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DOCUMENTO DE TRABAJO
NOTAS PARA UN COMENTARIO A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL ROL Nº 1867 (GLOSA PRESUPUESTARIA)1.
1. Antecedentes.
Como se sabe en el marco de la discusión de la Ley de Presupuestos del año 2011,
un grupo de Diputados presentó indicaciones mediantes las cuales agregaban tres
glosas en virtud de las cuales se imponían obligaciones de información al
Presidente de la República en relación a materias vinculadas a sus “promesas” de
campaña.
Concretamente se referían a las Glosa 5, 6 y 9 del proyecto de Ley de Presupuestos
del Sector Público para el año 2011. La glosa 9 dispuso que la distribución de
fondos de seguridad ciudadana a las comunas se hará en consideración al nivel de
victimización exhibida por cada una de éstas en la Encuesta Nacional Urbana de
Seguridad Ciudadana realizada por el INP en el año inmediatamente anterior.
Por otra parte, las glosas 5 y 6 establecen que a más tardar el 31 de marzo de 2011
la Subsecretaría de Hacienda deberá informar al Congreso sobre el cumplimento
de los compromisos presidenciales de extender el descanso de maternidad hasta
seis meses después del parto y de eliminar el 7% de cotización de salud para los
pensionados del país.
2. La impugnación.
En ese contexto un grupo de diez senadores recurrieron al Tribunal Constitucional,
solicitando a éste que declarare la inconstitucionalidad de tales glosas.
Los requirentes sostuvieron que las glosas 5, 6 y 9 serían inconstitucionales al
haber sido incorporadas al proyecto de ley de Presupuesto por indicaciones, Documento de Trabajo
vulnerándose de esta forma la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, y
que además el contenido de estas glosas excedería la idea matriz del mismo
proyecto que consiste en regular el cálculo e ingresos y la autorización financiera
del Estado.
1
Las
ideas
contenidas
en
este
texto
serán
discutidas
en
el
III
Coloquio
de
Jurisprudencia
Constitucional
los
días
25
y
26
de
Agosto,
organizado
por
la
Escuela
de
Derecho
de
la
Universidad
Católica
del
Norte.
2
Profesor
de
Derecho
Administrativo
e
investigador
senior
del
Centro
de
Regulación
y
Competencia
(RegCom)
de
la
Facultad
de
Derecho
de
la
Universidad
de
Chile.
1
Centro de Regulación y Competencia • Tel. 978-5316 • Pío Nono 1, Providencia, Santiago • www.regcom.uchile.cl
2
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Más allá de la discusión constitucional y legal sobre este caso, lo cierto es que con
esta decisión se viene a reafirmar una manera de utilizar la Ley de Presupuestos
que, desde principios de los 90, ha ido desnaturalizando completamente esta
institución.
En efecto, existe bastante consenso hoy en el mundo, que las leyes de presupuestos
son el momento en que el Gobierno y el Parlamento se enfrentan anualmente,
utilizando un mecanismo de asignación de recursos, para realizar un control
efectivo del Ejecutivo. Es bastante consistente la evidencia, de que actualmente los
sistemas democráticos se han ejecutivizado bastante, aún en los sistemas
parlamentarios, de manera que buena parte de los asuntos más relevantes para un
país son decididos directamente por el Ejecutivo. Es en ese contexto, en que la Ley
de Presupuestos se transforma en un poderoso instrumento de control para una
cada vez más limitado Congreso. Sin embargo, esto genera, entre otras nefastas
consecuencias, que la política pública sea anualizada y definida desde las oficinas
del asignador de los recursos. En esto hay una limitación estructural.
Pero además, la historia constitucional de los países, y el nuestro no escapa a eso,
está atravesada por tensiones institucionales precisamente generadas a partir de la
manera en cómo se entienden los roles institucionales en la discusión del
presupuesto.
En nuestro caso, desde principios de los 90 el Congreso fue transformando
gradualmente esta ley en un instrumento de control del Gobierno, pero también en
una progresiva ley miscelánea que tanto temor produce a muchos. Fueron
indicaciones de los entonces senadores Piñera y Feliú quienes incorporaron
obligaciones de rendición de cuentas adicionales al Ejecutivo y fueron
introduciendo otro tipo de regulaciones en esta ley. Por su parte, el Gobierno
comenzó a utilizar las glosas presupuestarias (notas al margen de un ítem de
gastos) como mecanismos de asignación de competencias públicas o bien de
desarrollo de políticas públicas específicas (ejemplo de ello son el sistema de becas
en educación, incluido becas Chile, así como el desarrollo de algunas políticas
sociales hasta hoy); pero también esas mismas glosas comenzaron a utilizarse para
hacer excepción a normas permanentes aprobadas por el Congreso (es el caso por
ejemplo de la glosa que suspende anualmente la aplicación del artículo 19 de la
Documento de Trabajo
Ley de Bosque Nativo).
Como se podrá ver la Ley de Presupuestos ha dejado de ser ese instrumento de
asignación de ingresos y gastos, y se ha transformado en la más importante de las
leyes que se discuten anualmente en el Congreso, pues en ella se definen una serie
de cosas que van más allá de la mera asignación de recursos. Está en juego, el
control y la redición de cuentas del Gobierno.
Pero esta aparente buena virtud se ve desnaturalizada porque además de controlar
al Gobierno, esta ley sirve para cosas tan diversas como entregar nuevas
atribuciones a funcionarios públicos, así como establecer reglas de excepción a las
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