Inclusão Iscte PDF

Protocolo entre a Direcção Geral de Desenvolvimento Regional e o Instituto
Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa
Formulação de Propostas de Concepção

Estratégica das Intervenções Operacionais
no Domínio da Inclusão Social
Relatório Final
Autoria
Luís Capucha (coordenação)
Maria das Dores Guerreiro
Joaquim Bernardo
Francisco Madelino
Alexandre Calado
Sónia Vladimira Correia
Ana Raquel Cruz e Silva
Julho de 2005
1
ÍNDICE
1 Introdução............................................................................................................ 4
2 Domínios dos Conceitos de Inclusão e Exclusão Social ........................................ 7
3 Principais indicadores de pobreza em Portugal: perspectiva comparada com a
situação europeia ........................................................................................................ 13
3.1 Composição da pobreza em Portugal .......................................................... 17
3.2 A Distância às Necessidades Básicas .......................................................... 22
4 Actividade Económica, Emprego e Desemprego ................................................ 28
4.1 Emprego e Índices de Actividade................................................................ 28
4.2 Estrutura Sectorial do Emprego .................................................................. 29
4.3 A segmentação do mercado de trabalho ...................................................... 31
4.4 Disparidades na Distribuição do Rendimento .............................................. 33
4.5 Desemprego e Produtividade ...................................................................... 37
5 Educação e aprendizagem ao longo da vida ........................................................ 43
5.1 As dinâmicas de inclusão/exclusão no sistema de educação e formação em
Portugal ................................................................................................................. 44
5.1.1 A massificação do acesso à educação e à formação inicial e a
(re)produção da exclusão .................................................................................... 44
5.2 O acesso a oportunidades de educação e formação para adultos .................. 54
5.3 O Acesso à sociedade da informação .......................................................... 65
5.4 Para uma Política de Acção Inclusiva para a Educação ............................... 71
6 Protecção Social e Programas de Luta Contra a Pobreza ..................................... 74
7 Família, Equipamentos e Serviços ...................................................................... 89
7.1 Mudança e diversidade nas relações familiares ........................................... 94
7.2 A evolução das políticas de apoio à família em Portugal ............................. 96
7.3 Serviços e equipamentos de apoio às famílias ........................................... 104
8 Padrões de Territorialização ............................................................................. 108
9 Habitação: breve referência a um problema persistente ..................................... 112
10 Nota para uma abordagem da Saúde no contexto da Inclusão Social ................. 116
11 Categorias Vulneráveis à Pobreza e à Exclusão Social ...................................... 118
11.1 Grupos com “handicap” específico ........................................................... 120
11.1.1 Pessoas com deficiência .................................................................... 120
11.1.2 Imigrantes ......................................................................................... 121
11.2 Grupos “desqualificados” ......................................................................... 123
11.2.1 Desempregados de longa duração ..................................................... 123
11.2.2 Trabalhadores com qualificações baixas ou qualificações obsoletas .. 125
11.2.3 Idosos ............................................................................................... 126
11.2.4 Famílias monoparentais .................................................................... 128
11.3 Grupos à margem ..................................................................................... 129
11.3.1 Pessoas sem-abrigo ........................................................................... 129
2
11.3.2 Toxicodependentes e ex-toxicodependentes ...................................... 130
11.3.3 Jovens em risco ................................................................................. 132
11.3.4 Detidos e ex-reclusos ........................................................................ 134
12 Breve conclusão ............................................................................................... 136
13 Objectivos Estratégicos para a Inclusão no Horizonte 2013 .............................. 137
13.1 Objectivos complementares ...................................................................... 144
13.1.1 Quanto à distribuição dos rendimentos .............................................. 144
13.2 Objectivos de enquadramento ................................................................... 152
13.2.1 No domínio da distribuição dos rendimentos ..................................... 152
13.2.2 No sector da educação ....................................................................... 153
13.2.3 No domínio da demografia ................................................................ 154
13.2.4 No sector do emprego ....................................................................... 154
13.2.5 No domínio da economia .................................................................. 156
13.2.6 Correlação entre factores, domínios de política e indicadores de coesão . 156
13.3 Cenários prospectivos para o horizonte 2013 ............................................ 159
13.3.1 Cenário catastrófico .......................................................................... 159
13.3.2 Cenário de consolidação do modelo social e económico tradicional .. 160
13.3.3 Cenário de Europeização ................................................................... 161
13.4 Factores Críticos ....................................................................................... 162
13.5 Critérios gerais para o sucesso dos objectivos da inclusão ......................... 167
14 Bibliografia ...................................................................................................... 171
15 ÍNDICE DE GRÁFICOS E QUADROS ........................................................... 181
Glossário .................................................................................................................. 185
ANEXOS ................................................................................................................. 193
3
1 Introdução
O presente relatório constitui o produto do protocolo estabelecido entre o

ISCTE e a Direcção Geral de Desenvolvimento Regional (DG-DR) com vista à
realização de um exercício de fixação de objectivos estratégicos para Portugal no
horizonte 2013, baseados num diagnóstico da situação e abrindo para a identificação
dos factores críticos necessários ao cumprimento desses objectivos.
Para a concretização deste plano de trabalho, iniciou-se a abordagem ao presente
estudo com um breve enquadramento teórico, em que se procurou introduzir e definir os
conceitos de inclusão social, exclusão social e pobreza. O objectivo deste primeiro
capítulo não passa por estabelecer um debate conceptual exaustivo destas noções, o que
seria desajustado, mas explicitar o modo como são interpretados e tratados no presente
estudo. Procurou-se então mostrar como a noção de exclusão social se liga a défices de
participação dos cidadãos na vida social e de satisfação dos seus direitos essenciais de
cidadania, desde logo o direito a condições materiais de vida dignas, pelo que a pobreza
pode ser tomada como um indicador-chave da exclusão social. A exclusão social
contraria, pois, a lógica de coesão social sobre a qual estão assentes e se legitimam as
democracias ocidentais, e em particular as europeias.
A primeira parte do relatório consta de um diagnóstico capaz de evidenciar a
situação de Portugal, comparativamente à União Europeia, no que se refere às diversas
dimensões e indicadores caracterizadores das situações de pobreza. Para o
desenvolvimento deste ponto estruturou-se a exposição a partir de dois planos distintos,
um em que se focalizam os factores associados às dinâmicas de exclusão/inclusão
social, e outro que se refere às consequências, isto é, às categorias mais afectadas por
estas dinâmicas.
Assim, após a observação multidimensional do comportamento dos principais
indicadores de pobreza, das desigualdades, da privação e de risco analisaram-se em
alguma profundidade os principais domínios em que aqueles fenómenos se inscrevem.
O terceiro capítulo centrou-se na análise da actividade económica e do mercado
de trabalho, um dos eixos fundamentais do processo de inclusão social, na medida em
que o trabalho constitui um factor central de integração social e de participação
democrática. Naturalmente estão incluídos neste ponto indicadores como as taxas de
emprego e desemprego e a distribuição dos rendimentos, entre um conjunto de
4
parâmetros relevantes para a caracterização da qualidade e dos factores de risco de
exclusão associados ao nosso mercado de emprego.
A educação e a aprendizagem ao longo da vida constitui outro dos eixos
fundamentais para a compreensão global e multimensional dos cenários de exclusão
social em Portugal. No capítulo quatro aprofundam-se, portanto, as problemáticas
associadas aos níveis educacionais e às necessidades de reforma estrutural a promover
neste domínio.
Esta reforma afirma-se determinante no caminho para a integração em muitos
dos outros domínios da inclusão social, sendo assim imperativo pensar numa política de
acção inclusiva para a aprendizagem ao longo da vida.
O capítulo cinco é dedicado aos programas de luta contra a pobreza e à
protecção social, sector essencial para o desenvolvimento do bem-estar e da cidadania, e
instrumento fundamental de redistribuição da riqueza e das oportunidades.
À família e aos equipamentos sociais dedicamos um capítulo em que
começamos por fazer uma breve alusão às mudanças nas relações familiares e à
diversificação dos respectivos padrões ocorridas na última década procedendo depois a
uma leitura das principais políticas de apoio às famílias, com particular destaque para as
taxas de cobertura dos equipamentos e serviços sociais.
No capítulo sete, “Padrões de Territorialização”, observou-se a distribuição do
fenómeno da pobreza pelo território nacional, através de uma leitura transversal a todas
as regiões do continente e arquipélagos autónomos. O objectivo que determina este
plano analítico passa por complementar a análise das dimensões da pobreza ao nível
nacional com uma análise enfocada no nível territorial, que nos permite perceber as
diversidades internas das situações de exclusão, bem como os padrões tendenciais de
espacialização da pobreza. Neste mesmo sentido, complementamos a análise com o
estudo Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental (2005) realizado
pelo Instituto de Segurança Social, onde se estabelece uma tipologia dos territórios de
exclusão social no nosso país, sendo este dividido em seis territórios tipo, com
especificidades no que se refere aos vários domínios da pobreza.
Tendo em consideração os factores propiciadores de pobreza acima referidos,
evidenciam-se algumas categorias particularmente vulneráveis que foram objecto de
caracterização incluindo aspectos que dizem respeito a modalidades de
inclusão/exclusão nos quadros societais.
5
Do diagnóstico desenvolvido resulta uma matriz compreensiva dos diversos
cenários e situações associados aos conceitos que dirigem este estudo, permitindo-nos
situar mais claramente os processos económicos, políticos e sociais em tendências de
exclusão ou inclusão social. Ou seja, a análise da bateria de indicadores permite a
identificação das principais áreas de carência e de privação em Portugal, tanto em
valores absolutos como relativos, bem como a compreensão de dinâmicas sócio-
económicas potenciadores desses fenómenos. Por outro lado, a comparação que
promovemos com os índices apresentados pelos parceiros europeus para estas mesmas
áreas, possibilita a localização de Portugal no espaço comunitário europeu que se
pretende coeso socialmente, e também a definição de metas para políticas a
implementar e a continuar referentes às carências ou limitações referidas.
É precisamente a partir da informação que recolhemos neste diagnóstico, que se
produziu um quadro de objectivos fundamentais, que se definem enquanto bandeiras
para a inclusão social, as quais são complementadas com um conjunto de outros
objectivos de especificação e com um conjunto de objectivos condicionantes da
evolução em direcção às metas propostas. Estes objectivos fundamentais,
complementares e condicionantes dirigem-se simultaneamente para as áreas de principal
carência ou subdesenvolvimento bem como para áreas consideradas estratégicas para o
desenvolvimento social global. A evolução dos objectivos é apresentada tendo em conta
dois horizontes possíveis, um primeiro em que se consideram apenas as actuais
tendências sócio-económicas, e um segundo em que se definiu, para os mesmos
indicadores, as metas políticas que devem constituir referência para uma tendência de
europeização da sociedade portuguesa e para a inclusão social.
Por fim, procurou-se identificar os factores críticos que deverão orientar as
intervenções e o investimento político em Portugal no Horizonte 2013, julgados
imprescindíveis para que as metas propostas, relativamente exigentes, possam ser
efectrivamente atingidas.
6
2 Domínios dos Conceitos de Inclusão e Exclusão Social
A integração social pode ser definida como “…pluralidade vasta, aberta e mutável de
estilos de vida, todos partilhando a cidadania. Isto é, todos eles conservando,
aprofundando e exprimindo capacidades de escolha. Trata-se não apenas da posse de
competências virtuais ligadas à vida social, mas do efectivo uso delas.” (Almeida,
1993: 830-831). Quer essa posse, quer a possibilidade de uso que das capacidades pode
ser feito joga-se a dois níveis distintos.
De facto, o conceito de integração social tem sido utilizado “…para designar,

no plano micro, o modo como os actores são incorporados num espaço social comum,
e, no plano macro, o modo como são compatibilizados diferentes subsistemas sociais. O
domínio da integração constitui, pois, uma das dimensões do problema da ordem na
medida em que envolve os modos de padronização da vida social no âmbito das
articulações problemáticas entre as “partes” e o “todo”” (Pires, 1999: 9).
Se aceitarmos os termos genéricos em que a questão da integração é aqui

colocada, a noção de inclusão social remete para o modo como os actores constroem as
relações que os ligam a um espaço comum e participam nele, por um lado, e para o
modo como se organizam e compatibilizam estruturalmente subsistemas que a crescente
diferenciação social vai tornando cada vez mais complexos. Explícita na ideia está
também a de que a ordem social se joga nesse conceito. O que tem implícito que o
inverso, isto é, a não compatibilização de subsistemas – o que poderíamos designar por
ruptura nos mecanismos de coesão social – ou a não participação dos agentes – pessoas
individuais ou actores colectivos – nos espaços sociais comuns, quer dizer, a exclusão
social ou a “não cidadania”1, constitui ameaça à ordem social, definida a partir das
regras e dos recursos instituídos como direitos de cidadania.
Os problemas da inclusão e da exclusão social, entendidas deste modo, são

assim domínios políticos absolutamente centrais para os processos de desenvolvimento.
Essa centralidade advém de dois conjuntos de razões.
Em primeiro lugar, razões de ordem moral. Desde logo, a solidariedade é um

valor cultural de fundo nas sociedades democráticas e a persistência de pessoas, famílias
1
Sendo a “não exclusão” o mesmo que a inclusão social (Almeida, 1993: 829).
7
e grupos a viver em condições de indignidade humana choca com esse valor. Também a
justiça social é outro valor fundamental e o equilíbrio na vida colectiva depende de se
conseguir proporcionar para quem vive em piores condições benefícios que as
valorizam primeiro a elas, mas que repercutem depois na qualidade de vida de toda a
sociedade (Rawls, 1987). Dois exemplos claros do modo como o combate à exclusão
beneficia toda a sociedade podem ser encontrados na economia e na segurança,
entendida no sentido lato que a ONU confere hoje à noção. Assim, se numa sociedade
se promove a qualificação e o emprego dos mais desfavorecidos, o mercado de emprego
alarga-se e qualifica-se no seu conjunto; se os rendimentos do trabalho dos mais pobres
subirem, sobem também os de todas as categorias; se forem criados equipamentos de
apoio à família que acolham as pessoas dependentes dos agregados mais vulneráveis,
todos os outros terão tido também acesso a esses equipamentos e assim se melhora a
capacidade de as empresas num território determinado atraírem e fixarem quadros e
conciliarem o trabalho com a vida familiar; se os pobres e em particular certas
categorias que adoptam comportamentos de risco tiverem acesso a cuidados de saúde
reduzem-se os perigos para a saúde pública e todas as famílias terão melhores cuidados
de saúde; quando uma cidade consegue integrar todos os seus habitantes reduz-se o
sentimento de insegurança social, e assim sucessivamente.
O segundo conjunto de razões é de ordem política. Nas democracias ocidentais,

e nas europeias em particular, a legitimidade dos sistemas políticos assenta na ideia de
“desmercadorização” e universalidade dos direitos sociais (Esping-Anderson, 1990). No
fundo, a exclusão social constitui a demonstração de que o estado não foi ainda capaz de
cumprir os compromissos em que se funda a legitimidade do exercício do poder e isso
enfraquece a governabilidade e a confiança dos cidadãos na democracia.
Entre esses direitos típicos do património comum do modelo social europeu pelo
qual também no nosso país se deve aferir a qualidade do desenvolvimento económico e
social, podemos eleger como mais relevantes2 o direito ao rendimento e ao consumo, ao
trabalho, à educação e à aprendizagem, aos equipamentos sociais de apoio à família, à
2
Não se pretende aqui estabelecer uma hierarquia em relação aos direitos de primeira e segunda geração
(cívicos e políticos), nem aos direitos de quarta geração à fruição cultural, à identidade e ao ambiente.
Referimo-nos apenas aos que costumam ser incluídos na chamada terceira geração de direitos (Marshall,
1973). O direito à saúde é, igualmente, um direito social central, não incluído neste trabalho por razões
meramente operacionais, na medida em que apenas se referem aqueles que têm tido implicações directas
na luta contra a exclusão, matéria que não tem preocupado o sistema de saúde português a não ser na
pequena franja da prevenção da toxicodependência.
8
igualdade de oportunidades entre homens e mulheres em todas as esferas da vida e à
habitação e qualidade do território.
Se a participação plena na nossa sociedade ou, por outras palavras, estar incluído
enquanto cidadão de pleno direito, significa (i) o acesso a níveis de rendimento –
originado no trabalho, nos direitos de propriedade ou no sistema de segurança social –
que assegure padrões minimamente aceitáveis de consumo, isto é, de acesso a bens e
serviços; (ii) a participação no mercado de trabalho com direitos, propiciador de
sentimentos de utilidade, satisfação pessoal e a posse de um estatuto socialmente
valorizado; (iii) o acesso à educação e à aprendizagem ao longo da vida de forma a
poder movimentar-se nos diferentes contextos institucionais e adaptar-se às mudanças
que ocorrem nesses contextos; (iv) assegurar a todos os membros dependentes das
famílias o acesso aos equipamentos sociais que permitam assegurar simultaneamente a
qualidade de vida e a libertação de homens e mulheres em pé de igualdade de
oportunidades para o mercado de trabalho, a vida pública e a partilha das
responsabilidades domésticas; (v) o usufruto de uma habitação com condições de
conforto mínimo e a residência num território dotado de infra-estruturas, de imagem
positiva e propiciador da multiplicação dos contactos sociais e do enriquecimento do
capital social, então estar em situação de exclusão social é o contrário de tudo isto.3
Estar em situação de exclusão é (i) ser pobre e estar afastado do consumo de

bens e serviços considerados normais; (ii) é estar fora do mercado de emprego, possuir
o estatuto desvalorizado dessa situação, ou então apenas aceder aos segmentos do
mercado de pior qualidade, desprotegidos de direitos, mal remunerados, sem qualidade
intrínseca e extrínseca; (iii) é conhecer o insucesso escolar e não participar na sociedade
do conhecimento e da informação; (iv) é não ter acesso aos equipamentos sociais; (v) é
ser segregada/o por razões de género; (vi) não ter uma habitação condigna (ou não ter
habitação de todo), ou consumir na habitação uma parte do rendimento que impede a
satisfação de outras necessidades, é viver num território marginalizado material e
simbolicamente, é pertencer a uma comunidade onde em vez de se aceder ao
enriquecimento da vida social, ou se vive em zonas de quase desertificação social ou se
compete por recursos escassos, pela sobrevivência quotidiana, por vezes sob domínio de
3
Dada a natureza sistémica e integrada das diferentes esferas da vida, a falha na integração num destes
domínios tende a afectar todos os outros, pelo que não faz sentido, do ponto de vista empírico e olhando
percursos de vida prolongados e não meros episódios biográficos pontuais, falar de exclusão social
parcial.
9
tiranias oriundas de redes marginais que fazem dos territórios de exclusão o seu
ambiente, enfim, onde as malhas sociais são as da pobreza instalada.
As raízes da exclusão social estão para ser encontradas, como decorre da

natureza dual dos mecanismos de integração, em factores ligados ao modo como
operam factores de ordem estrutural e em factores ligados às atitudes e orientações
culturais das próprias pessoas.4
São factores de vulnerabilidade as transformações nos sistemas produtivos

originados com a “terceira vaga” da revolução industrial ligada à emergência da
economia do conhecimento e à segmentação dos mercados de emprego na nova
economia globalizada, potenciada pela natureza simultaneamente mais eficiente e mais
segregativa das novas formas emergentes da organização do trabalho e das organizações
em rede; os critérios de competitividade e de reordenamento da especialização das
economias que a nova ordem económica instaura, penalizando as empresas mais
fechadas em relação à inovação; a incapacidade em larga medida prevalecente do
sistema de ensino para evoluir no sentido de um sistema de aprendizagem e de o sistema
de formação penetrar nos sectores mais refractários em relação à formação contínua; as
limitações do sistema de protecção social para assegurar níveis de prestações para
assegurar níveis de rendimento satisfatórios às pessoas que por razões de idade, saúde
ou deficiência dependem desse sistema; transformações demográficas ligadas ao
envelhecimento, às estruturas familiares, à mudança das formas da solidariedade social
com a crescente diminuição da dimensão das famílias e a crescente individualização das
formas de organização social ou a existência de barreiras do mais diverso tipo –
económicas, arquitectónicas, culturais, simbólicas – de acesso a serviços e bens
essenciais.
Não se podem igualmente desprezar factores de ordem cultural, os quais sendo

muitas vezes de mais difícil discernimento, não são porém menos poderosos. A
representação dos pobres como “classes perigosas”, a estigmatização de certas
categorias vulneráveis ou vítimas de integração em grupos problemáticos, a intolerância
face aos mais pobres, a culpabilização dos pobres pela sua situação, a discriminação
praticada em relação às mulheres ou em relação a grupos vulneráveis, a marginalização
4
Para uma análise em maior pormenor quer dos factores estruturais que se encontram na génese da
exclusão social, quer das orientações culturais e dos modos de vida típicos das pessoas atingidas pelo
fenómeno em Portugal, ver Capucha (no prelo).
10
e catalogação das categorias e dos territórios mais desfavorecidos, são apenas alguns
exemplos de factores culturais ligados à perpetuação dos fenómenos de exclusão.
Estes factores culturais têm geralmente um reflexo directo nas disposições dos
grupos mais desfavorecidos, na forma de auto-estimas negativas, da incorporação das
representações negativas, nas inibições das competências para a assumpção autónoma
dos seus próprios interesses, correspondente quase sempre do envolvimento em relações
de clientela face aos mais poderosos.
Tais factores ganham eficácia operativa na medida em que coincidem com a

forma como os factores institucionais se materializam na vida das pessoas, na forma de
desemprego, emprego precário ou sem condições, de pensões e benefícios
extremamente limitados, de insucesso escolar e de retracção face à aprendizagem, de
inibição da capacidade de afirmação da própria vontade, de vitimação face à violência
doméstica ou à distribuição das responsabilidades familiares, da opressão social por
parte das redes de vizinhança, de estigmatização social, de isolamento, de abandono,
entre um conjunto de outros fenómenos.
Este conjunto de fenómenos estruturais e relacionais, materiais e simbólicos,

tornam particularmente vulneráveis categorias como os trabalhadores de mais baixas
qualificações ou inseridos nos segmentos de menor qualidade do mercado de trabalho,
os imigrantes, os idosos – em particular os que estão isolados e vivem de baixas pensões
–, as pessoas com deficiência, as famílias mono-parentais e as famílias de dimensões
alargadas e categorias específicas como os reclusos, os toxicodependentes ou os jovens
em risco.
A avaliação da carência destas categorias implica verificar em que medida e com

que intensidade elas se vêem afastadas da satisfação de necessidades básicas ou, dito de
outro modo, do usufruto dos direitos básicos de cidadania.
Estamos hoje na posse de conhecimentos metodológicos que nos permitiriam,

em teoria, o conhecimento da referida medida de distância à satisfação dos direitos
básicos. Tais conhecimentos não estão porém disponíveis nem foram objecto de
aplicações extensivas que permitissem conhecer a real situação.
Sendo assim, a melhor aproximação empírica extensiva que podemos ter à noção
de inclusão e de exclusão social, ainda é a da pobreza, indicador de síntese – e por isso
mesmo redutor – da condição de exclusão social.
11
Procuraremos, nos próximos capítulos, verificar os níveis de pobreza em
Portugal e, depois, procurar correlações entre esse fenómeno e certos parâmetros
básicos que o afectam, como a condição perante o trabalho, a educação, a organização
da família, o sexo, a idade e o território. Como esses se configuram como factores
relevantes, abordaremos cada um de modo aprofundado nos capítulos seguintes.
12
3 Principais indicadores de pobreza em Portugal:
perspectiva comparada com a situação europeia
Um dos parâmetros em que Portugal persiste numa situação de desvantagem

relativamente à União Europeia, particularmente em relação aos seus parceiros mais
antigos, é da vulnerabilidade à pobreza, quer em extensão, quer em intensidade. Esse é
um domínio de pouca expressão da “europeização” da nossa sociedade.
O fenómeno liga-se à natureza estrutural dos níveis de desigualdade resultantes

essencialmente de processos históricos prolongados de subdesenvolvimento. Até à
década de 60 Portugal era um país essencialmente agrícola. Quase metade da população
activa portuguesa trabalhava no sector primário (43,6%), distribuindo-se a restante pelos
sectores secundário (28,9%) e terciário (apenas 27,5%). Perto de um terço da população
vivia ainda no interior rural do país. Uma outra característica da população portuguesa
de então, que ainda hoje constitui um traço estrutural da sociedade, era o nível baixo de
escolaridade. Mais de 30% dos portugueses, principalmente as mulheres, eram
analfabetos, e menos de 1% da população da altura atingira o ensino médio ou superior
(0,8%) (Machado e Costa, 1998:20).
Ocorreram por esta época movimentos populacionais na procura de melhores
condições de vida. Por um lado, tais movimentos deslocaram populações para o exterior
do país, sendo alguns países da Europa, como a França ou a Alemanha, receptores de
largos contingentes de emigrantes portugueses. Por outro lado, fizeram afluir aos
centros urbanos e industrializados nacionais – sobretudo na área de Lisboa – grandes
fluxos de pessoas, pelo que ocorreram importantes fenómenos de urbanização e,
simultaneamente, de litoralização das populações e das actividades.
Nas últimas décadas ocorreram porém transformações muito profundas, fazendo

com que às debilidades resultantes do subdesenvolvimento histórico se ligassem cada
vez mais novas clivagens sociais resultantes de dinâmicas de modernização (arrítmica e
contrastada) que têm gerado a melhoria global, mas desigualmente distribuída, das
condições de vida no nosso país. Sendo ainda um país relativamente pobre no contexto
europeu em termos de capacidade produtiva, Portugal apresenta internamente níveis
elevados de pobreza.
13
O problema é tanto mais relevante quanto mais se eleva o grau de exigência de
satisfação de antigas e novas necessidades básicas. A situação da pobreza em Portugal
constitui assim um problema central.
Segundo os indicadores de medição da pobreza mais comummente utilizados

quer ao nível da investigação científica quer da política social, Portugal é o país da
UE15 com o valor monetário mais baixo do limiar de pobreza oficialmente utilizado no
espaço europeu – 60% do rendimento monetário equivalente mediano5. Na União
Europeia os valores passaram de 6.305€/ano em 1995, para 8.253€/ano em 2001
(crescimento de 30,9%), enquanto em Portugal a subida foi um pouco maior (32,6%) de
3.745€/ano para 4.967€/ano. Em 1995 e 2001 o limiar português representava
respectivamente 59,4% e 60,2% da média europeia (ver Gráfico 1). Embora se verifique
esta ligeira aproximação, Portugal continua longe dos padrões europeus. O nosso país
está especialmente distante dos valores do conjunto de países como a Bélgica,
Dinamarca, Alemanha, Luxemburgo e Áustria, com os limiares mais altos em relação à
média europeia da qual se aproximam França, Holanda e Reino Unido. Suécia e
Finlândia estão em posição mais abaixo, mas ainda assim próximos da média. Em
posições inferiores encontram-se Itália, Grécia e Espanha, países do “sul”, estando
Portugal ainda bem distanciado dos restantes.
No que se refere ao risco de pobreza após as transferências sociais (ver Gráfico

2) registaram-se melhorias tanto na UE como em Portugal verificando-se uma descida
do risco de pobreza respectivamente de 17% para 15% e de 23% para 20%.6 Uma vez
mais Portugal aparece neste parâmetro próximo dos países do sul, aos quais se junta a
Irlanda.
Se olharmos o risco de pobreza antes das transferências sociais (ver Gráfico 3),
verificamos que a descida do indicador evidenciada em Portugal foi principalmente o
resultado do impacto dessas transferências, já que sem elas a pobreza estaria
estabilizada nos 27%. Na UE a diminuição da pobreza foi semelhante à redução total de
2 pontos percentuais, tendo em conta somente os rendimentos primários.
De qualquer modo, o mercado produz a mesma percentagem de pobres em

Portugal e na Europa, contudo com mais desigualdade e de forma mais persistente no
5
Utilizando a escala de equivalência modificada da OCDE, que atribui ao primeiro adulto o ponderador
1, aos restantes adultos o ponderador 0,5 e às crianças o ponderador 0,3.
6
Também a intensidade – distância entre os pobres e os não pobres – e a severidade – privação relativa
entre os pobres – da pobreza são particularmente marcadas (Rodrigues, 1999).
14
nosso país, num contexto em que há uma menor correcção introduzida pelas políticas
sociais, cujos impactes são muito mais salientes nos países com níveis mais baixos de
pobreza.
Na UE a diferença entre o risco de pobreza antes e após as transferências sociais

é de 9 pontos percentuais. Quando o número de pobres é mais reduzido, o impacto das
transferências é maior, como acontece na França e na Suécia, com uma diferença de 9 e
17 pontos percentuais, enquanto essa redução se situa em valores de 3 a 4 por cento nos
países do “sul”, Grécia, Espanha, Itália e Portugal.
15
Gráfico 1: Limiar de pobreza na EU15 (Euros/ano) Gráfico 2: Risco de pobreza após transferências sociais
Limiar de Pobreza (60 % do rendimento monetário equivalente mediano) (%) Risco de Pobreza após transferências sociais
em paridade do poder de compra
25
16000
14000 20
12000 1995
10000 1995 15
1998
8000 1998
10 2001
6000 2001
4000 5
2000
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Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos
Gráfico 3: Risco de pobreza antes das transferências sociais (pensões Gráfico 4: Risco de Pobreza Persistente
excluídas)
(%) Risco de Pobreza antes de transferências sociais (pensões excluídas) (%) Risco de Pobreza Persistente
40 16
35 14
30 12
25 1995 10
1998
20 1998 8
6 2001
15 2001
10 4
5 2
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Gráfico 5: Relação Interdecis (S80/20) na EU15 Gráfico 6: Índice de Gini

Medidas de Desigualdade da União Europeia: Relação Interquintis: Índice de Gini
S80/S20
40
8,0 35
7,0
30
6,0 1995
1995 25
5,0
20 1998
4,0 1998
3,0 15 2001
2001
2,0 10
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16
Portugal destaca-se novamente, pela pior posição no contexto europeu, quando
falamos de pobreza persistente, o indicador que dá conta da natureza mais ou menos
consolidada/episódica da incidência da pobreza. No nosso país o indicador revela que
15% das pessoas se encontram naquela situação, o que representa 6 pontos percentuais
acima da média europeia (ver Gráfico 4). Grécia, Itália e Irlanda estão também neste
aspecto próximos do caso português.
Os indicadores de desigualdade sublinham a gravidade do problema da pobreza

em Portugal, onde ela atinge os maiores valores de toda a UE15. Assim, a proporção do
rendimento dos 20% mais ricos relativamente aos 20% mais pobres (S80/S20) (ver
Gráfico 5), tendo descido ligeiramente entre 1995 e 2001 de 7,4 para 6,5, é muito
superior à média europeia, na qual se registou no período em referência uma descida
mais ligeira de 5,1 para os 4,4 nos mesmos anos. Os países que também neste aspecto
mais se aproximam da nossa situação são a Grécia, Espanha, Itália, Reino Unido e
Irlanda.
O índice de Gini (ver Gráfico 6) é outro indicador dos mais utilizados para
avaliar o nível das desigualdades. O respectivo valor em Portugal em 2001 era de 37
(numa escala de 0 a 100, sendo este valor o limite máximo de desigualdade), o que nos
coloca 9 pontos percentuais acima da média da UE15. O cenário mostra-se mais
preocupante se verificarmos o facto de ter ocorrido uma descida de 1995 para 1998 e
daqui para 2001 na UE15 (respectivamente 31, 29 e 28 em cada um daqueles anos), ao
passo que em Portugal houve uma descida de 37 para 36 entre 1995 e 1998, mantendo-
se o valor até 2000 para voltar a subir para 37 em 2001. Uma vez mais a tendência é
partilhada com os países do sul europeu e as Ilhas Britânicas.
3.1 Composição da pobreza em Portugal
Para termos uma visão mais concreta de alguns dos principais factores explicativos da
situação que se vive no nosso país, analisaremos alguns indicadores complementares
relacionados com a composição da pobreza.
Uma das categorias mais vulneráveis ao risco de pobreza é a dos reformados

com o valor daquele indicador situado 5 pontos percentuais acima da média, depois de
ter estado 11 pontos acima em 1995 (ver Quadro 1). Também numa situação de
17
vulnerabilidade, mas mais grave, encontram-se os “outros economicamente inactivos”
registando um risco de pobreza crescente desde 1995 a 2001, estando nesta data a 8
pontos percentuais acima da média europeia.
Quadro 1: Percentagem da população em risco de pobreza por actividade mais

frequente e segundo a escolaridade
1995 1998 2001
Trabalhadores por conta de outrem 10 9 10
Trabalhadores por conta própria 35 30 30
Desempregados 31 32 38
Reformados 34 30 25
Outros economicamente inactivos 27 23 28
Em risco de pobreza - por grau de escolaridade
Escolaridade < = 9 26 23 22
Escolaridade = 12 10 7 8
Escolaridade > 12 1 1 2
Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos
Podemos assim considerar que um dos principais factores de pobreza em

Portugal é o baixo nível das prestações sociais, incluindo as pensões. A pensão mínima
(velhice e invalidez) abrange 635.000 pessoas e a pensão social (invalidez, velhice e
sobrevivência) outras 104.847. Não devemos deixar de lembrar que estas pessoas
podem acumular outros rendimentos ou residir em agregados com rendimentos globais
superiores ao limiar de pobreza, pelo que nem todos estes beneficiários de pensões serão
necessariamente pobres. Mas é certamente muito elevado o risco de situações de
pobreza intensa. De facto, a pensão social registou um crescimento na ordem dos 50%
entre 1995 e 2001, mas neste ano não ia além dos 51,1% do limiar de pobreza, que
conheceu uma subida mais moderada, de 32,6%. Uma situação um pouco melhor
apresentam os valores da pensão mínima de regime geral da segurança social, que
representam apenas 70% do limiar de pobreza de em 2001, apesar do acréscimo de
30,5% entre 1995 e 2001.
18
Quadro 2: Pensão social, pensão mínima, salário mínimo e salário médio face ao
limiar de pobreza
1995 1998 2001
Limiar de Pobreza (60% Mediana) 2555 2989 3590
Pensão Social/ Ano 1222 1599 1833
Pensão Mínima Regime Geral 1927 2186 2514
10206
Salário Médio Líquido 8176 8804 [2000]
Salário Mínimo (Geral) 3631 4085 4679
Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos; DGEEP – MFCSS.
Entre 1995 e 2001 registou-se um crescimento de cerca de 24,8% no valor do

salário médio, que é 2,1 vezes superior ao limiar de pobreza. O salário mínimo
apresenta um acréscimo superior, na ordem dos 28,9% no período referido. No entanto,
a distância que o separa do limiar de pobreza agravou-se.
Como se pode ver pela incidência da pobreza entre os activos (ver Quadro 1), as
desigualdades salariais são um elemento importante a ter em linha de conta. Entre 1995
e 2001 deu-se um decréscimo no número de trabalhadores com baixos salários
(Albuquerque e Bomba, 2001) o que se prendeu com a subida do peso dos ganhos dos
10 por cento de trabalhadores pior remunerados. Porém, as desigualdades salariais
evidenciam-se quando olhamos a sua distribuição por decis. Os 10% de trabalhadores
melhor remunerados abarcam cerca de 30% da massa salarial. É de salientar ainda que a
diferença entre os trabalhadores pior remunerados e aqueles que auferem os salários
mais elevados tem vindo a ser atenuada, sem contudo deixar de existir uma disparidade
significativa e acentuada.
Em Portugal, contrariamente ao conjunto de países desenvolvidos no contexto

europeu, trabalhar não tende assegurar a cobertura do risco de pobreza. Entre os
trabalhadores por conta de outrem esse risco é metade da média nacional (10%), embora
o número de pessoas nesta situação7 seja de cerca de 360.000. Como uma das categorias
mais vulneráveis são os trabalhadores por conta própria (incidência da pobreza de 30%,
podendo abranger cerca de 380.000 pessoas)8 – mesmo não esquecendo que é nesta
categoria que a ocultação de rendimentos é mais frequente, a verdade é que aqui
7
A proporção de trabalhadores de baixos salários (menos de 2/3 da mediana) passou de cerca de 14% em
1995 para perto de 11% em 2000, valor próximo do dos trabalhadores pobres (Albuquerque e Bomba,
2001).
8
Os Trabalhadores por conta própria representavam 23,5% do total da população empregada (INE,
Inquérito ao Emprego), sendo que desses 6,0% tinham pessoal a cargo.
19
encontramos trabalhadores em sectores como a construção civil, o comércio ou os
serviços pessoais e domésticos – reforça-se a presunção de que trabalhar não é condição
suficiente para fugir à pobreza.
Como em toda a Europa, também em Portugal um dos principais factores de

risco de pobreza é o desemprego. Os desempregados apresentam uma taxa de pobreza
crescente entre 1995 e 2001, passando de 31% no primeiro daqueles anos para 32% em
1998, disparando depois em 2001 até aos 38%.
Podemos verificar facilmente que o nível das habilitações escolares é um

elemento de influência considerável no risco de pobreza. A incidência situa-se nos 22%
entre as pessoas com escolaridade inferior ao 9º ano, sendo de 8% naqueles que
possuem o 12º ano e apenas de 2% nos que alcançaram um nível de qualificação
superior ao 12º ano de escolaridade.
Também os factores idade e género interferem na exposição ao risco de pobreza.

Assim, apenas em 2001 os valores da respectiva taxa entre homens e mulheres se
aproximam, depois de uma maior incidência sobre as mulheres nos anos antecedentes,
desiderato que na Europa ainda não foi conseguido.
Os idosos representam o grupo etário de maior vulnerabilidade, embora o risco

de pobreza tenha conhecido um decréscimo no período de referência, passando de 38%
em 1995 para 35% em 1998 e 30% em 2001. Contudo, na UE15 os valores médios não
vão além dos 19%. Uma atenção especial deve ser dada ao facto de as crianças terem
tido uma evolução contrária, ou seja, o risco de pobreza nesta categoria etária aumentou
de 26% para 27% entre 1995 e 2001. Podemos depreender deste fenómeno que persiste
o perigo de reprodução do fenómeno em termos geracionais.
Quadro 3: Risco de pobreza infantil, dos idosos e das mulheres na UE e em

Portugal
1995 1998 2001
UE P UE P UE P
Risco de Pobreza Infantil 21 26 19 26 19 27
Risco de Pobreza > 65 anos 21 38 18 35 19 30
Risco de Pobreza Feminino 18 24 16 22 17 20
20
A vulnerabilidade à pobreza está ainda relacionada com a estrutura das famílias.
A família pode desempenhar um importante papel na reprodução de situações de
pobreza. Este cenário ocorre se não se constitui como um elemento de suporte de vida
dos elementos do agregado e, pelo contrário, existe escassez de recursos, violência,
solidão, laços opressivos, ou quando a integração social e a realização pessoal são algo
inacessível.
Embora com algumas limitações podemos verificar uma associação entre certos
padrões de composição familiar e probabilidades diferenciadas de risco de pobreza.
Quer isto dizer que apesar de tudo, os indicadores estatísticos não permitem
percepcionar a complexidade que rodeia as mudanças das estruturas familiares e as
respectivas consequências destas.
Gráfico 7: Risco de pobreza segundo a composição dos agregados domésticos

Risco de Pobreza segundo o agregado Risco de Pobreza em
Familias com 3 ou +
adultos e crianças
60
Familias com 2 adultos,
50 pelo menos um > de 65
40 anos
30 Um adulto sozinho
%
20
10
Um adulto sozinho + de
0
65 anos
EU P EU P EU P
1995 1998 2001 Monoparentais
As famílias monoparentais evidenciam-se como o tipo de agregado mais

vulnerável ao risco de pobreza, constatação que coincide com a análise de dados
administrativos que resultam de políticas sociais tais como o RMG (Capucha et al,
2005). Nestas famílias o risco de pobreza teve um crescimento acentuado de 1995 para
1998, de 34% para 45% respectivamente. 2001 foi um ano mais positivo em geral,
registando-se como vimos um decréscimo da pobreza para 20%, mas entre as famílias
monoparentais o valor era de 39%. Neste domínio, a situação portuguesa não diverge
muito da europeia.
21
É inegável a importância da idade na análise da pobreza, como foi já
evidenciado. Quanto mais a idade avança mais probabilidade existe do risco de pobreza
ser elevado, principalmente quando estamos em presença de idosos isolados (46% deles
eram pobres em Portugal, em 2001, contra 29% na UE15). No entanto, houve uma
redução do risco de pobreza de 1995 para 1998, de 57% para 52%, em cerca de 5 pontos
percentuais. No que se refere aos adultos com idades entre os 15-64 anos que vivem
sozinhos a taxa de pobreza registou um decréscimo de 34% em 1995, para 33% em
1998, chegando aos 28% em 2001. Saliente-se o facto da disparidade relativamente à
categoria dos idosos em igual situação ser alarmante. Se num agregado de dois adultos
um tiver mais de 65 anos, isso é suficiente para que a taxa de pobreza esteja 12 pontos
percentuais acima média (32% neste tipo de agregados, em 2001). A vulnerabilidade
das famílias de isolados, e em particular dos idosos, é realçada pelo facto de a taxa de
pobreza nos agregados de dois adultos sem crianças ambos com idade inferior a 65 anos
ser de apenas 13%, valor que desce para 9% no caso dos agregados com dois adultos e
apenas uma criança. Pelo contrário, as famílias mais numerosas, com 3 adultos ou mais
e crianças a cargo, apresentam um risco de pobreza de 23%, valor díspar dos 16% da
média europeia.
Em resumo, podemos concluir que sendo Portugal um país com uma incidência,
intensidade, severidade e persistência da pobreza particularmente acentuadas para um
país europeu, e também aquele que na UE15 apresenta piores indicadores de
desigualdade, a probabilidade de isso traduzir situações graves de exclusão de direitos
básicos é elevada. Podemos também concluir que o funcionamento do mercado de
emprego, o sistema de protecção social, a educação e a formação e factores ligados à
composição e idade dos membros dos agregados domésticos são factores determinantes
do comportamento do fenómeno.
3.2 A Distância às Necessidades Básicas
As situações de pobreza e exclusão social encontram-se necessariamente interligadas

com um conjunto de categorias sociais nas quais o risco aos processos de
marginalização e de carência tendem a incidir com maior frequência e maior
intensidade. Para além da identificação destas categorias e da explicitação das
componentes de risco que lhes estão associadas, em resultado das dinâmicas estruturais
22
e culturais da sociedade portuguesa, importa abordar neste diagnóstico uma avaliação
do seu grau de carência, numa aproximação mais directa do conceito de exclusão social.
Neste sentido, pretende-se verificar em que medida estas categorias não conseguem
atingir níveis de satisfação mínimos das necessidades básicas, ficando impedidas de
fazer uso dos seus direitos primários de cidadania. Para este fim utilizaremos aqui
basicamente os trabalhos produzidos no âmbito da equipa do DGEEP do MTS
coordenada por José Albuquerque.
Um primeiro indicador de elevada pertinência nesta avaliação da distância às
necessidades básicas é o de pobreza absoluta9. Esta noção refere-se às situações em que
os indivíduos e/ou famílias não apresentam capacidade de obter um conjunto de bens
essenciais à manutenção da sua “eficiência física” de uma forma continuada
temporalmente. A pobreza absoluta, como é comum num estudo desta natureza, é
operacionalizada a partir de um cabaz alimentar mínimo que garante aos indivíduos a
sua sobrevivência10.
A partir da análise dos dados do Inquérito aos Orçamentos Familiares de 2000,
verifica-se que no universo da população portuguesa 21,3% das pessoas (o que
corresponde a 2,172.836 indivíduos) encontram-se em risco de insuficiência alimentar.
Atentando ao perfil dos indivíduos que apresentam uma despesa em alimentação
inferior ao considerado necessário para a “eficiência física”, encontramos as seguintes
regularidades:
− Os indivíduos entre os 16 e os 34 anos são os que apresentam taxas mais

elevadas de insuficiência alimentar, com valores acima dos 27%, e as
crianças (até aos 16 anos) e os idosos (a partir dos 65 anos) os que
apresentam valores mais baixos, respectivamente 14,2% e 17,2%,
importando referir que estes grupos são os que menos calorias consomem
para a sua “eficiência física”;
− No que diz respeito à variável sexo, os homens apresentam uma taxa um
pouco superior a 10 pontos percentuais em relação às mulheres, situando-se
nos 26,6%;
9
O conceito de pobreza absoluta e sua operacionalização metodológica, bem como os dados que aqui
sintetizaremos, encontram-se desenvolvidos no estudo Medidas de Pobreza e Exclusão Social (no prelo)
coordenado por José Albuquerque e equipa.
10
Metodologicamente, este cabaz vai estruturar-se em torno das variáveis sexo e idade, respeito a dieta
padrão da população portuguesa e ponderando os preços dos vários bens alimentares no mercado.
23
− Em relação à variável tipologia familiar, observamos que as famílias em
maior risco são as constituídas por um adulto que vive sozinho com uma
idade inferior a 65 anos (30,1%), adultos no mesmo grupo etário vivendo em
aglomerados de duas pessoas (26,1%), as famílias monoparentais (24%) e as
famílias com três adultos e com três ou mais crianças (26,1%);
− Cruzando a insuficiência alimentar com os níveis habilitacionais,
identificamos que até aos 9 anos de escolaridade os índices são superiores a
20 pontos percentuais, com especial concentração nos 6 anos de
escolaridade, que correspondem a 27,6%;
− No que se refere à condição perante o trabalho, não surpreendentemente os
indivíduos que se encontram em maior risco são os incapacitados
permanentemente para o trabalho (35%) e os desempregados (28,7%);
− Finalmente, em relação à distribuição regional, verificamos que a dicotomia
urbano e rural afecta os graus de risco, com os indivíduos cuja zona
residencial é no contexto rural com um índice de 25,4%, que é 5 pontos
percentuais superior ao dos indivíduos que residem em contexto urbano.
Ao observarmos estes valores devemos ter também em atenção que as suas

variações e o grau de risco de falta de “eficiência física” estão associados com as
“opções” de distribuição do rendimento pelas despesas por parte dos indivíduos e
famílias. Como afirma José Albuquerque e equipa, “esta análise permite confirmar que
os padrões e opções de consumo são a principal causa do maior ou menor risco de
insuficiência alimentar dos indivíduos e não tanto a receita que estes auferem”
(Albuquerque, 2004: 16). Sem esquecer que as opções de despesa são confrontadas com
alternativas balizadas pelos custos de bens essenciais entre os quais há que distribuir
recursos igualmente magros. Analisando a distribuição da despesa equivalente dos
indivíduos por classes de acordo com a situação perante a insuficiência alimentar,
verificamos que os produtos alimentares e associados correspondem apenas a 13,6%
face à despesa total dos indivíduos em situação de insuficiência alimentar, contra 24,8%
em despesas referentes à habitação e 17,2% em relação aos transportes. Por outro lado,
os indivíduos que não estão em situação de risco despendem 22,6% do seu rendimento
em produtos alimentares, categoria que representa o maior encargo, seguidas da
habitação (18,2%) e dos transportes (15,6%). Refira-se que em termos absolutos (e
tendo como referência que a receita total dos dois grupos é respectivamente 418€ e
24
701€), a diferença da despesa em produtos alimentares e associados é de 57€ para o
primeiro grupo contra 159€ para o segundo. Note-se que em outras categorias de maior
despesa, como é o caso da habitação, a diferença não é tão acentuada, com 104€ gastos
pelos indivíduos em risco de insuficiência contra 128€ pelos restantes. Isto é, a despesa
em habitação representa um encargo extraordinário nas categorias de mais baixos
rendimentos. Assim, os indivíduos que vivem em habitações sem condições são
obrigados a despender uma parte significativa da sua receita na habitação, privando-se
da satisfação de outras necessidades básicas.
Outro conceito fundamental para se proceder a uma avaliação mais aproximada
da distância a que os grupos carenciados estão das necessidades básicas é o de pobreza
multidimensional11. Esta noção assenta numa análise da pobreza que ultrapasse a leitura
unidimensional dos recursos monetários das famílias, de forma a captar os níveis de
privação por relação com as condições de vida em geral, nas suas várias dimensões. A
noção de pobreza multidimensional deu origem à construção de um índice de privação a
partir da agregação ponderada dos indicadores referentes às diversas dimensões
contempladas, nomeadamente: as condições internas do alojamento, as condições
externas do alojamento, os bens de conforto, as necessidades básicas, a capacidade
financeira, as redes de sociabilidade, o mercado de trabalho, a educação e formação. O
risco de privação foi determinado a partir da definição de um limiar de privação.
Seguindo a metodologia proposta chegou-se a um índice de privação em
Portugal de 0,185 (numa escala de 0 a 1) no ano de 2001, o que significa que em cada
10 pessoas perto de duas sentem carências nas diversas dimensões dos seus contextos
vivenciais. Ainda que este valor seja preocupante, registe-se que o ano de 2001
representou uma melhoria significativa desse índice, que em 1995 se encontrava nos
0,235.
Atentando ao perfil das famílias que se encontram em maior risco de privação
encontramos os seguintes dados:
− Ao nível da composição familiar os agregados numerosos com crianças
(0,2137), os idosos isolados (0,2214) e os agregados com idosos (0,1880)
são os que registam níveis de privação superiores ao da população total;
11
O conceito de pobreza multidimensional aqui retirado também foi desenvolvido no estudo Medidas de
Pobreza e Exclusão Social de José Albuquerque et al (no prelo).
25
− No que se refere à origem de rendimentos das famílias, aquelas cuja fonte
principal de rendimento são pensões apresentam índices mais elevados que o
total das famílias portuguesas, situando-se nos 0,2049.
Observando as dimensões da privação, as três categorias que mais contribuem
para o risco de privação são, respectivamente, as condições de alojamento (0, 055), a
posse de bens de conforto (0,025) e as redes de sociabilidade (0,027). Por sua vez, as
categorias em que existe um maior número de agregados familiares em privação é a
saúde e a habitação. Comparativamente com os dados de 1995, verificamos que as
principais alterações se verificam nos índices de necessidades básicas e de capacidade
financeira, que passam ambos de 0,030 em 1995 para 0,024 em 2001, sugerindo um
progresso positivo.
Ainda considerando os contextos de pobreza multidimensional presentes no
estudo referenciado, observamos que a percentagem de população em Portugal que se
encontra em risco de privação situa-se entre os 26,5% se considerarmos o limiar de
privação nos 130%, 15,4%, se considerarmos o limiar nos 160%. Uma conclusão
importante a retirar destes dados, é que este último valor aponta para um cenário
alarmante em que 15 pessoas em cada 100 se encontram numa situação de extrema
privação em todas as dimensões dos seus contextos vivenciais.
A partir dos elementos aqui identificados, aos quais adicionamos os indicadores
referentes aos níveis de pobreza tendo como referência os rendimentos das famílias,
chegamos ao conceito de pobreza consistente. Portanto, estamos perante um contexto de
pobreza consistente quando os níveis de pobreza ao nível dos rendimentos convergem
com as restantes dimensões, sugerindo uma coerência nas dinâmicas e áreas de exclusão
social.
Seguindo o estudo “Medidas de Pobreza e Exclusão Social”, e tomando como
referência os dados mais actuais de 2001, verificamos que existiam cerca de 305 mil
agregados em risco de pobreza consistente, que correspondem a 9% do total de
agregados, valor este que representa uma redução de 1,1% em relação a 1995. A
distribuição do risco de pobreza consistente por diversas variáveis de base aponta para o
seguinte quadro geral:
− O risco de pobreza consistente por zona residencial incide essencialmente nas
zonas rurais, com um valor superior a 10 pontos percentuais, colocando-se
portanto acima da média nacional;
26
− No que diz respeito ao tipo de alojamento, os valores mais elevados e
claramente acima da média, verificam-se nas moradias independentes,
geminadas ou em banda (14,6%) e nos “outros tipos de alojamentos” (21,4%)
não incluídos numa tipologia de apartamentos ou moradias;
− Por sua vez, no indicador de risco de pobreza consistente por tipologia familiar
identificamos os índices mais elevados entre os idosos isolados (um pouco mais
do que 20%) e as famílias numerosas com duas ou mais crianças (perto dos
40%);
− Finalmente, no que se refere à principal fonte de rendimento, mais uma vez são
as famílias que se suportam essencialmente de pensões que apresentam um
maior índice de risco de pobreza consiste (16%).
Estes estudos concluem assim que analisando as várias perspectivas a partir das quais
podemos captar os níveis de distância a necessidades, as situações de exclusão social e
de pobreza em Portugal apontam para que as famílias em contexto de pobreza
consistente governem os seus contextos de vida com 1/3 do rendimento médio das
famílias portuguesas, apresentando em consequência das várias dimensões de exclusão
o dobro da sua privação.
27
4 Actividade Económica, Emprego e Desemprego
De acordo com a informação sintetizada anteriormente, parte da pobreza funda as suas

raízes no domínio da actividade económica, nomeadamente do emprego e respectivas
características.
4.1 Emprego e Índices de Actividade
Não é na taxa de emprego que a economia nacional é fonte acrescida de exclusão social,
embora se encontre ainda abaixo do objectivo 70% da Estratégia de Lisboa. Os valores
nacionais mantêm a tendência positiva verificada nos últimos anos.
Portugal apresenta uma taxa total de emprego na ordem dos 67,2%, acima dos
resultados médios da União Europeia a 25 (62,9%) e da União Europeia a 15 (64,2%).
Esta taxa positiva em relação à UE deve-se, sobretudo, à elevada taxa de emprego entre
as mulheres (60,6%), que comparativamente com a União Europeia representa mais
5,6% (UE25) e 4,6% (UE15). No que diz respeito à taxa de emprego entre os homens,
os valores também são superiores aos da média europeia, mas com uma diferença menor
(74,1% contra 70,8% ao nível da UE25 e 72,5 ao nível da UE15) (ver Quadro 4).
Quadro 4 – Taxa de Emprego por Sexo (15-54) em 2003 (UE)
Taxa de Emprego por Sexo (15 -54) de 2003 (UE)

