
Provincia Cisplatina para pasar luego a formar parte integrante del Brasil
cuando éste se independiza en 1822.

Las gestiones realizadas por el gobierno de Martín Rodríguez en 1823

ante el Imperio, no tuvieron éxito y el problema siguió en pie hasta abril
de 1825 en que la expedición de los 33 orientales comandada por
Lavalleja desembarcó en la Banda Oriental y precipitó los
acontecimientos.

Con su ocupación, Brasil sólo había conseguido negarse la voluntad, de los

habitantes, aun de aquellos que aprobaran en su momento la intervención
portuguesa contra Artigas, de allí que la pequeña expedición invasora,
aparte del auxilio que le prestaron hacendados orientales y porteños
radicados en la provincia de Buenos Aires, obtuvo un inmediato y masivo
apoyo de la campaña uruguaya.

49
El 25 de agosto, un Congreso reunido en la Florida proclamó la
independencia de la Banda Oriental del dominio brasileño y decidió la
reincorporación del territorio a las Provincias Unidas del Río de la Plata; a
principios de octubre el Imperio sólo conserva Montevideo, Maldonado y
La Colonia y el 24 de ese mismo mes el Congreso reunido en Buenos Aires
acepta la incorporación decidida en La Florida.

La decisión tendrá como consecuencia inevitable la guerra con el Brasil y,

todos lo saben, pero la mayoría está por ella. El gobernador de Buenos
Aires y sus ministros, Las Heras y García, no pueden más que aceptar la
situación que, en su opinión, sólo traerá perjuicios al Río de la Plata. Los
partidarios de la guerra, confiados en un final rápido y favorable, esperan
por el contrario obtener buenos beneficios del conflicto; y entre ellos no
son los menos entusiastas los veteranos del ejército postergados por las
reformas introducidas por Rivadavia...

La victoria lograda por el ejército nacional en Ituzaingó el 20 de febrero de

1827 parece darles la razón a quienes se han inclinado por la guerra; sólo
en parte, porque a la victoria le sucede un período de saqueos y
deserciones que corroe internamente las fuerzas armadas y frena el
avance. La nueva perspectiva es la de un conflicto largo y difícil de
mantener para las Provincias Unidas, cuya economía, muy deteriorada,
sufre los efectos del bloqueo impuesto por los brasileños y que las victorias
navales obtenidas por Brown no consiguen romper.

Al mismo tiempo, la crisis política en la que se debate el Congreso se

acentúa: la guerra ha dejado de ser un factor de unión nacional para
convertirse en un nuevo elemento divisionista pues el país, cansado de las
interminables luchas, se vuelve masivamente en contra de los congresales
que con la ley de presidencia ya se habían enajenado los ánimos de las
provincias y con la ley de capital el de los porteños, al romper el equilibrio
político. La Constitución unitaria empeoraría todavía más la situación.

Pero los sectores dominantes en el Congreso parecen no advertir el peligro,

ocupados en imponer sus objetivos políticos; recién cuando consideren
haberlos logrado y especulan con el ejército nacional reconstruido para
mantenerlos, darán un brusco giro hacia la paz, tan necesaria ahora como
antes lo fue la guerra; con ellos coinciden los grupos económicos a los que
tampoco conviene la continuación del conflicto, y la diplomacia británica.

Con respecto a la actitud de Gran Bretaña es interesante subrayar que su

abierta intromisión en procura de la paz -a cualquier precio- no es
desinteresada; Brasil es su principal mercado en tierras americanas y la
guerra amenaza destruirlo porque si bien el imperio tiene más recursos
que las Provincias Unidas, éstos no son tan cuantiosos ni tan estables

50
como para no sufrir también un profundo deterioro económico a raíz del
conflicto.

Finalmente un negociador emprenderá el camino hacia la corte de Río. Es

el doctor García que excediéndose en las instrucciones recibidas terminó
por firmar un tratado preliminar por el cual se devolvía la Provincia
Cisplatina al imperio brasileño, se reconocía a éste una indemnización de
guerra y se aceptaba desarmar la isla de Martín García.

Tanto Rivadavia como el Congreso lo juzgaron inaceptable y la guerra

continuó pero casi de inmediato la situación interna del país hizo crisis; con
la renuncia de Rivadavia cae de hecho el poder nacional, el Congreso se
disuelve y las provincias, en plena guerra civil, delegan en manos del nuevo
gobernador porteño la misión de conducir la guerra. A partir de ese
momento el conflicto es nacional sólo en teoría; de hecho se regionaliza en
cuanto al aporte de medios materiales que disminuyen en forma
alarmante; Lavalleja, que ha reemplazado a Alvear en el comando de las
fuerzas, emplea la táctica de los ataques por sorpresa y las operaciones de
tierra arrasada, pero este sistema si bien perjudica al enemigo, arruina
también a sus partidarios.

