Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 1

Financiamiento de grandes proyectos urbanos

Paulo Sandroni

Capítulo 3, en Lungo, Mario (compilador), Grandes proyectos urbanos. UCA editores y Lincoln Institute
of Land Policy.

Introducción

En las últimas décadas los gobiernos de las ciudades latinoamericanas han puesto en práctica diferentes
formas de financiar grandes proyectos urbanos. Tales prácticas tienen sus especificidades, pero si se
analizan con cuidado pueden transferirse (con los necesarios ajustes) a otras realidades con provecho
tanto para gobernantes como para gobernados. El texto que presentamos en seguida busca presentar
algunas de las más importantes formas de financiación que se han utilizado en ciudades
latinoamericanas y en Estados Unidos, Canadá, Europa y Asia. Las distintas modalidades que se abordan
no agotan el tema, más bien se tiene la pretensión de fomentar la discusión y circulación de ideas entre
los interesados en esta temática.

En las últimas décadas los gobiernos de las ciudades latinoamericanas han puesto en práctica diferentes
formas de financiar grandes proyectos urbanos. Tales prácticas tienen sus especificidades, pero si se
analizan con cuidado pueden transferirse (con los necesarios ajustes) a otras realidades con provecho
tanto para gobernantes como para gobernados. El texto que presentamos en seguida busca presentar
algunas de las más importantes formas de financiación que se han utilizado en ciudades
latinoamericanas y en Estados Unidos, Canadá, Europa y Asia. Las distintas modalidades que se abordan
no agotan el tema, más bien se tiene la pretensión de fomentar la discusión y circulación de ideas entre
los interesados en esta temática.

Financiar significa tener a la disposición capital-dinero para la inversión en una determinada obra con el
fin de viabilizar su realización. Esta forma de definir financiación trae aparejada la noción de tiempo, es
decir, primero deben estar disponibles los recursos para que la obra pueda realizarse después; también
puede ocurrir que los recursos deban estar disponibles en la medida en que las etapas de una obra
inician y terminan.

Siempre que se trata de recursos financieros la idea de tiempo trae también a colación el concepto de
interés. Es decir estos recursos proporcionan, a quienes los aportan, un determinado monto de
intereses y, quienes los utilizan deben pagarlos (directa o indirectamente) y devolver el monto principal.
Ahora bien, la financiación de un gran proyecto urbano requiere también que se defina lo que se
entiende por éste.

La definición podría hacerse tomando como punto de referencia el monto de la inversión total necesaria
para concretizar un proyecto. Aquí surgiría la cuestión de saber cuál es el mínimo de recursos
financieros, a partir del cual un proyecto urbano se puede considerar "grande". En ese caso, existe el
peligro de caer en una discusión interminable, es decir, de desarrollar una discusión sin puntos de
referencia para que viabilicen un consenso.

Aunque un gran proyecto urbano debe poseer la característica de involucrar una cantidad de dinero
elevada, éste no es el único criterio. Existen otros que deben considerarse. Los más importantes se
relacionan con el cambio de vocación que una determinada área de la ciudad puede sufrir y/o también
un cambio en el dinamismo de la actividad inmobiliaria, en general, a raíz de la implantación de
infraestructura, especialmente de carácter vial (puentes, túneles, avenidas etc.).

El crecimiento vertiginoso de algunas ciudades en América Latina ocurrió de tal manera, que las
ciudades que presentaron este patrón de expansión en pocas décadas tuvieron áreas que cambiaron
rápidamente sus características. Muchas de estas áreas pasaron de la condición de tierra vacante, y/o
tierra ocupada por industrias tradicionales y residencias de obreros y de clase media baja, a áreas donde
se construyeron grandes edificios comerciales y de servicios de alto nivel.

Este crecimiento intenso significó también que muchas áreas se tornaran "viejas", que fueran
abandonadas por el gran capital inmobiliario y sufrieran intensa degradación para luego presentar una
cara renovada, a través de la ejecución de un gran proyecto urbano1.

Otra característica de tal crecimiento es que las ciudades llegaron a tener áreas nuevas que convivían
con áreas antiguas, situación que proporcionó a estas ciudades características muy peculiares,
especialmente en los que se refiere a las posibilidades de valorización en áreas antiguas2. El desarrollo
de las ciudades ocurrió de manera desigual, no solo en lo que respecta a vocaciones cambiantes de las
distintas áreas, sino también en las tecnologías utilizadas en las edificaciones de cada una de ellas.

Quizá las transformaciones más profundas ocurrieron en el sistema de transportes latu sensu, con la
necesidad de construir un sistema vial compatible con la existencia de una flota de automóviles
creciente. Esto significó grandes inversiones en avenidas, puentes, túneles, metros y otras obras
subterráneas como alcantarillados, galerías pluviales y drenajes en general.