T H M T H M T H M
UE 25 62,9 70,8 55 Irlanda 65,4 75 55,8 Polónia 51,2 56,5 46
UE 15 64,3 72,5 56 Itália 56,1 69,6 42,7 Portugal 67,2 74,1 60,6
Bélgica 59,6 67,3 51,8 Chipre 69,2 78,8 60,4 Eslovénia 62,6 67,4 57,6
Repú blica Checa 64,7 73,1 56,3 Letónia 61,8 66,1 57,9 Eslováquia 57,7 63,3 52,2
Dinamarca 75,1 79,6 70,5 Lituânia 61,1 64 58,4 Finlândia 67,7 69,7 65,7
Alemanha 64,8 70,6 58,8 Luxemburgo 63,1 75,3 50,8 Suécia 72,9 74,2 71,5
Estónia 62,9 67,2 59 Hu ngria 57 63,5 50,9 Reino Unido 71,8 78,1 65,3
Grécia 57,9 72,5 43,9 Malta 54,5 75,3 33,6 Bulgária 52,5 56 49
Espanha 59,7 73,2 46 Holanda 73,5 80,9 65,8 Roménia 57,6 63,8 51,5
França 62,8 68,9 56,7 Áustria 69,2 75,8 62,8 Turquia 45,6 65,5 25,5
Fonte: Eurostat, Employment in Europe 2004
Nota: Os dados referentes a Luxemburgo, Malta e Turquia referem -se ao ano de 2002.
28
4.2 Estrutura Sectorial do Emprego
Contudo, se Portugal apresenta níveis de emprego bastante positivos, estes vão

encontrar correspondência numa estrutura sectorial desse emprego desenquadrada com
o que são as tendências económicas da União Europeia, concentrando a maioria desse
emprego em modalidades de trabalho intensivo e pouco qualificado. Observamos,
então, que Portugal (ver Quadro 5):
- Apresenta um peso excessivo do sector da agricultura, pesca e floresta com
índices na ordem os 12,9% contra os 4% da UE15 e 5,3% da UE25.
- O sector da construção continua a representar um dos sectores com mais peso
(11,8%), o que comparativamente com a Europa constitui um valor desajustado,
na medida em que ao nível dos 15 os valores estão na ordem dos 8%, e ao nível
dos 25 situam-se nos 7,8%.
- Se nestes dois últimos sectores o peso é demasiado elevado, ao nível da
educação encontramos, relativamente à Europa, um peso escasso, isto é, 5,5%,
contra 6,9% na Europa dos 15 e 7,1% na dos 25, o que não deixa de ser um dado
preocupante na medida em que o país apresenta taxas de qualificações bastante
baixas entre a população activa. Ainda que esta distância não seja muito
acentuada, deve ser interpretada à luz do atraso qualificacional referido, que vem
incrementar a menor competitividade ao nível da actividade económica do sector
empresarial português.
- O sector dos serviços apresenta ainda um peso bastante reduzido no conjunto do
emprego em Portugal, exibindo valores de 54,2% contra 68,3% na Europa dos
15 e 66,4% na dos 25. A predominância do trabalho intensivo e pouco
qualificado em Portugal é confirmada com estes dados, a partir do peso que o
sector industrial ainda tem, acima da média europeia, com 32,9% contra 27,6%
nos 15 e 28,3% nos 25.
29
Quadro 5 – Estrutura Sectorial do Emprego na UE em 2003
Estrutura (% ) Sectorial do Emprego na UE em 2003
B DK DE EL E F IRL I L NL A P Fin S UK UE 15 UE 25
Agricultura, Pescas e Floresta 1,7 3,3 2,4 16,3 6,3 4,5 6,4 4,7 2 2,9 5,5 12,9 5,3 2,5 1,2 4 5,3
Minas e Escavações 0,1 0,2 0,4 0,3 0,9 0,2 0,4 0,3 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,2 0,4 0,3 0,4
Manufactura 17,8 15,8 23 12,8 22 17,1 16 22,4 10,3 13,9 19,3 20,1 19 16,2 14,9 18,7 19,1
Electricidade, Gás e Suporte de
0,7 0,5 0,8 0,9 1,6 0,8 0,7 0,8 0,7 0,5 1 0,7 0,9 0,6 0,7 0,7 0,9
Água
Construção 6,4 6,6 7,2 7,9 6,6 6,7 10,8 8,3 9,1 6,5 8,2 11,8 6,6 5,6 7,6 8 7,8
Comercio a Grosso e Retalho,
13,7 15,4 14 17 13,1 13,3 14,2 15,8 12,4 15,8 15,9 14,9 12,1 12,2 15,5 14,7 14,6
Reparações e Veículos a Motor
Hoteis e Restaurantes 3,1 2,4 3,4 7 3 3,1 6,5 4,1 4,3 4 5,7 5,1 3,3 2,8 4,2 4,1 3,9
Transportes, Armazenagens e
7,9 7,2 5,6 6,3 10 6,7 6,3 5,3 6,9 6,1 6,5 4,2 7 6,4 7,1 6,2 6,3
Comunicações
Intermediação Financeira 3,6 2,8 3,8 2,5 1,5 2,9 4,1 3,1 10,7 3,7 3,5 1,7 2,1 2,1 4,5 3,4 3,2
Imobiliário e Actividades
8,8
Comerciais 9,4 9,1 9,1 5,6 8,2 10,2 8,7 8 8,2 12,7 8,4 4,7 11 13 11,2 9,4
Administração Pública, Defesa
9,7 5,7 8 7,4 6,1 9,4 5,1 8,5 11,3 7,6 5,8 6,2 5 5,7 6,9 7,7 7,5
e Segurança Social
Educação 8,5 7,4 5,7 6,4 9,3 7 6,5 7,3 7 6,6 6,2 5,5 6,8 11,1 8,5 6,9 7,1
Saúde e Trabalho Social 12,9 18,3 10,9 4,3 5,8 11,4 9,5 6 7,9 15 8,6 5,8 14,8 16 11,3 10 9,5
Outras Actividades Pessoais e
4 5 5,3 3,9 5,4 4,1 4,5 4,5 3,8 4,5 4,6 2,9 5,7 5,4 5,5 4,7 4,6
Sociais
Habitações Privadas com
0,3 0,1 0,3 1,3 0,1 2,7 0,5 0,9 1,5 0,1 0,3 3,2 0,2 0 0,5 1,1 1
Assalariados
Total de Indústria 24,9 23,1 31,4 22 31,3 24,8 27,8 3,8 20,1 21 28,7 32,9 26,7 22,6 23,5 27,6 28,3
Total de Serviços 73,1 73,4 66,1 61,7 62,5 70,7 65,8 63,4 77,9 76,1 65,6 54,2 68 74,8 75,2 68,3 66,4
Fonte: Eurostat, Employment in Europe, 2004
A partir do quadro anterior também confirmamos o menor investimento em

factores decisivos para a inovação e a transição para a economia do conhecimento. Este
atraso estrutural, de que iremos dar conta a propósito da formação contínua e que
também se manifesta na resistência à adopção de formas modernas de organização do
trabalho, tornando-o mais compatível com a vida familiar, mais enriquecido do ponto de
vista das tarefas, mais democrático do ponto de vista das relações humanas e mais
eficiente no que respeita à orientação para objectivos e à participação dos trabalhadores
nos processos de decisão e de modernização, explica-se pela infra-qualificação dos
empresários – que são globalmente menos escolarizados que os trabalhadores por conta
de outrem – e pela reduzida dimensão das empresas.
Existiam em Portugal, para além dos números exagerados de trabalhadores por

conta própria, questão que iremos desenvolver a seguir, cerca de 284.006 empresas
registadas pelos Quadros de Pessoal em 2001, das quais 82,7% com dimensão inferior a
10 pessoas e 92,3% inferior a 20 pessoas. A prática ausência das matérias relativas à
qualidade do trabalho e à “flexibilização e segurança” na relação salarial na rarefeita
contratação colectiva é um indicador inequívoco das dificuldades de transição de um
30
modelo assente nos baixos salários para um outro assente na inovação empresarial e das
organizações em geral.
No plano das políticas, este problema encontra-se espelhado no modo como nas
versões mais recentes do Plano Nacional de Emprego desapareceram as referências a
objectivos relativos à reconversão sectorial e à actuação preventiva, por um lado
apoiando a modernização das empresas não apenas no domínio tecnológico mas
também nas áreas da organização do trabalho e da qualificação dos recursos humanos e
por outro lado construindo programas de apoio à transição de trabalhadores em sectores
em risco para outros, como o dos serviços pessoais e domésticos ou o do ambiente, com
potencial de crescimento elevado.
4.3 A segmentação do mercado de trabalho
Outra dimensão de abordagem fundamental no contexto dos indicadores de emprego é a

segmentação do mercado de trabalho, aqui analisada na forma como este se distribui por
diferentes regimes contratuais (ver Quadro 6).
Tomando como referência dados relativos aos trabalhadores por conta de outrem
identificados no terceiro trimestre de 2004, verificamos que estes abrangem 3.784
milhões de pessoas, contra os 1.239 milhões de trabalhadores por conta própria, o que
em termos de peso na população com emprego representa respectivamente 73,8% e
24,2%.
Estes valores representam um ligeiro aumento nos trabalhadores por conta de
outrem em relação ao mesmo período do ano anterior (3.753 milhões/73,2%) e uma
ligeira diminuição nos trabalhadores por conta própria no mesmo período (1.275
milhões/24,9%). Na primeira categoria, e no que se refere à duração/tipo de contratos
(ver Quadro 7), verificamos que a quase totalidade tem contratos sem termo (3.034
milhões/80,2%), contra 15,1% com contratos com termo (569 mil), e um número mais
residual (178 mil/4,7%) com “outro tipo de contrato”. Os dados apontam assim para
uma manutenção dos regimes de contrato de longa duração, o que vem dificultar a
mobilidade externa dos trabalhadores. Por outro lado, os contratos não permanentes
apresentam um peso excessivo, quando comparamos com os dados europeus, que ao
nível dos 15 se situavam nos 9,7% em 2002, período em que Portugal atingiu o seu
valor máximos de 21,7%. Face a estes valores, uma fatia significativa em termos
31
comparativos por trabalhadores por conta de outrem em Portugal tem uma condição de
maior instabilidade em relação ao seu vínculo e carreira profissional.
Quadro 6 - Regimes Contratuais de Trabalho
Regimes Contratuais de Trabalho

3º Trimestre 2003 % 3º Trimestre 2004 %
Trabalhadores por conta de outrem 3,753 73,20% 3,784 73,80%
Trabalhadores por conta própria 1,275 24,90% 1,239 24,20%
Outros 102 1,90% 102 2%
Fonte: INE, Inquérito ao Emprego (valores em milhares).
Quadro 7 - Vínculos Contratuais nos Trabalhadores por Conta de Outrem
Vínculos Contratuais nos Trabalhadores por Conta de Outrem

TCO 3º Trimestre 2003 % 3º Trimestre 2004 %
Contrato Sem Termo 2,982 79,50% 3,034 80,20%
Contrato Com Termo 582 15,50% 572 15,10%
Outros 189 5% 178 4,70%
Fonte: INE, Inquérito ao Emprego (valores em milhares).
Outro dado importante é o peso muito reduzido que o trabalho a tempo parcial
tem em Portugal (ver Quadro 9), representando em 2003 apenas 11,7% da totalidade do
trabalho. Este valor tem vindo a sofrer um aumento percentual ao longo dos últimos
anos, uma vez que em 2001 se cifrava nos 11%. Os aumentos mais significativos
ocorreram entre 1992 e 1997, em que se passou de um cenário na ordem dos 7,2% para
outro situado nos 10,8%.
No entanto, e comparativamente com o resto da Europa (ver Quadro 8), Portugal
apresenta índices baixos, com menos 3,9% em relação à UE25 e menos 6,9 % em
relação à UE15. Em relação a este último grupo, apenas a Grécia e a Itália apresentam
índices mais baixos, respectivamente 4,3% e 8,5%.
32
Quadro 8 - Taxa de Emprego em Part-Time na União Europeia em 2003
Taxa de Emprego em Part-Time na UE em 2003
UE - 25 15,6% França 16,5% Áustria 20,2%
UE - 15 18,6% Irlanda 16,8% Polónia 10,5%
Portugal 11,7% Itália 8,5% Eslovénia 6,2%
Bélgica 20,5% Chipre n.d. Eslováquia 2,4%
República Checa 5,0% Letónia 11,3% Finlândia 13,0%
Dinamarca 21,3% Lituânia 9,6% Suécia 22,9%
Alemanha 22,4% Luxemburgo 10,3% Reino Unido 25,2%
Estónia 8,5% Hungria 4,4% Bulgária 2,3%
Grécia 4,3% Malta 8,3% Roménia 11,5%
Espanha 15,3% Holanda 45,0% Turquia 20,3%
Fonte: Employment in Europe 2004, Eurostat.
Nota: Os dados referentes ao Luxemburgo, Malta e Turquia datam de 2002, e os dados referentes à Letónia
datam de 2000.
Quadro 9 - Taxa de Emprego em Part-Time em Portugal (1992-2003)

Taxa de Emprego em Part-Time 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Portugal 7,2% 7,5% 8,1% 8,1% 9,4% 10,8% 11,0% 11,0% 11,0% 11,0% 11,2% 11,7%
Fonte: Employment in Europe 2004, Eurostat.
4.4 Disparidades na Distribuição do Rendimento
Associada à segmentação do mercado de trabalho, Portugal caracteriza-se pelas

disparidades na distribuição dos rendimentos, com diferenças acentuadas entre os que
obtêm salários mais elevados e os que obtêm salários mais baixos, o que coloca
questões preocupantes ao nível da exclusão social dos grupos mais desfavorecidos.
Tomando como referência a evolução do salário mensal dos trabalhadores por
conta de outrem (ver Gráfico 8), entre os anos de 1995 e 200012, identificamos um
crescimento positivo dos vários níveis salariais, com particular ênfase no ganho salarial
médio, que passa de 584€ em 1995 para 729€ em 2000.
12
Fonte: Medidas de Pobreza e Exclusão Social, INE – Inquérito aos Orçamentos Familiares 2000
33
Gráfico 8 - Evolução da Massa Salarial no Mercado de Trabalho Português
(1995-2000)
800 !
Ganho salarial médio
700 !
Ganho salarial mediano
600 !
Massa salarial (!)
500 ! Remuneração base média
400 ! Salário Mínimo Nacional (SMN)

300 !
Limiar de baixo salário: 2/3 do
200 ! ganho salarial mediano
100 !
0!
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fonte: MSSFC/DGEEP, Quadros de Pessoal (1995 – 2000).
Da mesma forma, o ganho salarial mediano acompanha esta tendência, passando

de valores ligeiramente abaixo dos 500€ mensais em 1995 para valores um pouco
superiores aos 600€ mensais, o que comparativamente com o ganho salarial médio
indicia uma acentuada desigualdade na distribuição dos rendimentos, o que iremos
confirmar ao analisarmos a distribuição dos ganhos salariais.
No que se refere ao salário mínimo nacional assistimos igualmente a uma
tendência de crescimento, ainda que marcado por aumentos mais ligeiros, cifrando-se
em 2000 nos 318€. Contudo, este valor apresenta-se como baixo quando o comparamos
com a tendência de evolução do limiar de baixo salário (correspondente a 2/3 do ganho
salarial mediano), que em 2000 corresponde a 351€, apresentando valores sempre
superiores ao salário mínimo, o que indicia dificuldades de sustentabilidade da
população cujos rendimentos se baseiam primeiramente nesta fonte salarial. Convém
também referir que esta diferença pode justificar-se pelo facto dos dados referentes ao
último valor apresentado, ao contrário do salário mínimo nacional, incluírem outros
tipos de rendimentos complementares ao salário base, o que ainda assim não anula os
argumentos anteriormente apresentados.
As desigualdades salariais que indicamos em cima podem ser verificadas, para o
mesmo período, através da análise do indicador da distribuição do ganho salarial médio
dos trabalhadores por conta de outrem (ver Quadro 10)13.
13
Fonte: Medidas de Pobreza e Exclusão Social, MSSFC/DGEEP, Quadros de Pessoal (1995-2000).
34
Quadro 10 - Distribuição do Ganho Salarial Médio dos Trabalhadores por Conta
de Outrem por Decis (1995-2000)
1995 1996 1997 1998 1999 2000
1º decil 4,3% 4,3% 4,3% 4,3% 4,4% 4,4%
2º decil 4,9% 4,9% 4,9% 4,9% 5,0% 5,1%
3º decil 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,5% 5,6%
4º decil 6,1% 6,1% 6,1% 6,1% 6,1% 6,2%
5º decil 6,8% 6,8% 6,8% 6,8% 6,8% 6,9%
6º decil 7,7% 7,7% 7,6% 7,6% 7,6% 7,7%
7º decil 9,0% 8,9% 8,9% 8,9% 8,9% 9,0%
8º decil 11,2% 11,1% 11,1% 11,2% 11,1% 11,1%
9º decil 15,2% 15,1% 15,2% 15,3% 15,1% 15,0%
10º decil 29,3% 29,7% 29,4% 29,3% 29,4% 29,1%
A partir dos dados recolhidos, e numa leitura mais abrangente, verificamos que
se os ganhos salariais médios tenderam para um crescimento nos 5 anos em análise, isso
não correspondeu a um maior equilíbrio na distribuição destes ganhos, na medida em
que o peso diferencial entre os vários níveis salariais se manteve constante.
Ao observarmos os dados de 2000, referentes aos salários mais elevados (10º

decil), constatamos que nesta categoria se concentram 29,1% da totalidade dos ganhos,
o que corresponde aproximadamente ao conjunto acumulado dos ganhos salariais de
50% dos trabalhadores pior remunerados (do 1º ao 5º decil). De facto, somando as
categorias de salários mais elevados (9º e 10º decil), verificamos que estas concentram
4,1% dos ganhos. No que se refere aos trabalhadores pior remunerados (1º e 2º decil),
estes apenas recolhem 9,5% dos ganhos totais.
Quadro 11 - Distribuição da Massa Salarial nos Trabalhadores por Conta de

Outrem por Decis (1995-2000)
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Relação inter-decis (share)
9º decil/5º decil 2,23 2,23 2,23 2,24 2,22 2,19
9º decil/1º decil 3,58 3,53 3,50 3,52 3,44 3,40
5º decil/1º decil 1,61 1,59 1,57 1,57 1,55 1,55
Índices de desigualdade
Índice de Gini 34,4 34,7 34,4 34,3 34,2 33,8
Índice de Atkinson ! = 0,25 0,05385 0,05500 0,05396 0,05340 0,05362 0,05215
Índice de Theil " = 0 0,18992 0,19260 0,18909 0,18803 0,18719 0,18249
Índice de Theil " = 1 0,23340 0,23922 0,23449 0,23148 0,23364 0,22661
35
Especificando a análise da desigualdade a partir da relação inter-decis (ver
Quadro 11), podemos constatar que esta tem vindo a diminuir entre os valores médios e
elevados (5º e 9º decil) em relação aos valores mais baixos (1º decil). Por outro lado, a
relação entre os valores médios e os valores elevados tem-se mantido mais ou menos
constante, ainda que com uma ligeira diminuição, variando de um share mais elevado
em 1998 (2,24) para um share mais baixo em 2000 (2,19).
Estes dados quando analisados por referência aos resultados médios da União
Europeia14 demonstram que as disparidades em relação a esta afectam principalmente as
pessoas com rendimentos baixos e relativamente baixos, que correspondem
respectivamente a 15,5% e 18,8% dos rendimentos médios europeus para o mesmo
grupo de referência para a UE. Este valor vai contrastar com os rendimentos elevados,
que em relação ao mesmo grupo de rendimento, se situam nos 47,3%. Neste sentido, as
desigualdades na distribuição dos rendimentos que se verifica em Portugal vai afectar
fundamentalmente os grupos mais desfavorecidos, colocando-os num cenário de dupla
periferia, a nível nacional e a nível europeu.
A disparidade identificada deve ser interpretada relacionalmente com os níveis
educacionais da população empregada e sua distribuição pela estrutura de emprego,
tanto a um nível estrutural como estruturante.
Os défices de qualificação dos trabalhadores portugueses face ao contexto
europeu geram uma maior susceptibilidade ao desemprego e dificuldades competitivas
na obtenção de um novo emprego, devido às dificuldades apresentadas pelos
trabalhadores pouco qualificados de flexibilização e de adaptação a novas lógicas de
trabalho.
Este processo deve ser lido em associação com os processos de mutação da
economia europeia, numa óptica de inovação e reconversão da estrutura de
investimento, que tenderá a reduzir o peso das indústrias de trabalho intensivo. Neste
sentido, a aposta que se verificou em Portugal nestas indústrias, potencializada pela
mão-de-obra desqualificada, e portanto menos dispendiosa, encontra-se actualmente
num cenário de crise e com um futuro limitado, face à entrada no mercado mundial de
potências como a China ou a Rússia, bem como a Índia, Turquia e Indonésia, que
14
Fonte: Comissão Europeia (2001), As Políticas Sociais e de Emprego na UE, 1999-2001: Trabalho,
Coesão, Produtividade.
36
revelam níveis de produtividade bastante mais elevados e custos de produção bastante
mais baixos.
4.5 Desemprego e Produtividade
Justifica-se, então, uma análise ao conjunto dos indicadores de desemprego, procurando

aferir em que medida o cenário actual indicia ou propicia estes cenários delineados.
Quadro 12 - Taxa de Desemprego em Portugal, 1998-2004

Taxa de Desemprego em Portugal, 1998-2004 (15 e + anos)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (1º Sem.)
Total 4,9 4,4 3,9 4 5 6,3 6,4
Homens 3,9 3,9 3,1 3,2 4,1 5,5 5,5
Mulheres 6,2 5 4,9 5 6 7,2 7,3
Fonte: INE, Inquérito ao Emprego.
Observando a taxa de desemprego geral, verificamos que esta tem vindo a

aumentar nos últimos anos, cifrando-se no primeiro semestre de 2004 nos 6,4%. Após
um valor mínimo recorde em 2000 nos 3,9%, esta tem vindo a aumentar passando para
os 4% em 2001, que apenas foi um ligeiro indício do que viria a acontecer nos dois anos
seguintes, com valores respectivos de 5% e 6,3% (ver Quadro 12).
Focando-nos nos dados mais recentes, verificamos que este índice afecta
desigualmente os dois sexos, privilegiando as mulheres, com uma taxa de 7,3% no
primeiro semestre de 2004, contra 5,5% nos homens.
Quadro 13 - Taxa de Desemprego de Longa Duração em Portugal

Taxa de Desemprego de Longa Duração em Portugal (15 e + anos)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (1º Sem.)
Total 2,3 1,8 1,7 1,6 1,9 2,4 2,9
Homens 1,8 1,5 1,4 1,3 1,5 1,9 2,4
Mulheres 2,9 2,2 2,1 2 2,3 2,9 3,4
Fonte: INE, Inquérito ao Emprego.
Nota: Total da população em situação de desemprego de lonha de duração (12 ou mais meses),
expresso em percentagem total da população activa.
A observação deste indicador não pode ser dissociada da análise da taxa de

desemprego de longa duração, que se refere à população desempregada que se encontra
nessa situação durante 12 ou mais meses. Neste particular, os valores de 2004 apontam
37
para uma taxa total de 2,9%, distribuída por 2,4% nos homens e 3,4% nas mulheres (ver
Quadro 13).
Tal como no desemprego geral, aqui também identificamos uma tendência
negativa de crescimento desta taxa nos últimos anos, que atingiu os seus valores mais
baixos em 2001 afectando 1,6% da população total. Se este indicador se refere a uma
pequena fatia da população activa, a sua relevância não deve ser descurada na medida
em que é esta a população mais afectada pelo desemprego e que se encontra em
situações mais extremas de ruptura e de exclusão.
Os dados têm apontado no sentido de que quanto maior é o período de
desemprego, maiores dificuldades os indivíduos nessa situação têm de conseguir
reintegrar-se no mercado de trabalho. Situam-se entre este segmento da população
activa aqueles cujas qualificações e competências profissionais são mais escassas, o que
não será alheio aos processos de reestruturação da actividade económica e industrial
indevidamente acompanhados de programas de formação profissional. A outro nível, as
pessoas que se encontram em situação de invalidez ou deficiência constituem um grupo
de risco em relação ao desemprego de longa duração. Os dados de desemprego de longa
duração apresentam-se ainda como mais preocupantes quando os relacionamos com os
dados de desemprego total, averiguando o peso do primeiro no segundo, e verificamos
que em relação ao primeiro semestre de 2004, o DLD pesava 45,1% no total de
desemprego, valor que constitui um aumento expressivo em relação a 2003, período em
que representou 37,8%.
Ainda no âmbito deste indicador será pertinente observar os dados propostos
pelo IEFP, referentes ao desemprego registado, em que os índices apontam para um
valor de 20,4% de desemprego superior a 12 meses e inferior a 24 meses, e mais
preocupante, um valor de 18,9% para pessoas em situação de desemprego há pelo
menos dois anos.
Estes valores enfatizam assim o cenário preocupante que constitui o peso do
desemprego de longa duração no total de desempregados, sendo sugerido pelo IEFP
estar na ordem dos 39,3% em 2003, o que mantém uma variação aproximada com os
anos imediatamente anteriores, com 36% em 2002 e 39,7% em 2001.
Outro dado particularmente relevante é a análise das taxas de desemprego jovem
(definida estatisticamente entre os 15 e os 24 anos). A análise deste indicador permite-
nos observar se o mercado de trabalho demonstra capacidades de integração da
38
população jovem no seu sistema, bem como verificar em que medida é que a renovação
de gerações se tem demonstrado efectiva.
Referindo-nos aos dados do INE, a população jovem apresenta índices de
14,7% de desemprego no final do primeiro semestre de 2004, que já significa um ligeiro
aumento em relação a 2003, em que os valores se situavam nos 14,5%, e um aumento
mais acentuado em relação a 2002 (11,5%) e a 1998 (10,3%). Neste sentido, podemos
questionar os modelos existentes de integração desta população no mercado de trabalho
e os riscos associados de exclusão social logo nos primeiros anos de vida activa.
Os indicadores do desemprego não possuem uma distribuição uniforme no
território nacional. Recorrendo novamente aos dados do IEFP, podemos aperceber-nos
da distribuição do desemprego registado por região no continente.
Em 2003 a região Norte contribuiu com cerca de 42,4% para o desemprego no
país, logo seguida de região de Lisboa e Vale do Tejo, com valores na ordem dos
34,7%. Com valores mais baixos encontramos a região do Algarve (3,5%) e a do
Alentejo (5,4%). Contudo estes dados apontam apenas a distribuição no conjunto do
desemprego, não medindo o peso que este tem no conjunto da população activa de cada
região. Apesar disso, os dados mostram-se reveladores de alguns fenómenos
identificados, particularmente em relação à região Norte do país. Esta região concentra
grande parte da malha de indústria intensiva em Portugal, que face às suas maiores
fragilidades de competitividade no mercado aberto da União Europeia e às dificuldades
que encontra e se coloca na reestruturação dos seus processos e estruturas produtivas
(que vão implicar menor competitividade), são colocadas em situações de debilidade
financeira e de impossibilidade de sustentabilidade.
No que se refere à distribuição do desemprego por nível de instrução (ver
Quadro 14), seguindo os dados mensais do IEFP para Dezembro de 2004, verificamos
que a grande maioria de desempregados inscritos tem apenas o 1º ciclo do ensino básico
(156.7 milhares), assinalando-se uma tendência decrescente consoante vai aumentando
o nível de instrução das pessoas, com 35.2 milhares com o ensino superior. Os valores
referentes a esta última categoria contrastam de forma assinalável com o das restantes
categorias, já que mesmo entre as pessoas com o ensino secundário assistimos a valores
de desemprego de mais de o dobro, com 74.5 milhares. Quando olhamos não para a
contribuição de cada nível de qualificações para o desemprego total, mas sim para as
taxas de desemprego, verificamos que em 2004 (segundo trimestre), segundo o
Inquérito ao Emprego, essa taxa é menor entre os possuidores de qualificações escolares
39
até ao 3º ciclo do ensino básico (6,2%) do que entre os possuidores do ensino
secundário completo e ensino superior (7,0%).
Quadro 14 - Desemprego Registado em Portugal por Nível de Escolaridade

Desemprego Registado em Portugal por Nível de Escolaridade (em milhares)
2003 (Dezembro) 2004 (Dezembro)
Nenhum nível de instrução 27,1 26,5
Básico - 1º ciclo 148,3 156,7
Secundário 72,6 74,5
Superior 39,8 35,2
Fonte: IEFP, Estatísticas Mensais.
A educação revela-se, como fomos podendo observar, uma variável central quer
do ponto de vista da afectação dos indicadores de distribuição de rendimentos, quer da
qualidade da participação no mercado de trabalho e da vulnerabilidade ao desemprego.
Vejamos, pois, como se comporta esse domínio estratégico da integração e
desenvolvimento social no nosso país.
A degradação do contexto sócio-económico fez-se sentir também de forma
particular no mercado de emprego. Em 2001 e em 2002, apesar do desemprego ter
começado a crescer, a produtividade só aumentou 0,2% em cada ano. Em 2003 teve
mesmo um crescimento negativo de -0,4%. No primeiro trimestre de 2004 o
crescimento da produtividade voltou a ser positivo mas apenas 0,1%. Todos os analistas
consideram estes valores reveladores de um modelo económico cujas vantagens
comparativas – baseadas no baixo custo de trabalho pouco qualificado – se esgotaram.
Por fim, em resultado das dinâmicas do próprio mercado de emprego e também

de outros factores de ordem social e cultural, um conjunto de categorias sociais são
excluídas do mercado de emprego, não se revelando sequer nas estatísticas por estarem
à margem dos requisitos mínimos para aceder à actividade profissional. O peso do
desemprego de longa duração no desemprego total traduz em parte esta situação, mas
está longe de dar conta em toda a extensão e em toda a complexidade dos problemas do
desemprego desencorajado ou da ausência de condições mínimas de empregabilidade, a
que frequentemente se junta a discriminação, de que algumas categorias são vítimas.
As famílias monoparentais femininas encontram-se entre essas categorias, quase

sempre quando as mães não possuem qualificações elevadas, não podendo por isso
aceder a profissões que remunerem o suficiente para assegurar a guarda das crianças, o
40
que explica a elevada prevalência de exclusão do mercado de emprego. Em 2001 tais
famílias representavam 11,5% do total, sendo entre elas a taxa de pobreza de 37% e a
taxa de inactividade de 26,9%.
As populações migrantes constituem outra categoria desfavorecida, por se

integrarem nos sectores mais desprotegidos, mal remunerados e instáveis do mercado de
emprego. Possuindo disposições positivas face ao trabalho, e em certos casos – como no
dos migrantes de leste – qualificações superiores às que são empregadas, concentram-se
nas profissões operárias, em particular na construção civil, na hotelaria e turismo e nos
serviços pessoais e domésticos (no caso das mulheres). Estes trabalhadores são vítimas
de discriminação nas remunerações, do trabalho clandestino e sujeitos a grande
precariedade nas relações laborais. Assim, a pobreza, a intermitência entre emprego e
desemprego e a sujeição a condições de trabalho sem direitos nem condições de
dignidade, caracterizam a relação de grande parte dos imigrantes com o mercado de
emprego. Os números envolvidos estão em crescimento, assumindo o Plano Nacional de
Emprego de 2003 que eles podem representar já 5% dos residentes e 9% dos activos em
Portugal.
As pessoas com deficiência são outro dos grupos em particular situação de

desfavorecimento. É certo que o sistema de reabilitação, com o apoio dos Fundos
Estruturais e em particular do FSE (Capucha et al, 2004) tem obtido alguns resultados,
nomeadamente fazendo com que mais de 70% destas pessoas encontre empregos com
qualidade compatível após a formação recebida. Mas também é certo que o desemprego
atinge entre os que foram sujeitos de intervenção reabilitadora, níveis próximos dos
20% e que a taxa de actividade neste grupo é de apenas 29% (INE, 2001).
Poderemos ainda acrescentar os ex-toxicodependentes, as pessoas sem abrigo, os

jovens em risco ou os ex-reclusos às categorias particularmente atingidas pela exclusão
profissional em Portugal a qual, como vimos, se combina com a elevada proporção do
desemprego de longa duração, os baixos níveis de qualificação e a baixa qualidade
média do trabalho, para conferir grande complexidade à análise dos indicadores
quantitativos do mercado de emprego, principalmente se tivermos em foco os desafios
colocados pelo objectivo da transição para a sociedade da informação.
Podemos então concluir que a trajectória de aproximação aos referenciais de

maior qualidade do modelo social europeu que se vinha afirmando, com ligeiras
oscilações, desde a Revolução de Abril, foi invertida em virtude de uma abordagem
41
neo-liberal às políticas financeiras, económicas e sociais, a partir de 2002. Os
progressos que tinham sido alcançados em anos mais recentes – e alguns também em
anos mais recuados – nos melhores casos ficaram em suspenso,15 sem que nenhum dos
resultados com que o neo-liberalismo se justifica ideologicamente, como o acréscimo da
competitividade da economia, se tenha verificado.
A nova viragem política verificada nas eleições do ano de 2005 traduz, de certo
modo, o descontentamento da maioria da população com a referida trajectória e com as
suas consequências. Tal é coerente com a ideia de que os portugueses, como os restantes
europeus, não apenas não prescindem dos patamares de qualidade nas políticas sociais e
de emprego que alcançaram, como exigem o aprofundamento dessas políticas no
sentido de uma melhor política social. Não é, assim, o modelo social europeu que está
em crise do ponto de vista dos cidadãos. De acordo com a vaga de 1999/2000 do
Eurobarómetro, há uma forte percepção da existência das desigualdades e uma forte
adesão ao valor do Estado-Providência.16
A questão que se coloca, portanto, actualmente, na óptica das políticas de

emprego e de desenvolvimento social, é a da imaginação política e da negociação de
interesses com vista à combinação de estímulos ao crescimento e modernização da
economia, com a qualificação do trabalho, a manutenção de valores elevados de
emprego e o desenvolvimento de políticas activas de protecção social e combate à
pobreza que recoloquem o país numa trajectória de convergência com a Europa quanto
aos níveis de coesão e qualidade da sociedade.
15
Tal é o caso do Plano Nacional de Emprego e do Plano Nacional de Acção para a Inclusão, que apesar
dos compromissos com metas europeias que envolvem, estiveram sem execução em todos os domínios
que implicavam novas iniciativas e que recuaram noutros domínios cobertos por iniciativas antigas
entretanto descapitalizadas.
16
A percepção dos níveis de pobreza e da sua natureza herdada, isto é, transmitida de geração em
geração, é também muito elevada.
42
5 Educação e aprendizagem ao longo da vida
Um dos eixos estruturantes na compreensão dos processos de inclusão/exclusão social é

tradicionalmente o da escolarização e qualificação – em sentido lato e não apenas
profissional – dos cidadãos. Por esta razão o sistema de educação e formação deve
desempenhar, em primeiro lugar, um papel chave na prevenção destes processos, na
perspectiva de que uma população mais e melhor escolarizada corre menos riscos de
exclusão social, com particular destaque neste âmbito para a importância estratégica da
educação e formação das novas gerações (e do sucesso dessa educação) como
instrumento vital no rompimento do círculo vicioso da exclusão.
Em segundo lugar recai também sobre o sistema de educação e formação uma

grande responsabilidade no desenvolvimento de estratégias de intervenção precoce e
reparadoras que permitam contribuir para romper as "amarras" da exclusão e da
pobreza. Na realidade, pela via do desenvolvimento de competências pessoais e sócio-
profissionais é possível dar aos cidadãos em risco de exclusão (intervenção precoce) ou
que já estão nessa situação (intervenção reparadora) uma nova oportunidade de
integração de pleno direito na vida económica e social do espaço onde residem.
Nas actuais circunstâncias, a centralidade da educação e qualificação no

combate à exclusão é acrescida devido ao reconhecimento unânime de que, num
contexto de uma sociedade globalizada, em permanente e veloz transformação
tecnológica, social e cultural, o conhecimento e a informação constituem a "matéria-
prima" fundamental para o desenvolvimento. É neste quadro que emergiu ao longo dos
últimos anos a necessidade de sustentação de uma sociedade que estimule, valorize e
reconheça cada vez mais os processos de aprendizagem ao longo da vida, que possibilite
a todos os cidadãos acompanhar de forma proactiva a evolução das nossas sociedades.
Neste relatório iremos centrar a atenção na delimitação de um diagnóstico

síntese da situação actual desta área em Portugal, na perspectiva das grandes tendências
de inclusão ou exclusão social que a sociedade portuguesa tem sido capaz de
empreender no plano da educação-formação e da sociedade da informação.
43
5.1 As dinâmicas de inclusão/exclusão no sistema de educação e
formação em Portugal
O desenvolvimento progressivo no nosso país do paradigma da aprendizagem ao longo

da vida encontra-se, globalmente, marcado por dois grandes tipos de questões que se
colocam na perspectiva das políticas públicas de promoção da inclusão social, uma vez
que ambos são uma fonte preocupante de reprodução de desigualdades e de situações de
pobreza e exclusão social: i) o abandono escolar precoce do sistema de educação e
formação por parte de importantes fatias da nossa população; ii) o acesso a
oportunidades de educação e formação ao longo da vida para a população em idade
adulta. É precisamente em torno destes dois problemas que organizámos este
diagnóstico, uma vez que previsivelmente estes continuarão a ser nucleares na agenda
política para o período subsequente, mesmo admitindo-se que se continuarão a registar
progressos na resposta pública e da sociedade civil aos mesmos, que se traduzirão por
sua vez numa melhoria dos indicadores neste domínio, sobretudo naqueles onde
estamos pior posicionados no plano europeu e internacional.
5.1.1 A massificação do acesso à educação e à formação inicial e a