Un año después de las desdichadas actas preliminares firmadas por

García, dos nuevos enviados del gobierno rioplatense; los generales
Guido y Balcarce llegan a un acuerdo de paz con el Imperio, por cierto que
al precio de convertir a la Banda Oriental en un Estado independiente. La
voluntad de formar parte de las Provincias Unidas, expresada en el
congreso de la Florida, no fue tenida en cuenta por los firmantes ni por la
Gran Bretaña que una vez más ha movido los hilos de la política en
América. Este cercenamiento territorial realizado a espaldas de los
intereses generales del país y del deseo de los pueblos no afectó a los
sectores dominantes porteños y sobre todo a los hacendados
bonaerenses que no cesaron de aplaudir el cese del conflicto.

51
 Mapa: Guerra con el Brasil

La política inglesa y la guerra con

Brasil
Según Barba (1970) con motivo de nuestra guerra con Brasil los ingleses
adoptaron, naturalmente, una política concorde con sus intereses. La
guerra había sido ganada en todos los frentes; gracias al innegable genio
diplomático inglés conseguirían que firmásemos una paz desastrosa, como
si fuéramos los derrotados.

Lord Ponsonby (Lord Ponzoña, le decían en los periódicos de la época) fue

enviado extraordinario de su Majestad Británica en la Argentina, primero,
y luego Ministro en Río de Janeiro, mostró una clara inclinación a favor de
los federales en la misma manera que aborrecía a los unitarios.
Cualquiera sea la interpretación acerca de la actitud asumida por Manuel
J. García en la infeliz firma del Tratado de paz con Brasil, es innegable que
eso satisfacía los intereses británicos.

El paso dado por García, inconsulto, temeroso y rozando casi la traición

(Carlos Escude sostiene que en García influyó el temor al deterioro de la

52
situación interna y como buen porteño su pesadilla era la nueva llegada
de los bárbaros del interior) sacudió duramente nuestra fibra patriótica y
mereció, justa y casi unánime condena. Ponsonby, atento a su negocio, se
expresó en términos durísimos para con aquellos que preferían continuar
la guerra.

Al inglés sólo le interesaba que se firmara la paz y poco le importaba que

fuera a costa de nuestra dignidad nacional. Por ello consideró altamente
ventajoso para la Argentina el Tratado que entregaba la provincia
oriental al Imperio.

Luego, y de acuerdo a las conveniencias de su país, encontrará otra

solución: crear un estado tapón entre Brasil y la Argentina. Por otra parte,
la férrea decisión de Rivadavia y de su partido de seguir la guerra mientras
no se arribase a una solución honorable era mirada por los ingleses como
una necia terquedad y un serio peligro para sus intereses. Las reflexiones
que suscitan a Ponsonby el repudio de Rivadavia y su partido a la actitud de
García surgen de su correspondencia, por ejemplo:

En carta de Ponsonby a Canning, de 4 de junio de 1827, dice el primero:

"Las provincias están animadas de la mayor hostilidad contra el presidente.
Mi opinión es que, tanto la realización de la paz como el definitivo rechazo
de las tentativas de hacerla, traerá consigo una crisis inmediata y que el
señor Rivadavia será probablemente obligado, por me-dios pacíficos o
violentos, a abandonar su cargo"

El mismo Ponsonby escribía el 23 de junio al ministro de la Cruz, y, al

referirse a los términos del tratado firmado por García, que pocos días
después determinaría la caída de Rivadavia, lo hacía con estas palabras: "la
base firmada por el señor García es eminente e inesperadamente ventajosa
para la república".

El triste final de la guerra con la definitiva separación de la Banda

Oriental, sellaba la suerte del intento unitario y de la gobernación de
Dorrego. Llegaba el hombre fuerte de la primera mitad del siglo: Juan
Manuel de Rosas. Uno de los más graves incidentes internacionales que
afronto este gobernador y encargado de la RREE de las Provincia Unidas
del Rio de la Plata será el bloqueo francés. Uno de los antecedentes de lo
que sería la intervención francesa en la década del 30, se dio en 1829, con
el llamado caso Venancourt.

