EXPOSICION DE MOTIVOS

REGLAMENTO DEL DECRETO LEGISLATIVO 1295, QUE MODIFICA EL

ARTÍCULO 242 DE LA LEY 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL Y ESTABLECE DISPOSICIONES PARA GARANTIZAR LA INTEGRIDAD
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Introducción

En la actualidad, la corrupción representa uno de los principales problemas que debe

afrontar el Estado peruano. No cabe duda alguna de lo perniciosa que es esta práctica
y de cómo ha socavado la economía, la política y la confianza y respeto en las
instituciones de nuestro país. Al respecto, las palabras de Ludwig Huber ilustran muy
bien el problema:

"La corrupción es actualmente uno de los principales símbolos del descontento

popular y uno de los "problemas" más discutidos en la política internacional;
pues, así reza el discurso de los expertos, no sólo obstaculiza el desarrollo
económico, sino además fomenta un ambiente antidemocrático, la inseguridad,
la negación de valores morales y la falta de respeto hacia instituciones
constitucionales y autoridades públicas. En suma, la corrupción refleja un déficit
en gobemabilidad"1.

Ministerio d- usticia En la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1295 se puso énfasis en el
Dero' umanos
costo social y económico que representa la corrupción tanto en Perú, como en el
OFICIN.A JERERAL DE g
ASES,idAJUkiDICA
mundo. En tal sentido, se sustentó la creación del Registro Nacional de Sanciones
contra los Servidores Civiles (en adelante el Registro) como una forma de aumentar la
M. Larrea S.
integridad en la administración pública y, así, luchar contra la corrupción.

Para comprender a cabalidad la justificación de lo establecido por dicha medida, es

pertinente realizar un breve análisis de proporcionalidad. Si bien, lo establecido por el
Decreto Legislativo y, en específico, la creación del Registro Nacional de Sanciones
contra Servidores Públicos, afecta el derecho a la privacidad; ello se justifica en la
necesidad de luchar contra un problema tan grave como la corrupción. En tal sentido,
al tener como objetivo asegurar que la administración pública esté compuesta por
personas probas e idóneas, mediante la separación del Estado de aquellos
funcionarios que han cometido un ilícito relacionado con la corrupción, el Decreto
Legislativo N° 1295 busca proteger el principio de buena administración, el mismo que
se encuentra tutelado implícitamente en el Capítulo IV del Título I de la Constitución,
tal como lo ha señalado el Tribunal Constitucional2. Por lo tanto, esta medida cumple
con el examen de idoneidad al proteger efectivamente un fin constitucionalmente
relevante.

HUBER, Ludwig. Romper la mano: una interpretación cultural de la corrupción. (2008). Lima: IEP y Proética. p. 11.

2 Sentencia del Tribunal Constitucional 02234-2004-PA, fundamento 2.

 En cuanto al examen de necesidad, el registrar a las personas inhabilitadas para
ejercer la función pública es la medida menos lesiva y más eficiente entre otras, en
tanto se consignan sus datos en un archivo digital de libre consulta y no exige cosas
como la presentación periódica de declaraciones juradas, por parte de los infractores,
en las que consignen sus centros de trabajo, a fin de verificar que no laboran en el
Estado.

En cuanto a la proporcionalidad en sentido estricto, si bien se afecta la privacidad de la

persona al publicitar que se encuentra inhabilitado para ejercer la función pública, esta
afectación es leve; ya que para conocer esta información el ciudadano deberá
consultar por cada persona; es decir no se utilizan otros medios de comunicación
masiva que sí podrían afectar gravemente la privacidad de la persona. Por el otro lado,
la satisfacción del principio de buena administración se satisface en un alto grado; ya
que este Registro permite controlar efectivamente si las personas que ingresan a un
cargo público se encuentran o no inhabilitadas para hacerlo.

Por todo lo expuesto, resulta claro que lo establecido por el Decreto Legislativo se
encuentra totalmente justificado.

2. Contenido de la Propuesta Normativa

Conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto Legislativo N° 1295, Decreto

Legislativo que modifica el artículo 242 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, y establece disposiciones para garantizar la integridad en la
administración pública — en adelante el Decreto Legislativo -, se dispone la
modificación del mencionado artículo, creando el Registro Nacional de Sanciones
contra los Servidores Civiles (en adelante, el Registro), donde se inscriben a los
servidores civiles que han sido sancionados administrativa o penalmente en el
the Justicia
ymoi srteecrhi ejercicio de la función pública.
CROL, D NEPA. DE
ASESORÍA LIRIDICA La aprobación y expedición del reglamento se basa en la facultad del Poder Ejecutivo
idl. Larrez, S. de reglamentar las leyes, conforme a lo previsto en el numeral 8 del artículo 118 de la
Constitución Política del Perú, y en el mandato establecido en la Cuarta Disposición
Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 1295.

2.1. Objeto y ámbito de aplicación

El presente dispositivo tiene por finalidad reglamentar el Registro Nacional de

Sanciones contra servidores civiles.

En tal sentido, contempla cuál es la institución encargada de su implementación,

mantenimiento y supervisión; qué oficinas u organismos se encargarán de la
inscripción y actualización del Registro; cuáles son las sanciones inscribibles en este,
cuál es el procedimiento para hacerlo y las obligaciones de las diferentes entidades
públicas con respecto a este.

La presente norma es de observancia obligatoria desde el día siguiente de su

publicación y es aplicable a todos los ciudadanos de la República.