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1. El caso de Puerto Madero, en Buenos Aires, y de Battery Park en Nueva York son ejemplos
interesantes.
2. En Brasil la excepción quizás haya sido Brasilia y su Plan Piloto, el cual de una cierta forma fue
construido simultáneamente en un espacio de unos pocos años, y ahora pasados casi 45,
envejece de manera más o menos uniforme.
ados para invertirlos en obras que la población cree que deberían ser financiadas por impuestos ya
pagados.Financiamiento de grandes proyectos urbanos en los casos de educación y salud. formas
complicadas de cálculo o embebidas en precios. in viabilizan la utilización de este mecanismo de
financiación (Clichevsky. identificar la existencia neta de "mejoras". Op. pues son las que más perciben
estas discrepancias: pagan tributos elevados y recurren a servicios de educación y salud privados lo que
les consume una parte no despreciable de sus ingresos. lo cual disminuye el margen de valorización que
pueda tener un gran proyecto. La necesidad de implantar y o ampliar servicios ha llevado a muchos
gobiernos a intentar crear nuevos impuestos y tributos para financiarlos. Pero algunos tuvieron éxito
como fue el caso del impuesto para financiar la implantación de usinas termoeléctricas en nivel
nacional. Además del desgaste político. pues si en épocas anteriores cuestiones como la
impermeabilización del suelo o la interferencia con la incidencia de rayos solares provocados por un
gran proyecto se ignoraban.10 Otros elementos que deben considerarse en el ámbito de la contribución
por mejoras son los impactos de los grandes proyectos urbanos. estos intentos de cobranza pueden
resultar en demandas judiciales y/o prolongados litigios que. Nora. pues el Brasil es uno de los países
más endeudados cuyos gobiernos comprometen una parte sustantiva de sus ingresos con el pago de
intereses. 2001). Por consiguiente. muchas veces la reacción es muy negativa y la posición en contra es
más que proporcional al monto solicitado. cit. y el impuesto para la recolección de basura en la ciudad
de São Paulo. en algunos casos. Esto significa que si anteriormente el juego era de suma mayor que cero
y los propietarios de terrenos y edificaciones del entorno podrían ganar y. véase Clichevsky. La reacción
de la población en algunos casos ha sido suficientemente fuerte para que los gobiernos retiren
proyectos de ley creando estos impuestos o contribuciones. por 9 La crisis financiera de los gobiernos en
Latinoamérica quizás sea bien ilustrada por el caso brasileño. Financiamiento de las Ciudades
Latinoamericanas con Suelo Urbano 7 10 . contribuciones. aunque los nuevos tributos o aumento de
alícuotas vengan disfrazadas de tasas.9 Esto significa que para que la contribución de mejoras pueda ser
cobrada de manera efectiva. ahora la tendencia es que todas estas problemáticas sean tomadas en
consideración.

a cambio de alterar los índices y las características de uso y ocupación del suelo de sus terrenos. “suelo
creado” es toda superficie creada para edificaciones mayores que el área del terreno donde éstas se
construyen. a través de una legislación específica contenida en un Plan de Ordenamiento Territorial. las
operaciones urbanas. viviendas de interés social etc. a través del cual los propietarios de terrenos
privados donan a la municipalidad parte del valor correspondiente al beneficio recibido en obras
públicas. contribuir a la financiación del proyecto.Financiamiento de grandes proyectos urbanos
consiguiente. “suelo creado” es toda área construida que traspase tales normas. el concepto tiene como
fundamento la diferencia existente entre el derecho de propiedad sobre un terreno y el derecho de
edificar sobre el mismo. Del punto de vista jurídico. Esta práctica ya existía en ciudades de Canadá y
Estados Unidos.. usos permitidos etc. Esta forma de financiación se basa en la posibilidad que tiene el
poder público. existen tres formas instrumentales de aplicación del “suelo creado”: las operaciones
interligadas. y los coeficientes de aprovechamiento únicos. creado por ley. y luego se puso en práctica
en ciudades brasileñas. 3) El suelo creado En términos generales. a ampliar los derechos de edificación
(área edificable. o reducir los derechos existentes y cobrar para que éstos retornen a la situación
anterior. las respectivas limitaciones pueden ser alteradas generando "suelo creado". en lo que se
debería comenzar a pensar es en aumentar la compensación para indemnizar a los vecinos por las
pérdidas sufridas por un gran proyecto urbano. como un instrumento para reducir el número de favelas
existentes en la ciudad. Dado que el derecho de edificar una determinación que corresponde al poder
público. En la medida en que la proporción entre el área edificable y el área del terreno es definida por
las normas de uso y ocupación del suelo. En casos semejantes. Financiamiento de las Ciudades
Latinoamericanas con Suelo Urbano 8 . en lugar de contribuciones por mejoras. hoy el juego se
aproxima a la suma cero cuando no es negativa. En términos prácticos. especialmente en São Paulo y
Río de Janeiro.) y cobrar todo o parte de esta valorización del propietario que recibe tales derechos. a
finales de los ochenta. en los años setenta. a) Operaciones Interligadas Las operaciones interligadas
constituyen un dispositivo.

aunque algunas operaciones presentaron contrapartidas financieras que superaron el millón de dólares
y. su vinculación a la construcción de habitaciones de interés social limitaba las alternativas. fue su
carácter puntual. estuvo en vigor entre 1988 y 1998. usos y ocupación. aunque en el período de 10 años
permitió financiar en su totalidad la construcción de 11 mil viviendas populares. Quizá la principal
limitación de esta forma de captación de recursos. al cambiar las ordenaciones urbanísticas como
índices de aprovechamiento. La mayor parte de propuestas provinieron de propietarios de terrenos que
no estaban ocupados por favelas. pero el proyecto fue atomizado espacial y temporalmente. Esta suma
puede contribuir a la financiación de un gran proyecto urbano. lo cual permitió la construcción de 11. la
cual era estudiada del punto de vista urbanístico y arquitectónico. se calculaba la valorización obtenida
con los nuevos índices (y no simplemente por haber recuperado su estatus de terreno desocupado).
cuando se declaró inconstitucional (al sostenerse que el Ejecutivo. pues sus índices urbanísticos (como
coeficientes de aprovechamiento. en casos excepcionales. de las cuales 313 se aprobaron y generaron
contrapartidas equivalentes a 156 millones de dólares. Esta ley. En otras palabras. con algunas
modificaciones.Financiamiento de grandes proyectos urbanos En São Paulo. Cada operación
proporcionó una cantidad de recursos insuficientes para la financiación de un gran proyecto urbano. se
estaba involucrando en asuntos que eran competencia del poder Legislativo) En ese período se
presentaron 834 propuestas. pero no puede garantizarlo sin el complemento de otras fuentes de
financiación. podría ser considerado un gran proyecto urbano. tasas de ocupación y usos) podrían
cambiarse dentro de ciertos límites. Una vez aprobada. En el caso brasileño. que.102 habitaciones de
interés social. Esta valorización era dividida entre el propietario y la administración en una proporción
mínima del 50%. vía suelo creado. la ley aprobada tenía como objetivo desocupar terrenos ocupados
por favelas y proporcionar a los mismos una doble valorización. hubo otras que fueron mayores a los 5
millones de dólares. con ello se implementaba: a) la recuperación de su valor original perdido (dejarían
de estar ocupados por favelas) y b) el crecimiento del valor original. Los puntos negativos más
destacados de esta forma de financiar obras públicas se relacionaban con una pretendida burla a la ley
de zonificación y la modificación del carácter de las zonas Financiamiento de las Ciudades
Latinoamericanas con Suelo Urbano 9 . tomado en su conjunto. Los interesados presentaban sus
propuestas a una comisión de la Alcaldía.

existía el recelo de fuertes impactos en el tráfico en las operaciones de mayor tamaño. Véase. La
valorización resultante es repartida entre los que proponen el proyecto y la administración pública. 99 .
que permiten a los interesados derechos adicionales de construcción y uso mas allá de lo establecido en
la zonificación. a excepción de uno o dos casos por la concesión exagerada de volumetría (Sandroni
Paulo.114 ( 2000). estas operaciones puntuales no provocaron ninguna alteración urbanística
importante. en los que el poder público demarca un perímetro para el cual establece una serie de
intervenciones con el objetivo de dotar y/o perfeccionar la infraestructura y los equipamientos urbanos
adecuados a la densificación deseada. Además. por lo menos en lo que se refiere a la experiencia en la
ciudad de São Paulo. especialmente las relacionadas con el cambio de carácter y la intensidad del
tráfico.11 Al observar algunos criterios arquitectónicos y urbanísticos en la utilización del mecanismo.
"La Operación Interligada West-Plaza: un Caso de Apropiación de Renta en la Ciudad de São Paulo".
Cuando se aprueba. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 10 11 . A. una
vez aprobado. con pequeños reculos en una importante avenida de la ciudad.X. La práctica demostró
que estas objeciones. Sin embrago los beneficios concedidos al emprendedor fueron considerables
especialmente en lo que se refiere a la volumetría lo que resultó en una construcción agresiva. Paulo.
Las operaciones urbanas se proponen inicialmente a través de un proyecto de ley que. Además. se pasa
a la etapa de determinar cuál es el valor del beneficio concedido al interesado y cómo será dividido
entre él y Una de las Operaciones Interligadas más polémicas fue a la del West Plaza. no tenían mayor
fundamento. por ejemplo en el transporte y el tráfico. y Smolka. un Shopping Center en la región oeste
de la ciudad cuya contrapartida alcanzó casi los 10 millones de dólares. 2000). El Colegio Mexiquense y
Lincoln Institute of Land Policy. De la misma manera que ocurre en una operación interligada. Sandroni.
Los Pobres de la Ciudad y la Tierra. b) Operaciones Urbanas Las operaciones urbanas son mecanismos
derivados del principio del “suelo creado”. Martim ( Coord.Financiamiento de grandes proyectos
urbanos donde se realizaron estas operaciones. permite que los proyectos y las propuestas los
presenten los particulares interesados (dueños de terrenos ubicados en el interior del perímetro) a la
administración municipal.). in Iracheta Cenecorta. Los recursos apropiados por esta última se utilizan
para financiar las obras de infraestructura o de otra naturaleza en el perímetro definido. México pp. la
propuesta la examina una comisión desde el punto de vista urbanístico y arquitectónico. establece
posibilidades de cambios en los coeficientes urbanísticos.

puede ser una fuente poderosa de valorización del área y de su vecindad. cuando se propusieron dos
operaciones. Eran necesarios amplios espacios para las maniobras de los vehículos de transportes y/o
para el almacenaje de materias primas que podrían quedar al aire libre. Los recursos se obtienen a partir
de la concesión onerosa del derecho de construir mas allá de las restricciones impuestas por la
legislación de zonificación (uso y ocupación del suelo). En otras palabras. pero que se marginaron por el
desarrollo inmobiliario de la ciudad y tienen usos degradados. son áreas que ya se encuentran dentro
del perímetro urbano. las áreas más adecuadas para una operación urbana son aquellas que tienen. bien
servidas por un sistema de transportes y comunicaciones y con una considerable área de terrenos
vacantes. La aplicación de las operaciones urbanas comenzó en la ciudad de São Paulo en los años
noventa 12 . la operación urbana tendrá éxito si las restricciones son muy fuertes y los usos
corresponden a una etapa ya superada por la ciudad.Financiamiento de grandes proyectos urbanos la
administración. Entre las primeras podemos mencionar Campo Grande donde a través de la
Urbanización Negociada la transferencia de Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo
Urbano 11 12 . por lo general. iluminación etc. una razonable capacidad ociosa frente a nuevos usos.
alcantarillado. indicadas en una lista previamente establecida en la aprobación de la operación urbana.).
Ahora bien. en función de una no correspondencia entre lo que establece la ley de zonificación y lo que
ocurre en la realidad concreta de desarrollo de un sector de la ciudad. En estas áreas. pues a las plantas
industriales antiguas no les preocupaba un coeficiente de aprovechamiento muy grande ni tampoco una
tasa de ocupación mayor que el 50%. originado en un gran proyecto urbano (que puede ser de iniciativa
privada). La parte correspondiente a la administración se transforma en obras. desocupación y precios
bajos o con tendencia hacia la baja. Es decir. El cambio de vocación. desde el punto de vista urbanístico.
los coeficientes urbanísticos son. muy bajos. denominada En otras ciudades brasileñas formas similares
fueron también experimentadas en algunas como transferencia de potencial constructivo en otras como
aparcerías público-privadas. pero que conservan una razonable infraestructura (calles. una operación
urbana será tanto más exitosa cuanto mejor sea elegido sea su perímetro. como es el caso de las áreas
linderas de los ferrocarriles. En síntesis. energía. Una en la zona central. como suele ocurrir con áreas
ocupadas antes por industrias tradicionales. transportes. que proporcione recursos financieros para la
implantación de nueva infraestructura.