(re)produção da exclusão
Portugal registou após o 25 de Abril uma forte expansão do sistema educativo e de

formação que se traduziu sobretudo num esforço continuado de massificação e
alargamento dos anos de escolarização das novas gerações, visível quer nas respectivas
taxas, quer consequentemente na melhoria progressiva dos níveis de escolaridade e, de
forma mais lenta e com maiores dificuldades, dos níveis de formação profissional. Esse
investimento incidiu sobretudo num esforço nacional de um efectivo cumprimento da
escolaridade básica obrigatória que, recorde-se, foi alargada para 9 anos já em meados
da década de 80, mas também foi visível quer no progressivo aumento dos níveis de
escolarização no nível secundário e, em particular, no superior, onde se assistiu a uma
verdadeira "explosão" no número de alunos e diplomados.
Na perspectiva do acesso generalizado da população jovem à educação, Portugal

foi, assim, assegurando global e progressivamente essa obrigação Constitucional,
embora, como iremos a seguir constatar, nem sempre com os resultados desejados,
designadamente em termos qualitativos. Ou seja, ao nível sobretudo do acesso de todos
44
à actual escolaridade obrigatória, Portugal tem vindo a concretizar cada vez mais esse
objectivo, embora mantendo níveis de insucesso escolar, de resultados em termos de
aprendizagem e de abandono escolar que nos colocam numa posição muito
desfavorável, sendo que são sobretudo as crianças e jovens provenientes de meios
desfavorecidos que tendem a engrossar os números mais negativos.
Uma área que hoje é reconhecida como de grande importância para o sucesso
educativo das crianças, em particular como forma de prevenção de fenómenos de
exclusão escolar, mas onde Portugal ainda não atingiu os níveis de participação
desejáveis face à maioria dos países da UE, apesar dos progressos registados na última
década, prende-se com a participação generalizada das nossas crianças no chamado pré-
escolar. Efectivamente, se tomarmos como exemplo a participação da população com 4
anos nesse nível de ensino, verificamos que o nosso país permanece ainda numa posição
abaixo da média da UE, a 25 e a 15.
Gráfico 9 – Evolução da taxa de participação da população com 4 anos no pré-

escolar, entre 1995 e 2002
100
80
60
%
40
20
0
UE (15)
UE (25)
PORTUGAL
França
Itália
Bélgica
Holanda
Malta
Grécia
Espanha
Dinamarca
Hungria
Rep. Checa
Estónia
Austria
Suécia
Letónia
Chipre
Lituania
Irlanda
Reino Unido
Alemanha
Eslovénia
Eslováquia
Finlândia
Polónia
Luxemb.
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fonte: EUROSTAT, Indicadores da Educação, Metadata.
45
O processo de evolução do sistema de educação e formação inicial reflectiu
também a lógica dominante de organização do sistema educativo português nas últimas
décadas, que se orientou essencialmente para o prosseguimento de estudos até ao ensino
superior e para o que também contribuiu decisivamente uma aposta das próprias
famílias na chegada dos seus filhos a esse nível de ensino, enquanto factor de promoção
social e económica. Contudo, com esta evolução foram durante vários anos
negligenciadas as vias de educação e formação intermédias, em particular aquelas mais
vocacionadas para uma inserção profissional mais imediata por parte dos jovens,
consideradas nos momentos imediatamente após a revolução como vias de "segunda
oportunidade ou escolha", que reproduziam as desigualdades no modo como "ricos" e
"pobres" acediam à educação em Portugal (os primeiros às vias que conduziam à
universidade, os segundos às que ambicionavam em princípio chegar apenas a uma
formação para o trabalho e de "banda estreita").
Este facto, a que se junta o igualmente importante nível baixo do perfil da

procura de qualificações por parte do sistema de emprego, reflecte-se ainda hoje no peso
que as vias profissionalizantes têm no total de estudantes do ensino secundário, que não
atingia em 2002 os 30%, muito inferior à média comunitária, reflectindo assim um
sistema de formação inicial pós-escolaridade obrigatória fortemente dependente da via
orientada para o prosseguimento de estudos. Para além do mais, a evolução ao longo
dos últimos anos neste indicador permite verificar um tímido crescimento na proporção
de estudantes que se integraram nas diversas vias profissionalizantes, ao que não é
alheio o facto de em regra essa formação ser mais exigente do ponto de vista da
intensidade e diversidade de recursos a mobilizar, estando grande parte dos meios
humanos (sobretudo ao nível dos professores) e físicos do sistema efectivamente
vocacionados para uma formação de natureza mais académica e menos prática.
Esta fraca diversificação efectiva das vias de ensino secundário contribuirá

também para os nossos elevados níveis de abandono escolar precoce, que iremos a
seguir referir, uma vez que em termos de modalidades potenciais de realização do
ensino secundário, com uma componente profissionalizante reconhecida, existem
efectivamente hoje várias modalidades e, porventura, até em excesso – cursos
tecnológicos, cursos das escolas profissionais, cursos de aprendizagem e cursos de
educação e formação, só para referir as modalidades de carácter mais transversal e/ou
46
com maior peso. Pressupõe-se que a existência de diferentes modalidades, com
características curriculares diferenciadas e mais orientadas para uma componente
prática articulada com a vida activa, permite encontrar soluções formativas mais
adequadas às características e problemas particulares de uma população estudantil mais
diversificada do que no passado, fruto da massificação do acesso à educação.
Gráfico 10 – Evolução da percentagem de estudantes do ensino secundário que estão a

frequentar vias profissionalizantes
90
80
70
60
50
%
40
30
20
10
0
França
PORTUGAL
Austria
Bélgica
Holanda
Suécia
Grécia
Espanha
Malta
Estónia
Itália
Hungria
Rép. Checa
Eslováquia
Eslovénia
Polónia
Finlândia
Dinamarca
Letónia
Lituania
Chipre
Reino Unido
Luxemb.
Alemanha
1998 1999 2000 2001 2002
Fonte: EUROSTAT, Inquérito às forças de trabalho.
Efectivamente, a generalidade dos estudos sobre os sistemas de educação e

formação profissional inicial provam que uma diversificação de qualidade das vias pós-
escolaridade básica e, em particular, a existência de vias profissionalizantes prestigiadas
que, para além de também permitirem o prosseguimento de estudos, asseguram uma
formação para o emprego, contribuem para uma maior capacidade de integração de um
leque mais diversificado de jovens e, desse modo, não tendem a excluir tão
precocemente alguns deles. Em Portugal essas vias são, porém, ainda muitas vezes
47
encaradas como sendo de "segunda escolha", talhadas para aqueles que não têm sucesso
na via geral ou que já vêm com um percurso problemático no ensino básico, correndo
por isso o risco de funcionar como uma espécie de "escola marginal" para onde são
enviados os jovens "em risco" de abandono desqualificado, o que em boa medida é
evitado pelo facto destas permitirem progredir no nível de escolaridade e, dessa
maneira, possibilitar também o prosseguimento de estudos no nível de ensino seguinte
(geralmente o superior).
No quadro deste aumento progressivo dos anos de escolarização, embora com

uma capacidade ainda insuficiente de diversificação e abertura do sistema aos diversos
públicos com que se tem de confrontar, Portugal surge como um dos "recordistas" no
contexto da UE relativamente ao abandono escolar precoce, tendo como indicador a
população entre os 18 e os 24 anos que já não se encontra a estudar e que tem um nível
de ensino que não ultrapassa o ensino básico. Continua, na verdade, a constatar-se que
cerca de 40% dos nossos jovens (auto)excluem-se do sistema de educação e formação
de modo muito precoce face às necessidades do país e da sua economia, saindo para o
mercado de trabalho sem qualquer qualificação profissional e com um nível de
escolaridade muito inferior ao desejável para a sua sustentabilidade futura,
nomeadamente em termos de quantidade e qualidade do emprego e, consequentemente,
dos respectivos rendimentos que auferem.
Gráfico 11 – Evolução da percentagem da população dos 18-24 anos que não está
em educação ou formação e que tem no máximo o ensino básico, entre 2000 e 2004
60
50
40
% 30
20
10
0
UE (15)
UE (25)
PORTUGAL
França
Malta
Espanha
Itália
Grécia
Holanda
Bélgica
Hungria
Estónia
Austria
Suécia
Letónia
Chipre
Irlanda
Lituania
Finlândia
Polónia
Dinamarca
Rep. Checa
Eslováquia
Eslovénia
Luxemb.
Reino Unido
Alemanha
2000 2001 2002 2003 2004
48
De notar que a evolução registada ao longo dos últimos anos permite constatar
uma significativa dificuldade em conseguir baixar consistentemente esta proporção de
jovens que abandonam precocemente o nosso sistema de educação e formação,
demonstrando assim a gravidade do problema estrutural que enfrentamos,
designadamente do ponto de vista de assegurar uma efectiva política de inclusão de
todos e apesar dos investimentos que têm vindo a ser feitos nesse sentido,
nomeadamente no quadro das medidas co-financiadas pelos fundos estruturais da UE,
em particular no quadro actualmente do POEFDS e do PRODEP III. Para esta
dificuldade têm vindo a desempenhar um papel nuclear dois vectores que, interligados
entre si, explicam em grande medida a nossa situação:
i) Em primeiro lugar muitos destes jovens têm percursos escolares marcados por
elevados índices de insucesso escolar ou de retenção, enfrentando problemas
progressivamente maiores de adaptação à escola, problemas esses que tendem a
ir aumentando à medida que vamos avançando nos níveis de escolaridade;
ii) Em segundo lugar, muitos destes jovens são atraídos precocemente para o
mercado de trabalho, quer por pressão da própria família, devido aos escassos
rendimentos, quer pela existência de uma oferta de emprego desqualificado e
normalmente de fraca qualidade (baixas remunerações e condições de trabalho e
segurança), em que ainda se baseia a competitividade de muitos empregadores
no nosso país e que acaba por atrair estes jovens, que deste modo também
acedem de forma precoce ao seu próprio rendimento.
Esta situação é particularmente grave na perspectiva da coesão social, uma vez

que muitos dos jovens que abandonam precocemente o sistema educativo e de formação
são precisamente aqueles provenientes de grupos já mais desfavorecidos e com histórias
de exclusão social consolidadas, acabando assim o sistema por funcionar como uma
"máquina" de reprodução da desigualdade e não o inverso. Para além do mais, trata-se
de um fenómeno que em Portugal está ainda associado a uma percentagem, cada vez
mais reduzida, mas não negligenciável, de jovens que abandonam a escola antes dos 15
anos sem cumprirem a escolaridade obrigatória, fenómeno esse que tem uma
territorialização muito diversificada pelo país, pelo que as intervenções devem ser
ajustadas às características desses territórios e à intensidade que os níveis de abandono,
saída antecipada, precoce e de retenção assume em cada caso.
49
Mapas concelhios do abandono, da saída antecipada e precoce do sistema
educativo e das retenções no ensino básico
Abandono (%): Total de indivíduos, no momento censitário, Saída antecipada (%): Total de indivíduos, no momento
com 10-15 anos que não concluíram o 3º ciclo e não se censitário, com 18-24 anos que não concluíram o 3º ciclo e
encontram a frequentar a escola, por cada 100 indivíduos do não se encontram a frequentar a escola, por cada 100
mesmo grupo etário. indivíduos do mesmo grupo etário.
Saída Precoce (%): Total de indivíduos, no momento Retenção: % dos efectivos escolares que permanecem, por
censitário, com 18-24 anos que não concluíram o ensino razões de insucesso ou de tentativa voluntária de melhoria de
secundário e não se encontram a frequentar a escola, por qualificações, no ensino básico (1º, 2º e 3º ciclos), em relação
cada 100 indivíduos do mesmo grupo etário. à totalidade de alunos que iniciaram esse mesmo ensino.
50
Note-se ainda que é hoje visível que à medida que diminui a proporção de
jovens que nem sequer concluem com sucesso a escolaridade obrigatória actual – o que
já por si constitui um progresso assinalável, para o qual contribuíram os investimentos
públicos realizados na melhoria do ensino básico – o abandono tem vindo a recair
sobretudo nos momentos subsequentes e, em particular, no primeiro ano de frequência
do ensino secundário e em particular na via dominante exclusivamente dirigida para o
prosseguimento de estudos. Sinal deste facto são os elevados níveis de insucesso escolar
que se registam nos actuais 10º e também 11º anos de escolaridade, o que constitui um
indicador dos problemas que se têm colocado a muitos jovens na transição do básico
para o secundário e que devem ser devidamente ponderados e respondidos,
designadamente no quadro previsível do alargamento da escolaridade obrigatória para
os 12 anos, como estava previsto na proposta de nova Lei de Bases da Educação que foi
aprovada na anterior legislatura na Assembleia da República e que não foi promulgada
pelo Presidente da República.
Os persistentes problemas de abandono escolar precoce que assinalámos e que

continuam a excluir uma fatia importante da nossa população jovem de um percurso
adequado face às suas expectativas e às necessidades de desenvolvimento da sociedade
portuguesa, estão também de algum modo reflectidos na expectativa do número de anos
de escolarização que um cidadão português poderá vir a ter, caso nada seja alterado face
à situação de partida em cada ano de referência. A posição de Portugal no contexto da
UE, a 25 ou a 15, relativamente a este indicador, revela novamente que estamos abaixo
dos valores registados na média europeia, embora em 2002 estejamos numa posição
mais favorável do que uma boa parte dos nossos parceiros europeus.
Entre 1998 e 2002 em Portugal regista-se ainda uma ligeira melhoria neste
indicador, à semelhança aliás de boa parte dos restantes estados-membros, o que não
deixa de reflectir quer a manutenção neste período da actual escolaridade obrigatória de
9 anos (ou seja, até aos 15 anos de idade), quer a aposta no reforço e diversificação das
ofertas de nível secundário e, em particular, das ofertas profissionalizantes que visam
assegurar uma oportunidade para todos os jovens realizarem pelo menos um ano de
formação qualificante antes da sua inserção no mercado de trabalho. Esta posição de
Portugal no contexto europeu quanto à expectativa de escolarização da sua população
vem reforçar ainda mais a importância central da questão do abandono escolar precoce
51
ou, de forma mais global, da qualidade das respostas do nosso sistema de educação e
formação.
É certo que apesar de não estarmos muito distantes face à média da UE e

apresentarmos até uma situação aparentemente mais favorável que muitos outros
estados-membros no que diz respeito a este indicador, constata-se também que essa
expectativa de número de anos de escolarização traduz-se em resultados menos
satisfatórios no plano das aprendizagens e dos graus educacionais atingidos, devido aos
elevados níveis de insucesso e abandono.
Gráfico 12 – Evolução da expectativa do número de anos de escolarização, entre

1998 e 2002 (School expectancy)
25
20
15
10
0
UE (15)
UE (25)
PORTUGAL
França
Suécia
Bélgica
Estónia
Espanha
Holanda
Hungria
Itália
Grécia
Austria
Malta
Finlândia
Dinamarca
Eslovénia
Germany
Polónia
Lituania
Irlanda
Letónia
Rep. Checa
Eslováquia
Chipre
Reino Unido
Luxemb.
1998 1999 2000 2001 2002
52
Uma última dimensão de análise que importa ponderar no que diz respeito ao
acesso a uma educação e formação de base sólida, prende-se com os apoios financeiros
que são disponibilizados a estudantes provenientes de meios desfavorecidos, de modo a
permitir a frequência com êxito do sistema. Efectivamente, esses apoios assumem um
papel chave na criação das condições mínimas de suporte ao acesso e participação de
todos no sistema de educação e formação inicial, na óptica do desenvolvimento das
competências básicas e especializadas capazes de estimularem uma maior e melhor
inserção de todos os cidadãos na nossa sociedade.
Os dados disponíveis em termos de comparação com os nossos parceiros

europeus demonstram que Portugal é dos países que menos investe nesse tipo de apoios
(por exemplo, bolsas de estudo e outros apoios sociais), face à despesa total com a
educação. Na realidade, a informação existente, apesar das suas limitações em termos
de comparação entre os diversos países da UE, não deixa de reflectir uma grande
diferença entre a percentagem da despesa total com a educação que é dedicada a este
tipo de apoios financeiros aos estudantes, situada em torno dos 2%, e a média da UE,
uma vez que no conjunto dos 15 e também a 25 esse valor ascende a cerca de 5%, ou
seja, mais do dobro.
Gráfico 13 – Evolução do apoio financeiro aos estudantes em percentagem da

despesa pública total com educação, em todos os níveis de educação
25
20
15
%
10
0
Reino Unido
Finlândia
PORTUGAL
Lituania
Eslováquia
Polónia
Eslovénia
Espanha
Holanda
Hungria
Chipre
Letónia
Irlanda
Estónia
Luxemb.
Itália
Suécia
Malta
Alemanha
Rep. Checa
UE (15)*
UE (25)*
Bélgica
França
Austria
Grécia
Dinamarca
1999 2000 2001
53
De referir ainda que, à semelhança do que se verifica na generalidade dos países
europeus, em termos relativos grande parte desta despesa com apoios financeiros a
estudantes se situa ao nível do ensino superior, sendo sistematicamente inferior face à
média global a proporção da despesa com este tipo de apoios no que concerne aos
estudantes do ensino básico e secundário, face aos investimentos totais realizados
nesses níveis de educação. Nesta perspectiva os estudantes mais desfavorecidos
encontram em Portugal um quadro de apoios financeiros ao seu acesso e participação
efectiva no sistema de educação e formação que é manifestamente menos generoso do
que na esmagadora maioria dos países da União, o que também se tenderá a reflectir
negativamente nos níveis de insucesso e abandono escolar que registamos.
5.2 O acesso a oportunidades de educação e formação para adultos
A tardia expansão do sistema de educação e formação português e os elevados níveis de

abandono escolar precoce a que já nos referimos, acompanhado ainda por um sistema
produtivo excessivamente marcado por um modelo de desenvolvimento e
competitividade muito dependente de actividades trabalho-intensivas e dos baixos
custos salariais, traduz-se em Portugal numa situação em que mais de 70% da sua
população em plena idade activa (entre os 25 e os 64 anos) tem no máximo a actual
escolaridade obrigatória de 9 anos e possui níveis de qualificação profissional muito
baixos, o que praticamente não tem comparação com a generalidade dos países mais
desenvolvidos, em particular com os da UE.
Na verdade, em 2002, segundo o Labour Force Survey, a população com o nível

de qualificação mais elevado situado até ao nível secundário inferior era 78% em
Portugal e 37,8% na UE15 (35,6 na UE25), ao passo que até ao nível secundário
superior os valores eram respectivamente de 14,1%, 43% e 46,2% e o nível do ensino
superior registava os valores de 8 apenas no nosso país e 19,2% na média da Europa a
15 e 17,9 a 25. Constatamos assim que o objectivo de equiparação dos valores de
escolarização nacionais com os da União Europeia afirma-se como um projecto por
concretizar e com amplas debilidades.
54
Quadro 15 - População em Idade de Trabalhar na UE por Nível de Instrução
População em Idade de Trabalhar (15-64 anos) por Níveis de Educação em 2002

Baixo Médio Superior Baixo Médio Superior
B 41,2 34,1 24,7 S 22,5 54,3 23,2
DK 27,8 48,9 23,3 UK 17,6 56,1 26,2
DE 24,1 56,9 18,9 BG 33,5 49 27,4
EL 47 38,1 14,9 CY 36,2 38,1 25,7
E 57,2 20,3 22,5 CZ 18,8 71,4 9,9
F 38,3 40,2 21,5 EE 21,5 54,3 24,1
IRL 40,8 37,2 22 HU 31,6 56,4 12
I 56 35,2 8,8 LT 24 39,7 36,2
L 41,2 42,6 16,2 LV 25,8 57,9 16,3
NL 36 42,6 21,4 PL 25,8 64,3 9,9
A 26,4 58,9 14,7 RO 34,8 57,1 8,1
P 78 14,1 8 SI 27,3 60,8 11,9
FIN 30,1 43 27 SK 20,9 70,5 8,6
UE15 37,8 43 19,2
UE25 35,6 46,2 17,9
Fonte: Eurostat, Employment in Europe 2003.
Nota: UE 25 não inclui Malta.
Para além da abordagem comparativa dos níveis de instrução ao nível europeu,

num país em que a assimetrias regionais são visíveis e estruturantes, importa explorar
esta variável cruzando-a com a dimensão regional. Nesse sentido, os dados referentes à
distribuição dos vários níveis de escolaridade pelas várias regiões do país, indicam que
os níveis de escolaridade mais elevados concentram-se em Lisboa com taxas de 37,6%
ao nível do ensino secundário, 42,6% ao nível do ensino médio e 41,2% ao nível do
ensino superior. O nível de ensino superior completo encontra-se, por sua vez, pouco
representado no Alentejo (3,3%), no Algarve (1,1%), nos Açores (1%) e na Madeira
(1,1%). No pólo oposto da escala, verificamos que a região norte do país concentra os
valores mais elevados de pessoas sem qualquer escolaridade (34,8%), logo seguida da
região centro (2,7%) e de Lisboa (20,5). Em relação às pessoas escolarizadas, verifica-
se que apenas em Lisboa e no Norte as taxas referentes ao ensino básico completo têm
um peso favorável em relação ao ensino básico incompleto (39,4% contra 36,3% no
Norte, e 21,4% contra 20,8% em Lisboa), no conjunto do país. Refira-se também que
excluindo Lisboa (exceptuando o caso do Algarve em relação ao ensino secundário), as
restantes regiões apresentam ao nível do ensino básico os valores mais elevados no peso
da distribuição da escolaridade no contexto nacional, isto é, consoante os níveis
educativos vão sendo mais elevados, menor peso cada uma das regiões apresenta.
55
Quadro 16 – Taxa de Escolaridade por Região em Portugal
Taxa de Escolaridade por Região em Portugal
Zona Geográfica Total (%) Sem Nível de Ensino (%) Ensino Básico (%) Ensino Secundário (%) Ensino Médio (%) Ensino Superior (%)
Completo Incompleto Completo Incompleto Completo Incompleto Completo Incompleto

Norte 35,6% 34,8 39,4 36,3 28,7 28 27,8 25,4 28,6 26,3
Centro 22,7% 24,7 23,4 25,6 18,4 19,9 17,6 13,1 18,4 15,9
Lisboa 25,7% 20,5 21,4 20,8 37,8 37,6 42,6 52,9 41,2 47,8
Alentejo 7,5% 10,9 7,4 7,9 6,6 6,8 5 3,9 5,1 4,8
Algarve 3,8% 4,1 3,6 4,1 4,8 4,3 3,8 3,1 3,3 3,1
Madeira 2,4% 2,9 2,2 2,5 2,1 1,8 1,6 0,9 1,7 1,1
Açores 2,3% 2,2 2,4 2,8 1,6 1,6 1,7 0,7 1,5 1
Fonte: INE, Censos 2001 (dados referentes ao peso dos níveis de escolaridade por região por relação ao contexto nacional).
As assimetrias regionais amplamente mencionadas, encontram correspondência

nos dados, o que nos permite afirmar que o atraso de Portugal no seu conjunto em
relação aos padrões europeus é complementado com uma enorme diferenciação interna
ao nível dos territórios, com uma concentração das qualificações numa lógica bicéfala,
em torno de Lisboa e Porto, e com as restantes áreas em situação de mais ou menos
acentuada exclusão. Afigura-se, então, como pertinente o desenvolvimento de políticas
de inclusão ao nível das qualificações educativas numa lógica dual, que considere os
âmbitos global e regional (ou local).
Este défice estrutural da nossa sociedade levou progressivamente a acentuar-se a

necessidade de investirmos de modo mais incisivo na educação e formação da nossa
população adulta, uma vez que não poderemos aguardar passivamente que este
problema se resolva pelo mero efeito de substituição de gerações.
Na realidade, o efeito de "substituição" geracional não só se reflecte de modo

muito lento na elevação dos níveis escolaridade e qualificação da população em plena
idade activa, como se vê ainda limitado por dois outros factores que tendem a atenuar
esse impacto das novas gerações na alteração desta situação estrutural:
i) Os baixos níveis de natalidade, que se reflectem numa tendência para uma

diminuição do número de jovens face à população total, aumentando
simultaneamente a proporção de idosos, fruto também do aumento da esperança
de vida, levando assim a que o efeito "geracional" seja menor do que o que
ocorreria num quadro de maior crescimento natural;
ii) E a persistência de níveis elevados de abandono escolar precoce, bem como os

resultados insatisfatórios na produção de competências, designadamente em
56
matéria de competências básicas (leitura, matemática, etc.) – ver resultados do
PISA 2000 – a qual limita também os efeitos que a aposta numa maior e melhor
formação das novas gerações poderá ter na alteração rápida dessa estrutura e de
que o país tanto carece para poder competir e desenvolver-se no actual contexto
da sociedade da informação e do conhecimento.
Portugal confronta-se, assim, com uma necessidade incontornável de investir

mais e melhor na educação e formação da sua população adulta (empregada,
desempregada e também inactiva), necessidade essa sobretudo acentuada a partir da
segunda metade da década de 90 e que de algum modo culmina, por exemplo, com a
instauração no novo código do trabalho da obrigação – ainda por cumprir – de todos os
trabalhadores receberem um número mínimo anual de horas de formação, fixado até
2006 em 20 horas e 35 horas a partir desse ano, direito esse que tinha sido acordado
pelo Governo e todos os parceiros sociais com assento na CPCS. Trata-se de um esforço
que terá de passar não só pelo Estado, mas sobretudo pelas empresas e pelos próprios
trabalhadores, o que obriga a uma massificação generalizada do acesso à formação
contínua ao longo da vida.
Efectivamente, os valores de que partimos em termos de acesso da população

adulta a acções de educação e formação são dos mais baixos da UE, não chegando aos
5% em 2004, o ano em que apesar de tudo atingimos a percentagem mais elevada de
indivíduos entre os 25 e os 64 anos que nas 4 semanas anteriores à realização do
inquérito esteve a frequentar uma acção de educação ou formação. Na realidade, em
anos anteriores essa percentagem foi variando entre os 3% e os 4% e note-se que, no
âmbito da implementação da Estratégia de Lisboa e das suas consequências no plano da
coordenação e dos objectivos comuns europeus definidos para os sistemas educativos, o
objectivo comum é chegar a 12,5% até 2010.
Portugal tem assim não só uma população adulta cujos níveis médios de
escolaridade são dos mais baixos da UE, como é ainda simultaneamente dos países onde
é depois mais baixa a proporção de adultos que frequenta acções de educação ou
formação capazes de virem a contribuir para recuperar esses défices de qualificação.
Constata-se aliás que, em regra, é precisamente nos países com maiores níveis de
escolaridade média da população que é também maior a participação em acções de
formação ao longo da vida, o que reflecte a tendência para serem os indivíduos já mais
escolarizados que beneficiam e procuram aprofundar mais as suas competências.
57
Neste contexto, a situação de Portugal tende a agravar o fosso que nos separa da
média europeia em termos da estrutura de habilitações escolares e é particularmente
grave por conduzir previsivelmente a um aprofundamento da segmentação entre um
número ainda reduzido de pessoas com níveis mais elevados de escolaridade e com
maior participação em acções de educação e formação contínua e as que estão no pólo
oposto e constituem a esmagadora maioria da população. Esta tendência é
particularmente grave devido à importância nuclear que a aposta no desenvolvimento
permanente de competências desempenha nas actuais sociedades, devido ao veloz ritmo
de evolução tecnológica e sócio-cultural, que impõe necessidades acrescidas de
actualização contínua das competências detidas.
Gráfico 14 – Evolução da percentagem da população em idade activa (25-64 anos)

em educação ou formação, nas quatro semanas anteriores à realização
do inquérito, entre 2000 e 2004
40
35
30
25
%
20
15
10
0
UE (15)
UE (25)
PORTUGAL
Holanda
Bélgica
França
Malta
Itália
Grécia
Suécia
Dinamarca
Austria
Chipre
Letónia
Irlanda
Estónia
Lituania
Rep. Checa
Espanha
Hungria
Finlândia
Reino Unido
Eslovénia
Alemanha
Polónia
Eslováquia
Luxemb.
2000 2001 2002 2003 2004
58
As estatísticas e estudos sobre a educação e formação de adultos em Portugal têm
vindo a demonstrar que são os segmentos da nossa população já com maiores níveis de
escolaridade e qualificação, os mais jovens e também os inactivos que acedem mais a
oportunidades de educação e formação contínua, apesar dos esforços das políticas
públicas para promoverem uma maior e melhor oferta para outros segmentos onde essa
formação é particularmente relevante para assegurar a sua inclusão social e económica.
A informação sobre a população entre os 25 e 64 anos que nas últimas quatro semanas
participaram em acções de educação ou formação vêm de encontro a esta tese,
mostrando que é nos que possuem no máximo 9 anos de escolaridade que é menor a
proporção de indivíduos que declararam ter nesse período estado envolvidos em alguma
acção desse tipo – apenas cerca de 2% no primeiro trimestre de 2004. Em contrapartida
na população com o ensino superior e, em particular, com o ensino secundário, essa
percentagem é muito superior – 11,7% e 7,8%, respectivamente.
Gráfico 15 – Percentagem da população em idade activa (25-64 anos) em educação

ou formação nas quatro semanas anteriores à realização do inquérito,
segundo o género, o grupo etário, a situação perante a actividade e o
nível mais elevado de escolaridade atingido
20
18
16
14
12
%
10
8
6
4
2
0
Ens. superior
Inactivos
Até ao ens.
secundário
Activos
Homens
Mulheres
25-34 anos
35-44 anos
45-54 anos
55-64 anos
básico
Ens.
SITUAÇÃO FACE
GÉNERO GRUPO ETÁRIO À ACTIVIDADE ESCOLARIDADE
ATINGIDA
2000 2001 2002 2003 2004*
Fonte: INE, Inquérito ao Emprego. *2004, dados do 1.º Trimestre.
59
A proporção de cidadãos portugueses que beneficiaram de acções de educação e
formação diminui ainda sistematicamente com o aumento da idade, o que não deixa
também de se articular com o comportamento deste indicador de acordo com o nível de
escolaridade, uma vez que esse nível tende a subir nas gerações mais novas. A grande
diferença que se regista entre a proporção de pessoas entre os 25 e os 35 anos que
declara ter estado em educação ou formação nas quatro semanas anteriores à realização
do inquérito face aos restantes grupos etários será ainda explicado por nessa faixa etária
podermos encontrar um número significativo de casos que se encontram ainda a
frequentar o ensino, em particular o ensino superior.
Estas tendências são também notórias nos resultados do inquérito à

aprendizagem ao longo da vida promovido pelo INE em 2003, embora neste caso os
níveis declarados de participação em actividades formativas por parte da população
sejam superiores, desde logo porque o período de referência foi os últimos 12 meses,
ascendendo a 13,4%, se considerarmos os que declararam ter participado na
aprendizagem formal e não formal17 (apenas 4% no primeiro caso, e 8,4% no segundo).
Apesar de neste questionário ser mais elevada a percentagem da população que

declara ter estado envolvida em actividades de aprendizagem que exigem já um grau de
estruturação relevante, como sucede com as de natureza formal e não formal, esta não
deixa ainda assim de ser substancialmente reduzida, se pensarmos que se refere aos
últimos doze meses. Nas formas de aprendizagem informal seleccionadas no
questionário também é sistematicamente minoritária a percentagem dos que declaram
ter efectuado esse tipo de actividades, embora chegue a atingir mais de 35% no caso do
pedido de ajuda ou esclarecimentos a familiares, amigos ou colegas.
No âmbito dessas formas de aprendizagem informal deve-se ainda sublinhar a

percentagem relativamente diminuta de pessoas que admitem utilizar alguns dos
recursos da sociedade de informação para o desenvolvimento das suas competências,
como a Internet (apenas 15,9%) e a utilização de meios como o CD-Rom ou outro
material educativo de difusão que carecem de meios da sociedade da informação para
essa utilização (rádio, TV, cassetes de áudio e de vídeo) - 24,1%. Esta informação
17
De acordo com os conceitos utilizados pelo INE, a aprendizagem formal é a educação e formação ministrada num sistema de
escolas, colégios, universidades e outras instituições de educação e ensino, em que a aprendizagem é organizada, avaliada e
certificada sob responsabilidade de profissionais qualificados de educação e formação. Aprendizagem não formal é a formação que
decorre normalmente em estruturas institucionais mais ou menos organizadas, podendo conferir certificação, mas sem que este seja
normalmente reconhecida pelas autoridades nacionais, não permitindo a progressão de níveis de educação e formação.
60
permite desde já antever os progressos que necessitamos fazer na promoção do acesso
da generalidade da nossa população aos benefícios da sociedade da informação, na
perspectiva da mobilização desses meios como ferramentas ao serviço do
desenvolvimento efectivo da sociedade da aprendizagem ao longo da vida.
Gráfico 16 – Percentagem da população idade activa (25-64 anos) que, nos últimos
12 meses, participou na aprendizagem formal, não formal e em
diferentes formas de aprendizagem informal
Participou em act. cívicas e/ou de voluntariado de iniciativa de

associações culturais ou desportivas, colectividades, clubes 10,2
recreativos, paróquias, sindicatos, ONGs, etc..
Participou em act. de tempos livres (coleccionismo, fotografia, 11,6

modelismo, modalidade desportiva, artística)
FORMAS DE APRENDIZAGEM INFORMAL
Fez pesquisas na Internet 15,9
Visitou locais destinados à transmissão de conteúdos

17,9
educativos (bibliotecas, casas de cultura, museus, exposições)
Utilizou CD-Rom ou outro material educativo de difusão (rádio,

24,1
TV, cassetes de audio e de vídeo)
Leu material impresso como livros técnicos, jornais ou 33,9

revistas especializadas
Pediu intencionalmente ajuda e/ou esclarecimentos a 35,8

familiares, amigos e colegas
Aprend. formal e não formal 13,4
Aprend. não formal 9,4
Aprend. formal 4,0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
%
Fonte: INE, Inquérito à Aprendizagem ao Longo da Vida (2003) - Dados provisórios.
Este inquérito confirma ainda de novo que os níveis de participação das pessoas
em actividades de aprendizagem ao longo da vida tendem a aumentar em função da
elevação dos seus níveis de escolaridade ou de qualificação profissional e a diminuir
com a idade. Exemplo deste facto é a percentagem de indivíduos com 15 ou mais anos
que declarou ter participado em actividades de aprendizagem não formal segundo os
respectivos níveis de escolaridade e os escalões etários, em que é visível que enquanto
por exemplo quase 1/3 da população com o ensino superior esteve envolvido nesse tipo
de actividades, no caso da população com apenas 6 anos de escolaridade esse valor não
61
ultrapassa os 3,3%, o que é determinante para a média nacional, situada em 8,7%, uma
vez que mesmo nos que possuem apenas o 9º ano de escolaridade ou o ensino
secundário essa proporção supera claramente essa média (14% no primeiro caso e
18,1% no segundo).
Este facto vem assim confirmar que o mau desempenho global do país em
termos de acesso da nossa população em plena idade activa a oportunidades de
educação e formação se fica sobretudo a dever à escassa participação dos que têm níveis
de escolaridade mais baixos e que, pelo seu peso largamente maioritário na nossa
população total, repercutem-se de forma tão significativa nesse desempenho.
Gráfico 17 – Percentagem da população com 15 ou mais anos que participou, nos

últimos 12 meses, em actividades de aprendizagem não-formal, face ao
nível de ensino completo e ao grupo etário da população total com 15
ou mais anos
30 20
25
15
20
%
15 10
28,5
%
15,8
13,9
10
18,1 10,3
14,0 5
7,2
5
3,3 1,9
0 0
6 anos de Ens. Básico Ens. Ens. 15-24 25-34 35-44 45-54 55 ou
escol. ou (9 anos de Secundário superior anos anos anos anos mais
m enos escol.) anos
Fonte: INE, Inquérito à Aprendizagem ao Longo da Vida (2003) - Dados provisórios.
Este questionário confirma ainda a tendência para serem sobretudo os mais

idosos que se vêem excluídos do acesso a oportunidades de aprendizagem ao longo da
vida, também porque são aqueles que menos procuram activamente essas
oportunidades, consequência em parte do preconceito persistente de que "aprender é
para os novos" ou de que "burro velho não aprende línguas". Efectivamente, é notória a
62
tendência para ir baixando constantemente a percentagem dos que declaram ter estado
envolvidos em actividades de aprendizagem não formal à medida que vamos
ascendendo nos escalões etários, o que não deixa de ser preocupante, sobretudo no
quadro do processo de envelhecimento populacional.
No plano do acesso da população adulta a oportunidades de educação ou

formação, deve-se ainda mencionar a situação mais específica da formação nas
empresas. Neste âmbito os últimos dados disponíveis, relativos ao Inquérito
Comunitário à Formação Profissional Contínua, que remontam já a 1999, colocam
Portugal uma vez mais numa posição muito desfavorável face à maior parte dos nossos
parceiros da União Europeia, uma vez que apenas 5 dos países que actualmente
integram este espaço apresentaram nessa data uma percentagem mais reduzida de
empregados que participaram em acções de formação nesse ano.
Gráfico 18 - Percentagem dos empregados que participaram em cursos de

formação contínua, segundo a dimensão das empresas (1999)
80
70
60
50
% 40
30
20
10
0
UE (15)
UE (22)
PORTUGAL
França
Bélgica
Holanda
Itália
Grécia
Suécia
Dinamarca
Rep. Checa
Irlanda
Austria
Espanha
Estónia
Letónia
Hungria
Lituania
Finlândia
Reino Unido
Alemanha
Eslovénia
Polónia
Luxemb.
10 a 49 trab. 50 a 249 trab. 250 e mais trab. Total
Fonte: EUROSTAT, Inquérito Comunitário à Formação Profissional Contínua - 1999.
63
Este valor é atingido essencialmente devido à formação dos trabalhadores das
grandes empresas, que chegava aos 35%, dado que nas micro-empresas entre 10 e 49
trabalhadores e nas médias empresas, entre 50 e 249 trabalhadores, a percentagem é
sempre inferior à média: apenas 4% no primeiro caso e 12% no segundo. É assim
particularmente grave o afastamento potencial da quase totalidade dos trabalhadores das
micro-empresas, que representam a esmagadora maioria do nosso tecido empresarial
privado (mais de 95%, segundo os dados dos quadros de pessoal da actual DGEEP) e
empregam também cerca de metade do emprego estruturado nesse sector (ou seja,
excluindo o emprego na administração pública central, regional e local).
Deste modo, na perspectiva das políticas públicas de inclusão na sociedade do

conhecimento e da inovação, é fundamental promover o acesso dos trabalhadores destas
empresas a mais e melhores oportunidades de formação ao longo da vida. O papel do
estado neste contexto deve ser particularmente sublinhado, devido aos constrangimentos
particulares que as micro-empresas sentem para assegurar essas oportunidades de
formação contínua aos seus trabalhadores, constrangimentos esses que se prendem
desde logo com a massa crítica, por um lado, e a falta de hábitos de trabalho em
cooperação e em rede, por outro.
A informação disponível sobre este questionário permite ainda verificar que a

percentagem de empresas que declarou que trabalhadores associados a grupos que
tradicionalmente tendem a ficar mais marginalizados do acesso a oportunidades de
formação contínua (como os mais velhos, os menos escolarizados, os trabalhadores com
deficiência etc.) mas que tiveram essa oportunidade no último ano, seja em cursos de
carácter geral, seja em cursos de natureza adaptada a esses grupos, é sistematicamente
inferior ao número de empresas que declararam ter esse tipo de trabalhadores nos seus
quadros de pessoal.
64
Gráfico 19 – Percentagem de empresas com cursos de formação profissional
contínua, segundo os grupos específicos de trabalhadores, por tipo de
participação em cursos (1999)
100
80
60
%
40
20
0
M ulheres Jovens Trab. m ais Trab. s/ Trab. a Trab. com M inorias Trab. em
velhos habilitações tem po deficiência étnicas risco de
form ais parcial desem p.
Empresas que tinham trabalhadores destas categorias

Empresas em que os trabalhadores destas categorias participaram de um modo geral em cursos de formação
Empresas que realizaram cursos de formação específicamente para estas categorias
Fonte: DGEEP - Inquérito Comunitário à Formação Profissional Contínua – 1999.
5.3 O Acesso à sociedade da informação
Para terminar este diagnóstico importa destacar alguns indicadores síntese relativos ao
acesso a algumas das ferramentas da sociedade da informação e que se afiguram como
essenciais na plena inserção social no actual contexto. Considera-se neste quadro a
questão do acesso à Internet, pela importância chave que este meio desempenha hoje na
disseminação de informação e também na prestação de serviços cada vez mais
diversificados.
Portugal apresenta nesta matéria uma posição que é das menos favoráveis no
quadro dos países da União Europeia, constatando-se em 2004 que só cerca de 1/4 da
nossa população acedia à Internet pelo menos uma vez por semana, quando esse valor
na Europa comunitária já rondava os 40%.
65
Gráfico 20 – Percentagem de indivíduos que em 2004 acedem à Internet em média
pelo menos 1 vez por semana, segundo a situação face ao emprego
100
80
60
%
40
20
0
Finlândia
Reino Unido
PORTUGAL
Polónia
Eslovénia
Estónia
Letónia
Lituania
Hungria
Irlanda*
Luxemb.
UE (15)
UE (25)
Espanha*
Chipre
Itália
Suécia
Alemanha
Austria*
Rep. Checa*
Grécia
Dinamarca
Empregados Estudantes Reformados Desemp. e outros inactivos T otal
Fonte: EUROSTAT, Information Society Policy Indicators. *Áustria, Espanha, Irlanda e República Checa, dados de
2003. Quando não surgem dados para alguns dos actuais Estados-membros da UE ou algumas das variáveis, tal significa
que não estão disponíveis.
Olhando em particular para as diferentes situações face ao trabalho, verifica-se

que enquanto nos estudantes a percentagem dos utilizadores da Internet supera a média
europeia nessa categoria, sendo nela que em todos os países se registam os valores mais
elevados, os reformados (ou seja, os mais velhos) e os desempregados e outros inactivos
estão em regra abaixo da média nacional e, no caso português, de forma particularmente
marcante no caso dos desempregados. Ou seja, no nosso país constata-se um efeito
muito acentuado da condição face ao emprego no que diz respeito à proporção de
indivíduos que acedem à Internet de modo regular, dando assim de novo um primeiro
sinal de segmentação intensa da nossa população face aos desafios e oportunidades da
sociedade da aprendizagem ao longo da vida e da informação, o que se reforça quando
analisamos esta questão em função do nível de educação formal dos respectivos
utilizadores deste meio.
66
Gráfico 21 - Percentagem de indivíduos que em 2004 acedem à Internet em média
pelo menos 1 vez por semana, segundo o seu nível de educação formal
100
80
60
%
40
20
0
Reino Unido
Finlândia
PORTUGAL
Lituania
Polónia
Eslovénia
Luxemb.
Estónia
Chipre
Letónia
Itália
Hungria
Irlanda*
Suécia
Alemanha
UE (15)
UE (25)
Espanha*
Rep. Checa*
Grécia
Austria*
Dinamarca
Nível baixo ou sem escolaridade Nível médio de educação

Nível superior de educação T otal
Fonte: EUROSTAT, Information Society Policy Indicators. *Áustria, Espanha, Irlanda e República Checa,
dados de 2003. Quando não surgem dados para alguns dos actuais Estados-membros da UE ou algumas das
variáveis, tal significa que os mesmos não estão disponíveis.
A análise por nível educacional permite constatar que também em Portugal se

constata que o nível de utilização da Internet sobe substantivamente à medida que
ascendemos nos níveis de escolaridade, sendo que no nosso caso a disparidade entre o
grau de utilização dos que possuem um nível baixo ou sem qualquer escolaridade (11%) e
os restantes níveis educacionais é particularmente acentuada: 65% e para 79% para quem
possui respectivamente o nível médio e o nível superior de educação. Portugal apresenta,
assim, uma situação em que claramente o problema do acesso regular à Internet se situa
de forma quase exclusiva entre a população menos escolarizada.
Esta tendência foi ainda largamente confirmada pelos resultados obtidos pelo
INE com o Inquérito à Utilização de Tecnologias da Informação e da Comunicação
pelas Famílias, realizado em 2004. Efectivamente, verificando-se com esta fonte que
cerca de 30% dos inquiridos são utilizadores da Internet atingindo 37,2% utilizam o
computador, volta a registar-se que são os indivíduos menos escolarizados os que
67
marcam a tendência geral, uma vez que entre os que atingiram no máximo a actual
escolaridade obrigatória de 9 anos, esses valores não chegam no primeiro caso a 15% e
no segundo a 22%.
Gráfico 22/23 – Utilização de computador e de Internet, por nível de escolaridade e

grupo etário
100 80
90 70
80
60
70
60 50
%
%
50 40
91,9
72,7
84,2
83,3
63,7
40
72,7
30
53,9
30
42,5
38,1
20
37,2
29,5
29,2
20
29,3
20,3
21,9
10 10
14,5
8,5
5,2
0 0
Até 3.º ciclo Ens. Ens. Total 16-24 25-34 35-44 45-54 55 e
do ens. secundário superior anos anos anos anos m ais
básico anos
Computador Internet Computador Internet
Fonte: INE, Inquérito à Utilização de Tecnologias da Informação e da Comunicação pelas Famílias, 2004.
Universo – Indivíduos com idade entre os 16 e os 74 anos, residentes no território nacional.
Nos indivíduos mais escolarizados constatam-se níveis de utilização dos

computadores e da Internet que são claramente superiores, ultrapassando no mínimo os
70% no caso dos que possuem o ensino secundário e no que se prende ao acesso à
Internet. Em suma, se junto da população mais escolarizada o uso do computador e da
Internet se encontrava já em larga medida generalizado, embora com tipos de
utilizações que podem ser nem sempre particularmente qualificantes, na população mais
sub-escolarizada verifica-se a situação inversa.
Esta realidade é também de algum modo visível quando observamos o

comportamento dos diferentes grupos etários, uma vez que a utilização quer dos
computadores, quer da Internet, vai sendo reduzida à medida que avançamos na idade.
Enquanto que, por exemplo, na população entre os 25 e os 34 anos cerca de metade
utilizava o computador e a Internet, nos que possuem entre 45 e 54 anos esses valores
68
não ultrapassavam, respectivamente, 29,2% e 20,3% e nos que têm 55 e mais anos os
valores baixam apenas para 8,5% e 5,2%.
De notar ainda que o uso do computador e da Internet tende a ser mais

significativo junto da população masculina do que feminina (nos homens cerca de 40%
usa o computador e 32% a Internet, enquanto nas mulheres esses valores são,
respectivamente, de 34,1% e 26,8%), dos empregados do que dos desempregados e
outros inactivos, à excepção dos estudantes, em que na sua quase totalidade utilizam
hoje esses meios. A diferença entre empregados e desempregados é particularmente
relevante, uma vez que nos empregados 44% fazem uso do computador e 33,6% da
Internet, enquanto nos desempregados esses valores baixam, respectivamente, para
22,7% e 15,5%, mostrando assim como o exercício de uma actividade profissional se
revela um factor de grande importância no estabelecimento de uma relação mais regular
com estes meios.
Já no que respeita ao acesso da população portuguesa aos telemóveis, a situação

global no âmbito europeu é bastante favorável, surgindo Portugal como um dos países
onde no último ano disponível (2002) é maior a subscrição daqueles aparelhos por 1000
habitantes. A adesão a esta tecnologia foi na realidade muito positiva - à semelhança do
que, por exemplo, também sucedeu com o uso do sistema Multibanco para o acesso a
múltiplos serviços bancários - e parece ter atravessado os mais diversos segmentos da
população, mesmo os menos escolarizados, à excepção porventura da população mais
idosa.
69
Gráfico 24 – Evolução da subscrição de telemóveis por 1000 habitantes,
(1995-2002)
100
80
60
%
40
20
0
Finlândia
Reino Unido
PORTUGAL
Polónia
Eslovénia
Holanda
Hungria
Estónia
Eslováquia
Lituania
Letónia
Espanha
Itália
Luxemb.
Rep. Checa
Bélgica
UE (15)
Irlanda
Chipre
Suécia
Grécia
Austria
Alemanha
Malta
França
Dinamarca
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fonte: EUROSTAT, Information Society Policy Indicators. Quando não surgem dados para alguns dos
actuais Estados-membros da UE, tal significa que os mesmos não estão disponíveis.
Na realidade, em regra a população portuguesa tem manifestado uma abertura

relativamente elevada face à introdução das novas tecnologias da comunicação e
informação, aderindo de modo rápido às mesmas, designadamente sempre que estas
vêm facilitar a sua vida quotidiana e desempenham, em alguns casos, um papel
simbólico relativo ao seu estatuto social. Apenas os "usos" mais qualificados ou
exigentes destes meios que a sociedade da informação coloca hoje ao dispor da
generalidade da população tendem a estar mais restringidos aos grupos sociais mais
escolarizados.
Para este efeito também têm contribuído as políticas públicas, nomeadamente no

quadro do Programa Operacional da Sociedade da Informação e também da introdução,
por exemplo, de alguns incentivos fiscais para estimular a aquisição de computadores
ou a tentativa de introduzir uma maior concorrência no mercado das telecomunicações,
de modo a fazer baixar os custos de acesso à Internet. Registou-se também uma aposta
no aumento da oferta de serviços públicos e outros on-line, na formação de
70
competências básicas e especializadas na área das TIC e na introdução dos
computadores e da informática no sistema de educação – sempre que as escolas se
revelam permeáveis – e formação, passando esta área a ser hoje uma componente
incontornável de todos os percursos de educação e formação inicial, para além da
formação especializada em TIC ser das áreas formativas que tem não só maior procura,
como é aquela onde se concentra hoje uma significativa fatia dos diplomados.
Os dados disponíveis e que aqui apresentamos de modo sintético, parecem

apontar para o facto de que estas políticas têm sido sobretudo "aproveitadas" pelos
segmentos populacionais que normalmente já estão mais sensibilizados para a
importância desta área, como os jovens, os mais escolarizados, etc. Exemplo deste facto
são alguns dos resultados intercalares das medidas no âmbito do POSI que visavam
promover o desenvolvimento e certificação de competências básicas para uma grande
fatia da nossa população, um vez que os mesmos revelam não só uma reduzida adesão a
esta medida, como os que apesar de tudo beneficiaram dela não pertencem em regra aos
segmentos mais necessitados.
5.4 Para uma Política de Acção Inclusiva para a Educação
Em síntese, no horizonte 2013 o grande desafio que previsivelmente se

continuará a colocar às políticas de inclusão dos jovens nas ofertas de educação e
formação inicial continuará a passar por procurar aprofundar significativamente as
condições de acesso e participação dos grupos mais desfavorecidos da nossa sociedade,
o que implica prosseguir sobretudo o combate ao abandono escolar precoce. Esse
objectivo irá ainda estar muito marcado pela necessidade de Portugal dar um "grande
salto em frente" na percentagem de jovens que concluem com sucesso o ensino
secundário, com particular destaque para a necessidade de reforçarmos
substantivamente o peso das vias profissionalizantes, o que só será possível caso
sejamos capazes de integrar mais e melhor esses grupos no nosso sistema de educação e
formação.
Mas o desafio para este horizonte temporal não se deverá circunscrever à

necessidade de combatermos o abandono escolar precoce e desqualificado que incide
sobretudo em jovens provenientes de origens sociais e económicas desfavorecidas. A
71
aposta deve também cada vez mais incidir na inserção de jovens com essas
características em processos formativos mais longos e de qualificação superior ou
intermédia, de modo a, designadamente, não condenarmos os mesmos ao exercício de
actividades profissionais menos exigentes nesse plano e também com fracos níveis
remuneratórios e com piores condições de trabalho.
Deveremos, então, constatar que as políticas que temos seguido até aqui para
responder a estes constrangimentos e que se têm efectivamente traduzido numa
atenuação relevante dos sintomas da doença - o abandono e o insucesso escolar - não
tem muitas vezes conseguido ainda debelá-la, quer aquelas mais centradas
especificamente no subsistema educativo, quer as centradas no subsistema de formação
profissional, quer ainda as que procuram articular estes dois subsistemas, como se têm
sobretudo verificado na última década. Importa, por isso, na ponderação das políticas
públicas para 2013 ponderar as razões desta situação, de modo a se evitarem alguns
riscos e se explorarem com maior as oportunidades que as mesmas permitem a todos os
actores envolvidos.
Em síntese, na óptica da formação dos adultos e da sua relação com as políticas

de inclusão para o horizonte de 2013, Portugal irá continuar a necessitar
previsivelmente de um grande esforço no sentido de procurar assegurar que sobretudo
os segmentos menos escolarizados e qualificados profissionalmente possam beneficiar
do apoio do estado para poderem elevar de modo significativo as suas competências.
Sem essa aposta pode-se aliás dizer que dificilmente teremos sucesso na massificação
indispensável que é necessária no acesso à formação continua, enquanto meio sem o
qual excluiremos progressivamente da nossa sociedade importantes fatias da nossa
população adulta, com particular destaque para os activos pelos efeitos que essa
marginalização inevitavelmente gerará no bloqueamento do nosso desenvolvimento
económico e social.
Nesta perspectiva deveremos, naturalmente, ponderar bem a avaliação crítica

que tem vindo a ser efectuada ao longo dos anos relativamente às diferentes gerações de
políticas de educação e formação de adultos que têm procurado romper com os
endémicos níveis educacionais e de qualificação da nossa população e que têm vindo a
inegavelmente contribuir para procurar reduzir o fosso que nos separa dos países mais
desenvolvidos. No entanto, quer porque esses países mais desenvolvidos não ficam
naturalmente "paralisados" em termos dos seus investimentos nos respectivos sistemas
72
de educação e formação, quer também pela nossa incapacidade em conseguir níveis de
eficácia e eficiência nas medidas que empreendemos, Portugal permanece na situação
que descrevemos em matéria de qualificação da sua população em plena idade activa.
Importa, por isso, ponderar bem os bloqueios que nos têm impedido de darmos
um efectivo "salto em frente" neste domínio e na óptica da promoção de uma sociedade
da aprendizagem ao longo da vida para todos, em particular para os grupos mais
vulneráveis e face aos quais a intervenção do Estado assume especiais
responsabilidades. Não se tratará neste domínio apenas de eventualmente se concentrar
ainda mais os investimentos públicos junto precisamente dos que mais precisam de
desenvolver as suas competências para se manterem devidamente integrados na
sociedade portuguesa no horizonte da próxima década, mas também e sobretudo de
reforçar substantivamente a eficácia e eficiência desses investimentos na efectiva
elevação dos níveis reconhecidos de escolaridade e formação da nossa população adulta.
73
6 Protecção Social e Programas de Luta Contra a Pobreza
A revolução de 25 de Abril de 1974 trazia na base uma vontade manifesta de ruptura

com décadas de subdesenvolvimento que marcaram o século XX português e que, entre
outras coisas, produziram taxas de pobreza na ordem dos 43% da população (Silva,
1984).18. A inexistência de sistemas de protecção social para a maior parte das pessoas
era um dos principais sinais desse sub-desenvolvimento.19 A pobreza era uma condição
com que se convivia com normalidade, porque correspondia aos padrões de vida de
grande parte da população.
A revolução inaugurou o sistema universal de protecção social, principalmente

porque, para apenas referir os campos que aqui nos interessam abordar, se estabeleceu
um regime não contributivo, incluindo a pensão social, foram duplicados os valores das
pensões mínimas e estabelecidos tectos para as pensões maiores, ao mesmo tempo que
os fundos de pensões se tornaram acessíveis aos trabalhadores rurais; medidas como o
subsídio de desemprego, a assistência médica e medicamentosa e o abono de família
tornaram-se extensivos a todos os membros das famílias dos contribuintes. Por isso, em
1975 os diversos regimes já abrangiam como contribuintes 78% dos activos e o número
de pensionistas subiu para 861.700 (quando tinham sido 187.300 em 1970).
Estas mudanças reflectiram-se na despesa pública com a protecção social, a qual

cresceu substancialmente para 8,7% do PIB em 1975.
Ao período revolucionário, caracterizado antes do mais pela participação social

alargada, mas também pela instabilidade política e pela desorganização da estrutura
empresarial e das finanças públicas, sucedeu-se um período de estabilização política e
macro-económica que, em traços gerais, permitiu a preparação da adesão à Europa
Comunitária. Tratou-se de um período de austeridade (associada às intervenções do FMI
18
Valor calculado a partir do Inquérito Nacional às Despesas Familiares de 1973/74. O limiar de pobreza
foi o de 75% do rendimento médio por adulto equivalente. Foram testados outros limiares, mais baixos,
mas todos eles colocavam a pobreza absoluta acima da pobreza relativa, o que indicia a gravidade das
carências generalizadamente sentidas pela população.
19
Os beneficiários dos principais pilares do sistema, os organismos corporativos de previdência, não
ultrapassavam 862.700 e 833.500 familiares em 1959. Ainda em 1970 apenas 60% da população estava
coberta por algum esquema, ainda que minimalista. Mais de 30% dos trabalhadores dos diversos sectores
de actividade encontravam-se desprotegidos e as receitas da protecção social não ultrapassavam 3,2% do
PIB. Apenas 14,9% das despesas eram com pensões (17,8% em 1970), que não abrangiam senão 187.300
pessoas. As pensões mínimas de velhice e invalidez não foram introduzidas senão em 1960 e 1961 e os
riscos de desemprego e acidentes de trabalho não estavam cobertos.
74
e do Banco Mundial), e de restrições ou recuos no poder de compra dos trabalhadores e
nas condições de vida das famílias. A taxa de pobreza rondava ainda valores próximos
de 35% em 1980 (Costa et. al, 1985)20 e pela primeira vez em décadas a sociedade viu-
se confrontada com uma crise de desemprego.
O contexto difícil que se viveu não impediu contudo a adopção de diplomas

legais e a criação de institucionais indispensáveis ao objectivo da adesão à CEE. Criou-
se por essa altura o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, os Centros
Distritais de Segurança Social, do Sistema Nacional de Saúde e o Instituto de Emprego
e Formação Profissional (IEFP). Foram adoptadas novas medidas de protecção social,
como a extensão da licença parental para 90 dias, a criação de um sistema de protecção
para os trabalhadores independentes (cobrindo os riscos de doença e assistência médica
e medicamentosa, subsídio de maternidade, subsídio por morte e pensões de invalidez e
velhice), a integração dos trabalhadores domésticos no sistema geral de protecção e a
elevação das taxas contributivas pagas por trabalhadores e empregadores para o sistema.
Data igualmente deste período (1984) a aprovação da Lei de Bases da Segurança