53
 El incidente Venancourt

El 1o de abril de 1829 el gobierno dictó el decreto por el que llamaba a

prestar servicio militar obligatorio a los extranjeros, según la ley del 10 de
abril de 1821 sobre enrolamiento de los extranjeros residentes en el país.
De inmediato, los representantes inglés, norteamericano y francés
protestaron la medida; a raíz de esta situación se produjo el llamado
incidente Venancourt.

Como el gobierno no contestara una segunda protesta remitida por el

cónsul francés, M. Mendeville, el Comandante Venancourt, jefe de la
escuadra francesa, agredió a los buques argentinos que se hallaban en
puerto con el argumento de liberar a prisioneros de su nacionalidad que se
hallaban en el bergantín "Río Bamba".

En este buque se encontraban en efecto dos franceses detenidos por

delitos comunes y el resto, unos 200, eran argentinos tomados durante la
acción de Las Vizcacheras, vale decir en la lucha que se desarrollaba entre
la campaña y el ejército nacional.

Bajo la amenaza de las armas el gobierno se vio obligado a modificar el

servicio obligatorio para los extranjeros, convirtiéndolo en voluntario.
Después de esta capitulación los buques argentinos fueron devueltos.

A raíz de este vergonzoso episodio, el ministro doctor del Carril escribió

que se había cedido "tal vez alguna parte de su dignidad (del país) en
obsequio a la buena armonía que deseaba conservar con la Francia".

(Revista Polémica, No 13, julio, CEA, Buenos Aires, 1970)

54
2.5 El bloqueo francés. El
bloqueo anglo francés. La
política exterior Rosas.
Según Escude (2000), “el análisis del tema del bloqueo anglo francés
muestra que la política interna e internacional del gobierno de Rosas fue
una compleja yuxtaposición de guerra civil interna e intervenciones
extranjeras. En esta conflictiva situación, donde resulta sumamente
complicado distinguir -por la ausencia de un Estado nacional argentino-
qué cuestiones corresponden a la política interna y cuáles a la política
exterior, las facciones en pugna se alimentaban de la guerra.”

El orden rosista fue un orden sostenido por alianzas de facto con los
caudillos provinciales, pero estas alianzas se nutrían con -y tenían su razón
de ser- en el conflicto.

2.6- Los debates

económicos. La
Constitución del ’53. La
Confederación y Buenos
Aires.
La derogación de los tratados que garantizaban el statu quo en marzo de
1856 restableció las desavenencias entre la Confederación y el Estado de
Buenos Aires. Las autoridades de Paraná adujeron, al pronunciarse por la
mencionada derogación, que los tratados habían fortalecido la separación
del país en dos campos antagónicos.

55
En realidad, este argumento escondía la percepción de que Buenos Aires
podía volverse paulatinamente más sólido.

Por ello el gobierno de la Confederación se decidió por una política

agresiva a fin de unir a la nación antes de que la brecha se extendiese aún
más.

Además del instrumento económico de las tarifas diferenciales, el

mencionado gobierno decidió lograr el control del escenario porteño con el
apoyo de elementos disidentes, proceso que culminó con resultado
adverso en las elecciones de la provincia de Buenos Aires de 1857.
Asimismo intentó una vigorosa acción de política exterior en busca de
aliados extranjeros

2.7- Estudio de caso:

Malvinas desde el
descubrimiento hasta la
ocupación inglesa.
Sostienen Escude y Cisneros (2000) que “la Argentina fundamentaba sus
derechos en cuatro puntos, a saber, que España poseía las islas
previamente, que esta posesión había quedado justificada por el derecho
de ocupación, que las principales potencias marítimas así lo habían
reconocido, y finalmente, que las islas en cuestión se hallaban próximas al
territorio del antiguo virreinato Por este acto, Vernet se había convertido
en funcionario de un estado encargado de hacer cumplir las leyes del país.
Paradójicamente, al mismo tiempo que el gobierno argentino nombraba a
Vernet gobernador, en las islas Británicas otros ingleses habían comenzado
a interesarse nuevamente por las Malvinas. Según Ferns, en julio de 1829
un ciudadano inglés llamado Beckington envió una carta al Primer Ministro,
Lord Aberdeen. En ella solicitaba al gobierno de Su Majestad que
estableciera una colonia en las islas. A los argumentos estratégicos
tradicionales se le agregaron otros. Una vez más, se señalaba la gran
importancia de éstas para fortalecer el poder naval británico.”

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