Ahora bien, cabe señalar que conforme a la Tercera Disposición Complementaria Final
del Decreto Legislativo N° 1295, se integrarían al Registro Nacional de Sanciones
contra Servidores Civiles los siguientes registros: el Registro Único de Condenados
Inhabilitados, creado mediante Decreto Legislativo N° 1243; el Registro Nacional de
Sanciones Disciplinarias de la Policía Nacional del Perú, creado por el Decreto
Legislativo N° 1150; así como cualquier otro registro vinculado a la materia.
 Por tanto, mediante el presente dispositivo normativo se estaría reglamentando lo
referido a la inscripción de los mencionados registros, en la medida que estarían
integrados como parte del Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles.

2.2. Finalidad y alcance del Registro

Tal y como se establece en el presente Reglamento, el Registro Nacional de

Sanciones de Destitución y Despido es una herramienta del sistema administrativo de
gestión de recursos humanos, donde se inscriben y se actualizan las sanciones
impuestas a los servidores públicos, cuyo registro es obligatorio, las mismas que se
publicitan a través del módulo de consulta ciudadana.

El Registro tiene por finalidad que las entidades públicas garanticen el cumplimiento
de las sanciones y no permitan la prestación de servicios en el Estado a personas con
inhabilitación vigente, así como contribuir al desarrollo de un Estado transparente. El
Registro alerta a las entidades sobre las inhabilitaciones impuestas a los servidores
civiles conforme a las directivas de SERVIR.

Para cumplir tal fin es necesario que todos los demás registros que contengan
información similar sean integrados al Registro Nacional de Sanciones de Servidores
Civiles; ya que el objetivo planteado solo será posible con la existencia de un único
registro que sistematice los datos de aquellos servidores civiles sancionados. En esa
línea, la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo' establece
que SERVIR contará con 180 días, desde la aprobación del presente dispositivo, para
adecuar el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido a los
requerimientos del nuevo Registro. Del mismo modo, la Tercera Disposición
Complementaria Final del Decreto Legislativo 4 establece que todos los registros
MiniSte..0 .te ..111StiCiA
y Dered- s Stutnnnol vinculados a la materia contemplada por el Registro deberán ser integrados a este.
OFICIiAGENERAL DE
ASESORiAjURIDICP, 2.3. Sanciones materia de inscripción en el Registro
Larrss S.
En tanto el objetivo del Registro es sistematizar los datos de las personas sancionadas
por ilícitos cometido en el ejercicio de la función pública y, sobre todo, de aquellos que
se encuentran inhabilitados para ejercerla, es necesario precisar cuáles son aquellas
sanciones que ameritarán la inscripción del infractor.

Luego de un análisis de la normatividad vigente, se identifica que la responsabilidad

del servidor civil puede ser de dos naturalezas: administrativa y penal.

En el ámbito administrativo, las principales sanciones identificadas son: la suspensión,

inhabilitación, destitución, situación de disponibilidad, multa, pase a la situación de
retiro, entre otras, derivadas de la normativa de la materia

3
"SEGUNDA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL.- Implementación del Registro

La Autoridad Nacional del Servicio Civil tiene un plazo de 180 días para adecuar el actual Registro Nacional de
Sanciones de Destitución y Despido a las exigencias que demanda el Registro Nacional de Sanciones contra
Servidores Civiles, contados desde la aprobación del Reglamento."

4 "TERCERA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL.- Integración del Registro Único de Condenados

Inhabilitados

A partir de la vigencia del presente Decreto Legislativo, el Registro Único de Condenados Inhabilitados, creado
mediante Decreto Legislativo N° 1243; el Registro Nacional de Sanciones Disciplinarias de la Policía Nacional del
Perú, creado por el Decreto Legislativo N° 1150; así como cualquier otro registro vinculado ala materia, se integran
al Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles, conforme a las disposiciones reglamentarias
correspondientes."
 La suspensión es la sanción que consiste en privar temporalmente al servidor civil del
sueldo y empleo que venía percibiendo y ejerciendo, respectivamente. Esta se
encuentra tipificada en los artículos 88 y 90 de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil; en
el artículo 57 del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Contraloría General
de la República; en los artículos 67, 73 y 74 del Decreto Legislativo N° 1268, Decreto
Legislativo que regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú; en el
artículo 35 del Decreto Legislativo N° 1353, Decreto Legislativo que crea la Autoridad
Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública, fortalece el régimen de
protección de datos personales y la regulación de la gestión de intereses; entre otras
normas.

La destitución es la sanción que consiste en separar al servidor civil de forma definitiva

del cargo que ejerce por cometer determinada infracción o delito. Esta sanción se
encuentra tipificada en los artículos 88 y 90 de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil; en
el artículo 35 del Decreto Legislativo N° 1353, Decreto Legislativo que crea la
Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública, fortalece el
régimen de protección de datos personales y la regulación de la gestión de intereses;
entre otras normas.

La inhabilitación es la sanción que consiste en privar del derecho de ejercer un cargo

público al servidor civil infractor. Esta sanción se encuentra tipificada en el artículo 47
de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República; en el artículo 35 del Decreto Legislativo N° 1353, Decreto
Legislativo que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, fortalece el régimen de protección de datos personales y la regulación de la
gestión de intereses; entre otras normas.

La multa es la sanción que consiste en la obligación de pagar una determinada

Ministerio d• Justicia , cantidad de dinero al Estado. Esta sanción se encuentra tipificada en el artículo 57 del
y Derechos lurnanos I
7 Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Contraloría General de la República; en
OFICINA GUEI'd1 DF
ASEDOkP. JiVGDICIi el artículo 43 de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de
la Contraloría General de la República; en el artículo 35 del Decreto Legislativo N°
Wi. La rrel
1353, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a
la Información Pública, fortalece el régimen de protección de datos personales y la
regulación de la gestión de intereses; entre otras normas.