Social, a qual estabeleceu a organização do sistema em torno de três sub-sistemas: o
Regime Contributivo, o Regime Não-Contributivo e a Acção Social. O primeiro incluía
a maior parte das medidas de cobertura dos riscos típicos dos sistemas de segurança
social na Europa, como os de doença, maternidade, acidente profissional, deficiência,
velhice, morte e benefícios familiares. As famílias, pessoas com deficiência e pessoas
idosas não cobertas pelo Regime Contributivo beneficiavam do Regime Não-
Contributivo, o qual atribuía benefícios como o abono de família, prestações de
maternidade, pensão de sobrevivência, pensão para deficientes e pensão social. Por fim,
a acção social visava fazer face a situações pontuais e graves de risco social através de
pequenos apoios monetários dependentes das dotações orçamentais, para além de incluir
a regulação e financiamento de equipamentos sociais para as pessoas com deficiência,
as crianças, os idosos e a comunidade, entre outros. O desempenho dos sistemas de
segurança social era baixo, sendo particularmente notório o raquitismo das políticas de
combate à pobreza, fazendo emergir assim discrepâncias entre os direitos que haviam
sido consagrados e o efectivo acesso a eles por grande parte da população.
A evolução das políticas de protecção social foi rápida e relevante no período

que se seguiu à adesão à Comunidade Económica Europeia. Afluíram a Portugal os
20
O limiar da pobreza obedece aos mesmos critérios do referido em nota anterior.
75
fundos comunitários num ciclo coincidente com uma conjuntura económica
internacional favorável e um clima político estável, o que permitiu a execução dos
programas e medidas desenhados no período anterior, nomeadamente na área do
emprego e da formação – desde a formação contínua nas empresas até à formação para
desempregados e à disseminação das respostas e instituições do sistema de reabilitação
sócio-profissional de pessoas com deficiência (Capucha et al., 2004) e o crescimento do
nível de cobertura e do desempenho geral dos sistemas de segurança social. São disso
exemplo a criação do 14º mês nas pensões e a criação de uma rede de equipamentos e
serviços, muitas vezes geridos em parceria com os parceiros sociais e com ONG’s.
Esta evolução teve repercussões imediatas na estrutura da despesa pública. Em

1980 a despesa social não ultrapassava 12,8% do PIB (contra um valor médio de 24,3%
na Europa). Em 1990 tinha subido para 15% e um novo salto para 23% verificou-se em
1997. Esta evolução está também patente na intensidade do esforço social. Assim, em
1980 a despesa social per capita em Portugal era apenas 31,4 % da Europa, passando
para 38% em 1986, 47,6% em 1990, 51,6% em 1995, 59,3% em 2000 e 63,69% em
2002.
Em 1987 criaram-se as primeiras iniciativas no campo da luta contra a pobreza,

através da extensão ao nosso país do II Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza
(PELCP2). No quadro do PELCP2 desenvolveram-se 10 pequenos e diversificados
projectos de investigação-acção, tendo o governo decidido financiar através do
Orçamento de Estado outros 10 projectos que não tinham obtido financiamento
europeu. Em 1993 a Comissão Europeia lançou o III Programa Europeu de Luta Contra
a Pobreza, o qual financiou quatro projectos com acção à escala “natural”, isto é, com
carácter menos experimental que os anteriores, os quais deveriam aplicar os princípios
das parcerias, do desenvolvimento local e da participação das populações. O Programa
Nacional de Luta Contra a Pobreza (PLCP) que havia sido criado no seguimento dos
projectos referidos anteriormente, adoptou aqueles princípios e disseminou intervenções
por todo o território nacional. Essas intervenções, de base essencialmente concelhia –
descendo por vezes a escalas menores, por exemplo até aos bairros problemáticos dos
concelhos urbanos de maiores dimensões ou aos locais onde complementou a
intervenção de realojamento no âmbito do Programa Especial de Realojamento – tinham
uma duração média de 4 anos e uma natureza multidimensional, actuando em domínios
como a criação de equipamentos sociais, a formação profissional especial, a educação,
76
as iniciativas de emprego social ou o artesanato, a dinamização de actividades
produtivas em decadência, a reconstrução habitacional, a animação cultural, entre outras
actividades, em particular no âmbito do mercado social de emprego. A
multidimensionalidade e a adicionalidade de meios eram asseguradas por parcerias de
base local que incluíam as entidades públicas e privadas responsáveis pelas diversas
áreas de actividades dos projectos. Entre 1996 e 2001 foram financiados 339 projectos
com uma verba de € 84.134.295 em todo o país (OIT, 2003).21 A estes devem ser
adicionadas iniciativas de cariz semelhante, promovidas primeiramente pela Iniciativa
Comunitária Horizon I e depois pelo sub-programa operacional “Integrar”.
Pode-se assim dizer que as primeiras políticas públicas de luta contra a pobreza
em Portugal tinham uma configuração que associava o combate ao fenómeno aos
problemas do desenvolvimento local, assente em metodologias de projecto promovido
por parcerias actuando num determinado território delimitado e com objectivos
delimitados no alcance e no tempo.
A pobreza decresceu de forma significativa durante o ciclo de crescimento

económico que se seguiu à adesão de Portugal à CEE em 1986. A crise económica de
1993 teve porém alguns efeitos regressivos. O desemprego atingiu níveis elevados nos
anos a seguir à crise e as desigualdades aumentaram de forma significativa. Em boa
parte como reacção a tais dinâmicas, iniciou-se a partir de 1995 uma nova geração de
políticas sociais activas, noção consagrada no Fórum Europeu das Políticas desse ano e
que sintetizava a alternativa ao neo-liberalismo, responsabilizado pela degradação das
condições sociais na Europa ou, pelo menos, pela incapacidade para dar resposta a
problemas como os do envelhecimento, do desemprego e da exclusão social.
Neste quadro, o sistema de segurança social e a respectiva reforma foi objecto de

um debate aprofundado, tendo-se criado em Portugal uma Comissão para a produção do
Livro Branco da Segurança Social, da qual haveriam de emergir não uma, mas duas
obras, uma oficial e outra alternativa. A importância do debate liga-se às funções
determinantes desempenhadas pelo sistema de segurança social, pilar basilar da
organização do estado e da sociedade, que assegura a solidariedade entre as gerações, a
confiança das pessoas nos fundamentos políticos do sistema de governação face à
21
Uma das maiores fragilidades do programa consiste na dispersão e pequena dimensão de cada projecto
(média de € 248.184, o que resulta em médias de apenas € 62.045 ano/projecto, insuficientes para atacar a
fundo os problemas nos territórios em que se localizam).
77
cobertura dos diversos riscos sociais e um instrumento fundamental de redistribuição de
recursos, tanto num sentido vertical, através da transferência de meios das gerações
activas para as mais idosas, como num sentido horizontal, através da solidariedade
nacional para com os mais pobres, através nomeadamente do crescimento “político” dos
valores das pensões mais baixas.22 Durante o período 1995-2000 o desempenho do
sistema conheceu uma evolução positiva.
Assim, a despesa total em protecção social conheceu uma notável aproximação à

média europeia, subindo de 22,1% do PIB em 1995 para 23% em 2000 e 25,4% em
2002, como se pode ver no Gráfico 25.
Gráfico 25 – Despesa Total em Protecção Social (% GDP), 1994-2002
Despesa Total em Protecção Social (%GDP), 1994-2002
30
25
20
UE 15
15 UE 25
Portugal
10
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fonte: European Social Statistics: Social protection, Expenditure and receipts, Data: 1994-2002,
European Commission, Eurostat.
Apesar da aproximação, Portugal permanece numa das posições do fundo da

tabela no quadro europeu. Na UE25 apenas a Hungria e a Eslováquia apresentam piores
níveis, como se pode ver no Gráfico 26. Tal como nos indicadores de pobreza, estamos
próximos de países como a Espanha - em relação à qual temos tido uma progressão
mais rápida (Guillén e Silva, 2001) -, a Irlanda, a Grécia e os novos países aderentes
Eslováquia, Hungria e Eslovénia.
22
A “eficiência” das transferências sociais totais na redução da pobreza é de 61,5% na UE15 e de 49,5%
em Portugal, ao passo que a eficiência das “outras transferências” para além das pensões, era a nível
europeu de 37,0% e em Portugal 16,7%, em 2001 (Ferreira, no prelo).
78
Gráfico 26 – Despesa em Protecção Social em PPS, per capita, 2001
Fonte: Statistics on focus, Population and Living Conditions, Social Protection, 2004
Em termos da intensidade do esforço em protecção social, medida pela despesa

social per capita, a evolução foi igualmente positiva, embora permaneça espaço para nos
aproximarmos da média europeia. Em 1980 a proporção da despesa social per capita em
relação aos países da actual União Europeia, em paridades de poder de compra, era de
apenas 31,2%. Essa proporção tinha subido de forma quase imperceptível para 31,4%
em 1986, e de modo mais claro para 38,0% em 1990 e para 48,2% em 1995. Em 2000 o
esforço era já de 59,3% da UE15, tendo subido para 63,7% em 2002. A despesa per
capita em protecção social era em 2001 de €4298 por ano em Portugal e de €6748 na
UE15. O Gráfico 27 procura dar nota desta aproximação, ainda insuficiente, mas que
não se pode desligar, a par da diminuição do desemprego, do crescimento do emprego e
do crescimento relativo dos salários, da redução em três pontos percentuais na taxa de
pobreza verificada entre 1995 e 2001.
Por sua vez, a estrutura da repartição da despesa pelas diferentes funções é

semelhante à da Europa, como mostra o Gráfico 28, no que respeita às pensões de
velhice e sobrevivência (respectivamente 46,0% e 45,8% na UE e em Portugal). O risco
de doença e os cuidados de saúde têm um valor superior em Portugal do que na UE
(31,3% e 28,2%), o mesmo se passando com as pensões de invalidez (12,3% e 8,0%),
ao passo que Portugal gasta menos no subsídio de desemprego (6,2% e 3,6%) e
incompreensivelmente, dada a taxa de pobreza infantil e a carência de equipamentos de
apoio à família, e dado sermos o país com maiores níveis de desigualdades, também
gasta menos nas medidas destinadas à família e às crianças (8,0% e 5,6%) e no
alojamento e combate à exclusão social (3,6% e 1,3%).
79
Gráfico 27 – Despesa Total em Protecção Social, per capita em PPS, 1994-2001
Despesa Total em Protecção Social (per capita em PPS),

1994-2002
8000
7000
6000
5000 UE 15
4000 UE 25
3000 Portugal
2000
1000
0
94
95
96
97
98
99
00
01
02
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Fonte: European Social Statistics: Social protection, Expenditure ans receipts, Data: 1994-2002, European
Commission, Eurostat.
Gráfico 28 – Protecção Social por função, 2002
Protecção Social por função

(% da despesa total em benefícios sociais ), 2002
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0 UE 15
25,0
20,0 Portugal
15,0
10,0
5,0
0,0
Velhice / Doença / Invalidez Família / Desemprego Alojamento/
Sobrevivência Cuidados de Crianças Exclusão Social
Saúde
Fonte: Statistics on focus, Population and Living Conditions, Social Protection, 2004
Entretanto, o número de beneficiários da pensão de velhice era 1.518.689 em

2000 (60,9% do total dos beneficiários), os de invalidez 373.337 (15%) e os de
sobrevivência 602,277 (24,1%). Os pensionistas eram 23,8% da população portuguesa,
representando mais de metade (55%) de todos os beneficiários do sistema, sendo os
restantes 45% beneficiários do subsídio de doença (33,5%), dos abonos familiares
(5,2%) e desemprego (apenas 3,7%), o que parece indiciar a entrada do sistema de
Segurança Social numa fase de maturidade.
80
Dada a evolução previsível dos rendimentos do trabalho e da produtividade, do
emprego e principalmente das dinâmicas demográficas23, impunha-se e impõe-se ainda
a reforma do sistema português de segurança social24. Existem duas perspectivas sobre
o modo de conduzir essa reforma, uma acentuando mais a limitação das
responsabilidades do sistema público e propondo a criação de incentivos ao crescimento
do pilar privado (Campos, 2000) e outra, que prevaleceu na lei de bases de 200025, mais
centrada no reforço do sistema público. Foi pois reafirmado o primado da
responsabilidade do Estado na provisão das políticas de bem-estar promotoras da
solidariedade inter-geracional e na responsabilidade nacional para com os mais
desfavorecidos. A Lei reteve ainda um conjunto de outros princípios que foram sendo
experimentados em diversas medidas de política, como o da diferenciação positiva26 a
favor dos mais desfavorecidos (a que se liga o crescimento do peso das medidas
baseadas na condição de recursos, mais eficazes no combate à pobreza do que as de
distribuição simples de dinheiro) ou o da eleição do combate à exclusão social como um
dos objectivos centrais do sistema. A aproximação do sistema aos cidadãos e aos
contribuintes, a melhoria dos fluxos de informação e a introdução de princípios de
horizontalização e coordenação interdepartamental no funcionamento de diversos
serviços públicos e entidades privadas, foram iniciativas tomadas também no quadro da
nova geração das políticas sociais activas com vista à modernização dos serviços.
23
O índice de envelhecimento da população passou de perto de 85% em 1995 para mais de 95% em
1999, indicando os Censos de 2001 que a população idosa pela primeira vez ultrapassou o peso da
população de menos de 14 anos. O índice de dependência dos idosos (população com 65 ou mais
anos/população entre 15 e 64 anos x 100) passou de 21,5 em 1995 para 22,8 em 1999.
24
O mesmo acontecendo em toda a Europa, razão pela qual se lançou um processo baseado no método de
coordenação aberta para a modernização e sustentabilidade dos sistemas de pensões.
25
Um estudo prospectivo realizado em 2001 mostrava que, naquela altura, apesar dos efeitos inevitáveis
do envelhecimento e da maturação do sistema – com sistemáticos aumentos dos valores médios das
pensões – a fase em que ele poderá vir a conhecer défices se encontra bastante distante, principalmente se
as alterações introduzidas na lei forem cumpridas (nomeadamente as que respeitam à criação do fundo de
reserva) e desde que o incumprimento verificado no período 2002-2004 seja rectificado. A
sustentabilidade ficará melhor assegurada não tanto através da criação de plafonds que estimulem a
procura dos esquemas privados, mas principalmente através do aumento da idade efectiva da reforma e do
estímulo ao envelhecimento activo e, como condição deste, da melhoria da qualidade e atractividade do
trabalho (Santos e Ferreira, 2002).
26
A via para o desempenho desta função é hoje também objecto de debate. Um dos tópicos respeita à
lógica a que deve obedecer o crescimento das políticas redistributivas do rendimento. Se o objectivo é o
da elevação dos padrões de vida dos pensionistas de pensões mais baixas, privilegiar-se-ão medidas –
relativamente mais caras – de carácter universal, como será o caso da elevação do valor da pensão
mínima do regime geral até ao valor do salário mínimo nacional. Se, pelo contrário, o objectivo é o da
erradicação da pobreza, os aumentos das pensões mais baixas – de todos os regimes – poderá assumir a
forma de um suplemento, conferido sob condição de recursos, que assegure a ultrapassagem dos limiares
de pobreza com maior economia de meios (Gouveia e Rodrigues, 2003).
81
Mantiveram-se na nova lei de bases da segurança social o regime contributivo, o
regime não-contributivo e a acção social, ao mesmo tempo que se introduziram
alterações de fundo na fórmula de cálculo das pensões (opcional para quem já tinha
direitos formados), de modo a valorizar a contribuição durante toda a carreira
profissional, se estabeleceu a obrigação de financiamento da acção social pelo
Orçamento de Estado e se reforçaram os Fundos de Capitalização Públicos, medidas
que, conjugadas, permitiriam, em condições normais, o crescimento relativo das
prestações e a viabilidade financeira do sistema a longo prazo.
Em 2002, o governo saído das eleições desse ano e cujos partidos tinham votado
desfavoravelmente a nova lei de bases de segurança social, tentaram alterá-la em
profundidade, principalmente no sentido de baixar o plafonamento das contribuições, de
forma a estimular o mercado privado. A tentativa foi relativamente mal sucedida,
devido à conjugação de posições entre os partidos políticos que a tinham aprovado, os
parceiros sociais que tinham acordado os princípios que lhe subjaziam e diversos
cidadãos. Porém, a modernização das organizações do sistema foi suspensa gerando-se
assim alguma ambiguidade, dado que nem a lei mudou como o governo queria, nem se
tornou efectiva na prática.
No período de 1995 a 2002, como vimos, a despesa pública com habitação e

com o combate à exclusão social permaneceu escassa face ao padrão típico na Europa.
Tal não impediu o lançamento de um conjunto de medidas de combate à pobreza que
representaram num salto em relação ao anterior Programa de Luta Contra a Pobreza.
Este programa foi reforçado, introduziram-se critérios políticos ligados ao

combate à exclusão no domínio do crescimento do valor das pensões e das prestações
familiares, foi criado o programa da Rede Social na lógica da coordenação de actores
que se pretendia promover enquanto princípio de acção das instituições, entre uma série
de outras medidas cujos exemplos mais relevantes foram o Rendimento Mínimo
Garantido e o Mercado Social de Emprego.
A Lei 19-A/96 criou o Rendimento Mínimo Garantido (RMG), após um aceso

debate sobre a medida, a qual tinha sido objecto de uma recomendação do Conselho
Europeu de 1992 no sentido de todos os estados-membros da União criarem políticas de
apoio ao rendimento dos grupos mais pobres da população.
82
Do esquema consta, no essencial, uma prestação pecuniária do regime não
contributivo da segurança social criada com o duplo objectivo de combater as formas
mais extremas de carência económica e assegurar níveis de vida minimamente dignos a
todas as pessoas legalmente residentes em Portugal, que provassem não possuir os
recursos equivalentes ao mínimo definido na lei, igual ao valor da pensão social por
adulto-equivalente. O esquema integrava ainda um princípio de activação, sob a forma
de um programa de inserção destinado a resolver as situações que deram origem à
necessidade de recorrer à medida. Os programas de inserção deveriam ser desenhados
tendo em conta as características e necessidades de cada pessoa ou agregado e se
oferecidos pelas instituições com quem os beneficiários assinam um contrato. A
disponibilidade para trabalhar de todos os beneficiários que não o fizessem já e
possuíssem condições de idade e saúde para o exercício profissional constitui uma
condição de acesso à prestação. Os contratos de inserção iam porém muito mais longe
do que apenas o domínio do trabalho, envolvendo também áreas como a saúde, a
educação, a formação profissional, o acesso a equipamentos sociais, a habitação ou a
acção social. Para aceder à prestação, os beneficiários deviam esgotar previamente
todos os direitos para que fossem elegíveis.
O valor do subsídio a atribuir consistia na diferença entre os rendimentos do

agregado doméstico por adulto-equivalente,27 havendo um abatimento de 20% sobre os
rendimentos do trabalho e da formação na contabilização dos orçamentos familiares
para incentivar a actividade.28 O limite máximo do subsídio era 24 vezes a pensão social
e o mínimo 5% dessa pensão.
Todos os cidadãos em comprovada situação de necessidade económica e

legalmente residentes no país podiam requerer o benefício, com a condição de serem
maiores de 18 anos ou então menores com outros a cargo, grávidas, ou jovens com
deficiência. O conceito de agregado incluía o requerente, o esposo/a ou pessoa que com
ele vivesse em união de facto há mais de um ano, parentes menores ou estudantes, filhos
adoptados, crianças colocadas à guarda do requerente e outros parentes sem condições
para o trabalho.
27
A escala de equivalência é mais vantajosa para os beneficiários do que a da OCDE, pois em cada
agregado dois adultos têm um ponderador igual a 1, outros adultos a partir do terceiro o ponderador de
0,7 e as crianças um ponderador de 0,5 (a escala da OCDE atribui o valor 1 ao primeiro adulto, 0,7 aos
restantes e 0,5 às crianças).
28
Não eram igualmente contabilizadas as prestações familiares e as bolsas de estudo.
83
O RMG era uma medida gerida a nível local pelas Comissões Locais de
Acompanhamento (CLA), apesar do carácter nacional que possuía. As CLA integravam
obrigatoriamente representantes locais da acção social, da educação, do emprego e da
saúde e opcionalmente autarquias, IPSS, parceiros sociais e outras organizações sem
fins lucrativos. Competia-lhes acompanhar os beneficiários (tarefa de que eram
geralmente incumbidos serviços locais de acção social), bem como a definição e o
acompanhamento dos Planos de Inserção que deveriam ser assinados pelo representante
da CLA e todos os membros do agregado beneficiário envolvidos.
O RMG foi uma medida inovadora, não apenas por completar o sistema de
protecção com uma peça que estava ausente, instituindo um direito na acção social onde
antes prevaleciam pequenas prestações avulsas concedidas como uma espécie de
“benesse” concedida apenas no caso de existir dotação orçamental nos serviços locais
de acção social, mas também porque instaurou os princípios da gestão descentralizada
de uma medida de política nacional e o da contractualização entre o cidadão
beneficiário e a sociedade, sublinhando a ideia de que aos direitos se associam deveres
tanto da sociedade como dos cidadãos.
Alguns especialistas tinham calculado que 5% da população poderia vir a ser

beneficiada no RMG (Rodrigues, 2001). Os mesmos especialistas concluíram que a taxa
de “take-up” foi de 72%, bem como que o impacto da medida, ultrapassando os seus
objectivos que eram apenas os de atacar as formas mais graves de exclusão, se traduziu
na redução de 1,6% na taxa de pobreza e de redução da intensidade da mesma, como
pretendido, em 17,7% e ainda de 36% de redução da severidade da pobreza (Rodrigues,
2004).
Entre Junho de 1996 e Dezembro de 2002 requereram a medida 479.657

agregados. A taxa de rejeição foi de 40,5% (194.099 processos indeferidos,
principalmente por rendimentos superiores aos mínimos ou por não apresentação de
comprovativo de rendimento), devido ao funcionamento eficaz dos mecanismos de
controlo. Em Dezembro de 2002 o valor médio dos subsídios atribuídos era de €51,3
por beneficiário e de €150,1 por agregado.
Em 1997, no primeiro ano (após o período experimental entre Julho de 1996 e

Julho desse ano), o número de beneficiários não ultrapassou 1,2% da população
portuguesa. A proporção passou para valores mais próximos do esperado em 1998
(3,4%) e atingiu o máximo de 4,3% em 1999. Desse ano até 2002 os valores foram
84
decrescendo, para 4,2% em 2000, 3,4% em 2001 e 3,1% em 2002 (320.155 pessoas e
109.579 agregados). Até Dezembro deste ano tinham beneficiado no total 826.974
pessoas. O número dos que tinham abandonado o benefício era de 506.819
(pertencentes a 175.979 agregados), 62,7% dos quais por terem deixado de se encontrar
em situação de necessidade económica. Por não terem cumprido ou subscrito o
programa de inserção (respectivamente 11,5% e 7,9%), por possuírem título de
residência inválido (1,5%) ou outras razões (16,4%), abandonaram o sistema os
restantes 37,3%.
Grande parte do abandono por melhoria dos rendimentos foi devida aos efeitos
dos contratos de inserção, os quais atingiram o número de 75.379, cobrindo 173.257
indivíduos e incluindo 229.853 acções. São de destacar as áreas da educação (14,8%),
saúde (23,6%) e emprego (15,7%). Se a área do emprego não revela números
superiores, tal se deve em boa parte ao facto de 39,9% dos beneficiários terem menos de
18 anos, 8% mais de 65 anos, e também ao facto de 24,4% serem pessoas empregadas,
9,1% pensionistas, 4,5% incapacitados para o trabalho e 23,8% estudantes. Os
desempregados eram um grupo sobre-representado (19,8%), e as pessoas ocupadas com
tarefas domésticas eram 14,7%, saindo desses dois grupos o grosso dos contratos nas
áreas do emprego e da formação.
Verificou-se uma clara sobre-representação das famílias mono-parentais

femininas (21%), sendo também relevantes as famílias compostas por mulheres isoladas
(15%) e de homens isolados (12%). As famílias alargadas constituíam 4% do total, os
casais sem filhos com 14% e os casais com filhos com 33%.
Uma leitura objectiva da medida e dos seus resultados poderia salientar mais os
resultados alcançados ou os aspectos menos conseguidos. Entre estes salientam-se as
dificuldades encontradas na implementação, resultantes da escassez de pessoal técnico
qualificado em quantidade suficiente para as tarefas de acompanhamento das famílias,
bem como a fraca qualidade de boa parte dos contratos de inserção e das acções
oferecidas, que em muitos casos resultou no incumprimento – e respectiva penalização
– dos beneficiários, sem a correspondente responsabilização das instituições. Outros
aspectos menos conseguidos, que porém não foram objecto de debate, são a “pobreza
envergonhada” que pode explicar uma parte da taxa de “non-take-up” e a exiguidade do
benefício. Estas críticas não obstam a que, globalmente, o balanço seja amplamente
positivo, servindo o caso português de exemplo para os restantes países do sul, que ou
85
não possuem a medida (Grécia), ou apenas a possuem com carácter muito marginal
(Espanha), ou, ainda, se mantêm em fase experimental apenas nalgumas regiões (Itália).
Ainda assim, não deixaram de se fazer ouvir nos últimos anos, críticas puramente
ideológicas à medida, como a do desincentivo ao trabalho, da dependência ou a da
fraude, que se verificou ser das menores em todas as medidas de protecção.
Estas razões motivaram um ataque forte ao RMG em 2002. Pretendeu o governo

recentemente eleito restringir o acesso principalmente aos mais jovens e colocar uma
série de outras dificuldades aos beneficiários. O lado positivo foi a aceitação pelos
partidos do centro e da direita do sistema português, pela primeira vez, do princípio do
direito dos cidadãos a um rendimento mínimo. Grande parte das propostas de
reformulação da lei eram inconstitucionais o que limitou o alcance do ataque.
Resultaram ainda assim prejuízos da nova lei – que passou a designar a medida
como Rendimento Social de Inserção - por um lado simbólicos, dado que os ataques
tiveram efeito de anatematizar a medida, e por outro lado materiais, sendo o mais
grave a norma de contabilização dos 12 últimos meses de rendimento para efeito de
cálculo do benefício, o que coloca em situação de desespero famílias que se vêem
confrontadas, por exemplo, com o termo súbito de subsídios como o de desemprego e
que se vêem obrigadas a esperar na maior penúria pelo direito ao benefício. Como
também se introduziu a norma de obrigar à renovação anual do requerimento, também
aumentou a burocracia em prejuízo do acompanhamento social.
Talvez por isso os beneficiários inseridos em programas de inserção tenham

descido dos 54,1% de Dezembro de 2002 no RMG para apenas 20,2% no RSI em
Fevereiro de 2005.
Outro indicador da inversão das tendências positivas liga-se ao número de

beneficiários, que vinha descendo no RMG e que, no contexto de uma nova crise
económica, voltou a subir significativamente. Assim, em Julho de 2003 os beneficiários
eram 5.345, em Maio de 2004 o número tinha subido, de forma contínua e sem
interrupções, para 18.297, chegando-se em Fevereiro de 2005 aos 91.974 beneficiários.
De resto, os dados do novo RSI, embora menos abundantes do que os

anteriormente disponíveis, mostram uma estrutura dos beneficiários de características
semelhantes aos do RMG. Se nesta medida os que tinham menos de 18 anos eram 40%
e os maiores de 65 eram, 8%, no RSI os valores mantiveram-se em 39% para os mais
86
novos e 6% para os mais idosos. São também iguais as taxas de indeferimento, à volta
de 40% em ambos os casos, bem como os respectivos motivos entre os quais predomina
a posse de rendimentos superiores aos mínimos (causa evocada para 78% dos pedidos
indeferidos no RSI e em 79,3% no RMG). São também semelhantes as condições
perante o trabalho e valor médio do benefício, que era de € 59,27 por mês e por
agregado em Fevereiro de 2005.
Outro exemplo paradigmático da nova geração de políticas sociais activas é o

Mercado Social de Emprego. Nele converge a orientação básica de cooperação e
compatibilização entre a economia e a integração social de categorias e grupos sociais
desfavorecidos, nomeadamente porque, sem essa política, não teriam hipóteses de
acesso a um emprego, de aquisição de competências (básicas, pessoais, relacionais e
profissionais) para a empregabilidade e de participação activa no desenvolvimento
social.
Tendo começado por se definir como uma solução de transição de grupos

excluídos para o mercado aberto, veio progressivamente a tornar-se em solução mais ou
menos permanente de acesso e manutenção na actividade económica. O mercado social
de emprego consiste num conjunto de actividades apoiadas pelo Estado com o duplo
objectivo de satisfação de necessidades não atendidas pelas empresas normais e de
integração de pessoas em situação de exclusão. Incluem-se entre essas actividades:
- os Programas Ocupacionais para desempregados, nos quais em 2000 participavam

44.631 desempregados de longa duração;
- as escolas-oficina, onde estavam inscritos 5.288 jovens naquele mesmo ano;
- a formação profissional especial, incluindo muitas vezes percursos de acesso ao

emprego, que, entre outros destinatários, abrangeu em 2002 cerca de 12.000
pessoas pertencentes a categorias como os jovens em risco, os sem-abrigo, ex-
toxicodependentes, ex-reclusos, minorias étnicas e outras em situação de
desemprego de longa duração; as pessoas com deficiência em acções de formação-
reabilitação sócio-profissional eram cerca de 7.000;
- as empresas de inserção, que ocupavam 3.109 pessoas;
- o emprego protegido para 677 pessoas com deficiência no mesmo ano.
87
Dado que em 2001 a percentagem do PIB de despesas em políticas activas do
mercado de trabalho era de apenas 0,2, contra 0,7 na UE15,29 é possível ainda exigir a
expansão deste tipo de medidas em Portugal.
29
Ao passo que nas medidas passivas nos aproximamos mais da média (1,0% em Portugal, contra 1,3%
na Europa Comunitária, sendo que neste indicador nos encontramos acima do Reino Unido (0,4%), do
Luxemburgo (0,5%) da Irlanda (0,7%), da Itália (0,6%) e da Grécia (0,4%))
88
7 Família, Equipamentos e Serviços
A sociedade portuguesa tem sido palco nas últimas três décadas de um importante
conjunto de mudanças sociais. Tais mudanças têm a ver não apenas com as dinâmicas
que atravessam as sociedades em geral, mas também estão muito particularmente
relacionadas com dois marcos políticos importantes na história do país – a revolução de
25 de Abril de 1974, por um lado, e, por outro, a integração na União Europeia em 1986
(Guerreiro, 2000).
No plano da vida familiar Portugal registava pelos anos 60 uma percentagem de
17,1% de agregados familiares com mais de 5 pessoas, sendo a dimensão média das
famílias portuguesas de 3,8%. Os agregados domésticos de famílias complexas atingiam
os 15,4%. A taxa de natalidade em 1960 situava-se nos 24,1%, das mais elevadas da
Europa, sendo o índice de fecundidade de 3,2. O número de filhos nascidos fora do
casamento era de 9,5%. Os casamentos católicos atingiam os 90,7% e o divórcio não
estava previsto na lei portuguesa. Era escasso o número de mulheres com actividade
profissional, em pouco ultrapassando os 13%.
A análise das dinâmicas ocorridas a partir desta década mostra que a sociedade
portuguesa se transformou muito rapidamente, pelo menos em alguns aspectos,
apresentando actualmente uma diversidade de perfis que nuns casos a aproximam das
sociedades mais modernizadas, e noutros lhe mantêm certas particularidades, ou mesmo
retardamentos, em termos de modernidade.
Um olhar sobre a actualidade mostra, assim, que do ponto de vista demográfico,
o volume da população portuguesa estacionou, depois de ter registado um pico de
crescimento em meados da década de 70, com o retorno de alguns emigrantes e dos
portugueses até então residentes nas ex-colónias portuguesas em África.
Ao nível da ocupação do território, a faixa litoral do país, do Norte ao Algarve,
acolhe presentemente cerca de 80% da população residente em Portugal e só nas Áreas
Metropolitanas de Lisboa e do Porto vivem quase metade dos portugueses (49,3%)
(Machado e Costa, 1998: 18-21).
A par das movimentações espaciais ocorreram movimentações na estrutura
ocupacional. Nestas últimas décadas a população activa portuguesa recompôs-se e
redistribuiu-se noutros moldes pelos diferentes sectores de actividade. O sector agrícola
89
diminuiu drasticamente o seu peso. A indústria teve algum crescimento até aos anos 80,
quando chegou a ocupar 38,7% da população activa, mas a partir daí tem decrescido o
seu contributo na criação de emprego, sendo o sector terciário aquele que ocupa
presentemente a maioria da população em Portugal. Os dados do Joint Report on Social
Protection and Social Inclusion referentes ao ano de 2003 apontam para um volume de
população empregada nos serviços na ordem dos 55%, na indústria na casa dos 32,3% e
na agricultura de 12,6% (Comission Européenne, 2005: 91). Estes valores, como vimos
pormenorizadamente atrás, colocam Portugal acima da média europeia no que respeita
ao volume do emprego na agricultura e na indústria, onde para o conjunto da UE25 se
registam, respectivamente, 5,2% e 25,5% de empregados naqueles sectores, enquanto,
por outro lado, o país está aquém dos valores médios europeus registados para o sector
terciário, que ocupa 69,2% de activos no conjunto dos países da União Europeia
(Comission Européenne, 2005: 91).
Na opinião de certos autores, terá constituído um impulso de primordial
importância para o crescimento do emprego no sector terciário em Portugal, para além
do aumento das actividades de serviços prestados aos particulares e às empresas pela
iniciativa privada, a implantação a partir do 25 de Abril de 1974 de políticas sociais
estatais até então amplamente deficitárias. Afirmam estes mesmos autores, que “embora
o chamado estado-providência não tenha nunca alcançado em Portugal a expressão que
teve e tem noutros países europeus, as políticas progressivamente postas em prática, à
escala nacional, em domínios como a educação, a saúde e a segurança social,
traduziram-se na criação de grande número de empregos, como se pode verificar
observando a evolução de grupos profissionais como os professores, os médicos ou os
trabalhadores sociais, entre vários outros” (Machado e Costa, 1998: 31).
Um fenómeno interessante que se começou a verificar nos últimos anos, com
óbvia relevância do ponto de vista das estruturas e práticas familiares, é o da maior
escolaridade das mulheres, por comparação com o sexo masculino. Embora nos grupos
de idades acima dos 50 anos as mulheres tenham taxas de analfabetismo muito
superiores às dos homens dos mesmos escalões etários (Guerreiro e Romão, 1995), as
mulheres jovens tendem a estar em maior proporção nos níveis mais avançados do
ensino secundário e no ensino superior. Aliás, Portugal regista o índice mais elevado de
feminização do ensino superior (130) (Eurostat, 1999a) no conjunto dos países da União
Europeia, o qual ainda era mais alto em 1991 (151 raparigas para 100 rapazes)
(Eurostat, 1995), período em que estava menos disseminada a rede de universidades
90
privadas. Os Censos Populacionais desse ano (1991) registavam na população dos 20-
24 anos perto de 67% de mulheres para 33% de homens na população diplomada com
ensino superior. Nos Censos de 2001, a tendência para a feminização dos níveis de
escolarização mais elevados mantém-se, sendo que o diferencial era favorável às
mulheres, quer em termos percentuais (4,1% contra 3,4% da população que frequentava
licenciaturas, mestrados ou doutoramentos), quer no facto de possuírem mais
habilitações nos níveis de ensino básico (19,2% para as mulheres, 17,4% para os
homens).
A par do aumento do sector terciário assistiu-se a uma participação progressiva
das mulheres no mercado de trabalho, a qual em certas décadas, praticamente duplicou
(Guerreiro et al, 1998). De uma taxa de actividade feminina de 13% em 1960 passou-se
para 43% em 1997, de acordo com os dados constantes no Plano Nacional de Emprego
(Ministério do Trabalho e da Solidariedade, 1999: 112). Calculada com base no
conjunto da população em idade de trabalhar, modalidade utilizada pelo Observatório
do Emprego da Comissão Europeia, a taxa de actividade feminina situava-se, em 1997,
nos 63,6%, em 2002 nos 65%, e em 2003 nos 65,6%. No que diz respeito à taxa de
emprego, de acordo com os mesmos critérios, em 1997 situava-se nos 58,6% e em 2003
era de 61,4%, o que testemunha a crescente feminização do mercado de trabalho.
(Comission Européenne, 1999; 2005). Mais, quando comparadas com as mulheres dos
restantes países que constituem a Europa dos 25 observamos que o nosso país apresenta
a sétima taxa de actividade feminina mais elevada para o grupo etário dos 15 aos 64
anos (65,6%, em 2003), sendo a Suécia o país que apresenta a percentagem mais
elevada (75,4%) e Malta com a percentagem mais baixa (36,8%). Inclusivamente, em
2002, as mulheres portuguesas, a par com as suecas, eram as que trabalhavam até uma
idade mais tardia (63,1 anos), mais três anos que a média estimada pelo Eurostat (60,4).
Por outro lado, a taxa de actividade masculina, relativamente ao conjunto da população
de todas as idades, apresenta um certo decréscimo. De perto de 64% em 1960 desce
para os 57% em 1997. Assim, globalmente pode dizer-se que a taxa de actividade em
Portugal tem crescido sobretudo com o contributo da participação feminina na vida
profissional.
Grande parte das mulheres trabalha no sector dos serviços, a exemplo do que
acontece noutros países. Segundo o referido Observatório do Emprego, os serviços são
o sector de actividade mais feminizado em Portugal. Segundo Guerreiro (2001), os
serviços contavam, em 1997, com uma taxa de emprego feminino de 64,6% para uma
91
taxa de emprego masculino de 48,6%. Confirma-se, com estes valores, o que vários
estudos têm referido, no que respeita à segregação horizontal do mercado de trabalho,
calculada relativamente ao conjunto da população de todas as idades. As mulheres são
remetidas para determinados sectores de actividade, e dentro destes para determinadas
ocupações muito específicas. De facto, em 1999, a profissão principal que caracterizava
a população feminina era do “pessoal dos serviços e vendedores” com 19,2%,
correspondendo as mulheres a 63,8% do total afecto a esta profissão. Volvidos 5 anos,
observa-se sensivelmente a mesma percentagem (19,1%) para a mesma categoria
profissional, seguida das profissões não qualificadas (16,9%). No entanto, quando nos
centramos nas profissões mais qualificadas “Quadros Superiores de Administração
Pública, Dirigentes e Quadros Superiores de Empresas” e “Profissões Intelectuais e
Científicas”, verificamos que os valores das percentagens de participação dos homens e
das mulheres nestas profissões são muito próximos (17,6% para os homens, 17,2% para
as mulheres). Porém, não obstante esta situação, observa-se igualmente uma maior
proporção de homens na primeira categoria de profissões e uma proporção maior de
mulheres na segunda, o que é testemunho de que mesmo altamente qualificadas, as
mulheres continuam a não aceder a lugares directivos e de maior destaque social e
profissional. Ainda no que diz respeito a esta questão, e olhando para os valores
apresentados pela Eurostat em 2005, observa-se que Portugal é o quarto país que
apresenta a percentagem mais baixa de mulheres a trabalhar no sector dos serviços
(55%), precedido pela Eslovénia (52,3%), a Polónia (53%) e a Lituânia (54,1%); e o que
se encontra em sexto lugar (com 12,6%) dos países que apresentam percentagens mais
elevadas de mulheres que desenvolvem actividades profissionais no sector da
agricultura, sector este marcado pela precariedade e rendimentos baixos.
Esta última observação conduz-nos a um outro tópico que marca a realidade
portuguesa no que diz respeito à desigualdade entre os sexos: as diferenças salariais
entre homens e mulheres. Segundo o Plano Nacional de Emprego 2003-2006, o grau de
diferenciação dos ganhos médios entre homens e mulheres no sector empresarial passou
de 72,6% em 1999 para 73,8% em 2000, em termos brutos, o que mostra que continua a
existir uma maior concentração de homens em sectores e profissões com salários mais
altos, bem como alguns fenómenos de discriminação indirecta em termos salariais.
Entre Abril de 1993 e Outubro de 1998, de acordo com o Inquérito dos Ganhos, mais de
metade dos trabalhadores por conta de outrem que recebem o salário mínimo nacional
eram mulheres. Do mesmo modo, e segundo os dados do “Painel Europeu dos
92
Agregados Domésticos Privados” (Eurostat), em 2003, a diferença entre os salários
brutos auferidos numa hora pelas mulheres e pelos homens era, em média, desfavorável
para as primeiras em 9%.
As mulheres são igualmente as que apresentam maiores taxas de desemprego de
longa duração (2,7% em 2003, contra 1,8% para os homens, no mesmo ano).
Considerando as taxas de desemprego por grupos de idade, verificou-se que o
desemprego, segundo estatísticas do INE de 2001 referentes a 1999, foi maior nas
mulheres entre os 15 e 24 anos, com taxas de desemprego mais elevadas do que os
restantes grupos de idade (10,8%). O inquérito ao emprego mostra que o único grupo
etário em que as mulheres têm uma taxa de desemprego inferior à dos homens é no dos
54 e mais anos. Cruzando a condição de “desempregada” com o nível de escolaridade
damo-nos conta que a maior parte das mulheres desempregadas possuíam o ensino
básico (76,6%) e que 17% possuíam o ensino superior.
Uma outra particularidade a referir no que respeita à inserção profissional das
mulheres portuguesas é a da pequena expressão do trabalho a tempo parcial. Com essa
situação não regulamentada até recentemente (Ministério do Trabalho e Solidariedade,
1999), e também devido aos baixos salários médios praticados no país, Portugal é dos
parceiros da União Europeia com menor incidência de trabalho em tempo parcial.
Embora em crescimento, não ultrapassava os 15% em 1997, sendo de 9,9% a média do
trabalho a tempo parcial para ambos os sexos (Comission Européenne, 1999).
Em suma, apesar deste cenário de feminização do emprego, do sistema de ensino
e formação, persiste uma série de factores relacionados com segregação e
discriminação. As recomposições sociais que se observam no nosso país nas últimas
décadas têm sido determinadas por um conjunto de factores que se relacionam, por um
lado, com o aumento da presença feminina em todos os níveis de ensino e de formação
profissional, e por outro, pela entrada massiva das mulheres no mercado de trabalho e a
passagem para um modelo de participação na actividade profissional mais contínuo30,
ou seja, menos marcado por interrupções por motivos relacionados com a prestação de
cuidados à família. Quando comparamos a situação das mulheres portuguesas com a dos
outros países que constituem a UE, damo-nos conta de um conjunto de situações: as
mulheres portuguesas são as que têm o horário de trabalho mais longo da UE; são umas
30
Este modelo mais contínuo de participação feminina no mercado de trabalho está em boa parte
relacionado com dois factores distintos: a forte adesão das mulheres com filhos pequenos a uma
actividade profissional e a quebra das taxas de fecundidade.
93
das que detêm uma taxa de actividade feminina mais elevada, mas as que apresentam os
salários mais baixos da UE.
7.1 Mudança e diversidade nas relações familiares
As taxas de escolaridade mais elevadas, os percursos escolares mais prolongados, bem

como as maiores dificuldades dos jovens na obtenção de um emprego estável,
correspondem a uma idade mais tardia para entrada na vida adulta e para constituição da
própria família (Lewis, S. et al, 1999). Os indicadores demográficos apresentados pelo
INE, para o ano de 2003, apontavam como médias de idade para o 1º casamento dos
homens os 28 anos e das mulheres os 27, quando em 1960 estes valores eram,
respectivamente, de 26,9 e 24,8 anos. A taxa de nupcialidade em Portugal é das mais
elevadas da Europa (6,7% em 1998) (Eurostat, 1999b), mas tem vindo a descer no nosso
país passando de 7,3 em 91 para 5,7 em 2001 (INE, Censos 2001). Os casamentos
católicos continuam a ser maioritários (66,5% em 1996), embora este último indicador
esteja em decréscimo com o aumento da coabitação (que duplicou entre 91 e 2001,
passando neste último ano a abranger 6,9% dos núcleos) (Aboim, 2003). As taxas de
divórcio por seu lado sobem (indicador que duplicou, passando de 1 em 1991 para 1,8
em 2001). Em 2003, cada mulher teve, em média, 1,4 crianças. O adiamento da
maternidade acontece cada vez com mais frequência sendo que, segundo o INE, a idade
média da mulher aquando do nascimento do primeiro filho é de cerca de 27 anos (26 em
1995) e a idade média no nascimento de um filho (sem ser o primeiro) é de
aproximadamente 29 anos (28 em 1995).
Os nascimentos diminuíram drasticamente situando-se a taxa de natalidade em
11,1% no ano de 1996, ainda que pareça estar a inflectir no sentido de uma ligeira
subida a partir daquela data (11,4% em 1998) (Eurostat, 1999a); e o índice sintético de
fecundidade passou de 1,6, em 1991 para 1,5 em 2001. Os filhos nascidos fora do
casamento continuam a aumentar desde os anos 70, situando-se nos 20% em 1998
(Eurostat, 1999a) e passaram para 23,8% em 2001 (INE, Censos 2001).
Os agregados domésticos são hoje mais pequenos do que em 1960. Passaram de
uma dimensão média de 3,8 indivíduos para 3,1 em 1991, e para 2,8 em 2001 (INE,
Censos 1991 e 2001). Por seu turno, a percentagem de agregados domésticos com 5
94
pessoas diminuiu, representando, nos censos 2001, 3,5% dos agregados, metade de
1991 e um quinto do que representava em 1960 (Aboim, 2003).
Segundo a mesma autora, as famílias monoparentais não parecem ter tido um
grande crescimento, nem tampouco os agregados domésticos de famílias complexas
decresceram significativamente, podendo muitos deles albergar no seu seio núcleos
monoparentais.
A estes indicadores associam-se, como atrás se viu, elevadas percentagens de
mulheres a exercerem profissão em regime de tempo completo e sem interromperem a
respectiva actividade profissional enquanto têm crianças pequenas.
Este parece ser, aliás, um traço distintivo da sociedade portuguesa actual por
comparação quer com as muito mais baixas taxas de actividade feminina nos outros
países do sul da Europa, quer com as muito mais elevadas percentagens de trabalho a
tempo parcial das mulheres com filhos em diversos países europeus situados mais a
norte. Note-se ainda que nas famílias portuguesas os cônjuges do sexo masculino
realizam muito poucas tarefas domésticas (Knüppel, 1995; Guerreiro e Ávila, 1998).
Para algumas famílias portuguesas parece ainda funcionar a rede de entreajudas
familiares femininas e outras poderão contar com apoio doméstico profissionalizado.
Mas numa grande parte dos casos, se as solidariedades de parentesco não funcionam e
não dispõem de recursos financeiros suficientes que lhes permitam adquirir serviços no
mercado, recai sobre as mulheres a acumulação do trabalho profissional com o trabalho
familiar. Inclusivamente, as mulheres portuguesas, quando comparadas com as dos
outros países da UE, são as que dispõem de menos apoios em termos de equipamentos
de apoio ao cuidado de crianças, idosos, dependentes ou deficientes dependentes.
Por fim, para concluir este conjunto de referências de enquadramento, refira-se
também o crescimento da população idosa e dos agregados domésticos de pessoas sós
em idade avançada. Esta população é a que tem mais peso (51%) no conjunto das
unidades domésticas de um só residente e representa 20% da faixa etária de mais de 65
anos (Guerreiro, 2003), o que levanta a questão da prestação de cuidados, os quais, em
muitos casos, já não podem ser assegurados por familiares, por vezes ausentes, outras
vezes em fase activa e exigente dos respectivos trajectos profissionais, sem
disponibilidade para atender às suas necessidades. Os dados aqui apresentados
procuram situar a sociedade portuguesa no contexto europeu e evidenciam que em
muitos aspectos seguimos o que se passa noutros países, se bem que com atrasos, e
95
noutros apresentamos especificidades decorrentes de características estruturais, a nível
social, económico e cultural.
7.2 A evolução das políticas de apoio à família em Portugal
Nos últimos 30 anos as famílias com crianças no nosso país assistiram a muitas
mudanças. Quer do ponto de vista demográfico, quer do ponto de vista da relação das
mulheres com o mercado de trabalho31, em geral, podemos dizer que tem havido
algumas mudanças no apoio à família no seu dia-a-dia familiar e laboral. Mesmo as
próprias definições de família e das obrigações entre familiares, tal como se encontram
na legislação e nas medidas de política social de apoio à família, têm sofrido várias
transformações desde o sistema corporativo de protecção social até aos dias de hoje. A
questão da igualdade entre os sexos, introduzida nas políticas de apoio à família depois
do 25 de Abril de 74, não apenas sustentou a responsabilidade pública pela importância
do trabalho feminino e a protecção das mulheres no mercado de trabalho como também
desenvolveu, em particular nos últimos anos, uma forte ligação às questões da
conciliação trabalho/família.
No âmbito das políticas familiares em Portugal podemos falar de vários