Las Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 12 . Ambas tuvieron
características especiales. en una zona relativamente degradada pero bien servida de servicios y
infraestructura.y la transferencia de potencial constructivo de áreas consideradas de interés histórico
cultural. pues los terrenos ya eran caros) y después buscaron recuperar los recursos. se habían
reformado de forma irregular . Posteriormente se aprobaron. millones de reales a precios de 2003. cuya
finalidad era la recuperación del llamado Centro Viejo de la ciudad con intervenciones de regularización
. a partir de 1995.pues algunos edificios viejos. Pero este mismo elemento significó costos muy elevados
para la realización de la obra. parte de ellos. denominada Agua Branca. a través de estas operaciones
urbanas 13. Es decir. especialmente aquellos relacionados con las indemnizaciones. En Porto Alegre la
transferencia de potencial constructivo ha sido utilizada para financiar expropiaciones. Sin embargo
cálculos aproximados basados en el precio promedio del m2 en la región y el área expropiada más los
costos de construcción de la avenida muestran que a partir de 1995 fueron gastos más de 150 millones
de dólares los cuales ponderados por las elevadas tasas de interés vigentes en Brasil y la devaluación
cambial deben alzar esta suma a más de 650. potencial constructivo resultó en la obtención de una área
por el poder público que se transformó en un parque para la población evitando así los costos de
expropiación. y drenaje). 13 La Operación Urbana Faria Lima es la que dispone de un potencial mayor en
términos de contrapartidas pues su perímetro se encuentra en la área más valorizada de la ciudad. otras
dos operaciones urbanas: Faria Lima y Agua Espraiada. que en el pasado había sido ocupada por
industrias tradicionales y cuya vocación estaba cambiando rápidamente a un área de servicios.
Infelizmente los cálculos sobre cuanto fue el gasto con la ampliación de la avenida y las indemnizaciones
para las desapropiaciones no son precisos pues no había gran interés del gobierno municipal de la época
en divulgarlos.Financiamiento de grandes proyectos urbanos Operación Urbana Anhangabaú (después
ampliada y denominada Operación Urbana Centro). o por lo menos. donde se realizaban importantes
actividades. la administración publica financió la construcción de estas obras (que exigieron también
grandes sumas para expropiaciones. resultó de la selección de un área de unas 500 hectáreas. como fue
el caso de la implantación de un distrito industrial en el cual la administración municipal entró con el
proyecto y máquinas y el sector privado con recursos para obras (alcantarillado. En Curitiba la
transferencia de potencial constructivo es transformada en títulos vendidos en el mercado y los recursos
resultantes utilizados para el restauro de predios públicos ubicados en áreas de preservación histórico-
cultural. comercio y edificios residenciales de clase media. pavimentación. En Mauá (Estados de São
Paulo) La ley de Urbanización Consorciada permite aparcerias entre el sector público y el privado
compartiendo gastos para la recuperación o instalación de áreas de interés común. pues se aprobaron
después que la Alcaldía hizo grandes inversiones en la construcción y/o ampliación de las avenidas
homónimas. La otra operación urbana.

Existen ciudades que ya ocuparon toda su área con edificaciones. Celso Garcia. Es interesante destacar
que. Vila Leopoldina e Vila Sônia. la valorización ya ocurrió en el pasado. son superiores a los de los
terrenos rurales adyacentes. es decir. todavía no existe una legislación contrapartidas obtenidas hasta el
momento ( 2003) no han superado los 400 millones de reales ( precios de 2003). experimenten una
elevación de precios y sean objeto de una fuerte especulación.430 de 09/02) fueron creadas más nueve
Operaciones Urbanas: Carandiru-Vila Maria. Água Branca. Diagonal Norte ( Pirituba).Financiamiento de
grandes proyectos urbanos Con la aprobación del Plan Director ( Plan de Ordenamiento Territorial). ya
que colindan con terrenos rurales. Un caso interesante de "suelo creado" es la transferencia de suelos.
Faria Lima e Agua Espraiada. el precio del metro cuadrado experimenta una elevación importante. que
puede ser incorporada con todo su potencial de valorización. en muchos casos. gran parte de las
grandes ciudades latinoamericanas aún tienen en su entorno una importante área rural (o de
transición). Sin embargo. Rio Verde-Jacu Pessego. En realidad. en ellas no es posible realizar este tipo de
operación. por ende. toda su área ya es urbana y. Santo Amaro. aunque los precios de las periferias
urbanas son menores. considerados antes rurales. en 2002 se crearon nueve operaciones urbanas en la
ciudad de São Paulo 14 . c) Suelo rural por suelo urbano. se calcula que la obra haya consumido más de
100 millones de dólares. que se utilizan para la agricultura. 14 Financiamiento de las Ciudades
Latinoamericanas con Suelo Urbano 13 . Tiquatira. A pesar de eso. La obra esta siendo investigada por
una comisión legislativa bajo la sospecha de sobrefacturamiento. Hasta la aprobación del nuevo Plan
Director del municipio de São Paulo existían en operación cuatro Operaciones Urbanas: Centro. El metro
cuadrado del mejor suelo rural tiene un precio inferior que el peor suelo urbano. El crecimiento de las
ciudades hace inevitable que parte del suelo rural se transforme en suelo urbano y la valorización
subsiguiente pueda ser una fuente muy importante de financiación de grandes proyectos. Sin embargo
los gastos con la construcción de la avenida fueron muy elevados aunque una cifra oficial no haya sido
divulgada hasta el momento. Cuando estos últimos pasan de la condición de rurales a urbanos. hacia el
perímetro urbano. En el caso de la OU Agua Espraida su aprobación es muy reciente y todavía no hay
contrapartidas que puedan ser contabilizadas. Diagonal Sul ( Eixo do Tamanduateí). de tal forma que el
desarrollo de gran parte de sus 1500 km2 de área del municipio está orientado por este instrumento.
Con la aprobación del nuevo Plan en 2002 ( Ley 13. No obstante. Incluso la mera expectativa de que
terrenos rurales puedan tornarse urbanos hace que estos suelos.

Financiamiento de grandes proyectos urbanos adecuada que permita la apropiación de esta valorización
por parte del poder público (Maldonado Copello. pues éste tiene como referencia el valor básico de
aquélla. pues pierden parte del valor de su patrimonio inmobiliario. y Smolka. Financiamiento de las
Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 14 . ahora tiene un coeficiente de 1. también se reduce el
impuesto predial. un terreno tiene un precio determinado por la cantidad de metros cuadrados que se
pueda construir en él. Tierras adquiridas por "urbanizadores" piratas a precios rurales son vendidos sin
ningún tipo de servicio o infraestructuras por precios de tierra urbana o de áreas de transición. 2003).
Este dispositivo puede incorporarse en los planes de ordenamiento territorial y consiste en establecer
un coeficiente de aprovechamiento único para toda el área urbana. localidad ubicada al suroriente de
Bogotá ilustra bien este proceso. Maldonado Copello. obteniendo expresivas ganancias pero creando
enormes problemas urbanos. The Lincoln Institute of Land Policy. Si el propietario desea recuperar la
capacidad original tendrá que pagar por el incremento pretendido. Martim. Es decir. de tal forma que.
Maria Mercedes. "Using Value Capture to Benefit the Poor: the Usme project in Colombia". excepto si
las respectivas alícuotas aumentaran. Además de su localización y tipo de uso. el monto del impuesto
predial también descendería. Este terreno tendrá su precio disminuido no necesariamente en forma
proporcional). El primero es que los propietarios ofrecen gran resistencia a su aprobación y/o a su
efectiva aplicación.15 d) Coeficientes de aprovechamiento únicos La forma más generalizada de “suelo
creado” es la institución del coeficiente de aprovechamiento único. al bajar el precio de los terrenos que
constituyen la "planta genérica de valores". a partir de un coeficiente básico. Véase. toda la capacidad
constructiva adicional (o una parte de ella) se consideraría valorización. Si un dispositivo legal establece
que en un terreno que antes tenía un coeficiente de aprovechamiento igual a 2 (se puede construir dos
veces el área del terreno). 15 El caso de Usme. sociales y económicos. la capacidad de construcción se
reducirá a la mitad. transformada en recursos financieros y transferida para el poder público. inferior a
los coeficientes existentes. pues si el precio de los terrenos bajara. El segundo es que la administración
que saldría beneficiada por esta operación tendría una eventual reducción de su recaudación tributaria.
Este tipo de operación presenta dos problemas interesantes. Land Lines ( July) 2003. aunque los
promotores inmobiliarios (si no son propietarios) no tienen nada que perder e incluso pueden ganar si el
precio de los terrenos baja (lo que puede ocurrir en algunas circunstancias).
4) Permisiones.Financiamiento de grandes proyectos urbanos En este caso. Estos títulos son lanzados en
el mercado a través de Bolsas de Valores lastreados por los derechos de construir que ellos viabilizan.
por ejemplo. la ganancia de todas maneras es puntual. Su funcionamiento es el siguiente: en una
Operación Urbana. aunque la compensación de lo que se pierde por esta vía no necesariamente se gana
por la otra. es decir. pues. por ejemplo. Estos títulos pueden ser comprados y vendidos en cualquier
momento y dependiendo del interés del mercado su precio puede aumentar distanciándose de su valor
de face o entonces disminuir si el mercado se encuentre en retracción. a través del cual el poder 16
Existe un mecanismo que permite superar el problema representado por la efectiva obtención de los
recursos financieros solamente después de la construcción de la obra (caso de la Contribución de
Mejoras) o durante la ejecución de un contrato de Operación Urbana o Interligada. el futuro del los
Cepacs todavía tienen mucho de incertidumbre. Son los Cepacs o Certificados de Potencial de Adicional
de Construcción. que por su propia naturaleza pueden dar lugar a un contrato de permiso. En un
mercado financiero volátil. una pequeña fracción del conjunto de terrenos valorizables ya existentes. No
hay todavía experiencia en la emisión de estos títulos. y no se sabe todavía como el mercado se
comportará en relación a los mismos. como es actualmente el brasileño. pues la baja en la recaudación
es general y ocurre de manera simultánea. En caso de venta en el mercado financiero la administración
municipal recibe el monto correspondiente y con estos recursos financia una o más obras previstas en la
Operación Urbana mencionada. la Alcaldia de São Paulo pretende hacer una primera emisión de títulos
todavía en el primer semestre de 2004 en la OU Agua Espraiada con la intención de obtener recursos
para financiar la construcción de un puente sobre el río Pinheiros articulando la avenida Agua Espraiada
con el barrio del Morumbi. Sin embargo. y lo que se gana por vender suelo creado depende de la
dinámica del sector de la construcción (dependiendo del ciclo económico).16 Así. Financiamiento de las
Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 15 . Existen servicios públicos. del total del área adicional
que se podrá construir la autoridad municipal puede emitir títulos con determinado valor de face y que
darán derechos de construir a sus poseedores dentro del perímetro de la OU. Los títulos podrán ser
utilizados también para pagar directamente a los empresarios que construirán las obras
infraestructurales ( incluso viviendas populares) previstas en la OU. o aún en los casos de Coeficientes
Únicos en toda el área de una ciudad. la administración recibe las diferencias de valor en la medida en
que las nuevas edificaciones se procesan y no en todo su potencial al mismo tiempo. cada año. como el
transporte y la recolección de la basura. se trata de un flujo que representa apenas.

por lo general. los puentes. por períodos más largos. construir garajes (o arrendar ambos) y
estacionamientos. calculada de acuerdo con planillas de costo especialmente confeccionadas. el sector
público ofrece la infraestructura básica para el funcionamiento del servicio y las empresas privadas se
encargan de producir el servicio teniendo como base tal infraestructura. sean ellos los usuarios de los
transportes o las familias que producen los residuos sólidos y que pagan una tasa de recolección.
avenidas. mientras que la operación la harían los empresarios interesados. cuando se trata de permisos.
En otros casos. El servicio de transporte público puede ser financiado de esta manera. que cobrarían un
determinado montante por los servicios prestados. En general. En un contrato de este
tipo.Financiamiento de grandes proyectos urbanos público le encomienda a las empresas del sector
privado la misión de proporcionar un determinado servicio. los pasajes peatonales. las empresas
concesionarias se encargarían de construir las terminales. en las cuales toda la inversión necesaria para
proporcionar un servicio público es de responsabilidad del concesionario. la administración pública no
tendría que comprar buses. y por un determinado tiempo. etc. 5) Concesiones Las concesiones son
formas contractuales entre la administración pública y los empresarios privados. para que
Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 16 . el poder público puede cobrar
una tasa a los empresarios para que viabilice la construcción de mejoras en el ámbito de la producción
del servicio o que contribuya a la fiscalización del mismo. sería su responsabilidad la implantación de la
infraestructura necesaria para ofrecer el servicio público. considerando los ejemplos anteriores. esta
forma contiene apenas una parte de un gran proyecto urbano: su operación. los buses y garajes. Sin
embargo. terminales. por ejemplo. En ese caso la financiación realizada a través del permiso apenas se
relacionaría con la operación del sistema. además de adquirir buses y construir garajes para ellos. Estos
contratos se hacen. Como se observa. El poder público brinda calles. a los empresarios encargados de
producirlos les paga la administración pública con recursos provenientes de los usuarios de esos
servicios. y se encargan de proporcionar el servicio a través del cobro de una tarifa. es decir. y las
empresas del transporte. túneles. la pavimentación. en ciertas condiciones. En los permisos para la
operación de un relleno sanitario se aplica el mismo principio: la administración pública sería
responsable del terreno y la construcción del relleno. La implantación de la infraestructura y las
inversiones necesarias para la producción del servicio son una atribución de la administración pública.
En estos casos.

que pueden 17 Las inversiones públicas necesarias para la instalación del sistema de transportes
denominado Transmilenio en Bogotá fueron obtenidas entre otras formas por una alícuota cobrada
sobre los combustibles. por ejemplo). en los gobiernos municipales. Además es difícil que exista
unanimidad entre los propietarios e incluso en la región pueden vivir personas que no son propietarias
(arrendatarias. 17 que financiará la construcción de la obra. en cooperativas formadas por propietarios
privados. Las concesiones se han utilizado cuando el monto de la inversión es elevado y el plazo de
maduración es muy largo. El plan maestro establece la guía para el área. d) obtener áreas para la
preservación ambiental. 2002). El proyecto determina el área específica en donde se aplicará el reajuste
de tierras y. se estima el precio de mercado de los lotes que se podrán vender y el costo total de la
construcción de la infraestructura. se establece un entidad legal para diseñar e implementar el proyecto.
los usuarios adelantan el capital al pagar el peaje de manera anticipada. 6) Los reajustes de tierras Esta
forma de financiar grandes proyectos es una práctica que se ha desarrollado más en los países asiáticos
y europeos (entre los cuales España presenta una interesante singularidad) (García-Bedillo Javier. de
manera simultánea. Después se calcula el porcentaje de tierras necesarias para las obras de
infraestructura y las contribuciones en tierras de los propietarios participantes. c) capturar plusvalías
(valorización del suelo) para financiar obras de infraestructura y construcción de viviendas. La iniciativa
para un proyecto de reajuste de tierras puede tener origen en un propietario. En estas situaciones. Estos
recursos se utilizan para financiar la construcción de la obra o para crear una contribución especifica
sobre un servicio o producto. provinciales o nacionales y en agencias paraestatales. en un pequeño
grupo de propietarios. como sería el caso de las carreteras. b) obtener tierra para la construcción de
carreteras y ferrovías. ¿Cuáles son los problemas presentados por este tipo de operación? En primer
lugar.Financiamiento de grandes proyectos urbanos le permitan al concesionario amortizar plenamente
el capital o el financiamiento de la inversión inicial. se debe reconocer que la creación de la legislación
puede ser un proceso político tardado. Cuenta con varios objetivos: a) obtener tierra para el desarrollo
urbano. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 17 . se hace el reajuste de
los lotes y se procesa la reubicación de los propietarios originales.