El pase a la situación retiro es la sanción que consiste en la separación definitiva de la

situación de actividad del personal policial; mientras que el pase a la situación de
disponibilidad consiste en la separación temporal de la situación de actividad del
personal policial. Ambas sanciones se encuentran tipificadas en el artículo 28° del
Decreto Legislativo N° 1268, Decreto Legislativo que regula el régimen disciplinario de
la Policía Nacional del Perú.

En el ámbito penal, serán inscribibles en el Registro todas aquellas sanciones,

impuesta por una sentencia condenatoria firme del Poder Judicial, que impiden el
ejercicio de la función pública al infractor. Así, el artículo 242 de la Ley N° 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General, establece detalladamente cuáles son los
delitos relacionados con estas sanciones:

"Artículo 242.- Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles

El Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles consolida toda la

información relativa al ejercicio de la potestad administrativa sancionadora
disciplinaria y funcional ejercida por las entidades de la Administración Pública,
así como aquellas sanciones penales impuestas de conformidad con los
 artículos 382, 383, 384, 387, 388, 389, 393, 393-A, 394, 395, 396, 397, 397-A,
398, 399, 400 y 401 del Código Penal."

2.4. Responsabilidad del Registro

En cuanto a qué organismo debe ser responsable del diseño, desarrollo,

implementación y mantenimiento de los servicios informáticos y logísticos que
posibiliten la existencia y operatividad del Registro, el artículo 5 de la ley N° 30057,
Ley del Servicio Civil, resulta esclarecedor. Así, este artículo estipula que:

"La Autoridad Nacional del Servicio Civil, en adelante Servir, formula la política
nacional del Servicio Civil, ejerce la rectoría del sistema y resuelve las
controversias de conformidad con lo establecido en el Decreto Legislativo 1023 y
sus normas modificatorias, garantizando desde su elección como órgano técnico
su autonomía, profesionalismo e imparcialidad."

En esa misma línea, el artículo 2, inciso c, del Decreto Supremo N° 040-2014-PCM,

Reglamento General de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, establece:

"Artículo 2.- Atribuciones de SERVIR respecto del Servicio Civil

En su condición de ente rector y sin perjuicio de las demás facultades que le
señale la legislación, SERVIR ejerce las siguientes atribuciones:
(- •)
c) Establecer metodologías, procedimientos e instrumentos que deben aplicar o
utilizar las entidades.
(-9"
Je Justicia
y I ~anos Como se aprecia, el que Servir sea responsable de todo lo concerniente a la
QFICP" GPIIERII DE implementación y mantenimiento del Registro se ajusta con las exigencia de ley, en
AS1 C,P,IIJUkluICA
tanto responde a una política de lucha anticorrupción y por la transparencia dentro del
M. Larrea S. Servicio Civil; además se constituye en una herramienta idónea para tal fin que será
utilizada por las diferentes entidades del Estado sujetas a esta norma.

2.5. Inscripción y actualización del Registro

Si bien Servir es responsable, en términos generales, del Registro, existen otras

instituciones y oficinas que también tendrán a su cargo la inscripción y actualización
del mismo. En cuanto a las sanciones administrativas, es pertinente citar el artículo 6,
inciso f, de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, el cual establece:

"Artículo 6. Oficina de Recursos Humanos

(...) En cada entidad pública la oficina de recursos humanos, o la que haga sus
veces, tiene las siguientes funciones:
(-9
f) Administrar y mantener actualizado en el ámbito de su competencia el Registro
Nacional de Personal del Servicio Civil y el Registro Nacional de Sanciones
contra Servidores Civiles5.

5 Texto recientemente modificado por el Decreto Legislativo 1295, al establecer, en su primera disposición
complementaria final, que:

"PRIMERA. Referencia normativa

A partir de la vigencia del presente Decreto Legislativo, debe entenderse que toda referencia normativa al Registro
Nacional de Sanciones de Destitución y Despido, alude al Registro Nacional de Sanciones contra Servidores
Civiles.
 Cabe precisar que las Oficinas de Recursos Humanos son las encargadas de la
gestión de personal en todas las entidades públicas; por tanto, son las que acceden a
la información de interés de los trabajadores y postulantes. Los responsables de
inscribir a los infractores y actualizar el Registro en el caso de las sanciones
administrativas, son las Oficinas de Recursos Humanos, o quien haga sus veces, de
cada entidad del Estado sujeta a esta ley.

En el caso de las sanciones administrativas como la destitución y la inhabilitación la

inscripción en el Registro la realiza la Oficina de Recursos Humanos de la entidad,
cuando el acto administrativo que las determina haya quedado firme o haya agotado la
vía administrativa, en atención a lo establecido en el artículo 2 del Decreto Legislativo
N° 1295.

Ahora bien, en el caso de la sanción de suspensión el Reglamento establece que su

inscripción se realiza a partir que el acto administrativo haya sido notificado
válidamente al infractor. Ello tiene como sustento el párrafo 95.2 del artículo 95 de la
Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, que establece "la interposición de los medios
impugnatorios no suspende la ejecución del acto impugnado".

En efecto, en la medida que el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1295 no prescribe

que la sanción de suspensión deba ser inscrita en el Registro cuando el acto
administrativo que la establece haya quedado firme o haya agotado la vía
administrativa; entonces corresponde aplicar de manera concordada del párrafo 95.2
del artículo 95 antes citado, toda vez que el acto administrativo que impone este tipo
de sanción es una acto válido plenamente eficaz (condición que adquiere por la
Mir,sterk, iustIcia
De.-e,c`,05 Ho.arzs
notificación), por lo cual corresponde su inscripción en el Registro Registro Nacional
de Sanciones contra servidores civiles. Ello, además, porque una de las funciones de
OFICINk e 7.4 Eril
1:sEscw1.,JURIbIC.P. 1 este Registro es permitir una adecuada ejecución de las sanciones, toda vez que
W. LeArea S • mediante este las entidades tendrán conocimiento de las personas que se encuentren
suspendidas.