elementos importantes. Desde as licenças de maternidade/paternidade até ao
desenvolvimento das estruturas de guarda, passando pelo apoio às mães através da
flexibilização dos horários ou dos tempos de trabalho, muito se tem feito na tentativa de
apoiar as famílias no seu dia-a-dia familiar e laboral.
31
Lígia Amâncio (1994) sistematizou cinco teorias implícitas sobre a situação das mulheres no trabalho: a
teoria implícita psicológica que apresenta a discriminação da mulher no trabalho como resultante de um
perfil de características psicológicas negativas e inadequadas ao desempenho no mundo do trabalho; a
teoria implícita positiva que questiona a discriminação da mulher no trabalho, ao apresentar as
características expressivas e a orientação relacional do comportamento feminino como particularmente
adequadas ao mundo do trabalho (o que corresponde a uma valorização desta teoria implícita da
“personalidade” feminina); a teoria implícita progressiva que apresenta a discriminação da mulher no
trabalho como resultante de interesses económicos, da estratificação social entre os sexos e da posição
dominante e privilegiada dos homens neste mundo, acentuando uma causalidade externa e sociológica; a
teoria implícita individual que apresenta a discriminação da mulher no trabalho como resultante da
incompetência, das qualificações e orientação vocacional de algumas mulheres; e a teoria implícita
tradicional questiona a discriminação da mulher no mundo do trabalho como consequência do papel
tradicional da mulher na família, situando a questão numa vocação “natural” e socialmente valorizada da
categoria feminina.
96
Foi depois do 25 de Abril que a abordagem a estas questões foi feita de uma
forma mais abrangente e com uma implementação mais eficiente e real. A Legislação
começou por tirar da letra da lei, que vigorava no Estado Novo, o dever das mulheres de
orientarem a casa e as tarefas domésticas, abolindo o carácter subordinado que lhes era
imputado na altura, no que diz respeito à sua relação com o marido e ao estabelecimento
de regras no seio familiar; e introduziu os mesmos direitos e deveres para homens e
mulheres, mães e pais, impondo a igualdade de direitos em todos os domínios através da
proibição de qualquer tipo de discriminação sexual (art. 13), especialmente no emprego
(art. 59 e 60) (Wall, no prelo, 2004). Na Constituição de 1976, passou a ser reconhecida
ao Estado a obrigação de informar relativamente ao planeamento familiar, e de
desenvolver a Rede Nacional de Assistência Infantil cooperando, desta forma, com os
pais na educação das crianças (artigo nº 67). Segundo Wall (2000), durante este período,
as medidas específicas com impacto significante no quotidiano das famílias com
crianças pequenas eram centradas na questão da protecção das mulheres no mercado de
trabalho, principalmente, no que diz respeito à provisão de uma variedade de medidas
relacionadas com a maternidade. Foi introduzida em 1976 a Licença de Maternidade,
paga na totalidade pelo período de 90 dias para todas as mulheres trabalhadoras (Lei nº.
112/76 de 7 de Fevereiro), e em 1979 na Lei nº. 392 estabeleceu-se a igualdade de
direitos no trabalho, quer no que diz respeito aos direitos da mulher enquanto
trabalhadora, quer no que diz respeito ao seu salário: “pagamento igual para trabalho
igual”. Esta lei assinalou igualmente a importância da maternidade através da definição
da protecção da mulher grávida no trabalho32. A Comissão para a Igualdade no
Emprego e no Trabalho foi fundada no mesmo ano com o objectivo específico de
“fiscalizar” a implementação destes novos princípios.
As mudanças ao nível de quem poderia requerer tais benefícios ou ser titular
tiveram algum impacto nas famílias de então, uma vez que alargou o âmbito de
aplicação dos mesmos. Se anteriormente, no Estado Novo, o subsídio de família, criado
por Salazar nos anos 40, se baseava no conceito de homem “ganha-pão”, decorrendo daí
a atribuição da titularidade do mesmo ao membro masculino do casal33 (casado e
32
A Comissão para a Igualdade no Trabalho e no Emprego do Ministério do Emprego e da Segurança
Social foi fundada ao mesmo tempo com a obrigação de controlar e supervisionar a implementação destes
novos princípios.
33
Este era apenas recebido se dissesse respeito a famílias de mulher e filhos “legítimos”, estes até aos 14
anos (Wall, 1995b). Nos anos 60/70, numa tentativa de desenvolver o sistema de segurança social, o
regime atribuiu pequenos benefícios adicionais às famílias: subsídios de casamento, de nascimento e de
97
trabalhador do sector da indústria ou do sector dos serviços), na nova Lei nº 197/ 77 de
17 de Maio estabeleceu-se que o pedido de benefícios sociais poderia ser feito por
qualquer adulto independentemente do sexo e do estado civil, sendo este considerado
como um direito da criança. Desta forma, a universalização dos benefícios trouxe para o
sistema de subsídios familiares as famílias que anteriormente eram formalmente
excluídas pelo Estado, normalmente os mais pobres, como sejam as mães solteiras com
crianças nascidas fora do casamento (Wall, no prelo, 2004).
Ao nível dos serviços de apoio às crianças na Constituição de 197634, ao
invés da política estabelecida pelo Estado Novo, onde se partia do princípio que as mães
e as famílias eram responsáveis pela prestação de cuidados às crianças35, o Estado
compromete-se a desenvolver uma rede nacional de assistência materno-infantil e a
cooperar com os pais na educação dos filhos promovendo, ao mesmo tempo, a
privacidade e autonomia da família36. A resposta às necessidades das crianças pequenas
e a educação pré-escolar tinha como principal origem as instituições particulares de
solidariedade social ligadas à Igreja, que tinham uma vasta tradição na prestação de
serviços, e as instituições privadas lucrativas e cooperativas. O aumento desta rede de
prestação de cuidados às crianças e de educação pré-escolar está relacionado, ao mesmo
tempo, com a criação de instituições de cuidados às crianças fundados por comunidades,
organizações voluntárias, organizações comunitárias, sindicatos, etc. Esta lenta
expansão dos jardins-de-infância nos primeiros 10 anos depois da Revolução foi
acompanhada por algumas medidas políticas. Por exemplo, foram constituídos dois
corpos coordenadores da educação pré-escolar: o Ministério da Educação e o Ministério
do Emprego e Segurança Social (actual Ministério do Trabalho e da Solidariedade). A
aleitamento (Decreto nº17963 de 23 de Setembro de 1960) e um subsídio de maternidade em 1963 (Wall,

200:54). Estes benefícios, tal como os de apoio à família, continuavam a ignorar os trabalhadores rurais e
os que não tinham uma carreira contributiva. Este modelo corporativista de prestação de benefícios
sociais tinha um duplo carácter: por um lado tinha um carácter explícito no sentido em que reconhecia a
inadequação do sistema salarial às necessidades das famílias; por outro, tinha um carácter implícito uma
vez que era uma forma de o Estado promover o casamento e o aumento da natalidade.
34
Artº. 67 da Constituição de 1976.
35
No entanto, é importante relembrar com a emigração masculina, nos anos 60, deu-se uma entrada
massiva das mulheres no mercado de trabalho e como tal o sector privado e o sector voluntário
começaram muito timidamente, a prestar cuidados às crianças em idade pré-escolar (Bairrão in Wall,
2001).
36
Apesar do reconhecimento formal em 1976 do dever do Estado em desenvolver uma rede nacional de
assistência materno infantil, os investimentos públicos encontravam-se mais direccionados para o
desenvolvimento de outros sectores do sistema educativo, como a educação básica obrigatória. Nos finais
dos anos oitenta apenas 31% das crianças entre os 3 e os 5 anos estavam inseridas em jardins de infância
(Bairrão e Tietze, 1995).
98
partir de então, as creches criadas pelos empregadores foram desaparecendo
gradualmente, mas as instituições não lucrativas de solidariedade social aumentavam de
uma forma estável, apesar de não serem suficientes na satisfação de todas as
necessidades das famílias com crianças pequenas. Nas cidades existiam longas listas de
espera e baixa qualidade nos serviços prestados devido ao afluir de pessoas às
instituições; na maior parte das zonas rurais, creches e ensino pré-escolar eram
praticamente inexistentes; nas grandes cidades, embora com maior qualidade do que nas
outras cidades, em termos dos serviços prestados e das instalações que ofereciam, não
eram suficientes para satisfazer as necessidades das famílias.
O cuidado prestado pela família e as amas ilegais eram a alternativa às

instituições formais de prestação de cuidados às crianças. Estas tinham a vantagem de
serem mais baratas e de oferecerem horários mais flexíveis e extensíveis. As mulheres
com ocupações profissionais podiam recorrer sistematicamente a mulheres que, para
além de cuidarem dos seus filhos, faziam as lidas da casa. Se nenhuma destas soluções
estava ao dispor das famílias, as crianças eram deixadas em casa sozinhas ou sob a
alçada de uma criança mais velha, mesmo tendo em consideração que os novos valores
da constituição, no que diz respeito à infância, insistiam na protecção e no cuidado das
crianças. No entanto, é preciso termos em consideração que os pais nos anos 70 e 80
foram socializados numa sociedade profundamente rural onde o trabalho e a
sobrevivência eram as prioridades e a protecção social e a provisão de cuidados, bens e
serviços era inexistente37.
Em meados dos anos 80 e durante os anos 90 assistiu-se ao que André (1993)
denominou de “consolidação” da participação das mulheres no mercado de trabalho
onde o padrão de actividade feminina se aproximou do dos homens e onde os
casamentos e o nascimento dos filhos deixaram de ser factores determinantes para o
abandono da actividade profissional. Acresce ainda dizer que este valor subiu para 65%
em 2001. Neste contexto, é igualmente importante apontar que esta participação no
mercado de trabalho, ao contrário de alguns países, é, na sua grande maioria, a tempo
inteiro. Enquanto que em Portugal a percentagem de mulheres a trabalhar a tempo
parcial, no ano de 2000, era de 16%, noutros países da União Europeia esses valores são
37
Nos anos 90 o problema das crianças deixadas sozinhas em casa continuou a ser uma realidade.
Almeida et al (1990), num estudo sobre os maus tratos às crianças, afirmam que a falta de cuidados às
crianças é um dos três principais tipos de maus tratos numa amostra de 755 crianças mal tratadas e o que
é curioso é que este tipo de mau trato é transversal a todas as classes sociais.
99
substancialmente mais altos: 70% na Holanda; 45% no Reino Unido; 41% na Bélgica;
38% na Alemanha; 36% na Suécia e 34% na Dinamarca, entre outros (Eurostat, 2002).
No que diz respeito às políticas públicas relacionadas com esta alteração dos
valores da família e do trabalho feminino deram-se algumas mudanças. Estas
começaram por ter em consideração a vida familiar e a vida profissional, não apenas do
ponto de vista dos problemas tradicionais da protecção da maternidade e da igualdade
de género, mas também do ponto de vista da conciliação entre ambos. Segundo Karin
Wall (2001) isto obrigou à tomada das seguintes medidas: aumento da protecção das
mães que trabalham antes e depois do nascimento da criança; aumento das licenças de
maternidade e de paternidade; e expansão dos serviços de apoio à criança.
Em 1984, a Lei da Protecção da Maternidade e da Paternidade estabeleceu um
novo conjunto de novas licenças para os pais. Dirigia-se aos pais que trabalhavam
(qualquer um deles) e atribuía-lhes trinta dias, por ano, para faltarem ao emprego para
cuidar de uma criança doente até aos 10 anos (ou 15 dias para cuidar de uma criança
acima dos 10 anos, um cônjuge ou um parente em linha ascendente)38. Estabeleceu-se
igualmente que qualquer dos membros do casal com crianças até aos 12 anos tinha
direito a trabalhar em part-time ou num horário flexível e, depois da licença de
maternidade, poderia usufruir de uma licença especial (não paga) para cuidar da criança
(Wall, 2001: 34-35).
Na segunda metade dos anos 90, a legislação aumenta a licença de maternidade
primeiro para 98 dias (Lei nº 17/ 95 de 9 Junho) e depois para 120 dias (Lei nº142/99 de
31 de Agosto)39. Introduziu igualmente 5 dias (a partir de Janeiro de 2000) de licença de
paternidade e permitiu a opção dos pais partilharem os 120 dias de licença ou de os
atribuir ao pai, após as 6 semanas gozadas obrigatoriamente pela mãe. Anteriormente, a
atribuição da licença aos pais apenas acontecia no caso do falecimento da mãe ou por
doença desta. Finalmente, os pais têm a possibilidade de usar duas semanas de licença
38
As excepções eram as mães solteiras, que tivessem o rendimento per capita inferior a 70% do
Ordenado Mínimo Nacional, os funcionários públicos e alguns trabalhadores no sector público e nos
serviços. Esta situação modificou-se em 1995, quando as leis 332/95 e 333/95 de 23 de Dezembro
afirmavam um benefício igual a 65% da média diária do salário para todos os trabalhadores que pediam
licença para cuidar de um filho doente com idade inferior a 6 anos ou, em alternativa, a trabalhar em
regime de part-time por 6 meses. Os avós foram igualmente tidos em consideração pela primeira vez: têm
o direito a 30 dias de licença paga para ajudar a cuidar de um neto recém-nascido no caso da mãe ser
solteira e ter até 16 anos aquando do nascimento da criança, e que viva na mesma casa.
39
Portugal é um dos países da União Europeia que tem a licença de maternidade mais curta (salvo a
Alemanha com 14 semanas, a Bélgica com 15, a Áustria, o Luxemburgo, a Holanda e Espanha com 16
semanas). Os países com licenças de maternidade mais longas são a Suécia com 64 semanas (dois meses
podem ser usados em exclusivo pela mãe e outros dois meses pelo pai); a Finlândia com 44 semanas; a
Dinamarca com 28 semanas e por fim o Reino Unido com 26 semanas (Abril de 2003).
100
parental (depois dos 120 dias) tendo como direito serem parcialmente recompensados
monetariamente pelo referido período de tempo.
Em 1999, com a Lei nº 142/99 de 31 de Agosto, a licença parental não paga foi
alterada para três meses de licença parental para cuidar de criança até aos 6 anos ou, em
alternativa, a trabalho part-time por 6 meses ou a combinação dos dois tipos de licença.
Os avós foram igualmente tidos em consideração na prestação de cuidados à criança,
sendo que têm a possibilidade de usufruir de 30 dias de licença paga. No entanto, esta
licença só é atribuída no caso da criança ser filha de uma família monoparental em que a
mãe tem idade inferior a 16 anos e reside na mesma casa que a avó. A mulher grávida
também é tida em consideração, foi-lhe atribuído o direito de gozo de licença de
maternidade anterior ao parto no caso de haver risco de aborto, pelo período de tempo
necessário para a prevenção do risco fixado por prescrição médica.
Relativamente aos benefícios da Segurança Social, aconteceram duas grandes
mudanças: a primeira está relacionada com os benefícios familiares no seu global, a
segunda está relacionada com a introdução de um rendimento mínimo de sobrevivência
para as famílias mais carenciadas.
No que concerne às estratégias de desenvolvimento da prestação de cuidados à
criança e à educação da criança pequena, o problema tem sido amplamente discutido na
última década. O instrumento de política social no que diz respeito a esta questão,
desenvolvido no final dos anos 90, foi a Lei da Educação Pré-escolar que passou no
Parlamento em Dezembro de 96, que foi seguida, em 1997, da Lei 147/97, de 11 de
Junho, que institui as estratégias para o desenvolvimento da educação pré-escolar40. A
lei resultante é um compromisso entre a visão da necessidade de criação de uma rede
pública do ensino pré-escolar gratuito e a de que a família, o sector privado, a
administração central e as autoridades locais devem estar envolvidas na expansão destes
serviços. Esta lei define a educação pré-escolar dos 3 aos 5 anos como o primeiro
estádio da educação básica e estabelece os princípios de organização e objectivos
principais ao mesmo tempo que indica papéis e obrigações do Estado, da família, das
autoridades locais e das instituições privadas. Ao longo desta terceira fase, as estratégias
40
A lei resultante é um compromisso entre a visão da necessidade de criação de uma rede pública de pré-
escolas gratuita e a de que a famílias, o sector privado, a administração central e as autoridades locais
devem ser envolvidas na expansão destes serviços. Esta lei define ainda o ensino pré-escolar (dos 3 aos 5
anos) como o primeiro estádio da educação escolar básica, estabelece os objectivos principais ao mesmo
tempo que atribui obrigações ao Estado, à família, às autoridades locais e as instituições privadas. A nova
lei também estabelece um horário de funcionamento dizendo que este deve ser adaptado por forma a que
forneça refeições às crianças e para ter em conta não só as actividades educacionais como também as
necessidades das famílias.
101
públicas de desenvolvimento do sector afastaram-se de um modelo baseado no conceito
de “rede pública” financiada e gerida pelo Estado e aproximaram-se de um modelo
pluralista caracterizado pela diferenciação institucional e pela mistura do público e do
privado, levando a que três sectores repartam hoje entre si a gestão e o financiamento
dos equipamentos sócio-educativos: o sector público (equipamentos pertencentes ao
Estado ou às Câmaras); o sector privado não lucrativo subsidiado pelo Estado; e o
sector privado com fins lucrativos (Wall, 2000).
No que diz respeito às provisões financeiras às famílias estas ainda se podem
considerar limitadas, no entanto tem vindo a aumentar: nos anos 90 incluíram medidas
como o já referido Rendimento Mínimo Garantido, actual Rendimento Social de
Inserção; o reforço da protecção social à pessoa desempregada a partir dos 45 anos; o
aumento da Licença de Maternidade para 120 dias; e a introdução do pagamento de
65% do salário aos pais que fiquem em casa para cuidar de um filho doente com idade
inferior a 10 anos. Em 2003 foram introduzidas algumas alterações através do decreto-
lei 176/2003 de 2 de Agosto desse ano. A primeira das mudanças é puramente
simbólica, o “subsídio familiar a crianças e jovens” volta a ser chamado de “Abono de
família para crianças e jovens”. A segunda mudança é mais significativa. Está
relacionada com o titular do subsídio e as condições em que o pode ser. Até ao
estabelecimento deste decreto-lei a titularidade desta provisão às famílias estava ligada
ao emprego e à segurança social, ao passo que agora a titularidade está relacionada com
a residência em Portugal, o que quer dizer que o titular terá de ser cidadão nacional, a
residir em Portugal, ou um residente estrangeiro com visto de residência ou trabalho
(artigo 7º do decreto acima referido). O terceiro aspecto que caracteriza esta nova forma
de atribuição de prestação financeira às famílias é a selectividade. Com o objectivo de
melhorar a redistribuição e chegada a famílias mais vulneráveis em termos económicos
e sociais, a nova lei enfatiza, por um lado, a necessidade de apoiar as famílias
numerosas (famílias com três ou mais crianças), e por outro, criar outros níveis de
atribuição de subsídios às famílias. Deste modo foram introduzidos os seguintes
objectivos: as famílias com um rendimento superior a 5 vezes o salário mínimo não têm
direito a qualquer tipo de apoio financeiro por parte do Estado, o que elimina o
princípio da universalidade do direito social de protecção para todos os beneficiários; os
níveis de atribuição do abono de família para crianças e jovens passam a estar
escalonados de acordo com cinco níveis, em vez de quatro: o primeiro nível (que diz
respeito a famílias que ganham acima de 0,4 do salário mínimo nacional) atribui 120
102
euros para as crianças até aos 12 meses de idade ou menos de 30 euros para crianças
com mais de um ano de idade; no segundo nível de rendimento (entre 0,5 e um salário
mínimo nacional) as famílias recebem 100 euros para crianças com idade inferior a um
ano ou menos de 25 euros por criança com idade superior a um ano; o terceiro nível
(mais de um salário mínimo nacional e até 1,5 vezes do SMN) atribui 80 euros a
crianças até um ano de idade e menos de 23 euros para crianças mais velhas; o quarto
nível (rendimento entre 1,5 vezes o SMN e 2,5 vezes) atribui 50 euros a crianças até um
ano de idade e menos de 20 euros para crianças acima desta idade; e o quinto nível
(mais de 2,5 vezes o SMN até 5 vezes este valor) atribui 30 euros a crianças com idade
até um ano e menos de 10 euros para crianças acima desta idade. Foi igualmente
introduzido um valor extra para as famílias que estivessem enquadradas no 1º nível de
rendimentos com crianças entre os 6 e os 16 anos.
Podemos, em forma de síntese global, afirmar que as políticas públicas em
Portugal evoluíram no sentido da tomada de consciência da importância da conciliação
entre a vida familiar e o trabalho41 e não se restringiram apenas a questões tradicionais
como a protecção da maternidade. A aproximação do nosso país às políticas familiares
faz-se a partir das seguintes grandes preocupações: encetar uma atitude favorável ao
trabalho feminino através da introdução, relativamente cedo, de uma licença de
maternidade mais ou menos generosa; promover medidas políticas que visem uma
melhor conciliação trabalho/família; proteger os direitos das famílias através da
combinação sistema universal/sistema selectivo; e no que diz respeito à prestação de
cuidados às crianças, aumentar a taxa de cobertura de serviços. Estas questões
implicaram a produção de responsabilidades públicas na protecção das mães que
trabalham, antes e depois do nascimento da criança; a construção de um sistema de
licenças para os pais e para as mães; e a expansão dos serviços sociais de apoio às
crianças, tudo isto tendo como objectivo, voltamos a assinalar, a conciliação trabalho/
vida familiar.
41
De facto, introduziu-se na constituição portuguesa uma alínea que faz referência à questão da
conciliação trabalho/ família: Artigo 58º alínea b), revisão de 1997.
103
7.3 Serviços e equipamentos de apoio às famílias
Até à revolução de Abril de 1974, as iniciativas de carácter social estavam sobretudo

relacionadas com a intervenção da Igreja e das Misericórdias. Estas instituições, em
estreita articulação, foram no passado e são ainda no presente agentes fundamentais da
acção social em Portugal (Capucha, 1995:59). Segundo Guerreiro (2002:95) a partir de
finais dos anos 70, surge a criação de outro tipo de serviços, substitutivos dos cuidados
usualmente prestados por aquelas instituições, quando as famílias não reúnem condições
para os assegurar aos seus membros. Apesar de criadas através de uma perspectiva
sobretudo de carácter assistencialista e de apoio às famílias carenciadas, estas
instituições constituíram o primeiro passo para a criação de infraestruturas de apoio a
crianças e, numa segunda fase, a idosos. Na legislação regulamentadora da existência
destas instituições, não se via ainda, nessa altura, a preocupação de criação de emprego
nem da necessidade de conciliação entre a vida profissional e responsabilidades
familiares.
Por outro lado, e segundo a autora, as primeiras políticas de combate ao
desemprego, datadas da década de 80, não evidenciam a necessidade de criação de
actividades relacionadas com a prestação de serviços às famílias, mas sim a maior
preocupação com a necessidade de criar mais postos de trabalho, de combater o
desemprego e a exclusão social daí decorrente. Saliente-se, a este respeito, o Decreto-
Lei nº. 257/86, de 27 de Agosto, visando “o aumento do volume de emprego estável”,
bem como um programa de carácter experimental de apoio à contratação de jovens
menores de 25 anos e desempregados de longa duração com mais do que aquela idade.
Juntamente com o Decreto-Lei nº. 64-C/89, de 27 de Fevereiro, prevêem estes
diplomas, através de programa dinamizado pelo IEFP - Instituto de Emprego e
Formação Profissional, isentar as entidades empregadoras do pagamento de
contribuições para a segurança social até montantes a determinar42. É já nos anos 90, e
mais especificamente na segunda metade dessa década, que surge de uma nova
perspectiva de articulação entre solidariedade social, criação de emprego e conciliação
entre trabalho e vida familiar (Guerreiro, 2002:95).
Segundo a Carta Social (2002), a distribuição das entidades proprietárias ou
gestoras de equipamentos sociais fazia-se do seguinte modo: mais de ¾ das entidades
42
Veja-se igualmente o Decreto-Lei nº 125/91, de 21 de Março, e o Decreto-Lei nº. 89/95, de 6 de Maio,
bem como a Portaria nº. 247/95, de 29 de Março.
104
não têm fins lucrativos, constituindo as IPSS, cerca de 72% deste universo. O número
total de entidades proprietárias de equipamentos sociais cresceu 20,4% no período de
1998-2002. Esta tendência crescente foi observada tanto relativamente às entidades não
lucrativas (18,9%) - que representam cerca de 80% do total - como também no que
concerne às lucrativas que subiram 26,8% desde 1998.
No que diz respeito à distinção dos equipamentos sociais, à semelhança do que
acontecia com as entidades proprietárias também estas aumentaram (26,5%, de 1998 a
2002). 87,7% dos equipamentos pertencem à rede solidária, o que já acontecia em 98
(Carta Social, 2002). Segundo o mesmo documento, apenas 5,8% detêm menos de 5
equipamentos enquanto que 11,5% possuem mais de 50 equipamentos. A concentração
dos equipamentos sociais tem acompanhado o padrão de distribuição da população (no
território continental), observando-se uma maior densidade nas áreas metropolitanas de
Lisboa e do Porto e em toda a faixa litoral a norte da península de Setúbal, bem como
nos concelhos sede de distrito. Assim, no que se refere ao equipamento instalado por
distrito, Setúbal apresenta a maior percentagem de equipamentos lucrativos em
funcionamento (31,7%) e Lisboa e Leiria (com 24,5% e 23,5%, respectivamente) são
igualmente os distritos que possuem maior percentagem de equipamentos instalados.
A rede solidária tem sido a grande responsável pelo crescimento do número total
de equipamentos. Estes, segundo a Carta Social (2002) têm crescido em média 344
equipamentos por ano sendo que, cada seis novos equipamentos da rede social tem
correspondido à introdução de um equipamento da rede lucrativa.
No que diz respeito às respostas sociais, em 2002, as áreas de intervenção com
maior crescimento foram as de “família e comunidade”, com 40,7% e da “população
idosa” com 34,7%. Cerca de metade da totalidade das respostas sociais (50,3%), elegem
a população idosa como população alvo, o que nos permite afirmar que este tipo de
equipamento está a crescer e que o interesse por toda a problemática associada a estas
situações está a aumentar consideravelmente.
O reforço da Rede Social nos últimos anos traduz-se assim no aumento das
respostas sociais e, ao mesmo tempo, reflecte-se de um modo positivo, na capacidade
instalada e no número de utentes. Comparando com 1998, em 2002 criaram-se mais
30,9% dos lugares e abrangem-se mais 39,7% dos utentes. Em 2002, 69,9% da
população utilizadora de respostas sociais usufrui de acordo de cooperação.
A taxa de utilização dos equipamentos de apoio à família que diz respeito às
crianças e aos jovens, tendo em consideração o período de referência (1998-2002), tem
105
sido sempre superior a 90%, o que conduz a uma ocupação quase completa dos
equipamentos.
Centrando-nos agora nos equipamentos de apoio à criança, o desenvolvimento
no apoio aos cuidados com crianças pequenas caracterizou-se, ao longo dos últimos
quinze anos, por um crescimento lento, mas mais sustentado de equipamentos
colectivos. Os principais avanços realizados nos finais dos anos 90 estão relacionados
com a expansão das pré-escolas para as crianças entre os 3 e os 5 anos: em 1994/95,
55% das crianças, entre os 3 e os 5 anos, estava em instituições de educação pré-escolar,
subindo para 65 % em 1998/99 e para 74,3% em 2000/2001. A taxa de cobertura
segundo a população residente e a população escolar passa de 53,2% em 1994/1995,
para 74,3% em 2000/ 2001. 43
Estes equipamentos para a infância e juventude, segundo a Carta Social (2002),
tendem a instalar-se nas áreas urbanas, em locais próximos da residência ou do local de
trabalho dos pais.
Analisando os dados por resposta social às famílias com crianças e comparando
com 1998, observa-se que o número de Centros de Actividades de Tempos Livres, subiu
28,3%, aumentando também o número de creches (16,1%) e o número de lares de
crianças e jovens (12,1%). As respostas sociais que se dirigem a crianças e jovens em
situação de risco (Centros de Acolhimento Temporário e unidades de Emergência) são
as que registam um aumento percentual mais acentuado. Isto acontece não só porque
são respostas de intervenção recentes, como também se encontram em fase de expansão.
No que concerne aos horários de funcionamento das creches em 2002, observou-
se que a maioria (73,2%) inicia a sua actividade entre as 7.30 e as 8 horas da manhã e
encerra às 18 horas. Somente 19,9% dos estabelecimentos de apoio às crianças
encerram depois das 19 horas, o que se traduz numa maior dificuldade dos pais e
educadores em conciliar trabalho e cuidados às crianças pois a maioria sai deste tipo de
equipamentos antes do horário de trabalho acabar.
A solução “ama” (que diz respeito a crianças entre os 3 meses e os 3 anos) tem
uma distribuição desigual no continente, sendo o seu peso relativo pouco uniforme em
todos os distritos. O distrito de Bragança é o que detém uma maior percentagem de
crianças em amas (desde 1998) com 23,3%, seguido de Santarém (19,5%) e de Setúbal
(18,8%). Por seu turno, Beja e Vila Real nem sequer apresentam a opção “ama” no
43
Fonte: Ministério da Educação - Séries Cronológicas das Estatísticas da Educação.
106
conjunto de soluções de cuidados a crianças neste grupo de idades, o que já acontecia
em 2001.
Considerando agora a população idosa, segundo a Carta Social, todos os
concelhos do Continente, em 2002, estavam abrangidos por respostas deste tipo. A
maior concentração deste tipo de equipamentos encontra-se na zona metropolitana de
Lisboa e Porto e nos concelhos que têm um maior índice de envelhecimento. As
valências respeitantes a esta população tiveram desde 1998 uma taxa de crescimento de
34,7%. Analisando agora a evolução por resposta e tendo em consideração o período de
1998 a 2002, podemos constatar que o serviço de apoio Domiciliário é a valência cujo
crescimento se destaca (48,2%). As respostas “Centro de Dia” e “Lar e Residência para
Idosos” e “Centros de Convívio” também apresentaram uma tendência de crescimento
positiva.
A taxa média de utilização (1998-2002) para o total das respostas (Centro de Dia
e Lar e Residência para Idosos; Centros de Convívio, Serviços de Apoio Domiciliário e
CATEI), situa-se em 89,4%. O serviço de apoio domiciliário é a valência que, segundo
a Carta Social (2002), apresentou em 2002 uma taxa de utilização mais elevada
(97,3%). Esta é igualmente a valência que apresenta o maior crescimento desde 1998.
Os distritos que apresentam uma estrutura demográfica mais envelhecida são os
que têm uma percentagem mais elevada de cobertura das valência que dizem respeito a
esta faixa etária, sendo estes Portalegre, Castelo Branco e Guarda. Os distritos que
apresentam uma estrutura etária mais jovem são Braga (11,8%), Porto (12,3%), Aveiro
(14,3%), Setúbal (14,9%) e Lisboa (16%) que detêm valores inferiores à média
apresentada pelo Continente (16,5%).
De qualquer modo, e apesar do esforço feito desde o 25 de Abril, de forma
particularmente acentuada entre 1995 e 2000, a cobertura das necessidades dos
membros dependentes das famílias é extremamente escassa no nosso país, residindo aí
uma das maiores zonas de debilidade do sistema de segurança social e, também, um dos
campos com maior potencial de modernização e crescimento com impactes múltiplos na
qualidade de vida das pessoas beneficiadas, na conciliação do trabalho com a vida
familiar, na aprendizagem ao longo da vida e no emprego, em particular feminino.
107
8 Padrões de Territorialização
O fenómeno da pobreza encontra-se disseminado pelo território nacional. Contudo

podemos verificar a existência de espaços de maior concentração de grupos pobres,
onde se aglomeram as categorias mais vulneráveis: trabalhadores de baixos salários,
famílias monoparentais, isolados, idosos pensionistas, pessoas de menores
qualificações, grupos com orientações culturais mais ou menos marginais. Desta forma,
devido à escassez de recursos e a um sentimento de afinidade das opções tomadas face a
oportunidades de residência efectivas, estas populações acabam por ocupar áreas
desfavorecidas. Estas áreas são particularmente visíveis quando têm a forma de bairros
degradados que contrastam com o meio urbano e semi-urbano, ao contrário do que se
passa com as áreas rurais deprimidas do interior mais “diluídas na paisagem”.
O meio rural apresenta uma incidência da pobreza de 29,4% (ver Quadro17),

estando este valor acima da média nacional em 9 pontos percentuais e significando mais
do dobro do mesmo valor para o meio urbano. As zonas semi-urbanas encontram-se
mais perto da média, com 18,8% daquela taxa. Contudo, é necessário olhar a
importância deste fenómeno nos diferentes territórios, pois nas zonas urbanas residem
cerca de 40% das pessoas e famílias pobres, contra 35% em zonas semi-urbanas e 25%
em meio rural.
Quadro 17: Risco da Pobreza segundo o meio de residência44
Incidência do risco Proporção do total de % da População

de pobreza pobres total
45
Total 19,2 - 100
Meio Urbano 13,3 40% 55%
Meio Semi-Urbano 18,8 35% 30%
Meio Rural 29,4 25% 15%
Fonte: INE, Inquérito aos Orçamentos Familiares, 2000
44
Os dados constantes neste quadro não são do Painel Europeu de Agregados Domésticos (PEAD) que
temos vindo a utilizar até aqui por razões de comparabilidade a nível europeu, dado que não permitem
desagregações a nível territorial. Os dados apresentados resultam assim da última aplicação do Inquérito
aos Orçamentos Familiares do INE, em 2000.
45
Esta incidência refere-se apenas ao rendimento monetário. Usamo-la aqui para podermos ficar com
uma noção da diferença entre os valores alcançados através do IOF e os do PEAD. Se considerarmos o
total dos rendimentos, monetários e não monetários, como o IOF permite fazer, a incidência da pobreza
desce para 17,9%.
108
Ao analisar os contornos da pobreza em Portugal devemos ter em atenção o
facto de nem sempre as regiões onde se regista uma maior intensidade do fenómeno
serem aquelas onde se encontra um maior número absoluto de pessoas nesta situação. O
caso das Regiões Autónomas é disso prova evidente. Sendo as mais afectadas pelo risco
de pobreza, o peso dessas regiões no conjunto dos pobres em Portugal não ultrapassa os
4%. Em situação semelhante se encontra o Algarve, Alentejo e Centro, com 25%,
22,5% e 24% de risco de pobreza, todos superiores à média. Nos dois primeiros casos a
contribuição para o número de pobres nacionais é de apenas 4,8% e 8,8%
respectivamente. Já a região Centro abarca um quarto dos pobres em Portugal. Por sua
vez, com o maior número de pobres, 36,4% do total do país, está a região Norte, onde a
taxa de pobreza monetária se encontra próxima da média. Por fim, Lisboa ocupa a
terceira posição relativamente ao número de pobres do total nacional, chegando a mais
de 319 mil pessoas pobres, muito embora a taxa de pobreza se situe nos 12%, inferior à
média nacional.
Quadro 18: Risco de pobreza e população pobre nas regiões em Portugal

TOTAL NORTE CENTRO LISBOA ALENTE. ALGAR. AÇOR. MADEI.
População Residente 10356117 3687293 2348397 2661850 776585 395218 241763 245011
Risco de Pobreza (IOF) segundo

19,2 20,5 24 12 22,5 25 34 34
o Rendimento Monetário
Peso da região no total das

100 36,4 27,1 15,4 8,8 4,8 4 4.0
pessoas pobres
Nº de pessoas pobres 1988374 755895 563615 319422 174731 98804 82199 83304
Risco de Pobreza (IOF) 17,9 18 18,5 12,5 22 23,5 35 33

segundo o Rendimento Total
Nº de pessoas pobres 1853745 663712 434453 332731 170849 92876 84617 80854
Fonte: INE, Inquérito aos Orçamentos Familiares, 2000
Medindo a pobreza tendo por base o total dos rendimentos e não apenas os
rendimentos monetários, mantém-se a estrutura apresentada. O risco de pobreza total
desce 1,3 pontos percentuais, o que mostra o impacto dos rendimentos não monetários
sobretudo nas regiões Centro, Norte e Algarve. O risco de pobreza apenas é agravado,
tendo em conta os rendimentos totais, na região dos Açores.
109
Num estudo recentemente divulgado pelo Instituto de Segurança Social
(“Tipificação das Situações e Exclusão em Portugal Continental”, Área de Investigação
e Conhecimento e da Rede Social, ISS, IP, com colaboração da Geoideia, Janeiro de
2005) são avançadas conclusões preocupantes no que diz respeito a territórios de
exclusão/inclusão social, sendo claramente evidenciada a situação das zonas mais
envelhecidas, deprimidas e subdesenvolvidas e o que estas significam para o nosso país.
É ainda notória a clivagem acentuada entre as regiões consideradas desenvolvidas e
modernas do litoral e aquelas caracterizadas pelo subdesenvolvimento e pela tradição,
não sendo esta uma novidade.
Contudo, existem conclusões que permitem uma antevisão do futuro de alguns

dos territórios nacionais analisados no estudo. Talvez a mais preocupante diga respeito
aos territórios caracterizadamente envelhecidos e economicamente deprimidos, o tipo 6
no referido estudo, que ocupando 24,5% do território (68 concelhos), integra concelhos
do interior, especialmente os das regiões de Trás-os-Montes, Dão-Lafões e Baixo
Alentejo, abarcando apenas 7,8% da população residente. A integração é aí deficiente
tanto ao nível da família, como da escola e também do mercado de trabalho. Verifica-se
ainda um peso forte do trabalho agrícola e um défice ao nível das infra-estruturas. A
percentagem de beneficiários do RMG é elevada e o valor baixo das pensões revela
níveis elevados de pobreza. É ainda nestes concelhos que se verifica a taxa mais elevada
de desemprego, sendo superior a 10% em 26 destes concelhos, juntamente com uma
taxa de analfabetismo de 17,26%. Alguns números revelam situações extremas de
exclusão às quais deve ser dada uma resposta imediata. Em Vinhais, distrito de
Bragança, existem 2 pensionistas para cada pessoa que trabalha. No nordeste de Viseu,
em Penedono, as pensões atingem o valor médio mais baixo de €163 por mês e
alarmantes são também os mais de 20% correspondentes à taxa de desemprego em
Almodôvar, no Baixo Alentejo. No que se refere ao IRS “per capita” anual, os valores
mais baixos registam-se em Ribeira de Pena ou Boticas, do distrito de Vila Real, onde
aquele valor é, em média, inferior a €150. Estes concelhos do tipo 6 apresentam uma
situação que se aproxima da “morte social” como é alertado na investigação do ISS.
O envelhecimento da população é outra realidade dramática que se vive em

Portugal e que leva a uma desertificação cada vez mais evidente e assustadora. Os
concelhos de tipo 4, também marcados pelo perigo de desertificação, preenchem 20,1%
do Continente (56 concelhos), tendo apenas 4,9% da população residente. São
110
concelhos muito envelhecidos, em que a elevada percentagem de pensionistas não é
compensada pela população empregada (sendo o rácio de 1,14). Nesses concelhos
persiste o analfabetismo, com uma taxa de 18,84%, a mais elevada do país. Em Idanha-
a-Nova, distrito de Castelo Branco, cerca de um terço dos habitantes não sabe ler, nem
escrever. O caso de idosos a viver sozinhos é também uma situação difícil nestes
territórios, onde representam 26,24% na Pampilhosa da Serra, distrito de Coimbra.
Agrava-se a situação com um valor médio de IRS “per capita” que não excede os €242
por ano. As regiões do Centro e Alto Alentejo são disto prova evidente. Aqui se
concentram também territórios de forte desqualificação e com um sector económico
adormecido e fracamente desenvolvido. As taxas de desemprego apresentam valores
baixos devido ao equilíbrio entre oferta e procura, conseguido não através do
crescimento, mas do abandono da população jovem no território.
Os concelhos do Norte Litoral, maioritariamente localizados na zona do Vale do

Ave, apresentam a população mais desqualificada e com acentuado défice de integração
escolar. Relativamente a rendimentos possuem valores inferiores à média nacional, com
valores de IRS “per capita” ao ano de cerca de €230. As famílias numerosas que vivem
em condições frágeis devido à escassez de recursos caracterizam estes territórios. Aqui
se registam as taxas de abandono escolar mais elevadas entre os 10 e os 15 anos de
idade. As taxas de desemprego são preocupantes, sendo 40% a proporção do
desemprego de longa duração. Este tipo 5 representa 36 concelhos industriais
localizados na bacia do Porto, com 18,6% da população residente e uma elevada
percentagem de jovens que apesar de tudo não melhoram os níveis das qualificações.
Abrangendo uma larga parcela do território algarvio e Sines e abarcando apenas

3,8% da população, encontram-se territórios de forte integração escolar e emprego que
são, no entanto, caracterizados por contrastes acentuados. A sua base económica é o
turismo. Aqui regista-se a mais elevada taxa de criminalidade, 5,9%, bem como de
pessoas portadoras de HIV. Fracas condições de alojamento e grande número de
estrangeiros, (5,8%), são elementos que denunciam situações de exclusão.
Por fim, os concelhos do tipo 1, considerados territórios moderadamente

inclusivos, apresentam níveis de inclusão positivos em matéria de educação e integração
no mercado de trabalho. Situam-se nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e em
grande parte da faixa litoral, e também alguns no interior, como é o caso de Monchique
ou Évora. São 84 concelhos que representam 30,2% dos concelhos do Continente e
111
28,6% da população residente. Nestes concelhos não são particularmente evidentes
riscos de exclusão efectivos ou potenciais. São concelhos caracterizados por baixos
níveis de abandono escolar, de desemprego e de beneficiários de Rendimento Mínimo
Garantido. Aqui o IRS “per capita” atinge os €394 por ano, um valor médio bastante
razoável, que ocupa o terceiro lugar no “ranking” nacional, apenas ultrapassado pelos
territórios de tipo 3 e de tipo 2.
As zonas mais atractivas e ao mesmo tempo ameaçadoras, as do tipo 3,

apresentam situações bastante favoráveis em termos de rendimentos e consumo,
integração escolar e de mercado de trabalho. É nestas zonas que a taxa de analfabetismo
é menor, 5,49%, e que o valor de IRS “per capita” chega aos €858,6 por ano. O nível
médio das pensões nestes territórios atinge o valor mais elevado, €278 por mês. Como
factores de vulnerabilidade à exclusão social estão a percentagem elevada de famílias
monoparentais e de avós a viver com os netos e também o avultado número de
estrangeiros. Este facto alerta para as condições menos favoráveis destas famílias, bem
como para situações de menor integração face ao mercado de trabalho relativamente aos
estrangeiros. Nestes territórios reside 36% da população portuguesa, distribuída por 21
concelhos. Além disso, as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, às quais se juntam as
áreas urbanas de Coimbra, Aveiro e Entroncamento, são também zonas assoladas por
taxas de criminalidade elevadas e fracas condições da habitação. A esse facto não é
alheia a localização nessas regiões dos bairros degradados mais problemáticos do ponto
de vista da concentração de grupos em situação de exclusão.
9 Habitação: breve referência a um problema

persistente
O estado da habitação fornece um dos sinais mais visíveis da extensão da

pobreza e da exclusão social no nosso país, sendo simultaneamente um dos seus
factores principais, de forma directa, na medida em que à falta de habitação condigna se
ligam diversos mecanismos de vulnerabilidade e de degradação das condições de vida, e
de forma indirecta, na medida em que a concentração de habitações degradadas em
bairros urbanos ou aldeias do interior tende a criar contextos facilitadores da reprodução
de problemáticas diversas sentidas quer no âmbito das comunidades de vizinhança, quer
no meio envolvente.
112
Fonte: Instituto da Segurança Social
Existindo no conjunto de estudos sobre os bjectivos para 2013 uma temática

específica para a habitalção, não aprofundaremos aqui o tópico, tanto mais quanto ele
inivetavelmente chamará a atenção para as relações entre a habitação e a pobreza. Tal
não obsta a que aqui o refiremos de modo muito sumariado.
O problema da habitação em Portugal resulta da ausência de políticas

consistentes que respondam eficazmente à urgência de uma requalificação urbana e da
integração da população mais desfavorecida. Portugal foi dos países europeus que mais
tardiamente introduziu políticas de habitação, da mesma forma que a habitação social só
113
se evidenciou a partir do 25 de Abril (1974). No pós-25 de Abril assume preponderância
a política adoptada do Crédito à Aquisição de Habitação Própria e Permanente como
linha de política mais duradoura, tendo o estado dispendido, entre 1976 e 1997, cerca de
5.642 milhões de contos através da realização de 1.365.732 contratos de aquisição de
habitação, o que evidencia o impacto da medida, colocando Portugal no topo dos países
europeus com as mais elevadas taxas de proprietários de casa própria. Com o crédito a
ser concedido principalmente a agregados com algum poder monetário em detrimento
dos mais carenciados, a proliferação de bairros de barracas, que se tinham começado a
constituir com a migração para as zonas urbanas ocorrida a partir dos anos 60, foi
instantânea.
O direito à habitação consta da Constituição, pelo que o estado deve promover

políticas adequadas às necessidades dos cidadãos com mais dificuldades, o que não tem
acontecido Assim, nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto emergem 4 tipos de
problemas habitacionais: bairros antigos de habitação degradada, bairros de barracas e
depois de habitação social, habitação ilegal, sobreocupação das habitações ocupadas por
agregados desfavorecidos.
Na tentativa de eliminar as dificuldades habitacionais dos grupos mais

desfavorecidos só nos anos 90 vão surgindo programas de realojamento que promovem
o direito a uma habitação digna que tantos reclamam. Desta forma, surge em meados de
90 o Programa Especial de Realojamento (PER) destinado às Áreas Metropolitanas de
Lisboa e Porto criado pelo D.L. 163/93 de 7 de Maio, que tem por objectivo central
garantir aos municípios daquelas áreas condições para a erradicação das barracas
existentes, conduzindo ao realojamento dos cidadãos em habitações de custos
controlados. Embora com programas e iniciativas anteriores se tenha conseguido
erradicar, em Portugal, cerca de 35.000 habitações degradadas, entre barracas e
similares, num período de 10-12 anos, o PER veio introduzir uma nova dinâmica.
No estudo de Diagnóstico sobre a Implementação do Programa PER levado a

cabo pelo Instituto Nacional da Habitação (INH), datado de 1999 – na ausência de
informação disponível mais actualizada – os dados mostram, através dos
recenseamentos realizados à data que, na área metropolitana de Lisboa, a população
incluída no programa chegava aos 115.641 residentes de habitações degradadas,
correspondendo a 34.498 agregados familiares. Na área metropolitana do Porto, em
114
1993, a população abrangida era de cerca de 39.776 residentes em fracas condições de
habitabilidade, integrando 14.269 agregados familiares.
O PER (em 1993) abarcava 42.034 barracas que correspondiam a 48.558 fogos
contratados. A concentração de barracas teve grande expressão na AML Norte que
detinha 58% do total de barracas abrangidas pelo PER. Na AM Porto estavam
concentradas 32% das barracas e 10% na península de Setúbal. A taxa de concretização
total nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto foi de cerca de 20% (19,74%). Na AMP
a mesma taxa chegou aos 24,73%, mais 1,97% que a registada na AML Sul e 8,31%
que na AML Norte46.
Através do PER o parque habitacional português está a ser melhorado e as
situações de exclusão e pobreza são gradualmente minoradas pela supressão de algumas
necessidades básicas de habitação.
Outros programas exercem uma influência positiva nas condições de
habitabilidade em Portugal, embora com menor impacto e visibilidade. É o caso do
Recria e do Rehabita, destinados à recuperação de imóveis alugados degradados no
centro das cidades, e de vários programas de requalificação de áreas urbanas degradadas
nas periferias e nos centros históricos das grandes cidades, entre os quais ganham relevo
a IC URBAN o o Programa Requalificação Urbana, que permitiram intervenções em
larga escala sobre as referidas áreas degradadas.
Estes programas promoveram o desenvolvimento de infra-estruturas destinadas a
um público-alvo diversificado (crianças, juventude, idosos, grupos sociais
desfavorecidos), a melhoria dos espaços envolventes e ainda o trabalho de
desenvolvimento comunitário, de qualificação das pessoas e de criação de emprego.
Apesar destas realizações inegavelmente positivas, são vários os problemas que

permanecem como resultado da inexistência de uma política de habitação
compreensiva, consistente e continuada em Portugal. Um dos principais efeitos deste
facto consiste no modo como têm evoluído os bairros sociais, que muitas vezes
limitando-se a realojar pessoas sem alterar as suas competências e outras dimensões das
condições de vida e de trabalho, além de potenciarem o desordenamento do território,
descaracterizam a paisagem dos locais onde se instalam pela sua falta de harmonia no
46
Devemos ter em consideração o facto de na AMP se localizar o maior número de autarquias com uma taxa de
concretização inferior à média nacional. Por seu lado, na AML Sul e Norte as autarquias com taxa de concretização
inferior à média nacional correspondem a metade do total de acordos existentes, apesar de esta área metropolitana ter
uma taxa global inferior à média nacional.
115
contexto urbanístico e pela falta de equipamentos e infra-estruturas básicas, ao mesmo
tempo que, não oferecendo aos moradores motivos de identificação positiva com o
espaço e a comunidade, pelo contrário fornecem condições de vida urbana degradada.
Emergem assim, a par dos bairros de barracas que ainda persistem, como territórios
segregação e estigmatizados, quantas vezes funcionando essa segregação – bem como o
quadro de dureza de vida que se vive no seu interior – como ambiente para a ancoragem
de grupos marginalizados e marginais que reforçam as más condições de vida interna e
afectam de forma mais ou menos grave o ambiente urbano circundante.
10 Nota para uma abordagem da Saúde no contexto da

