Tema 4.

El derecho de la Unión Europea y

sus fuentes
1. Reglamentos, Directivas y Decisiones. –
1.1. Reglamento. –
1.2. Directiva. –
La directiva obliga a los Estados miembros destinatarios (uno, varios o todos
ellos) en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejándoles, sin embargo, la elección
de la forma y de los medios. El legislador nacional debe adoptar un acto de transposición
(también llamado «medida nacional de ejecución») en el Derecho interno mediante el
que se adapte la legislación nacional a tenor de los objetivos definidos en la directiva.
Es este acto de transposición el que en esencia confiere derechos e impone
obligaciones al ciudadano. Los Estados miembros disponen de facultades
discrecionales en la transposición al Derecho nacional, lo que les permite tener en
cuenta las particularidades nacionales. La transposición debe efectuarse en el plazo
establecido por la directiva. Al transponer las directivas, los Estados miembros deben
garantizar la eficacia del Derecho de la Unión, de conformidad con el principio de
cooperación leal consagrado en el artículo 4, apartado 3, del TUE.

En principio, las directivas no son directamente aplicables. Sin embargo, el

Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha considerado que, de forma excepcional,
determinadas disposiciones de una directiva pueden tener efectos directos en un Estado
miembro sin que sea necesario que este último haya adoptado un acto de transposición
previo, siempre que:

a) La directiva no haya sido transpuesta o lo haya sido de forma incorrecta;

b) Las disposiciones de la directiva sean incondicionales y suficientemente
claras y precisas
c) Las disposiciones de la directiva confieran derechos a los individuos.

Si se reúnen estas condiciones, un particular puede hacer valer las disposiciones

de la directiva ante cualquier autoridad pública. Incluso en el caso de que la disposición
no confiera ningún derecho al particular y que, en consecuencia, solo se cumplan las
dos primeras condiciones, las autoridades de los Estados miembros tienen la obligación
de tener en cuenta la directiva no transpuesta. La jurisprudencia al respecto se justifica
fundamentalmente en los principios de eficacia, sanción de conductas contrarias al
Tratado y tutela judicial. En cambio, un particular no puede invocar el efecto directo de
una directiva no transpuesta directamente frente a otro particular (el llamado «efecto
horizontal») (sentencia Faccini Dori/Recreb, C-91/92, Rec. 1994, p. I-3325, apartado
25).

Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (sentencia

Francovich y otros, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90), un particular tiene derecho a
reclamar la reparación de un perjuicio sufrido a un Estado miembro que no respete el
Derecho de la Unión. Cuando se trate de una directiva no transpuesta o transpuesta de
forma insuficiente, dicho recurso es posible a condición de que:

a) La directiva implique la atribución de derechos en favor de particulares;

b) El contenido de los derechos pueda determinarse sobre la base de las
disposiciones de la directiva
c) Exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación de
transposición y el daño sufrido por las personas afectadas.

El Estado miembro incurre en responsabilidad sin que sea necesario demostrar

la existencia de una falta que le sea imputable.

1.3. Decisiones, recomendaciones y dictámenes. –

La decisión es obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe
destinatarios (Estados miembros, personas físicas o personas jurídicas), solo será
obligatoria para estos. La decisión regula situaciones concretas relativas a destinatarios
específicos. Un particular solo puede hacer valer los derechos conferidos por una
decisión destinada a un Estado miembro en caso de que este último haya adoptado un
acto de transposición. Las decisiones pueden ser directamente aplicables en las mismas
condiciones que las directivas.

La recomendación y el dictamen no crean derechos ni obligaciones en los

destinatarios, pero pueden ofrecer orientaciones en relación con la interpretación y el
contenido del Derecho de la Unión.