En el caso de las sanciones penales, derivadas de la comisión de los delitos previstos

en los artículos 382, 383, 384, 387, 388, 389, 393, 393-A, 394, 395, 396, 397, 397-A,
398, 399, 400 y 401 del Código Penal, será Servir el responsable de inscribir y
actualizar el registro.

Ello responde a optimizar la recopilación de datos de los condenados penalmente. En

otras palabras, en tanto es necesario que el Poder Judicial notifique las sentencias
que inhabilitan a determinada persona para ejercer la función pública, resulta más
eficiente que sea un solo organismo el encargado de recopilar dicha información. De
esta forma, todos los juzgados que observan casos de esta naturaleza enviarán las
condenas de inhabilitación a SERVIR para el registro pertinente.

Cabe precisar que la delimitación de qué instituciones u oficinas serán las encargadas
de la inscripción de infractores y la actualización del Registro se encuentra normada
en el artículo 3 del Decreto Legislativo6.

)"
6 "Artículo 3. Inscripción y actualización del Registro

3.1 Es obligación de las Oficinas de Recursos Humanos, o quien haga sus veces, de las entidades comprendidas
en ei artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General con
excepción de las mencionadas en el inciso 8, inscribir las sanciones así como sus modificaciones y rectificaciones,
tramitadas de acuerdo al procedimiento correspondiente dentro de los plazos y formas que indique el reglamento.
 2.6. Obligación de consulta

En el caso de las oficinas de personal o las que cumplan sus funciones, de las
dependencias del Estado existe un mandato particular. Estas serán las encargadas de
acceder a la base de datos vía electrónica o en su defecto solicitar la información
sobre las personas que ingresan a laborar, bajo cualquier modalidad, al sector público,
a fin de verificar si la información contenida en la declaración jurada firmada por el
trabajador es verosímil. En otras palabras, deberán revisar que el postulante no se
encuentre inhabilitado para ejercer la función pública.

Si el funcionario público encargado conocía que el postulante se encontraba

inhabilitado, según el Registro, u omite comunicar la información correspondiente
dentro del plazo legal, incurre en falta administrativa grave sancionada con destitución,
sin perjuicio de la responsabilidad civil que corresponda.

Estas responsabilidades buscan asegurar que todas aquellas personas inhabilitadas

realmente no puedan acceder a puestos de trabajo en el Estado y que ante algún acto
irregular, el responsable sea castigado.

I. ANALISIS COSTO-BENEFICIO

El principal objetivo del Decreto Legislativo N° 1295 y su Reglamento es la lucha

contra la corrupción. Así, al plantear la creación del Registro Nacional de Sanciones
contra Servidores Civiles se busca consolidar la información sobre este tema en un
solo Registro; ello, en tanto antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo
existían varios registros creados por los Decretos Legislativos N° 1150 y N° 1243,
además del Decreto Supremo 040-2014-PCM. La justificación de dicho Decreto
Legislativo, fue la siguiente:
E.
Mini de Justicia
y Dere Jos Humanos

01.1 INAGE.IP91. DE
"La necesidad de incorporar en un único Registro todas las sanciones impuestas
ESCIRIAJURIDICk a servidores civiles, derivadas de procesos administrativos, disciplinarios o
Larrea G. funcionales [y penales], radica en que el análisis de dicha información servirá
para promover el diseño e implementación de políticas públicas de integridad,
así como promover la mejora de la gobernanza pública y el fortalecimiento de las
capacidades de las instituciones de la administración pública. Asimismo,
conviene señalar que la ampliación de los alcances del actual Registro Nacional
de Sanciones de Destitución y Despido conlleva al cambio de su denominación
por el de "Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles— (lo
agregado es nuestro).

En función de ello resulta necesario realizar un análisis de costo — beneficio de la

implementación del mencionado Registro.

Beneficios

Los beneficios de implementar este Registro están estrechamente ligados con los
efectos en la lucha anticorrupción de publicitar a los funcionarios o exfuncionarios

3.2 Las sentencias consentidas y/o ejecutoriadas, por alguno de los delitos previstos en los artículos 382, 383, 384,
387, 388, 389, 393, 393-A, 394, 395, 396, 397, 397-A, 398, 399, 400 y 401 del Código Penal deberán ser
notificadas por el Poder Judicial a la Autoridad Nacional del Servicio Civil para que ésta proceda a realizar la
inscripción en el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles, en el plazo que establezca el
Reglamento.

3.3 La inobservancia de lo dispuesto en los párrafos que anteceden será considerada falta administrativa
disciplinaria."
 sancionados y de evitar que estos ejerzan la función pública, en caso estén impedidos
de hacerlo.

El reconocido investigador Ludwig Huber identifica muy bien los principales problemas
que genera la corrupción en todo país:

"(...) todos presentan la corrupción como un obstáculo para el desarrollo

económico, un anatema que fomenta un ambiente antidemocrático y engendra el
desprecio hacia las instituciones constitucionales, estorba la instauración de
valores morales, promueve el uso incorrecto de fondos públicos y perjudica
sobre todo a los pobres. "7

En ese sentido, es posible identificar las tres áreas que se ven afectadas por la
corrupción: economía y lucha contra la pobreza, confianza de la población en sus
autoridades y; democracia y gobernabilidad. Los beneficios de implementar el Registro
están relacionados con cada una de ellas.