Inclusão Social
Antes de concluirmos a presente análise dos factores de exclusão deixamos a
referência a um tema cujo desenvolvimento fica certamente reservado para os trabalhos
produzidos por especialistas na matéria.
Importa, contudo, determo-nos um pouco no que diz respeito ao acesso e usufruto aos
cuidados de saúde, que constituem um direito social central no modelo social europeu.
A relação entre os contextos propiciadores de exclusão social e o direito à saúde têm
sido, ao nível operacional, tratados separadamente, não sendo produzidas baterias de
indicadores que nos permitam de uma forma sustentada integrar numa análise de
diagnóstico aos factores de exclusão.
Este tipo de preocupação relaciona-se com o que Maria do Rosário Giraldes47
denomina de “actividades preventivas” do sistema de saúde, em que a acção dos seus
serviços também toma em consideração e se direcciona para os sectores fomentadores
de doença e exclusão. Como nos diz a autora, “uma doença sofrida em boas condições
habitacionais por um membro de uma família de elevados rendimentos terá
consequências muito diferentes do que uma doença comparável sofrida por um membro
de uma família de baixos rendimentos, numa deficiente situação familiar e a viver em
más condições habitacionais” (Giraldes, 1991: 195). Assimilando a relação entre as
47
As referências bibliográficas que aqui citamos de Maria do Rosário Giraldes e também de Carlos
Gouveia Pinto são retiradas de artigos dos próprios presentes num dos escassos estudos que associam a
desigualdade social e a saúde em Portugal, coordenado por João A. Pereira, Maria do Rosário Giraldes e
António de Correia de Campos, com o título de: Desigualdade e Saúde em Portugal. Esta compilação de
textos acaba, contudo, por se centrar fundamentalmente na equidade das políticas de saúde em Portugal,
explorando perifericamente as desigualdades pela perspectiva das categorias carenciadas.
116
desigualdades sociais e susceptibilidade à doença, defende que os objectivos de
melhoria dos níveis de saúde devem também contemplar a necessidade de intervenção
em áreas exteriores ao sector saúde em sentido estrito.
No que diz respeito à construção de indicadores de análise da relação entre
inclusão e saúde, vale a pena referenciar o diagnóstico que Carlos Gouveia Pinto
desenvolve acerca da despesa pública em cuidados de saúde. Nesse trabalho, o autor
identifica as diversas formas como os diferentes grupos sociais utilizam os rendimentos
recebidos por parte dos utentes em cuidados de saúde, com o objectivo de avaliar o
impacto redistributivo da provisão pública do Sistema de Saúde. Nos pontos
conclusivos, e considerando a contenção no co-financiamento dos custos dos
medicamentos sobre os gastos privados do GSE5, afirma que esta medida teve “efeitos
gravosos sobre estes gastos, implicando, muito provavelmente, uma restrição acentuada
do consumo e, consequentemente, um menor bem-estar dos indivíduos mais
carenciados” (Pinto, 1991: 164). Esta análise constitui, assim, um indicador da relação
entre a pobreza e a susceptibilidade à doença, apontando que os indivíduos mais
carenciados, que tendem a ser envolvidos em contextos de pobreza e exclusão social,
são menos capazes de exercerem o seu direito social central de saúde. Encontramos
assim algumas pontes potenciais de colaboração avaliativa e interventiva nos cuidados
de saúde, área fundamental para a concretização de um modelo social de bem-estar ao
nível europeu.
117
11 Categorias Vulneráveis à Pobreza e à Exclusão Social
A análise dos factores acima referidos evidencia a existência de categorias

particularmente vulneráveis à pobreza. De qualquer modo, o conjunto de factores
enunciados não esgota as dinâmicas geradoras de risco de exclusão. Nomeadamente,
importa considerar aspectos geralmente não retidos pelas estatísticas e que se ligam à
natureza dos processos de integração das redes de sociabilidade, ao acesso a cuidados de
saúde, à crescente individualização nas sociedades modernas, à produção de campos
anómicos, às tendências demográficas, e à presença de redes ligadas a economias
criminosas no terreno.
Os factores considerados nesta avaliação tornam, no seu conjunto,
particularmente visíveis como vulneráveis categorias como os desempregados e os
desempregados de longa duração, os trabalhadores com poucas qualificações escolares e
profissionais e baixos salários, os idosos, as famílias monoparentais, os imigrantes, as
crianças e os jovens em risco, os toxicodependentes, os reclusos, as pessoas com
deficiências e as minorias étnicas.
Existem regularidades e semelhanças que permitem a identificação e a
classificação de situações típicas que conjugam factores impeditivos da participação
social e que confluem na formação de “categorias sociais vulneráveis”. Estas
categorias serão aqui distinguidas de acordo com a definição de vulnerabilidade de
Capucha (2004) que, segundo o mesmo, não se refere à coincidência entre um conjunto
de atributos sociais e a experiência de situações de pobreza ou exclusão social, mas à
maior probabilidade de àqueles atributos se associarem determinadas situações. A
própria expressão “categorias sociais” será aqui igualmente definida observando a
distinção do autor que as constrói a partir da existência de características comuns entre
conjuntos de pessoas cuja agregação tende a ser socialmente reconhecível e em relação
às quais é possível verificar uma maior probabilidade de viverem situações de pobreza e
exclusão social.
Por exemplo, as pessoas com deficiência física e mental, as pessoas com
doenças crónicas limitativas das suas capacidades e os trabalhadores imigrantes têm em
comum o facto de serem afectados pela existência de um “handicap específico” que as
impede de participarem social e profissionalmente e que as faz serem alvo de
discriminação baseada em preconceitos relacionados com as suas capacidades e
118
potencialidades. Olhando agora para alguns destes casos específicos, o que as pode
excluir, no caso dos imigrantes, são factores como o preconceito e a discriminação, por
um lado, e a ausência ou necessidade de oportunidades de formação e de reorganização
da sua vida pessoal e familiar na sociedade portuguesa, por outro lado; no caso das
pessoas com deficiência ou doenças crónicas, os factores de exclusão estão relacionados
com o preconceito acerca das suas capacidades e da natureza do próprio handicap que
as afecta, as debilidades da oferta de formação específica adaptada ao seu tipo de
deficiência ou doença, e com obstáculos e barreiras existentes nas instituições, serviços
e equipamentos.
Numa segunda situação encontram-se as categorias de pessoas com problemas
de participação e inserção social decorrentes de baixos níveis de escolaridade e de
qualificação profissional. A relativa “desqualificação” que as atinge define o principal
obstáculo que encontram, já que têm, como no caso anterior, desvantagens inscritas nas
capacidades funcionais. Esta situação é enfrentada pelos adultos responsáveis por
famílias monoparentais que não possuem recursos de formação, de rendimentos, de
apoio social que lhes permitam o acesso a oportunidades no mercado de trabalho em
condições de qualidade mínima, os trabalhadores com baixas qualificações ou
qualificações obsoletas e os desempregados de longa duração. O problema central
destas categorias reside nas suas próprias competências. Sucessivas experiências
negativas quer de exclusão, quer de inserção de muito má qualidade no mercado de
trabalho, acabam igualmente por gerar atitudes de “desencorajamento” na procura de
novas oportunidades de formação.
O terceiro grupo diz respeito às pessoas e famílias em situação de pobreza
persistente nos “círculos de pobreza instalada”. A expressão foi utilizada pela primeira
vez para designar as “situações de pobreza duradoura, localizadas territorialmente e que
tendem a reproduzir-se geracionalmente” (Capucha e tal, 1998: 47). A noção chama
principalmente a atenção para o efeito de contextos territoriais particularmente
degradados, onde residem diferentes categoriais vulneráveis num quadro de recursos
comunitários, de redes relacionais, de estruturas de dominação na ocupação do espaço
que tende a produzir “amarras”, sob a forma de acomodação, adaptação e retenção
opressiva, que prendem as pessoas à pobreza.
O quarto conjunto inclui os grupos que se caracterizam pela prevalência de
modos de vida inadaptados às normas correntemente partilhadas pela sociedade. Neste
conjunto de categorias sociais “marginalizadas” incluem-se os sem abrigo, os
119
toxicodependentes e ex-toxicodependentes, os reclusos e ex-reclusos e também uma
parte de menores em situação de risco (meninos de rua e membros de bandos juvenis).
Assim, e fazendo uma apresentação mais aprofundada das situações que
incluem cada um destes grupos, passamos a enunciar alguns dados caracterizadores
destas realidades.
11.1 Grupos com “handicap” específico
11.1.1 Pessoas com deficiência
No que diz respeito ao caso específico das pessoas com deficiência, estas são
particularmente vulneráveis à pobreza dado que acumulam as limitações funcionais
(físicas, sensoriais ou mentais), com representações sociais negativas relativas às
consequências dessas limitações, e ainda com as barreiras à participação tendo em conta
a lógica de funcionamento das instituições e das estruturas sociais.
Segundo o último Recenseamento Geral da População, o número de pessoas
com alguma incapacidade ou deficiência era de 634.408 (52,63% dos quais eram do
sexo masculino), ou seja, 6,12% da população residente. Os valores são mais baixos nos
grupos etários mais jovens. Poder-se-á constatar este facto olhando para os valores
apresentados pelos Censos 2001. No grupo etário dos 0 aos 15 anos existem 38.877
indivíduos com deficiência, seja ela qual for; no grupo etário dos 16 aos 24 o número
aumenta para 47.886; dos 25 aos 54 era de 228.687; no dos 55 aos 64 era de 106.211 e
nas idades superiores a 65 anos o valor era de 212.747. Isto verifica-se não só porque
parte das incapacidades e deficiências são adquiridas ao longo da vida, como também
porque os progressos ao nível da detecção e intervenção precoce tendem a fazer
diminuir os nascimentos de crianças com deficiências congénitas.
Num inquérito realizado em 2003 pelo Centro de Investigação e Estudos em
Sociologia (CIES), o Inquérito Nacional aos Utentes do Sistema de Reabilitação sócio-
profissional, no que diz respeito aos níveis de escolaridade atingidos segundo os graus
de incapacidade atribuídos mostra que são os indivíduos com graus de incapacidade
mais elevados que têm maiores níveis de escolaridade. A escolaridade média é superior
entre os inquiridos com deficiências motoras, visuais e auditivas. Em relação à
distribuição geográfica dos indivíduos que compunham a amostra deste inquérito os
120
autores constataram que há uma maior concentração populacional na região litoral norte
e centro, quer se considere esta a região de naturalidade, quer residencial.
Tendo em consideração este cenário é de extrema importância actuar no sentido
de permitir às pessoas com deficiência ter uma vida autónoma e participativa. Uma
actuação precoce no campo da saúde e da família; na formação profissional e na criação
de estruturas nas empresas ou instituições que permitam oferecer postos de trabalho
adaptados às necessidades desta população, para aqueles que não podem estar presentes
neste tipo de organizações, a criação de estruturas específicas para exercerem a sua
actividade profissional; a criação de acessibilidades nos transportes; a adaptação das
habitações; e as ajudas técnicas especializadas permitiriam superar o facto de esta
população ser mais vulnerável à exclusão social.
11.1.2 Imigrantes
Tal como o que foi afirmado para o grupo das pessoas com deficiência, o facto
de se ser imigrante não é em si mesmo um indicador de exclusão social. Diversas
circunstâncias fazem desta categoria um grupo particularmente vulnerável. Destacam-se
as baixas qualificações, ou, quando as pessoas que pertencem a esta categoria possuem
qualificações mais elevadas não podem fazer uso destas no mercado de emprego. Como
é frequente a imigração ocorrer no quadro de processos controlados por redes
clandestinas que encaminham os trabalhadores imigrados para sectores informais e
desprotegidos da economia, à falta de qualidade geral do trabalho associa-se uma
dificuldade maior de acesso a serviços e direitos diversos, para além de inibições
culturais e dos processos de segregação de que são frequentemente vítimas48.
Tendo em conta as estatísticas oficiais podemos observar a rapidez do
crescimento do fenómeno. No ano de 1980 os estrangeiros com residência legal em
Portugal eram 50.750 (cerca de 0,5% da população residente), em 1995, os valores
sobem para 168.316, e apenas quatro anos depois, em 1999, existiam 190.896
estrangeiros com residência legalizada no nosso país. Este último valor sobe e, em 31 de
Dezembro de 2001, os imigrantes em Portugal são 223.602. Estes números, no entanto,
48
Para uma análise profunda desta questão ver Fernando Luís Machado (2002). Em particular, para a
análise das questões relacionadas com “etnização” e “raicização” ver António Teixeira Fernandes (1995).
121
representam apenas uma parte do total. Relativamente à população imigrante
clandestina não se pode senão estimar a sua importância.
No que diz respeito à origem dos estrangeiros residentes a sua proveniência
geográfica é na sua maioria dos PALOP (45,22%), depois encontravam-se os brasileiros
com 10,5%, e os que provêm de outros países da Europa que não da UE, 2,4%. Este
valor disparou nos anos mais recentes, embora ainda não tenhamos registo dos valores
respeitantes aos imigrantes da ex União Soviética e do leste europeu.
No que diz respeito ao caso específico da população imigrante africana, este
grupo concentra-se nas profissões menos qualificadas (construção civil, serviços de
limpeza, pessoais e domésticos) sendo que se pode identificar um traço forte da
precariedade de emprego que se traduz no valor percentual dos trabalhadores sem
contrato (36%), ou com contrato a prazo (36%), tendo experimentado 22% dos
inquiridos situações de desemprego uma vez nos últimos 5 anos e 34% 2 ou mais vezes
(Capucha, 2004:210). Segundo um estudo levado a cabo por uma equipa do CIES, do
DINÂMIA e do Instituto de Sociologia do Porto (Almeida et. Al, 2001) as condições de
vida e de trabalho dos imigrantes são pautadas por condições de flagrante dureza: 36%
trabalham mais de 46 horas semanais, 22% durante 41 a 45 horas semanais, 34% não
desconta para nenhum sistema de protecção social e 32% já tiveram acidentes de
trabalho. Ainda relativamente ao mesmo estudo podemos afirmar, agora no que diz
respeito às condições de habitabilidade, que estas famílias não usufruem de um cenário
habitacional favorável. É de 66% o peso das pessoas que vivem em barracas/casas
abarracadas e 16% o das pessoas que residem em casas pré-fabricadas em bairros que se
situam nas zonas limítrofes da cidade de Lisboa (Alfornelos, Venda Nova). Nestes
bairros existem situações de grande precariedade e insuficiência de infra-estruturas
básicas, como o fornecimento de água ou a existência de instalações sanitárias
individuais no interior das habitações. Os problemas estruturais nas habitações, como
sejam a humidade/infiltrações, fissuras nas paredes, a sobrelotação e a ilegalidade têm
um peso bastante importante no panorama habitacional destes bairros.
122
11.2 Grupos “desqualificados”
11.2.1 Desempregados de longa duração
O desemprego de longa duração (DLD)49 é um dos principais factores de

exclusão social. Isto deve-se à importância que o trabalho tem na vida de cada um, uma
vez que este constitui a principal fonte de rendimentos e meios de subsistência dos
indivíduos e das famílias. No entanto, a própria importância do trabalho vai muito para
além do rendimento que proporciona. Este é ainda um modo de definição do estatuto
social e, inclusivamente, representa quase sempre, uma ausência de estima social.
A situação de desempregado de longa duração ou de socialização em situação de
exclusão, não só tende a gerar o desgaste das suas aptidões profissionais como também
conduz à progressiva diluição de hábitos e de laços sociais da vida do dia-a-dia. Esta
situação poderá condicionar o aparecimento de perturbações psicológicas que têm efeito
na vida familiar e que se traduzem em situações de desmotivação, desorganização
familiar e eventuais problemas associados a alcoolismo e toxicodependência.
Estudos conduzidos em vários países europeus, nomeadamente em França
(Fougére, 1996), mostram que quanto mais tempo um indivíduo está desempregado,
menores são as possibilidades de reverter essa situação de desemprego. Mais, esta
situação atinge principalmente os trabalhadores mais velhos e menos qualificados. O
que condiciona este tipo de situações é, por um lado, o aumento das exigências na
contratação dos sectores competitivos e, por outro lado, o facto dos trabalhadores
desempregados sem qualificações ou com qualificações obsoletas não fazerem parte do
tipo de perfil requerido pelas empresas. Com isto, diminuem as suas hipóteses de
conseguir um emprego estável, fazendo surgir o que alguns autores designam de
“desemprego de exclusão”, que se traduz numa situação em que os indivíduos estão
condenados ao desemprego ou são empurrados para empregos temporários nos sectores
informais e menos competitivos.
A principal fonte de DLD é constituída por pessoas que não apresentam
condições mínimas de empregabilidade, independentemente da idade, pelo que
permanecem durante longos períodos fora do mercado ou apenas a ele acedem de forma
49
Este conceito implica que o indivíduo esteja desempregado há mais de um ano e declare procurar
emprego, o que nem sempre acontece com os membros das categorias vulneráveis à exclusão de que aqui
se fala.
123
esporádica, irregular e muitas vezes informal. As situações de exclusão profissional
tendem, de facto, a verificar-se principalmente junto dos trabalhadores que nunca
tiveram uma relação formal com o trabalho organizado, isto é, ou nunca trabalharam ou,
pelo menos, nunca possuíram um emprego, às vezes ao longo de gerações, ou
conheceram-no em contextos distantes, como se verifica no caso do passado camponês
de uma parte dos imigrantes.
Deste modo, num mercado de emprego relativamente dinâmico e inclusivo,
tendem a permanecer no desemprego por longos períodos de tempo as pessoas cuja
empregabilidade se apresenta mais débil. Desde 1995 que o valor dos DLD se mantém
perto dos 50% do total dos desempregados, atingindo 112.300 pessoas no segundo
trimestre de 2001, correspondendo a 47,3%. Este peso aparentemente alto deve ser
confrontado com o declínio evidenciado pelos valores absolutos. Efectivamente, desde
1995 até ao 2º trimestre de 2001, houve uma queda de 69.300 desempregados de longa
duração. Depois de 2001 o desemprego “disparou” razão pela qual o peso do DLD
decresceu para 35,5% segundo trimestre de 2003, segundo o Plano Nacional de
Emprego/2003.
Tomando em consideração o tempo de procura de emprego entre o grupo dos
desempregados de longa duração, segundo o INE no Inquérito ao Emprego, e
relativamente ao 3 º trimestre de 2001, poder-se-á verificar que 46,9% do total se
encontrava nessa situação entre 13 e 24 meses e 53% há 25 e mais meses. Em termos da
distribuição destas pessoas pelos grupos etários observa-se que os mais jovens são os
que estão menos representados. Esta tendência altera-se se analisarmos esta situação
tendo em consideração o género, o número de desempregados de muito longa duração
vai decrescendo entre os homens à medida que avançamos nos grupos etários,
verificando-se o oposto para as mulheres.
Como foi acima referido quanto mais se prolonga a situação de desemprego,
mais difícil se torna o regresso ao mercado de trabalho. Também aqui são patentes os
efeitos positivos de uma melhoria da situação do mercado de emprego. O desemprego
desencorajado tem vindo também a decrescer desde 1999 porque as medidas de
actuação no sentido da activação para a empregabilidade tendem a anular o efeito de
desgaste das capacidades resultantes da exclusão prolongada do mercado de trabalho.
No entanto, pesar do nosso país apresentar um pequeno número relativo de
desempregados de longa duração face a outros países europeus, este tende a afectar, de
um modo particularmente resistente, uma população específica. Regressar ao trabalho
124
está relacionado com factores como as qualificações e os recursos para a
empregabilidade que estes indivíduos têm para adaptarem as suas competências às
ofertas de trabalho.
11.2.2 Trabalhadores com qualificações baixas ou qualificações obsoletas
Quanto menores as qualificações, menores tendem a ser as remunerações, as

oportunidades de acesso à aprendizagem, a qualidade do emprego e mais dificuldades se
verificam para a readaptação e a reconversão de saberes em caso de exclusão
profissional. No entanto, não se conhece os percursos dos indivíduos com qualificações
débeis ao desemprego e à exclusão profissional. Embora se encontre entre as gerações
mais idosas a maioria das pessoas sem qualquer nível de educação, as gerações mais
jovens não deixam igualmente de apresentar problemas a esse nível. 13,2% das pessoas
sem nenhum nível de ensino têm entre 15 e 54 anos e o grupo dos 15 aos 24 anos
apresenta uma taxa de analfabetismo de cerca de 1,4%. Neste último grupo de idades
observou-se que 34,8% não tinha concluído em 1999 o 3º ciclo do ensino básico
(Capucha, 2004).
Inclusivamente, Portugal tem recebido diversas recomendações no sentido da
questão do “drop-out” escolar que é medido através da proporção de jovens entre os 18
e os 24 anos que possuem no máximo o ensino secundário inferior e não estão a estudar
nem a trabalhar. Este valor, que em 2000 era de 42,9%, em 2001 era de 44,3%, em 2002
de 45,5%, passou, segundo o relatório da Comissão Europeia ao Conselho da
Primavera, para 41,1% em 2004.
Níveis baixos de habilitações escolares correspondem a baixos níveis de
qualificações profissionais. Apesar dos níveis profissionais não qualificados ou semi-
qualificados terem vindo a decrescer (de 12,4% passou para 11,4% e de 17,9% passou
para 16,8%, entre 1995 e 1998, respectivamente) estes ainda têm um peso importante no
nosso emprego.
No que diz respeito à distribuição por idades, é nos mais jovens e nos mais
idosos que encontramos maior número de pessoas a desempenhar funções menos
qualificadas. No entanto, as razões destes desempenhos em actividades profissionais
com níveis de qualificação inferiores são bastante diferentes. Ao passo que no grupo
125
dos mais idosos este peso é o reflexo de desqualificação ao nível da estrutura de
emprego, no grupo mais jovem este deve-se a entradas precoces na vida activa.
Num estudo realizado em Portugal em 1996, observou-se a extensão de uma
outra questão que diz respeito aos indivíduos que apesar de terem obtido conhecimentos
a nível da educação formal não possuem um determinado nível de competências: o
analfabetismo funcional. No âmbito do referido estudo observou-se que 10,3% das
pessoas inquiridas não revelavam competência para “…resolver quaisquer tarefas de
mobilização de competências de leitura, escrita e cálculo” e cerca de 47,3% apenas
possuíam “capacidade para identificar e transcrever literalmente palavras num texto
ou realizar um cálculo aritmético elementar a partir da indicação dos valores e da
operação”.
Tendo em consideração as novas necessidades de adaptabilidade dos
trabalhadores à mudança, esta categoria retrata um dos principais desafios ao
desenvolvimento do nosso país. Se, por um lado, esta questão está relacionada com as
qualificações, por outro lado, depende da concretização de um quadro jurídico e
institucional que legisle a prática da aprendizagem ao longo da vida. Trata-se
igualmente, de se proceder à inovação do tecido empresarial de modo a que as
qualificações obtidas sejam absorvidas de um modo efectivo pelo mercado, podendo,
deste modo melhorar a produtividade e assegurar a sustentabilidade das empresas e a
qualidade do emprego. Ao mesmo tempo seria importante procede-se à abertura do
mercado de emprego sistemas de formação às categorias mais expostas à exclusão.
11.2.3 Idosos
Os fenómenos do envelhecimento, da urbanização/litoralização da população e

da transformação das actividades económicas têm consequências profundas na vida das
pessoas e nos próprios sistemas sociais. A categoria das pessoas idosas e dos grandes
idosos apresenta fortes vulnerabilidades, principalmente quando ao envelhecimento se
associa a falta de recursos económicos, a perda de autonomia, o isolamento e a não
acessibilidade a serviços sociais de apoio.
A população portuguesa está a envelhecer. As pessoas com 65 ou mais anos
representavam, em 1960, apenas 8% do total da população e passaram para 9,7% dez
anos depois, nos censos de 1981, para 11,4%, nos censos de 1991 e atingem a proporção
126
de 16,4% em 2001. Este grupo etário é esmagadoramente constituído por mulheres
idosas sós. Estas representam, segundo Guerreiro (2003), 39,5% do total das pessoas
sós e 26,5% do total das mulheres destas idades. Desagregado este grupo em idosos dos
65 aos 74 anos e em muito idosos, com 75 anos ou mais, podemos observar que o
segundo grupo reúne um maior número de pessoas, consequência da actual longevidade
que a população portuguesa apresenta. De facto, segundo Capucha (2004) as pessoas
com 75 ou mais anos passaram de 3,9% do total da população nos Censos de 81 para
5,4% dez anos depois e continuou aumentando para 6,8% nos últimos Censos. As
pessoas com mais de 80 anos não ultrapassavam a proporção de 1,21% da população
total em 1960 e são já 3,4% em 2001.
O número de pensionistas beneficiários da pensão social, apesar de estar a
diminuir, era ainda em 2002, segundo o Instituto de Informática e Estatística da
Solidariedade, de 80.126. A pensão que recebiam era, na altura, de 138.27 euros por
mês subindo para 151.84 euros em 2004, o que perfaz um rendimento total de 1.797,51
por ano para estas pessoas.
Em situação de pobreza relativa, calculada a partir de 60% da mediana da
distribuição do rendimento equivalente segundo o Inquérito aos Orçamentos Familiares
de 2000 encontrar-se-ão cerca de 48,6% dos agregados constituídos por um adulto
isolado com idade igual ou superior a 65 anos e 35,8% dos agregados compostos por
dois adultos em que pelo menos um tem a mesma idade.
Estes dados apontam para a necessidade de prestar uma redobrada atenção ao
comportamento dos indicadores de isolamento dos idosos, a categoria mais vulnerável à
pobreza em Portugal. O peso das pessoas isoladas entre a população com mais de 65
anos era de 18,2% em 1991 e subiu para 19,7% em 2001, enquanto que para as pessoas
com mais de 75 anos esse peso era 23,2% em 1991 e subiu para 25,7% em 2001. No
caso do escalão etário dos 65 aos 74 anos o valor sobe para 15,4% (7,9% de homens e
21,5% de mulheres), e acima dos 75 anos atinge o valor de 23,9% (16,9% e 30,3% para
cada um dos sexos). Segundo Guerreiro (2003) o isolamento das pessoas idosas, e
principalmente das muito idosas, decorre principalmente do culminar de um trajecto
familiar e conjugal, em que numa fase mais avançada da idade a morte atinge um dos
cônjuges. De qualquer modo, após a morte do cônjuge, cada vez mais são os idosos que
permanecem sós nos seus lares, o que segundo a autora, é sintoma de que estes, tal
como os seus familiares, perspectivam a sua privacidade de um modo mais
127
individualizado e autónomo, sem recurso à integração do idoso nos agregados
domésticos dos filhos adultos ou de outros parentes.
Em síntese, o prolongamento da esperança média de vida das pessoas colide
com o facto de não se assegurarem as condições para uma vida de qualidade das pessoas
idosas com mais necessidades e que, por isso, são mais vulneráveis à pobreza.
11.2.4 Famílias monoparentais
Anteriormente citadas, as famílias monoparentais são um dos públicos das

medidas de luta contra a pobreza mais extrema, como o Rendimento Mínimo Garantido
(actual Rendimento Social de Inserção). Em 2001 este tipo familiar representava uma
proporção de 11,5% do total de núcleos em Portugal e esse peso quase duplicava os
beneficiários do RSI em Agosto de 2001.
As mães sós são 86,4% do total das famílias monoparentais e atingem 95,9% do
conjunto das mulheres beneficiárias do Rendimento Mínimo Garantido. Grande parte
das famílias monoparentais femininas que recorrem a esta medida dizem respeito a
famílias com histórias marcadas pelo sofrimento pessoal e carências económicas. A
escassez de recursos financeiros que o RMG vem diminuir está associada, segundo o
relatório da Avaliação dos Impactes do Rendimento Mínimo Garantido (RMG), ao
modo como estas famílias se relacionam com o mercado de trabalho. Esta relação pode
ser caracterizada (salvo raras excepções) pela sua precariedade e clandestinidade bem
como pela escassez de rendimentos que estas situações potenciam. No entanto, esta
situação também está relacionada com o facto de a relação institucional das
beneficiárias com o trabalho ser profundamente marcada pela fraca capacidade do
Estado proceder à regulação do mercado de trabalho, em áreas profissionais onde este
tem um carácter socialmente desqualificado.
As habilitações literárias são um factor determinante não apenas das condições
de acesso e participação no mercado de trabalho, mas também em muitos outros
domínios da vida, nomeadamente os que se relacionam com valores e orientações
sociais (Almeida, 1990), que tanto como as condições materiais de vida, se associam
aos modelos familiares. Assim como nos Censos de 1991, em 2001 predominam as
famílias que possuem graus de ensino que se enquadram no que actualmente se
denomina de ensino básico (61,7%). Segundo Wall (2003), comparando com 1991, a
128
diferença é bastante grande sendo que na altura uma família monoparental em cada oito
tinha um nível de educação acima do ensino básico; em 2001, uma em cada três famílias
tem um nível de educação acima do ensino básico e uma em dez possui uma
licenciatura ou mais. Ao centrar a análise na relação entre o nível de instrução e o sexo,
observa-se que em 2001, ao contrário do que se passava em 1991, são as mulheres
sozinhas que têm qualificações académicas mais elevadas do que os homens.
Um tópico bastante importante é a participação das famílias monoparentais no
mercado de trabalho. Olhando para os valores apresentados por Wall e Lobo (1999),
poder-se-á observar que as mães divorciadas tinham uma forte inserção no mercado de
trabalho (81,3% das mães sós divorciadas participavam no mercado de trabalho). Esta
percentagem, segundo as autoras, também é bastante elevada nas mães solteiras (66%) e
nas mães sós separadas (65,1%), sendo, em contrapartida, muito baixa para as mães sós
viúvas (30,3%). No que toca à participação no mercado de trabalho das mães e dos pais
sozinhos por grupos de idades, em 1991, a grande maioria das mães e dos pais sozinhos
entre os 16 e os 44 anos estão inseridos no mercado de trabalho. No entanto, é entre os
25 e os 44 anos de idade que essa participação se revela mais acentuada. Wall (2003)
afirma que, em 2001, as mães sozinhas participavam mais no mercado de trabalho que
as mães a viver em casal. Relativamente aos homens acontece o inverso. A autora
afirma que os pais sozinhos participam muito menos no mercado de trabalho do que os
homens a viver em casal, o que poderá indiciar, em algumas famílias de homens sós
com filhos, a existência de situações de vulnerabilidade económica e habitacional.
11.3 Grupos à margem
11.3.1 Pessoas sem-abrigo
O estereótipo mais comum da exclusão social, independentemente das causas ou

dos factores da sua existência, é as pessoas que vivem sem residência fixa e que vivem
na rua ou em locais que não destinados a esse fim.
Um estudo levado a cabo pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil em
Lisboa revelou que o número dos sem abrigo nesta cidade é de 1.366 indivíduos, 58,1%
dos quais são homens, 11,9% mulheres, não se podendo determinar o sexo de 30%.
129
Apesar de a maioria dos sem abrigo (54%) ter apoio de centros de acolhimento
em períodos mais difíceis, uma parte importante está sujeita a condições de grande
precariedade. Deste modo, 53,9% ficam em paragens de autocarro, 13,5% em entradas e
imediações de edifícios residenciais e não residenciais, 8,7% em veículos abandonados,
6,6% em espaços residenciais abandonados, 3,9% em passeios e ruas e 9,4% noutros
locais como espaços não residenciais abandonados, jardins, campos de jogos e outros
espaços públicos de lazer, baldios ou canaviais, viadutos e pontes.
Outros dados obtidos junto de registos feitos por entidades que trabalham no
apoio a esta população mostram que o número de mulheres sem abrigo está a aumentar.
Quanto à idade desta população, segundo o LNEC existe uma proporção da população
com mais de 40 anos de apenas 30,4%, enquanto a população entre os 20 e 40 anos
representa 64,5%. Esta observação afasta-nos da concepção do sem abrigo como
pedinte idoso.
A situação de sem abrigo traduz-se num conjunto de traços característicos: 14%
destes encontram-se em situação de total ruptura familiar, isto quando 62% são solteiros
ou divorciados, 77% estão desempregados e 21,4%, pelo menos, estão na dependência
do álcool ou de drogas ilegais e 5,3% e 4,2%, respectivamente em Lisboa e no Porto,
são ex-reclusos.
As razões pelas quais estas pessoas se encontram nesta situação são, segundo
dados actuais da AMI, os problemas financeiros (66%), situações de desalojamento
(33%) e rupturas com a família (27%), existem outros factores tais como a
toxicodependência (17%), problemas relacionais (9%), comportamentais (6%), de
alcoolismo (4%), para além de circunstâncias como a saída da prisão (4%), e do hospital
(3%).
11.3.2 Toxicodependentes e ex-toxicodependentes
É hoje ideia comum de que a toxicodependência é um dos principais

mecanismos de exclusão social.
Segundo os cálculos de Jorge Negreiros (Negreiros in Capucha, 2004), as taxas
de prevalência do consumo problemático, em 2002, variavam entre os 6,1 e os 8,6
consumidores por mil habitantes. Isto é, cerca de 41.720 e 58.980 indivíduos entre os 15
e os 64 anos. Segundo o mesmo, a via endovenosa poderá ser utilizada por 26.920 a
130
43.966 indivíduos. Trata-se de consumidores na maioria do sexo masculino, solteiros,
com uma média de idades situada entre os 26 e os 35 anos e com níveis de escolaridade
baixos.
Em 2001 foram divulgados os resultados de um estudo realizado em Portugal de
natureza extensiva e genérica com base num inquérito sobre a prevalência da droga
junto de uma amostra de 15.000 indivíduos entre os 15 e os 64 anos (Balsa e tal, s.d).
Segundo este estudo, o valor da prevalência50 pode atingir 7,8% das pessoas naquele
intervalo etário. A substância mais apontada como a utilizada foi a cannabis (7,6%)
seguida, a larga distância, pela cocaína (0,9%), pela heroína (0,7%), pelo ecstasy
(0,7%), pelas anfetaminas (0,5%) e pelo LSD (0,4%). Os homens apresentam um valor
de prevalência três vezes maior que as mulheres. Enquanto que o valor apresentado
pelos homens é de 11,7%, as mulheres é de 4,0%. No que diz respeito às idades a
prevalência é maior nos segmentos mais jovens, atingindo valores de 12,4% entre os 15
e os 24 anos, 12,9% entre os 25 e os 34 anos e descendo depois para os 7,7% entre os 35
e os 44 anos, 2,2% entre os 45 e os 54 e apenas 0,4% entre os 55 e os 64 anos. A
diferença entre homens e mulheres mantém-se estável em todas as idades.
Segundo o Instituto de Planeamento e Combate à Droga (2000) o número de
presumíveis infractores face à droga tem vindo a crescer desde 1995, atingindo em 2000
um valor 181,1% superior ao primeiro ano. Os homens são 91,1% dos presumíveis
infractores, valor que sobe ligeiramente para 91,8% no caso dos consumidores e para
91,9% no caso dos traficantes-consumidores. A variação das mulheres é, porém, mais
problemática, na medida em que entre 1991 e 2000 elas cresceram 239,9% contra
212,4% dos homens.
O fenómeno existe em todo o país. Com crescimento em todas as regiões, apesar
da flutuação no Alentejo, Lisboa e Vale do Tejo concentra perto de metade (47,7%) de
todos os novos atendimentos no país (Serviço de Prevenção e Tratamento da
Toxicodependência, 2000).
Apesar de se tratar de uma população jovem, os níveis de escolaridade são muito
baixos. Segundo o Relatório Anual 2003: A Evolução do Fenómeno da Droga na União
Europeia e na Noruega, 47% de todos os clientes em tratamento em 2001 nunca
frequentaram a escola, apenas concluíram o ensino primário ou abandonaram
precocemente a escola. Inclusivamente, poder-se-ão encontrar diferenças de acordo com
50
Proporção dos que já consumiram algum tipo de substância psico-activa proibida pelo menos uma vez
na vida.
131
a principal droga consumida. Segundo o mesmo relatório os consumidores de opiáceos
(especialmente heroína) são os que apresentam os níveis de escolaridade mais baixos.
No que diz respeito à inserção no mercado de trabalho dos consumidores de

droga, o mesmo trabalho afirma que devido à precariedade das condições sociais em
que vivem, estes também têm problemas relacionados com a situação laboral: as taxas
de desemprego são muito elevadas em comparação com a população em geral (47,4 %
entre os consumidores de droga para 8,2 % na população em geral); têm dificuldade em
encontrar emprego e raramente conseguem conservar um emprego durante muito
tempo.
11.3.3 Jovens em risco
Para definir esta população adoptamos a definição contida na Lei de Protecção

de Crianças e Jovens em Risco (Lei nº 147/99 de 1 de Setembro), que considera que “a
criança ou jovem está em perigo quando se encontra numa das seguintes situações: está
abandonada ou vive entregue a si própria; sofre maus-tratos físicos ou psíquicos ou é
vítima de abusos sexuais; não recebe cuidados ou afeição adequados à sua idade e
situação pessoal; é obrigada a actividades ou trabalhos excessivos ou inadequados à sua
idade, dignidade ou situação pessoal ou prejudiciais à sua formação ou
desenvolvimento; está sujeita, de forma directa ou indirecta, a comportamentos que
afectem gravemente a sua segurança ou o seu equilíbrio emocional; assume
comportamentos ou se entrega a actividades ou consumos que afectem gravemente a sua
saúde, segurança, formação, educação ou desenvolvimento sem que os pais, o
representante legal ou quem tenha a guarda de facto se lhes oponham de modo
adequado a remover essa situação”.
O relatório da actividade das Comissões de Protecção de Menores realizado em
2000 regista um aumento significativo do volume de processos instaurados de 1998
para 1999, mas afirma um decréscimo em 2000. As problemáticas que justificam a
instauração de processos estão relacionadas com negligência (24,3%), outras situações
de perigo não especificadas (19,1%), abandono e absentismo escolar (31,6%) e os
maus-tratos físicos e psicológicos (10,3%).
Os dados de caracterização que dizem respeito aos pais das crianças revelam
situações de vulnerabilidade, pobreza e exclusão social. Assim, e no que diz respeito ao
132
tipo de família, observa-se um elevado número de famílias monoparentais (21,6%)
sendo que 18,2% são famílias monoparentais femininas. Este facto não quer dizer
necessariamente que as famílias monoparentais femininas são mais vulneráveis
económica e socialmente que as famílias monoparentais masculinas, esta maior
representatividade das mães sós está associada ao facto de após o rompimento de uma
relação (conjugal, ou não) a guarda da criança ser atribuída, na maior parte dos casos, à
mulher.
Quanto à escolaridade dos pais registava-se, segundo o mesmo relatório, um
maior peso percentual na categoria do primeiro ciclo com 52,9%, devendo ainda ser
salientado o facto de 12,1% não terem qualquer escolaridade e 18,7% apenas saber ler e
escrever. Ou seja, 81,7% dos pais possuem seis ou menos anos de escolaridade, e 94,2%
menos de 9 anos, a actual escolaridade mínima obrigatória.
Associados aos baixos níveis de escolaridade estão situações de instabilidade
profissional. 25% dos responsáveis pelo agregado familiar com quem vivem as crianças
e jovens acompanhados por CPM são trabalhadores com situações profissionais
precárias e 10,6% são beneficiários do Rendimento Social de Inserção.
Um caso específico de jovens em risco diz respeito aos que se referem como
vítimas do trabalho infantil. Segundo Capucha (2004) o número de casos detectados
passou de 1.434 em 1995 para 1.722 em 1997. No entanto, os casos contabilizados não
dizem respeito ao total de crianças nesta situação, uma vez que a detecção destes casos
através das famílias não é fácil, pois o entendimento desta situação depende da
definição de trabalho infantil das crianças e dos pais.
Segundo um estudo realizado em parceria entre o Departamento de Estatísticas
sobre o Trabalho, o Emprego e a Formação Profissional do Ministério do Trabalho e da
Solidariedade (DETEFP) e a Organização Internacional do Trabalho (OIT) (Fialho, in
Capucha, 2004), com base num inquérito representativo da população portuguesa,
observaram-se duas realidades respeitantes à mesma questão: quando se inquirem as
crianças, a prevalência do trabalho infantil é de 3,2% na situação de trabalhadores
familiares não remunerados e de 0,8% na de trabalhadores por conta de outrem. Quando
são inquiridos os pais, o primeiro valor desce para 0,8% e o segundo sobe para 0,9%.
Observando estas situações tendo em consideração o género, os rapazes (66%) são mais
penalizados que as raparigas.
Segundo os autores do estudo 79,1% dos casos estão na condição de
trabalhadores familiares não remunerados. Os sectores onde se desenvolvem estas
133
actividades são o da agricultura, do comércio e dos restaurantes. No que diz respeito aos
trabalhadores por conta de outrem, estes encontram-se mais frequentemente na indústria
transformadora e na construção civil. Quando olhamos para o número de dias de
trabalho por semana (61,3% entre 5 e 7 dias) podemos constatar que não se trata de
situações esporádicas.
11.3.4 Detidos e ex-reclusos
No que respeita às situações de reclusão também estamos perante uma grande

escassez de informação. No entanto, um estudo, já anteriormente mencionado, realizado
por Anália Torres e Maria do Carmo Gomes (2002) vem colmatar parte desta lacuna.
Segundo as mesmas, o valor da reincidência prisional é de 62% e à volta de 15,5% dos
reclusos conheceram instituições do Instituto de Reinserção Social, o que quer dizer que
foram no passado oficialmente considerados “jovens em risco”.
As autoras referem igualmente que 68% dos detidos pela primeira vez o estão
por crimes relacionados com drogas, nos reincidentes essa percentagem sobe para
80,3%. Aliás, 72,9% das situações que motivaram a detenção tiveram a ver com drogas
(50,3% com tráfico e/ou consumo) ou com outros crimes relacionados com a
necessidade de obtenção de meios económicos para consumir drogas (22,6%).
Trata-se de uma população maioritariamente constituída por jovens do sexo
masculino (as mulheres são menos e mais velhas, em 2000 eram uma minoria de 9,4%),
que provém principalmente das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto. São pessoas
que, na maioria dos casos, têm família constituída ou por cônjuges e filhos ou por
ascendentes e irmãos, apesar de ser frequente encontrar situações de “conjugalidades
não formais”. Apesar da maioria dos reclusos (72,5%) estar a trabalhar antes da
detenção, as autoras afirmam que se observa que os níveis de desemprego neste grupo
são mais elevados que a média dos níveis de desemprego a nível nacional. As profissões
são relativamente pouco qualificadas e os níveis de escolaridade são muito inferiores
aos da população em geral.
Segundo dados fornecidos pelo Gabinete de Estudos e Planeamento do
Ministério da Justiça, no que diz respeito à idade (homens e mulheres), em 2000, o
grupo dos 16-18 anos subiu 98,8%. O grupo dos 19 aos 24 anos representava 15,5%. O
contingente mais numeroso (tendo crescido 1,4%) é o dos 25 aos 39 anos (56,9%). O
134
grupo dos 40 aos 59 anos (22,3% do total em 2000) cresceu 33,8% e os mais idosos (60
e mais anos) têm um peso reduzido (2,7%).
A avaliar pelas dificuldades que os ex-reclusos revelam para aceder e manter um
emprego ou para estabilizar a sua vida, as actuais medidas adoptadas não parecem estar
desenhadas para constituir uma efectiva melhoria das condições de inserção. Talvez a
solução para estes casos seja, numa fase inicial, o acompanhamento quer após a
formação na prisão, quer durante a fase de inserção, após a sua saída.
135
12 Breve conclusão
O diagnóstico que se apresenta neste relatório constitui um primeiro elemento

para a definição de objectivos estratégicos para a inclusão social em Portugal no
horizonte de 2013. Julgamos ser ele suficientemente elucidativo do tipo de problemas
com que o nosso país se confronta neste domínio, sublinhando-se nomeadamente a
natureza transversal da exclusão social em relação a um vasto conjunto de domínios de
política económica e social.
O trabalho feito é porém apenas um primeiro passo no sentido do objectivo

pretendido. Ele serve de base para, de seguida, se equacionarem os principais
instrumentos de política actualmente em vigor, dando um especial destaque àqueles que
são co-financiados pelos Fundos Estruturais, dado o que se pode retirar da respectiva
experiência para a avaliação das possibilidades de desenvolvimento futuro e das
oportunidades que se abrem. Também os instrumentos de planeamento transversais, e
nomeadamente os que envolvem coordenação a nível europeu, serão equacionados de
forma particular.
Segue-se ao levantamento dessas políticas um período de debate alargado com

especialistas na matéria, de forma a discutir em profundidade as orientações a seguir e a
obter uma visão ajustada dos recursos e dos obstáculos que se podem, vislumbrar
prospectivamente no processo de progressão de Portugal para o novo paradigma da
sociedade do conhecimento, em condições de parceria plena com as sociedades mais
modernas do espaço onde nos inserimos e pelo qual aferimos as nossas referências: a
União Europeia.
136
13 Objectivos Estratégicos para a Inclusão no Horizonte
2013
A vinculação das situações de exclusão social – entendida a expressão, como

vimos atrás, no sentido inverso da inclusão social, por sua vez definida, de modo
resumido, pelo acesso aos direitos de cidadania por parte de todos os cidadãos – ao
conjunto das estruturas sócio-económicas, demográficas e políticas características da
sociedade portuguesa, implica a adopção de uma perspectiva compreensiva dos factores
de exclusão e inclusão, necessariamente considerados como o resultado dos processos
que, aos diversos níveis (societais, institucionais, comunitários e pessoais) transformam
aquelas estruturas.
Neste quadro, e ao contrário de uma metodologia que se poderia adoptar na

definição de objectivos estratégicos e de cenários de mudança necessários para os
atingir em sectores específicos como a saúde, o território, a educação, a transição dos
jovens para a vida activa, a inovação na economia ou a reforma da administração, para
apenas referir alguns dos casos com relevância genérica para a modernização do país,
estamos neste trabalho a lidar com um objectivo que tem implicações generalistas e
globais na economia, na sociedade e no sistema de regulação da sociedade portuguesa.
Embora seja possível definir um conjunto de domínios que a pesquisa tem

evidenciado como particularmente relevantes, nomeadamente aqueles que tratámos na
primeira parte do presente estudo, dada a natureza multidimensional e sistémica do
fenómeno da inclusão e da exclusão social não é possível estabelecer hierarquias
funcionais entre esses domínios (embora se possam estabelecer nexos causais entre os
diferentes factores em equação), pelo que se impõe uma abordagem que ponha em
relevo o modo como se articulam e como interferem de forma pluricausal uns sobre os
outros.
Como poderia ser, então, desejável e simultaneamente verosímil a sociedade

portuguesa em 2013?51 Assumindo a hipótese de que uma parte relevante dos processos
de modernização de Portugal, nas últimas décadas resultam do processo de
“europeização”, isto é, de orientação das principais opções nacionais, em termos de
modelo social e económico, para padrões normais nas sociedades europeias mais
51
Assume-se que os níveis de coesão social e de acesso aos direitos são indicadores precisos de
caracterização social e que a qualidade desta se pode aferir pelo comportamento daqueles.
137
desenvolvidas, colocamos as balizas deste trabalho não num patamar de referência
absoluta, mas antes numa perspectiva relativa à situação de Portugal no contexto da
União Europeia. Assim a finalidade para onde se orienta a proposta aqui apresentada, é
a de colocar Portugal entre os dez melhores estados-membros da União Europeia em
matéria de indicadores de coesão social.
Trata-se de um objectivo complexo, como seria de esperar dada a situação de