Local Government Tax and Land Policies in the United States: understanding the links. Esta forma de
financiar grandes proyectos urbanos se ha utilizado en Estados Unidos y se ha estructurado para la
financiación de áreas urbanas ocupadas. mimeo. 4 es decir cerca de un 13%. 3 mil millones de Won el
gobierno tuvo que subsidiar apenas 8. La renovación de las ciudades norteamericanas. después de la II
Guerra Mundial. son técnicamente complejos y la determinación de las contribuciones en tierra que
cada propietario debe hacer son controversiales. ¿Cuáles son las ventajas? Los propietarios participan
de los beneficios. Jeffrey I. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 18 19 18
. antes y después del proyecto. Lincoln Institute of Land Policy. Lincoln Institute of Land Policy.
permaneció como una forma viable de generación de recursos para la renovación de áreas degradadas.
parqueaderos.Financiamiento de grandes proyectos urbanos oponerse al reajuste de tierras. 1998. sept.
exigió un nuevo tipo de mecanismo para obtener los recursos necesarios para estos proyectos (Smolka
Martim y Amborski David. así como de los riesgos del proyecto urbano. construcción de viviendas. Las
estimaciones de los precios de la tierra. Helen F. de un costo total de 64. ( org). región o una agencia
especial de desarrollo) establece un proyecto y un plan para la recuperación de una área degradada
urbana. 2000) 19 Este instrumento nació originalmente como una forma de obtener fondos de la
contrapartida para los fondos nacionales. 2003. El proceso consiste en lo siguiente: a) Una agencia
pública (a nivel de ciudad. b) Debe determinarse la viabilidad financiera del proyecto de reurbanización.
Véase. Véase Yu-Hung Hong "Conceptos de Reajuste del Suelo". Chapman. lo cual permite que la
infraestructura de un proyecto sea autofinanciable. 7) Financiamiento a través del incremento tributario
). Los costos del proyecto destinado a eliminar la degradación se comparan con los ingresos públicos
estimados. Cada proyecto para esta área debe generar un flujo de ingresos particular. pero en situación
de degradación. "Tax Increment Financing as a tool of Redevelopment" in Ladd. Los costos del proyecto
se relacionan con el servicio de la En un proyecto de reajuste de tierras en la ciudad de Corea del Sur de
Cheongiu que implantó infraestructura. Después que desaparecieron los fondos nacionales. y la
estrategia de desarrollo puede comprenderla mejor los participantes. 2003). que serán generados por el
proyecto. El capital inicial para un proceso de desarrollo que requiere de la adquisición de tierras se
reduce considerablemente 18 (Yu-Hung Hong. destinados a la renovación de las ciudades.

Financiamiento de grandes proyectos urbanos deuda que la agencia contrae. A menos que exista un
estímulo del poder público. f) Cuando la deuda se ha pagado. c) En el momento en que el proyecto
aprobado se inicia. En la medida en que el proyecto se desarrolla. La base conceptual para la aplicación
de este instrumento consiste en ques estos procesos de redesarrollo urbano difícilmente ocurren por
iniciativa de los particulares. es necesario que el incremento tributario se aplique en áreas en donde. ya
se haya iniciado la recuperación. Cuando eso ocurre. el valor de las propiedades en el área del proyecto
va más allá de ese valor congelado. de tal forma que se lleve a cabo el proyecto. la renta (y el precio) de
la tierra aumenta para los propietarios de las mismas. a través de la emisión de títulos de deuda basados
en estos flujos futuros de ingresos tributarios. Un proyecto de incremento tributario debe actuar en el
sentido de aumentar la demanda por área de perímetro original. aunque estén degradadas. la cual se
utilizará en actividades de reconstrucción. En realidad. originado en la valorización de las propiedades
que se encuentran en el área del proyecto. Los ingresos provienen básicamente del incremento
tributario obtenido. el valor de la propiedad sobre la cual incide el impuesto predial se congela. la
degradación de un área tiende a aumentar y no a disminuir. son apropiados por la agencia pública
responsable del proyecto. De esta manera. Estos incrementos en los tributos. asociados con el
crecimiento del valor de las propiedades. los impuestos prediales recolectados sobre estas propiedades
también aumentan. El mecanismo opera con parte de esta renta y es tributada para Financiamiento de
las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 19 . e) El incremento tributario. la intervención del
poder público es muchas veces indispensable para consolidar y/o acelerar el proceso de recuperación.
los propietarios que se encuentran en el perímetro del proyecto pagan tributos adicionales. Es decir. se
utiliza para pagar el monto principal y los intereses de la deuda que la agencia emitió para financiar la
recuperación del área del proyecto. si la nueva base de tributación es mucho mayor que antes del inicio
del proceso de redesarrollo. los cuales se originan al aumentar del valor de sus propiedades. Para que
esta ecuación ocurra. el área del proyecto retorna a la base tributaria anterior (en la práctica. d) La
agencia de desarrollo responsable del proyecto convierte este flujo de ingresos de largo plazo en
moneda corriente. el éxito en su utilización depende de la creación de un flujo en el incremento de
impuestos suficiente para cubrir el servicio de la deuda contraída. Aun en aquellas áreas degradadas
donde se observan iniciativas privadas de recuperación y redesarrollo. eso ocurre con dificultad) y los
proyectos serán potencialmente más exitosos.

Financiamiento de grandes proyectos urbanos proporcionar los costos financieros de las inversiones
necesarias a las obras de infraestructura (incluso viviendas). cuyo proceso de desarrollo ya se
encontraba en curso y que. desde el punto de vista del retorno económico-financiero. no es necesaria la
aplicación de este instrumento. los elementos políticos y sociales que originaron el incremento
tributario no se contemplarían. La aplicación del mecanismo. donde todas las variables puedan ser
controladas y los resultados comparados y repetidos cuantas veces se quiera. c) Estos proyectos pueden
fracasar en un doble sentido: (i) es posible que los cálculos de los flujos de ingresos y flujos de gastos
estén desequilibrados y la ecuación financiera del proyecto sea inviable. se utilizaron los estímulos
brindados por el dispositivo legal para promover el desarrollo económico de un área que no estaba
degradada. Si una zona no puede declararse degradada. es necesario definir una zona degradada. en
términos de cuánto fue el desarrollo proporcionado por cada uno de los proyectos donde se aplicó el
incremento tributario. pues las dos situaciones son excluyentes. el instrumento no debe utilizarse. si no
se utiliza. existen algunas cuestiones relacionadas con la aplicación de este instrumento. cualesquiera
que sean sus resultados. sea por disponer de la iniciativa legislativa indispensable para cambiar los
marcos regulatorios u otros dispositivos de naturaleza urbanística. a) En primer lugar. que busca atraer
fondos de empresas privadas para el desarrollo de actividades poco atrayentes. En casos semejantes.
con fines de mayor desarrollo y recaudación económica. No se trata de un experimento de laboratorio.
por tanto. esta definición no existía. bien. Ahora. en las cuales la participación del poder público es
inevitable. Es decir. 8) Las asociaciones público-privadas (APP) Ésta es una forma de financiación de
grandes proyectos urbanos. b) Sin la utilización del instrumento. En la práctica. cambia la situación de
forma irreversible y se elimina la posibilidad de comenzar otra vez a partir de cero. pero las razones de
desarrollo económico son más relevantes. es decir. ¿cuál habría sido el desarrollo de la región? Esta
pregunta es difícil de contestar. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 20 .
(ii) si el incremento tributario se utiliza en un área no degradada. no es posible conocer el destino (en
términos de desarrollo) de la región. es posible que los recursos se desvíen de las zonas que más
necesitan de ellos y se destinen a otras. la experiencia acumulada en Estados Unidos no permite
generalizaciones. sea por poseer terrenos donde los grandes proyectos se llevarán a cabo. No obstante.