Economía y lucha contra la pobreza

En general, la integridad y competencia de los funcionarios públicos tiene un impacto

positivo en la sociedad y en el desarrollo económico. En especial, es importante que
los funcionarios no sean corruptos. El beneficio de combatir la corrupción es bastante
claro y está asociado al costo de la corrupción. La corrupción tiene impacto en la
cantidad de negocios en un país, en los ingresos per cápita e incluso en los niveles de
pobreza y desarrollo, dado su impacto particularmente grave en el caso de los pobres.
Por eso, la reconocida experta en corrupción a nivel global, Susan Rose-Ackerman ha
señalado que:

Ministen de Justicia "Altos niveles de corrupción limitan la inversión y el desarrollo, y llevan a

y Derecy.,s Humanos ,¡
OFICINA OLIERA,. DE
ASESOIa JURÍDICA
gobiernos ineficientes. Los países en desarrollo o los que están haciendo una
transición desde el socialismo está particularmente en riesgo, pero corrupción es
un fenómeno globar.

Por otro lado, la institucionalización de prácticas corruptas en el Estado genera que se

cree una especie de "impuesto"; es decir, en todas las licitaciones y contrataciones
con el Estado el inversionista deberá abonar una cuota por sobornos, sin la cual no
podría ganar el proceso. Al respecto, Miguel Ángel Quiroga precisa que:

"La corrupción (sobre todo la que se da en el ámbito público) se dice, atenta

contra la inversión, puesto que puede llegar a constituirse en una especie de
"impuesto negro", el cual no solo se convierte en un sobrecosto para el inversor
y termina incrementando el costo final de los bienes y servicios que serán
implementados (costo que al final, se traspasa de una u otra forma a los
consumidores) sino que, a diferencia de los impuestos legales, no produce
efectos redistributivos. 9

HUBER, Ludwig. Romper la mano: una interpretación cultural de la corrupción. (2008). Lima: IEP y Proética. p. 17.
Traducción libre de: —High levels of corruption limit investment and growth and leed to ineffective government.
Developing countries and those making a transition from socialism are particularly at risk, but corruption is a
worldwide phenomenon". ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption and Government. (1999). London: Cambridge
University Press.

9 QUIROGA, Miguel Ángel. Corrupción y gobernabilidad democrática. 2007. En: Brújula: Revista de ideas de la
Asociación de Egresados y Graduados de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Año 8, n° 15. Lima: AEG-
PUCP. pp. 44.
Por otra parte, la corrupción limita el crecimiento económico del país; ya que se
constituye en una "barrera de acceso" al mercado. De esta forma, se desincentiva la
inversión privada, es causante de fugas de capital o, simplemente, hace que
determinadas empresas descarten al Perú como un destino atractivo de inversión por
los altos costos en prácticas corruptas necesarias para ingresar a nuestro país. 10

Un tercer impacto económico está relacionado con la calidad de las obras y

adquisiciones del Estado bajo un sistema de contrataciones y licitaciones corrupto.
Sobre ello, Quiroga precisa que:

"(...) no es raro que las transacciones corruptas, especialmente cuando se dan

con respecto a compras del Estado, contratos de ingeniería civil, proyectos
públicos y transacciones de material militar, impliquen un mal gasto de los
fondos estatales: material tecnológico o militar desfasado u obsoleto
(computadoras y patrulleros con fallas, aviones o helicópteros no adecuados
para acciones de alta exigencia) , construcción de infraestructura (puentes,
edificios, carreteras, etc.) que no cumplen con los requisitos mínimos de lo que
es una buena edificación; adquisición de insumos o productos de baja calidad
(medicinas caducas, alimentos en malas condiciones, otros objetos que no
cumplen los estándares de salubridad, etc.). Todo esto además acarrea un doble
gasto para el Estado: medicinas inutilizables o material militar obsoleto, deberá
pronto ser reemplazado; una carretera o un puente en mal estado, deberá ser
arreglado. Además, la infraestructura mal construida supone un freno para el
desarrollo de quienes dependen de esas construcciones. Más grave aún, se
puede poner en riesgo la salud, integridad física y la vida de la población, la cual
puede ser víctima del derrumbe de una edificio mal diseñado (como ocurrió en
Seúl en 1995, cuando un centro comercial se derrumbó ocasionando la muerte
de más de 450 personas), de productos farmacéuticos o alimentos adulterados,
de mercancías altamente tóxicos, etc""

De lo expuesto, es claro que un mayor control en la contratación de los funcionarios

públicos promoverá la eliminación de la corrupción en el acceso al mercado; lo cual lo
convertirá en uno más atractivo debido a la reducción de costos de transacción que
estaban comprendidos en el pago de coimas y dádivas económicas.

No cabe duda de que la corrupción es un problema endémico en el Perú, que le

cuesta millones de soles a la sociedad, anualmente. Más gravemente aun, la
corrupción tiene un impacto mayor en las poblaciones más pobres12.

Un estudio de la OCDE ha encontrado que la corrupción aumenta el costo de hacer

negocios en 10% en los países y que este impacto es mayor para el 20% más pobre
dentro de una sociedad". En el caso específico de América Latina, Carballo ha
encontrado —en un estudio realizado en 18 países- que existe una relación entre
pobreza y niveles de corrupción."
10
ibidem. 47.