partida do nosso país. Mas permite evitar que se caia no domínio da especulação mais
ou menos utópica sem se fique pela mediocridade do facilmente acessível. Dadas as
condições relativamente vantajosas com que contamos por comparação com os novos
países aderentes, com a Europa do Sul e com os países anglo-saxónicos, como é o caso
das taxas de emprego e a existência de políticas específicas de combate à pobreza, a
finalidade apontada é perfeitamente alcançável, desde que os compromissos já
assumidos pelo governo em matérias como a inovação económica, a transformação da
qualidade do trabalho, a aposta na educação e a luta contra a pobreza sejam
efectivamente concretizados no decorrer do próximo período de programação dos
apoios comunitários, os quais deverão também ser orientados para essa finalidade.
Aquela finalidade ou compromisso estratégico (a classificação depende

naturalmente do destino da proposta) desdobra-se num conjunto de objectivos
específicos de ordem geral passível de explicitação enquanto metas quantificadas,
aptas para a adopção de mecanismos de monitorização e acompanhamento. Os
objectivos gerais serão depois especificandos a níveis cada vez mais singulares de
concretização. Os objectivos de carácter geral foram escolhidos de forma a:
1. dar conta da multidimensionalidade dos processos de inclusão;
2. sendo em pequeno número, concentrarem informação relativa às diversas

dinâmicas relevantes, isto é, sintetizarem tanto quanto possível os efeitos dos
diferentes factores de exclusão;
3. apresentarem um carácter operacional forte, isto é, serem facilmente definíveis

enquanto metas às quais se associem indicadores de acompanhamento;
4. corresponderem, pelo menos numa parte relevante, a objectivos utilizados no

processo corrente de decisão política a nível europeu e nacional.
138
Os objectivos específicos que melhor sintetizam, no conjunto, a orientação geral
proposta são os seguintes:52
Quadro 19: Metas específicas estratégicas para a inclusão social em 2013 (3)
Indicador Ano Situação UE Cenário Meta

de de 25 Evolutivo 2013
partida partida neutro
a redução do risco de pobreza para metade dos
níveis actuais; 2001 20 15 14 10
a redução para um terço do risco de pobreza
infantil; 2001 28 20 22 10
a erradicação da pobreza consistente; 2001 9 ----- 8 0
a redução para metade do abandono escolar 39,4 15,7 31,5 20
precoce 2004 30,6 13,4 27,8 17,6
- Mulheres 47,9 18,0 43,6 27,7
- Homens
a redução para cerca de um terço das pessoas com
baixos níveis educacionais (25-64 anos) 2004 74,4 32,5 66,7 27
a elevação da taxa de emprego para 76,3% com
elevação do emprego feminino para 69,7% de forma
a não aumentar o “gap”
Total 2003 68,1 63,0 75,9 (1) 76,3
- Homens 75,0 70,9 83,3 83,3
- Mulheres 61,4 55,1 68,7 69,7
a manutenção do desemprego no valor máximo de
4% 2003 6,3 9,1 (2) 4
a manutenção do desemprego de longa duração num
máximo de 1%.
Taxa DLD Total 2004 2,2 4,1 1,9 1,0
- Mulheres 2,7 4,7 2,3 1,2
- Homens 1,8 3,6 1,5 0,8
o aumento da esperança de vida à nascença
- Mulheres 2003 80,5 81,1 82,7 82,7
- Homens 73,8 74,8 75,9 75,9
(1): Valores de crescimento PEC
(2): O comportamento recente deste indicador impede que se estimem com precisão os valores de
evolução normal, dado ser neste momento indeterminada a natureza cíclica ou a natureza estrutural do
crescimento que se observa.
(3) Os valores presentes neste quadro e nos seguintes relativos ao “cenário evolutivo neutro” resultam ou
da projecção nos anos até 2013 das tendências verificadas nos últimos anos desde 1995, ou da adopção
dos valores constantes do PEC. Os valores relativos às “Metas 2013” são estabelecidos tendo em conta o
impacto do esforço político a realizar, sendo nuns casos mais visíveis, nomeadamente sempre que se trata
de variáveis em que o nosso país se distancia da norma europeia, e noutros casos mais moderado, dado
estarmos já próximos dos níveis desejáveis para atingir os objectivos globais de coesão.
Este conjunto de metas permite uma aproximação aos níveis de integração social
em quatro domínios fundamentais, a começar pelas condições materiais de vida da
população no seu conjunto, aferido pelo indicador de pobreza. A meta proposta neste
52
Tanto quanto possível procurou-se fixar metas que, por um lado, possam ser monitorizadas através dos
indicadores estratégicos utilizados no âmbito da Estratégia de Lisboa até ao último Conselho da
Primavera e, por outro lado, possam focalizar o núcleo central das questões da coesão social.
139
caso é a da redução para metade do último valor conhecido (20% dos portugueses
viviam em 2001 abaixo de um limiar de rendimento igual a 60% da mediana do
rendimento por adulto equivalente). Um cenário de “evolução neutra” (isto é, a taxa
resultante de projecções das dinâmicas correntes) daria um valor de 14%. Mas é preciso
notar que a base dos cálculos foi o período de 1995-2001, quando, numa conjuntura
favorável, a pobreza desceu de 23 para 20%, situando-se 5 pontos percentuais acima da
média europeia. A conjuntura alterou-se e para que o valor de 10% seja alcançado,
não basta retomar o ciclo de crescimento simultâneo da economia, da equidade na
distribuição dos rendimentos do trabalho (a proporção dos trabalhadores de baixos
salários, como vimos, também diminuiu no período), do emprego, das qualificações,
dos níveis das prestações mais baixas da segurança social e de políticas específicas
contra a pobreza. É necessário, além disso, um esforço suplementar em vários dos
domínios referidos.
Algumas medidas de política podem ter um impacto directo imediato no risco de

pobreza, tornando viável a meta apontada. Tal é o caso, no campo das políticas passivas,
da elevação das pensões mínimas e sociais para níveis idênticos ao limiar de pobreza,
ou a reforma do sistema fiscal. No campo das medidas activas, a conjugação de
objectivos de modernização e inovação na economia, de qualificação inicial e contínua
e da retoma do crescimento com base em ganhos de produtividade com impactos na
progressão salarial, ou ainda de desenvolvimento e modernização do mercado social de
emprego – despindo-o de alguma ganga “assistencialista” que ainda possui – são dois
exemplos deste tipo de políticas. No cruzamento entre as medidas passivas e activas, a
atribuição de complementos familiares às famílias com crianças pobres, combinada com
a oferta de equipamentos para crianças e da activação de mulheres e homens excluídos
do mercado por via da expansão da rede desses equipamentos, seria outro contributo
para alcançar a meta referida.
O acesso a um conjunto de bens e serviços associados à concretização de

direitos é traduzido no indicador de pobreza consistente. Este consiste na percentagem
de famílias que acumulam um rendimento monetário equivalente inferior à linha de
pobreza monetária e um nível de privação superior ao limiar de provação,
correspondente a 150% do índice agregado de privação, isto é, da medida de não-acesso
a bens e serviços básicos. Não existindo um indicador deste tipo a nível europeu (a
pobreza absoluta, ou privação efectiva de direitos básicos, não é oficialmente
140
considerada), em 2001 eram cerca de 9% os agregados a viver nessas situações-limite.
Em 2013 tais situações deverão ter desaparecido, o que exige um considerável
esforço político – na provisão e na promoção do acesso ao rendimento ou pelo menos
aos serviços básicos – dado que a evolução neutra dos factores não levaria o indicador a
descer mais do que 1 ponto percentual.
A aproximação dos serviços às populações, possível no âmbito de programas

como a rede social, permitirá sinalizar os casos de insatisfação de necessidades básicas e
a procura de soluções para evitar que permaneçam em Potugal situações de extrema
degradação das condições de vida de algumas famílias.
A pobreza infantil constitui outro dos indicadores básicos da qualidade da

sociedade e dos níveis de integração social, com consequências futuras relevantes e cuja
pertinência e centralidade se liga por um lado à natureza multidimensional das
dinâmicas necessárias à concretização desse objectivo e, por outro lado, à quebra do
círculo de reprodução da pobreza que caracteriza a situação actual no país. Entre 1995 e
2001 esse foi um dos poucos indicadores de pobreza que pioraram em Portugal. Se nada
se fizer em especial, e no caso de retoma das condições de contexto que se viviam no
referido período, o indicador evoluirá para cerca de 22%, isto é, oito pontos percentuais
acima da média. O objectivo proposto fica a meio caminho de uma proposta
eventualmente defensável de erradicação total da pobreza infantil, e foi fixado por
parecer mais verosímil, uma vez que a prossecução deste desiderato implica actuar não
apenas junto das crianças mas também de todos os membros dos agregados.
O principal sentido político de intervenção para atingir este objectivo passa pela
montagem de um dispositivo que permita a combinação de um reforço do subsídio
familiar para as famílias com crianças pobres, com a expansão da oferta de educação
pré-escolar e com a promoção do acesso ao emprego por parte dos membros não activos
destas famílias, nomeadamente mulheres mães de famílias mono-parentais ou de
famílias alargadas, através da expansão da oferta de serviços e equipamentos de apoio à
família – o pré-escolar e outros em que as carências são notórias, como é o caso dos
equipamentos para idosos ou pessoas com deficiência – e da oferta de programas de
formação especial e apoio à integração no mercado de trabalho, quer social quer aberto.
Todas as matérias deste bloco são dependentes, quase de forma total, da

evolução de políticas específicas, embora o contexto económico e demográfico possa
desempenhar um papel condicionante de relevo.
141
O segundo domínio dos objectivos estratégicos remete para aquele que pode ser
o mais importante dos factores de modernização do país, o “capital humano” ou, por
outras palavras, as qualificações das pessoas. Propõem-se a esse propósito metas
ambiciosas na redução do abandono precoce da escola (saídas sem o 12º ano de
escolaridade ou qualificação equivalente), o que implica o sucesso da reforma da
educação/formação, sem o que se atingirão em 2013 níveis da ordem dos 31,5% (pouco
mais baixos do que os actuais 39,4% e muito superiores ao que são já hoje os valores
médios europeus). A meta proposta é baixar o abandono para 20%, provocando uma
descida acentuada de 11 pontos percentuais em relação à evolução sem actuação política
relevante e diminuindo a desigualdade de género.
Note-se que a meta de referência fixada para o conjunto da União Europeia (cf.
Dossier Interinstitucional 2005/0057 (CNS) no quadro da revisão da Estratégia de
Lisboa com a qual o governo se comprometeu, corresponde a uma taxa média de
abandono escolar não superior a 10% em toda a União. Dado o atraso português e a
conexão entre o abandono escolar e o “background” familiar, julga-se prudente
estabelecer uma meta de 20% que, sendo dupla daquele objectivo, representa porém um
esforço de convergência assinalável.
Um apelo ainda mais forte à acção política do lado da oferta, mas também à
responsabilização dos agentes no mercado do lado da procura, está implícito na meta
relativa à aquisição de qualificações no mínimo equivalentes ao ensino secundário e
ISCED 3, com vista a atingir um valor máximo de 27% de pessoas com baixas
qualificações entre a população activa, o que representa menos quase 40 pontos
percentuais em relação ao cenário de evolução “neutro”, isto é, mantendo-se o contexto
e as políticas que levaram aos actuais valores de 74,4%, mais do que duplos da UE25.
Este objectivo é porventura ainda mais exigente do que o do abandono escolar.

Mas é essencial. Não pode haver modernização da economia nem participação social
sem que a qualificação média dos portugueses sofra uma mudança de fundo. A redução
do abandono escolar precoce dará um contributo, mas é preciso atingir a população
adulta. A efectiva aplicação do princípio de formação compulsiva anual de toda a
população empregada, articulada com o sistema de Reconhecimento, Verificação e
Certificação de Conhecimentos e com a revalorização do ensino recorrente conferem,
em todo o caso, realismo ao objectivo.
142
Embora se saiba que a qualificação e a educação não são factores suficientes
para a modernização – é igualmente importante contar com a utilização dada a essas
qualificações, o que implica a mudança da cultura organizacional no mundo do trabalho
e da administração, no sentido de promover e dar a melhor utilização à qualificação dos
activos – estas variáveis podem ser decisivas. São, no fundamental, dependentes da
acção política, embora, como foi dito, o mercado tenha também responsabilidades na
estimulação da procura.
O terceiro domínio é dependente do cruzamento entre a intervenção política –

em domínios como as políticas activas de emprego e do mercado social de emprego, a
qualificação da população e as políticas fiscais – e a acção dos agentes do mercado, que
apenas indirectamente são afectadas por aquela intervenção, dado que compete às
empresas, os agentes por excelência da criação de emprego e da sua qualidade
(englobando aqui também a igualdade de género), o respectivo andamento. Neste
domínio incluem-se as variáveis “taxa de emprego”, “taxa de emprego feminino”, “taxa
de desemprego” e “taxa de desemprego de longa duração”. Não sendo condição
suficiente para promover a inclusão social, trata-se porém de um domínio indispensável
e de grande preponderância, dadas as muitas implicações do trabalho na vida das
pessoas, na organização das sociedades e no desempenho da economia. Em relação ao
emprego e ao emprego feminino, as metas constantes do PEC representam um objectivo
ambicioso, que se julga capaz de contribuir para atingir os níveis de coesão desejados. É
igualmente certo que o impacto do crescimento do emprego será tanto mais propiciador
de coesão social quanto se fizer acompanhar de políticas de combate ao desemprego que
invertam a tendência actual e o tragam para valores da ordem dos 4%, e ainda de
políticas de reintegração social e profissional dos desempregados de longa duração que
permitam atingir taxas de 1%, isto é, um pouco abaixo do valor de evolução normal,
que é de 1,9%, com uma redução acentuada do actual gap entre homens e mulheres.
Por fim, o quarto domínio, o da longevidade, faz a síntese de um conjunto de

parâmetros de qualidade da sociedade, implicando áreas de política como a saúde, a
educação, a segurança social, a aprendizagem, os rendimentos e a qualidade do mercado
de emprego. A esperança média de vida, de facto, não é um indicador que possa ser
afectado por uma qualquer política específica que o afecte de maneira directa. Contudo,
é talvez o melhor sinal da qualidade de conjunto da sociedade e dos níveis de coesão
que apresenta.
143
Tendo Portugal conhecido progressos relevantes neste indicador nas últimas
décadas, as progressões serão limitadas. Em 2003 a esperança de vida das mulheres era
de 81,1 anos e a dos homens de 74,8 anos na UE25. No nosso país os valores eram um
pouco mais baixos, respectivamente 80,5 e 73,8. Se as condições de vida continuarem a
melhorar, a expectativa é que os valores se elevem para 82,7 anos para as mulheres e
75,9 para os homens. Neste caso, a garantia de que esta evolução “neutra” seja tomada
como meta a atingir em 2013, parece-nos ajustado.
13.1 Objectivos complementares
Para sustentar de forma coerente a pertinência do conjunto de objectivos

específicos de ordem geral, e com vista a aprofundar alguns dos domínios mais
relevantes do ponto de vista dos objectivos de inclusão, abordaremos agora um conjunto
de “objectivos complementares”, isto é, que ajudem a focalizar aspectos específicos
relevantes do ponto de vista da coesão social, bem como “objectivos de
enquadramento”, isto é, objectivos que, não reflectindo directamente vectores de
inclusão ou exclusão, estão com eles fortemente correlacionados, na medida em que
condicionam a respectiva evolução. Qualquer dos dois tipos de objectivos é
operacionalizado na forma de metas associadas a indicadores agrupados por áreas
temáticas, procedendo-se no final a uma leitura mais integrada do conjunto.
A nota que deixámos expressa a respeito dos cálculos efectuados para a

construção do cenário evolutivo “neutro” coloca-se também a respeito dos indicadores
complementares de pobreza e desigualdade na distribuição dos rendimentos que a seguir
se apresentam. Trata-se do facto de se estar a trabalhar com projecções de valores
respeitantes a um ciclo de decréscimo da pobreza e de crescimento económico
continuado no período 1995-2001, cuja projecção gera “previsões” provavelmente
erradas dada a recente evolução do contexto, fortemente marcada por dinâmicas que
tendem a gerar maiores desigualdades e níveis de pobreza.
13.1.1 Quanto à distribuição dos rendimentos
144
Quadro 20: Indicadores de Distribuição dos Rendimentos
Indicador Ano Situação UE 25 Cenário Meta

partida partida Evolutivo 2013
neutro
Índice de Gini
2001 37 29 29 26
Proporção dos rendimentos dos 20% mais ricos
2001 6,5 4,4 5,5 4
sobre os 20% mais pobres
Risco de pobreza antes das transferências sociais

2001 24 24 18 18
(pensões excluídas)
Pensão social/limiar de pobreza

2001 51% 59% 100%
Pensão mínima do regime geral/limiar de pobreza
2001 70% 78% 120%
Salário mínimo (geral)/limiar de pobreza
2001 130% 148% 150%
Risco de pobreza persistente
2001 15 9 7
Risco de pobreza de maiores de 65 anos
2001 30 17 16 10
Risco de pobreza feminino
2001 20 17 12 10
Risco de pobreza segundo o estatuto
socioprofissional
- Trabalhadores- sem ser por conta própria
7 6 5 3
2001
- Trabalhador por conta própria
28 18 14 10
- Desempregados
38 42 22 20
- Reformados
16 25 10 10
- Outros economicamente inactivos
28 24 26 20
Risco de pobreza segundo a composição dos

agregados domésticos
- Famílias com 3 ou mais adultos e
23 16 23 15
crianças
2001 32 15 31 15
- Famílias com 2 adultos, sendo pelo
menos 1 maior de 65 anos 19 22 21 18
- Famílias de um adulto isolado 46 26 44 20
- Famílias de um adulto isolado com mais
de 65 anos
39 32 38 0
- Famílias monoparentais
Um primeiro elemento a reter para a determinação dos níveis de coesão social,

para além dos objectivos de referência, são os indicadores de desigualdade na
distribuição dos rendimentos. A esse respeito, o índice de Gini, no qual Portugal é o
145
país da UE15 pior colocado, deverá ter uma evolução positiva. No entanto, se um
conjunto de medidas positivas forem desenvolvidas, a meta pode melhorar ainda
relativamente à sua evolução esperada, situando-se perto de 26%, valor para o qual
poderá evoluir também a média europeia, dados que em toda a União se têm verificado
progressos.
A proporção do rendimento dos 20% mais ricos sobre o dos 20% mais pobres
também melhorou em Portugal, mas o comportamento foi mais acentuadamente
positivo na Europa. Um país moderno não é compatível com os níveis de desigualdade
na distribuição do rendimento existente em Portugal, pelo que se propõe a fixação, no
horizonte de 2013, de uma meta próxima dos actuais valores europeus, bastante abaixo
daquela que se verificará na ausência de uma acção voluntarista nesse sentido.
Todos estes indicadores podem melhorar com o desenvolvimento das políticas

de redistribuição (quer pela via fiscal, quer pela via da protecção social que, como
veremos, ainda apresenta margem para crescer) quer, ainda, pela via de políticas activas
de estímulo aos ganhos salariais resultantes dos ganhos de produtividade gerados pelo
efeitos conjugado da qualificação da população, da modernização da organização do
trabalho e da inovação na economia).
Para além das metas relativas à pobreza em geral e à pobreza infantil, é

igualmente necessário dar especial atenção a uma matéria na qual Portugal também
apresenta o pior registo: a pobreza persistente. A esse respeito propõe-se uma redução
do valor para menos de metade, numa lógica de ruptura com as dinâmicas de
reprodução continuada do fenómeno nos mesmos agregados sistematicamente
vulneráveis, por vezes ao longo de gerações. A pobreza persistente resulta em boa parte
da concentração das categorias vulneráveis instaladas em círculos de pobreza que
funcionam como amarras – simbólicas, sociais e económicas – a condições de vida
cujos referenciais cristalizam nas pessoas, nas famílias e nas comunidades, tornando-as
duradouras, espessas e inibidoras de projectos de ruptura com a pobreza. A intervenção
junto das comunidades que formam esses círculos de pobreza instalada requer a
elevação do patamar de exigência dos programas de luta contra a pobreza, que
cumpriram um papel de relevo, mas que nas actuais condições são de reduzida eficácia,
dada a dispersão de recursos. Requer nomeadamente a criação de programas que
permitam (i) identificar, ao mais alto nível do poder do estado e das autarquias, as
comunidades mais problemáticas e estabelecer prioridades claras de intervenção; (ii)
146
diagnosticar com profundidade o conjunto dos problemas aí vividos; (iii) negociar, entre
os ministários pertinentes em função do diagnóstico (desde o trabalho e solidariedade
até à administração interna, passando pela habitação, educação e saúde), as autarquias,
os parceiros civis, os parceiros sociais e as próprias populações, um plano de
intervenção reduzido a contrato ou protocolo que torne explícito o contributo de cada
um para a erradicação dos problemas identificados; (iv) promovendo assim a
concentração de recursos e uma actuação cirúrgica, multidimensional, sistémica e em
profunhdidade, de modo a romper com os quadros de vida que geram a reprodução da
pobreza no seio das famílias e comunidades onde ela está mais sedimentada e
incorporada nas maneiras de ser, de pensar e de fazer.
A meta para a pobreza em geral tem repercussões nos diferentes parâmetros de

decomposição do fenómeno. Particular atenção, nesse domínio, colocando maior
distância entre a evolução neutra e a fixação de objectivos políticos mais exigentes, é
dada à situação de categorias específicas, pelo que se sugere a fixação de metas para os
idosos, as famílias numerosas ou monoparentais, os trabalhadores independentes,
desempregados, reformados ou outros economicamente inactivos. Uma vez mais,
também aqui políticas de redistribuição de recursos e políticas activas de qualificação
das pessoas e das actividades são chamadas a desempenhar um papel determinante.
Nomeadamente, realce-se que qualquer dos objectivos relativos à pobreza

implica a evolução dos valores das pensões sociais para níveis iguais aos do limiar de
pobreza, colocando-se assim a pensão mínima do regime geral acima desse valor e
fazendo da fixação do salário mínimo nacional em níveis que impulsionem uma
distribuição dos rendimentos do trabalho mais equitativa, em qualquer dos casos
fixando metas acima da evolução positiva prevista.
13.1.1.1 No sector da educação
Quadro 21: Indicadores de baixos níveis educacionais, por sexo e idade
Indicador Ano Situação UE 25 Meta

partida partida 2013
147
Pessoas com baixos níveis educacionais segundo a idade e o
sexo
25-34 anos 59,8 23,3 10
Mulheres 54,3 22,2 9
Homens 65,2 24,3 11
35-44 anos 73,8 28,6 25
Mulheres 71,8 29,5 23
Homens 75,8 27,8 37
45-54 anos 82,2 35,3 30

2004
Mulheres 82 38,9 30
Homens 82,5 31,6 30
55-64 anos 88,4 46,1 32
Mulheres 89,4 52,2 32
Homens 87,2 39,9 32
64 e mais anos 94,4 67,5 33
Mulheres 95,6 74,3 33
Homens 92,3 58,0 33
25-64 anos 74,7 32,5 26
Mulheres 73 34,7 25
Homens 76,5 30,3 26
No domínio da educação, tendo sido fixados dois objectivos de ordem geral, o

indicador complementar mostra a forma como, para se atingir um desses objectivos, o
esforço terá de se distribuir pelos diferentes grupos etários, embora de forma
diferenciada. Embora mantendo uma diferença significativa entre as gerações mais
jovens e as mais idosas, a perspectiva que se adopta é a de que o esforço terá de ser
dirigido a todos os grupos etários, de modo a diminuir os valores actuais em perto de 50
pontos percentuais nos grupos entre os 25 e os 54 anos, subindo para 56 pontos no
grupo dos 55-64 anos e para 61,4 nos maiores de 64 anos. Trata-se de um objectivo
complexo, que exige grande imaginação política e forte compromisso de todos os
actores relevantes.
Estando claro que a mudança que aqui se projecta é uma das mais profundas de
todos os objectivos e metas, relembramos o que dissemos acima sobre a impossibilidade
de modernização da economia sem que a qualificação média dos portugueses sofra uma
mudança de fundo, resultando essa mudança por um lado da redução do abandono
escolar precoce, mas principalmente da efectiva aplicação do princípio de formação
compulsiva anual de toda a população empregada, articulada com o sistema de
148
Reconhecimento, Verificação e Certificação de Conhecimentos e com a revalorização
do ensino recorrente.
13.1.1.2 No sector do emprego
Os indicadores quantitativos relativos ao mercado de emprego são dos mais

positivos na Europa, pese embora a degradação recente dos níveis de desemprego. Tal
não impede que, de um ponto de vista da inclusão, certos domínios sejam
determinantes. De facto, apesar daqueles bons indicadores gerais, como vimos no
diagnóstico, o mercado de emprego português apresenta também níveis graves de
segregação de certos segmentos da população. Por isso se destacam no âmbito dos
indicadores complementares, as metas propostas para a redução do desemprego juvenil
e para o emprego das pessoas com deficiência, este último o melhor sinal do grau de
abertura e de capacidade de inclusão do mercado de trabalho.
Quadro 22: Indicadores relativos ao Mercado de Trabalho

neutro
Taxa de desemprego de muito longa duração por
sexo
Total 2003 1 2,3 0,6 0,6
- Mulheres 1,2 2,6 1,3 1,3
- Homens 0,8 0,6 0,9 0,9
“Share” do desemprego de longa duração (%
DLD/desemprego total) 2003 34,6 44,4 37,9 25,0
Pessoas a viver em agregados sem qualquer
pessoa empregada
- Crianças (0-17) 4,3 9,8 5,3 1
- Jovens e adultos (18-59) 2004 5,3 10,4 4,3 0,82
- Mulheres 5,7 11,4 5,6 1,07
- Homens 5 9,3 5,0 0,95
Dispersão regional das taxas de desemprego
Total 3,9 13,0 4,3 3,9
- Mulheres 2003 6,3 18,8 6,9 6,3
- Homens 3,2 10,4 3,5 3,2
Taxa de desemprego da população jovem
(percentagem da força de trabalho dos 15 aos 24
anos), por sexo
Total 2003 14,4 18,4 7
- Mulheres 12,4 18,4 7
149
- Homens 17,0 18,5 7
Taxa de actividade das Pessoas com Deficiência
2001 29,0 40
Taxa de emprego das Pessoas com Deficiência
2001 26,2 50
Taxa de emprego dos trabalhadores idosos
(percentagem da população empregada entre os
55 e os 64 anos), por sexo 2003
Total 51,6 40,2 64,9 66,9
- Homens 62,1 50,3 77,5 77,5
- Mulheres 42,46 30,7 54,0 59,5
Idade média de saída da força de trabalho (2003-
2013), por sexo
total 62,1 61,0 65
- Homens 2003 63,7 61,5 65
- Mulheres 60,6 60,5 65
Propõe-se além disso reduções dos valores actuais do desemprego de muito

longa duração, da proporção dos desempregados de longa duração no total de
desempregados, da taxa de desemprego de muito longa duração e da proporção de
pessoas a viver em agregados sem qualquer pessoa empregada e a elevação da taxa de
emprego dos trabalhadores mais idosos, porém para valores assumidos no quadro do
PEC. Propõe-se ainda uma ligeira subida da idade média da saída da força de trabalho
(factor determinante para a sustentação dos sistemas de pensões e, por isso, de um dos
principais instrumentos de redistribuição da riqueza e de promoção da igualdade).
À excepção da fixação da idade média de saída da força de trabalho, mais

directamente regulável pela acção do estado, os níveis de desemprego são, segundo a
tradição da teoria económica, depdendentes basicamente do andamento da economia e
da estratégia das empresas. É verdade que delas depende, no fundamental, a evolução
dos parâmetros aqui em causa. Também é verdade que o comntexto macro-económico é
decisivo quanto à capacidade para desempenharem a função empregadora que delas se
espera. Mas não é menos verdade que a Responsabilidade Social das Empresas podem
dar um contributo voluntarista relevante. E também que o estado pode influenciar o
combate ao DLD e ao desemprego não apenas através da regulação macro-económica,
mas também através de políticas de emprego activas. Destacam-se aqui práticas como a
intervenção precoce sobre os desempregados, o estabelecimento de planos individuais
para o regresso ao mercado de trabalho envolvendo com frequência programas de
qualificação especial de pessoas que perderam competências para a empregabilidade ou
a expansão e distribuição equilibrada dos equipamentos sociais que permitam o acesso
150
ao trabalho por parte das mulheres que dele se vêm arredadas devido aos cuidados com
os membros dependentes da família. Aliás, no âmbito da avaliação do PNE realizada em
2001, ficou claramente demonstrado, por via da aplicação de um modelo econométrico,
que não apenas a intervenção política produz empregos para além dos resultantes do
ciclo económico, mas também que a contribuição dessas políticas é tanto mais relevante
quanto menos favorável é o ciclo económico.
13.1.1.3 No domínio das redes de inserção e do sinal (positivo ou

negativo) da carga do capital social
Um último conjunto de metas complementares é relativo à situação de algumas

categorias em situação de risco especial. Em qualquer dos grupos referidos os
indicadores disponíveis são de qualidade limitada. Tal não impede, porém, que em
resultado de uma melhoria geral das condições de vida, de trabalho e de protecção das
pessoas, diminua o número de pessoas sem abrigo, de toxicodependentes e de reclusos.
Quadro 23: Indicadores de evolução de algumas categorias vulneráveis

neutro
Evolução do número de pessoas sem abrigo
(Lisboa) 2001 1.366 -------- --------- 500
Evolução da percentagem da população com
comportamentos aditivos problemáticos 2002 0,61 a -------- --------- 0,4
0,86%
Evolução do número de reclusos 2000 12.944 -------- --------- 8.000
Chama-se a este propósito a atenção para o facto de a experiência demonstrar

que (i) os comportamentos problemáticos variam na relação directa da pobreza e da
exclusão; (ii) que as políticas repressivas têm pouca eficácia, sendo muito mais
eficientes as políticas preventivas e reparadoras; (iii) que existe experiência suficiente
acerca dessas políticas (casos dos Centros de Abrigo e Motivação de sem-abrigo,
Estratégia Nacional de Luta Contra a Droga, Sistema de Reabilitação, etc.) para
sustentar a expansão de programas específicos dirigidos a estes segmentos particulares
da população.
151
13.2 Objectivos de enquadramento
Se com os indicadores complementares podemos aprofundar aspectos

específicos relevantes dos objectivos de inclusão, associamos aos indicadores de
enquadramento factores de contexto determinantes das possibilidades de se atingirem as
metas traçadas.
Um primeiro grupo desses objectivos respeita a matérias que afectam a

distribuição de rendimentos.
13.2.1 No domínio da distribuição dos rendimentos
Quadro 24: Indicadores relativos a gastos em Protecção Social

neutro
Total de gastos em Protecção Social (em
percentagem do PIB per capita), 2002-2013 2002 25,4 27,5 --------- 27,0
Total de gastos em Protecção Social (em ppc per
capita) em proporção da UE25 2002 63,7 100 65,5 80,0
Como se evidenciou atrás, o alcance dos objectivos substantivos na área da

inclusão implica a elevação dos níveis de distribuição de rendimentos através da
segurança social, não apenas no domínio das pensões mais baixas, mas também nas
medidas de acção social. As metas propostas não são excessivas, como tende hoje a
defender certa ortodoxia economicista, deixando-nos ainda distantes dos níveis médios
europeus. Assim, num país com forte incidência e intensidade da pobreza e com
carências tão marcantes em matérias como a dos equipamentos sociais, uma sociedade
mais coesa só pode ser conseguida com um maior esforço de solidariedade nacional,
aproximando os níveis de despesa em protecção social dos valores médios nas
sociedades europeias mais modernizadas.
A questão dos equipamentos sociais merece aqui uma referência específica,

dado que o seu papel tem uma visibilidade menos imediata do que os benefícios da
segurança social. Portugal está a envelhecer, como toda a Europa, e os grandes idosos
152
constituem já um grupo carenciado de cuidados especiais. A educação tem de começar
o mais precemente possível e os equipamentos para crianças e jovens escasseiam. A
rede de serviços de reabilitação apresenta lacunas na distribuição territorial. As
mulheres portuguesas participam largamente no mercado de emprego, assumindo uma
dupla carga de trabalho doméstico e familiar. Não se lhes pode pedir, portanto, que
assumam com qualidade o cuidado dos membros dependentes da família (aliás, a
família nunca foi boa prestadora dos serviços que hoje em todos os países
desenvolvidos são prestados de forma organizada pela colectividade). O esforço de
expansão da rede de equipamentos sociais para estas categorias é, assim, uma prioridade
absoluta. Essa expansão, embora crie riqueza e emprego, requer meios, que neste
momento, em função dos objectivos de equilíbrio macro-económico, são escassos.
Gera-se neste domínio, portanto, um dos principais campos de utilidade do apoio
comunitário ao nosso país, do mesmo modo como se gera uma campo de inovação no
que respeita ao financiamento do funcionamento, por um lado procurando soluções que
combinem melhor o mercado com o apoio público e, por outro lado, passando-se de
uma lógica de financiamento da oferta (leia-se, das instituições prestadoras de serviços),
para uma lógica de apoio à procura, em particular por parte das categorias e das famílias
mais pobres.
13.2.2 No sector da educação
Já nos referimos atrás à incontornável necessidade de promover os níveis de

qualificação da população, em particular implicando as populações idosas, e ao que tal
implica ao nível da taxa de participação de adultos em acções de qualificação e
educação, incluindo as de reconhecimento, verificação e validação de conhecimentos.
Trata-se de uma variável que deve conhecer uma evolução dramática para níveis
superiores às actuais metas europeias (12% de trabalhadores a participar nesse tipo de
acções no mês anterior à realização do inquérito), de forma a iniciar a recuperação do
atraso português.
Quadro 25: Taxa de participação em actividades de ALV
153
neutro
Taxa de participação em actividades de 2002 2,9 8,5
aprendizagem ao longo da vida 2004 4,9 9,8 6,0 15
13.2.3 No domínio da demografia
Como acontece com a esperança de vida em geral, também a esperança de vida

nos extremos (no primeiro ano de vida e aos 60 anos) constitui o indicador de síntese
que melhor traduz a qualidade de vida e o funcionamento dos serviços e instituições
prestadores dos diversos serviços sociais. Estando Portugal com níveis já próximos da
Europa nesta matéria, os pequenos ganhos que se alcançarem, resultantes da redução da
pobreza, do melhor funcionamento do sistema de saúde, dos níveis de protecção social,
da qualidade do trabalho e do acesso a habitação condigna, serão indicadores ainda
mais consistentes dos progressos nas políticas de inclusão.
Quadro 26: Indicadores relativos à esperança de vida

neutro
Esperança de vida no primeiro ano de vida
- Mulheres 2003 79,9 80,4 82,1 82,1
- Homens 73,2 74,5 75,3 75,3
Esperança de vida aos 60 anos
- Mulheres 2003 23,3 23,8 23,9 23,9
- Homens 19,4 19,6 20,0 20,0
13.2.4 No sector do emprego
Para que as metas relativas ao emprego e ao desemprego possam ser alcançadas

o contexto deve ser favorável em primeiro lugar à retoma do crescimento continuado do
emprego – orientado sobretudo para o acesso dos grupos desfavorecidos e para o
crescimento do terceiro sector, dado que as taxas elevadas que o nosso país já conhece
só podem ser alcançadas com a reinserção dos excluídos do mercado – com a
154
manutenção das dinâmicas de crescimento da taxa de actividade e com a expansão do
sector dos serviços, aquele que apresenta no nosso país maior potencial de crescimento.
Quadro 27: Indicadores relativos ao emprego e ao desemprego

neutro
Crescimento do emprego (percentagem da
variação anual da população empregada 2003-
2013) por sexo 2003
Total -0,4 0,2 1,5
- Homens 0,4 0,7 1,5
- Mulheres -1,1 -0,2 1,5
Taxa de actividade (percentagem da população

dos 15 aos 64 anos, segundo o sexo (ano de
partida, 2003)
Total 2003 72,1 69,3 79,0 80,0
- Homens 78,8 77,4 86,7 86,7
- Mulheres 65,6 61,2 71,6 73,6
Estrutura do emprego por sector de actividade
- Serviços 69,2 73
- Indústria 2003 25,5 23
- Agricultura 5,2 4
Esse crescimento do peso dos serviços na economia associar-se-á, num quadro

de evolução favorável da economia, à retoma do crescimento económico e à sua
recolocação a níveis superiores aos da média europeia, ao crescimento da produtividade
no contexto do aumento da capacidade de inovar, devendo passar a ser a produtividade,
e não apenas o crescimento do emprego, a contribuir para o aumento do produto, e
ainda num quadro de estabilidade macro-económica.
A transição para uma economia com maior peso dos serviços e mais adaptada ao
novo contexto competitivo na sociedade da informação e do conhecimento implica a
reestruturação empresarial. Esta pode ser conduzida com elevados custos sociais ou,
pelo contrário, procurando reduzi-los através da preparação das suas consequências. O
tema ganhou aliás um lugar central na agenda da Estratégia Europeia para o Emprego.
Questões de política micro-económica envolvendo a identificação precoce de sectores e
empresas em risco de competitividade, que permitam o envolvimento dos parceiros
sociais, dos trabalhadores e dos empregadores na procura de soluções colectivas,
recorrendo a apoios existentes quer a nível local, como a nível nacional e comunitário, a
promoção da mobilidade profissional e geográfica, estão hoje a ser objecto de
155
discussão, assumindo um carácter de grande urgência para Portugal. Por outro lado, ao
nível macro-económico, a procura dos equilíbrios necessários ao desenvolvimento
sustentável passa pela adopção de estratégias de crescimento amigas do emprego e
capazes de simultaneamente tornar as empresas e os trabalhadores mais flexíveis e mais
seguros.
13.2.5 No domínio da economia
Os objectivos de política económica não são condição suficiente para a produção

de uma sociedade mais coesa, e podem mesmo verificar-se com a degradação das
condições sociais de vida e de trabalho – ou até à custa dessas condições – mas são uma
condição necessária. O que é relevante é que se consiga produzir mais riqueza, mas
também que ela seja melhor distribuída e, ainda, que ao processo de produção se
associem mecanismos mais fortes de participação económica e social.
Quadro 28: Indicadores Económicos, PIB e Défice da Administração Pública

PEC
Crescimento do PIB per capita a preços
constantes de 1995 (variação em % em relação ao 2004 1,0 2,4 4,0 4,0
ano anterior) – indicador de base, previsões para
2004
Produtividade por pessoa empregada (PIB per
capita em ppc por pessoas empregada)/UE25 2003 66,7 100 67,1 80
Défice global da Administração Pública 2004 6,2 2,8 1,0 1,0
13.2.6 Correlação entre factores, domínios de política e indicadores

de coesão
Em síntese, poderemos dizer que se apresentam, face aos objectivos enunciados,

dois cenários de base. Um terceiro cenário (poder-lhe-íamos chamar “catastrófico”), não
foi considerado nos cálculos, por ser do nosso ponto de vista o mais improvável,
embora possível.
156
Para qualquer deles seguimos o roteiro de correlações representado na figura que
se apresenta de seguida.
Figura 1: Modelo de Correlação entre factores
Políticas Evolução do
macro- emprego e do Evolução dos
económicas e desemprego indicadores de
fiscais desigualdade
Evolução da
Equilíbrio das qualidade do
contas públicas emprego e da
equidade salarial Evolução das taxas
de pobreza
Evolução das
Modernização despesas em
do mercado de políticas sociais
bens e serviços (pensões, benefícios
e do mercado familiares, acção
de emprego Evolução da
social)
esperança de vida
Evolução dos níveis
Estratégias de educação e de
familiares e qualificação
mecanismos de Dinâmicas de
integração integração social de
comunitária Evolução de grupos de risco e de
políticas específicas prevenção do risco
para grupos de risco
Existem factores que podemos, provisoriamente, tomar como factores causais da

evolução dos domínios que afectam a pobreza e a exclusão. Entre esses factores
encontra-se o contexto macro-económico, fortemente dependente por um lado da acção
do estado e por outro lado da acção dos agentes económicos. Esse contexto constitui,
como se disse, o quadro básico definidor do potencial de desenvolvimento da coesão
social. Repetimos assim a ideia de que se pode verificar um bom ambiente económico
sem que isso corresponda a melhoria sensível na qualidade do padrão social, podendo
mesmo coexistir com a degradação desse padrão. No entanto, a elevação dos níveis de
coesão implica um ambiente macro-económico saudável, com equilíbrio nas contas
157
públicas e com um funcionamento do mercado (quer de bens e serviços, quer de
trabalho), e dos seus agentes organizado, regulado, moderno e com sentido de iniciativa,
de risco, de inovação e de responsabilidade social.
Igualmente podendo ser afectado pelas políticas públicas, mas assumindo os

agentes económicos o papel preponderante, constitui factor igualmente determinante a
modernização do mercado de bens e serviços e o mercado de emprego.
Outro elemento de contexto fundamental tem a ver com as estratégias que as

famílias e as comunidades adoptam, enquanto actores colectivos dotados de capacidade
reflexiva e de agência, particularmente em termos da natureza dos laços de
solidariedade que tecem e dos recursos que tornam acessíveis aos seus membros mais
vulneráveis.
Este conjunto de factores repercute-se, por um lado, na evolução dos indicadores

quantitativos e qualitativos do mercado de emprego e, por outro lado, na disponibilidade
de meios para a modernização das políticas sociais, em particular as de trabalho e de
emprego, as de protecção e assistência social, as de educação e formação numa lógica
de aprendizagem ao longo da vida e as de reinserção de grupos desfavorecidos, como as
pessoas com deficiência, os imigrantes, os sem-abrigo, os toxicodependentes, as
crianças em risco ou os reclusos e ex-reclusos. Note-se que quando olhamos estes
domínios, percebemos porque só provisoriamente os factores referidos acima podem ser
considerados causais. Por exemplo, a qualidade do emprego e da equidade salarial, o
sentimento de protecção das pessoas e os níveis de qualificação retroagem fortemente
sobre a modernização do mercado de bens e serviços e sobre o mercado de emprego
A evolução das referidas políticas e das dinâmicas do mercado de emprego tem

repercussão directa na distribuição de rendimentos, nos níveis de pobreza, na extensão
da presença de grupos em situação de marginalidade e na própria esperança de vida, que
reflecte a qualidade do trabalho, da saúde, da alimentação e do conforto, do
conhecimento e da qualidade de vida em geral.
Naturalmente não nos podemos esquecer que as políticas sociais têm um efeito
de retorno sobre as variáveis económicas, nomeadamente no que diz respeito aos efeitos
das políticas de trabalho, de emprego e de aprendizagem ao longo da vida para o
desempenho da economia.
158
Um efeito de retorno sobre o ambiente económico têm também as situações de
pobreza e exclusão social. Quanto menor for a presença de tais fenómenos, maior o
campo de recrutamento de mão-de-obra, melhor a capacidade de atracção de quadros,
maior o número de pessoas a participar no processo de produção de riqueza, entre
outros efeitos a considerar.
13.3 Cenários prospectivos para o horizonte 2013
13.3.1 Cenário catastrófico

Um cenário de tipo catastrófico seria aquele em que em vez de um processo de
modernização, inovação e ganhos de produtividade na economia se verificasse a
consolidação de um padrão económico semelhante ao que actualmente caracteriza o
nosso país, embora num contexto de maior degradação das condições de vida e trabalho
nos sectores mais expostos à competição externa. Nesse quadro a manutenção dos
valores da dívida pública e do défice do Estado tenderiam a agravar-se, devido à
diminuição das receitas e a um aumento dos encargos. As famílias com mais recursos
tenderiam a desenvolver estratégias de carácter mais individualista dada a incerteza
económica e a falta de confiança na capacidade do Estado para lhes prestar serviços
públicos de qualidade, enquanto as mais desfavorecidas veriam degradar-se ainda mais
a capacidade de prestar qualquer apoio aos seus membros mais desfavorecidos. Assim,
o emprego teria uma evolução negativa quer do ponto de vista quantitativo, quer
qualitativo (aprofundando-se o contraste entre o sector moderno e o sector conservador
da economia), o desemprego continuaria a subir e o desemprego de longa duração
tenderia a tornar-se largamente maioritário, dado que a estagnação económica impediria
maior rotatividade e a economia paralela tenderia a crescer. Por seu lado, as políticas
públicas de saúde, protecção social, luta contra a pobreza e educação veriam reduzidos
os seus recursos e os indicadores nestes domínios degradar-se-iam. A consequência
geral seria um aumento da pobreza, o crescimento das situações de anomia e de
comportamentos de risco, a degradação da coesão social e eventualmente até um recuo
na esperança de vida.
159
13.3.2 Cenário de consolidação do modelo social e económico tradicional
O segundo cenário, ao contrário do anterior, é bastante plausível. Basta para tanto que
não se consiga mobilizar a energia política e o contributo dos diversos actores
responsáveis (do Estado, do mercado, da sociedade civil) para operar uma viragem
equilibrada e coordenada nos diversos domínios de acção, privilegiando-se apenas
objectivos de ordem económica. Neste cenário, os objectivos de estabilidade macro-
económica e de equilíbrio das contas públicas constantes do PEC concretizam-se, mas à
custa da redução das despesas públicas, da privatização de serviços. Toca-se assim o
numerador das contas do Estado, mas não o denominador, dado que não se conseguem
reunir meios para enfrentar os interesses instalados e não se promove uma reforma
fiscal equitativa. A economia mantém o padrão de especialização actual, apesar de
algumas nuances resultantes da transferência entre sectores – por exemplo, do têxtil,
vestuário e calçado para o turismo e a restauração, mas sem grandes ganhos de
produtividade. A taxa de emprego pode estagnar ou crescer como o previsto, mas sem
modernização da economia, mantendo a baixa qualidade, a má remuneração, a atitude
refractária em relação à formação e à inovação organizacional e nos produtos, a
desregulação e a precarização das relações de trabalho. E crescerá igualmente o
desemprego resultante da expulsão dos trabalhadores empregados em sectores
particularmente expostos à concorrência. A manutenção dos objectivos
macroeconómicos sem aumento da receita do Estado associar-se-á ao desinvestimento
na protecção social, nas políticas de trabalho, de protecção social, de luta contra a
pobreza, de educação e formação. Poderão registar-se pequenos ganhos nas
qualificações e nalguns dos esquemas de protecção social (como os registados na
evolução “neutra” dos indicadores, mas sem alcance quer para influir na modernização
da economia, quer na redução significativa da pobreza. As estratégias familiares e
comunitárias tenderão a seguir dinâmicas idênticas ao cenário anterior, pelo que, mesmo
com ligeira diminuição da pobreza, podem aumentar as situações de marginalidade e de
pobreza consistente. A esperança de vida média poderá não ser muito afectada. No
conjunto, o nosso país manter-se-ia muito longe dos patamares médios da União
Europeia, numa situação de forte prevalência da exclusão social.
160
13.3.3 Cenário de Europeização
Ao cenário que tomaremos por referência para a definição do elenco das políticas que
poderão produzir modificações significativas na coesão social poderemos chamar-lhe
“de europeização”. O equilíbrio das contas do Estado e das políticas macro-económicas
é assegurado, mas sem recurso prolongado a cortes nas políticas públicas, e em
particular nas políticas de estímulo ao crescimento económico, à modernização da
economia e do sistema fiscal, à qualificação dos recursos humanos e à implementação
de mecanismos de apoio à inovação nas empresas e no Estado, à produtividade, à
responsabilidade social e à reinserção social dos grupos desfavorecidos. O esforço para
cumprir as metas de qualificação dos recursos humanos joga aqui um papel
determinante, do mesmo modo que o joga o investimento em serviços e equipamentos
sociais e em políticas de luta conta a pobreza que promovam um mercado mais aberto,
qualificado e alargado, bem como a igualdade entre homens e mulheres. O conjunto
destes factores produz melhor funcionamento do mercado, melhor remuneração do
trabalho, maior equidade na distribuição dos rendimentos do trabalho. Por outro lado, o
crescimento mais rápido das pensões mais baixas do que o rendimento médio e o
prosseguimento de outras políticas redistributivas, quer por via das prestações familiares
quer por via de esquemas de assistência sujeitos a condições de recurso, permitirá
reforçar essa tendência para uma maior equidade. Neste contexto, sendo certo que
qualquer melhoria nos domínios em referência que afectem as categorias mais pobres
acabará também por beneficiar, ainda que, com base num princípio de justiça, de forma
menos acentuada, todo o conjunto da população, e sendo certo que as famílias mais
desfavorecidas poderão estruturar as suas relações internas em bases diferentes,
podendo passar a fornecer outro tipo de suporte estratégico aos seus membros mais
vulneráveis (uma vez que os cuidados básicos possam ser assegurados pela rede de
equipamentos e serviços de apoio à família e à conciliação do trabalho com a vida
familiar), será então possível contar com maior qualidade no capital social acessível a
grupos que respondem actualmente à dureza das condições de existência com a
incorporação de disposições muitas vezes perturbadoras da ordem social. Assim se
poderá criar um contexto social de maior qualidade, por isso mais favorável ao
desempenho das empresas e dos restantes agentes económicos e institucionais,
sustentando no longo prazo ganhos continuados nos mecanismos de inclusão social.
161
13.4 Factores Críticos
O enunciado dos cenários e das metas em que nos temos vindo a basear assenta
na teoria implícita de que a qualidade dos níveis de inclusão pode ser aferido através da
evolução para metas exigentes num conjunto limitado de factores ou variáveis passíveis
de acompanhamento. Essas variáveis podem ser complementadas por outros objectivos
ligados a factores igualmente relevantes, uns directamente influenciáveis pela acção
política do estado, outros apenas indirectamente influenciáveis por essa acção. Por fim,
existem metas cuja evolução depende de contingências não controláveis pelos agentes
institucionais, umas vezes por dependerem de dinâmicas auto-geridas, outras, como é o
caso, porque resultam de uma multiplicidade de factores de tal forma complexa que se
torna impossível sequer isolar conjuntos determinados de factores. A Figura 2 dá conta
desta “teoria implícita”.
Figura 2: Relação entre as variáveis associadas às metas da inclusão
Objectivos Objectivos
Complementares Complementares
Variáveis Variáveis
dependentes influenciáveis
de acção Objectivos indirectamente
política Específicos pela acção
de Síntese política
po
Objectivos Complementares
Variáveis de contexto condicionantes
Podemos dar conteúdo a este esquema e associar-lhe as principais políticas que

se relacionam com cada um dos objectivos53. Por comodidade de compreensão
conservaremos a ordem inscrita no esquema apresentado na Figura 1. Como se pode
facilmente verificar, são muito diversos os factores (a verde no quadro seguinte)
passíveis de constituir objecto de intervenção co-financiada pelos Fundos Estruturais.
53
Agruparemos os objectivos gerais e os complementares segundo os sectores a que se referem, de modo
a facilitar a visibilidade da respectiva associação com as políticas de referência.
162
Quadro29: Principais Objectivos e Factores na óptica da Inclusão Social54
Principais Objectivos Principais Factores

(na óptica da inclusão)
Crescimento do PIB per capita a preços constantes Promoção do crescimento económico de modo a
de 1995 (variação em % em relação ao ano convergir com a média europeia, estimulando a
anterior) – indicador de base, previsões para 2004 transição para a economia do conhecimento;
Qualificação da função empresarial e da
capacidade de participação dos trabalhadores de
forma a modernizar a organização do trabalho,
com vista a aumentar a produtividade,
compatibilizar o trabalho com a vida familiar, criar
organizações mais inovadoras, mais flexíveis e
mais competitivas, mais seguras e integradoras,
mais capazes de aprender, de adoptar formas de
cooperação e trabalho em rede e de tirar partido das
novas tecnologias e dos avanços do conhecimento
científico;
Concretizar no quotidiano de trabalho e da vida
familiar das mulheres e dos homens portugueses
uma crescente igualdade real entre os géneros;
Criação de um sistema de capital de risco;
Promover a cooperação mais estreita entre o
sistema de I&D e as empresas;
Produtividade por pessoa empregada (PIB per Estímulo à aprendizagem ao longo da vida e à
capita em ppc por pessoas empregada)/UE25 utilização dos recursos humanos nas organizações;
Estímulo à adopção de atitudes favoráveis à
inovação nas empresas e promover a incorporação
de novas competências;
Promoção da emersão dos sectores informais da
economia, através de incentivos fiscais, apoios à
organização de empresas ou iniciativas de
formalização e qualificação do próprio emprego;
Défice global da Administração Pública Promoção de uma reforma fiscal justa e assente na
melhoria da fiscalização e na inversão da relação
entre impostos directos e indirectos, condição de
uma distribuição mais equitativa dos rendimentos e
de uma melhor focalização das políticas assentes
em princípios de diferenciação positiva;
Promoção da adopção de formas modernas de
organização da administração, de modo a utilizar
mais eficientemente os recursos do orçamento do
Estado
Reconversão sectorial (com crescimento dos Promoção da exploração das potencialidades de
serviços) crescimento do sector dos serviços;
Preparação numa lógica preventiva da reconversão
sectorial e profissional dos sectores e empresas em
risco de colapso competitivo
a elevação dos níveis de emprego para valores da Promoção de um sistema de emprego aberto a
ordem dos 75,9% (1) com elevação do emprego todos, acessível, qualificante e capaz de promover
feminino para 69,7% a activação dos grupos desfavorecidos ou em risco
de exclusão prolongada do mercado.
a manutenção do desemprego no valor máximo Aproveitamento de todas as oportunidades do
de 4% desenvolvimento dos serviços – por um lado às
a manutenção do desemprego de longa duração empresas, por outro lado às pessoas – e do
54
A este respeito encontra-se em anexo um exercício de combinação entre medidas de políticas concretas
e os objectivos fundamentais estabelecidos na promoção da inclusão social no horizonte 2013.
163
num máximo de 1%. ambiente para promover o crescimento do
emprego, incluindo o emprego social e ambiental;
Taxa de desemprego de muito longa duração Promoção da intervenção precoce junto dos
desempregados de forma a evitar a acomodação à
“Share” do desemprego de longa duração situação de desemprego e a negociar com eles
planos capazes de eliminar os riscos que
conduziram à situação de DLD;
Pessoas a viver em agregados sem qualquer pessoa Promoção da criação de uma rede nacional
empregada profissionalizada e qualificada de promoção da
formação profissional especial e de apoio à
reinserção no mercado de emprego;
Dispersão regional das taxas de desemprego Desenvolvimento dos Planos Regionais de
Emprego, de forma a ajustar as estratégias
nacionais às especificidades das áreas que se
apresentem particularmente discrepantes em
relação à média nacional
Taxa de desemprego da população jovem Melhoria dos mecanismos de transição dos jovens
para a vida activa e actuar numa lógica dupla de
reparação e de prevenção do desemprego juvenil,
nomeadamente por via:
- Da melhoria da formação inicial quer no
sistema de ensino, quer no sistema de
formação, reforçando a diversificação de vias
de ensino/formação e a permeabilidade entre
elas e, particularmente, valorizando as vias
profissionalizantes, as experiências de dupla
formação teórica e em contexto de trabalho, o
ensino recorrente;
- Da promoção de incentivos à formação
certificada escolar e profissionalmente em
contexto de trabalho e da generalização dos
estágios profissionais;
- Dos incentivos à contratação de jovens;
- Da promoção de programas de apoio à
formação especial, à mediação e ao acesso ao
emprego por parte de jovens com dificuldades
especiais, como os ex-toxicodependentes, os
ex-reclusos ou os jovens em risco;
- Do reforço das medidas de intervenção
precoce sobre os jovens desempregados com
vista à activação;
- Do cumprimento do normativo relativo à
contratação de jovens sem qualificações
mínimas e da promoção da responsabilidade
social das empresas no apoio ao regresso à
escola ou à formação por parte dos jovens
empregados menos escolarizados;
- Da revalorização de profissões e actividades
com potencial de emprego mas actualmente
desvalorizadas no plano simbólico.
Taxa de actividade das Pessoas com Deficiência Sensibilização da opinião pública, dos pais e dos
empregadores para o potencial de empregabilidade
das pessoas com deficiência;
Melhoria das condições gerais de acesso a bens,
equipamentos e serviços (transportes, habitação,
formação, emprego, etc.)
Taxa de emprego das Pessoas com Deficiência Estruturação – em termos de cobertura,
estabilidade e capacidade técnica - da rede de
Centros de Recursos e de Centros Especializados
na área da Reabilitação soci-profissional das
164
pessoas com deficiência;
Promoção da qualidade e quantidade de pessoas
envolvidas nas acções de orientação - formação
especial – acesso a emprego de pessoas com
deficiência;
Desenvolvimento de campanhas para a mudança de
atitudes dos empregadores e do sistema de
reabilitação face à integração das pessoas com
deficiência no mercado aberto de trabalho;
Desenvolvimento de estruturas especializadas –
residuais – para a ocupação da pequena parte de
pessoas com deficiência sem capacidades mínimas
de empregabilidade em mercado aberto.
Taxa de emprego dos trabalhadores idosos Promoção da qualidade geral do emprego, em
(percentagem da população empregada entre os 55 termos do conteúdo das tarefas e das condições
e os 64 anos) intrínsecas e extrínsecas;
Idade média de saída da força de trabalho (2003- Existência de mecanismos justos e atractivos de
2013) transição faseada para a reforma
Combate ao encerramento não preparado de
empresas
Total de gastos em Protecção Social (em ppc per Sustentação e melhoria do desempenho dos
capita) em proporção da UE25 sistemas de protecção social, com especial
destaque para as medidas dirigidas aos segmentos
mais desfavorecidos da população, como os idosos
de pensões mais baixas, as famílias pobres com
crianças e as pessoas vivendo abaixo de limiares
mínimos aceitáveis de sobrevivência (evolução das
pensões mais baixas, dos esquemas de assistência
sob condição de recursos e das prestações
familiares)
a redução para cerca de um terço das pessoas Implementação de forma consistente e efectiva de
com baixos níveis educacionais (25-64 anos) uma estratégia compreensiva para a aprendizagem
ao longo da vida que permita simultaneamente
a redução para metade dos níveis de abandono combater o abandono escolar precoce
escolar percoce (implementando com sucesso a reforma em curso
no ensino secundário e reforçando os mecanismos
de cooperação entre o sistema de ensino e o
sistema de formação), facilitar a transição
qualificada dos jovens para a vida activa
(nomeadamente valorizando as vias
profissionalizantes as experiências de
aprendizagem em contexto de trabalho) e
generalizar a utilização dos
Aumento da taxa de participação em actividades de meios existentes para a qualificação dos recursos
aprendizagem ao longo da vida humanos entre a população activa, promovendo o
ensino recorrente, a utilização do sistema de
Reconhecimento, Verificação e Certificação de
Conhecimentos e a participação compulsiva anual
dos trabalhadores em acções de formação
certificada qualificante.
Índice de Gini Diminuição dos níveis das desigualdades salariais
Elevação da eficácia redistributiva da Segurança
Social
Proporção dos rendimentos dos 20% mais ricos Promoção de uma reforma do sistema fiscal de
sobre os 20% mais pobres modo a reforçar a componente redistributiva
Redução do risco de pobreza Condução dos processos políticos e da mobilização
dos actores no sentido da coordenação de políticas
multidimensionais convergentes para uma maior
equidade social e uma distribuição mais justa dos
165
recursos e das oportunidades
redução do risco de pobreza infantil Crescimento acelerado da rede de equipamentos e
serviços de apoio à família, de modo a responder
às reais necessidades das famílias portuguesas e em
particular aos seus membros dependentes e a
facilitar a conciliação do trabalho com a vida
familiar;
Aumento das prestações familiares segundo
condições de recursos
erradicação da pobreza consistente Alargar as medidas de Rendimento Mínimo e
assegurar o acesso das pessoas aos bens e aos
serviços (saúde, habitação, educação, transportes,
etc). Melhorar a proximidade entre os sistemas de
saúde e as populações mais desfavorecidas;
Promover uma política de habitação e de cidade
capaz de modificar as estruturas da oferta e
combater a segregação territorial;
Risco de pobreza antes das transferências sociais Melhorar a eficácia redistributiva da Segurança
(pensões excluídas) Social e diminuir as disparidades salariais, num
quadro de aumento global da produtividade e dos
salários
Risco de pobreza persistente Desenvolvimento de programas de base territorial,
carácter multidimensional, desenhados com base
em diagnósticos precisos e sustentados por
compromissos assumidos entre os sectores do
estado que o diagnóstico revele serem relevantes,
as autarquias, os parceiros sociais, as empresas, os
parceiros civis, organizações de solidariedade e
desenvolvimento e as próprias comunidades, que
promovam a concentração de recursos e permitam
uma intervenção de fundo sobre as mais pesadas
estruturas sociais e pessoais reprodutoras da
pobreza e da exclusão
Risco de pobreza de maiores de 65 anos Elevação das pensões mais baixas para limiares no
mínimo iguais aos limiares de pobreza relativa
Risco de pobreza feminino Promoção de políticas – nomeadamente de
desenvolvimento da rede de equipamentos e
serviços de apoio à família, de formação e de
emprego – para a igualdade de género.
Risco de pobreza segundo o estatuto Promoção das qualificações dos trabalhadores
socioprofissional menos qualificados;
Promoção da função empresarial dos trabalhadores
independentes;
Melhoria dos sistemas de protecção social
Activação dos desempregados
Risco de pobreza segundo a composição dos Crescimento acelerado da rede de equipamentos e
agregados domésticos serviços de apoio à família, de modo a responder
às reais necessidades das famílias portuguesas e em
particular aos seus membros dependentes e a
facilitar a conciliação do trabalho com a vida
familiar;
Aumento das prestações familiares segundo
condições de recursos
Pensão social/limiar de pobreza Elevação do valor da pensão social
Pensão mínima do regime geral/limiar de pobreza Elevação do valor da pensão mínima do Regime
Geral
Salário mínimo (geral)/limiar de pobreza Fixação do salário mínimo em valores superiores à
inflacção, tendo eventualmente em conta os ganhos
de produtividade
aumento da esperança de vida à nascença Combinação dos factores globais de
166
Esperança de vida no primeiro ano de vida desenvolvimento e melhoria das condições de vida
Esperança de vida aos 60 anos das pessoas
Evolução do número de pessoas sem abrigo Desenvolvimento de serviços e equipamentos
capazes de promoção de uma política especializada
em linha, que começa com níveis de abordagem
primária aos indivíduos e prossiga segundo
Evolução da percentagem da população com patamares escalonados de capacitação pessoal,
comportamentos aditivos problemáticos transformação de referências valorativas,
recomposição de redes de relações, aquisição de
competências, acesso ao emprego e a outros
recursos, como a habitação
Evolução do número de reclusos Combate à droga e prevenção da
toxicodependência;
Melhoria das condições de vida nas comunidades
teritoriais mais desfavorecidas (ver acima o dito
acerca da pobreza persistente)
Legenda: Matérias passíveis de apoio no âmbito dos Fundos Estruturais
Matérias directamente dependentes da acção política
Matérias indirectamente influenciáveis pela acção política, mas carecidas da
intervenção de outros actores (nomeadamente dos agentes do mercado)
13.5 Critérios gerais para o sucesso dos objectivos da inclusão
Embora sem sugerir receitas gerais e de aplicação universal, não se pode deixar
de equacionar neste momento um conjunto de critérios determinantes para o sucesso
dos objectivos da inclusão, por assim dizer transversais em relação aos factores acima
enunciados. Entre esses critérios contam-se os dois seguintes:
¬ A necessidade de modernizar os mecanismos de governância, nomeadamente

através:
- da aproximação entre os sistemas públicos responsáveis pelo acesso
universal aos direitos e os cidadãos;
- da promoção de políticas visando o desenvolvimento da consciência de
cidadania e o correspondente cumprimento de deveres, nomeadamente os
deveres relativos ao pagamento de impostos por todos e ao combate à fraude
no acesso aos direitos;
- do desenvolvimento de formas de organização dos serviços em rede e da
criação de organismos de coordenação das políticas ao nível nacional e ao
nível local;
167
- da mobilização dos actores, implicando de forma responsável os parceiros
sociais, os parceiros civis e as próprias populações nos processos de decisão,
execução e avaliação das políticas e das medidas para a coesão social;
- do combate quer a resistências várias ao trabalho cooperativo entre entidades
com interesses diferentes ou até contraditórios, promovendo a ideia de que a
expressão do conflito de interesses constitui um elemento estrutural das
sociedades democráticas e que a negociação é a via da superação desse
conflito, quer à aceitação de lógicas tutelares, da assimetria de estatutos e de
mecanismos clientelares na relação entre as instituições e entre estas e os
cidadãos.
¬ A necessidade de actuar sobre o conjunto dos factores. Como se disse já, os

problemas da pobreza e da exclusão têm implicações em todos os sectores e em
todos os níveis das estruturas sociais, económicas, políticas e culturais. Não se trata,
de facto, de um sector específico para o qual se possa pensar um conjunto uniforme
de políticas ou de objectivos hierarquizáveis (o que conta é a coordenação de
políticas), sendo preciso pelo contrário desenvolver uma perspectiva
multidimensional e integrada. Tal não obsta a que se possam encontrar
“constelações” ou “fileiras” de intervenções com relativa autonomia entre si. Tal é o
caso, para citar apenas alguns exemplos:
− Da actuação na lógica da prevenção do desemprego através da preparação

das reconversões sectoriais, mobilizando para esse fim estratégias de
promoção da inovação, da qualificação dos recursos humanos, da
modernização da organização do trabalho e das medidas aplicáveis de
protecção social, da identificação precoce do risco, da criação de parcerias
para a reconversão num quadro de diálogo social e de participação de todos
os interessados e de todos os agentes capazes de apoiar a mobilidade
profissional, sectorial e regional e de encontrar soluções alternativas para os
trabalhadores afectados por choques concorrenciais graves;
− Da melhoria da produtividade e do desempenho das empresas, por via da

modernização tecnológica, da organização do trabalho e do perfil de
qualificação dos recursos humanos, promovida num quadro negociado de
flexibilização do trabalho e de promoção da qualidade do emprego –
incluindo a elevação dos salários mais baixos e a redução das disparidades
168
salariais - e da segurança por via do investimento na capacidade de
aprendizagem e adaptação dos trabalhadores, num quadro geral de promoção
da Responsabilidade Social Empresarial;
− Da promoção do acesso ao emprego por parte dos desempregados e dos

DLD, bem como de grupos com especiais dificuldades de integração no
mercado de trabalho, adoptando estratégicas duplas de desenvolvimento
comunitário - jogando o mercado social de emprego um papel relevante
nesse campo – e de estruturação de redes especializadas para a qualificação,
a formação especial e o apoio no acesso e manutenção do emprego;
− Da promoção de medidas passivas de redistribuição de rendimentos por via

do sistema de pensões, das prestações familiares, das medidas de combate à
pobreza e da reforma fiscal;
− Da combinação das medidas passivas com o desenvolvimento da rede de

serviços e equipamentos de apoio às pessoas dependentes, inovando no
modo de promover e sustentar tal rede (como referido acima) e incluindo a
introdução de medidas activas de formação e de emprego para os
trabalhadores a empregar nesses serviços;
− Do combate à pobreza infantil, combinando medidas na área das prestações

familiares, do acesso precoce das crianças aos serviços de acção social e de
educação e do concomitante aumento da oferta de equipamentos e
respectivos empregos, simultaneamente libertando mão-de-obra
maioritariamente feminina para a qualificação e o emprego;
− Da promoção de intervenções territoriais de fundo baseadas na

contractualização ao mais alto nível da responsabilidade política e
económica nacional e local de programas de concentração de meios nos
territórios urbanos e rurais mais desfavorecidos, de forma a erradicar
duradouramente os principais problemas que afectam esses territórios. Tais
intervenções devem ser bem focalizadas por via da produção de diagnósticos
precisos e bem sustentados, dos quais resulte a implicação das populações e
da totalidade dos agentes institucionais relevantes;
− Sem prejuízo da lógica de “mainstreaming” da coesão social nas políticas
correntes, da estabilização e desenvolvimento de sistemas de intervenção
169
reparadora e integradora especializados, dirigidos a segmentos específicos
da população, como as pessoas com deficiência, os imigrantes, os
toxicodependentes, os reclusos, as crianças em risco e as pessoas sem-
abrigo.
Um critério que não vale a pena lembrar, por constituir um implícito que quem
está minimamente a lidar com os problemas da inclusão social bem conhece, é o da
persistência. Aqueles problemas sedimentaram-se durante longos períodos, sendo por
isso resistentes e, além disso, capazes de reemergir a qualquer momento em sítios onde
se pensava estarem afastados de vez. Aliás, é com uma visibilidade acrescida desse
facto que as sociedades modernas estão confrontadas. O que implica que se procurem
novas vias, mais eficazes, de promoção da coesão social e se reforce a mobilização e a
responsabilidade em torno da criação de uma sociedade mais justa, mais equitativa,
mais coesa, numa palavra, melhor para viver.
170
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15 ÍNDICE DE GRÁFICOS E QUADROS

GRÁFICOS
Gráfico 1 Limiar de Pobreza na UE ........................................................................................ 16

Gráfico 2 Risco de Pobreza após as transferências sociais ........................................................... 16
Gráfico 3 Risco de pobreza antes das transferências sociais (pensões excluídas) ............................. 16
Gráfico 4 Risco de Pobreza Persistente .................................................................................... 16
Gráfico 5 Relação Interdecis (S80/S20) na UE .......................................................................... 16
Gráfico 6 Índice de Gini ....................................................................................................... 16
Gráfico 7 Risco de Pobreza 2º a composição dos agregados domésticos ......................................... 21
Gráfico 8 Evol. da Massa Salarial no Mercado de Trabalho Português (1995-2000) ........................ 34
Gráfico 9 Evol. da Taxa de participação da população com 4 anos no pré-escolar, entre 1995 e
2002 ..................................................................................................................................... 45
181
Gráfico 10 Evol. da percentagem de estudantes do ensino secundário que estão a frequentar vias
profiussionalizantes ................................................................................................................ 47
Gráfico 11 Evol. Da taxa de população dos 18 aos 24 anos que não está em educação ou formação
e que tem no máximo o ensino básico, entre 2000 e 2004 ............................................................... 48
Gráfico 12 Evol. Da expectativa do nº de anos de escolaridade, entre 1998 e 2002 (school
expectancy) ........................................................................................................................... 52
Gráfico 13 Evol. Da apoio fginanceiro aos estudantes em percentagem da despesa pública total
com educação em todos os níveis de educação ............................................................................. 53
Gráfico 14 Evol. da percentagem de população em idade activa (25-64) em educação ou
formação, nas 4 semanas anteriores à realização do inquérito, entre 2000 e 2004 ............................... 58
Gráfico 15 Evol. da percentagem de população em idade activa (25-64) em educação ou

formação, nas 4 semanas anteriores à realização do inquérito, entre 2000 e 2004, 2º o género, grupo
etário, situação perante actividade e nível de escolariodade mais elevado atingido ............................. 59
Gráfico 16 Percentagem da população activa (25-64) que nos últimos 12 meses participou na
aprendizagem formal, não formal, em diferentes formas de aprendizagem informal .......................... 61
Gráfico 17 Percentagem da população com 15 ou mais anos que participou, nos últimos 12 meses,
em actividades de aprendizagem não-formal, face ao nível de ensino completo e ao grupo etário da
população total com 15 ou mais anos ......................................................................................... 62
Gráfico 18 Percentagem dos empregados que participaram em cursos de formação contínua,

segundo a dimensão das empresas (1999) ................................................................................... 63
Gráfico 19 Percentagem de empresas com cursos de formação profissional contínua, segundo os
grupos específicos de trabalhadores, por tipo de participação em cursos (1999) ................................ 65
Gráfico 20 Percentagem de indivíduos que em 2004 acedem à Internet em média pelo menos 1
vez por semana, segundo a situação face ao emprego .................................................................... 66
Gráfico 21 Percentagem de indivíduos que em 2004 acedem à Internet em média pelo menos 1
vez por semana, segundo o seu nível de educação formal ............................................................... 67
Gráfico 22/23 Utilização de computador e de Internet, por nível de escolaridade e grupo etário ....... 68
Gráfico 24 Evol. da subscrição de telemóveis por 1000 habitantes (1995-2002) ............................... 70
Gráfico 25 Despesa Total em Protecção Social (% GDP), 1994-2002 ............................................ 78
Gráfico 26 Despesa em Protecção Social em PPS, per capita, 2001 ............................................... 79
Gráfico 27 Despesa Total em Protecção Social, per capita em PPS, 1994-2001 ............................... 80
Gráfico 28 Protecção Social por função, 2002 ........................................................................... 80
QUADROS
182
Quadro 1 Percentagem da popualçaõ em risco de pobreza por actividade mais frequente e 2º a
escolaridade ......................................................................................................................... 18
Quadro 2 Pensão Social, Pensão Mínima, Salário Mínimo e Salário Médio face ao limiar de
pobreza ................................................................................................................................ 19
Quadro 3 Risco de Pobreza Infantil, dos idosos e das mulheres na UE e em Portugal ...................... 20
Quadro 4 Taxa de Emprego por sexo (15-64) em 2003 (UE) ........................................................ 28
Quadro 5 Estrutura Sectorial do Emprego na UE em 2003 ........................................................ 30
Quadro 6 Regimes Contratuais de Trabalho ............................................................................ 32
Quadro 7 Vínculos Contratuais nos trabalhadores por conta de outrem ....................................... 32
Quadro 8 Taxa de Emprego em Part-time na UE 2003 ............................................................... 33
Quadro 9 Taxa de Emprego em Part-time em Portugal (1992-2003) ............................................. 33
Quadro 10 Distribuição do Ganho Salarial Médio dos trabalhadores por conta de outrem por
decis (1995-2000) .................................................................................................................... 35
Quadro 11 Distribuição da Massa Salarial nos trabalhadores por conta de outrem por decis
(1995-2000) ........................................................................................................................... 35
Quadro 12 Taxa de Desemprego em Portugal de 1998 a 2004 ...................................................... 37

Quadro 13 Taxa de Desemprego de Longa Duração em Portugal ................................................ 37
Quadro 14 Desemprego registado em Portugal por Nível de Escolaridade ..................................... 40
Quadro 15 População em idade de trabalhar na UE por Nível de Instrução .................................. 55
Quadro 16 Taxa de Escolaridade por região em Portugal........................................................... 56
Quadro 17 Risco de Pobreza 2º o meio de residência ............................................................... 108
Quadro 18 Risco de Pobreza e população pobre nas regiões em Portugal .................................... 109
Quadro 19 Metas específicas estratégicas para a inclusão social em 2013 .................................... 136
Quadro 20 Indicadores de distribuição de rendimentos ........................................................... 141
Quadro 21 Indicadores de baixos níveis educacionais por sexo e idade ....................................... 143
Quadro 22 Indicadores relativos ao mercado de trabalho ......................................................... 144
Quadro 23 Indicadores de evolução de algumas categorias sociais vulneráveis ............................. 146
Quadro 24 Indicadores relativos aos gastos em Protecção Social ............................................... 146
Quadro 25 Taxa de participação em actividades de ALV ......................................................... 147
Quadro 26 Indicadores relativos à esperança de vida .............................................................. 148
Quadro 27 Indicadores relativos ao emprego e ao desemprego .................................................. 148
Quadro 28 Indicadores económicos, PIB e Défice da Administração Pública ............................... 149
Quadro 29 Principais objectivos e factores na óptica da inclusão social ...................................... 155
183
MAPAS
Mapas Concelhios do Abandono Escolar .................................................................................... 50
Mapas de Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental ..................................... 113
FIGURAS
Figura 1 Modelo de Correlação entre factores ........................................................................ 150

Figura 2 Relação entre as variáveis associadas às metas de inclusão ........................................... 155
184
Glossário
1. Abandono escolar precoce:

O abandono escolar precoce refere-se a pessoas entre os 18 e os 24 anos cujo
nível educacional mais elevado que atingiram foi o ISCED 0, 1 ou 2 não tendo
recebido nem estejam a receber qualquer acção de educação/formação posterior.
2. Crescimento do emprego:
Variação anual no número total da população empregada.
3. Crescimento do PIB:
Variação anual do valor do PIB.
4. Défice global da Administração Pública:

Saldo de todas as operações da receita e da despesa efectuadas pelos vários
subsectores da Administração Pública (engloba Administração Central, fundos e
serviços, Segurança Social, Administração Regional, onde estão englobadas as
autarquias e o Governo das Regiões Autónomas).
5. Dispersão regional das taxas de desemprego:

Coeficiente de variação das taxas de desemprego (grupo etário dos 15-64 anos)
nas regiões. A variação normal* do desemprego (emprego) é dividida pela média
nacional ponderada. A dispersão regional das taxas de desemprego fornece a
dimensão da extensão regional do desemprego.
* A variação normal mede, o modo como a situação das regiões difere da média
nacional.
6. Esperança de vida à nascença:

Número médio de anos que um recém-nascido pode esperar viver. Este valor
está submetido, durante a sua vida, às condições de mortalidade (probabilidades
de morte específicas da idade).
185
7. Esperança de vida no 1º ano de vida:
Número médio de anos que uma criança com um ano pode esperar viver. Este
valor está submetido, durante a sua vida, às condições de mortalidade
(probabilidades de morte específicas da idade).
8. Esperança de vida aos 60 anos:

Número médio de anos ainda por viver por uma pessoa com 60 anos. Este valor
está submetido, durante o resto da sua vida, às condições de mortalidade
(probabilidades de morte específicas da idade).
9. Estrutura de emprego por sector

Distribuição percentual da população empregada pelos diferentes sectores de
actividades
10. Evolução da percentagem de população com comportamentos aditivos

problemáticos:
Evolução anual, em termos percentuais, de pessoas que utilizam drogas
proibidas de cujo consumo, geralmente por via endovenosa, se tornam
totalmente dependentes.
11. Evolução do número de reclusos:

Comparação anual do número de reclusos.
12. Evolução do número de sem-abrigo:

Comparação anual do número de pessoas que não têm acesso a uma habitação
convencional.
13. Idade média de saída da força de trabalho:

Este indicador dá-nos a idade média de retirada do mercado de trabalho. É
baseado num modelo de probabilidade considerando as variações nas taxas de
actividade de um ano para o outro numa idade específica.
186
14. Índice de Gini:
Medida de desigualdade na distribuição dos rendimentos associada à Curva de
Lorenz, revelando particular sensibilidade aos valores próximos da moda e
menor sensibilidade aos valores extremos. O índice varia entre o valor 1, se todo
o rendimento se concentrasse num só indivíduo, e o valor 0, se todos os
indivíduos possuissem rendimentos iguais.
15. Nível de qualificação mais elevado:

“Nível educacional mais elevado atingido” é definido pela percentagem de
pessoas que atingiram, no máximo, um de três níveis: superior (ISCED 4/5);
Médio (ISCED 3); inferior (ISCED inferior a 3).
16. Pensão mínima do regime geral face ao limiar de pobreza:

Relação entre o valor da pensão mínima do regime geral e o limiar de pobreza
monetária.
17. Pensão social face ao limiar de pobreza:

Relação entre o valor da pensão social e o limiar de pobreza monetária.
18. Percentagem da população em risco de pobreza por actividade mais

frequente:
Percentagem de pessoas segundo a actividade profissional com um rendimento
monetário equivalente abaixo do limiar de risco de pobreza, estando este
definido como os 60% do rendimento monetário equivalente mediano (após
transferências sociais), em relação ao total das pessoas com a mesma actividade
profissional.
19. Pessoas a viver em agregados sem qualquer pessoa empregada:

Este indicador é calculado da seguinte forma:
- para as crianças, percentagem das pessoas entre os 0-7 anos que vivem em
agregados onde ninguém está empregado;
- para adultos, percentagem das pessoas entre os 18-59 anos que vivem em
agregados onde que ninguém está empregado;
187
- estudantes entre os 18-24 anos que vivem em agregados somente compostos
por estudantes da mesma classe etária não são tidos em conta nem no
numerador, nem no denominador.
20. Pessoas com baixos níveis educacionais:

Percentagem de pessoas entre os 25-64 anos com um nível educacional ISCED
(International Standard Classification of Education) 2 ou menos, ou seja, um
nível de instrução que não ultrapassa o secundário inferior.
21. Pobreza Consistente:

Percentagem de famílias que acumulam um rendimento monetário equivalente
inferior à linha de pobreza monetária e um nível de privação superior ao limiar
de provação, correspondente a 150% do índice agregado de privação, isto é, da
medida de não-acesso a bens e serviços básicos.
22. Produtividade por pessoa empregada:
O Produto Interno Bruto (PIB) é uma medida usada na actividade económica. É

definido como o valor de todos os bens e serviços produzidos, excepto o valor de
qualquer bem ou serviço utilizado na sua criação. O PIB por pessoa empregada
resulta da divisão do PIB pelo número de pessoas empregadas e pretende dar
uma impressão global da produtividade das economias nacionais expressas em
relação à média da União Europeia (UE25). Se o índice de um país é superior a
100, o nível do PIB por pessoa empregada deste país é superior à média europeia
e vice-versa. Os dados são expressos em PPC (Padrões de Poder de Compra),
isto é, uma unidade monetária comum que elimina as diferenças entre países
permitindo um volume significativo de comparações do PIB entre países. É de
ter em consideração o facto de “pessoa empregada” não fazer a distinção entre o
emprego em full-time e em part-time. Por isso muitas vezes se utiliza o indicador
PIB por hora trabalhada, que mede melhor a produtividade do trabalho.
188
23. Proporção dos rendimentos dos 20% mais ricos sobre os 20% mais pobres
(S80/S20):
Proporção de rendimento monetário recebido pelos 20 por cento mais ricos da
população (quintil superior) em relação à recebida pelos 20 por cento mais
pobres (quintil inferior).
24. Risco de pobreza:

Percentagem de pessoas com um rendimento monetário equivalente abaixo do
limiar do risco de pobreza – 60 % do rendimento monetário equivalente mediano
– (após as transferências sociais). Esta percentagem é calculada antes das
transferências sociais (rendimento original inclui pensões, mas exclui todas as
outras transferências sociais) e após as transferências sociais (rendimento total).
25. Risco de pobreza antes das transferências sociais:

Percentagem de pessoas com um rendimento monetário equivalente, antes das
transferências sociais, abaixo do limiar do risco de pobreza - 60 % do
rendimento monetário equivalente mediano. A pensão de reforma, de invalidez
de sobrevivência são contadas como rendimento antes de transferências e não
como transferências sociais.
26. Risco de pobreza de maiores de 65 anos:

Percentagem de pessoas maiores de 65 anos com um rendimento monetário
equivalente, antes das transferências sociais, abaixo do limiar de risco de
pobreza – 60% do rendimento monetário equivalente mediano (após as
transferências sociais), em relação ao total das pessoas do mesmo grupo etário.
A reforma e a pensão de sobrevivência são consideradas como rendimento antes
das transferências sociais e não como transferências sociais.
27. Risco de pobreza feminino:

Percentagem de pessoas do sexo feminino com um rendimento monetário
equivalente, antes das transferências sociais, abaixo do limiar de risco de
pobreza – 60% do rendimento monetário equivalente mediano (após as
transferências sociais), em relação ao total das pessoas do mesmo género. A
189
reforma e a pensão de sobrevivência são consideradas como rendimento antes
das transferências sociais e não como transferências sociais.
28. Risco de pobreza infantil:

Percentagem de crianças (0-14 anos) que vivem em situação de pobreza, ou seja,
cuja família vive no limiar de risco de pobreza.
29. Risco de pobreza persistente:
Percentagem da população considerada pobre, ou seja, cujo rendimento

monetário equivalente está abaixo do limiar de pobreza, no ano civil corrente e
em pelo menos dois dos três anos anteriores. Permite percepcionar os indivíduos
que permanecem em risco de pobreza ao longo do tempo.
30. Risco de pobreza segundo a composição dos agregados domésticos:

Percentagem de pessoas segundo a com
osição do respectivo grupo doméstico com um rendimento monetário
equivalente abaixo do limiar de risco de pobreza, estando este definido como os
60% do rendimento monetário equivalente mediano (após transferências
sociais), em relação ao total das pessoas vivendo em agregados com a mesma
composição.
31. Salário mínimo face ao limiar de pobreza:

Relação entre o valor do salário mínimo nacional (regime geral) e o limiar de
pobreza monetária.
32. Share do desemprego de longa duração:

Percentagem do desemprego de longa duração sobre o desemprego total.
33. Taxa de actividade:

Percentagem dos empregados e desempregados (mão-de-obra) no total da
população com idade para trabalhar (15-64).
34. Taxa de actividade das pessoas com deficiência:

Percentagem dos empregados e desempregados portadores de deficiência no
total da população com deficiência em idade para trabalhar.
190
35. Taxa de crescimento média anual de emprego:
Relação entre o valor do crescimento do emprego no ano n e a população
empregada no ano n-1.
36. Taxa de crescimento média anual de emprego no sector dos serviços:

Relação entre o valor do crescimento do emprego nos serviços no ano n e a
população empregada nesse sector no ano n-1.
37. Taxa de desemprego:
Percentagem das pessoas desempregadas no total da população activa. Pessoas

activas são aquelas que estão empregadas ou desempregadas. Estas são
consideradas como tal se não tiverem exercido qualquer actividade remunerada
nas quatro semanas anteriores à entrevista e se declararem procurar emprego.
38. Taxa de desemprego de longa duração:
Percentagem das pessoas desempregadas há mais de 1 ano em relação ao total da

população activa.
39. Taxa de desemprego de muito longa duração:

As taxas de desemprego de muito longa duração representam a percentagem de
pessoas desempregadas de muito longa duração no total da força de trabalho. As
pessoas desempregadas de muito longa duração (24 meses ou mais) são aquelas
com pelo menos 15 anos que não vivem em agregados com as seguintes
condições: agregados colectivos sem emprego nas próximas duas semanas;
agregados colectivos disponíveis para trabalhar nas próximas duas semanas;
agregados colectivos que estão à procura de emprego (que procuraram emprego
activamente durante algum tempo nas quatro semanas prévias ou não procuram
trabalho porque irão começar a trabalhar em breve). A duração do desemprego é
definida pela duração da procura de trabalho ou pela extensão do período desde
a saída do último emprego (se este período foi mais curto do que a duração da
procura de emprego). O total da população activa (força de trabalho) é o número
total da população de empregados e desempregados.
191
40. Taxa de desemprego jovem:
Percentagem da população desempregada dos 15-24 anos no total da população
activa do mesmo grupo etário.
41. Taxa de emprego:

Percentagem de população empregada no total da população activa.
42. Taxa de emprego de pessoas com deficiência:

Percentagem de pessoas empregadas portadoras de deficiência no total da
população activa portadora de deficiência.
43. Taxa de emprego de trabalhadores idosos:

Percentagem de população empregada entre os 55 e os 64 anos em relação ao
total da população activa na mesma faixa etária.
44. Taxa de participação em actividades de aprendizagem ao longo da vida:

Percentagem da população adulta entre os 25-64 anos que participou em acções
de educação ou formação nos 3 meses anteriores ao inquérito.
45. Total de gastos em protecção social:

Os gastos em Protecção Social incluem: benefícios sociais, englobando estes as
transferências, em dinheiro ou géneros, para agregados ou indivíduos
prevenindo-os de certos riscos e necessidades; custos administrativos, sendo
estes referentes a custos do sistema para a sua manutenção e administração;
outras despesas, que consistem num conjunto de despesas dos sistemas de
protecção social. Estes gastos podem ser medidos em percentagem do PIB per
capita ou em Paridades do Poder de Compra per capita.
192
ANEXOS
193
Redução do Risco de Pobreza
desenvolvimento pessoal e
Lançar e concretizar uma Alargar o acesso à
cívico de cada um, coesão da Gerir
rede de Cuidados aprendizagem ao longo da
sociedade, produtividade e activamente a Continuados Integrados vida
competitividade da economia reconversão
profissional
para novos
empregos
Reforço da protecção social. Generalizar programas de
Diferenciação positiva preparação para a reforma
Reforçar o papel da
Criar programa de apoio social
economia social e das suas
ao emprego
instituições
combate ao
o Superar o atraso face aos
desemprego/Políticas de
padrões europeus
qualificação
Estender a educação
Combater a precariedade do
fundamental para todos até
emprego jovem/
aos 18 anos (estejam ou não
Apoiar o empreendorismo
a trabalhar) para o nível do
jovem
12º ano
Promover a cidadania laboral: Acabar progressivamente

Prevenir o desemprego e com a pobreza associada ao
desenvolver as políticas Redução do trabalho
reparadoras; Igualdade de Risco de (salário mínimo a cumprir
oportunidades entre homens e Pobreza função de imunidade contra
mulheres a pobreza)
Sistema de Segurança Social

Prestação extraordinária de
Sustentável:
combate à pobreza dos
Limitação dos montantes das
idosos, para que nenhum
pensões mais altas (por
fique abaixo de ! 300. São
referência o vencimento líquido
300.000 pensionistas
do Presidente da República)
Associar empresas e
Incentivos às empresas e
instituições de ensino,
instituições que facilitem a
formação, investigação e de
conc. Trab/fam. flexibilizando
apoio institucional e
horários
financeiro
Aproximação de Portugal da
Implantar a Rede Social em média comunitária de
todo o país investimento em políticas
públicas de emprego
Contratos de Desenvolvimento Imigração: Mecanismos de

Social Integração/Protecção Social
Imigração: renovação
Responsabili Rede de Apoios à família e
demográfica e crescimento
Rendimento Social de Inserção dade conciliação trabalho/vida
económico - mão-de-obra
Partilhada familiar
qualifficada
194
Erradicação da Pobreza Infantil
Rede de apartamentos de Consideração da condição da

Desinstitucionalizar 25%
autonomização para
dos jovens actualmente monoparentalidade (majorações
jovens em risco/jovens
acolhidos das prestações familiares)
com deficiência
Combater trabalho Sistema de prevenção em

ilegal meio escolar
Alargamento do pré-
escolar
aumento de 50% de lugares

Aperfeiçoar modos de em creches e amas
aprendizagem adequada a (trabalho/vida familiar)
cada grupo-alvo,
nomeadamente para
pessoas menos qualificadas
reforço de protecção social-
diferenciação positiva
Erradicação da
Pobreza Infantil
Dar prioridade aos modos e "Cláusula de Formação para

tempos de funcionamento Jovens" e "Mínimo Anual de
das famílias Formação"
Reconhecimento de um
políticas de
estatuto de cidadania para
qualificação/combate ao
filhos de imigrantes ou
desemprego
imigrantes prolongados
Criação e expansão da rede

Apoio ao empreendorismo
nacional de apoio às Prioridade no combate
jovem (através da escola e
famílias nas zonas de maior à pobreza
da formação escolar)
risco de exclusão social
Reforçar mecanismos de
integração/conjunto mínimo de
modelo de financiamento
Tornar obrigatória a mecanismos de protecção social
contra discriminação
frequência de ensino ou (política de imigração inclusiva):
negativa no acesso a
formação profissional para acesso a creches/escolas;
creches e amas por parte
todos os jovens até aos 18 cidadania aos filhos; progs.
de crianças dos grupos Específicos de integração; material
anos
mais débeis
de ens. básico/sec. promover o
sucesso escolar
195
Erradicação da Pobreza Consistente
Formação de imigrantes:
aprendizagem de português;
formação profissional, Aproximação entre ensino Tornar obrigatória a frequência do
equivalência de secundário e sistema de ensino ou formação profissional até
qualificações e diplomas, formação profissional aos 18 anos
material didáctico para
sucesso escolar
Reconhecimento de
Assegurar um ensino
cidadania para filhos de Empreendorismo como
recorrente diversificado
imigrantes ou imigrantes matéria de ensino
- educação de adultos
prolongados
Reforço da protecção social

Alargar acesso à ALV
diferenciação positiva
Pré-escolar + básico -
Adopção de lógica adaptada prioridade aos modos e
às diferenças regionais: tempos das famílias
implantar rede social em
todo o país; contratos de
desenvolvimento social Prevenir desemprego e
desenvolver políticas
reparadoras
Erradicação da
Novo apoio a agregados Pobreza Consistente Combater precareidade de
monoparentais emprego jovem
Reactivar cuidados no
Qualificar as pessoas e
domicílio/ Articulação entre
promover o emprego (20 h.
hospitais, centros de saúde,
anuais de qualificação
cuidados continuados e
profissional certificadas)
apoio social
Promoção de ampla rede Aproximação de Portugal da

social de apoios e estratégia média comunitária em
para a consolidação do políticas públicas de
trabalho com a vida familiar emprego
Prestação
Acabar progressivamente
Revisão de: RSI/ Apoio à extraordinária de
com a pobreza associada ao
Deficiência/ Apoio à combate à pobreza
trabalho (salário mínimo
Invalidez/ Apoio à dos idosos, para que
como imunidade contra
Dependência nenhum fique abaixo pobreza)
de 300!
Criar programa de apoio social a

emprego: desempregados de
Regulação do emprego e
Criação e expansão de baixas qualificações e 2ª metade
assegurar os direitos:
rede nacional de apoio às da vida activa; desempregados
concertação social,
famílias, especialmente entre 19-24 com qualificações mais
cidadania laboral, redução elevadas; estágios
nas zonas de maior risco
de desigualdades,
de exclusão social profissionalizantes para jovens (25
conciliação família/trabalho
mil/ano); apoio a criação de micro-
empresas por licenciados
196
Redução para metade do abandono escolar
Combater trabalho Sistema de prevenção

ilegal em meio escolar
Alargamento do pré- Apoio ao

escolar empreendorismo jovem
(através da escola e da
formação escolar)
Aperfeiçoar modos de Alargar oferta de

aprendizagem cursos tecnológicos,
adequada a cada artísticos e
grupo-alvo profissionais
Responsabilidade reforço de protecção

partilhada social-diferenciação
positiva
Prioridade no combate
Redução para
à pobreza
metade do
abandono escolar
Dar prioridade aos Assegurar ensino

modos e tempos de recorrente
funcionamento das diversificado.
famílias Programas pós-
laborais/TIC/tutorias
Consolidação da Renovar o sistema de

universabilidade do validação e de
ensino básico de 9 reconhecimento de
anos competências
Criação e expansão Difundir novos modelos

da rede nacional de de partilha de custos
apoio às famílias nas de aprendizagem entre
zonas de maior risco trabalhadores,
de exclusão social empresas e poderes
públicos
197
Quintuplicação da População com Ensino Secundário
Promover o acesso às Renovar o Aproximação entre

formações sistema de ensino secundário e o
tecnológicas validação e de sistema de formação
reconhecimento profissional
Aumentar a qualidade Apoio ao

e a qualificação do empreendorismo jovem
trabalho e do emprego (através da escola e da
formação escolar)
Escolas ao serviço da Reforço da protecção

educação de adultos social. Diferenciação
positiva
Cursos de educação- Políticas de

formação qualificação
Definir novas Alargar oferta de

compensações para o cursos tecnológicos,
investimento em Quintuplicação da artísticos e
aprendizagem ao população com profissionais
longo da vida, pelas ensino secundário
empresas e pelos
trabalhadores
Transformar as Assegurar ensino

escolas e os centros recorrente
de formação m diversificado.
centros abertos de Programas pós-
aprendizagem laborais/TIC/tutorias
Aperfeiçoar modos de Melhorar as condições

aprendizagem para a aprendizagem,
adaptada a cada como a organização do
grupo alvo tempo de trabalho e os
serviços à família
Incentivos às Desenvolver um Difundir novos modelos

empresas e sistema de de partilha de custos
instituições que orientação de aprendizagem entre
facilitem a conc. profissional ao trabalhadores,
Trab/fam. longo da vida empresas e poderes
flexibilizando horários públicos
198

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Protocolo entre a Direcção Geral de Desenvolvimento Regional e o Instituto

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Nas últimas décadas ocorreram porém transformações muito profundas, fazendo

Segundo os indicadores de medição da pobreza mais comummente utilizados

No que se refere ao risco de pobreza após as transferências sociais (ver Gráfico

De qualquer modo, o mercado produz a mesma percentagem de pobres em

Na UE a diferença entre o risco de pobreza antes e após as transferências sociais

Gráfico 5: Relação Interdecis (S80/20) na EU15 Gráfico 6: Índice de Gini

Os indicadores de desigualdade sublinham a gravidade do problema da pobreza

3.1 Composição da pobreza em Portugal

Uma das categorias mais vulneráveis ao risco de pobreza é a dos reformados

Quadro 1: Percentagem da população em risco de pobreza por actividade mais

Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos

Podemos assim considerar que um dos principais factores de pobreza em

Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos; DGEEP – MFCSS.

Entre 1995 e 2001 registou-se um crescimento de cerca de 24,8% no valor do

Em Portugal, contrariamente ao conjunto de países desenvolvidos no contexto

Como em toda a Europa, também em Portugal um dos principais factores de

Podemos verificar facilmente que o nível das habilitações escolares é um

Também os factores idade e género interferem na exposição ao risco de pobreza.

Os idosos representam o grupo etário de maior vulnerabilidade, embora o risco

Quadro 3: Risco de pobreza infantil, dos idosos e das mulheres na UE e em

Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos

Gráfico 7: Risco de pobreza segundo a composição dos agregados domésticos

1995 1998 2001 Monoparentais

Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos

As famílias monoparentais evidenciam-se como o tipo de agregado mais

3.2 A Distância às Necessidades Básicas

As situações de pobreza e exclusão social encontram-se necessariamente interligadas

− Os indivíduos entre os 16 e os 34 anos são os que apresentam taxas mais

Ao observarmos estes valores devemos ter também em atenção que as suas

De acordo com a informação sintetizada anteriormente, parte da pobreza funda as suas

4.1 Emprego e Índices de Actividade

Quadro 4 – Taxa de Emprego por Sexo (15-54) em 2003 (UE)

Taxa de Emprego por Sexo (15 -54) de 2003 (UE)

Contudo, se Portugal apresenta níveis de emprego bastante positivos, estes vão

A partir do quadro anterior também confirmamos o menor investimento em

Existiam em Portugal, para além dos números exagerados de trabalhadores por

4.3 A segmentação do mercado de trabalho

Outra dimensão de abordagem fundamental no contexto dos indicadores de emprego é a

Quadro 6 - Regimes Contratuais de Trabalho

Regimes Contratuais de Trabalho

Quadro 7 - Vínculos Contratuais nos Trabalhadores por Conta de Outrem

Vínculos Contratuais nos Trabalhadores por Conta de Outrem

Quadro 9 - Taxa de Emprego em Part-Time em Portugal (1992-2003)