para estimular la realización de obras de infraestructura y la producción de servicios en un número muy

diversificado de actividades.. Claudio A. Bio-Bio. Es posible que las empresas privadas tengan mayor
capacidad de gestión. en Escocia y en las prisiones del Reino Unido. Las APP surgen como una alternativa
a las formas clásicas de privatización y de concesión de servicios públicos.. el Estado puede construir una
obra y entregarla en aparcería para que las empresas privadas cuiden de la gestión de la producción del
bien o servicio respectivo. y Malvessi. São Paulo. como en la Franja Costera. "Captura de Plusvalías para
el desarrollo urbano: una comparación interamericana". asocia las ventajas que cada posee cada uno y
torna la relación un juego de suma mayor que cero. Otra forma consiste en complementar los ingresos
de un proyecto. De esta manera. Vol 3 n. en Buenos Aires (Argentina). Esto es lo que ocurre. las
asociaciones viabilizan proyectos que de otra manera no serían factibles (Chapman Jeffrey I. en Portugal.
ganan las dos partes. en Brasil. con el metro de Londres. en el ámbito del proceso de privatización
desarrollado en este país. las empresas de saneamiento. Financiamiento de las Ciudades
Latinoamericanas con Suelo Urbano 21 . FGV Eaesp. Puerto Madero. in Rae Executivo. El aspecto
estratégico de este tipo es el de aparcería. Martim y Amborski. Pueden identificarse otras formas de
asociación en países latinoamericanos. Por ejemplo.Financiamiento de grandes proyectos urbanos Esta
modalidad se propuso en Inglaterra. como en el caso del puente "Vasco da Gama". De la aprobación de
esta ley y del éxito de su aplicación dependen. el gobierno federal enfrenta una gran escasez de recursos
para inversión y ha enviado un proyecto de ley al Congreso de Aparcerías. entre el sector público y el
privado. "PPP: unindo o público e o privado".1998). y Bonomi. a partir de los años ochenta. en
Concepción (Chile). Hoy en día.20 Las formas de asociación pueden ser de las más variadas. las
inversiones previstas en el trienio 2004/2006. por ejemplo. aunque este dispositivo específico se haya
creado a comienzos de los noventa. Oscar. que da una gran flexibilidad a la relación entre el sector
público y el privado. en gran medida. 20 Véase Smolka. mimeo ( 2000). si ése es el caso. David. en
Asunción (Paraguay). 1 fev/abr 2004.
Perú Sandroni. Martim Julio (2003). “Finanzas de la captura de valor: pagando por las mejoras públicas
de hoy con los ingresos de mañana” Lincoln Institute of Land Policy (mimeo) Smolka. Vol. “PPP: unindo o
público o privado”: En Rae Executivo. X.Martin e Furtado. Santiago de Chile. La contribución de
valorización y la participación en plusvalías” En Recuperación de Plusvalías en América Latina. Bonomi.
Óscar. pp.y Smolka. Lincoln Institute of Land Policy. México. Chapman. A. Calderón Cockburn. 99114.
FGV Eaesp 2004. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 22 .). En
Recuperación de plusvalías en América Latina. Lincoln Institute of Land Policy (mimeo). Iracheta
Cenecorta.. Eurelibros. Local Government Tax and Land Policies in the United States: Understanding the
Links. Samuel Smolka. Helen F. “La experiencia colombiana en la recuperación estatal de los
incrementos del precio del suelo. 3. Maldonado Copello. Julio A. Fernanda (2001). y Petersen. Perú.
Ladd. Smolka. y Smolka. “La captación de plusvalías urbanas en la Argentina”. Clichevsky. Martim
(Coord. (1998). “Conceptos de reajuste del suelo”. Paulo (2000). (2002). En Land Lines.Financiamiento
de grandes proyectos urbanos Referencias biliográficas.) En Los pobres de la ciudad y la tierra. “Captura
de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación interamericana” (mimeo). un caso de
apropiación de renta en la ciudad de Sao Paulo”. El Colegio Mexiquense y Lincoln Institute of Land
Policy. Claudio A. “La reparcelación española equidistributiva y su relativa singularidad comparativa”.
“Using Value Capture to Benefit the Poor: the Usme Project in Colombia”. Smolka. y Malvessi. “Las
contribuciones municipales como instrumentos de captura de plusvalor en Perú”. Fernanda. Lincoln
Institute of Land Policy (mimeo). No. javier (2002). Nora (2001). Yu-Hung Hong (2003). Martim e
Furtado. María Mercedes. John.Jaramillo. The Lincoln Institute of Land Policy (mimeo).1. Jeffrey I. (Org.
septiembre. Martim. y Amborski. “La operación interligada West-Plaza. García-Bellido. David (2000)..
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