íbidem. 45-46.
12 ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption and Government. (1999). London: Cambridge University Press.
13
OECD The rationale for fighting corruption. 2013. En:
http://www.oecd.orq/cleanqovbiz/49693613.pdf("The World Economic Forum estimates that corruption increases
the cost of doing business by up to 10% on average. The significant impact of corruption on income inequality and
the negative effect of corruption on income growth for the poorest 20% of a country have been proven empirically
(Gupta et al. 2002)").

CARBALLO, Ana Estefanía. "Poverty and Corruption in Latin America: Challenges for a sustainable development
strategy". 2010, Revista Opera-Universidad Externado de Colombia:
http://www.redalyc.orq/src/inicio/ArtPdfRed.isp?iCve=67522631004 ("This article finds a correlation between
 En cuanto al impacto directo de la corrupción en la población más pobre en el Perú, es
bastante esclarecedor el estudio realizado sobre el monto promedio de sobornos
entregados a cada institución, en proporción al gasto per cápita de los hogares según
el quintil de gasto:

Gráfico 115

Quintil
Tipo de institución
1 2 3 4 5

Policía 11,83% 6,80% 5,84% 4,36% 2,72%

Sistema Judicial 2,52% 7,81% 3,64% 6,28% 3,20%
Aduanas y migraciones 0,24% 3,99% 2,82% 1,11% 0,63%
Ministerios 0,08% 1,17% 0,29% 0,90% 0,48%
Gobierno municipal 0,13% 0,21% 0,20% 0,17% 0,25%

Centros de estudios estatales 0,03% 0,02% 0,04% 0,05% 0,23%

Hospitales y centros de salud 0,02% 0,01% 0,03% 0,05% 0,03%

Servicios básicos 0,00% 0,01% 0,01% 0,02% 0,02%

Mir.sterio ¡a la,üci0

Fuente: Yamada y Montero

(2011)

Como se puede observar, las personas más pobres; es decir, aquellas que se
encuentran en el quintil 1 y 2, son las que pierden un porcentaje más alto de sus
ingresos económicos en el pago de coimas. Por ejemplo, las personas del primer
quintil, pagan 14,35% de coimas en su interacción con la Policía y el Sistema Judicial.
En otras palabras, cerca de la séptima parte de sus gastos totales está destinada al
pago de sobornos y dádivas.

De forma indirecta, la corrupción también impacta en este grupo de la población al

impedir que el Estado invierta en obras y proyectos que mejoren la calidad de vida de
sus ciudadanos:

"El desvío de fondos públicos implica igualmente la no inversión de esos dineros

en educación, salud, infraestructura, ciencia y tecnología, etc., es decir, corta la
posibilidad de que el dinero del Estado no solo sirva a la población sino además
de que se reproduzca en más beneficios económicos. "16

different poverty measurements and corruption indicators for 18 Latin American countries. Almost every regression
ran in this research, with different datasets and specifications, as well as with direct and indirect measures of
corruption reveal a significant positive relation between poverty and corruption levels").

15 YAMADA, Gustavo y MONTERO, Ricardo. Corrupción e inequidad en los servicio públicos en el Perú. (2011) Lima:
Universidad del Pacífico y Consorcio de Investigación Económica y Social. p. 34.
16
QUIROGA, Miguel Ángel. Corrupción y gobernabilidad democrática. 2007. En: Brújula: Revista de ideas de la
Asociación de Egresados y Graduados de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Año 8, n° 15. Lima: AEG-
PUCP. pp. 43-49.
 En esa misma línea, estos actos estorban el desarrollo social de la población y
generan una grave afectación a una serie de derechos de los ciudadanos. Al respecto,
Miriam Splitter señala:

"El desvío de recursos de un país como resultado de la corrupción tiene como

efecto que el desarrollo social se estanque; así, la falta de estabilidad, las
inversiones extranjeras serán suspendidas, y sin recursos, el Estado no estará
en condiciones de brindar los servicios ni de proteger los derechos de sus
ciudadanos"17.

En suma, el control de los funcionarios corruptos también impactará positivamente en

la calidad de vida de las personas más pobres. No solo evitando que paguen un
considerable porcentaje de sus ingresos en coimas, sino que permitiendo que el
Estado invierta el dinero recuperado en obras de infraestructura y programas sociales
que satisfagan las necesidades básicas de la población y aseguren la tutela de sus
derechos.

Confianza de la población en sus autoridades

Sin embargo, tal como ha destacado una publicación de la GIZ, el costo de la

corrupción no es solamente económico, sino que se relaciona con la pérdida de
institucionalidad y confianza de los ciudadanos en el país. Además, no existen
estimaciones completamente certeras acerca del nivel de corrupción, dado que la
mayor parte de éste permanece escondida18.

Ahora bien, un reflejo de esta realidad es la opinión generalizada de que la corrupción

es uno de los principales problemas de nuestro país. Según la Novena encuesta
nacional sobre corrupción, el 46% de los entrevistados considera que la corrupción es
m'n¡st
-
e Justicia
el principal problema del país, ubicándose solo por debajo de la delincuencia, que
O. .ecnOs Humanos , cuenta con un 62%.
Gí!CIi 4G ;
i
Gráfico 219
8.
¿Cuáles son los tres principales problemas del país en la actualidad?
-Medición comparativa-

2002 2003 2004 W 2006 W 2008 2010 2012 2013 t. 2015

616 i62

47 9147 44 46
4 40
37 36
31 29 25 26 30 30 30 1,
27 25 36

16131d
21
20

Delincuencia Corrupción Consumo de drogas Pobreza Desempleo

Fuente: Proética

17 SPITTLER, Miriam. La lucha anticorrupción desde la Fiscalía de la Corte Penal Internacional (2012). En: PEASE,
Henry y PEIRANO, Giofianni. La lucha anticorrupción como política de Estado: V Seminario de Reforma del
Estado. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. p. 23.