2. Relaciones entre el Derecho de la Unión y el

ordenamiento jurídico de los Estados miembros. –
Las relaciones entre el Derecho comunitario y el Derecho interno de los
Estados miembros (Derecho nacional), se caracteriza, en primer lugar, por el hecho de
que cooperan, se ayudan y se complementan mutuamente.
El ordenamiento jurídico comunitario no está en condiciones de realizar por
sí solo e integralmente los objetivos de la Comunidad. A tal efecto, necesita la ayuda y
el sostén del Derecho nacional. Tanto es así, que las instituciones de los Estados
miembros, poder legislativo, ejecutivo y judicial, deben no sólo respetar los Tratados
comunitarios y las disposiciones de ejecución dictadas por las instituciones
comunitarias, sino también ponerlas en práctica y darles operatividad.
Los Estados miembros y las instituciones comunitarias están invitadas a aportar
conjuntamente su contribución a la realización de los objetivos comunes. Los estrechos
lazos y la complementariedad entre el ordenamiento jurídico comunitario y el de los
Estados miembros, aparecen de forma clara en el mecanismo de la Directiva que
depende del derecho nacional para la realización del objetivo que en ella se fija.

La interdependencia entre los ordenamientos jurídicos comunitarios y

nacionales, se aprecia incluso en el hecho de que el Derecho de la Comunidad debe
frecuentemente acudir a los ordenamientos jurídicos nacionales para cubrir sus propias
lagunas.
Finalmente, y a título de ejemplo, se puede apreciar esta cooperación en el caso
de la ejecución forzosa de los créditos de la Comunidad frente a los ciudadanos o
empresas: mientras que el procedimiento para ejecución de las deudas se rige por las
disposiciones del Estado en cuyo territorio tiene lugar la ejecución forzosa, el nacimiento
de la deuda y la posibilidad de incoarla, que compete exclusivamente al Derecho
comunitario.
Las relaciones entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional se
caracterizan igualmente por el hecho de que los ordenamientos jurídicos de la
Comunidad y de los Estados miembros a veces se enfrentan. Se habla entonces de
“conflicto” entre unos y otros. Se da este caso siempre que una disposición del Derecho
comunitario establece derechos y obligaciones directas a los ciudadanos en
contradicción de una norma nacional. Para la resolución de este problema, se deben
plantear dos cuestiones fundamentales que definen la organización y la existencia del
ordenamiento jurídico comunitario:
 La aplicabilidad directa del Derecho comunitario.
 La primacía del derecho comunitario sobre el derecho nacional que le es
contrario.

3. Los procedimientos de infracción. –

Cada Estado miembro es responsable de incorporar el Derecho de la Unión a su
ordenamiento jurídico interno, mediante la transposición dentro de los plazos,
conformidad y correcta aplicación. En virtud de los Tratados, corresponde a la Comisión
Europea velar por que lo haga correctamente. Cuando no es así, la Comisión tiene
poderes propios, contemplados en los artículos 258 del TFUE y 141 del TCEEA en el
llamado recurso por incumplimiento para intentar poner fin a la infracción y pudiendo
incluso recurrir al TJCE.

Se entiende que hay incumplimiento cuando los Estados miembros no cumplen

sus obligaciones con arreglo al Derecho Comunitario Europeo, ya sea por acción o por
omisión. Por Estado se entiende el Estado miembro infractor, sea cual sea la autoridad,
central, regional o local responsable del incumplimiento.

En caso de recurso por incumplimiento, la Comisión Europea empieza por incoar

el procedimiento administrativo denominado de infracción o precontencioso. En esta
fase se trata de lograr que el Estado miembro cumpla voluntariamente las normas de
Derecho de la Unión. Esta actuación consta de varias etapas, que pueden ir precedidas
de una fase de investigación o examen, especialmente si el procedimiento de infracción
se incoa por denuncia.

La primera etapa de la fase precontenciosa es la carta de emplazamiento, en la

cual la Comisión Europea solicita al Estado miembro que le comunique en un
determinado plazo sus observaciones sobre el problema de que se trate para la
aplicación del Derecho de la Unión.

En el dictamen motivado, la Comisión Europea se pronuncia sobre la infracción,

determina el contenido del posible recurso por incumplimiento e insta a que se ponga
fin al mismo en el plazo establecido. El dictamen motivado debe exponer de forma
coherente y detallada los motivos por los cuales la Comisión Europea concluye que el
Estado en cuestión ha incumplido alguna de las obligaciones que le impone el Tratado.
El recurso al TJUE inicia la fase contenciosa. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal
de Justicia, la Comisión Europea tiene potestad discrecional para iniciar el
procedimiento de infracción, recurrir al Tribunal de Justicia y decidir en qué momento lo
hace.

En el artículo 259TFUE se dispone que cualquier Estado miembro podrá recurrir

al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, si estimare que otro Estado miembro ha
incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados. Antes de
que un Estado miembro interponga, contra otro Estado miembro, un recurso fundado en
un supuesto incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de los
Tratados, deberá someter el asunto a la Comisión. La Comisión emitirá un dictamen
motivado, una vez que los Estados interesados hayan tenido la posibilidad de formular
sus observaciones por escrito y oralmente en procedimiento contradictorio.

Por su parte, en el artículo 260 del TFUE se establece que si el TJUE declara
que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben, en
virtud de los Tratados, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias
para la ejecución de la sentencia del Tribunal.

Si la Comisión estimara que el Estado miembro afectado no ha adoptado las

medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal, podrá someter el
asunto al TJUE, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar
sus observaciones. La Comisión indicará el importe de la suma a tanto alzado o de la
multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado y que considere
adaptado a las circunstancias. Si el Tribunal declarare que el Estado miembro afectado
ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de
una multa coercitiva. Este procedimiento se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en
el artículo 259 del TFUE.

Cuando la Comisión presente un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión

Europea en virtud del artículo 258 TFUE por considerar que el Estado miembro afectado
ha incumplido la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una
Directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo, podrá, si lo considera
oportuno, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba
ser pagada por dicho Estado y que considere adaptado a las circunstancias. Si el
Tribunal comprueba la existencia del incumplimiento, podrá imponer al Estado miembro
afectado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite
del importe indicado por la Comisión. La obligación de pago surtirá efecto en la fecha
fijada por el Tribunal en la sentencia.

Aparte, el TJUE y fuera de la cuestión prejudicial, puede conocer también del

recurso de anulación si un Estado miembro, el Consejo, la Comisión o en ciertas
condiciones el Parlamento consideran que una norma concreta de la UE es ilegal,
pidiendo al Tribunal que la anule. Estos recursos de anulación pueden ser utilizados
también por particulares que desean que el Tribunal derogue una norma específica que
les afecta directa y desfavorablemente. Si el Tribunal considera que la norma en
cuestión no se adoptó correctamente o no se basa exactamente en los Tratados, puede
declararla nula y sin efecto.
 Por otro lado, en el denominado recurso por omisión, el Tratado exige que el
Parlamento, el Consejo y la Comisión tomen determinadas decisiones en determinadas
circunstancias. Si no lo hacen, los Estados miembros y las otras instituciones
comunitarias pueden actuar como demandantes privilegiados, en la medida en que no
deben demostrar un interés en ejercitar la acción para poder interponer un recurso por
omisión. Además, los particulares o empresas pueden presentar una denuncia ante el
Tribunal para que esta omisión quede registrada oficialmente. Esto sólo será posible en
determinadas condiciones, y concretamente, el Tribunal de Justicia, en la práctica,
admite los recursos por omisión relativos a actos cuyos particulares no son los
destinatarios formales de los actos omitidos, pero les afectan directa e individualmente.

4. El papel de las Comunidades Autónomas. –

De acuerdo con el Art. 149.1.3 de la Constitución española, el Estado tiene
competencia exclusiva en materia de Relaciones Internacionales. El Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperación es el órgano de la Administración General del
Estado que, en cumplimiento de las directrices del Gobierno y para hacer realidad la
unidad de la acción del Estado en el exterior, tiene encomendada la realización de las
siguientes funciones:

- Planificar, dirigir, ejecutar y evaluar la Política Exterior del Estado.

- Concertar y potenciar las relaciones de España con otros Estados y con
las Organizaciones Internacionales.
- Fomentar las relaciones económicas, culturales y científicas de España.
- Dirigir la Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
- Ejercer la protección de los ciudadanos españoles en el exterior y
participar en la propuesta y aplicación de la política de extranjería.

Considerando que el Art. 2 de la CE establece que la Constitución se

fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible
de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas, y que la
organización territorial del Estado se articula en Municipios, en Provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan, en la forma prevista en el Título VIII de la
Constitución española, en nuestro ordenamiento jurídico encontramos referencias
normativas múltiples a esta singularidad organizativa que finalmente tiene reflejo en las
relaciones jurídicas no sólo ya internas sino también fuera del territorio nacional, y
especialmente en el marco de la UE. A título de ejemplo, cabe citar el Art. 36.7 de la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado que señala que, en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas
y teniendo en cuenta los objetivos e intereses de la política exterior de España, la
Administración General del Estado en el exterior colaborará con todas Instituciones y
organismos españoles que actúen en exterior y en especial con las oficinas de las
Comunidades Autónomas.

La necesidad de integrar la visión local y regional tampoco escapa al ámbito de

acción de la propia Unión Europea, que cuenta con un Comité de Regiones, con la
misión de exponer los puntos de vista regionales y locales acerca de la legislación de la
UE, por medio de la emisión de informes, que adoptan la forma de dictámenes sobre las
propuestas de la Comisión. Además, este Comité de Regiones ha de ser consultado
por la Comisión, el Consejo y el Parlamento antes de que se adopten decisiones
europeas en ámbitos de repercusión local y regional como la política de empleo, el
medio ambiente, la educación o la salud pública. En definitiva, la política regional de la
UE persigue alcanzar los siguientes objetivos:

- Ayudar a que cada región alcance plenamente su potencial;

- Aumentar la competitividad y el empleo en el ámbito regional invirtiendo
en áreas con alto potencial de crecimiento;
- Equiparar cuanto antes a la media de la UE el nivel de vida de los
Estados miembros incorporados desde 2004.

El gasto regional correspondiente al periodo 2007-2013 representa más de un

tercio del presupuesto de la UE, aprox. 350.000 M€ y conforme a los Objetivos de
Europa 2020, la política regional invierte en todas las regiones de la UE. Según lo que
se financie y en qué país o región, cabe diferenciar entre:

- Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): infraestructuras

generales, innovación e inversiones;
- Fondo Social Europeo (FSE): proyectos de formación profesional y otros
programas de ayuda al empleo y creación de empleo;
- Fondo de Cohesión: proyectos de medio ambiente, infraestructuras de
transporte y desarrollo de energías renovables, pero solo en los 15
países con un nivel de vida por debajo del 90 % de la media de la UE
(los 12 más recientemente incorporados junto con Portugal, Grecia y
España).
 Si volvemos de nuevo la vista a nuestra propia estructura territorial nacional,
habremos de atender la peculiaridad de las CCAA. En este sentido, el proceso de
participación de las Comunidades Autónomas ha ido ampliándose progresivamente a
partir de la creación de la Conferencia de Asuntos Relacionados con la Unión Europea
(CARUE), que celebró su primera reunión en 1989. Este órgano acordó cambiar su
anterior denominación de Conferencia para Asuntos Relacionados con las
Comunidades Europeas (CARCE) por la de Conferencia para Asuntos Relacionados
con la Unión Europea (CARUE) en su reunión de 15 de abril de 2010. Los avances más
importantes de dicho proceso en el marco de esta Conferencia son los siguientes:

 La CARUE adoptó en 1994 el “Acuerdo sobre Participación Interna de las

Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos a través de
las Conferencias Sectoriales”. Con este Acuerdo, las Comunidades
Autónomas comenzaron a participar en la formación de la voluntad estatal
ante las instituciones europeas, la denominada “fase ascendente” del proceso,
ya que hasta entonces las Comunidades Autónomas únicamente participaban
en la ejecución del Derecho Comunitario Europeo, es decir, en su “fase
descendente”.

 En 1997, se aprueba la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula

la Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, con
lo que la regulación de la CARUE, su composición, funciones, etc., y que
adopta rango de ley. A continuación, el 5 de junio de 1997, la CARUE aprueba
su Reglamento interno. En este mismo año la CARUE adopta su primer
acuerdo sobre participación de las Comunidades Autónomas en los comités
de la Comisión Europea, que establece que un representante autonómico,
actuando en nombre de todas las Comunidades Autónomas, se integra en la
Delegación española que participa en las reuniones de los comités que asisten
a la Comisión, en el ejercicio de su labor de ejecución de los actos adoptados
por el Consejo.

 El 9 de diciembre de 2004, la CARUE adopta el Acuerdo que abre

definitivamente a las Comunidades Autónomas la participación en 4
formaciones del Consejo de la Unión Europea, en concreto los Consejos de
Ministros de: Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores; Agricultura y
Pesca; Medio Ambiente; y Educación, Juventud y Cultura. En la reunión de la
CARUE del 2 de julio de 2009 se aprobó modificar dicho Acuerdo ampliando
la citada participación autonómica a una quinta formación, como es la de
Competitividad-temas de Consumo, y en la reunión celebrada por dicha
Conferencia el 15 de abril de 2010, se acordó la ampliación de dicha
participación en el ámbito de las reuniones relativas a ordenación del juego y
apuestas del Grupo de Trabajo afectado de la citada formación de
Competitividad. El sistema de representación autonómica se lleva a cabo
mediante la incorporación a la Delegación española de un miembro, con rango
de Consejero, o miembro de un Consejo de un Gobierno autonómico, que
representa a todas las Comunidades en los asuntos que afectan a sus
competencias. El Pleno de las Conferencias Sectoriales concernidas por los
asuntos a tratar designa al representante autonómico, debiendo asegurarse
tanto la estabilidad, cubriendo cada Comunidad un semestre, como mínimo,
como la sucesión de los representantes propuestos por las distintas
Comunidades Autónomas. El representante autonómico designado asume la
concertación con la Administración General del Estado, y se compromete a
poner a disposición del resto de Comunidades Autónomas la documentación
completa sobre el asunto, a mantenerlas regularmente informadas sobre las
negociaciones, y a consensuar una posición común con el resto de
Comunidades Autónomas afectadas. El representante autonómico es
miembro de pleno derecho de la Delegación española a todos los efectos,
pudiendo solicitar el uso de la palabra cuando se debatan cuestiones que
afectan a las competencias autonómicas y exista una posición común
autonómica.

 En esa misma fecha del 9 de diciembre de 2004, la CARUE adopta otro

Acuerdo relevante sobre la Consejería para Asuntos Autonómicos en la
REPER, a la que incorpora dos Consejeros Autonómicos designados por
consenso por la propia CARUE.

 En la reunión de la CARUE celebrada el 12 de diciembre de 2006 se

acordó una Guía de Buenas Prácticas que establece un sistema de
transmisión de información a las Comunidades Autónomas, delimita los
criterios utilizados para la designación del representante autonómico en los
Consejos de Ministros, y regula la coordinación entre las Comunidades
Autónomas, y entre éstas y el Gobierno de España.

 Asimismo, en la reunión de la CARUE celebrada el 15 de abril de 2010

se aprobó un Plan anual para la Conferencia que incluye, entre sus diversos
contenidos, el estudio de la posible ampliación de la participación autonómica
en nuevas formaciones del Consejo.
 Por otra parte, hay que destacar que los Estatutos de nueva generación,
aprobados a partir de 2006, regulan de manera detallada, aunque no con la misma
extensión, las relaciones de las Comunidades Autónomas con las Instituciones de la
Unión Europea, de acuerdo con la legislación estatal. Los Estatutos recogen
determinadas facultades de las Comunidades Autónomas, cuando resulten afectados
sus competencias o intereses, tales como:

- Participar en la formación de la posición negociadora del Estado

español ante la UE;
- Participar en las delegaciones españolas ante las instituciones
europeas y en especial ante el Consejo de Ministros;
- Dirigir al Estado las observaciones y propuestas que estimen
convenientes en relación a iniciativas, propuestas, proyectos
normativos y decisiones en tramitación en la Unión Europea, así como
el derecho a ser informadas de tales proyectos.

Desarrollar y ejecutar el Derecho Comunitario Europeo en las materias de sus

competencias.