18
GIZ. "Costs of Corruption: Everyone Pays — And the Poor More than Others". 2008. En:
https://www.qiz.de/fachexpertise/downloads/qtz2008-en-qerman-uncac-proiect-costs-of-corruption.pdf
19 Novena Encuesta Nacional sobre Corrupción — 2015. Elaborada por Ipsos para Proética, capítulo peruano de
Transperency International.
 Esta misma encuesta nos revela que la población percibe la corrupción de
funcionarios y autoridades como el principal problema del Estado peruano. En tal
sentido, el 61% de los entrevistados indicó esta situación. Lo preocupante del caso
radica en que luego de un análisis histórico, la tendencia de esta percepción va en
aumento; ya que en el 2006 solo el 49% de los entrevistados lo creía, en el 2010 el
56% y en el 2013 el 58%. Esta situación revela de extrema urgencia la implementación
de políticas de lucha anticorrupción.

Gráfico 320
2006 2008 2010 2012 1 2013 1 2015
Io

10
5 5 5 6 5 10 t 7 5 6 6 8
ste~
Corrupción de i'uncionarios y ineficiencia de funcionarios y falta de coordinación entre Escasez de recursos económicos
autoridades autoridades instituciones

Fuente: Proética

El hecho de que la población perciba a sus autoridades y funcionarios públicos como

corruptos también ataca al sistema judicial. La corrupción en este sector lleva a que la
población pierda el respeto y la confianza en la administración de justicia; lo cual
quebranta el pacto social y lleva a la informalidad y aún más corrupción. Al respecto,
Quiroga señala:

Minisi) 9 diii ilvsÚcia , La corrupción, por otra parte, siembra, por decir lo menos, el escepticismo con
--, i•t,--15---.._
' y Der.: Iiiirnario,
,• respecto a la administración de justicia. La corrupción, como pocos delitos,
genera con mayor intensidad la sensación de impunidad y de que la ley sólo se
aplica contra los más débiles, mientras que los poderosos e influyentes pueden,
tranquilamente, salirse con las suyas. Además, de por sí la corrupción en
muchas ocasiones supone "jugar con el poder" (para concretar un contrato, para
arreglar un fallo, para ganar una licitación, etc). También, a diferencia de la
pequeña estafa o el robo anónimo, la alta corrupción puede darse a "vista y
paciencia" de la sociedad entera, y a pesar de ello, no ser sancionada; lo cual
refuerza el sentimiento de que los autores no son reprimidos gracias a su
posición, son "intocables", lo cual significa que la ley no se aplica por igual para
todos, sino que ésta hace distingos según se trate de un poderoso o de una
persona común y corriente; la justicia, por tanto, falla.21
En respuesta a esta situación, la existencia de un Registro Nacional de Sanciones
contra Servidores Civiles, que incluya los datos de todas las personas sancionadas
administrativa y penalmente en el ejercicio de la función pública permite hacer efectiva
la aspiración de vetar de la administración pública a los funcionarios sancionados con
la inhabilitación. Asimismo, la publicidad de estas personas genera en la población
una mayor confianza en el sistema de administración de justicia:

20 Novena Encuesta Nacional sobre Corrupción — 2015. Elaborada por Ipsos para Proética, capítulo peruano de
Transperency International.
21 QUIROGA, Miguel Ángel. Corrupción y gobernabilidad democrática. 2007. En: Brújula: Revista de ideas de la
Asociación de Egresados y Graduados de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Año 8, n° 15. Lima: AEG-
PUCP. pp. 43-49.
 "¿Cómo prevenirla (la corrupción)? Ya que la corrupción supone un uso
particularista de atribuciones y recursos estatales destinados al bien público,
nada mejor que reforzar la capacidad pública para detectarla y sancionarla.

Esto supone, por una parte, el aumento del interés y la influencia de los
ciudadanos comunes y corrientes en la manera como como se manejan los
recursos públicos. Y, por otra parte, el mejor desempeño de las instituciones
responsables de la vigencia de la legalidad: Poder Judicial, Congreso y
Policía. "22

Tal como precisa Carlos Reyna, el reforzar la capacidad estatal para detectar y
sancionar la corrupción — el Registro es un ejemplo de ello — aumenta la participación
ciudadana en el control del manejo de los recursos público y mejora el desempeño de
las entidades estatales ya que la lucha anticorrupción deja de ser una política
abstracta y se torna real; es decir, estas políticas adquieres un carácter disuasivo con
respecto a futuras prácticas de este tipo.

Democracia y gobernabilidad

Nadie puede negar que los efectos de la corrupción en la gobernabilidad democrática

de un país son desastrosos. Ello se funda, sobre todo, en es necesario manipular el
poder o pervertir el cargo público para conseguir beneficios económicos particulares.

En el caso específico de los funcionarios públicos, es imposible que un sistema

democrático se desarrolle de forma idónea si las decisiones políticas son tomadas en
función del interés individual. Ello socava la base de toda democracia y pervierte el
sistema. Al respecto, Quiroga describe muy bien los efectos de esta situación:

Si en un sistema donde se desarrolla la corrupción, las decisiones políticas dejan

d? idStiCia
de tomarse tomando en cuenta el interés general, entonces el principio de la
05. Hunianc,
mayoría o de la voluntad popular como rector de la toma de decisiones se
relativiza. Es por ello que el sistema corrupto deviene en ilegítimo. Ya no importa
csEsoid:uniolci. 1
tanto el número de votos que se tenga, porque al final las decisiones se toman a
partir de acuerdos oscuros. Las medidas de tipo político, social o económico se
efectuar atendiendo a los intereses particulares y no al interés general. Por otro
lado, si la corrupción se hace presente también en el financiamiento de los
partidos políticos, se genera, por un lado, la violación del principio de que los
ciudadanos determinan la vida política de la sociedad; pero además, se corre el
riesgo de que se pierda el pluralismo político, en tanto que los grupos
corruptores pueden terminar imponiendo sus propios interese en los programas
de todos los partidos, intereses los cuales generalmente terminan siendo muy
similares. 23

Costos

La renombrada experta Susan Rose-Ackerman ha puesto sobre relieve los peligros de

combatir la corrupción sin tomar en cuenta sus posibles implicancias: "(...) un enfoque

22 REYNA, Carlos. Algunos estereotipos sobre la corrupción. 2007. En: Brújula: Revista de ideas de la Asociación de
Egresados y Graduados de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Año 8, n° 15. Lima: AEG-PUCP. p. 38.
23 QUIROGA, Miguel Ángel. Corrupción y gobernabilidad democrática. 2007. En: Brújula: Revista de ideas de la
Asociación de Egresados y Graduados de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Año 8, n° 15. Lima: AEG-
PUCP. pp. 43-49.
 unívoco en la prevención de la corrupción puede tener un efecto negativo en las
libertades personales y los derechos humanos"24.

En un estudio publicado por el Banco Mundial, O'Donnell pone sobre relieve algunas
consecuencias no previstas de la lucha contra la corrupción, tal corno su posible mala
utilización por agentes del propio gobierno, las fuerzas armadas o la oposición; con el
objetivo desestabilizar o comprometer al gobierno. En nuestra historia reciente hemos
visto casos de mala utilización de cargos de corrupción -incluyendo nepotismo- para
desestabilizar al gobierno o a oponentes en la arena política25.

En el caso de las normas sobre declaración de conflictos de interés, un posible costo

asociado a estas puede ser las consecuencias no previstas de dichas normas. Por un
lado, los conflictos de intereses, una vez revelados, pueden llevar al destinatario de la
información a tener una reacción desproporcionada en relación al conflicto. En la
medida en que la revelación del conflicto se hará con poco detalle, no habrá
posibilidad de "graduar" la gravedad de dos conflictos de interés que sean
formalmente iguales. En resumen, un conflicto de interés no tan grave puede
finalmente ser tratado como muy grave, una vez revelado 26 . Por otro lado, la
revelación del conflicto de interés puede generar, en el declarante, un sentimiento de
"impunidad" para realizar las acciones bajo conflictós de interés revelados, pues la
carga ya no pesaría sobre él, sino en los responsables de gestionar dicho conflicto27.

Finalmente, también se puede encontrar un costo asociado a la privacidad. La

revelación de conflictos de interés, inevitablemente, tendrán un impacto en el derecho
de privacidad de las personas, independientemente de que dicha afectación está
justificada o sea razonable.

Balance
Mjnis
3' uer c.ioSde Justicia
Humano,

La medida planteada es eficiente, pues ataca un tema central en la lucha contra la

corrupción: proveer a la autoridad de información que aumente la probabilidad de
prevenir actos de corrupción. La medida, además, disminuye el riesgo de sufrir los
posibles costos relacionados a su ejecución, por ejemplo, tratando la información más
sensible de manera diferenciada, para afectar lo menos posible la privacidad de los
funcionarios.

Asimismo, la medida es eficiente en la medida que permite una adecuada ejecución

de las sanciones, toda vez que a través del Registro Nacional de Sanciones contra
servidores civiles, las entidades tendrán conocimiento de las personas que han
prestado servicios al Estado que se encuentran inhabilitados.

Impacto de la vigencia de la norma en la legislación nacional

La principal medida impuesta por el Decreto Legislativo N° 1295 es la creación del

Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles. Este Registro unifica la

24
ROSE-ACKERMAN, Susan. Op. Cit. p. 56.
25
O'DONNELL, Madalane. "Post-conflict Corruption: A Rule of Law Agenda?". En: Peace Academy edited volume,
Civil War and the Rule of Law. 2006. P. 9. Disponible en:
http://siteresources.worldbank orq/INTVVBIGOVANTCORResourcesll 740479-1149112210081/2604389-
114969944357612628502-1150401005955/corruotion conflíct and rule of law.pdf
26
LOEWENSTEIN, George; SAH, Sunita y Daylian M. CAIN. "The Unintended Consequences of Conflict of Interest
Disclosure". En: JAMA. 2012; 307(7). pp. 669-670.

27 CAIN, Daylian M, LOEWENSTEIN, George y Don A. MOORE. "The Dirt on Coming Clean: Perverse Effects of
Disclosing Conflicts of Interest". En: The Journal of Legal Studies Vol. 34, No. 1. 2005. pp. 1-25
 información relativa al ejercicio de la potestad administrativa sancionadora disciplinaria
y funcional; asimismo, incluye aquella proveniente del ámbito penal.

Con el presente reglamento se busca establecer los lineamientos necesarios para la

creación y funcionamiento de dicho Registro; por lo que cualquier norma que
establezca medidas similares deberá ser derogada.
Ministerio de a
y Cc. eeary ..nos •

LE En tal medida, el presente reglamento deroga el capítulo V sobre el Registro Nacional

siA de Sanciones de Destitución y Despido, del Título VI del Régimen Disciplinario y
Procedimiento Sancionador, del Libro I sobre Normas Comunes a todos los
Regímenes y Entidades, del Reglamento General de la Ley N°30057, Ley de Servicio
Civil, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM.