Estatuto Personero PDF

estatuto
del personero
municipal
Una guía práctica para la buena gestión
de los personeros municipales
alfr ed o m anr i q u e r eye s
segunda edición corregida, ampliada y actualizada

e s tat u to
del personero
m u n i c i pa l
Una guía práctica para la buena
gestión de los personeros municipales
segunda edición corregida, ampliada y actualizada
Alfredo Manrique Reyes
Bogotá, noviembre de 2012

Estatuto del personero municipal
© Instituto de Estudios del Ministerio Público -IEMP, 2012

© Procuraduría General de la Nación, 2012
Segunda edicion corregida, ampliada y actualizada
Autor:
Editor:
Instituto de Estudios del Ministerio Público -IEMP
Carrera 5 15 - 80 piso 16
Bogotá, D. C., Colombia
pbx: (1) 587 8750 ext. 11621
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total o parcial del contenido de este libro sin el permiso
expreso del editor y el autor.
Carlos Humberto García Orrego

Jefe División de Capacitación IEMP
Luis Alberto Ujueta Cárdenas

Gerente Programa Nacional de Capacitación en Derechos
Humanos dirigido a personeros municipales
Diseño gráfico y coordinación editorial:

Hernán Hel Huertas O.
Diseñador gráfico iemp
Diagramación e impresión:
Imprenta Nacional de Colombia
Impreso en Colombia
Bogotá, noviembre de 2012
1500 ejemplares
Esta publicación fue editada y financiada por

el Instituto de Estudios del Ministerio Público
en asocio con la Personeria de Santiago de Cali
ISBN: 978-958-734-114-0
Alejandro Ordóñez Maldonado
Procurador General de la Nación
Martha Isabel Castañeda Curvelo

Viceprocuradora General de la Nación
Christian José Mora Padilla

Director Instituto de Estudios
del Ministerio Público
Andrés Santamaría Garrido

Personero de Santiago de Cali
Presidente de FENALPER
Contenido
presentación procuraduría general de la nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

presentación instituto de estudios del ministerio público . . . . . . . . . . . 25
buscando un mejor futuro para las personerías municipales . . . . . . . 27
introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
capítulo I | reglamento del Personero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

1. calidades para ejercer el cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.1. De la categoría de colombiano por nacimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
1.2. De la categoría de ciudadano en ejercicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
1.3. Los requisitos para ser personero según la categoría del municipio . . . . . . . . . . . 35
1.4. Categoría de abogado titulado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1.5. Otras calidades y cualidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
2. elección y periodo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3. posesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.1. El juramento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.2. Requisitos para la posesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
4. las inhabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4.1. Finalidad de las inhabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4.2. Inhabilidades previstas en la Constitución y en la Ley 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
4.3. Inhabilidades previstas en el Código Disciplinario Único . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
4.4. Inhabilidad sobreviviente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
4.5. Otras inhabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
5. incompatibilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
5.1. Incompatibilidades previstas en la Constitución y en la Ley 136 . . . . . . . . . . . . . . 58
5.2. Incompatibilidades de los alcaldes aplicables a los personeros . . . . . . . . . . . . . . . 59
6. prohibiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
7. faltas absolutas y temporales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
8. salarios, subsidios y prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
9. régimen disciplinario aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
10. situaciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
11. seguros y medios de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
12. asistencia a juntas y consejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
[ 5 ]
procur aduría gener al de la nación
capítulo II | naturaleza de la personería . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

1. naturaleza del cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
2. la personería como órgano municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
3. la personería como órgano de control y vigilancia . . . . . . . . . . . . . . 74
4. la autonomía administrativa y presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
5. categorización de las personerías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
5.1. Primer grupo o de grandes municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
5.2. Segundo grupo o de municipios intermedios: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
5.3. Tercer grupo o de municipios básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
5.4. Algunos criterios a tener en cuenta para la categorización de municipios . . . . 78
capítulo III | marco general de las funciones

del personero municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
1. definición de funciones y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
2. tipos de funciones de los personeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
3. la función pública y sus principios orientadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
4. marco de responsabilidades del personero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4.1. La responsabilidad política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4.2. Responsabilidad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
4.3. Responsabilidad disciplinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
4.4. Responsabilidades civiles, patrimoniales y pecuniarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
4.5. Responsabilidad fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
4.6. Responsabilidad ética y pedagogía del buen ejemplo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
4.7. Responsabilidad penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
4.8. Delitos contra la administración pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
5. el marco de responsabilidades del personero como abogado . . . . . 94
6. los deberes de los servidores públicos para con la personería . . . 99
7. el nuevo marco legal de las funciones y competencias
de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
7.1. Objetivos generales de la legislación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
7.2. Derechos de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
7.3. Principios del proceso de ordenamiento territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
7.4. Principios rectores del ejercicio de las competencias territoriales . . . . . . . . . . . . . 103
7.5. Diversificación de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
7.6. Programa para el fortalecimiento de capacidades institucionales para
el desarrollo territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
8. el código ético de la personería de santiago de cali . . . . . . . . . . . . . . 107
[ 6 ]
estatuto del personero municipal
capítulo IV | la gestión interna de la personería . . . . . . . . . . . . . . . 121

1. el personero como autoridad civil y administrativa . . . . . . . . . . . . . . 121
2. gestión de personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
2.1. Ejercicio de la facultad nominadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
2.2. La gestión del talento humano de la entidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
3. las personerías delegadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
4. el presupuesto de las personerías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
5. honorarios y seguro de vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
6. la contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
7. el modelo estándar de control interno, meci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
8. la gestión de archivos y el centro de documentación . . . . . . . . . . . . 134
9. dirección electrónica para efectos de notificaciones . . . . . . . . . . . . 135
10. la presentación del informe de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
11. algunas entidades que prestan apoyo a las personerías . . . . . . . . . . 137
11.1. La Procuraduría General de la Nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
11.2. La Defensoría del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
11.3. Programa presidencial de derechos humanos y DIH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
11.4. Ministerio del Interior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
11.5. Personería de Bogotá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
11.6. Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
11.7. Federación Nacional de Personeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
11.8 Ministerio de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
11.9. La Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas . . . . . . . . . . . 146
11.10. Otras entidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
capítulo V | funciones como agente del ministerio público . . . . 151

1. vigilar el cumplimiento de las normas del estado social
de derecho e interponer las acciones y recursos
correspondientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
1.1. Interponer la acción de cumplimiento en los términos señalados
en la Ley 393 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
1.2. La acción de cumplimiento sobre los bienes de interés cultural . . . . . . . . . . . . . . 160
1.3. La acción de cumplimiento en temas urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
1.4. La acción de cumplimiento y el cuidado de la descentralización
administrativa, política y fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
1.5. La acción de cumplimiento para atender los derechos de los desplazados
por la violencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
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1.6. Promoción de la participación comunitaria en el control y vigilancia

de los procesos de contratación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
1.7. Promoción de la participación ciudadana en las actividades de desarrollo
urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
1.8. La acción de repetición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
1.9. Acción de inconstitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
1.10. La excepción de inconstitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
1.11. La excepción de ilegalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
1.12. Acción de nulidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
1.13. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
1.14. La acción de reparación directa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
1.15. Controversias contractuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
1.16. Nulidad electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
1.17. La acción de tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
1.18. El amparo de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
1.19. Protección de los derechos e intereses colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
1.20. Reparación de los perjuicios causados a un grupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
1.21. Revocación directa de los actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
2. defender los intereses de la sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2.1. Contribuir a salvaguardar los principios del Estado social de derecho . . . . . . . . 181
2.2. Cooperar para que se mantenga la unidad nacional
y la descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
2.3. Velar por la vigencia de la democracia como valor fundamental . . . . . . . . . . . . . 186
2.4. Promover la participación, el pluralismo y la paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
2.5. Garantizar el respeto a la dignidad humana y a los derechos humanos . . . . . . 189
2.6. Asegurar el cumplimiento de las responsabilidades de las autoridades
públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
2.7. Asegurar que se respete el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural 190
2.8. Proteger las riquezas culturales y naturales de la nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
2.9. Contribuir a la salvaguarda de la independencia de las ramas
del poder público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
2.10. Asegurar el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos frente
a la administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
3. vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones
administrativas municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
3.1. Modalidades de la acción administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
3.2. Principios rectores del ejercicio de competencias de la administración
municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
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3.3. Funciones generales de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

3.4. Funciones específicas de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
3.5. Velar por el cumplimiento de los deberes de las autoridades en la atención
al público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
3.6. Deber de información al público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
3.7. Velar porque se cumplan las prohibiciones establecidas para las autoridades
municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
4. ejercer la función disciplinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
4.1. Deberes de los servidores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
4.2. Derechos de los servidores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
4.3. Prohibiciones de los servidores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
4.4. Clasificación de las faltas y criterios para determinar su gravedad o levedad . . 232
4.5. Las faltas gravísimas de los servidores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
4.6. Formas de iniciar un proceso disciplinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
4.7. Etapas del proceso disciplinario ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
4.8. Formas de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
4.9. Etapas del proceso verbal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
4.10. Clases y definición de las sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
4.11. Nulidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
4.12. El fallo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
4.13. Control disciplinario interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
4.14. Límites de la acción disciplinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
4.15. Las principales faltas de los servidores públicos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
5. ejercicio del ministerio público ante autoridades judiciales
y administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
5.1 Intervención en el proceso contractual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
5.2. Intervención en los procesos de reincorporación de miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
5.3. Intervención ante las curadurías urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
6. intervenir en los procesos civiles y penales en la forma prevista
por las respectivas disposiciones procedimentales . . . . . . . . . . . . . . . . 260
6.1. Intervención en el proceso penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
6.2. Intervención en asuntos civiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
6.3. La conciliación en materia civil, laboral y de familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
7. intervenir en los procesos de policía cuando lo considere
conveniente o cuando lo solicite el contraventor
o el perjudicado con la contravención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
7.1. Velar por el estricto cumplimiento de la función de policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
[ 9 ]
7.2. Velar por el debido proceso en las inspecciones de policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

7.3. Especial atención al acatamiento de las normas que regulan las órdenes
de captura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
8. velar por la efectividad del derecho de petición con arreglo
a la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
8.1. La normativa internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
8.2. La normativa nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
8.3. Funciones del personero municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
8.4. Algunas acciones por desarrollar en los municipios para garantizar
este derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
8.5. Formato de un derecho de petición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
8.6. La acción de tutela por violación al derecho de petición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
9. rendir anualmente informe de su gestión al concejo
y a la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
9.1. Fundamentos normativos de la rendición pública de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . 282
9.2. Contenido de los informes al concejo y la rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . 287
9.3. La audiencia pública de rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
10. exigir información necesaria para el cumplimiento
de sus funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
10.1. Acceso a documentos públicos ante posibles reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
10.2. Sistema de información para el seguimiento de las políticas públicas
sociales, económicas y culturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
10.3. Sistema de información para la transparencia de la contratación pública . . . 293
10.4. Publicidad electrónica y formas de entrega de la información . . . . . . . . . . . . . . . 295
10.5. Organización de la información por parte de la personería . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
11. presentar al concejo proyectos de acuerdo sobre la materia
de su competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
12. defender el patrimonio público interponiendo las acciones
judiciales y administrativas pertinentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
12.1. El patrimonio de las minorías étnicas y raciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
12.2. El patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
12.3. La protección del patrimonio de las comunidades en situación
de desplazamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
12.4. La consulta previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
13. Interponer la acción popular y de grupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
13.1. Derechos que protege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
13.2. Facilidades y requisitos de la demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
[ 10 ]
13.3. Modelo de acción popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

14. el personero frente a los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
14.1. Régimen de las empresas de servicios públicos en municipios menores
y zonas rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
14.2. Control social de los servicios públicos domiciliarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
14.3. Defensa del usuario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
15. funciones del personero frente a la población carcelaria . . . . . . . 315
16. obligación de la protección y del restablecimiento
de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes . . . . . . . 317
17. ejercer veeduría sobre las sesiones virtuales de los concejos
municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
18. fomentar el control social de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
18.1. Objetivos de las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
18.2. Funciones de las veedurías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
18.3. Integración de las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
18.4. Derechos y deberes de las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
18.5. Instituciones y mecanismos de apoyo a las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . 325
18.6. Algunos desafíos del control social de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
19. velar por el cumplimiento de los derechos ciudadanos frente
a la administración pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
capítulo VI | el municipio y los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . 329

1. derechos humanos y democracia local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
2. breve historia de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
3. los derechos humanos en las constituciones colombianas . . . . . . . 341
4. características de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
5. competencias municipales en materia de derechos humanos . . . . . . 347
6. los derechos humanos y el plan municipal de desarrollo . . . . . . . . 366
6.1. Los fundamentos normativos de la planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
6.2. Conformación de los planes de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
6.3. La participación comunitaria en el proceso de planeación municipal . . . . . . . . 384
6.4. El Consejo Municipal de Planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
6.5. Principios del enfoque de derechos humanos según Naciones Unidas . . . . . . . . 385
6.6. Incorporación del tema de atención a las victimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
7. el observatorio municipal de derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
7.1. Componentes principales del Observatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
7.2. La organización de la información del Observatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
[ 11 ]
capítulo VII | ell personero como defensor

de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
1. contexto y desafíos de la vigencia de los derechos humanos
en colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
2. funciones misionales del personero en materia
de derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
2.1. Recibir quejas y reclamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
2.2. Solicitar informes a las autoridades que tienen asiento en su jurisdicción . . . . . 419
2.3. Vigilancia a la situación de los derechos humanos en las cárceles . . . . . . . . . . . . . 419
2.4. Acción preventiva y de alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420
2.5. Promoción y divulgación de políticas públicas en derechos humanos . . . . . . . . 422
2.6. Velar por el goce efectivo de los derechos de la población víctima
del desplazamiento forzado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
2.7. Coadyuvar en la defensa y protección de los recursos naturales
y del ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
2.8. Participar en los procesos verbales encaminados a otorgar títulos
de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales
de pequeña entidad económica y sanear la falsa tradición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
2.9. Seguimiento a las acciones de privación de la libertad que adelanten
las autoridades competentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
2.10. Presentar informe anual al concejo municipal y a las procuradurías
regionales sobre la situación de los derechos humanos en su municipio
y recomendar las medidas pertinentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
2.11. Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos que
a su juicio impliquen situaciones irregulares, a fin de que sean corregidas
o sancionadas por la administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
2.12. Solicitar a los funcionarios de la rama jurisdiccional sobre el estado
de los procesos por violaciones a derechos humanos en su jurisdicción . . . . . . . . . . 445
2.13. Promover la acción jurisdiccional en los casos en que exista fundamento
para ello . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
2.14. Las demás que señale la ley y le delegue el Procurador General
de la Nación y el Defensor del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
3. el personero y los derechos civiles y políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
3.1. Derecho a la vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446
3.2. Derecho a la protección de la dignidad humana y de la honra . . . . . . . . . . . . . . . 448
3.3. Derecho a la libertad personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
3.4. Derecho a la igualdad y la no discriminación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453
3.5. El derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
[ 12 ]
3.6. El libre desarrollo de la personalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456

3.7. Libertad de conciencia, de creencias y de culto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
3.8. La libertad de expresión y el derecho a la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462
3.9. El derecho a la paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
3.10. El derecho a la libre circulación por el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467
3.11. La libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra . . . . . . . . . . . . . . 469
3.12. Los derechos de reunión y de asociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470
3.13. El derecho a constituir sindicatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
3.14. El derecho a la participación política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
3.15. El derecho al debido proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
3.16 El derecho a la participación de las comunidades en situación
de desplazamiento forzado interno y a la protección de sus derechos
mediante la acción de tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476
4. el personero y los derechos económicos, sociales y
culturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
4.1. Protección a la familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
4.2. Derechos de la mujer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
4.3. Derechos de los niños y las niñas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482
4.4. Derechos de la juventud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
4.5. Protección a la tercera edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
4.6. Derecho al trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489
4.7. Derecho a la seguridad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491
4.8. Derecho a la salud básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493
4.9. Derecho a la vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495
4.10. Derecho a la recreación, la práctica del deporte y el aprovechamiento
del tiempo libre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
4.11. Derecho a la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
4.12. Derecho a la cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503
5. el personero y los derechos colectivos y del ambiente . . . . . . . . . . . 504
5.1. Protección de los derechos e intereses colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505
5.2. Reparación de los perjuicios causados a un grupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506
5.3. Los derechos de los consumidores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506
5.4. Derechos de los usuarios de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508
5.5. La protección del espacio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
5.6. El derecho al desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510
6. algunas actuaciones especiales de los personeros . . . . . . . . . . . . . . . . 511
6.1. Especial atención a las conductas de servidores públicos que generen
desplazamiento forzado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
[ 13 ]
6.2. Aplicación del mecanismo de búsqueda urgente en caso

de personas desaparecidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514
6.3. Acción contra las minas antipersonal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518
6.4. Interponer la acción de tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519
6.5. Marco jurídico de la delegación de las facultades del Defensor del Pueblo
a los personeros municipales en materia de recursos y acciones judiciales . . . . . . . . 524
6.6. Interponer el hábeas corpus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526
6.7. Interponer el hábeas data . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531
6.8. Protección de víctimas y testigos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534
7. atención a los derechos de las víctimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536
7.1. Derechos de las víctimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537
7.2. Marco normativo principal y responsabilidades de las autoridades
territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540
7.3. Coordinación y articulación nación-territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542
7.4. Los comités territoriales de justicia transicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544
7.5. La atención al proceso de inscripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545
7.6. Participación en el censo de hechos victimizantes masivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
7.7. Funciones de las entidades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
7.8. Deberes de los funcionarios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551
7.9. Faltas disciplinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552
7.10. Mecanismos de participación de las víctimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552
7.11. Tareas especiales de los personeros municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554
8. el comité municipal de defensa, protección y promoción
de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557
9. el personero y la defensoría pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
9.1. Integración del sistema nacional de defensoría pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559
9.2. Funciones del defensor del pueblo regional o seccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560
9.3. Funciones del personero municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
9.4. Régimen de los defensores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
10. el personero y el proceso de restitución de tierras . . . . . . . . . . . . . . . 563
10.1. Dar trámite a las solicitudes de restitución de derechos territoriales . . . . . . . . 566
10.2. Supervisión de los procesos judiciales para otorgar títulos de propiedad . . . . 567
capítulo VIII | el personero y el derecho

internacional humanitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569
1. instrumentos del derecho internacional humanitario aplicables
en colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571
[ 14 ]
2. principios del derecho internacional humanitario . . . . . . . . . . . . . . . 574

3. el artículo 3° común a los cuatro convenios
de ginebra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575
4. el protocolo ii adicional a los convenios de ginebra . . . . . . . . . . . . . 576
4.1. Protección de la población civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 577
4.2. Protección particular a los niños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 577
4.3. Personas privadas de la libertad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 578
4.4. Protección de la misión médica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579
4.5. Prohibición del desplazamiento forzado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579
4.6. Protección de los bienes culturales y de los lugares de culto . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580
4.7. Protección de los bienes civiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580
4.8. El papel del personero municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580
5. derecho penal internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581
capítulo IX | el personero como veedor del tesoro . . . . . . . . . . . . . 585

1. velar por el cumplimiento de los principios rectores
de la contratación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585
1.1. Principio de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585
1.2. Principio de economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 587
1.3. Principio de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589
1.4. La ecuación contractual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 590
1.5. La selección objetiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 590
2. velar por el cumplimiento de los objetivos del control interno 592
3. realizar las visitas, inspecciones y actuaciones que estime
oportunas en todas las dependencias de la administración
municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 595
4. evaluar permanentemente la ejecución de las obras públicas
que se adelanten en el respectivo municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597
5. exigir informes sobre su gestión a los servidores públicos
municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 598
6. coordinar la conformación democrática y el registro
de las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605
7. solicitar la intervención de las cuentas del municipio ante
la contraloría general de la república cuando lo considere
necesario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607
8. promover la celebración de los cabildos abiertos para presentar
informes como veedor del tesoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609
[ 15 ]
capítulo X | otras funciones del personero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611

1. funciones del personero dentro de la jurisdicción agraria . . . . . . 611
2. el personero y la justicia de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611
2.1. Principios de la justicia de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612
2.2. Elección de los jueces de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612
3. el personero y la protección frente a la violencia intrafamiliar 613
4. funciones especiales del personero de bogotá, d. c. . . . . . . . . . . . . . . . 614
5. el personero y las juntas de acción comunal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616
6. vigilancia anticorrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 618
7. acciones testamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 620
8. intervención en procesos de identificación de n.n. . . . . . . . . . . . . . . . . 621
9. intervención en los procesos de protección a menores de edad
contra cualquier forma de abuso sexual y la pornografía . . . . . . 622
10. funciones del personero en materia de promoción
de la tolerancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 623
11. el personero y la formación de los bachilleres en temas
constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625
12. cooperación para la aplicación de las medidas especiales
de acceso a la educación de las comunidades negras previstas
en la ley 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626
13. participar en la comisión municipal o distrital
de seguimiento electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626
14. participación en las juntas de defensa de los terrenos
comunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 628
15. participar en las comisiones de veeduría de las curadurías
urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 629
16. hacer parte de los cabildos verdes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 630
17. promover ante cualquier autoridad o empleado todo
lo que estime conveniente a la mejora y prosperidad
del municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631
18. estimular a las autoridades locales a que tomen las medidas
convenientes para impedir la propagación de las epidemias y,
en general, los males que amenacen la población . . . . . . . . . . . . . . . . 632
19. supervisar los organismos locales destinados a la programación
y ejecución de planes y programas de vivienda popular, con
el fin de asegurar su justa y adecuada distribución entre
las familias de menores recursos económicos de la localidad . . . 634
[ 16 ]
20. control a establecimientos comerciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635

21. participación en encuentros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 636
22. vigilancia y control al expendio de bebidas embriagantes
a menores de edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637
23. atención de despachos comisorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637
capítulo XI | el personero de los estudiantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 639

1. el manual de convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642
capítulo XII | algunos desafíos de las personerías . . . . . . . . . . . . . . 647

1. necesidad de dotar a las personerías de mejores recursos
financieros, humanos y organizacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 650
2. necesidad de simplificar, sistematizar y ordenar el complejo
ordenamiento jurídico que rige la labor de las personerías
municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 651
3. las calidades y cualidades requeridas para desempeñar el cargo 651
4. la modernización tecnológica y de comunicaciones . . . . . . . . . . . . . 652
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 653
[ 17 ]
presentación
PROCURADURÍA GENERAL DE la NACIÓN
Las Personerías municipales cumplen un papel fundamental en la protección de los
derechos humanos y la guarda de los principios del Estado social de derecho, así como
para la vigencia de la moralidad administrativa y la defensa de los intereses de las co-
munidades locales. Es por ello que la Procuraduría General de la Nación las considera
pieza fundamental del engranaje del ejercicio del Ministerio Publico, no solo porque
así lo ordena la Constitución al definirlas como sus agentes en todos y cada uno de los
municipios, sino porque así lo amerita la larga tradición de servicio a las comunidades
de las Personerías municipales.
A la Personería como ente de control y vigilancia del gobierno local, le competen
importantes atribuciones de defensa, protección y promoción de los derechos huma-
nos; de salvaguarda del interés general y de la prevalencia del bien común; de control
disciplinario sobre los funcionarios municipales; y, de colaborador de la justicia. Estas
tareas que se describen en detalle en el presente libro, son definitivas para que los ciu-
dadanos perciban que en verdad viven en una democracia real y efectiva, que las leyes
no son letra muerta y que las autoridades están es para su servicio y no para salvaguar-
dar intereses particulares.
El Personero debe asegurar que el derecho a la vida se respete de manera integra
en su municipio, así como los demás derechos fundamentales vinculados a ejercicio de
las libertades públicas y al debido proceso. Para ello debe cooperar con las autoridades
competentes y llamar la atención de los niveles regionales y nacionales del gobierno
para que en su municipio se proteja a todas las personas su integridad personal y el
ejercicio de las libertades.
Quiero referirme de manera especial al papel que deben cumplir los personeros
en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales de los colombianos.
Como se sabe, a los municipios les compete por mandato constitucional y legal la pres-
tación de una serie de servicios públicos fundamentales relacionados con la salud, la
educación, la vivienda, el acceso a agua potable y al saneamiento básico, a la cultura, la
recreación y el deporte y la atención a los grupos vulnerables como la niñez, las mino-
rías étnicas, el adulto mayor y las víctimas de la violencia. Para el cumplimiento de estas
funciones, la nación transfiere una muy importante cantidad de recursos año tras año y
además, los municipios deben recaudar sus propios recursos provenientes fundamen-
talmente del impuesto predial, de industria y comercio y de vehículos. El Personero
debe, en lo posible de la mano de la propia comunidad mediante las veedurías ciuda-
[ 19 ]
danas, vigilar el adecuado cumplimiento de estas responsabilidades y la transparente

ejecución de los recursos del presupuesto municipal. En este sentido, debe hacer infor-
mes periódicos que den cuenta al Concejo, a las autoridades nacionales y a la misma
comunidad, sobre los avances del plan de desarrollo municipal, el cumplimiento de las
funciones del municipio y la manera como todo esto contribuye al mejoramiento de
los derechos económicos, sociales y culturales.
El fortalecimiento de las Personerías en la nueva legislación municipal.

Es importante recalcar lo que este libro desarrolla más profundamente, en lo rela-
cionado con la ley 1551 de julio 6 de 2012 “por la cual se dictan normas para modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios”. Esta norma trae una serie de dis-
posiciones muy importantes para fortalecer las Personerías municipales y en su diseño,
la Procuraduría tuvo una activa participación. Algunas de estas disposiciones son:
•• Se establece la meritocracia como mecanismo para la elección del Personero. La
ley establece que la Procuraduría General de la Nación realizara un concurso de
meritos para seleccionar los candidatos más capaces para desempeñar el cargo
de Personero municipal, y comunicar a los Concejos Municipales y Distritales los
resultados del concurso público de méritos, indicando los respectivos puntajes
en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles que tendrá vigencia
por el periodo institucional.
•• Tareas en derechos humanos y atención a las víctimas. Se establece que el Perso-
nero debe divulgar, coordinar y apoyar el diseño, implementación y evaluación
de políticas públicas relacionadas con la protección de los derechos humanos
en su municipio; promover y apoyar en la respectiva jurisdicción los programas
adelantados por el Gobierno Nacional o Departamental para la protección de
los derechos humanos, y orientar e instruir a los habitantes del municipio en el
ejercicio de sus derechos ante las autoridades públicas o privadas competentes,
con especial énfasis en las victimas de acuerdo con la ley 1448.
•• Capacitación y formación. La Escuela Superior de Administración Pública creará
programas gratuitos, presenciales y/o virtuales, y de acceso prioritario de capaci-
tación y formación profesional destinados a alcaldes, concejales y miembros de
las juntas administradoras locales. La capacitación y formación académica se ex-
tenderá a personeros municipales y distritales, así como a quienes en estas insti-
tuciones, realicen judicatura o práctica laboral o profesional como requisito para
acceder a título profesional o presten el servicio de auxiliar jurídico ad honórem
en los términos de la Ley 1322 de 2009.
•• Las practicas jurídicas, profesionales o laborales en las personerías. Es importan-
te señalar que según lo dispuesto en el artículo 35 de la ley 1551, para optar al
[ 20 ]
título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar

el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o dis-
tritales, previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente,
para optar al título profesional de carreras afines a la Administración Pública, se
podrá realizar en las personerías municipales o distritales prácticas profesionales
o laborales previa designación de su respectivo decano.
•• Subsidio de transporte. En los municipios de categoría tercera, cuarta, quinta y
sexta, cada personero municipal al inicio de su periodo y por una sola vez, tendrá
derecho a un subsidio de seis salarios mínimos mensuales legales, otorgado por
la Nación, para garantizar la movilización del personero.
Las Personerías y el gobierno abierto a la ciudadanía.

Un gobierno abierto es aquel que presenta tres características: transparencia,
accesibilidad y receptividad; éstas se obtienen a través de una óptima gestión de la
información en las entidades públicas en el marco de los principios constitucionales de
la función administrativa, en otras palabras, una gestión de la información que permita
un alto grado de fluidez de la información dentro de la organización entre las partes
interesadas (directivos, empleados y ciudadanía, entre otros), sin perjuicio de las re-
servas establecidas por la ley. Según el modelo de análisis sugerido por la Procuraduría
General de la Nación, para lograr una óptima gestión de la información es necesario
implementar de manera satisfactoria cuatro procesos o componentes básicos: i) con-
trol interno, ii) almacenamiento de la información, iii) exposición de la información y
iv) diálogo de la información.
Los personeros deben velar porque las administraciones municipales cumplan ade-
cuadamente con las normas que establecen la transparencia de la gestión pública y el ac-
ceso libre y oportuno a la información por parte de todos los ciudadanos. También deben
promover la rendición publica de cuentas por parte de las autoridades municipales.
El Personero y la moralidad administrativa

Al personero como agente del ministerio público le compete el ejercicio de la
función disciplinaria. Esta función debería ser prioritariamente preventiva, es decir, en-
caminada a evitar que los funcionarios incurran en conductas impropias y sanciona-
bles, ya que esto genera malestar en la administración pública, pero ante todo, le resta
confianza y respeto de la ciudadanía.
La función preventiva parte de la sensibilización y la capacitación adecuada de los
servidores públicos, de la identificación de mapas de riesgo de la corrupción y del dise-
ño de sistemas de alerta temprana para su prevención y de la implementación de una
adecuada carrera administrativa. El personero debe liderar estas tareas en el ámbito mu-
[ 21 ]
nicipal y convocar con su buen ejemplo a que los servidores públicos lo sigan y a que la
comunidad en su conjunto vigile y reconozca los esfuerzos y los resultados de su gestión.
Por otra parte, el desempeño ético de las funciones públicas debe ser otra preo-
cupación de las Personerías municipales. Todo servidor público, y en particular quienes
detentan cargos de dirección y de responsabilidad superior en la orientación de las en-
tidades estatales, no solo debe cumplir de manera estricta con la Constitución y la Ley,
sino que su actuar debe estar orientado por los principios y valores que le subyacen al
Estado social de derecho, a los derechos humanos y a la probidad, eficiencia y eficacia
de la gestión pública. Dicho de otra manera: la ética impone a los servidores públicos
no solo cumplir bien con sus funciones y competencias, sino velar porque dichas ac-
ciones contribuyan al bienestar general, a la vigencia de los derechos humanos y a la
consolidación de los principios de la democracia.
El Personero y los derechos humanos

El Personero en la gran mayoría de los municipios es la autoridad que más con-
fianza les genera a las personas desamparadas y necesitadas. Es por ello que debe estar
presto a atenderlas adecuadamente, a recepcionar sus quejas y reclamos y a interponer
los recursos y las acciones pertinentes, prestando especial atención a las víctimas y a
las personas en situación de vulnerabilidad. Esta tarea de intermediación entre el ciu-
dadano y los servicios que debe ofrecerle el Estado en su conjunto es de fundamental
importancia para la consolidación de la democracia. Para ello, debe el personero estar
actualizado en las disposiciones legales y jurisprudenciales vigentes y en la aplicación de
los mecanismos de protección de los derechos humanos. En esta tarea, el Instituto de
Estudios del Ministerio Público ha venido cumpliendo una importante tarea de capaci-
tación a los Personeros, mediante cursos ofrecidos en las regiones y cuya convocatoria
debe ser atendida de manera obligatoria por dichos funcionarios.
La presentación de informes periódicos sobre la situación de los derechos hu-
manos en los municipios, es una tarea que debe asumirse por los Personeros con la
mayor atención. Estos informes no solo sirven para conocer los problemas y las dificul-
tades que afrontan los derechos humanos para que las autoridades respectivas actúen
en consecuencia, sino también para poner en evidencia los avances y los desafíos que
todos los estamentos de la sociedad tienen en estas materias. Deben ser presentados
ante el Concejo municipal y procurar la realización de audiencias públicas para su difu-
sión ante la comunidad.
Sentido de esta publicación.

Esta segunda edición del “Estatuto del Personero Municipal. Una guía práctica
para la buena gestión de los personeros municipales” incorpora la nueva normatividad
[ 22 ]
que moderniza el ámbito de funciones y competencias de la entidad y las que reforman

el funcionamiento de las entidades territoriales. También trae nuevas guías y conteni-
dos que no solo facilitaran el trabajo de los funcionarios públicos de las Personerías,
sino de los líderes comunitarios y ciudadanos que quieran acudir a sus servicios. Es un
material didáctico que el Instituto de Estudios del Ministerio Público ha promovido
dentro de su programa de capacitación a los personeros municipales de Colombia. Su
realización ha estado a cargo de Alfredo Manrique Reyes, profesor de la Universidad del
Rosario, y gran conocedor y doctrinante en temas municipales.
Esperamos con esta publicación, continuar cooperando con las Personerías mu-
nicipales para que puedan cumplir de una mejor manera sus importantes funciones en
beneficio de las comunidades, y de la consolidación de la democracia local.
Alejandro Ordóñez Maldonado

Procurador General de la Nación
[ 23 ]
PRESENTACIÓN
INSTITUTO DE ESTUDIOS
DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Personería municipal en Colombia es una tradicional entidad del derecho local, he-
redada del derecho de Castilla y forjada durante más de 500 años como una institución
encargada de velar por el interés común de la sociedad, la vigencia de las reglas de juego
de la democracia, la transparencia de la gestión pública y la protección de las personas
más débiles y necesitadas.
En los últimos 20 años se ha fortalecido en los aspectos normativos, de funcio-
nes y competencias y se erige hoy día como un soporte fundamental para la vigencia
de los derechos humanos y de la moralidad administrativa en todos los rincones del
país. Esta misión, ha sido reforzada recientemente con la expedición de la ley 1551 y
otras normas que le determinan importantes funciones en la atención de las víctimas
y para el buen gobierno municipal.
La Personería municipal a pesar de ser una entidad del gobierno municipal, con
autonomía y financiación del presupuesto local, es también agente del Ministerio Pú-
blico. Es por ello que la Procuraduría General de la Nación desde hace varias décadas
ha venido adelantando acciones encaminadas a su fortalecimiento institucional y a la
capacitación de los personeros. En los últimos diez años, esta tarea ha sido liderada por
el Instituto de Estudios del Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo.
El Instituto de Estudios del Ministerio Público se creó en 1995 (artículo 22 de la
Ley 201 de 1995). Es una Unidad Administrativa Especial de carácter académico de
la Procuraduría General de la Nación, con domicilio en Bogotá, patrimonio propio,
autonomía administrativa y capacidad de contratación. El IEMP realiza programas de
capacitación en áreas jurídicas, técnicas y de talento humano. Adelanta y apoya inves-
tigaciones científicas, económicas, históricas, políticas y de otra naturaleza, que contri-
buyan al cumplimiento del quehacer misional del Ministerio Público.
La segunda edición del libro “Estatuto del Personero Municipal. Una guía práctica
para la buena gestión de los personeros municipales”, ha sido posible gracias a la coope-
ración de la Personería de Cali y de la Federación de Personeros, FENALPER, a quienes
expresamos nuestra gratitud.
Christian José Mora Padilla

Director del Instituto de Estudios del Ministerio Publico, IEMP.
[ 25 ]
Buscando un mejor futuro
para las Personerías Municipales
Nunca sobraran los controles al ejercicio del poder, ni nunca se excederá la institucio-
nalidad en su trabajo por la defensa, protección y promoción de los derechos humanos.
Estas son nada más ni nada menos las tareas centrales de las Personerías municipales
en Colombia: controlar que el poder en lo local se desborde por acción o por omisión
generando victimas o corrupción, y defender la dignidad humana de todos y cada uno
de los habitantes de la célula de la democracia que es el municipio.
En el anterior contexto, en la Personería de Santiago de Cali nos hemos propuesto
como visión para el 2016, ser un órgano de control moderno, reconocido en el ámbito
nacional e internacional, por el efectivo cumplimiento de la Ley en la prestación de sus
servicios a la comunidad Caleña, actuando bajo los principios de eficiencia, autonomía
y transparencia. Para ello estamos trabajando de la mano con la comunidad caleña
más vulnerable, representándola ante la administración municipal, vigilando su ges-
tión, velando por la protección y promoción de los derechos humanos, garantizando el
cumplimiento del debido proceso, defendiendo los intereses colectivos y el patrimonio
público y asegurando la instrucción y orientación a la sociedad en el ejercicio de sus
derechos fundamentales y deberes ciudadanos.
Queremos trabajar desde la Personería de Cali para contribuir a las demás Per-
sonerías del país en el mejoramiento de sus capacidades para atender el sinnúmero
de funciones y competencias que hoy tiene esta institución. Es por ello que buscamos
la Presidencia de la Federación Nacional de Personeros, FENALPER, la cual ejercemos
desde el pasado mes de junio.
Las Personerías son de fundamental importancia para aclimatar condiciones de
paz, para transitar el posconflicto sanando las heridas de más de 50 años de un con-
flicto armado interno que ha generado millares de víctimas. Ya estamos cumplimento
importantes tareas en esta materia, cuando nos atribuyeron participar en el registro y
la atención de las victimas en el marco de la ley 1448 de 2011. Desde la presidencia de
FENALPER hemos dicho que la Personería Municipal es la puerta de entrada de las víc-
timas del conflicto armado a la reparación integral y por tal razón es el personero quien
tiene en sus manos la llave que abre la puerta al sistema nacional de atención. Para faci-
litar esta tarea y sobre todo, para recoger mejor información para atender a las víctimas,
hemos sugerido una serie de modificaciones a los formatos preparados por las instancias
nacionales responsables de estos procesos, las cuales han sido tenidas en cuenta.
[ 27 ]
Es nuestra responsabilidad de asegurarnos que las víctimas sean atendidas, ase-

soradas, orientadas, protegidas, reparadas y garantizarles el acceso a sus derechos. La
protección de las víctimas se considera no solo como un elemento esencial para la
eficacia y efectividad de la implementación de la Ley 1448, si no como un elemento sine
qua non para el ejercicio de derechos. También es nuestra responsabilidad velar porque
los planes de desarrollo municipal y los ejercicios de rendición de cuentas y de control
social de la gestión pública, tengan un enfoque de derechos humanos, tal como lo se-
ñala la ley 1551. Y como si fueran pocas estas dos tareas genéricas, también es nuestra
responsabilidad combatir el cáncer de la corrupción y de la negligencia administrativa
que tanto daño hace a la credibilidad y confianza de la gente en sus instituciones en la
solución de las demandas ciudadanas de bienestar y prosperidad.
Nuestros desafíos futuros están en mejorar la atención a las víctimas de la violen-
cia, el trabajo por los derechos humanos en los municipios y combatir la corrupción.
Este es nuestro aporte a la paz y a la reconciliación que anhela el pueblo colombiano.
Pero para poder lograr el anterior compromiso, también necesitamos unas mejo-
res condiciones. La mayoría de las Personerías de los municipios de categorías 5 y 6 no
cuentan con presupuesto ni instalaciones adecuadas; cerca del 28% de los Personeros
del país están amenazados e intimidados por los violentos; la falta de recursos huma-
nos y tecnológicos, así como de capacitación adecuada y de concientización de la co-
munidad sobre los servicios que prestamos, son también desafíos que debemos aten-
der. Desde FENALPER estamos trabajando por superar estos retos y para ello hemos
realizado convenios con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD;
con la Agencia de cooperación de los Estados Unidos de América, USAID; con el IEMP
y otras entidades nacionales.
La presente coedición del libro Estatuto del Personero Municipal. Una guía prác-
tica para la buena gestión de las Personerías Municipales” realizada por la Personería de
Cali y el Instituto de Estudios del Ministerio Publico, apunta a contribuir con los desa-
fíos que hemos señalado. Este es un trabajo juicioso de armonización y actualización
normativa y jurisprudencial sobre el marco de competencias del Personero, acompa-
ñado de valiosos comentarios y propuestas de trabajo, realizado por Alfredo Manrique
Reyes, uno de los autores que más conoce y ha escrito sobre el tema de las Personerías
municipales en Colombia en los últimos 25 años.
Andres Santamaría Garrido

Personería de Santiago de Cali
Presidente de FENALPER
[ 28 ]
Introducción
El presente documento es la segunda edición de un trabajo realizado por el autor para
el Instituto de Estudios del Ministerio Público en el año 2010, complementándolo y
actualizándolo con el objeto de ser una guía práctica para la buena gestión de las per-
sonerías municipales. En estos últimos años se han expedido una serie de normas que
inciden de manera directa en las funciones y competencias del Personero municipal,
tales como el nuevo estatuto municipal, la ley de regalías, la ley de justicia y paz, la ley
orgánica de ordenamiento territorial, el nuevo código del proceso, el nuevo estatuto
anticorrupción, la ley de seguridad ciudadana, la ley de defensa del consumidor… etc.
Las personerías municipales en Colombia tienen una larga historia que surge en
el mismo momento del descubrimiento por parte de los españoles, se instaura durante
la conquista y se consolida durante la época de la colonia y en la república. Son más de
500 años de historia de esta institución que ha estado siempre orientada, de acuerdo a
las características de cada época, a asegurar el respeto de las reglas de juego de la de-
mocracia, la vigencia del respeto de la dignidad humana y la lucha contra la corrupción.
Paradójicamente a pesar de su importancia misional y de su presencia en la his-
toria institucional del país, la personería municipal es hoy una institución sin el recono-
cimiento social y político necesario para una entidad que es pieza maestra de la demo-
cracia por las tareas que debe cumplir en materia de defensa, protección y promoción
de los derechos humanos, y como garante de la moralidad pública, no solo en el actuar
de los servidores públicos sino de todos los ciudadanos y de sus organizaciones.
Como podrá leerse en este libro, la personería cumple un sinnúmero de fun-
ciones y atribuciones que el legislador le ha encargado, relacionadas con la guarda y
protección de los intereses más elevados de la sociedad y del bien común, con la lucha
contra la corrupción administrativa y los abusos de poder de las autoridades, ya sean
cometidos por acción o por omisión, con la construcción de confianza social entre la
comunidad y sus autoridades locales y viceversa y con el cumplimiento que el Esta-
do social de derecho le ha encargado a los municipios como célula del ordenamiento
político institucional colombiano. El lector encontrará en este libro el régimen de cali-
dades, elección, inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones del personero y los
aspectos más relevantes del funcionamiento interno de las personerías municipales, así
como las importantes tareas que le competen como agente del ministerio público, en
particular en lo relacionado con la función disciplinaria y la facultad de interponer ac-
ciones y recursos judiciales para salvaguardar los derechos y los intereses de la sociedad.
Capítulo especial de sus funciones es el relacionado con la salvaguarda de los derechos
humanos, donde el personero se levanta como el principal aliado de las comunidades
[ 29 ]
locales y en particular de los ciudadanos más vulnerables y desposeídos o golpeados

por las injusticias y exclusiones, para que sus derechos no se atropellen, para que su voz
se escuche y sea tenida en cuenta en la definición del destino colectivo, aliado de las
víctimas y de los desplazados por la violencia, para restituir sus derechos y combatir la
impunidad, aliado de las autoridades para buscar el desarrollo humano y la prosperi-
dad local.
Finalmente, el lector encontrará dos capítulos relacionados con las funciones del
personero como veedor ciudadano y otro dedicado a una serie de funciones que diver-
sas leyes le han otorgado a esta autoridad municipal.
Al terminar de analizar las páginas de este libro, con seguridad el lector se hará
muchas preguntas pero anticipamos tres: ¿Qué pasaría en Colombia si todo lo que se
señala en este manual se cumpliera? ¿Por qué tanta legislación para proteger víctimas?,
¿No es, acaso, función primordial de un estado democrático de derecho evitar que haya
víctimas? Estos interrogantes nos están poniendo de presente la grave crisis de nuestro
pacto social y la debilidad del Estado y de sus instituciones para responder a las deman-
das ciudadanas y, sobre todo, para construir el bien común que la misma constitución
prevé para todo el pueblo colombiano. Nos advierten de un grave divorcio entre lo que
las leyes señalan y lo que en realidad sucede en las comunidades.
Las personerías también tienen sus propios desafíos. Tal como lo señalamos al
finalizar el libro, esos desafíos no son necesariamente jurídicos, sino que están más re-
lacionados con la actitud y el compromiso ejemplarizante de los servidores públicos
de este organismo de control y vigilancia para combatir la corrupción, la negligencia
administrativa y las violaciones a los derechos humanos. También tienen que ver con
la propia comunidad, que debe prestar mayor atención a quien va a desempeñar el
cargo de personero y al seguimiento de su actuar durante el periodo correspondiente.
Si el trabajo eficiente, eficaz y comprometido del personero municipal se realiza con la
participación y respaldo de la comunidad, gana la democracia local.
Hoy es urgente para Colombia reconstruir las reglas de juego de su democracia
formal, para que esta realmente se fundamente en la vigencia de los derechos humanos
y en el paradigma ético que los inspira; derrotar la corrupción y la rampante impunidad,
para reconstruir la confianza pública como fuente de la solidaridad social; y emprender
acciones contundentes para la superación de un gigantesco sistema de privilegios eco-
nómicos, sociales y políticos consagrados para unos pocos en desmedro del bienestar
de las grandes mayorías. Alcanzar estos propósitos liberadores de la injusticia y la po-
breza, deberían ser los objetivos de toda la sociedad en estos tiempos en que se inician
los diálogos de paz con la insurgencia y que también se conmemora el bicentenario del
grito de independencia del 20 de julio de 1810 y de la libertad ganada en la batalla de
Boyacá en 1819. Es evidente que estos propósitos se pueden alcanzar si se cuenta con
[ 30 ]
la cooperación de todos los estamentos de la sociedad, y que serán el sustento de una

paz duradera y de un proceso de reconciliación que supere las violencias que hemos
padecido en el último medio siglo.
El libro que hoy tiene en sus manos es también la actualización de trabajos he-
chos por el autor bajo los títulos de “Guía del personero”, publicada por FESCOL en
1987; “El Defensor del pueblo y de los derechos humanos: el Personero municipal” pu-
blicado en 1990 por la Consejería Presidencial para los derechos humanos y el PNUD
y el “Manual del personero municipal” publicado en 1992 por la naciente Defensoría
del Pueblo. Para su realización se consultaron más de 220 obras de derecho público,
gobernabilidad democrática local y derechos humanos, se revisaron más 500 leyes y
700 sentencias de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado, se consultaron cerca de 100 sitios en la Internet, y se estudiaron los 13 libros
que sobre las personerías municipales se han escrito en Colombia en los últimos 50
años. Pese a ello, este libro no agota todos los asuntos relacionados con las personerías
municipales y muchos de los temas tratados, son susceptibles de ampliar y profundizar.
Agradezco muy especialmente la dedicada cooperación de Alexánder Sierra Rodríguez,
brillante antropólogo y jurista, por su apoyo a la preparación de esta segunda edición.

Octubre de 2012
[ 31 ]
Capítulo I
Reglamento del Personero
En este acápite, cuando hablamos del reglamento del personero, nos referiremos al ré-
gimen de calidades, inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones y demás condi-
ciones señaladas por la ley para el ejercicio del cargo de personero municipal.
Teniendo en cuenta las trascendentales responsabilidades que le competen al
personero para asegurar la democracia local y la vigencia de los derechos humanos, el
régimen aplicable a su actuar público y privado debe caracterizarse no solo por la plena
observancia de los mandatos legales, sino por un ejemplar compromiso ético y moral
con el respeto a la dignidad humana y a los principios democráticos. Las personas que
laboran en la personería deben ser especialmente ejemplares en su conducta ética, tanto
pública como privada y en su espíritu de servicio a la comunidad, deben ser modelos que
inviten a los demás ciudadanos y servidores públicos del municipio a seguirlas. Además,
es necesario que exista una correspondencia entre las tareas que cumple el personero, el
discurso de defensa, protección y promoción de los derechos humanos, la lucha contra
las diversas formas de corrupción y el actuar de los servidores públicos que lo pregonan.
El ciudadano del común no entendería cómo un funcionario como el personero, prego-
ne en público la defensa de los derechos humanos del niño y en su hogar sea cruel con
sus hijos y golpee a su esposa o que dicte conferencias sobre los derechos laborales y en
su casa le esquilme las prestaciones sociales a la empleada doméstica o que participe en
seminarios y se capacite en mecanismos de lucha contra la corrupción y esté inmiscuido
en los circuitos de sobornos y de la politiquería del gobierno de turno1.
1. Calidades para ejercer el cargo

Señala el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, modificatorio del artículo 170 de la
Ley 136 de 1994, para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de
categorías especial, primera y segunda títulos de abogado y de posgrado. En los muni-
cipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado. En las demás categorías
podrán participar en el concurso de egresados de facultades de derecho; sin embargo,
1 Manrique Reyes, Alfredo. El Defensor del Pueblo y de los Derechos Humanos. Consejería Presidencial para
los Derechos Humanos (PNUD), Bogotá, 1990, págs. 17 y ss.
[ 33 ]
en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado. Si en un munici-

pio no se presentan candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos lo hubiere
superado, el Procurador General de la Nación elaborará la lista con los candidatos de
los municipios vecinos que figuren en la lista de elegibles de acuerdo al puntaje, siem-
pre y cuando los municipios pertenezcan a la misma categoría. De esa lista, el concejo
municipal o distrital respectivo elegirá personero. En el capítulo segundo de este libro,
desarrollamos lo relacionado con la categorización de los municipios.
Ha dicho la Corte Constitucional que “las normas encargadas de regular las ca-
lidades del personero municipal y en particular la exigencia de que este funcionario
sea un profesional del derecho, responden a la necesidad constitucional de procurar la
defensa jurídica de los intereses comunitarios y, en particular, la defensa de los derechos
humanos”2. También ha señalado el Consejo de Estado que la calidad es el estado de
una persona, su edad, y demás circunstancias y condiciones que se requieren para des-
empeñar un cargo, dignidad, empleo u oficio y que la falta de calidades, cuando sean
circunstancias anteriores y previstas en el ordenamiento legal, hacen nulo el nombra-
miento o la elección de que se trate3.
Además de las calidades legales, el personero debe contar con unas calidades
humanas bien particulares y caracterizadas por su vocación de servicio a la comunidad,
con gran sensibilidad hacia los derechos humanos y un profundo conocimiento de la
realidad social, económica y política del respectivo municipio. Debe tener una trayec-
toria profesional sin mancha de deshonestidad y su vida privada debe ser un ejemplo
para la sociedad.
1.1. De la categoría de colombiano por nacimiento

La Constitución en su artículo 96 establece que son nacionales colombianos por
nacimiento:
•• Los naturales de Colombia, con una de dos condiciones: que el padre o la madre
hayan sido naturales o nacionales colombianos o que, siendo hijos de extranjeros,
alguno de sus padres estuviere domiciliado en la República en el momento del
nacimiento y;
•• Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra extranje-
ra y luego se domiciliaren en territorio colombiano o registraren en una oficina
consular de la República.
Ningún colombiano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad. La
calidad de nacional colombiano no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionali-
2 Sentencia T-509 de 1993. Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa.

3 Consejo de Estado. Radicación No. 2364 del 6 de abril del 2000.
[ 34 ]
dad. Los nacionales por adopción no estarán obligados a renunciar a su nacionalidad

de origen o adopción.
La Ley 962 en su artículo 38 estableció que para todos los efectos legales se con-
siderarán como pruebas de la nacionalidad colombiana, la cédula de ciudadanía para
los mayores de dieciocho (18) años, la tarjeta de identidad para los mayores de catorce
(14) años y menores de dieciocho (18) años o el registro civil de nacimiento para los
menores de catorce (14) años, expedidos bajo la organización y dirección de la Regis-
traduría Nacional del Estado Civil, acompañados de la prueba de domicilio cuando sea
el caso. Sin embargo, las personas que han cumplido con las condiciones establecidas
en el artículo 96 de la Constitución Política para ser colombianos por nacimiento y
no se les haya expedido los documentos que prueban la nacionalidad, podrán, única-
mente para efectos de renunciar a la nacionalidad colombiana, presentar la respectiva
solicitud acompañada de la documentación que permita constatar que la persona es
nacional colombiana y el cumplimiento de los requisitos exigidos en el citado artículo
de la Constitución Política.
1.2. De la categoría de ciudadano en ejercicio

La Constitución señala en su artículo 99 que la calidad de ciudadano en ejercicio
es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y
para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción. La ciudada-
nía se alcanza cuando concurren los elementos de la nacionalidad y la edad, esta última
establecida en la Carta de 1991, mientras la ley no disponga otra cosa, está en 18 años,
ha de acreditarse con la cédula que expida la Registraduría Nacional del Estado Civil. Se
pierde la ciudadanía de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad “y su ejercicio
se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley”.
1.3. Los requisitos para ser personero según la categoría del

municipio
Como ya lo señalamos, la Ley 1551 de 2012 modifica los requisitos para el des-
empeño del cargo de personero, según la correspondiente categoría de municipios. La
Corte Constitucional en su sentencia C-1067/01 “considera que la doctrina desarrollada
en la anterior sentencia también es suficiente para mostrar que carece de fundamento
el segundo cargo, según el cual es violatorio de la igualdad que la ley consagre requisi-
tos distintos para ser personero en las distintas categorías de municipios. Así, el actor
sostiene que el legislador no puede tomar en consideración la categoría de los munici-
pios para determinar las calidades de los personeros, ya que en la estructura de la rama
judicial no existen magistrados o jueces según los municipios donde desempeñan sus
funciones. Sin embargo, ese argumento no tiene sustento en la Carta pues, como ya se
[ 35 ]
señaló, el personero no tiene la calidad de agente del ministerio público en los términos
del artículo 280 superior4, por lo cual, no tiene por qué tener los mismos requisitos que
los funcionarios judiciales. Además, los personeros son funcionarios del orden muni-
cipal, mientras que los funcionarios judiciales tienen carácter nacional, a pesar de que
ejerzan sus atribuciones conforme a un reparto territorial de competencias. Por ello, es
normal que la ley establezca requisitos generales y uniformes para ser juez, por tratarse
de servidores públicos del orden nacional, mientras que ese principio no se aplica a los
personeros municipales, que son servidores de carácter local. La Corte comparte enton-
ces los planteamientos de los intervinientes y de la vista fiscal, en cuanto consideran que
si los personeros municipales no son, en sentido estricto, agentes del ministerio públi-
co ni ejercen esencialmente funciones judiciales, tampoco puede predicarse de ellos la
aplicación de los mismos requisitos de las autoridades judiciales ante quienes actúan…
…En tal contexto, teniendo en cuenta que el artículo 320 de la Constitución re-
conoce la posibilidad de categorizar los municipios, es también posible que la ley esta-
blezca diferentes clases de personerías y, en consecuencia, exija calidades distintas en
esos diversos municipios. La jurisprudencia de esta Corporación ya ha tenido oportu-
nidad de reconocer esta situación en los siguientes términos:
“Si la propia Constitución parte de la base de la falta de homogeneidad o de las diferencias
entre los municipios, basadas en circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal, al
permitir al legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a través de una regulación
normativa que prevea distintos regímenes para su organización y gobierno y administra-
ción acorde con los factores antes mencionados, no puede resultar extraño ni contrario al
ordenamiento constitucional el que la ley determine igualmente diferentes categorías de
personerías y de personeros. La personería, es una institución encajada dentro de la estruc-
tura orgánica y funcional municipal; por lo tanto, no puede sustraerse a las regulaciones
que con fundamento en el artículo 320 establezca el legislador para los municipios.
…Por último, es natural que el desempeño como personero en un municipio de

primera categoría difiera, en ciertos aspectos, de la misma actividad en uno de cuarta o
quinta categoría y, sin desconocer la importancia que ambos tienen dentro del marco
constitucional, sí resulta razonable que las calidades del primero sean, relativamente,
más exigentes frente a las del segundo. Por todo lo anterior, la Corte concluye que no
viola la igualdad que el legislador establezca distintos requisitos para los personeros
4 Hay que recordar que el artículo 280 de la Constitución señala que “Los agentes del ministerio público ten-
drán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces
de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”. Esto de ninguna manera quiere decir que los personeros
no hagan parte del ministerio público, en los términos del artículo 118 de la Constitución.
[ 36 ]
de municipios pertenecientes a distintas categorías. La norma acusada será entonces

declarada exequible”5.
1.4. Categoría de abogado titulado

Abogado (del latín advocatus, “llamado en auxilio”) es aquella persona que ejerce
profesionalmente la defensa jurídica de una de las partes en juicio, así como en toda
clase de procesos judiciales y administrativos. El abogado es considerado una persona
que debe obtener un título profesional universitario que determine su idoneidad para
actuar en la sociedad que lo necesita para solucionar o mejor aún prevenir sus con-
flictos jurídicos. El Gobierno Nacional mediante decreto 2802 de 2001 estableció unos
componentes básicos mínimos para los programas de derecho, permitiéndoles a las
universidades exigir requisitos adicionales como previos para otorgar el título corres-
pondiente6.
De la lectura de los artículos 25, 26, 27 y 69 de la Constitución de 1991, se infiere
que el abogado es el profesional del derecho que ha adelantado sus estudios en las
ciencias jurídicas en una Universidad pública o privada y que una vez ha cumplido con
todos los requisitos académicos y administrativos previos establecidos en el ordena-
miento jurídico vigente7, aquella le otorga el título profesional de abogado.
Señala el doctor Libardo Orlando Riascos Gómez, que se considera abogada “la persona
que ha egresado de la facultad de derecho de una universidad, ha cumplido con los requi-
sitos académicos y administrativos previos para obtener el título profesional de abogado
y adelanta los trámites administrativos para la inscripción en el registro nacional de abo-
gados y conjuntamente la obtención de la tarjeta profesional mediante memorial escrito
5 Sentencia C-1067 de 2001.

6 Con la finalidad de que los programas académicos de pregrado en Derecho cumplan condiciones básicas
de calidad para su ofrecimiento y funcionamiento, las Instituciones de Educación Superior dispondrán y
aportarán, de acuerdo con el procedimiento establecido en este Decreto, información que se refiera a los
resultados académicos, medios y procesos empleados, infraestructura institucional, dimensiones cualitati-
vas y cuantitativas y condiciones en que se desarrolla el programa académico en la institución.
7 Según el artículo 2º de la Ley 552 de 1999, se requiere que “el estudiante que haya terminado las materias
del pénsum académico [antes de la entrada en vigencia de la presente ley], elegirá entre la elaboración
y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura”. El texto entre corchetes y en
cursiva fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1053 de 2001, por
quebrantar el derecho a la igualdad. En consecuencia, las universidades públicas o privadas en base a la
autonomía universitaria, podrán imponer o no como obligatorio los exámenes preparatorios o cualquier
otro requisito adicional para otorgar el título de abogado, además de los preceptuados en el artículo 2º. Sin
embargo, como veremos más adelante, en Colombia no siempre han operado los mismos requisitos para
ser abogado, pues la Corte en la sentencia precitada distinguió tres etapas hasta antes de la expedición de
la Ley 446 de 1998, que impuso distintos requisitos.
[ 37 ]
dirigido a la unidad de registro nacional de abogados, de la sala administrativa del Consejo

Superior de la Judicatura con sede en la capital de la República. Existe la “Licencia provi-
sional” de abogado que se solicita al tribunal del distrito judicial del domicilio respectivo,
mientras el Consejo Superior de la Judicatura entrega la definitiva”8.
1.5. Otras calidades y cualidades

La Procuraduría General de la Nación señala como otras cualidades y calidades
de las personas a ocupar el cargo de personeros, las siguientes:
•• Honestidad. Se trata del actuar ceñido a los principios éticos del buen ciudadano
y del ejercicio profesional, con transparencia de sus actos públicos que no dejen
duda ni mancha sobre el ejercicio de sus responsabilidades y el desempeño como
ciudadano y profesional ejemplar.
•• Liderazgo. Capacidad para guiar, dirigir y controlar la conducta o las actitudes
de otras personas, inherentes a un cargo determinado, pero también para inter-
pretar los intereses de la sociedad y para proponer soluciones a sus demandas y
requerimientos.
•• Capacidad de toma de decisiones. Elegir de manera planeada, estructurada y au-
tónoma, entre diferentes situaciones la que más se ajuste para la optimización de
beneficios propios y comunes en el momento preciso.
•• Relaciones interpersonales. Capacidad para trabajar de forma objetiva, responsa-
ble, con colaboración, apoyo, entendimiento y sinergia en las acciones que invo-
lucran a diferentes personas.
•• Habilidades de planeación. Habilidad para organizar y preparar en un tiempo de-
terminado los recursos necesarios para la consecución de objetivos, ordenando
por prioridades la ejecución de tareas para obtener los mejores resultados.
•• Pensamiento estratégico. Capacidad para comprender rápidamente los cambios
del entorno, las oportunidades de servicio, las amenazas competitivas y las for-
talezas y debilidades de su propia organización a la hora de identificar la mejor
respuesta estratégica para la entidad.
•• Calidad humana y sensibilidad social. Hace relación al conjunto de características
del actuar, el pensar e interpretar el devenir de las personas y las comunidades,
en particular las más vulnerables, que motivan y conllevan a un ejemplar traba-
jo de dedicación y compromiso permanente e inquebrantable con la moral del
mandato de la personería.
8 ¿Quién es abogado en Colombia? http://akane.udenar.edu.co/derechopublico/Doctrina
[ 38 ]
2. Elección y periodo
A partir de 2008 y por disposición de la Ley 1031, los concejos municipales o
distritales, según el caso, para períodos institucionales de cuatro (4) años, elegirán
personeros municipales o distritales dentro de los primeros diez (10) días del mes de
enero del año siguiente a la elección del correspondiente concejo. Para ello, según
el artículo 35 de la Ley 1551 previamente deberá adelantarse un concurso público
de méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con
la ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo
siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto
año. Corresponde a la Procuraduría General de la Nación comunicar a los Concejos
Municipales y Distritales los resultados del concurso público de méritos, indicando
los respectivos puntajes en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles
que tendrá vigencia por el periodo institucional. Si en un municipio no se presentan
candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos lo hubiere superado, el Pro-
curador General de la Nación elaborará la lista con los candidatos de los municipios
vecinos que figuren en la lista de elegibles de acuerdo al puntaje, siempre y cuando
los municipios pertenezcan a la misma categoría. De esa lista, el concejo municipal o
distrital respectivo elegirá personero.
El artículo 35 de la Ley 1551 sustituyó el artículo 170 de la Ley 136 y retiró la posi-
bilidad legal que tenían los personeros de la reelección inmediata en su cargo hasta por
un periodo y que había posibilitado expresamente la Ley 1031.
El acto de elección del personero es crucial para la vida democrática de los muni-
cipios y es una de las principales responsabilidades de los concejos, que involucra tam-
bién a los partidos políticos. Por esta razón, en los reglamentos de los concejos debe
establecerse un procedimiento particular para su elección una vez surtido el concurso
de méritos organizado por la Procuraduría General de la Nación, que debe contemplar
por lo menos los siguientes aspectos:
•• Sensibilización ciudadana sobre la importancia del cargo de personero munici-
pal, que puede ser adelantada por las mismas bancadas o por el personero en
ejercicio. Se trata de alertar a la comunidad para que haga control social a este
importante proceso, de tal manera que sea lo más transparente posible y que a la
vez se inicie una comunicación de doble vía con su futuro defensor.
•• En audiencia pública, la plenaria oirá a los aspirantes con mayor puntaje del con-
curso público organizado por la Procuraduría General de la Nación. Cada aspi-
rante debe tener un tiempo prudencial para exponer su trayectoria y proyectos.
•• La elección del personero es prudente que se haga al menos una semana después
de realizada la audiencia pública.
[ 39 ]
Hay que tener presente que la Ley 974 estableció que los miembros de las cor-
poraciones públicas, elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo sig-
nificativo de ciudadanos, constituyen una bancada en la respectiva corporación, cada
miembro de una corporación pública pertenecerá exclusivamente a una bancada. Los
miembros de cada bancada actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán meca-
nismos democráticos para tomar sus decisiones en las corporaciones públicas en todos
los temas que los estatutos del respectivo partido o movimiento político no establez-
can como de conciencia.
Las bancadas tendrán derecho según la forma prevista en la Ley 974, a promover
citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plena-
rias de la respectiva corporación, a intervenir de manera preferente en las sesiones
en las que se voten proyectos normativos, a presentar mociones de cualquier tipo, a
hacer interpelaciones, a solicitar votaciones nominales o por partes y a postular can-
didatos. Las bancadas deben en consecuencia definir sus reglamentos internos y la
manera como escogerán a sus candidatos para los cargos de elección por parte de las
corporaciones públicas.
Hay que señalar que en el remoto e irresponsable caso en que dos o más personas
alegaren haber sido elegidas contralores, personeros, tesoreros, auditores o revisores
para un mismo período, dentro de los diez (10) días siguientes a la respectiva elec-
ción deberán entregar al alcalde las pruebas, documentos y razones en que fundan
su pretensión, tal como lo señala el artículo 101 del Decreto 1333 de 1986. Si así no lo
hicieren, el alcalde reunirá la documentación que fuere del caso y dentro de las vein-
ticuatro (24) horas siguientes la remitirá al tribunal de lo contencioso administrativo
para que decida, con carácter definitivo, si la elección se realizó con el lleno de las for-
malidades previstas en la ley o no. El tribunal fallará dentro del término de veinte (20)
días, durante el cual podrá ordenar y practicar pruebas de oficio. Cualquier persona
puede impugnar o defender la elección, contra esta y por motivos distintos de los que
fueron objeto de pronunciamiento por parte del tribunal, proceden las demás acciones
judiciales que consagre la ley. Mientras se realiza la posesión del contralor, personero,
tesorero, auditor o revisor válidamente elegido, la persona que venía desempeñando el
cargo continuará ejerciéndolo.
Finalmente, hay que tener en cuenta que el Acto Legislativo 01 de julio de 2003,
al adicionar un parágrafo al artículo 125 constitucional, estableció que “los períodos
establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el ca-
rácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos,
en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el
cual este fue elegido”.
[ 40 ]
3. Posesión
La Ley 136 en su artículo 171 establece que los personeros tomarán posesión
de su cargo ante el concejo o en su defecto ante el juez civil o promiscuo municipal,
primero o único del lugar.
3.1. El juramento
El artículo 122 de la Constitución establece que ningún servidor público entrará
a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desem-
peñar los deberes que le incumben. La sentencia C-616/97 que tuvo como Ponente al
doctor Vladimiro Naranjo Mesa da alcance a este mandato en los siguientes términos:
“La Constitución Política no solo no prohíbe el juramento, sino que, por el contrario, lo
contempla expresamente como una obligación en varias de sus normas. Resulta eviden-
te que la Constitución consagra el juramento como una institución propia del sistema
jurídico colombiano. No obstante que la Constitución de 1991, en la determinación de
los principios sobre los cuales se organiza el Estado colombiano, opta por un modelo no
confesional, no por ello puede decirse que el constituyente colombiano hubiera hecho
profesión de ateísmo. La invocación a la protección de Dios que se hace en el Preámbulo
de la Carta, tiene un significado pietista imposible de soslayar, que viene a ser comple-
mentado por la obligación de jurar por Dios que el constituyente impuso al presidente,
como ‘símbolo de la unidad nacional’. Cabe afirmar que el constituyente no descartó el
juramento como acto sagrado, como acto que pone por testigo a Dios respecto de las
afirmaciones o promesas que bajo juramento se profieren.”
Juramento y principio de buena fe. En un sentido jurídico acorde con la evolución

legal, doctrinal y jurisprudencial del concepto, correspondiente a la tradición pluralista
que se abre paso en el mundo jurídico, puede afirmarse que en la actualidad el significa-
do religioso del juramento ha sido atenuado o, en la mayor parte de los casos, elimina-
do. Por ello, la mayor parte de las legislaciones europeas y americanas han suprimido las
fórmulas sacramentales que expresamente se referían a Dios poniéndolo como testigo
de la verdad de cuanto se declarara. En sentido extrajurídico tampoco puede decirse
que hoy en día, jurar implique en sí y por sí, necesariamente, la expresión de principios
religiosos. Más bien podría afirmarse que, para la convicción popular, el juramento es,
simplemente, la afirmación que un sujeto hace, procurándoles a sus destinatarios la
convicción de que dice la verdad. Atenuado o eliminado el contenido religioso del jura-
mento en las normas legales, actualmente el sustento filosófico-jurídico de las normas
que lo consagran, sin imponer el pronunciamiento de fórmulas sagradas que expresa-
mente mencionen a Dios, se encuentra simplemente en el deber general de conducirse
[ 41 ]
de buena fe. En las normas que prescriben así la obligación de jurar, puede decirse que
la intención del legislador no es otra que la de exhortar de manera especial al juramen-
tado, para que su buena fe en la declaración de la verdad sea especialmente observada.
Juramento como medio de prueba. Desvinculado entonces del sentido religioso,
en la actualidad el juramento se estudia y se trata en ciertos casos como un medio
de prueba y con este significado se mantiene en la mayor parte de las legislaciones
contemporáneas. Simplemente es un arbitrio que propende a aumentar la garantía de
veracidad en las declaraciones de las partes vinculadas a las causas judiciales, o, en ge-
neral, de aquellas declaraciones de los individuos que los vinculan jurídicamente frente
a terceros. Esta garantía se ve reforzada por las sanciones penales que se derivan para
quien falta a la verdad mediando la referida formalidad. Nuestro sistema procesal ex-
presamente lo consagra como medio probatorio.
Juramento como garantía de veracidad. “La garantía de veracidad por la que pro-
pende el juramento como medio de prueba, encuentra su concreción en los tipos pe-
nales que sancionan el faltar a la verdad en las afirmaciones que se profieran bajo este
ritualismo. Todas las normas demandadas se refieren a un simple rito o solemnidad pro-
cesal, a un mero formalismo ajeno a todo contenido religioso, que es empleado como un
simple arbitrio legislativo para poner al juramentado de presente la obligación de obser-
var una buena fe especialísima en la manifestación de la verdad y para derivar una res-
ponsabilidad penal en caso de que se llegue a faltar a ella. Muchas de las normas deman-
dadas regulan un juramento “presunto”, en el cual, obviamente, no está contemplada la
obligación de emplear fórmulas pietistas o religiosas. Por ello la Corte Constitucional ha
considerado que la obligación de jurar impuesta o regulada por las normas sub exámine
violente las libertades antes estudiadas. Simplemente porque ella no tiene el alcance que
le atribuye el demandante, en cuanto no involucra para nada las creencias, ideologías o
juicios morales del juramentado. Ajena a todo significado religioso, ideológico o moral,
esa obligación no puede violentar al individuo en estos aspectos”9.
3.2. Requisitos para la posesión

El artículo 122 de la Carta señala que antes de tomar posesión del cargo, al reti-
rarse del mismo o cuando la autoridad competente se lo solicite, el personero deberá
declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración solo podrá
ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor pú-
blico. De la misma manera, la Ley 190 establece que todo aspirante a ocupar un cargo
o empleo público o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la adminis-
tración, deberá presentar ante la unidad de personal de la correspondiente entidad o
[ 42 ]
ante la dependencia que haga sus veces, el formato único de hoja de vida debidamente
diligenciado en el cual consignará la información completa que en ella se solicita:
•• Su formación académica, indicando los años de estudio cursados en los distintos
niveles de educación y los títulos y certificados obtenidos.
•• Su experiencia laboral, relacionando todos y cada uno de los empleos o cargos
desempeñados, tanto en el sector público como en el privado, así como la direc-
ción, el número del teléfono o el apartado postal en los que sea posible verificar
la información.
•• Inexistencia de cualquier hecho o circunstancia que implique una inhabilidad o
incompatibilidad del orden constitucional o legal para ocupar el empleo o cargo
al que se aspira o para celebrar contrato de prestación de servicios con la admi-
nistración.
Quien fuere nombrado para ocupar un cargo o empleo público o celebre un
contrato de prestación de servicios con la administración deberá, al momento de su
posesión o de la firma del contrato, presentar certificado sobre antecedentes discipli-
narios expedido por la Procuraduría General de la Nación y sobre antecedentes penales
expedido por el Departamento Administrativo de Seguridad, (DAS). Solo podrán con-
siderarse como antecedentes las providencias ejecutoriadas emanadas de autoridad
competente.
El artículo 6° de la Ley 311 de 1996 estableció que al tomar posesión de un cargo
como servidor público en todas las entidades del Estado o para laborar al servicio de
cualquier persona o entidad de carácter privado será indispensable declarar bajo la
gravedad del juramento, no tener conocimiento de procesos pendientes de carácter
alimentario y que cumplirán con sus obligaciones de familia10.
4. Las inhabilidades
Antes de conocer las inhabilidades de los personeros, es necesario saber que “el
concepto de inhabilidad está directamente relacionado con la ausencia de habilidad,
con la carencia de habilidad para ejercer o desarrollar una función”11. A su vez, una
habilidad se puede definir como “el potencial que el ser humano tiene para adquirir
10 El personero debe no solo observar esta elemental responsabilidad, sino que debe tener en cuenta que su
desacato por parte de los servidores públicos se constituirá en falta grave, cuando incumpla su obligación
por primera vez.
11 Bulla Jairo Enrique. Derecho disciplinario, 2ª edición, p. 93.
[ 43 ]
y manejar nuevos conocimientos y destrezas”12 y/o la “habilidad de un individuo para

realizar las diversas tareas de su puesto”13.
Por su parte, la Corte Constitucional ha dicho que las inhabilidades son “aquellas
circunstancias creadas por la constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una
persona sea elegida o designada para un cargo público y, en ciertos casos, que la perso-
na que ya viene vinculada al servicio público continúe en él […]”14.
El Consejo de Estado se ha ocupado del tema de la definición de las inhabilidades
y del alcance y efecto de las mismas, así: “[…] las inhabilidades son defectos, impedimen-
tos o prohibiciones para ser nombrado o elegido en un cargo o empleo y para ocuparlo,
por lo que constituyen una limitación al derecho fundamental de acceso a los cargos pú-
blicos (C.N. art. 40). Por estas razones, esas restricciones solamente están expresamente
reguladas en la Constitución o en la ley y, en consecuencia, no procede la aplicación
analógica, ni extensiva de las mismas. De hecho, aunque si bien es cierto, en principio,
todos los ciudadanos gozan de la garantía de acceso a la función pública, no es menos
cierto que este derecho no es absoluto y puede ser limitado por el constituyente o por
el legislador cuando se trata de preservar los principios de moralidad, transparencia e
imparcialidad de la función administrativa y de garantizar el derecho de igualdad de
oportunidades (C.N. arts. 209 y 13). Por consiguiente, solamente puede restringirse el
derecho de acceso a la función pública si la ley y la Constitución señalan en forma expre-
sa las inhabilidades para ser elegido o nombrado en un determinado empleo público y
en los precisos términos de la norma que se trate. Así las cosas, se entiende que los regí-
menes de excepción, más en tratándose de aquellos referidos a la limitación del ejercicio
de los derechos políticos, son por esencia taxativos, de manera que el fallador solo podrá
considerar en su juicio, los que previamente ha consagrado el legislador”15.
“Estar inhabilitado significa que no tiene o no cuenta con la capacidad legal plena para po-
der desempeñar una función pública, para ejercer un cargo, para desarrollar un contrato”16.
4.1. Finalidad de las inhabilidades

La Corte Constitucional mediante sentencia C-483 de 1998, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo, expresó:
“La inaplazable necesidad de purificar los procesos de acceso a la función pública, ha
dado lugar a la consagración de inhabilidades, entendidas como hechos o circunstancias
12 www.uv.mx/Universidad/doctosofi/nme/glos.htm
13 portafoliodigitalco.bligoo.com/content/view/322725/Glosario.html
14 Sentencia C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
15 Consejo de Estado, Sección Quinta, Expediente 3635, M. P. Darío Quiñones Pinilla, 25 de agosto de 2005.
16 Bulla, Jairo Enrique, ibíd.
[ 44 ]
antecedentes, predicables de quien aspira a un empleo, que, si se configuran en su caso

en los términos de la respectiva norma, lo excluyen previamente y le impiden ser elegido
o nombrado (…) Claro está, las inhabilidades deben ser contempladas en relación con el
cargo del que se trata, según las peculiaridades de su ejercicio y el tipo de responsabilida-
des, atribuciones y competencias que asume el servidor público correspondiente”.
En otro pronunciamiento, esta Corporación señaló que las inhabilidades “tienen

como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y
eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”17.
4.2. Inhabilidades previstas en la Constitución y en la Ley 136

El artículo 4° del Acto Legislativo No. 1 de 2009, modificatorio del artículo 122 de
la Carta, estableció que:
“sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como
candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públi-
cos, ni celebrar personalmente o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quie-
nes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten
el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con
la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa hu-
manidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior. Tampoco quien haya dado lugar,
como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por
sentencia ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, sal-
vo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño”.
El artículo 174 de la Ley 136 dispone las inhabilidades para ser Personero y señala
que no podrá ser Personero quien:
a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde
municipal, en lo que le sea aplicable
La Corte Constitucional declaró la constitucionalidad de este literal en la senten-
cia C-483 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta providencia se señaló:
“En efecto, el Congreso es competente para establecer inhabilidades e incompatibili-
dades y la atribución constitucional del legislador es clara a ese respecto en el caso de
los personeros municipales. El artículo 118 de la Carta Política señala que el ministerio
público será ejercido, entre otros funcionarios, por los personeros municipales, quienes
serán elegidos por los concejos para el período que fije la ley (art. 313 C.P.).
17 Sentencia C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[ 45 ]
Por su parte, el artículo 150, numeral 23 de la Constitución Política establece que

corresponde al Congreso
“expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas”, lo cual implica que, a
falta de norma específica de rango constitucional que defina quién habrá de establecer el
régimen de incompatibilidades e inhabilidades de un cierto empleo, ello atañe al legislador”.
En cuanto al hecho de que el personero municipal tenga el mismo régimen de inhabili-
dades e incompatibilidades que el alcalde, la Corte expresó: “El literal acusado hace parte
del artículo 174 de dicha Ley y su objeto consiste en determinar las causas por las cuales
una persona no puede ser elegida para ejercer el cargo de personero municipal y en este
sentido, independientemente del contenido de cada una de ellas –que no es el momento
de examinar por no haber sido todas acusadas–, no encuentra la Corte que el legislador
haya vulnerado la Constitución por el solo hecho de consagrar, en calidad de tales, las
circunstancias y motivos de inelegibilidad que configuran el régimen correspondiente,
basándose en los hechos o circunstancias que él mismo, en el aludido estatuto, ha pre-
visto para los alcaldes. No hay allí ruptura de principios superiores ni ofensa alguna a las
normas constitucionales.
Siendo evidente que al legislador corresponde establecer las razones de inhabili-
dad de las dos modalidades de servicio público –alcaldías y personerías–, nada se opone
a que, plasmadas las referentes a uno de tales cargos, al enunciar las relativas al otro con-
sidere la ley que los mismos hechos son válidos en lo que por su naturaleza y funciones
aparezca pertinente, para los fines de estatuir tales requisitos negativos. Y con tal forma
de expresar la voluntad legislativa ningún derecho de los aspirantes se quebranta, como
tampoco se afectaría el sistema jurídico si se optara por establecer regímenes comunes,
es decir, una enumeración de inhabilidades o incompatibilidades que cobijara varios car-
gos. Satisfaría el legislador la necesidad de predeterminar los motivos correspondientes,
sin necesidad de repetir la lista con respecto a cada empleo, y sin contemplar –no está
obligado a hacerlo– causas diferentes e irrepetibles para cada uno de ellos”.
La inconstitucionalidad de este literal a) volvió a ser demandada, frente a lo cual
la Corte Constitucional en sentencia C-767 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
declaró “Estarse a lo resuelto en la sentencia C-483 de 1998, que declaró la exequibilidad
del artículo 174 numeral a) de la Ley 136 de 1994”. En este caso se presentó el fenómeno
de cosa juzgada constitucional.
Ahora bien, las inhabilidades de los alcaldes están previstas en el artículo 95 de la
Ley 136 de 1994. Este artículo fue modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000,
el cual fue declarado exequible por la por la Corte Constitucional mediante sentencia
C-837 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, “en relación con el cargo por violación del
principio de unidad de materia”.
El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000
[ 46 ]
No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal

o distrital:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos o haya perdido la inves-
tidura de congresista o, a partir de la vigencia de la Ley 617, la de diputado o concejal o
excluido del ejercicio de una profesión o se encuentre en interdicción para el ejercicio
de funciones públicas.
2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya
ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa
o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden na-
cional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la
ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo municipio.
3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de
negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con
entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los con-
tratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien dentro
del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones o de las entidades que presten servicios públicos domici-
liarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.
4. Quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente o de parentesco hasta
el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios
que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil,
política, administrativa o militar en el respectivo municipio o con quienes dentro del mis-
mo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas
o contribuciones o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de se-
guridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio. Este numeral,
que normalmente sería aplicable a los personeros, solo es válido para los alcaldes, ya que
el literal f) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 es norma especial y prevalece.
Respecto a este numeral el Consejo de Estado expresó:
“reiterada jurisprudencia de la Sección ha sostenido la tesis de que las inhabilidades pre-
vistas para los alcaldes no se aplican a los personeros si dentro de las establecidas para
estos, existe una especial, excluyéndose en consecuencia la remisión legal del literal a) del
artículo 174 de la Ley 136 de 1994, por existir al tenor del mismo precepto el literal f) que
regulaba el asunto concreto”18.
18 Consejo de Estado en fallo de Segunda instancia, Radicado interno No. 3595 de fecha 13 de mayo de 2005
con Ponencia de la Consejera María Noemí Hernández Pinzón.
[ 47 ]
“[…]de manera alguna el Personero se somete a un proceso de inscripción de su can-

didatura, como ocurre con los alcaldes, ni mucho menos su elección proviene del voto
popular, sino de un cuerpo colegiado y que en ese orden de ideas el cargo de personero
no está supeditado a la voluntad del electorado, solo así se explica que la inhabilidad se
da en relación con los concejales que intervienen en su elección como lo estatuye el literal
f) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
La Sala recogió el principio de especialidad que en su oportunidad asumió tam-

bién la Corte Constitucional19 como principio hermenéutico de interpretación y deter-
minó que con base en la aplicación de dicho principio, si dentro de las causales previs-
tas para los Personeros, existía alguna que en detalle atendiera el asunto y fuera tomada
de las inhabilidades previstas para los alcaldes, debe estarse a ella; pues el cotejo que
rige no debe ser de carácter literal, sino material”20.
En la sentencia C-767 de 1998 la Corte para darle alcance al aparte “en lo que le
sea aplicable” (literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994) acudió a los principios
hermenéuticos de interpretación para encontrar, no solo el sentido que al Legislador
inspiró, sino porque la Corporación estimaba que debía realizarse un cotejo de los con-
tenidos materiales inmersos en las causales encontradas, por ello acertadamente advir-
tió que “(…) entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula
una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas
para acceder igualitariamente a los cargos públicos (…)”21.
“La Corte Constitucional en una interpretación sistemática otorgó al numeral 4 del ar-
tículo 95 de la Ley 136 de 1994, un criterio especial de inaplicabilidad frente a la norma
especial prevista por el literal f) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, adquiriendo tal
pronunciamiento un poder coercitivo similar al de la ley, por tratarse del Máximo Órgano
Judicial que guarda la integridad y supremacía de la Constitución”22.
5. Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo munici-

pio en un periodo de doce (12) meses antes de la fecha de la elección.
19 Sentencia C-767 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

20 Revocatoria directa de los fallos de primera y segunda instancia por parte del Procurador General de la
Nación. Expediente número 089-2697-05. Fecha 6 de julio de 2006.
21 Sentencia C-767 de 1998 ya citada.
22 Revocatoria directa de los fallos de primera y segunda instancia por parte del Procurador General de la
Nación. Expediente número 089-2697-05. Fecha 6 de julio de 2006.
[ 48 ]
Legislación anterior
El texto original del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, antes que fuera modificado
por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, era del siguiente tenor:
No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
1. Haya sido condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre
los diez años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos y
culposos, siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado.
Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sen-
tencia C-194 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
2. Se halle en interdicción judicial, inhabilitado por una sanción disciplinaria, sus-
pendido en el ejercicio de su profesión o haya sido excluido de esta.
3. Haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección
administrativa en el respectivo municipio, dentro de los seis meses anteriores a la elección.
4. Se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres
(3) meses anteriores a la elección.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-767 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
resolvió “inhibirse de conocer de la demanda del ciudadano Pedro Pablo Parra contra el
artículo 95 numeral 4 de la Ley 136 de 1994, por inexistencia de la norma acusada en el
ordenamiento legal colombiano”. Al respecto, la Corte expresó: “En efecto, el literal b) del
artículo 174 de la Ley 136 de 1994 establece la inhabilidad específica para los Personeros,
según la cual no podrá ser personero quien “haya ocupado durante el año anterior, cargo
o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio”.
Se puede observar entonces que tanto el numeral 4 del artículo 95 como el literal b) del
artículo 174 consagran inhabilidades referidas a que el aspirante al cargo se haya desempe-
ñado en la administración pública en un determinado período anterior a la elección. Ahora
bien, la pregunta natural que surge es si la ley quiso establecer una doble inhabilidad en
este campo para los personeros o si, por el contrario, la existencia del literal b) del artículo
174 implica que a los personeros no es aplicable la inelegibilidad prevista para los alcaldes
por el numeral 4 del artículo 95. […] [E]n la medida en que la propia ley previó una inhabi-
lidad específica para ser personero cuando la persona ocupó previamente un cargo en la
administración, la cual está contenida en el literal b) del artículo 174, no parece razonable
extender a los personeros la inhabilidad sobre el mismo tema prevista para el alcalde. Debe
entenderse entonces que la inhabilidad establecida por el numeral 4 del artículo 95 no es
aplicable a los personeros, no solo debido a la interpretación estricta de las causales de
inelegibilidad sino también en virtud del principio hermenéutico, según el cual la norma
especial (la inhabilidad específica para personero) prima sobre la norma general (la remi-
sión global a los personeros de todas las inhabilidades previstas para el alcalde)”.
[ 49 ]
5. Durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de

contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros o haya celebrado
por sí o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u
organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que
deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-618 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en los términos del fundamento jurí-
dico No. 5 de la sentencia: “5. Por lo anterior, la Corte encuentra que la inhabilidad esta-
blecida por la norma impugnada no restringe en forma irrazonable o desproporcionada
el derecho de los ciudadanos a ser elegido, pues establece que no pueden ser alcaldes
aquellas personas que durante el año anterior a su inscripción hayan intervenido en con-
tratos con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel
administrativo, siempre y cuando tales contratos deban ejecutarse o cumplirse con el res-
pectivo municipio. Con todo, la Corte considera que una interpretación puramente literal
de la norma suscita problemas constitucionales, por lo cual será necesario condicionar
su alcance a fin de ajustar su sentido a la Constitución. En efecto, el ordinal no solo no
distingue los tipos de contratos que generan la inhabilidad sino que expresamente señala
que esta surge de contratos de “cualquier naturaleza”, con lo cual podría entenderse que la
inelegibilidad opera en casos en donde su aplicación sería manifiestamente inconstitucio-
nal. Así, sería absurdo que se señalara que no puede ser alcalde una persona por cuanto en
el año anterior suscribió con el municipio un contrato para la prestación del servicio de
luz, pues estos contratos son ofrecidos a todos los habitantes de la localidad, como lógica
consecuencia del papel que juega el municipio en la prestación de los servicios públicos
(CP. art. 311).
Por ello la propia Constitución, al definir el régimen de incompatibilidades de los

congresistas, y señalar que estos no podrán contratar o realizar gestiones ante entida-
des públicas o que manejen dineros públicos, expresamente señaló que esa prohibi-
ción no cobija “la adquisición de bienes y servicios que se ofrecen a los ciudadanos en
igualdad de condiciones” (CP. art. 180 ord. 4). Conforme a lo anterior, la Corte entiende
que la disposición acusada no se aplica a aquellos contratos por medio de los cuales la
administración ofrece, en igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y personas,
un determinado bien o servicio, en desarrollo de sus funciones constitucionales y lega-
les, tal y como sucede por ejemplo con la prestación de los servicios públicos, pues en
tal caso la inhabilidad sería totalmente irrazonable. Así interpretada la norma, la Corte
considera que ella no desconoce el derecho de participación política y por ende es
constitucionalmente admisible”.
[ 50 ]
6. Haya sido representante legal de entidades que administren tributos o contri-

buciones parafiscales en el municipio dentro de los tres (3) meses anteriores a los de la
elección.
7. Tenga doble nacionalidad, con excepción a los colombianos por nacimiento.
Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia
C-151 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
8. Tenga vínculo de matrimonio, unión permanente o de parentesco en segundo
grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil con funcionarios del res-
pectivo municipio que dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección estuvieron
ejerciendo autoridad civil, política, administrativa o militar.
9. Esté vinculado por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del
tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con personas que
se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento para la elección de miembros
al concejo municipal respectivo.
Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sen-
tencia C-329 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. El aparte subrayado también fue
declarado exequible mediante Sentencia C-373 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
10. Haya perdido la investidura de congresista, de diputado o de concejal en ra-
zón del artículo 291 de la Constitución Política, dentro de los diez años anteriores a la
inscripción.
11. Haya sido condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, de acuerdo
con el artículo 122 de la Constitución Política.
Parágrafo. Nadie podrá ser elegido simultáneamente alcalde o miembro de una
corporación o cargo público, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea
parcialmente.
b) Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la ad-
ministración central o descentralizada del distrito o municipio
La Corte Constitucional declaró exequible este literal mediante sentencia C-617 de
1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, con base en las siguientes consideraciones:
“El legislador […] goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabili-
dad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no
contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales,
le es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación
acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto
de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres
en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los
servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la
[ 51 ]
dicha calidad tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitu-

ción. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de
su papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de contenido la
función legislativa misma”.
Por otra parte,
“[l]a extensión de las incompatibilidades en el tiempo no está prohibida por la Constitu-
ción Política y, por el contrario, ella misma utiliza esa modalidad de prescripción de con-
ductas, llevando el término de la incompatibilidad más allá del lapso de ejercicio del car-
go, tal como lo hace en su artículo 181, cuando al estipular la vigencia de las que afectan a
los congresistas ordena que, en caso de renuncia, se mantengan durante el año siguiente a
su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Adicionalmente, nada hay en la Carta Política que impida al legislador ampliar el

término de las incompatibilidades que consagra”.
c) Haya sido condenado, en cualquier época, a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos o culposos
La pena privativa de la libertad es la “medida dispuesta por la autoridad judicial
al encontrar responsabilidad penal del sentenciado”23.
En cuanto a los delitos culposos, es pertinente anotar que “el artículo 23 de la Ley
599 de 2000 define la culpa como una modalidad de conducta punible que se configura
cuando el resultado típico es producto de la infracción al deber objetivo de cuidado,
y el agente debió haberlo previsto por ser previsible, o habiéndolo previsto confió en
poder evitarlo”24.
d) Haya sido sancionado disciplinariamente por faltas a la ética profesional
en cualquier tiempo
“La ética es la conducta que se ajusta a lo bueno, lo honesto, lo justo, al deber ser de las
cosas y a la disciplina en cada una de nuestras acciones. La ética es el fundamento esencial
del trabajo profesional de todos y cada uno de los abogados”25.
La Ley 1123 del 22 de enero de 2007, constituye el Código Disciplinario del Abo-
gado. Las faltas de que trata esta ley son aquellas por las cuales el abogado puede ser
sancionado disciplinariamente, tal como más adelante se señala en este documento.
23 www.consejerolegal.info/diccionario.html
24 http://gavillan5.blogspot.com/2006/08/delito-culposo-y-el-deber-objetivo-de.html
25 Código de ética, Cavelier abogados. Disponible en: http://intranet.cavelier.com/Library/documents
[ 52 ]
Este literal fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sen-
tencia C-617 del 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Las consideraciones más
importantes que se tuvieron en cuenta fueron:
“La Corte Constitucional debe reiterar que cuando el legislador prohíbe la elección de una
persona para un cargo por el hecho de haber sido ella sancionada penal o disciplinaria-
mente, sin establecer un término máximo hacia el pasado, alusivo al momento en el cual
se impuso la sanción, no establece una pena irredimible, sino que se limita a prever un
requisito adecuado a la índole y exigencias propias de la función pública que se aspira a
desempeñar. No se trata de aplicar a quien ya fue sancionado una sanción, castigo o pena
adicional, sino de subrayar que la confianza pública en quien haya de cumplir determi-
nado destino o de ejercer cierta dignidad exhiba unos antecedentes proporcionados a la
responsabilidad que asumiría si fuera elegido, en guarda del interés colectivo. […]
Que el legislador exija a los aspirantes al cargo una hoja de vida sin mancha, específica-
mente en el plano disciplinario –que es primordialmente el que correrá a cargo del Per-
sonero en el municipio o distrito– en modo alguno significa una sanción irredimible para
quien fue ya sancionado, sino la garantía para el conglomerado acerca del adecuado com-
portamiento anterior de quien pretende acceder a la gestión pública correspondiente”.
e) Se halle en interdicción judicial

“La interdicción se concibe como una forma de privar al interdicto de la administración
de sus bienes, y así protegerlo de las consecuencias de sus actos, de los cuales él no es
responsable. El proceso judicial de interdicción se rige por lo establecido en el artículo 659
del Código de Procedimiento Civil, el cual puede terminar en un decreto de interdicción
provisoria o definitiva”26.
El artículo 1504 del Código Civil señala que son absolutamente incapaces las per-
sonas con discapacidad mental, los impúberes y los sordomudos que no puedan darse
a entender. Por otra parte, dispone que son incapaces relativos los disipadores que se
hallen bajo interdicción, cuyos “actos pueden tener valor en ciertas circunstancias y
bajo ciertos respectos determinados por las leyes”. De este modo, la persona que se
encuentre en interdicción judicial es un incapaz relativo que está inhabilitado para ser
personero.
26 Instrucción administrativa No. 29 de 6 de diciembre 2004, Superintendencia de Notariado y Registro. Dis-

ponible en: http://www.ubiquando.com.co
[ 53 ]
f) Sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afi-

nidad o primero civil o tenga vínculos por matrimonio o unión permanente con
los concejales que intervienen en su elección, con el alcalde o con el procurador
departamental
El numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 es inaplicable frente a lo previs-
to en este numeral, pues prevalece la norma especial.
g) Durante el año anterior a su elección, haya intervenido en la celebración
de contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros o haya
celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con
entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel
administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio
Este literal señala lo mismo que el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994
(texto original), que establecía las inhabilidades para ser alcalde y que fue modificado
por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, aunque dicho numeral 5 del artículo 95 de la
Ley 136 de 1994 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Senten-
cia C-618 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en los términos del fundamento
jurídico No. 5 de la sentencia.
h) Haya sido representante legal de entidades que administren tributos o
contribuciones parafiscales en el municipio dentro de los tres meses anteriores a
su elección
Este literal señala lo mismo que el numeral 6 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994
(texto original), que establecía las inhabilidades para ser alcalde. Respecto a este tema
es importante mencionar la sentencia de 20 de mayo de 1999, Consejo de Estado sec-
ción quinta, M.P. Mario Alario Méndez Rad. 2217:
“Según lo establecido en el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional,
según fue compilado mediante el Decreto 111 de 1996, los ingresos corrientes de la Na-
ción son tributarios y no tributarios; son ingresos tributarios los impuestos, directos e
indirectos, e ingresos no tributarios las tasas y las multas. Y son contribuciones parafisca-
les, dice el artículo 29, gravámenes obligatorios establecidos por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio de ese grupo.
Entonces, el artículo 95, numeral 6, de la Ley 136 de 1994 está referido a tributos, que son
tales, según lo expuesto, los impuestos, directos e indirectos, no a ingresos no tributarios,
como las tasas y las multas; también está referido a contribuciones parafiscales”. Para ma-
yor claridad, se expone a continuación una breve explicación de los impuestos directos e
indirectos, que corresponde a la principal clasificación de los impuestos:
“Los impuestos directos son aquellos que recaen directamente sobre la persona, empresa,
sociedad, etc. Entre los impuestos directos se pueden clasificar: los impuestos a la renta, al
[ 54 ]
enriquecimiento, o aquellos que se cobran por trámites personales como la obtención de

documentos, pagos de derechos y licencias, etc.
Los impuestos indirectos, de otra parte, se le imponen a bienes y servicios y a las transac-
ciones que se realizan con ellos; es decir, las personas, indirectamente, a través de la com-
pra de bienes y servicios, pagan el impuesto, aun cuando el Estado no les está cobrando
directamente el impuesto a estas. Los impuestos indirectos, entonces, se cobran en la
compra y venta de bienes y servicios y al realizar otro tipo de transacciones comerciales
como la importación de bienes (traer bienes desde otros países). Un caso típico de este
tipo de impuesto es el impuesto al valor agregado (IVA)”27.
4.3. Inhabilidades previstas en el Código Disciplinario Único

Las causales específicas de inhabilidad de los personeros están establecidas en la
Ley 136 de 1994, sin embargo, hay otra serie de inhabilidades señaladas en la Ley 734.
En el mismo sentido que el antiguo Código, en el libro I (Parte general), Título IV
(De los derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades, impedimentos, inhabi-
lidades y conflicto de intereses del servidor público), Capítulo cuarto (Inhabilidades,
impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses), encontramos el artículo 36
que señala: “Se entienden incorporadas a este código las inhabilidades, impedimentos,
incompatibilidades y conflicto de intereses señalados en la Constitución y en la ley”.
Lo anterior indica que las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y
conflicto de intereses señalados en la constitución y la ley para los servidores públicos
(en este caso los personeros), están incorporados en el Código Disciplinario Único.
El artículo 38 de la ley 734 de 2002 dispone:
“También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la eje-
cutoria del fallo, las siguientes:
1. Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política,
haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito
doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.
2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años
por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres
años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
3. Hallarse en estado de interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria
o penal, o suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a
desempeñar se relacione con la misma.
27 http://www.lablaa.org/blaavirtual/ayudadetareas/economia/econo102.htm
[ 55 ]
4. Haber sido declarado responsable fiscalmente.

Parágrafo 1°. Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el
ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años
siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la
Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere proceden-
te, cuando la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de
responsables fiscales. Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la providencia, quien
haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere pagado la suma establecida en
el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de responsables fiscales, continuará siendo
inhábil por cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad
fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años
si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales
vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales
vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igual o inferior a 10 salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
Parágrafo 2°. Para los fines previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución
Política a que se refiere el numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten
el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimo-
nio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida,
uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una conducta
dolosa, cometida por un servidor público. Para estos efectos la sentencia condenatoria
deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que afecte el
patrimonio del Estado”.
4.4. Inhabilidad sobreviviente

Las inhabilidades sobrevinientes se presentan, de acuerdo al artículo 37 del Có-
digo Disciplinario Único, cuando al quedar en firme la sanción de destitución e inhabi-
lidad general o la de suspensión e inhabilidad especial o cuando se presente el hecho
que las generan el sujeto disciplinable sancionado se encuentra ejerciendo cargo o fun-
ción pública diferente de aquel o aquella en cuyo ejercicio cometió la falta objeto de la
sanción. En tal caso, se le comunicará al actual nominador para que proceda en forma
inmediata a hacer efectivas sus consecuencias.
4.5. Otras inhabilidades

La Ley 1454, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanis-
mos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
[ 56 ]
control de la gestión pública, establece unas inhabilidades genéricas a los servidores

públicos que también deben ser observadas por el Personero:
•• Inhabilidad para que ex empleados públicos contraten con el Estado. Directa o
indirectamente las personas que hayan ejercido cargos en el nivel directivo en
entidades del Estado y las sociedades en las cuales estos hagan parte o estén vin-
culados a cualquier título, durante los dos (2) años siguientes al retiro del ejercicio
del cargo público, cuando el objeto que desarrollen tenga relación con el sector al
cual prestaron sus servicios. Esta incompatibilidad también operará para las per-
sonas que se encuentren dentro del primer grado de consanguinidad, primero de
afinidad, o primero civil del ex empleado público.
•• Inhabilidad para contratar de quienes financien campañas políticas. Según el artículo
2° de la ley 1454, las personas que hayan financiado campañas políticas a la Presi-
dencia de la República, a las gobernaciones o a las alcaldías con aportes superiores
al dos punto cinco por ciento (2.5%) de las sumas máximas a invertir por los can-
didatos en las campañas electorales en cada circunscripción electoral, quienes no
podrán celebrar contratos con las entidades públicas, incluso descentralizadas, del
respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato. La inhabilidad
se extenderá por todo el período para el cual el candidato fue elegido. Esta causal
también operará para las personas que se encuentren dentro del segundo grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil de la persona que ha financia-
do la campaña política. Esta inhabilidad comprenderá también a las sociedades exis-
tentes o que llegaren a constituirse distintas de las anónimas abiertas, en las cuales el
representante legal o cualquiera de sus socios hayan financiado directamente o por
interpuesta persona campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gober-
naciones y las alcaldías. La inhabilidad contemplada en esta norma no se aplicará
respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales.
•• Inhabilidad para contratar de quienes incurran en actos de corrupción. Las perso-
nas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la co-
misión de delitos contra la Administración Pública cuya pena sea privativa de la
libertad o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados
por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos
ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior, o
soborno transnacional, con excepción de delitos culposos. Esta inhabilidad se
extenderá a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus matrices y
a sus subordinadas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas. La inha-
bilidad se extenderá por un término de veinte (20) años.
[ 57 ]
5. Incompatibilidades
Una incompatibilidad consiste en el “impedimento o tacha legal para ejercer una
función determinada, o para ejercer dos o más cargos a la vez”28. Por su parte, la Ley 5ª o
reglamento del Congreso señala que “Las incompatibilidades son todos los actos que no
pueden realizar o ejecutar los Congresistas durante el período de ejercicio de la función”.
La incompatibilidad ha sido definida por la Corte Constitucional como “aquellas
circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una
persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos casos, impiden el ejer-
cicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como obje-
tivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes
van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”29.
La regulación de las incompatibilidades busca preservar el “interés superior que pue-
de verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de inte-
reses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independen-
cia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”30.
5.1. Incompatibilidades previstas en la Constitución y en la Ley 136

La Constitución señala las siguientes incompatibilidades:
•• Artículo 126. Los servidores públicos no podrán nombrar como empleados a
personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consangui-
nidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matri-
monio o unión permanente. Tampoco podrán designar a personas vinculadas
por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su
designación. Se exceptúan los nombramientos que se hagan en aplicación de las
normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos.
•• Artículo 127. Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta
persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o
con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las
excepciones legales.
•• Artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2004. A los empleados del Estado que se des-
empeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad
les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos
y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
28 http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=incompatibilidad
29 Sentencia C-329 de 1995. M. P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
30 Sentencia C-181 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
[ 58 ]
sufragio. A los miembros de la fuerza pública en servicio activo se les aplican las
limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.
•• Artículo 127. La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respal-
dar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta.
•• Artículo 129. Los servidores públicos no podrán aceptar cargos, honores o re-
compensas de gobiernos extranjeros u organismos internacionales, ni celebrar
contratos con ellos, sin previa autorización del gobierno.
El artículo 175 de la Ley 136 de 1994 establece que “además de las incompatibi-
lidades y prohibiciones previstas para los alcaldes en la Ley en lo que corresponda a su
investidura, los personeros no podrán:
a. Ejercer otro cargo público o privado diferente;
b. Ejercer su profesión, con excepción de la cátedra universitaria.
Las incompatibilidades de que trata este artículo se entienden sin perjuicio de las
actuaciones que deba cumplir el personero por razón del ejercicio de sus funciones”.
La Corte Constitucional declaró exequible el apartado “ley en lo que corres-
ponda a su investidura” mediante sentencia C-200 de 2001, M. P. Eduardo Montea-
legre Lynett. En esta providencia la Corte señaló que “si el objetivo constitucional
de las incompatibilidades es la protección de la moralidad y transparencia públicas,
el acceso a los cargos de alcalde y personero municipal pueden tratarse como igua-
les, puesto que las dos investiduras suponen el ejercicio de autoridad local y de la
máxima responsabilidad social. Así las cosas, es válido constitucionalmente que el
legislador equipare las causales de incompatibilidad para acceder a los cargos de al-
calde y personero municipal si se tiene en consideración la finalidad propuesta con
las restricciones para acceder y permanecer en la función pública”. Igualmente, la
Corporación hace un estudio de la razonabilidad y proporcionalidad de la extensión
de las incompatibilidades del alcalde al personero (test).
5.2. Incompatibilidades de los alcaldes aplicables a los personeros

El artículo 96 de la Ley 136 de 1994 señala que los alcaldes, así como los que lo
reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:
1. Celebrar en su interés particular por sí o por interpuesta persona o en represen-
tación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas
que manejen o administren recursos públicos.
2. Tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controver-
sias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
3. La Corte Constitucional declaró exequible este numeral mediante sentencia
C-231 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[ 59 ]
4. Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funciones, en la celebra-

ción de contratos con la administración pública.
5. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fuera del ejercicio
de sus funciones, en los cuales tenga interés el municipio, distrito o sus entidades
descentralizadas.
6. Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administrativas o jurisdic-
cionales o que administren tributos.
Las incompatibilidades señaladas anteriormente se entienden sin perjuicio de
las actuaciones de todo orden que deba cumplir el alcalde por razones del ejercicio
de sus funciones.
Para efectos de lo dispuesto en el numeral 3°, al alcalde le son aplicables las ex-
cepciones a las incompatibilidades de que tratan los literales a), b), c) y d) del artículo
46 de la Ley 136.
Corresponde ahora conocer las excepciones mencionadas, pues también son ex-
tensibles a los personeros. El artículo 46 de la Ley 136 de 1994 establece que “lo dispues-
to en los artículos anteriores no obsta para que los concejales puedan ya directamente
o por medio de apoderado, actuar en los siguientes asuntos:
a. En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales
conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos, tengan interés;
b. Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas
que graven a las mismas personas;
c. Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase ofrezcan
al público, o condiciones comunes a todos los que lo soliciten.
(Adicionado por el artículo 42 de la Ley 617 de 2000). Usar los bienes y servicios que las
entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de
seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten;
d. Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la rama jurisdic-
cional. Sin embargo, los concejales durante su período constitucional no podrán
ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto
gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los estableci-
mientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y
las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más
del cincuenta por ciento (50%) del capital”.
6. Prohibiciones
Las prohibiciones son todas aquellas actuaciones que el personero no puede
realizar, so pena de incurrir en faltas sancionables hasta con su destitución si dichas
[ 60 ]
prohibiciones también son calificadas como faltas gravísimas por el Código Discipli-
nario Único. El artículo 175 de la Ley 136 de 1994 señala que además de las incompati-
bilidades de los alcaldes, a los personeros también les son aplicables las prohibiciones
previstas para aquellos. El artículo 97 de la Ley 136 de 1994 señala que está prohibido
a los alcaldes:
1. Inmiscuirse en asuntos de actos oficiales que no sean de su competencia.
2. Decretar en favor de cualquier persona o entidad, gratificaciones, indemnizacio-
nes o pensiones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos recono-
cidos con arreglo a la ley, los acuerdos y las decisiones jurisdiccionales.
3. Decretar por motivos políticos, actos de proscripción o persecución contra per-
sonas o corporaciones o decretar insubsistencias masivas. Los retiros masivos de
personal solamente podrán realizarse en los casos autorizados por la ley o cuan-
do se ordene la supresión, fusión o restauración de entidades, con arreglo a los
acuerdos que lo regulen.
El artículo 1° de la Ley 1148 de 2007 señala que los cónyuges o compañeros per-
manentes y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y
primero civil de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y conce-
jales municipales y distritales, no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos
de entidades del sector central o descentralizados del correspondiente departamento,
distrito o municipio, ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores
fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio.
Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, al-
caldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales y sus parientes no
podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio
o de sus entidades descentralizadas.
Por su parte, el artículo 1° de la Ley 1296 de 2009 establece que los cónyuges o
compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y dis-
tritales, concejales municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil no podrán ser contratistas del res-
pectivo departamento, distrito o municipio o de sus entidades descentralizadas, ni di-
recta, ni indirectamente. Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramien-
tos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa31.
31 Las prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores públicos y tra-

bajadores también se aplicarán en relación con la vinculación de personas a través de contra-
tos de prestación de servicios.
[ 61 ]
De la misma manera, el personero debe observar las prohibiciones previstas en el

artículo 35 de la Ley 734 o Código Disciplinario Único aplicables a todos los servidores
públicos y que más adelante se señalan en este libro.
Finalmente, el artículo 51 de la Ley 617 estableció que las incompatibilidades de
los contralores departamentales, distritales y municipales y de los personeros distritales
y municipales tendrán vigencia durante el período para el cual fueron elegidos y hasta
doce (12) meses posteriores al vencimiento del período respectivo o la aceptación de
la renuncia.
Prohibición para que ex servidores públicos gestionen intereses privados. Según el
artículo 4° de la Ley 1474, está prohibido a los ex servidores públicos prestar, a título
personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría
en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra,
hasta por el término de dos (2) años después de la dejación del cargo, con respecto del
organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la prestación
de servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la
inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismos al
que se haya estado vinculado. Esta prohibición será indefinida en el tiempo respecto
de los asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de sus funciones.
Se entiende por asuntos concretos de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones
aquellos de carácter particular y concreto que fueron objeto de decisión durante el
ejercicio de sus funciones y de los cuales existen sujetos claramente determinados.
7. Faltas absolutas y temporales

De conformidad con el artículo 176 de la Ley 136, son faltas absolutas y tempo-
rales del personero las previstas en los artículos 98 y 99 de dicha norma para el alcalde
en lo que corresponda a la naturaleza de su investidura.
Son faltas absolutas:

a. La muerte;
b. La renuncia aceptada;
c. La incapacidad física permanente;
d. La declaratoria de nulidad por su elección;
e. La interdicción judicial;
f. La destitución;
g. La revocatoria del mandato;
h. La incapacidad por enfermedad superior a 180 días.
[ 62 ]
Son faltas temporales:

a. Las vacaciones;
b. Los permisos para separarse del cargo;
c. Las licencias;
d. La incapacidad física transitoria;
e. La suspensión provisional en el desempeño de sus funciones dentro de un proce-
so disciplinario, fiscal o penal;
f. La suspensión provisional de la elección, dispuesta por la jurisdicción contencio-
so-administrativa;
g. La ausencia forzada e involuntaria.
De conformidad con el artículo 35 de la Ley 1551, en caso de falta absoluta de

personero municipal o distrital, el respectivo concejo designará como tal a la persona
que siga en lista del concurso público de méritos realizado por la Procuraduría Gene-
ral de la Nación, y si no hubiere lista para hacerlo, designará un personero encargado,
quien desempeñará el cargo hasta tanto la Procuraduría General de la Nación realice el
concurso correspondiente.
Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la per-
sonería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero.
En caso contrario, lo designará el concejo y si la corporación no estuviere reunida, lo
designará el alcalde. En todo caso, deberán acreditar las calidades exigidas por la ley
para el desempeño del cargo.
Compete a la mesa directiva del concejo lo relacionado con la aceptación de
renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos al personero.
Teniendo en cuenta los niveles de riesgo que corren los personeros municipales
y que en algunas ocasiones estos funcionarios han sido secuestrados, es importante
señalar que la Corte Constitucional ha dicho que “La decisión de la Sala será amparar
efectivamente los derechos del personero secuestrado y los de su familia. Procederá
entonces a ordenar directamente al Alcalde del Municipio, que realice las gestiones
pertinentes para poder continuar cancelando los salarios y prestaciones del personero
y su familia, durante el tiempo que siga secuestrado y hasta la finalización de su periodo
como personero. Lo anterior lo realizará aun cuando con este hecho tenga que destinar
un pago doble sobre el cargo público, pues se entenderá que realiza una excepción a
la regla general. En este orden se previene al Alcalde para que, en uso de su iniciativa,
incluya en el presupuesto anual del 2004 las partidas necesarias para continuar con
la cancelación de los salarios y prestaciones sociales del personero, en cabeza de su
familia. No obstante, la Sala estima pertinente prevenir a la autoridad encargada de
[ 63 ]
la investigación, para que en virtud de lo señalado en esta providencia, estudie el caso

para determinar si es procedente el pago de los salarios del personero, no solo hasta
que finalice el periodo como personero, sino hasta su libertad, en el evento de que el
secuestro se haya producido como consecuencia de las funciones ejercidas en su cargo,
de acuerdo a lo señalado por la sentencia C-400 de 2003”32.
8. Salarios, subsidios y prestaciones sociales

Establece el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que constituye salario
no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador
en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la
forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones ha-
bituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días
de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
Los viáticos permanentes constituyen salario en aquella parte destinada a propor-
cionar al trabajador manutención y alojamiento, pero no en lo que solo tenga por fi-
nalidad proporcionar los medios de transporte o los gastos de representación. Siempre
que se paguen debe especificarse el valor de cada uno de estos conceptos. Los viáticos
accidentales no constituyen salario en ningún caso. Son viáticos accidentales aquellos que
solo se dan con motivo de un requerimiento extraordinario, no habitual o poco frecuente.
Según la Sentencia C-510 de 1999, existe una competencia concurrente en mate-
ria de salarios de los empleados territoriales, la cual asigna responsabilidades al Congre-
so de la República, el Presidente, los Concejos y el Alcalde Municipal, en cada una de sus
órbitas. Señaló la Corte Constitucional: “En estos términos, para la Corte es claro que
existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los emplea-
dos de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado
única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de
tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, es
al Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar solo los límites máximos en los sala-
rios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador.
Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde
determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la ca-
tegoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar
los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipula-
ciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales,
32 Sentencia T-1135 de 2003.
[ 64 ]
en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso,

pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”33.
A partir la vigencia de dicha sentencia corresponde al Gobierno Nacional fijar el
límite máximo y mínimo de reajuste de salario para los empleados públicos territoria-
les, límite que servirá de fundamento a los Concejos Municipales para fijar cada año el
salario del Alcalde, Personero y Contralor Municipal y funcionarios de las Personerías,
Contralorías y del mismo Concejo.
De conformidad con el artículo 159 de la Ley 136 (modificado por el artículo
22 de la Ley 617), el monto de los salarios asignados a los contralores y personeros de
los municipios y distritos en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%)
del salario del alcalde. Como lo señalamos más adelante, estos salarios dependen de la
categoría en que se encuentre el respectivo municipio.
El artículo 22 de la Ley 617 de 2000 fue declarado exequible por la Corte Consti-
tucional mediante Sentencia C-579 de 2001, Magistrado Ponente doctor Eduardo Mon-
tealegre Lynett, “Por los cargos estudiados en la sentencia”, esto es por violar el artículo
150-19 de la Constitución. Mediante Sentencia C-1513 de 2000, Magistrado Ponente
doctor Álvaro Tafur Galvis, la Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en las
Sentencias C-590/95 y C-035/96. En relación con las expresiones “El monto de los sa-
larios asignados a los contralores” y “La asignación aquí establecida tendrá vigencia a
partir del primero (1º) de enero de 1994” contenidas en esa misma disposición, la Corte
se declaró inhibida para fallar.
Por su parte, el artículo 177 de la Ley 136 establece que los salarios y prestaciones
de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presu-
puesto del municipio.
Sin embargo, ha dicho la Dirección de Apoyo Fiscal – DAF- del Ministerio de
Hacienda que en la elaboración del presupuesto de las entidades territoriales deberá
tenerse en cuenta el principio de especialidad o especialización, consagrado en el artí-
culo 14 de la Ley 38 de 1.989 (art. 18 Estatuto Orgánico del Presupuesto, según el cual
las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objetivo y
funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programa-
das ). Complementariamente hay que tener en cuenta que el presupuesto público debe
elaborarse en forma detallada o específica y no en forma global y general, teniendo
en cuenta las diferentes secciones presupuestales contra las cuales deba registrarse el
respectivo gasto o erogación.
El presupuesto general del municipio está conformado por el presupuesto del
municipio y el presupuesto de los establecimientos públicos; el presupuesto del mu-
[ 65 ]
nicipio está conformado por el presupuesto del Despacho del Alcalde, el presupuesto
de las secretarías, el de las unidades administrativas especiales y el presupuesto de los
organismos de control, los cuales a su vez, constituyen dentro del Presupuesto del Mu-
nicipio, las diferentes secciones presupuestales.
Así las cosas en aplicación del principio de especialización presupuestal, los salarios,
prestaciones sociales y la seguridad social del personero, se pagarán por el municipio con
cargo al órgano o sección presupuestal – Personería, por lo tanto, en el presupuesto de esta
sección deberán acreditarse las respectivas apropiaciones o partidas presupuestales con
cargo a sus ingresos, es decir, a las transferencias que efectúe el nivel central, de conformidad
con lo preceptuado en el artículo 10 de la Ley 617 de 2000. Finalmente, no puede perder-
se de vista que el objetivo de la Ley 617 de 2000, es generar condiciones estructurales de
saneamiento fiscal limitando el crecimiento irracional de los gastos de funcionamiento que
ha predominado en las entidades territoriales
La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de julio 18 de 1985, precisó lo si-
guiente respecto de la diferencia que existe entre los conceptos de prestación social
y de salario:
“Prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, en especie, servicios u
otros beneficios, por ministerio de la Ley, o por haberse pactado en convenciones colec-
tivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecidos en el reglamento
interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono para cu-
brir los riesgos o necesidades que se originan durante la relación de trabajo; se diferencia
del salario en que no es retributiva de los servicios prestados, y de las indemnizaciones
laborales en que no repara perjuicios causados por el patrono. En ocasiones, la Ley califica
de prestación social lo que no lo es por naturaleza, y no lo hace de lo que sí la tiene, dán-
dole en este último caso una denominación diferente”. (Corte Suprema de Justicia, Sala
Laboral, Sentencia de julio 18 de 1985).
Es importante señalar que según el artículo 36 de la Ley 1551, en los municipios

de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, cada personero municipal al inicio de su
periodo y por una sola vez, tendrá derecho a un subsidio de seis salarios mínimos men-
suales legales, otorgado por la Nación, para garantizar la movilización del personero.
9. Régimen disciplinario aplicable

Para la investigación y juzgamiento de las faltas disciplinarias en que incurra el
personero, se seguirá el procedimiento aplicable a quienes en general desempeñan fun-
ciones públicas. En primera instancia conocerá el procurador departamental respecti-
vo y, en segunda, el procurador delegado para personerías.
[ 66 ]
Las procuradurías provinciales tienen como facultad conocer en primera instancia,

salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría, los proce-
sos disciplinarios que se adelanten contra los alcaldes de municipios que no sean capital de
departamento, los concejales de estos, los personeros, personeros delegados, ediles de jun-
tas administradoras locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos
descentralizados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos
directivos y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso.
Los contralores, personeros, tesoreros, auditores y revisores que ejerzan el cargo
en propiedad, solo podrán ser removidos o suspendidos antes del vencimiento de su
período por decisión judicial o de la Procuraduría General de la Nación.
Es importante señalar que el artículo 29 del Código Penitenciario establece que
cuando el hecho punible haya sido cometido por personal del Instituto Nacional Peni-
tenciario y Carcelario, funcionarios y empleados de la justicia penal, cuerpo de policía
judicial y del ministerio público, servidores públicos de elección popular, por funcionarios
que gocen de fuero legal o constitucional, ancianos o indígenas, la detención preventiva
se llevará a cabo en establecimientos especiales o en instalaciones proporcionadas por
el Estado. Esta situación se extiende a los ex servidores públicos respectivos. La auto-
ridad judicial competente o el director general del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, según el caso, podrá disponer la reclusión en lugares especiales, tanto para la
detención preventiva como para la condena, en atención a la gravedad de la imputación,
condiciones de seguridad, personalidad del individuo, sus antecedentes y conducta.
10. Situaciones administrativas

Los funcionarios y empleados pueden hallarse en una de las siguientes situacio-
nes administrativas:
En servicio activo:
•• En comisión de servicio.
•• En comisión especial.
Separados temporalmente del ejercicio de sus funciones:

•• En licencia
•• En uso de permiso
•• En vacaciones
•• Suspendidos por medida penal o disciplinaria.
La comisión de servicio se confiere por el superior, bien para ejercer las funciones
propias del empleo en lugar diferente al de la sede o para cumplir ciertas misiones,
[ 67 ]
como asistir a reuniones, conferencias o seminarios o realizar visitas de observación

que interesen a la administración de justicia, al ministerio público o a sus organismos
auxiliares. En el acto administrativo que confiere la comisión deberá expresarse su du-
ración, que podrá ser hasta por treinta (30) días, prorrogables por razones del servicio
y por una sola vez hasta por treinta (30) días más. Prohíbese toda comisión de servicio
de carácter permanente.
Licencias. Los funcionarios y empleados tienen derecho a licencia no remunerada
hasta por tres (3) meses por cada año calendario en forma continua o discontinua,
según lo solicite el interesado. Esta licencia no es revocable ni prorrogable por quien
la concede, pero es renunciable por el beneficiario. También tienen derecho a licencia
cuando hallándose en propiedad o siendo titulares pasen a ejercer interinamente otro
cargo en la rama jurisdiccional, el ministerio público o las direcciones de instrucción
criminal. En este caso la licencia podrá concederse por el tiempo que falte para com-
pletar el periodo del cargo que venían desempeñando, cuando se trate de funcionarios
nombrados en propiedad.
Permisos. Los funcionarios y empleados tienen derecho a permisos remunerados
en un (1) mes, por causa justificada, hasta por tres (3) días calendario. El permiso de-
berá solicitarse y concederse siempre por escrito. A la solicitud deberá acompañarse la
prueba que lo justifique, salvo los casos de calamidad doméstica, cuya justificación se
presentará a más tardar al reintegrarse.
11. Seguros y medios de protección

El artículo 177 de la Ley 136 ha señalado que los personeros tendrán derecho a
un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo.
La Corte Constitucional ha señalado que (…) “si bien es cierto que el seguro de vida autori-
zado por norma legal debe cubrir todo el período para el cual fueron elegidos, o en el caso
de los reemplazos por el período de la vacancia, no lo es menos que dicha protección resul-
ta inherente al ejercicio del cargo y, por ende, solo puede tener como cobertura los riesgos
relacionados con la actividad que desempeñan, y no cualquier hecho que pueda causar la
muerte, como sería el caso de una riña callejera por cuestión de tragos, un delito pasional
o un mero accidente de tránsito, o una venganza por el cobro de una deuda particular”.
“Tal deducción se infiere de la filosofía de la protección a los servidores públicos, cuya
pretendida extensión a cualquier evento causante de la muerte conduciría a que el erario
terminara cancelando el valor por concepto de las primas para una cobertura de pro-
tección que nada tiene que ver con la prestación del servicio público y, en el caso de los
concejales municipales, creando una distinción odiosa respecto con los demás servidores
públicos, incluidos los empleados y funcionarios de la rama judicial y del ministerio pú-
[ 68 ]
blico y quienes transitoriamente desempeñen funciones jurisdiccionales, en virtud de lo

estipulado en la Ley 16 de 1988, tienen derecho a la protección mediante el amparo de un
seguro de vida cuando pierdan la vida en hechos violentos en eventos relacionados con
la prestación del servicio”.
“Si bien es cierto, el artículo 68 de la Ley 136 de 1994 al consagrar el derecho al seguro
de vida y de salud para los concejales no hizo, en principio y en relación con el primero,
ninguna restricción al respecto, ello no quiere decir que tal precepto pueda interpretarse
con una amplitud tal que cobije casos como el planteado en este proceso, en donde la
causa de la muerte está calificada como natural, pues a la interpretación restrictiva del
derecho de los concejales al seguro de vida, contribuye el que en el inciso 3 del artículo
al que se hace referencia, se precisa que solo pueden disfrutar de tal prerrogativa quienes
concurran ordinariamente a las sesiones de la Corporación y ‘en los mismos términos au-
torizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito’ , lo que conduce
a concluir que, no por el hecho de ostentar la investidura de concejal municipal, la prerro-
gativa consistente en el seguro de vida deba ser extensiva a cualquier evento, relacionado
o no con el servicio público”.
“Al respecto de la restricción en comento, vale la pena citar que para el caso de los personeros
municipales, la Ley 136 de 1994 en el artículo 177, al tratar sobre los salarios, prestaciones y
seguros de tales servidores, incluye el derecho a ‘seguro por muerte violenta’ sin dar oportu-
nidad para considerar que cualquier evento debe ser cubierto por el seguro de vida”34.
El Decreto 2742 de 2002 estableció que el Ministerio del Interior debe brindar
protección a alcaldes, diputados, concejales y personeros que por razón del ejercicio
de sus cargos se encuentren en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad
o libertad. Este programa es coordinado por la dirección general para los Derechos
Humanos del Ministerio del Interior. Las medidas de protección son: suministro de
chalecos antibalas, suministro de equipos de comunicación y esquemas de protección.
12. Asistencia a juntas y consejos

Establece el artículo 291 de la Constitución en su inciso segundo, que los contra-
lores y personeros solo asistirán a las juntas directivas y consejos de administración que
operen en las respectivas entidades territoriales, cuando sean expresamente invitados
con fines específicos. Con esta medida se trata de prevenir eventuales acciones de co-
administración y de participación del organismo de control en la toma de decisiones
del gobierno local, a las cuales deberá luego vigilar y controlar.
34 Sentencia T-073 de 2002. Magistrada Ponente, doctora Clara Inés Vargas Hernández.
[ 69 ]
Capítulo II
Naturaleza de la personería
De conformidad con la Constitución de 1991, las personerías municipales tienen una

doble ubicación dentro de la estructura del Estado colombiano en la denominada rama
del control y vigilancia, como parte del ministerio público y dentro de la organización
de las entidades territoriales como un órgano del gobierno de los distritos y municipios
elegido por el respectivo concejo.
El artículo 113 de la Constitución señala que son ramas del poder público la le-
gislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros,
autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armóni-
camente para la realización de sus fines.
De la misma manera, el artículo 117 estable que el ministerio público y la Contra-
loría General de la República son órganos de control. Luego, en el artículo 118 la Cons-
titución señala que el ministerio público será ejercido por el Procurador General de la
Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del
ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales
y por los demás funcionarios que determine la ley. Al ministerio público corresponde
la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
Podemos decir que el personero municipal representa la personificación de la
defensa de los intereses generales de las comunidades locales y de los derechos hu-
manos de los habitantes de los municipios, para lo cual adelanta tareas de control y
vigilancia encaminadas a asegurar el cumplimiento de las normas y de los fines del
estado social de derecho con transparencia y moralidad de todos y cada uno de los
servidores públicos municipales.
1. Naturaleza del cargo

Señala el artículo 169 de la Ley 136 que “Corresponde al personero municipal
o distrital en cumplimiento de sus funciones de ministerio público la guarda y pro-
moción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de
la conducta de quienes desempeñan funciones públicas”. Al respecto, el Consejo de
[ 71 ]
Estado señaló: “Los personeros municipales si bien ejercen funciones propias del minis-
terio público, no están adscritos orgánicamente al mismo, como si ocurre en el caso del
Defensor del Pueblo que desempeña sus funciones bajo la suprema dirección de Procu-
rador General de la Nación. Evidentemente los personeros son servidores públicos de
los niveles locales y por tanto enmarcados dentro de la estructura orgánica y funcional
de las respectivas Personerías. Ahora bien, desde el punto de vista funcional, los perso-
neros son verdaderos agentes del ministerio público, sujetos a las reglas previstas en la
Constitución y la ley”35.
Es importante reiterar, que si bien el artículo 280 de la Constitución señala que
“Los agentes del ministerio público tendrán las mismas calidades, categoría, remunera-
ción, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes
ejerzan el cargo”, la Corte Constitucional ha precisado que esta condición no es extensiva
a los Personeros. “El personero no tiene la calidad de agente del ministerio público, en los
términos del artículo 280 superior, por lo cual, no tiene por qué tener los mismos requi-
sitos que los funcionarios judiciales. Además, los personeros son funcionarios del orden
municipal, mientras que los funcionarios judiciales tienen carácter nacional, a pesar de
que ejerzan sus atribuciones conforme a un reparto territorial de competencias. Por ello,
es normal que la ley establezca requisitos uniformes nacionalmente para ser juez, por
tratarse de servidores públicos del orden nacional, mientras que ese principio no se aplica
a los personeros municipales, que son servidores de carácter local”36.
De la misma manera, la Sentencia C-223 de 1995 explicó que “el ministerio pú-
blico, en tanto órgano de control del Estado, en virtud de lo dispuesto por los artículos
113 y 117 de la Carta, es ejercido por el Procurador General de la Nación, el Defensor
del Pueblo, los Procuradores Delegados y los agentes del ministerio público ante las
autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás funcionarios que
establezca la ley. “El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente
del ministerio público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar fun-
ciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los
términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son
los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Na-
ción ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente
a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a su planta de personal; es
un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección
suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desa-
35 Consejo de Estado, Sentencia de julio 10 de 1997, Expediente 14311.

36 Sentencia C-1067 de 2001. Magistrado sustanciador, doctor Eduardo Montealegre Lynnet.
[ 72 ]
rrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de

alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del
Defensor del Pueblo consecuente con lo expresado, si bien la personería y el personero
son órganos institución y persona del nivel municipal que forman parte del ministerio
público, no se puede asimilar al personero a la condición de delegado o agente del mi-
nisterio público dependiente del Procurador General de la Nación, en los términos de
los artículos 118, 277 y 280 de la C.P. En este orden de ideas, la norma del artículo 280
de la C.P. se aplica única y exclusivamente a quienes tienen el carácter de agentes del
ministerio público dependientes del Procurador, los cuales actúan de manera perma-
nente con fundamento en las atribuciones señaladas en la Constitución y en la ley ante
los magistrados y jueces que ejercen la función jurisdiccional”37.
2. La Personería como órgano municipal

La personería es un ente municipal no solo porque el origen de los nombramien-
tos está en el concejo municipal sino porque sus funciones se desarrollan en la jurisdic-
ción del respectivo municipio y su funcionamiento y operación son sufragados con el
presupuesto municipal.
La Corte Constitucional ha reiterado que la Personería y la Contraloría son órganos
municipales. “Sin embargo, la Carta confiere a esas entidades autonomía e independencia,
a fin de que puedan ejercer adecuadamente las funciones de control que les competen.
Así, la Contraloría ejerce la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la
administración (CP arts. 119 y 267), por lo cual, tanto en el plano nacional como a nivel
municipal, goza de autonomía administrativa y presupuestal (CP arts. 267 y 272). Por su
parte, el personero, si bien es elegido por el concejo municipal (CP art. 313 ord. 8º), en
manera alguna es un servidor público dependiente de esta entidad, pues ejerce funciones
de ministerio público a nivel local, por lo cual le corresponde, entre otras atribuciones, la
guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigi-
lancia de la conducta de los otros servidores públicos (CP art. 118).
Como vemos, el contralor municipal y el personero, si bien son órganos munici-
pales, no dependen directamente del alcalde ni del concejo, ya que son organismos de
control que gozan de autonomía administrativa y presupuestal, precisamente para po-
der ejercer adecuadamente sus funciones de control. La personería es una institución
encajada dentro de la estructura orgánica y funcional municipal, por tanto, no puede
sustraerse a las regulaciones que con fundamento en el artículo 320 de la Constitución
37 Sentencia C-223 de 1995. Magistrado Ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell.
[ 73 ]
ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO
Ramas del Poder Organismos de control Sistema

Público y vigilancia electoral
Ejecutivo Legislativo Judicial Ministerio Contraloría Auditoría Consejo Registraduría

Poder Público Electoral
Central
Procuraduría Defensoría
General de la del Pueblo
Nación
Corporación Procuraduría Defensoría

Tribunales Registradurías
Gobernador Administrativa Regional Regional
Superiores Departamentales
ASAMBLEA
Departamentos
Contraloría
Departamental
Procuraduría
Provincial
Contraloría Registraduría
Alcalde Concejo Juzgados Municipal Municipal
Municipios
y Distritos
Personería
establezca el Legislador para los municipios”38. De la misma manera, es necesario te-

ner en cuenta, que no es exigible constitucionalmente que el alcalde deba coordinar el
cumplimiento de sus funciones, que son de naturaleza administrativa, con el persone-
ro, que tiene a su cargo funciones de control. Por ser disímiles no podrán ser objeto de
coordinación39.
3. La Personería como órgano de control y vigilancia

Como lo señalamos al iniciar este capítulo, la personería municipal es un órgano
de control y vigilancia dentro de la estructura municipal40.
(…) ”En ese mismo orden de ideas, la labor de los personeros tampoco es extraña a las
competencias de los concejos municipales, pues ambos existen en gran parte para fis-
calizar la labor de la administración local a fin de que esta cumpla adecuadamente sus
labores, esto es, que las alcaldías actúen en beneficio del interés común, sin que sus fun-
cionarios infrinjan las leyes o abusen de sus atribuciones. Es cierto que la función de con-
trol del concejo y el personero tienen cada una su especificidad, pues la fiscalización de los
concejos es eminentemente política, por las características de este cuerpo representativo,
38 Sentencia C-223 de 1995, ya citada anteriormente.

40 Originalmente, el artículo 168 de la Ley 136 establecía que la Personería era una entidad encargada de
ejercer el control administrativo en el municipio. Esta norma fue modificada por la Ley 177 de 1994 y luego
derogada por la Ley 617 del 2000. Sin embargo, del análisis Constitucional citado al comenzar el capítulo, se
infiere que la Personería es un órgano de control y vigilancia. En concordancia con lo anterior, por ejemplo,
el Decreto ley 1421 de 1993, define a la Personería de Bogotá como un organismo de control y vigilancia.
[ 74 ]
mientras que la tarea del personero tiene otro carácter, por cuanto este ejerce funciones
de ministerio público. Sin embargo, en ambos casos existe el interés de fiscalizar la gestión
de la administración. Por ello históricamente la figura del ombudsman, que corresponde
en gran medida, en otros países, al ministerio público en nuestro régimen constitucional,
se encuentra tan íntimamente ligada a la labor de fiscalización de los cuerpos represen-
tativos, que se considera que estos funcionarios son una suerte de agentes de esas cor-
poraciones. El sistema colombiano acoge otro modelo, ya que el ministerio público es un
órgano de control autónomo, pero no por ello se encuentra separado de las actividades
del Congreso, en el plano nacional, ni de los concejos, en el ámbito local, lo cual explica
que estos cuerpos representativos tengan una incidencia directa en su elección (CP arts.
276 y 313 ord. 8). Además, en el caso específico de los personeros municipales, el artículo
178 de la Ley 136 de 1994 señala que fuera de las funciones que determinen la Constitu-
ción y las leyes, este funcionario ejercerá también las atribuciones que le fijen los respec-
tivos acuerdos municipales. Por ende, si el concejo, mediante acuerdo, puede señalar al
personero del respectivo municipio nuevas responsabilidades, resulta razonable que esa
corporación pueda ejercer un especial control sobre la manera como este funcionario ha
desarrollado esos cometidos”41.
4. La autonomía administrativa y presupuestal

Las personerías gozan de autonomía administrativa y presupuestal42. La autono-
mía presupuestal consiste en la capacidad para ordenar el gasto en función de la ejecu-
ción del presupuesto (decreto 360 de 1995 artículo 98). Por autonomía administrativa
debe entenderse el desempeño de sus funciones de manera independiente y sin inje-
rencia extraña de otra entidad, órgano o funcionario.
De esta forma compete a los personeros distritales y municipales la elaboración
de los proyectos de presupuesto de su entidad, los que deberán ser presentados al al-
calde para su incorporación en el proyecto de presupuesto del municipio o distrito; ello
no obsta para que los alcaldes puedan presentar oportunamente a consideración del
concejo el correspondiente proyecto de acuerdo, sobre presupuesto anual de rentas
y gastos (artículos 315 numeral 5 de la Constitución). De otra parte, al elaborarse y
41 Sentencia C-405 de 1998, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero.

42 Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen parte de la administración municipal,
porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y
presupuestal para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil
inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como si se tratara de instituciones que
conforman la infraestructura administrativa del municipio. Sentencia C-365 de 2001.
[ 75 ]
aprobarse los presupuestos municipales se tendrá en cuenta que las apropiaciones para
las contralorías y personerías no podrán ser inferiores a lo presupuestado, aprobado y
ajustado para la vigencia en curso e incrementado en un porcentaje igual al índice de
precios al consumidor (artículo 2º Ley 166 de 1994) o al salario mínimo legal43.
El artículo 37 de la Ley 1551 establece que los gastos de las personerías de muni-
cipios de categorías tercera (3ª), cuarta (4ª), quinta (5ª) y sexta (6ª), siempre se fijarán
por el aporte máximo que en salarios mínimos legales mensuales establece la ley para
cada vigencia.
Las prácticas jurídicas, profesionales o laborales en las personerías.

Es importante señalar que según lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1551, para
optar al título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar
el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales,
previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente, para optar al
título profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar en las
personerías municipales o distritales prácticas profesionales o laborales previa desig-
nación de su respectivo decano. Con esta autorización, las personerías podrán contar
con un importante soporte humano para cumplir sus funciones y responsabilidades y
solo deberá surtir las peticiones correspondientes y adecuar las locaciones físicas de la
entidad para poder albergar a los estudiantes.
5. Categorización de las personerías

De conformidad con la categorización de los municipios, también se determina
la categorización de las personerías y ello está previsto en el artículo 7° de la Ley 1551
que prevé que los municipios se clasifican en tres grupos y seis categorías. Los mu-
nicipios pertenecientes a cada uno de los tres grupos establecidos, tendrán distinto
régimen en su organización, gobierno y administración. El régimen correspondiente
a cada categoría será desarrollado por la ley que para el efecto expida el Congreso de
la República en el término de dos años contados a partir de la entrada en vigencia de
la Ley 1551. Las comisiones especiales de ordenamiento territorial del Congreso de la
República tendrán activa participación en el proceso de formación. Esta clasificación
también se aplica a las respectivas personerías, así:
43 Consejo de Estado, radicación No. 676 del 10 de marzo de 1995, Consejero Ponente Roberto Suárez Fran-
co, absolviendo una consulta del Ministro de Hacienda.
[ 76 ]
5.1. Primer grupo o de grandes municipios

Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior
o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales
mensuales44 y su nivel de importancia económica sea grado 145.
Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población compren-
dida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de
cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de importan-
cia económica sea grado 2.
Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población com-
prendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos in-
gresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000)
y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de impor-
tancia económica sea grado 3.
5.2. Segundo grupo o de municipios intermedios:

Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población compren-
dida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de
cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de importancia
económica sea grado 4.
Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población compren-
dida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y has-
ta treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de importancia
económica sea grado 5
5.3. Tercer grupo o de municipios básicos

Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población com-
prendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta
44 El salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión de los ingresos, será el que corres-
ponda al mismo año de la vigencia de los ingresos corrientes de libre destinación.
45 Se entiende por importancia económica el peso relativo que representa el Producto Interno Bruto de cada
uno de los municipios dentro de su departamento. El Departamento Administrativo Nacional de Estadís-
tica (DANE), será responsable de calcular dicho indicador.
[ 77 ]
veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de importancia

económica sea grado 6.
Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o infe-
rior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales
no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de
importancia económica sea grado 7.
5.4. Algunos criterios a tener en cuenta para la categorización de

municipios
Los municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una de-
terminada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación
anuales señalados para esta en el artículo 7° de la Ley 1551 y que mencionamos ante-
riormente, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior. Los municipios cuya
población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales no alcancen el monto señalado para la misma, se clasificarán
en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.
Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados, cuando
un distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los
límites que establece la ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior. Ningún
municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre un año y el siguiente.
Los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del
treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año
siguiente, el respectivo distrito o municipio. Para determinar la categoría, el decreto
tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República
sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vi-
gencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los
ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la cer-
tificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
sobre población para el año anterior y sobre el indicador de importancia económica.
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y el Contralor
General de la República remitirán al alcalde dicha certificación, a más tardar, el treinta
y uno (31) de julio de cada año. Si el respectivo Alcalde no expide el decreto en el tér-
mino señalado, dicha categorización será fijada por el Contador General de la Nación
en el mes de noviembre.
Los municipios de frontera con población superior a setenta mil (70.000) habi-
tantes, por su condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta cate-
goría, y en ningún caso los gastos de funcionamiento de dichos municipios podrán
superar el ochenta por ciento de sus ingresos corrientes de libre destinación.
[ 78 ]
Toda norma que tenga injerencia en la vida municipal para los municipios con
población de 30.000 habitantes o menos, tendrá tratamiento especial como mínimo en
los siguientes aspectos.
•• Organización: Estos municipios no estarán obligados más que a la implementa-
ción de la estructura mínima que imponga la Constitución, de modo; que no
podrá norma alguna imponer la creación de dependencia o cargo, salvo que la
norma prevea la asignación de recursos suficientes para su funcionamiento.
•• Funcionamiento: En materia de planes de ordenamiento territorial, bastará con la
elaboración de esquemas mínimos de ordenación, previendo especialmente los
usos del suelo.
[ 79 ]
Capítulo III
Marco general de las funciones

del personero municipal
En la actualidad existe un fútil debate alrededor del número de funciones y compe-

tencias de las personerías municipales. Unos hablan que son 85, otros que son 147 y
algunos han llegado a decir que el personero cumple 1.435 funciones46. Quien escribe
estas notas no puede decir con exactitud quién tiene la razón porque no cuenta con
una cifra exacta del número de funciones vigentes de los personeros. Lo cierto es que
son muchas y que sobrepasan las capacidades de la institución en las condiciones ac-
tuales, que son complejas, en algunos casos contradictorias y, en otros, anacrónicas, o,
reiteramos, son simplemente incumplibles en el marco de los escasos recursos huma-
nos, financieros y organizacionales con que cuentan la mayoría de los personeros para
actuar47.
Esta caótica proliferación normativa para lo que sirve es para que exista la co-
rrupción, la negligencia y la distracción de la energía de los servidores públicos en cum-
plir “tareas de papel” y así evitar que no “los empapelen” los organismos de control,
para perder la credibilidad, la confianza y el respeto de los ciudadanos en sus institu-
ciones públicas.
En este extraño reino de papel, el que pierde es el solitario ciudadano de carne y
hueso, a quien sí le toca padecer las injusticias y los atropellos. Hoy es urgente ordenar
el estatuto de las personerías, para lo cual el Congreso de la República, el ministerio
46 Nadie sabe a ciencia cierta cuantas leyes están vigentes en Colombia. Hace unos años una Universidad hizo
el ejercicio y encontró que eran cerca de 17.500 las leyes que sumaban algo más de tres millones de artícu-
los, parágrafos e incisos. A gracia de discusión, si al Personero le corresponde la guarda de la Constitución y
la ley, le tocaría actuar sobre este universo en la órbita municipal. De otra parte, si se desagregan las tareas
que debe cumplir el Personero para cumplir con sus funciones, también encontraríamos otro universo
incumplible en las actuales condiciones. Como si fuera poco, también hay una profusa, difusa y no poco
confusa jurisprudencia de las Cortes y los Tribunales que coadyuvan a este complejo enjambre normativo
regulatorio de las tareas de las Personerías.
47 En un CD anexo se encuentran las principales normas que rigen las funciones de los Personeros acompa-
ñadas de la jurisprudencia respectiva.
[ 81 ]
público y los propios personeros tienen la palabra. En este documento se trata de hacer
una organización de dichas funciones y competencias con fines didácticos tanto para
los personeros como para la ciudadanía que debe acudir a sus servicios y para las otras
autoridades que deben actuar de consuno para cumplir con los fines del estado social
de derecho.
1. Definición de funciones y competencias

El diccionario de María Moliner define la función como la acción o servicio que
corresponde a una cosa cualquiera: “La función de la fuerza pública es mantener el
orden” (asumir, desempeñar, realizar; arrogarse, atribuirse, detentar, invadir, suplantar,
usurpar). También señala que “es una actividad o papel desempeñados por alguien en
un cargo, oficio o profesión; se usa más en plural que en singular: “Dio la orden en el
ejercicio de sus funciones”. Las funciones de los cargos públicos están ordenadas por
la ley, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos y los reglamentos. Ningún servidor
público puede invadir la órbita de las funciones de otro servidor. Al respecto, la Corte
Constitucional ha señalado que: “cualquier acción que ejecute un órgano del Estado
sin estar previamente indicada en las normas mencionadas constituye una acción in-
constitucional, ilegal o irreglamentaria por falta de competencia. Igualmente, cualquier
acción que provenga de un desbordamiento de la función asignada constituye una
extralimitación de la función pública”48. Los actos administrativos producidos en cir-
cunstancias de extralimitación de funciones no solamente son nulos, sino que pueden
acarrear sanciones a quien los ejecuta.
De la misma manera, el diccionario anteriormente citado define la competen-
cia como la “circunstancia de ser una persona, empleado o autoridad la competente
en cierto asunto. Asunto en el que es competente determinada persona, entidad”; se
aplica al que tiene aptitud legal o autoridad para resolver cierto asunto: “El juez com-
petente” “(…) También hace referencia a que es conocedor de cierta ciencia o materia,
o experto o apto en la cosa que se expresa o a la que se refiere el nombre afectado por
“competente”: “Es muy competente en historia de América. Un profesor competente.
Una persona competente para un cargo directivo”. “Las competencias son aquellas atri-
buciones específicas que, en su conjunto, configuran el ámbito material de las funcio-
nes que han sido asignadas por el ordenamiento jurídico a una autoridad determinada;
tal y como lo establece el diccionario de la real academia de la lengua, la competencia,
en este sentido, es la atribución legítima a un juez u otra autoridad para el conoci-
miento o resolución de un asunto. Se trata de la principal manifestación del principio
48 Sentencia C-396 de 2006; Magistrado Ponente, Jaime Araújo Rentería.
[ 82 ]
de legalidad (C.P. artículos 6° y 122), en virtud de la cual las autoridades públicas solo
podrán efectuar aquellas actuaciones para las cuales hayan sido expresamente autori-
zadas por la ley”49.
Respecto al término atribución, señala que es la acción de atribuir (…) cosa que
está dentro de lo que una persona puede hacer o disponer por el empleo o función
que ejerce: “Eso no está dentro de mis atribuciones. El nombramiento de personal no
es atribución suya” (…) autoridad, facultad, poder, jurisdicción, potestad. Autorización
dada por una persona a otra para obrar en algo con autonomía como representante
suyo: “Tiene atribuciones mías para tratar de la venta”.
2. Tipos de funciones de los personeros

De cara a ordenar o clasificar el gran número de funciones que debe cumplir el
personero municipal, a nuestro juicio estas se pueden clasificar de la siguiente manera:
Funciones misionales. Aquellas previstas en la Ley 136 y las normas del régimen
municipal y del ministerio público. Se clasifican en funciones como agente del minis-
terio público, funciones como defensor de los derechos humanos y funciones como
veedor ciudadano.
Funciones complementarias. Aquellas que surgen de leyes y decretos naciona-
les que de manera particular le han encargado el cumplimiento de tareas específicas,
como por ejemplo la Ley 617, que le encarga funciones como veedor del tesoro o la Ley
387 en materia de atención a la población desplazada por la violencia.
Funciones delegadas. Son todas aquellas que de manera expresa le ha delegado el
Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y otras autoridades, como por
ejemplo las relacionadas con la facultad de interponer la acción de tutela o las relacio-
nadas con la defensoría pública.
Funciones accesorias. Aquellas que se derivan de la moral del mandato de la per-
sonería y que pueden ser asumidas de manera voluntaria y discrecional por el persone-
ro, de acuerdo con las situaciones sociales y coyunturales de su entorno.
3. La función pública y sus principios orientadores

En el marco de sus actuaciones, el personero debe tener en cuenta que la función
pública “implica el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferen-
tes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes
cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines. La función pública, por
49 Sentencia C-579 de 2001, Magistrado Ponente, Eduardo Montealegre Lynnet.
[ 83 ]
lo tanto, se dirige a la atención y satisfacción de los intereses generales de la comuni-

dad en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se desarrolle con
arreglo a unos principios mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia,
la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad (art. 209 C.P.), que permitan
asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar la legitimidad y buena ima-
gen de sus actuaciones ante la comunidad”50.
La Constitución en sus artículos 6°, 121.2 y 123 señala que: “Los particulares solo
son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servi-
dores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio
de sus funciones… Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la ley… No habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento… Los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitu-
ción, la ley y el reglamento.
Según la constitución política y la ley, la actuación administrativa debe sujetar-
se a los siguientes principios orientadores: legalidad, economía, celeridad, eficacia, im-
parcialidad, publicidad, contradicción, moralidad, buena fe, confianza legítima, debido
proceso, defensa, audiencia, doble instancia, informalidad, proporcionalidad, razona-
bilidad, autotutela, responsabilidad y rendición de cuentas. Por su parte, la Ley 489
en su artículo 2° señala que “Las reglas relativas a los principios propios de la función
administrativa sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las
entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo,
participación y control interno de la administración pública se aplicarán en lo perti-
nente a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de
acuerdo con la Constitución Política”51. Así mismo, en el desarrollo de sus funciones,
el personero debe tener en cuenta los principios de la función administrativa que son:
Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración,
las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus res-
pectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuen-
cia, el personero debe prestar su colaboración a las demás entidades para facilitar el
50 Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997. Corte Constitucional. Magistrado Ponente doctor Antonio
Barrera Carbonell.
51 El Personero debe tener en cuenta que el parágrafo del artículo 3° de la Ley 489 señala que “Los principios
de la función administrativa deberán ser tenidos en cuenta por los órganos de control y el Departamento
Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 343 de la Constitución Política, al
evaluar el desempeño de las entidades y organismos administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta
de los servidores públicos en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios,
garantizando en todo momento que prime el interés colectivo sobre el particular”.
[ 84 ]
ejercicio de sus funciones y abstenerse de impedir o estorbar su cumplimiento por los

órganos, dependencias, organismos y entidades titulares.
Descentralización administrativa. El personero debe ser especialmente cuidadoso
en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentraliza-
ción administrativa y la autonomía de las entidades territoriales. Por tanto, procurará
observar que el gobierno nacional y departamental desarrollen disposiciones y normas
que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la
administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios
corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos
y la definición de planes, políticas y estrategias a la nación. Igualmente, la personería
velará por que se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración de fun-
ciones, de modo tal que sin perjuicio del necesario control administrativo, la gestión de
la entidad se acerque a los ciudadanos.
Desconcentración administrativa. La desconcentración es la radicación de com-
petencias y funciones del personero en dependencias ubicadas fuera de la sede princi-
pal del organismo o entidad administrativa, como por ejemplo la recepción de quejas
y reclamos, el ejercicio de la conciliación, la atención a grupos vulnerables, etc., sin per-
juicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer
al personero. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para
su adecuado cumplimiento. Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de des-
concentración administrativa solo serán susceptibles del recurso de reposición en los
términos establecidos en las normas pertinentes.
Delegación. El personero, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política,
puede mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colabora-
dores. El acto de delegación debe regirse siguiendo los preceptos de la Ley 489.
4. Marco de responsabilidades del personero

El personero y los servidores públicos en general tienen una serie de responsabi-
lidades en el desempeño de sus cargos, como son:
4.1. La responsabilidad política

La responsabilidad política está relacionada con el compromiso ineludible que
tiene el personero como servidor público al servicio del Estado y de la comunidad, es
decir, en el cumplimiento de la Constitución y en particular de sus principios básicos
y fundamentales. Esto no ocurre, por ejemplo, cuando se valen de su investidura para
obtener un provecho propio o cuando actúan de manera negligente o faltando a la
ética pública generando malestar social y perjudicando a la comunidad, la legitimidad
[ 85 ]
y credibilidad de las instituciones que representan. La responsabilidad política compro-

mete primordialmente la cabeza de una institución o a quien se ha confiado una cierta
función o tarea de gran importancia que, si fracasa por negligencia o incompetencia
propias, por causa de errores de sus subalternos, de operaciones o actuaciones de su
organismo por haber hecho un nombramiento equivocado o implementado una estra-
tegia errónea o por sus vínculos particulares, familiares o económicos con personas sub
judice o condenadas, no pueden dejar de correr con las consecuencias de lo ocurrido.
El personero asume una responsabilidad política, en cuanto le corresponde la
defensa del bien común en el municipio, tiene una misión muy delicada en relación
con los derechos humanos y la moralidad administrativa y además dirige u orienta una
institución en la que el Estado o la colectividad tienen un gran interés ya que ejecuta
dineros públicos. El personero debe asumir esta responsabilidad no solamente de pala-
bra, como tantas veces lo hemos oído sino de verdad y primordialmente renunciando
al cargo o entregando la misión fracasada, o cuando se pueden confundir los intereses
propios o familiares, con los generales del Estado. El personero tiene una responsabili-
dad política que debe asumir ante el concejo que lo nombra como máximo represen-
tante de la comunidad local y también, frente a la misma sociedad, instancias a las que
les debe rendir informes periódicos. Pero si por el contrario, el personero es atinado en
su trabajo, transparente y comprometido con resultados efectivos con la comunidad
y no se deja permear por la corrupción y la politiquería, también merece el aplauso y
todos los honores por parte de la comunidad y de las instituciones públicas.
4.2. Responsabilidad administrativa

Se deduce en relación con aspectos tales como la eficiencia, la eficacia y el buen
servicio y es calificada por las jerarquías superiores del correspondiente organismo o
institución. El personero debe dar buen ejemplo a toda la administración municipal en
cuanto al uso transparente, eficiente y eficaz de los recursos humanos, organizaciona-
les, financieros y técnicos a su cargo. En este aspecto, compete a la instancia superior de
la Procuraduría verificar o calificar tales factores para deducir consecuencias internas
en el campo administrativo, con miras a asegurar la excelencia en el servicio.
4.3. Responsabilidad disciplinaria

También tiene un carácter administrativo y puede deducirse tanto al interior
como al exterior de la personería. La responsabilidad disciplinaria interna se tiene den-
tro de la misma institución y la ejerce el personero como jefe de la entidad, dando lugar
a que previo proceso en el que el servidor de la Personería tenga todas las garantías y
posibilidades de defensa, establezca su responsabilidad y en caso de merecerlo, impon-
ga la sanción respectiva que puede ser de amonestación, suspensión e incluso desti-
[ 86 ]
tución. La externa se concreta en el ejercicio propio de las atribuciones del ministerio

público, previo proceso también en el que puede llegarse a la destitución, fijación de
inhabilidades para desempeñar cargos públicos o aplicar sanciones menores como la
amonestación o la suspensión, de todas las cuales queda constancia en la hoja de vida
del empleado.
4.4. Responsabilidades civiles, patrimoniales y pecuniarias

Resulta ilustrativo para el personero, como servidor público, el concepto de la
sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado52, en el cual se precisa el marco
constitucional y legal de la responsabilidad de los servidores públicos. “Como se sabe,
estos responden por infracción de la Constitución y de la ley y por omisión o extra-
limitación en el ejercicio de sus atribuciones y la ley define el mecanismo de control
destinado a evitar la arbitrariedad, brindar seguridad jurídica, garantizar la integridad
del patrimonio público y el debido cumplimiento de las funciones públicas, y a obtener
el resarcimiento de los perjuicios, si ellos se ocasionaren. El desconocimiento, culposo
o doloso, de estas obligaciones, al desbordar el ordenamiento jurídico, puede generar
responsabilidad penal, fiscal, patrimonial y disciplinaria. Los particulares o entidades
que manejen fondos o bienes del Estado, conforme al artículo 267 ibídem, también
responden fiscalmente.
El marco de la responsabilidad es amplio pues, además del principio consagrado
en el artículo 6° constitucional, corresponde a la ley determinar la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (art. 124); “el Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por
la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el
Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia
de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir
contra este” (art. 90); “cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autori-
dad competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la
conducta de las autoridades públicas” (art. 92); “ninguna autoridad del Estado podrá
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley (art. 121);
“no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento (…)
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y
defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (…) Sin perjuicio
de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado
por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño
de funciones públicas”, y “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
52 Radicado N°. 1522 el 4 de agosto de 2003, Consejero ponente doctor Flavio Rodríguez Arce.
[ 87 ]
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el

reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporal-
mente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”53.
4.5. Responsabilidad fiscal

Se deduce en relación con quienes tienen a su cargo el manejo de dineros públi-
cos, la ejecución del presupuesto, el ordenamiento del gasto, como es el caso del per-
sonero. De conformidad con la ley 610 es el conjunto de actuaciones administrativas
adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad
de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal
o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un
daño al patrimonio del Estado. Se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades
económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas
de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos tendientes
a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, cus-
todia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición
de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en
orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legali-
dad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y valoración de los costos ambientales.
Como la gestión fiscal implica la de la administración y custodia de bienes del
Estado por servidor público o persona privada, las reglas que sobre responsabilidad le
son aplicables son las pertinentes consagradas en el Código Civil. En materia de contra-
tación estatal, el artículo 26 numeral 4º de la Ley 80 de 1993, prevé que las actuaciones
de los servidores públicos están presididas por las reglas sobre administración de bienes
ajenos, es decir, por las consagradas en los artículos 63, 104 y 2155 del Código Civil, que
establecen la responsabilidad hasta de la culpa leve.
4.6. Responsabilidad ética y pedagogía del buen ejemplo

El personero como vocero y defensor de la comunidad debe ser el líder de la
moralidad, de la defensa del bienestar general, del compromiso y de la vocación de
servicio a los ciudadanos, en particular a los más débiles y vulnerables. El personero
53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, Consejero Ponente: Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, 26 de agosto de 2004, radicación N°. 05001-23-31-000-1997-2093 01, acto-
res: Luis Carlos Ochoa y Norma Amparo Valencia Osorio, demandado: Contraloría General de Antioquia,
referencia: recurso de apelación contra la sentencia de 10 de octubre de 2002, proferida por el tribunal
administrativo de Antioquia.
[ 88 ]
deber ser diáfano en su actuar y convocar con su buen ejemplo al cambio de actitudes
de los servidores públicos y de los ciudadanos hacia “lo público” y el desarrollo de sus
actividades públicas y privadas deben estar enmarcadas por una serie de principios y
valores fundamentados en el respeto a la dignidad humana y los derechos humanos.
Ética es un conjunto de principios y valores que guían y orientan las relaciones
humanas. Esos principios deben tener características universales, requieren ser válidos
para todas las personas y para siempre. El primer código de ética del cual se tiene noti-
cia, principalmente para quienes poseen formación cristiana, son los diez mandamien-
tos. Reglas como “no matar”, “no robar”, son presentadas como propuestas fundadoras
de la civilización cristiana occidental y desde la perspectiva de los derechos humanos,
por ejemplo, encontramos la Declaración Universal que nos recuerda que: “Todos los
hombres (y las mujeres) nacen libres e iguales en dignidad y derechos”. La ética es mu-
cho más amplia, general y universal de lo que lo es la moral. La ética tiene que ver con
principios más incluyentes, mientras que la moral se refiere más a determinados cam-
pos de la conducta humana. Cuando la ética desciende de su generalidad, de su uni-
versalidad, se habla de una moral, por ejemplo, una moral sexual, una moral comercial.
Podemos decir que la ética dura mucho más tiempo y que la moral y las costumbres
corresponden más a determinados períodos (y culturas), aunque una nace de la otra. Es
como si la ética fuese algo mayor y la moral algo más limitado, restringido, circunscrito.
La ética de los derechos humanos tiene como propósitos: a) contribuir al desa-
rrollo integral de la persona; b) delimitar, para todas las personas, una esfera de auto-
nomía dentro de la cual puedan actuar libremente, protegidas contra los abusos de
autoridades, servidores públicos y de particulares; c) establecer límites a las actuaciones
de todos los servidores públicos, sin importar su nivel jerárquico o institución guber-
namental, sea nacional, departamental o municipal, siempre con el fin de prevenir los
abusos de poder, negligencia o simple desconocimiento de los fines el estado social de
derecho previsto en la constitución y, d) restituir confianza entre los diversos estamen-
tos de la sociedad en sus instituciones públicas y privadas de cara a un ejercicio práctico
y real de la solidaridad y de la búsqueda del bien común.
El personero debe ejercer en el municipio una magistratura ética, que cuando
hable el personero la comunidad sienta que lo hace su conciencia. El trabajo por los
derechos humanos que lidera el personero en el municipio, requiere un liderazgo ético
que asuma como filosofía de vida el respeto a la dignidad humana y a la cosa pública,
un paradigma ético fundamental para que junto con la ciudadanía se pueda combatir
la barbarie en que está sumergido nuestro país, donde matanzas, asesinatos, secuestros,
crimen organizado, corrupción, tráfico de drogas, ley del avivato, injusticia en todas
sus formas, impunidad, analfabetismo, desempleo, trabajo infantil, exclusión, parecen
cosas normales en una sociedad que se pretende democrática.
[ 89 ]
4.7. Responsabilidad penal

Es deducida por los jueces y tribunales competentes, previa acusación de la Fis-
calía, por regla general o por un tribunal en especial, señalado en la constitución según
el tipo de fuero, para quienes en razón de su jerarquía o tipo específico de funciones,
están cobijados por un trato judicial especial, como ocurre con el Presidente de la Re-
pública, los magistrados de altas corporaciones de justicia, el Fiscal General, los congre-
sistas, los ministros y directores de departamentos administrativos, entre otros, quienes
son investigados y juzgados en materia de delitos solo por la corporación o tribunal que
se erige en su juez natural. El Código Penal define los delitos contra la administración
pública tal como a continuación se reseña.
4.8. Delitos contra la administración pública

Al personero no solo le corresponde dar buen ejemplo en el manejo de la cosa
pública y no incurrir en faltas penales, disciplinarias o a la ética, sino también denunciar
a los servidores públicos que lo hagan y emplear todos los recursos legales para comba-
tir la impunidad y la corrupción. En este sentido hay que tener en cuenta cuáles son los
delitos contra la administración pública previstos en el Título XV del Código Penal, así:
Peculado por apropiación. Es cuando el servidor público se apropia en provecho
suyo o de un tercero de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este ten-
ga parte o de bienes o fondos parafiscales o de bienes de particulares cuya administra-
ción, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones.
Peculado por uso. Se presenta cuando el servidor público indebidamente use o
permita que otro use bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga
parte o bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya con-
fiado por razón o con ocasión de sus funciones.
Peculado por aplicación oficial diferente. Es cuando el servidor público da a los
bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte, cuya adminis-
tración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funcio-
nes, aplicación oficial diferente de aquella a que están destinados o comprometa sumas
superiores a las fijadas en el presupuesto o las invierta o utilice en forma no prevista en
este, en perjuicio de la inversión social o de los salarios o prestaciones sociales de los
servidores.
Peculado culposo. Se presenta cuando el servidor público, respecto a bienes del
Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte o bienes de particulares
cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión
de sus funciones, por culpa, dé lugar a que se extravíen, pierdan o dañen.
Omisión del agente retenedor o recaudador. Es cuando el agente retenedor o au-
torretenedor no consigna las sumas retenidas o autorretenidas por concepto de reten-
[ 90 ]
ción en la fuente dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha fijada por el gobierno
nacional para la presentación y pago de la respectiva declaración de retención en la
fuente o quien, encargado de recaudar tasas o contribuciones públicas, no las consigna
dentro del término legal.
Destino de recursos del tesoro para el estímulo o beneficio indebido de explotadores
y comerciantes de metales preciosos. Es cuando el servidor público destina recursos del
tesoro para estimular o beneficiar directamente o por interpuesta persona, a los explo-
tadores y comerciantes de metales preciosos, con el objeto de que declaren sobre el
origen o procedencia del mineral precioso.
Fraude de subvenciones. Es cuando una persona obtiene una subvención, ayuda
o subsidio proveniente de recursos públicos mediante engaño sobre las condiciones
requeridas para su concesión o callando total o parcialmente la verdad.
Concusión. Es cuando el servidor público abusa de su cargo o de sus funciones
para constreñir o inducir a alguien a dar o prometer al mismo servidor o a un tercero,
dinero o cualquier otra utilidad indebidos, o los solicite.
Cohecho propio. Es cuando el servidor público recibe para sí o para otro, dinero
u otra utilidad o acepta promesa remuneratoria, directa o indirectamente, para retar-
dar u omitir un acto propio de su cargo o para ejecutar uno contrario a sus deberes
oficiales.
Cohecho impropio. Es cuando el servidor público acepta para sí o para otro, di-
nero u otra utilidad o promesa remuneratoria, directa o indirecta, por acto que deba
ejecutar en el desempeño de sus funciones.
Cohecho por dar u ofrecer. Es cuando alguien da y ofrece dinero u otra utilidad a
servidor público, en los casos previstos en las dos formas de cohecho señaladas ante-
riormente.
Violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades.
Se presenta cuando el servidor público en ejercicio de sus funciones interviene en la
tramitación, aprobación o celebración de un contrato con violación al régimen legal
o a lo dispuesto en normas constitucionales sobre inhabilidades o incompatibilidades.
Interés indebido en la celebración de contratos. Es cuando el servidor público se in-
teresa en provecho propio o de un tercero, en cualquier clase de contrato u operación
en que deba intervenir por razón de su cargo o de sus funciones.
Contrato sin cumplimiento de requisitos legales. Es cuando el servidor público por
razón del ejercicio de sus funciones tramita un contrato sin observancia de los requisi-
tos legales esenciales o lo celebra o liquida sin verificar su cumplimiento.
Acuerdos restrictivos de la competencia. Es cuando una persona en un proceso de
licitación pública, subasta pública, selección abreviada o concurso se concertare con
otro con el fin de alterar ilícitamente el procedimiento contractual.
[ 91 ]
Tráfico de influencias de servidor público. Es cuando el servidor público utiliza

indebidamente, en provecho propio o de un tercero, influencias derivadas del ejercicio
del cargo o de la función, con el fin de obtener cualquier beneficio de parte de servidor
público en asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer.
Tráfico de influencias de particular. Es cuando un particular ejerce indebidamente
influencias sobre un servidor público en asunto que este se encuentre conociendo o
haya de conocer, con el fin de obtener cualquier beneficio económico.
Enriquecimiento ilícito. Es cuando un servidor público, o quien haya desempeña-
do funciones públicas, que durante su vinculación con la administración o dentro de
los cinco (5) años posteriores a su desvinculación, obtenga, para sí o para otro, incre-
mento patrimonial injustificado.
Prevaricato por acción. Es cuando el servidor público profiere resolución, dicta-
men o concepto manifiestamente contrario a la ley.
Prevaricato por omisión. Es cuando el servidor público omite, retarda, rehúsa o
deniega un acto propio de sus funciones.
Abuso de autoridad por acto arbitrario e injusto. Se presenta cuando el servidor
público fuera de los casos especialmente previstos como conductas punibles, con oca-
sión de sus funciones o excediéndose en el ejercicio de ellas, comete acto arbitrario e
injusto.
Abuso de autoridad por omisión de denuncia. Cuando el servidor público que te-
niendo conocimiento de la comisión de una conducta punible cuya averiguación deba
adelantarse de oficio, no da cuenta a la autoridad, incurrirá en multa y pérdida del
empleo o cargo público.
Revelación de secreto. Es cuando el servidor público indebidamente da a conocer
documento o noticia que deba mantener en secreto o reserva.
Utilización de asunto sometido a secreto o reserva. Es cuando el servidor público
utiliza en provecho propio o ajeno, descubrimiento científico, u otra información o
dato llegados a su conocimiento por razón de sus funciones y que deban permanecer
en secreto o reserva.
Utilización indebida de información oficial privilegiada. Se presenta cuando el
servidor público como empleado o directivo o miembro de una junta u órgano de
administración de cualquier entidad pública, hace uso indebido de información que
haya conocido por razón o con ocasión de sus funciones y que no sea objeto de co-
nocimiento público, con el fin de obtener provecho para sí o para un tercero, sea este
persona natural o jurídica.
Asesoramiento y otras actuaciones ilegales. Es cuando el servidor público ilegal-
mente representa, litiga, gestiona o asesora en asunto judicial, administrativo o policivo.
[ 92 ]
Intervención en política. Es cuando el servidor público que ejerza jurisdicción, au-

toridad civil o política, cargo de dirección administrativa, o se desempeñe en los órganos
judicial, electoral, de control, forme parte de comités, juntas o directorios políticos, utilice
su poder para favorecer o perjudicar electoralmente a un candidato, partido o movimien-
to político. Se exceptúan los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Empleo ilegal de la fuerza pública. Se presenta cuando el servidor público obtie-
ne el concurso de la fuerza pública o emplee la que tenga a su disposición para con-
sumar acto arbitrario o injusto, o para impedir o estorbar el cumplimiento de orden
legítima de otra autoridad.
Omisión de apoyo. Se presenta cuando un agente de la fuerza pública rehúse o
demore indebidamente el apoyo pedido por autoridad competente, en la forma esta-
blecida por la ley.
Usurpación de funciones públicas. Es cuando un particular sin autorización legal
ejerce funciones públicas. En la misma conducta incurrirá el que con fines ilícitos porte
o utilice uniformes o distintivos de una persona jurídica.
Simulación de investidura o cargo. Es cuando alguien únicamente simula investi-
dura o cargo público o finge pertenecer a la fuerza pública.
Abuso de función pública. Se presenta cuando el servidor público abusando de su
cargo realiza funciones públicas diversas de las que legalmente le correspondan.
Violencia contra servidor público. Se presenta cuando alguien ejerce violencia
contra servidor público, para obligarlo a ejecutar u omitir algún acto propio de su cargo
o a realizar uno contrario a sus deberes oficiales.
Perturbación de actos oficiales. Cuando una persona simulando autoridad o in-
vocando falsa orden de la misma, o valiéndose de cualquier otra maniobra engañosa,
trate de impedir o perturbar la reunión o el ejercicio de las funciones de las corpora-
ciones o autoridades legislativas, jurisdiccionales o administrativas, o de cualquier otra
autoridad pública, o pretenda influir en sus decisiones o deliberaciones.
Utilización indebida de información obtenida en el ejercicio de función pública. Es
cuando una persona habiéndose desempeñado como servidor público durante el año
inmediatamente anterior utiliza, en provecho propio o de un tercero, información ob-
tenida en calidad de tal y que no sea objeto de conocimiento público.
Soborno transnacional. Es cuando una persona da u ofrece a un servidor público ex-
tranjero, en provecho de este o de un tercero, directa o indirectamente, cualquier dinero,
objeto de valor pecuniario u otra utilidad a cambio de que este realice, omita o retarde
cualquier acto relacionado con una transacción económica o comercial. Se considera ser-
vidor público extranjero toda persona que tenga un cargo legislativo, administrativo o
judicial en un país extranjero, haya sido nombrada o elegida, así como cualquier persona
[ 93 ]
que ejerza una función pública para un país extranjero, sea dentro de un organismo pú-
blico o de una empresa de servicio público. También se entenderá que ostenta la referida
calidad cualquier funcionario o agente de una organización pública internacional.
Utilización indebida de influencias derivadas del ejercicio de función pública. Es cuando
una persona habiéndose desempeñado como servidor público durante el año inmediata-
mente anterior utiliza, en provecho propio o de un tercero, influencias derivadas del ejerci-
cio del cargo o de la función cumplida, con el fin de obtener ventajas en un trámite oficial.
Asociación para la comisión de un delito contra la administración pública. Es cuan-
do el servidor público se asocia con otro, o con un particular, para realizar un delito
contra la administración pública.
5. El marco de responsabilidades del personero

como abogado
La Ley 1123 mediante la cual se establece el código disciplinario del abogado,
tiene una serie de consecuencias para los personeros, ya que como se sabe, para el des-
empeño de este cargo se requiere haber terminado estudios de derecho o ser abogado
titulado según la categoría de los municipios. El personero como abogado que es, no
solo debe observar las disposiciones que contempla esta ley, algunas de las cuales a
continuación se mencionan, sino que debe velar porque todos los abogados que ejer-
cen la profesión en su municipio las cumplan:
Deberes profesionales de los abogados:
•• Observar la Constitución Política y la ley.
•• Defender y promocionar los derechos humanos, entendidos como la unidad in-
tegral de derechos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales y de dere-
chos colectivos, conforme las normas constitucionales y los tratados internacio-
nales ratificados por Colombia.
•• Conocer, promover y respetar las normas consagradas en la Ley 1123.
•• Actualizar los conocimientos inherentes al ejercicio de la profesión.
•• Conservar y defender la dignidad y el decoro de la profesión.
•• Colaborar leal y legalmente en la recta y cumplida realización de la justicia y los
fines del Estado.
•• Observar y exigir mesura, seriedad, ponderación y respeto en sus relaciones con
los servidores públicos, colaboradores y auxiliares de la justicia, la contraparte,
abogados y demás personas que intervengan en los asuntos de su profesión.
•• Obrar con lealtad y honradez en sus relaciones profesionales. En desarrollo de
este deber, entre otros aspectos, el abogado deberá fijar sus honorarios con crite-
rio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo
[ 94 ]
a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba
dineros, cualquiera sea su concepto.
•• Asimismo, deberá acordar con claridad los términos del mandato en lo concer-
niente al objeto, los costos, la contraprestación y forma de pago.
•• Guardar el secreto profesional, incluso después de cesar la prestación de sus servicios.
•• Atender con celosa diligencia sus encargos profesionales, lo cual se extiende al
control de los abogados suplentes y dependientes, así como a los miembros de
la firma o asociación de abogados que represente al suscribir contrato de pres-
tación de servicios, y a aquellos que contrate para el cumplimiento del mismo.
•• Proceder con lealtad y honradez en sus relaciones con los colegas.
•• Mantener en todo momento su independencia profesional, de tal forma que las
opiniones políticas propias o ajenas, así como las filosóficas o religiosas no inter-
fieran en ningún momento en el ejercicio de la profesión, en la cual solo deberá
atender a la Constitución, la ley y los principios que la orientan.
•• Prevenir litigios innecesarios, inocuos o fraudulentos y facilitar los mecanismos
de solución alternativa de conflictos.
•• Respetar y cumplir las disposiciones legales que establecen las incompatibilida-
des para el ejercicio de la profesión.
•• Tener un domicilio profesional conocido, registrado y actualizado ante el registro
nacional de abogados para la atención de los asuntos que se le encomienden,
debiendo además informar de manera inmediata toda variación del mismo a las
autoridades ante las cuales adelante cualquier gestión profesional.
•• Abstenerse de incurrir en actuaciones temerarias de acuerdo con la ley.
•• Exhortar a los testigos a declarar con veracidad los hechos de su conocimiento.
•• Informar con veracidad a su cliente sobre las siguientes situaciones:
‒‒ Las posibilidades de la gestión, sin crear falsas expectativas, magnificar las
dificultades ni asegurar un resultado favorable.
‒‒ Las relaciones de parentesco, amistad o interés con la parte contraria o
cualquier situación que pueda afectar su independencia o configurar un
motivo determinante para la interrupción de la relación profesional.
‒‒ La constante evolución del asunto encomendado y las posibilidades de
mecanismos alternos de solución de conflictos.
•• Renunciar o sustituir los poderes, encargos o mandatos que le hayan sido confia-
dos, en aquellos eventos donde se le haya impuesto pena o sanción que resulte
incompatible con el ejercicio de la profesión.
•• Abstenerse de aceptar poder en un asunto hasta tanto no se haya obtenido el
correspondiente paz y salvo de honorarios de quien venía atendiéndolo, salvo
causa justificada.
[ 95 ]
•• Aceptar y desempeñar las designaciones como defensor de oficio. Solo podrá excu-
sarse por enfermedad grave, incompatibilidad de intereses, ser servidor público, o
tener a su cargo tres (3) o más defensas de oficio, o que exista una razón que a juicio
del funcionario de conocimiento pueda incidir negativamente en la defensa del im-
putado o resultar violatoria de los derechos fundamentales de la persona designada.
Constituyen faltas contra la dignidad de la profesión:

•• Intervenir en actuación judicial o administrativa de modo que impida, perturbe
o interfiera su normal desarrollo.
•• Encontrarse en estado de embriaguez o bajo el efecto de sustancias estupefacien-
tes o de aquellas que produzcan dependencia, alteren la conciencia y la voluntad
al momento de realizar las actuaciones judiciales o administrativas en calidad de
abogado o en el ejercicio de la profesión.
•• Provocar o intervenir voluntariamente en riñas o escándalo público originado en
asuntos profesionales.
•• Obrar con mala fe en las actividades relacionadas con el ejercicio de la profesión.
•• Utilizar intermediarios para obtener poderes o participar en honorarios con
quienes lo han recomendado.
•• Patrocinar el ejercicio ilegal de la abogacía.
•• Obtener clientes aprovechándose de una situación de calamidad que afecte gra-
vemente la libertad de elección.
Son faltas contra el decoro profesional:

•• Utilizar propaganda distinta al nombre del abogado, sus títulos y especializacio-
nes académicas, los cargos desempeñados, los asuntos que atiende de preferen-
cia o con exclusividad y los datos relativos a su domicilio profesional.
•• Solicitar o conseguir publicidad laudatoria para sí o para los servidores públicos
que conozcan o hayan conocido de los asuntos concretos a cargo del abogado.
Constituyen faltas contra el respeto debido a la administración de justicia y a las

autoridades administrativas injuriar o acusar temerariamente a los servidores públicos,
abogados y demás personas que intervengan en los asuntos profesionales, sin perjuicio
del derecho de reprochar o denunciar, por los medios pertinentes, los delitos o las faltas
cometidas por dichas personas.
Son faltas contra la recta y leal realización de la justicia y los fines del Estado:
•• Emplear medios distintos de la persuasión para influir en el ánimo de los servido-
res públicos, sus colaboradores o de los auxiliares de la justicia.
[ 96 ]
•• Promover una causa o actuación manifiestamente contraria a derecho.

•• Promover la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos he-
chos y derechos, caso en el cual se aplicarán las sanciones previstas en el artículo
38 del Decreto 2591 de 1991.
•• Recurrir en sus gestiones profesionales a las amenazas o a las alabanzas a los fun-
cionarios, a sus colaboradores o a los auxiliares de la justicia.
•• Invocar relaciones personales, profesionales, gremiales, políticas, culturales o reli-
giosas con los funcionarios, sus colaboradores o los auxiliares de la justicia.
•• Valerse de dádivas, remuneraciones ilegales, atenciones injustificadas o insólitas
o de cualquier otro acto equívoco que pueda ser interpretado como medio para
lograr el favor o la benevolencia de los funcionarios, de sus colaboradores o de
los auxiliares de la justicia.
•• Aconsejar, patrocinar o intervenir en cualquier acto que comporte el desplaza-
miento de las funciones propias de los auxiliares de la justicia. También incurre
en esta falta el abogado que de cualquier modo acceda a los bienes materia del
litigio o involucrados en este mientras se encuentre en curso.
•• Proponer incidentes, interponer recursos, formular oposiciones o excepciones,
manifiestamente encaminados a entorpecer o demorar el normal desarrollo de
los procesos y de las tramitaciones legales y, en general, el abuso de las vías de
derecho o su empleo en forma contraria a su finalidad.
•• Aconsejar, patrocinar o intervenir en actos fraudulentos en detrimento de intere-
ses ajenos, del Estado o de la comunidad.
•• Efectuar afirmaciones o negaciones maliciosas, citas inexactas, inexistentes o des-
contextualizadas que puedan desviar el recto criterio de los funcionarios, empleados
o auxiliares de la justicia encargados de definir una cuestión judicial o administrativa.
•• Usar pruebas o poderes falsos, desfigurar, amañar o tergiversar las pruebas o pode-
res con el propósito de hacerlos valer en actuaciones judiciales o administrativas.
•• Infringir las disposiciones legales sobre la reserva sumarial.
•• Infringir el deber relacionado con el domicilio profesional.
•• Efectuar desgloses, retirar expedientes, archivos o sus copias, sin autorización,
consignar glosas, anotaciones marginales en ellos o procurar su destrucción.
Constituyen faltas a la honradez del abogado:

•• Acordar, exigir u obtener del cliente o de tercero remuneración o beneficio des-
proporcionado a su trabajo, con aprovechamiento de la necesidad, la ignorancia
o la inexperiencia de aquellos.
•• Acordar, exigir u obtener honorarios que superen la participación correspon-
diente al cliente.
[ 97 ]
•• Exigir u obtener dinero o cualquier otro bien para gastos o expensas irreales o
ilícitas.
•• No entregar a quien corresponda y a la menor brevedad posible dineros, bienes
o documentos recibidos en virtud de la gestión profesional, o demorar la comu-
nicación de este recibo.
•• No rendir, a la menor brevedad posible, a quien corresponda, las cuentas o
informes de la gestión o manejo de los bienes cuya guarda, disposición o ad-
ministración le hayan sido confiados por virtud del mandato, o con ocasión
de este.
•• No expedir recibos donde consten los pagos de honorarios o de gastos.
Constituyen faltas a la lealtad y honradez con los colegas:

•• Realizar directamente o por interpuesta persona, gestiones encaminadas a des-
plazar o sustituir a un colega en asunto profesional de que este se haya encarga-
do, u ofrecer o prestar sus servicios a menor precio para impedir que se confiera
el encargo a otro abogado.
•• Aceptar la gestión profesional a sabiendas de que le fue encomendada a otro
abogado, salvo que medie la renuncia, paz y salvo o autorización del colega re-
emplazado, o que se justifique la sustitución.
•• Negociar directa o indirectamente con la contraparte, sin la intervención o auto-
rización del abogado de esta.
•• Eludir o retardar el pago de los honorarios, gastos o expensas debidos a un colega
o propiciar estas conductas.
Constituyen faltas a la debida diligencia profesional:

•• Demorar la iniciación o prosecución de las gestiones encomendadas o dejar de
hacer oportunamente las diligencias propias de la actuación profesional, descui-
darlas o abandonarlas.
•• Omitir o retardar la rendición escrita de informes de la gestión en los términos
pactados en el mandato o cuando le sean solicitados por el cliente, y en todo
caso al concluir la gestión profesional.
•• Obrar con negligencia en la administración de los recursos aportados por el
cliente para cubrir los gastos del asunto encomendado.
•• Omitir o retardar el reporte a los Juzgados de los abonos a las obligaciones que se
están cobrando judicialmente.
[ 98 ]
6. Los deberes de los servidores públicos para con la

personería
El artículo 179 de la Ley 136 establece que todas las autoridades públicas deberán
suministrar la información necesaria para el efectivo cumplimiento de las funciones
del personero, sin que le sea posible oponer reserva alguna. La negativa o negligencia
de un servidor público a colaborar o que impida el desarrollo de las funciones del per-
sonero constituirá causal de mala conducta sancionada por la destitución del cargo.
Es importante que el personero documente muy bien estos procesos de solicitud de
información, de cara a que si se presenta una negativa en el acceso a la información o
a la cooperación que solicita y esto perjudica a la comunidad o la buena marcha de la
personería, se puedan iniciar los procesos disciplinarios y judiciales pertinentes.
El personero está obligado a guardar la reserva de los informes que le suministren
en los casos establecidos por la ley.
7. El nuevo marco legal de las funciones y competencias de

los municipios
En los últimos años el Congreso de la Republica a instancias del gobierno nacio-
nal ha producido una serie de leyes que modifican sustancialmente el régimen muni-
cipal y que determinan un nuevo ámbito para el ejercicio de las funciones y compe-
tencias de las Personerías. Estas reformas están relacionadas con el marco general de
competencias y responsabilidades, los mecanismos de financiación del desarrollo local,
la administración municipal y la participación ciudadana, así como con instrumentos
de lucha contra la corrupción.
7.1. Objetivos generales de la legislación territorial

El artículo 21 de la ley orgánica de ordenamiento territorial establece que la ley
promoverá una mayor delegación de funciones y competencias del nivel nacional hacia
el orden territorial, la eliminación de duplicidades de competencias entre la administra-
ción central y descentralizada y los entes territoriales, el fortalecimiento de las Regiones
de Planeación y Gestión y las Regiones Administrativas y de Planificación, el fortaleci-
miento del departamento como nivel intermedio de gobierno, el fortalecimiento del
municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado,
la acción conjunta y articulada de los diferentes niveles de gobierno a través de alianzas,
asociaciones y convenios de delegación, el diseño de modalidades regionales de admi-
[ 99 ]
nistración para el desarrollo de proyectos especiales y el incremento de la productivi-

dad y la modernización de la Administración Municipal.
Así mismo, establece que con el propósito de democratizar y hacer más eficiente
y racional la Administración municipal, la ley, con fundamento en el artículo 320 de
la Constitución Política, establecerá categorías de municipios de acuerdo con su po-
blación, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalará, a
los municipios pertenecientes a cada categoría, distinto régimen en su organización,
gobierno y administración. En todo caso, la superación de la pobreza y el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, será parámetro para todas las políticas sociales.
7.2. Derechos de los municipios

De conformidad con el artículo 2° de la Ley 1551, los municipios tienen una serie
de derechos. En efecto, los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus inte-
reses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Tendrán los siguientes derechos:
•• Elegir a sus autoridades mediante procedimientos democráticos y participativos
de acuerdo con la Constitución y la ley.
•• Ejercer las competencias que les correspondan conforme con la Constitución y
a la ley.
•• Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimien-
to de sus funciones.
•• Participar en las rentas nacionales, de acuerdo a las normas especiales que se
dicten en dicha materia.
•• Adoptar la estructura administrativa que puedan financiar y que se determine
conveniente para dar cumplimiento a las competencias que les son asignadas
por la Constitución y la ley.
7.3. Principios del proceso de ordenamiento territorial

Es importante que la personera vigile el cumplimiento del artículo 3° de la Ley
1454 o LOOT, que establece que son principios del proceso de ordenamiento territorial
entre otros los siguientes:
Soberanía y unidad nacional. El ordenamiento territorial propiciará la integridad
territorial, su seguridad y defensa, y fortalecerá el Estado Social de Derecho organiza-
do en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales.
Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.
Descentralización. La distribución de competencias entre la Nación, entidades
territoriales y demás esquemas asociativos se realizará trasladando el correspondiente
[ 100 ]
poder de decisión de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial perti-
nente, en lo que corresponda, de tal manera que se promueva una mayor capacidad
de planeación, gestión y de administración de sus propios intereses, garantizando por
parte de la Nación los recursos necesarios para su cumplimiento.
Integración. Los departamentos y los municipios ubicados en zonas fronterizas
pueden adelantar programas de cooperación dirigidos al fomento del desarrollo comu-
nitario, la prestación de los servicios públicos, la preservación del ambiente y el desarro-
llo productivo y social, con entidades territoriales limítrofes de un Estado.
Regionalización. El ordenamiento territorial promoverá el establecimiento de Re-
giones de Planeación y Gestión, regiones administrativas y de planificación y la pro-
yección de Regiones Territoriales como marcos de relaciones geográficas, económicas,
culturales y funcionales, a partir de ecosistemas bióticos y biofísicos, de identidades
culturales locales, de equipamientos e infraestructuras económicas y productivas y de
relaciones entre las formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad
colombiana y hacia donde debe tender el modelo de Estado Republicano Unitario. En
tal sentido la creación y el desarrollo de Regiones de Planeación y Gestión, Regiones
Administrativas y de Planificación, y la regionalización de competencias y recursos pú-
blicos se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la complementariedad, con el fin
de fortalecer la unidad nacional.
Sostenibilidad. El ordenamiento territorial conciliará el crecimiento económico,
la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental, para garantizar
adecuadas condiciones de vida de la población.
Participación. La política de ordenamiento territorial promoverá la participación,
concertación y cooperación para que los ciudadanos tomen parte activa en las decisio-
nes que inciden en la orientación y organización territorial.
Solidaridad y equidad territorial. Con el fin de contribuir al desarrollo armónico
del territorio colombiano, la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integra-
ción territorial de mayor capacidad política, económica y fiscal, apoyarán aquellas en-
tidades de menor desarrollo relativo, en procura de garantizar el acceso equitativo a las
oportunidades y beneficios del desarrollo, para elevar la calidad de vida de la población.
Diversidad. El ordenamiento territorial reconoce las diferencias geográficas, insti-
tucionales, económicas, sociales, étnicas y culturales del país, como fundamento de la
unidad e identidad nacional, la convivencia pacífica y la dignidad humana.
Gradualidad y flexibilidad. El ordenamiento territorial reconoce la diversidad de
las comunidades y de las áreas geográficas que componen el país, por tanto, ajustará las
diferentes formas de división territorial. Las entidades e instancias de integración terri-
torial se adaptarán progresivamente, para lo cual podrán asignárseles las competencias
y recursos que les permitan aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de
[ 101 ]
gestión. En el caso de las instancias de integración, las competencias y recursos serán

asignados por las respectivas entidades territoriales que las componen.
Prospectiva. El ordenamiento territorial estará orientado por una visión compar-
tida de país a largo plazo, con propósitos estratégicos que guíen el tipo de organización
territorial requerida.
Paz y convivencia. El ordenamiento territorial promoverá y reconocerá los esfuer-
zos de convivencia pacífica en el territorio e impulsará políticas y programas de desa-
rrollo para la construcción de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitimidad
del Estado.
Asociatividad. El ordenamiento territorial propiciará la formación de asociacio-
nes entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir
economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecución de
objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.
Responsabilidad y transparencia. Las autoridades del nivel nacional y territorial
promoverán de manera activa el control social de la gestión pública incorporando
ejercicios participativos en la planeación, ejecución y rendición final de cuentas, como
principio de responsabilidad política y administrativa de los asuntos públicos.
Equidad social y equilibrio territorial. La ley de ordenamiento territorial reconoce
los desequilibrios en el desarrollo económico, social y ambiental que existen entre dife-
rentes regiones geográficas de nuestro país y buscará crear instrumentos para superar
dichos desequilibrios. Por ello la Nación y las entidades territoriales propiciarán el ac-
ceso equitativo de todos los habitantes del territorio colombiano a las oportunidades
y beneficios del desarrollo, buscando reducir los desequilibrios enunciados. Así mismo,
los procesos de ordenamiento procurarán el desarrollo equilibrado de las diferentes
formas de división territorial.
Economía y buen gobierno. La organización territorial del Estado deberá garantizar
la planeación y participación decisoria de los entes territoriales en el desarrollo de sus
regiones, autosostenibilidad económica, el saneamiento fiscal y la profesionalización de
las administraciones territoriales, por lo que se promoverán mecanismos asociativos que
privilegien la optimización del gasto público y el buen gobierno en su conformación y
funcionamiento. La ley determinará los principios de economía y buen gobierno míni-
mos que deberán garantizar los departamentos, los distritos, los municipios, las áreas
metropolitanas, sus descentralizadas, así como cualquiera de las diferentes alternativas
de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la ley.
Multietnicidad. Para que los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendien-
tes, los raizales y la población rom ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de
la entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las demás comunidades
y entidades territoriales.
[ 102 ]
7.4. Principios rectores del ejercicio de las competencias territoriales

De conformidad con el artículo 26 de la Ley 1454, se entiende por competencia
la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras
de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales.
El personero, en desarrollo de sus funciones de salvaguarda de la legalidad, debe tener
en cuenta qué municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y
la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial
y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la
Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios previstos en
las Leyes 1551 y 1454:
Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus compe-
tencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entida-
des estatales de diferentes niveles. Así mismo, la Ley 1454 en su artículo 27 establece
que la Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera
articulada, coherente y armónica. En desarrollo de este principio, las entidades terri-
toriales y demás esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y
regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales de los
ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente estableci-
dos en la Constitución Política.
Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tie-
nen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras
de conseguir el fin para el cual surgieron estas. Las competencias de los diferentes ór-
ganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que
coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades compe-
tentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar
convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de
ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la
actividad administrativa. Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir
la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la
entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias
regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. La Nación y las
entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de
un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía
Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integra-
ción territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desa-
rrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su
imposibilidad de ejercerlas debidamente. Es importante señalar que la LOOT prevé que
la Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán
[ 103 ]
en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de

menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la
jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente
determinadas competencias. El desarrollo de este principio estará sujeto a evaluación
y seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno
Nacional desarrollará la materia en coordinación con los entes territoriales.
Complementariedad. Para complementar o perfeccionar la prestación de los ser-
vicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso
de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios. La LOOT establece que
para completar o perfeccionar la prestación de servicios a su cargo, y el desarrollo de
proyectos regionales, las entidades territoriales podrán utilizar mecanismos como los
de asociación, cofinanciación, delegación y/o convenios.
Eficiencia. Los municipios garantizarán que el uso de los recursos públicos y las
inversiones que se realicen en su territorio produzcan los mayores beneficios sociales,
económicos y ambientales; la LOOT establece que la Nación, las entidades territoriales
y los esquemas de integración territorial garantizarán que el uso de los recursos públi-
cos y las inversiones que se realicen en su territorio, produzcan los mayores beneficios
sociales, económicos y ambientales.
Responsabilidad y transparencia. Los municipios asumirán las competencias a su
cargo, previendo los recursos necesarios sin comprometer la sostenibilidad financiera
de su entidad territorial, garantizando su manejo transparente. En desarrollo de este
principio, las autoridades municipales promoverán el control de las actuaciones de la
Administración, por parte de los ciudadanos, a 2 o a través de ejercicios que los in-
volucren en la planeación, ejecución y rendición final de cuentas, como principio de
responsabilidad política y administrativa de los asuntos oficiales, a fin de prevenir la
ocurrencia de actos de corrupción relacionados con la ejecución del presupuesto y la
contratación estatal, en cumplimiento de la legislación especial que se expida en la
materia. La LOOT establece como principio de responsabilidad el que la Nación, las en-
tidades territoriales y las figuras de integración territorial asumirán las competencias a
su cargo previendo los recursos necesarios sin comprometer la sostenibilidad financiera
del ente territorial, garantizando su manejo transparente.
Participación. Las autoridades municipales garantizarán el acceso de los ciuda-
danos a lo público a través de la concertación y cooperación para que tomen parte
activa en las decisiones que inciden en el ejercicio de sus derechos y libertades políticas,
con arreglo a los postulados de la democracia participativa, vinculando activamente en
estos procesos a particulares, organizaciones civiles, asociaciones residentes del sector
y grupos de acción comunal.
[ 104 ]
Equilibrio entre competencias y recursos. Las competencias se trasladarán, previa

asignación de los recursos fiscales para atenderlas de manera directa o asociada.
Gradualidad. La asunción de competencias asignadas por parte de las entidades
territoriales se efectuará en forma progresiva y flexible, de acuerdo con las capacidades
administrativas y de gestión de cada entidad.
Es importante tener en cuenta que el artículo 28 de la LOOT o Ley 1454, estable
que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura
interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el estableci-
miento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de
sus deberes constitucionales. Sin perjuicio de su control de constitucionalidad o de
legalidad, estos actos no estarán sometidos a revisión, aprobación o autorización de
autoridades nacionales.
Los municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida ex-
presamente a los departamentos o a la Nación. Cuando el respectivo municipio no esté
en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamen-
to y la Nación.
Los departamentos y municipios a pesar de su autonomía e independencia po-
drán asociarse entre ellos para procurar el bienestar y desarrollo de sus habitantes.
7.5. Diversificación de competencias

El personero al vigilar la actuación de la administración municipal debe tener en
cuenta que el artículo 8° de la Ley 1551 establece que habrá competencias obligatorias
y competencias voluntarias. Se entiende por competencias obligatorias: aquellas que le
son asignadas a cada municipio por la constitución y la ley. Se entiende por voluntarias:
aquellas que los municipios manifiestan interés en asumirlas y para ello demuestran
tener capacidad administrativa y técnica.
El Gobierno Nacional podrá delegar mediante contrato plan atribuciones y fun-
ciones a cada municipio según su tipología y categoría especial. En todo caso la delega-
ción de atribuciones, funciones y competencias que se adelante por parte del gobierno
nacional o departamental siempre estará acompañada de la respectiva asignación y
ajuste presupuestal que garantice el pleno cumplimiento de dicha competencia.
En los Municipios y Distritos, que sean capital de Departamento, tendrán sede en-
tidades e institutos descentralizados por servicios del orden nacional, de acuerdo con el
criterio de distribución geográfica que para tal efecto establezca una Comisión que esta-
rá integrada por: dos Senadores de la Comisión Primera del Senado de la República, dos
Representantes de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, dos Ministros
designados por el Presidente de la República y un delegado del Departamento Adminis-
[ 105 ]
trativo de la Presidencia de la República (DAPRE), la cual será instalada por el Gobierno

Nacional dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 1451.
La distribución que establezca la Comisión, dentro de los seis meses siguientes a
su instalación, deberá tener en cuenta la equidad entre las diferentes secciones geográ-
ficas del País. La sede de las que se creen con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 1451, se fijarán atendiendo estos criterios. Una vez la Comisión allegue al Gobierno
Nacional la distribución de que trata, señalada anteriormente, este dispondrá de seis
meses para presentar los correspondientes Proyectos de Ley donde se fije el domicilio y
sede de las entidades e institutos descentralizados por servicios del orden nacional que
haya definido a la Comisión.
El artículo 10 de la Ley 1451 define los factores para la delegación y asignación de
atribuciones y funciones. Para efectos de la delegación y asignación de competencias y
funciones se tendrán en cuenta los siguientes factores:
•• Recursos naturales.
•• Niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas.
•• Medios de subsistencia y capacidad económica de su población.
•• Índices de crecimiento demográfico y la proporción en que se encuentran los
sectores urbanos y rurales de su población.
•• Tasa de desarrollo económico, desarrollo industrial y comercial.
•• Situación geográfica y económica, extensión del territorio y la infraestructura vial
y de comunicaciones que posea.
•• Tasa de presupuesto-gasto por habitante-año.
•• Servicios públicos municipales.
•• Grado de educación de sus habitantes y la capacidad técnico-operativa de la ad-
ministración municipal.
•• Necesidad y posibilidad económica, social y administrativa de estimular el desa-
rrollo local y regional.
•• Apoyo, promoción y fortalecimiento de los organismos de acción comunal y, de
participación democrática.
Con base en estos factores, el gobierno nacional, en coordinación con los muni-
cipios, determinará una tabla de Factores que será el instrumento de medición para la
asignación de atribuciones y funciones, la cual podrá ser diferente según las distintas
regiones del país y deberá ser revisada cuando se considere conveniente.
7.6. Programa para el fortalecimiento de capacidades institucionales

para el desarrollo territorial
El artículo 16 de la Ley 1450 señala que el Departamento Nacional de Planeación
coordinará el diseño y ejecución de un “Programa para la generación y fortalecimien-
[ 106 ]
to de capacidades institucionales para el desarrollo territorial”, del que se beneficia-

rá a alcaldías, gobernaciones, grupos étnicos, cuerpos colegiados y a la sociedad civil.
Como acciones inmediatas de este Programa se contempla la asistencia técnica a las
entidades territoriales en materia de: formulación de planes municipales, distritales y
departamentales de desarrollo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
atención integral a las Víctimas del Desplazamiento Forzado por la Violencia, gestión
del riesgo por cambio climático, planes de desarrollo de las entidades territoriales y
formulación de proyectos regionales estratégicos.
En el marco de este Programa y como una de sus acciones prioritarias e inme-
diatas, se conformará y operará el equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Te-
rritorial en materia de formulación, ejecución, articulación y seguimiento de la política
dirigida a las Víctimas del Desplazamiento Forzado por la Violencia. Este Equipo estará
integrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional
de Planeación, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Agencia Presidencial para la
Acción Social y Cooperación Internacional. Para el logro de los propósitos de este equi-
po cada una de las entidades involucradas asignará los recursos humanos y financieros
necesarios para tal fin.
8. El código ético de la Personería de Santiago de Cali

Los compromisos éticos asumidos por la personería no se orientan solo al cono-
cimiento y a la razón, sino también al afecto y a los sentimientos de los servidores públi-
cos. Es cierto que los humanos somos seres racionales, pero también somos seres que
sentimos y que necesitamos dar y sentir afecto, reconocimiento y respeto. El entender
que así operamos conduce a aceptar que un cambio cultural pasa necesariamente por
cambios emocionales, para que en su interacción con los otros dominios de la razón
y la actuación, se den transformaciones efectivas en el modo de vivir, de actuar y de
asumir las responsabilidades.
Un estudio hecho por el doctor Oswaldo Arias, funcionario de la Defensoría del
Pueblo, encontró inquietantes percepciones de los personeros en temas sensibles a la
ética y al conocimiento de sus funciones. Mediante encuestas aplicadas a más de 350
personeros sobre casos concretos a los que ellos se enfrentan en el ejercicio cotidiano
de sus atribuciones, se encontraron altos niveles de permisividad y justificación con los
abusos de poder, con modalidades de corrupción administrativa, con la exclusión de
grupos vulnerables y el maltrato a la dignidad de las personas en situación de indefen-
sión, con el atropello a la dignidad de personas que han optado por opciones políticas
o religiosas diferentes. Muchos de ellos, por ejemplo, consideran normal referirse a un
ser humano como “desechable” por el solo hecho de vivir en la calle, o consideran lógi-
[ 107 ]
co que una patrulla de soldados dispare y mate personas que viajan en un vehículo que
no observa la orden de pare en un retén militar o que detengan a una persona por el
solo hecho de protestar de manera enérgica porque considera que están abusando de
la autoridad. Estas circunstancias ponen de presente la necesidad de que el personero
y los funcionarios de la entidad cultiven y promuevan una actitud fundamentada en la
ética de los derechos humanos y no en el pragmatismo autoritario, tal como lo hacen
muchos Personeros de Colombia, y honrando la memoria de algunos que incluso llega-
ron a ofrendar su vida por el servicio a la comunidad y a los ideales de un país en paz y
con plena vigencia de los derechos humanos.
Como un recurso pedagógico y de promoción y divulgación de los principios
éticos que deben orientar la función de las personerías de todo el país, en este acápite
transcribimos el código de ética de la Personería de Santiago de Cali, adoptado en 2008
y que no pueden ser solo enunciados retóricos, sino una práctica cotidiana de los fun-
cionarios de las personerías municipales:
I. Presentación
“El presente Código de Ética, formulado y adaptado en consenso por los servido-
res públicos de la Personería Municipal de Santiago de Cali, se constituye en una guía
práctica y fundamental para promover dentro de su accionar diario, prácticas saluda-
bles que generen confianza y responsabilidad social frente a los grupos con los que inte-
ractúa. Pretende el Código de Ética promover un activo compromiso con la puesta en
práctica de los principios y valores, en procura de generar un adecuado ambiente para
la gestión íntegra, transparente y eficiente del órgano de control, lo que redundará en
la prestación de servicios de calidad que satisfagan las necesidades de nuestros clientes.
La concepción ética del funcionario de la Personería Municipal de Santiago de
Cali, debe constituirse entonces, en la preocupación por el bienestar del otro en térmi-
nos de responsabilidad y cuidado. De ahí que la ética tiene que ver fundamentalmente
con la vida, con las interacciones y no con los discursos y las normas. Es así como este
Código debe ser una guía de actuación por excelencia para cada una de las personas
que hacen parte de nuestra entidad; para los grupos con los que interactúa constituye
el marco ético de su relación con nosotros, y para la comunidad debe ser la norma
contra la cual evalúe nuestro comportamiento.
Conscientes de la responsabilidad social que nos corresponde como servidores pú-
blicos de la Personería Municipal de Santiago de Cali, en la construcción de una cultura
ética, corresponde a cada uno de nosotros adelantar las acciones necesarias para asegurar
su conocimiento, apropiación, difusión y cumplimiento entre nuestros compañeros de tra-
bajo, como principios básicos de convivencia en el ejercicio de la función pública.
[ 108 ]
II. Ámbito de Aplicación

Este Código de Ética tiene por objeto ser el referente que oriente la gestión pú-
blica de los servidores de la Personería Municipal de Santiago de Cali. En consecuen-
cia, aplicará en las actuaciones y decisiones de los funcionarios. Todos los servidores
públicos de la Entidad, sin perjuicio de las normas consagradas en el ámbito jurídico,
asumirán y cumplirán de manera consciente y responsable, los principios, valores y
directrices éticas, establecidas a continuación.
III. Marco conceptual

Los principios rectores consignados en este código de ética representan un idea-
rio ético y moral que simboliza a su vez, una agenda ideológica, un compromiso para
que quienes trabajan en la Personería Municipal de Santiago de Cali procuren la puesta
en marcha de conductas que ejemplifiquen y realcen estos valores. A continuación se
definen los siguientes conceptos para efectos del contenido en este Código de Ética:
Compromiso: El compromiso ético de los servidores públicos se inscribe dentro
de un esfuerzo individual y colectivo orientado a la consecución de un conocimiento,
interiorización y vivencia de los principios y políticas consignados en este Código Ético.
Ética: La ética es la reflexión y aplicación de los valores y principios considerados
válidos en una cultura, en un contexto real y un comportamiento responsable, cons-
ciente de los conceptos del bien o del mal.
Moral: Podemos entender que moral es un conjunto de normas y reglas de ac-
ción, destinadas a regular las relaciones de los individuos en una comunidad social
dada. Esta relación entre ética y moral es lo que se llama la determinación de la sus-
tancia ética, es decir la manera como el hombre se debe dar forma a sí mismo, como
materia principal de su conducta.
Principios: Normas internas y creencias básicas sobre las formas correctas como
debemos relacionarnos con los otros y con el mundo.
Los valores Institucionales: Constituyen la fuerza que moviliza a la organización en
cumplimiento de los principios. Los valores son ideales humanos que indican un deber
ser, más que un ser. Responden a necesidades de la organización para el mejoramiento
continuo y permanente, pero en constante dinamismo. Se modifican con el tiempo, al-
rededor de un núcleo básico sustancialmente constante. Cada organización crea y vive
sus propios valores; relacionados con la vida del grupo. Los valores organizacionales son
creencias fundamentadas que dan sentido noble y ético a toda actividad y relación (al
interior, hacia el interior y desde el interior de la organización), además que sirven de
referencia básica del comportamiento de los miembros de una Entidad, para la convi-
vencia y la construcción conjunta.
[ 109 ]
Función pública: Para efectos de este Código de Ética se entiende por función
pública toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada en
nombre del Estado o al servicio del mismo o de sus entidades, en cualquiera de sus ni-
veles jerárquicos. El fin de la función pública de administrar el Estado es el bien común,
ordenado por las disposiciones de la Constitución Política, los tratados Internacionales
ratificados por Ley de la República, la ley y el reglamento que la regula.
Servidor público: De acuerdo con la definición de la Constitución Política de
Colombia, artículo 123: Son servidores públicos los miembros de las Corporaciones
Públicas, los trabajadores y empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y
de la comunidad; ejercerán funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y
el reglamento. La Ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporal-
mente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.
IV. Principios
Los principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el pen-
samiento o la conducta. Son las creencias básicas desde las cuales se rige el sistema de
valores al que la persona o los grupos se adscriben. Dichas creencias se presentan como
postulados que el individuo y el colectivo asumen como las normas rectoras que orien-
tan sus actuaciones y que no son susceptibles de trasgresión o negociación. Se requiere
entonces que las actuaciones y decisiones de las personas se enmarquen dentro de
principios y valores tal vez no expresados por la Ley.
La Constitución y la Ley dirigen los derechos y objetivos de la comunidad, la ética
siempre es cuestión de una persona o un grupo de personas y de las acciones correctas
de los seres, por ello la Personería Municipal de Santiago de Cali ha definido en la pre-
sente declaración los siguientes principios:
•• El interés general prevalece sobre el interés particular. La Personería de Santiago
de Cali, actúa teniendo en cuenta que el interés general prima sobre el particular;
lo que garantiza el respeto, la solidaridad y el compromiso institucional en el cui-
dado y protección de la comunidad.
•• El cuidado de la vida en todas sus formas y valores asociados son un imperativo
de la función pública en la Personería de Santiago de Cali. La protección de la
vida, es un principio de actuación fundamentado en el respeto y el compromiso
por parte de todos sus servidores. La principal finalidad del Estado es contribuir
al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población. La Personería de
Santiago de Cali actúa en todas sus manifestaciones en el logro de esta finalidad.
•• Los bienes públicos son de la comunidad y debemos garantizar su buen uso para
beneficio de la comunidad. La Personería de Santiago de Cali actúa teniendo
[ 110 ]
como principio que los recursos a su cargo constituyen bienes sagrados, por lo
cual es fundamental su manejo honesto, responsable y transparente.
•• La administración de recursos públicos implica rendir cuentas a la sociedad so-
bre su utilización y los resultados de la gestión. La Personería de Santiago de
Cali da a conocer y coloca a disposición de la comunidad la información de su
gestión, garantizándole el derecho a informarse permanentemente, lo cual im-
plica un compromiso claro con la rendición de cuentas de manera transparente
y oportuna.
•• Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones públicas que los
afecten. La participación en las decisiones públicas es un derecho de los ciuda-
danos. La Personería de Cali garantiza la participación en las decisiones públicas
de manera oportuna.
•• La buena fe. Incorpora el valor ético de la confianza, del respeto por el otro y de
credibilidad para que las libertades de ambos se den en sentido de lo humano
como posibilidad de restaurar lo público como el espacio de interacción social
y no de conflicto. Es la firme creencia de que quien interactúa con la Personería
Municipal de Santiago de Cali lo hace dentro de la legalidad y en ausencia de
actuaciones fraudulentas que viciarían el contenido de la relación.
•• La eficiencia. En cada actuación de la Personería de Cali se velará por el cumpli-
miento oportuno, útil y efectivo de los objetivos institucionales, en aras de una
productividad y un mejor uso de los recursos disponibles.
•• Celeridad. Las actuaciones administrativas de la Personería de Cali se caracterizan
por el impulso oficioso de los procedimientos, la supresión de trámites innecesa-
rios, la capacidad de respuesta oportuna por parte de la entidad en sus relaciones
con los usuarios, clientes, proveedores, servidores públicos, acreedores, las enti-
dades públicas y privadas y el medio social en el que se desarrolla, al igual que su
agilidad y oportunidad.
•• Imparcialidad. Todas las personas naturales o jurídicas que tengan o aspiren a
tener relaciones con la Personería de Cali, no podrán sentirse tendenciosamente
afectados en sus intereses o ser objeto de discriminación y sin privilegios otor-
gados a grupos especiales.
•• Lealtad. El funcionario público de la Personería Municipal de Santiago de Cali se
consagrará voluntariamente a su trabajo, a sus colaboradores, superiores y a la
institución.
•• Humanidad. El funcionario público de la Personería Municipal de Santiago de
Cali procederá con nobleza, reconociendo sus aciertos o sus equivocaciones,
mostrando disposición para corregir lo que sea necesario y vaya en beneficio de
la persona y la entidad.
[ 111 ]
•• Compañerismo. El funcionario público de la Personería Municipal de Santiago

de Cali mantendrá el deseo y la motivación de aportar, construir, ser responsable
y trascender. Tener responsabilidad social y contribuir al bien común, trabajar en
equipo y buscar el cumplimiento de los objetivos misionales de la entidad.
V. Valores Institucionales
1. Responsabilidad. Es hacernos cargo de las consecuencias de las palabras, las de-
cisiones, los compromisos y, en general, de los actos libre y voluntariamente realizados,
no solo cuando sus resultados son buenos y gratificantes, sino también cuando nos son
adversos o indeseables. Responsabilidad es también hacer de la mejor manera lo que
nos corresponde, con efectividad, calidad y compromiso, sin perder de vista el benefi-
cio colectivo. El servidor público debe hacer un esfuerzo honesto para cumplir con sus
deberes. Cuanto más elevado sea el cargo que ocupa, mayor es su responsabilidad para
el cumplimiento de las disposiciones de este Código.
Comportamientos:
Para que la responsabilidad se fortalezca como un valor efectivo en la Personería
Municipal de Santiago de Cali, los funcionarios y funcionarias:
•• Reconocemos el valor y las repercusiones sociales de nuestro trabajo.
•• Nos comprometemos con los problemas que padecen los habitantes más pobres
y vulnerables de la ciudad.
•• Garantizamos la calidad de nuestros servicios.
•• Contribuimos a la preservación de los ecosistemas y a reciclar en el lugar que ha
sido asignado para ello.
2. Honestidad. Es expresarnos con coherencia y sinceridad, de acuerdo con los va-

lores de verdad y justicia. En su sentido más evidente la honestidad puede entenderse
como el simple respeto a la verdad en relación con el mundo, los hechos y las personas;
en otros sentidos, la honestidad también implica la relación entre el sujeto y los demás.
El funcionario de la Personería de Santiago de Cali, actuará con pudor, decoro y recato
en cada una de sus actuaciones.
Comportamientos:
•• Construimos un ambiente organizacional que nos permita expresarnos con fran-
queza, sinceridad y relacionarnos sin manipulaciones de ninguna índole.
•• Hacemos un uso honrado y efectivo de los recursos públicos.
•• Evitamos la parcialidad y el tráfico de influencias en el ejercicio de la función
pública.
[ 112 ]
•• Utilizamos la información proporcionada por los ciudadanos solo para los fines
establecidos por las normas legales.
3. Justicia. Es la concepción que cada época y civilización tienen acerca del bien
común. Es un valor determinado por la sociedad que nació de la necesidad de mante-
ner la autonomía entre sus integrantes. Es además el conjunto de reglas y normas que
establecen un marco adecuado para las relaciones entre personas e instituciones, auto-
rizando, prohibiendo y permitiendo acciones especificas en su interacción.
Comportamientos:
•• Tratamos por igual a nuestros compañeros de trabajo y a los ciudadanos, sin dis-
tingo de raza, sexo, edad, cargo o condición social.
•• Rechazamos la arbitrariedad y somos justos en nuestras decisiones.
•• Contribuimos a hacer más iguales a los desiguales, incluir a los excluidos y a im-
pedir que los más vulnerables enfrenten situaciones de exclusión.
4. Compromiso: Comprometerse es poner al máximo nuestras capacidades para

sacar adelante todo aquello que se nos ha confiado. El compromiso es hacer lo que se
hace de corazón para ir más allá de la firma de un documento o un contrato. Cuando
nos comprometemos es porque conocemos las condiciones que estamos aceptando y
las obligaciones que estas conllevan. Un funcionario comprometido es aquel que cum-
ple con sus obligaciones haciendo un poco más de lo esperado al grado de sorprender-
nos, porque vive, piensa y sueña con sacar adelante su familia, su trabajo, su estudio y
todo aquello en que ha empeñado su palabra. Así mismo, es generoso, busca cómo dar
más afecto, cariño, esfuerzo y bienestar, en otras palabras va más allá de lo que supone
en principio el deber contraído. Es feliz con lo que hace hasta el punto de no ver el
compromiso como una carga, sino como el medio ideal para perfeccionar su persona a
través del servicio a los demás.
Comportamientos:
Para que el compromiso se fortalezca como un valor efectivo en nuestro ente de
control, los servidores buscaremos:
•• Entregar y colocar a disposición de la Personería y de nuestros compañeros de

trabajo, el 100% de nuestras capacidades con amor, entrega y creatividad.
•• Generar un ambiente de mutuo apoyo, donde reine el respeto y la solidaridad
para lograr nuestros objetivos.
•• Alcanzar cada una de las metas propuestas con entusiasmo y dedicación.
[ 113 ]
5. Solidaridad. Surge del reconocimiento de que todos los seres humanos somos
iguales y podemos comprender el dolor, la pena y la desventura de los demás. Estamos
capacitados para asumir como propias, las justas y razonables demandas de los otros.
Es reconocer la dignidad humana.
Comportamientos:
El Funcionario de la Personería Municipal de Santiago de Cali:
•• Cultivará sus relaciones con las diferentes personas buscando alcanzar un obje-
tivo común.
•• Mantendrá el deseo y la motivación de aportar, ser responsable y trascender.
•• Tener responsabilidad social y contribuir al bien común.
•• Trabajar en equipo y buscar permanentemente, la solidaridad y la colaboración.
6. Respeto. Respeto es tratar humanamente a las personas, reconocer que el

otro desde el punto de vista de la especie, es tan real y semejante a nosotros y a la
vez, si se lo considera como individuo, bastante diferente. El respeto se da cuando
en la interacción se valoran las opiniones, las creencias, los estilos de vida y la auto-
nomía de los demás. Excluye, por lo tanto el maltrato, la discriminación, la agresión,
la humillación, la indiferencia y el desconocimiento de las personas, cualquiera que
sea su condición.
Comportamientos:
Para que el respeto se convierta en una realidad grata en el seno del ente de con-
trol, los servidores públicos:
•• Honramos la vida en todas sus manifestaciones.
•• Somos cordiales y promovemos la camaradería y el compañerismo.
•• Somos justos con los ciudadanos y con nuestros compañeros de trabajo.
•• Propiciamos un ambiente organizacional en el que impere la confianza y se pro-
picie la autoestima y el autodesarrollo.
7. Servicio. El servicio es una actitud de vida, es dar para facilitar el cumplimien-

to de un proceso, resolver una necesidad, demanda o satisfacer una expectativa de
alguien, de modo que tanto quien da como quien recibe puedan sentirse agradados.
Servir supone una franca actitud de colaboración hacia los demás. Por esto la persona
servicial lo es en todas partes, con acciones que aunque parezcan insignificantes, con-
tribuyen a hacer más ligera y placentera la vida de los otros.
[ 114 ]
Comportamientos:
•• Para que sea efectivo este valor los servidores debemos compartir responsabili-
dades, integrarnos con otros y respetar las normas acordadas en nuestros equi-
pos de trabajo.
•• Asumir las relaciones con nuestros compañeros y compañeras como una escuela
de convivencia democrática, de desarrollo personal y colectivo.
VI. Principios éticos de la Personería de Cali
Directrices éticas
En la práctica, la gestión ética de la Personería consiste en asumir su responsabi-
lidad social frente a los grupos con los que interactúa, encaminando sus acciones hacia
el establecimiento de estilos de trabajo que le permitan consolidar la ética pública y
ajustar su plan estratégico y su estructura organizacional hacia la búsqueda de los fines
sociales que le ordena la Constitución y la Ley. La Personería debe ser confiable para la
ciudadanía, lo cual resulta de responder efectivamente a los requisitos del cliente. Así
mismo, la entidad tiene clientes internos conformados por sus propios directivos y fun-
cionarios, siendo importante involucrar los contratistas y proveedores. Frente a estos
grupos de interés, la entidad tiene unas responsabilidades básicas, como formas con-
cretas de operar dentro de una gestión ética y que se exponen para mejor ilustración:
Con los directivos

La Personería debe estudiar el perfil ético de los directivos, establecer reglas cla-
ras, precisas y públicas acerca de cómo resolver conflictos de interés que puedan pre-
sentarse en el ejercicio de la función pública del directivo. La probidad es la señal más
clara del compromiso ético y de la integridad de los directivos. El directivo debe tener
una conducta ejemplar que lo haga confiable para los clientes internos y externos de la
Personería, lo cual está estrechamente conectado con sus actuaciones cotidianas en el
ejercicio de sus funciones.
Depende de la voluntad política de cada directivo el que se puedan construir es-
trategias de prevención y control de la corrupción, dando cuerpo a un ente de control
que se destaque por su rectitud y por su alta responsabilidad social. El sentido moral de
la acción directiva se logra mediante un proceso de integración comunicativa, donde el
directivo genere espacios para el diálogo y el intercambio de expectativas, promueva un
estilo de dirección que facilite la circulación de la información en todos los sentidos y es-
pecialmente en que mantenga transparencia y coherencia entre lo que dice y lo que hace.
[ 115 ]
Un directivo con autoridad es un auténtico líder que, desde la lógica de la res-

ponsabilidad y bajo una perspectiva democrática del ejercicio del poder, anima al gru-
po a fijar sus procedimientos y responsabilidades, acompaña los procesos de diálogo,
esclarece dudas y orienta las deliberaciones.
En este sentido, los directivos son un factor decisivo para que el órgano de con-
trol se convierta en un espacio ético, puesto que tienen el poder para promover accio-
nes y prácticas que hagan viable la integridad en la gestión de la Personería.
Con los funcionarios

La Personería debe permitir el desarrollo integral de las necesidades y capacida-
des de los funcionarios. El trabajo promueve el desarrollo humano integral cuando se
da crédito a la iniciativa y participación de los servidores en la toma de decisiones, a la
vez que se coloca en función del crecimiento de las personas en los niveles profesional,
personal y familiar.
Como seres humanos, los servidores públicos tienen derechos que deben ser ga-
rantizados y respetados, y necesidades que deben ser resueltas. Es necesario contar con
un sistema de evaluación del desempeño que no tenga favoritismos y juicios apresura-
dos o errados sobre el trabajo de las personas y su potencial.
Con los contratistas

Los contratistas aportan a la Personería los bienes o servicios que esta necesita
para cumplir su objeto social. Juegan un papel fundamental como colaboradores de la
entidad, con la que establecen acuerdos de cooperación de mutuo beneficio.
La Personería debe cumplir frente a ellos los compromisos contractuales y esta-
blecer una política de información, pagar oportunamente las obligaciones, para que los
proveedores puedan desarrollar eficientemente su labor y así puedan responder a su
vez con sus responsabilidades laborales y sociales.
Las entidades públicas deben establecer mecanismos para la prevención del
uso de sobornos, de prácticas desleales tales como la difamación, la manipulación de
precios, la celebración de pactos ilícitos para monopolizar a los proveedores, la viola-
ción de la propiedad intelectual, el contrabando, la construcción de monopolios en
el mercado y el abuso de información confidencial. Es importante que la Personería
establezca sistemas para garantizar el acceso equitativo y transparente de sus contra-
tistas, absteniéndose de emplear cualquier forma de comisión o presión que lesione las
condiciones de justicia en que todas las demás entidades tienen derecho a ofrecer sus
productos. La construcción de cadenas éticas es una tarea fundamental a la que está
llamada la entidad, lo cual significa aprobar contratistas que apliquen políticas éticas y
de responsabilidad social empresarial.
[ 116 ]
Con otras entidades públicas

La gestión ética compromete a la Personería a fomentar la colaboración con otras
entidades. En este sentido, es vital la coordinación de las acciones para evitar repeti-
ciones, establecer criterios de integralidad y responsabilidad social para que no sean
interpretados de manera arbitraria y conlleve a construir acciones y políticas comunes.
En caso de conflicto entre los intereses y funciones de diversas entidades, estas se
deben comprometer a resolver las diferencias sin emplear la autoridad, poder e influen-
cia del superior para obligar al otro(s) actor(es) a hacer algo que va en contra de sus
principios. Por el contrario, las entidades emplearán su documento ético para estable-
cer los criterios y llegar a acuerdos. Para el buen desarrollo de culturas éticas dentro de
las entidades públicas, es conveniente la celebración de convenios con otras entidades
públicas, con el fin de compartir las experiencias de construcción de culturas marcadas
por la probidad y de motivar a los funcionarios con el ejemplo de las mejores prácticas
que se encuentren en los diversos campos de las organizaciones.
Con los Órganos de Control

La Personería está legalmente obligada a cumplir las responsabilidades que tiene
frente a los órganos de control político (Concejo Municipal), control fiscal (Contralorías
Municipales, Contraloría General de la República), control disciplinario (Procuraduría
General de la Nación) y control administrativo (Oficina de Control Interno), en cuanto
al suministro oportuno, veraz y suficiente de la información que los órganos compe-
tentes requieran para cumplir sus funciones, así como al acopio y procesamiento en
forma previa y sistemática de la información que la normativa jurídica le ordena para
dar cuenta de su gestión. Igualmente, la entidad debe tomar las medidas necesarias y
pertinentes para atender las sugerencias y recomendaciones que hagan los órganos de
control conducentes al mejoramiento de su gestión.
Con las comunidades organizadas

La ciudadanía tiene el derecho constitucional de organizarse y participar de di-
versos modos en la gestión pública, y los servidores públicos tienen el deber de abrir es-
pacios para la participación auténtica de la ciudadanía, más allá de la simple formalidad
para cumplir el requisito legal, aceptando esta participación como el ejercicio de un de-
recho, y no como una molestia u obstáculo para la administración. En los procesos de
planeación, la ciudadanía debe ser consultada a través de sus organizaciones, y sus opi-
niones y propuestas tenidas en cuenta para la formulación y adopción de programas y
proyectos. El derecho de veeduría debe ser respetado y aceptado en los términos que
ordena la ley, suministrando oportunamente la información requerida para garantizar
el ejercicio de la vigilancia y la efectiva participación ciudadana.
[ 117 ]
Con los gremios económicos

El cambio cultural hacia una gestión ética en las entidades del Estado es un proce-
so altamente complejo y difícil. Y mucho más lo será si las entidades públicas intentan y
persisten en abordar el grave problema de la corrupción en forma aislada, sin incluir en
el proceso de cambio a los demás actores que intervienen en este criminal fenómeno.
La corrupción es una problemática de orden social que trasciende al Estado, por lo cual
se requiere de acciones concomitantes y complementarias en los sectores público y
privado para poderla combatir y derrotar. En este sentido, es de vital importancia que
las entidades públicas genuinamente interesadas en la construcción de una gestión éti-
ca promuevan y suscriban pactos de probidad con los gremios económicos, en donde
se adquieran compromisos de divulgación, reflexión, control y sanciones para quienes
violen estos acuerdos en las relaciones contractuales que establezcan las empresas pri-
vadas con las entidades públicas.
Con los medios de comunicación

Teniendo en cuenta la importancia de los medios de comunicación para la Perso-
nería de Santiago de Cali, como canales de difusión de la información generada desde la
entidad y de la realidad nacional, así como generadores de opinión entre la ciudadanía
caleña, es primordial establecer los mecanismos apropiados para suministrarles la in-
formación requerida y apoyarlos en su labor de generar conocimiento y pensamiento
crítico entre sus receptores. En tal sentido, sin discriminaciones de ninguna índole, se
les proporcionará información clara, veraz y oportuna sobre los servicios que presta-
mos, los resultados de nuestra gestión, así como de todas las temáticas que nos compe-
ten y debamos pronunciarnos. La correcta y oportuna relación con todos los medios de
comunicación, radiales, escritos, televisivos e interactivos, nos permitirá crear un puen-
te directo con la comunidad, lo que conllevará al reconocimiento y posicionamiento de
la entidad, así como a la generación de confianza entre los ciudadanos al mostrar una
gestión transparente y oportuna.
Con el medio ambiente

Las entidades públicas deben tomar conciencia de sus propios gastos y costos
ambientales, de manera que se comprometan a llevar a cabo sus funciones con el me-
nor gasto ambiental posible. En este sentido, la Personería es responsable de su influen-
cia ambiental específica, para lo cual debe minimizar el impacto directo de sus activida-
des frente al medio ambiente, tales como introducir prácticas de reciclaje, disposición
integral de los residuos sólidos, establecer mecanismos para reducir los gastos de ener-
gía y privilegiar el uso de insumos reciclables. De la misma forma, es importante que
apoye proyectos ecológicos comunitarios, que contribuyan a la protección y cuidado
[ 118 ]
del medio ambiente. Todas estas prácticas suponen una fuerte y permanente educa-
ción ambiental para los funcionarios de la entidad y quienes visiten las instalaciones. El
desarrollo de campañas institucionales de sensibilización, el diseño de proyectos que
refuercen las prácticas ambientales y la Implantación de programas, es responsabilidad
de la entidad.
Con la ciudadanía en general

La Personería tiene como finalidad última garantizar y proteger los derechos que
la Constitución otorga a todos los ciudadanos. Por otra parte, la naturaleza de la fun-
ción administrativa radica en servir a la sociedad en general y a cada ciudadano en par-
ticular, para hacer posibles los fines sociales que sustentan la existencia del Estado. Adi-
cionalmente, el ente estatal financia sus actividades con los aportes que la ciudadanía
hace a través del pago de tributos, tasas y pago de servicios prestados. Por lo tanto, la
relación de la Personería con la ciudadanía tiene unas pautas específicas. En esta línea,
lo primero que debería señalarse es que si las entidades públicas toman sus recursos
de la sociedad, deben retribuirla con servicios de excelente calidad, que se constituyan
en verdaderos beneficios sociales. La atención a los ciudadanos debe hacerse bajo el
enfoque del servicio público, es decir, en términos respetuosos, corteses y oportunos, y
garantizando que la información suministrada al público sobre los servicios ofrecidos
y sobre la misma entidad, sea veraz y pertinente. Esto implica estructurar la comuni-
cación de la Personería de manera que se consulte a la ciudadanía y se la mantenga
informada de manera permanente sobre los asuntos que la afectan, permitiendo pro-
cesos de circulación de la comunicación que retroalimenten a las diferentes instancias
y hagan transparente y confiable el órgano de control”.
[ 119 ]
Capítulo IV
La gestión interna
de la personería
El personero, como jefe de una entidad que goza de autonomía administrativa y presu-
puestal, tiene una serie de tareas y responsabilidades administrativas, financieras y de
gerencia pública. Ellas son de vital importancia para poder cumplir con las importantes
funciones que la constitución y la ley le atribuyen a la personería. En tal virtud, el perso-
nero emite actos administrativos54 que se denominan resoluciones.
El personero, desde que se propuso aspirar a tal dignidad, ha debido prepararse
con mayor dedicación en los temas de gerencia pública y del adecuado desempeño de
sus funciones. Para ello ha podido acudir a la Escuela Superior de Administración Pú-
blica, al Instituto de Estudios del ministerio público y a la Defensoría del Pueblo. Es un
error posesionarse del cargo sin haber dedicado un tiempo prudencial a la profundiza-
ción de los conocimientos, habilidades y destrezas para desempeñarlo adecuadamente
o no preocuparse por adelantar durante su gestión, un proceso de formación continua
para sí mismo, y para los servidores públicos de la entidad.
1. El Personero como autoridad civil y administrativa

La autoridad es el poder o la potestad de mandar, disponer, prohibir o sancionar
de conformidad con la ley, dentro de las respectivas competencias. Como lo ha dicho
el Consejo de Estado: “(…) la autoridad implica la potestad del mando y el ejercerla
por determinación de la ley sobre la generalidad de las personas, y la autoridad política
la que ejercen los que gobiernan y mandan ejecutar las leyes. Ampliando más estos
conceptos podría decirse que la autoridad civil es aquella en que el Estado tiene poder
de orden, dirección o imposición sobre los ciudadanos, ya para los fines puramente
54 En sentencia de Consejo de Estado de 24 de febrero de 1995 se expresa “…se entiende por acto
administrativo la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de
funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma
cree, extinga o modifique una situación jurídica…”.
[ 121 ]
privados de su mutua conveniencia, ya para el cumplimiento de las obligaciones esen-

ciales del mismo. La autoridad civil lleva implícita la potestad de mando y de imperio
que tiene su expresión más clara, característica y acentuada en el ejercicio del poder
ejecutivo, sin que ello impida que en otros campos de la actividad estatal haya también
funcionarios envueltos dentro de la órbita de los que conoce como autoridad civil”
(Expedientes Nos. 895, 897, 899, Consejero Ponente, doctor Carmelo Martínez Conn).
El Consejo de Estado, sección quinta, en providencia del 27 de noviembre de
1988 y bajo la radicación N° 2103 expresó que “(…) De acuerdo a lo señalado en el
artículo 188 de la Ley 136 en concordancia con los artículos 118 de la Carta y 178 de
la misma ley, el Personero municipal es un funcionario que ejerce autoridad civil. Para
efectos de lo previsto en la Ley 136, artículo 188, se entiende por autoridad civil la ca-
pacidad legal y reglamentaria que ostente un empleado oficial para cualquiera de las
siguientes atribuciones:
1. Ejercer poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta
ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con
facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública.
2. Nombrar o remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por
delegación.
3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones”.
Dirección administrativa. En este sentido, el artículo 190 de la Ley 136 señala: “Esta
facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departa-
mento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes
de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes
servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para
celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; con-
ferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para
trasladar horizontal o verticalmente a los funcionarios subordinados reconocer horas
extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a
los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o
reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias”.
Es muy importante que el personero tenga en cuenta que en cumplimiento de
las Leyes 87 y 190, como director de la entidad y en ejercicio de la autoridad civil y admi-
nistrativa, debe definir y ejecutar un conjunto de planes, métodos, principios, normas e
indicadores de verificación para el debido control y evaluación de las labores asignadas
a la personería en la Constitución y las leyes. Esto se materializa en un plan de gestión
o un plan estratégico de la entidad, que debe elaborarse para el periodo respectivo con
propósitos bien definidos para cada uno de los años del mismo.
[ 122 ]
2. Gestión de personal
De conformidad con el artículo 181 de la Ley 136, sin perjuicio de las funciones
que les asigne la Constitución y la ley, los personeros tienen la facultad nominadora del
personal de su oficina, la función disciplinaria, la facultad de ordenador del gasto y la
iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, seña-
larles funciones especiales y la fijación de los emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes.
2.1. Ejercicio de la facultad nominadora

En la escogencia de su equipo de gestión el personero debe cumplir no solo con
los mandatos legales de selección de los servidores públicos y de la carrera administra-
tiva, sino también debe tener en cuenta las calidades humanas, el compromiso social y
con los derechos humanos, la experiencia de trabajo con las comunidades y con el sis-
tema judicial, la honestidad y el compromiso ético de sus futuros colaboradores. Debe
evitar la injerencia del clientelismo y de otras mañas que hoy entorpecen la gestión
pública y que impiden el logro de los resultados que la ley le asigna a las entidades
oficiales.
Si bien la gran mayoría de personerías del país se encuentran en categorías 6 y en
su despacho regularmente apenas cuentan con una secretaria, el personero debe tener
en cuenta que todo aspirante a ocupar un cargo o empleo público o a celebrar un con-
trato de prestación de servicios con la personería debe presentar el formato único de
hoja de vida debidamente diligenciado en el cual consignará la información completa
que en ella se solicita y además debe tener en cuenta los mismos procedimientos que
describimos para la posesión del personero.
2.2. La gestión del talento humano de la entidad

Se trata de las acciones que debe liderar el personero para el mejoramiento
continuo de las capacidades de los servidores públicos de la entidad para atender a la
comunidad y desempeñar con excelencia sus funciones. La gestión del desarrollo del
talento humano en la Personería habilita a los empleados a responder por la misión ins-
titucional, sus objetivos y funciones determinadas por el marco normativo que la rige,
potencia su capacidad de respuesta en términos de su conformidad con las respon-
sabilidades y competencias exigidas para el cabal ejercicio de su empleo, contribuye a
un clima organizacional adecuado, establece parámetros que orientan las relaciones
laborales y en esa medida brinda un clima de confianza para el desarrollo profesional,
individual e institucional y contribuye a una adecuada gestión de la política pública. La
gestión del desarrollo del talento humano coadyuva al buen desempeño de los princi-
pios constitucionales de la función administrativa en términos de economía, eficiencia,
[ 123 ]
eficacia, probidad, moralidad y transparencia. Para ello debe velar porque en la entidad
se desarrollen entre otras acciones:
•• Coordinar los planes y programas para garantizar la aplicación de las normas que
regulan procesos de selección, evaluación, capacitación y promoción de personal
de la Personería.
•• Velar por el estricto y oportuno cumplimiento de las normas que sobre remune-
ración y prestaciones sociales y económicas rijan para los servidores de la entidad.
•• Velar por el cumplimiento del sistema de evaluación de personal.
•• Dirigir y coordinar la capacitación y el bienestar del personal de acuerdo con las
normas vigentes y políticas adoptadas para tal efecto.
•• Realizar estudios sobre la actualización de la nomenclatura y elaborar los proyec-
tos de normas y manuales de requisitos y funciones a nivel de cargo.
•• Orientar, coordinar y controlar las actividades relacionadas con el manejo y apli-
cación de las normas sobre carrera administrativa.
•• Llevar los registros, el control, estadísticas y las hojas de vida del personal al ser-
vicio de la personería.
•• Preparar los planes y programas de capacitación y adiestramiento de los emplea-
dos de la personería. Proyectar medidas para garantizar su cumplimiento.
•• Promover y adelantar los programas de bienestar social en coordinación con las
entidades públicas o privadas competentes.
3. Las personerías delegadas

El artículo 180 de la Ley 136 establece que los concejos, a iniciativa de los perso-
neros, podrán crear personerías delegadas de acuerdo con las necesidades del munici-
pio. Los personeros delegados ejercen bajo la modalidad de delegación, las facultades
que tiene el personero para intervenir en los diferentes conflictos y procesos que son de
su competencia, cuando considere conveniente y pertinente para la mejor protección
del interés social.
Los personeros delegados son de libre nombramiento y remoción del personero
y no hacen parte de la carrera administrativa, de conformidad con el artículo 5° de la
Ley 909. Algunas de las personerías delegadas que con mayor frecuencia se crean en los
municipios son las siguientes:
•• Personería delegada para la vigilancia administrativa y el derecho de petición.
•• Personería delegada en lo policivo.
•• Personería delegada para la niñez y la adolescencia.
•• Personería delegada en lo penal.
•• Personería delegada para la defensa del consumidor.
[ 124 ]
•• Personería delegada para la vigilancia de los servicios públicos y entidades des-

centralizadas.
•• Personería delegada para la protección del medio ambiente.
•• Personería delegada para los derechos humanos.
•• Personería delegada para la participación ciudadana y el control social.
•• La Ley 489 en su artículo 11 señala que sin perjuicio de lo que sobre el particular
establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:
•• La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamen-
te autorizados por la ley.
•• Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación.
•• Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son
susceptibles de delegación.
Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mis-
mos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y
serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá ex-
clusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo
211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo rea-
sumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las
disposiciones del Código Contencioso Administrativo. En todo caso relacionado con la
contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabili-
dad legal civil y penal al agente principal.
4. El presupuesto de las personerías

El Decreto 111 de 1996 “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994
y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, en lo atinente a
las entidades territoriales establece diversas pautas en relación con las personerías:
•• Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar los pre-
supuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para gastos
de funcionamiento de las contralorías y personerías, no podrán ser superiores a
las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un por-
centaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la respectiva vi-
gencia fiscal55.
55 Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones
de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones
[ 125 ]
•• La programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modifica-

ción y ejecución de las apropiaciones de las contralorías y personerías distritales
y municipales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas
del presupuesto de los distritos y municipios que se dicten de conformidad con
la Ley Orgánica del Presupuesto.
En igual sentido, el numeral 3º del literal a) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994
establece que dentro de las funciones de los alcaldes está “presentar dentro del término
legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos. Y el numeral
4 del literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 establece la prohibición a los alcaldes
para crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en
el presupuesto inicialmente aprobado. Lo anterior en directa relación con el principio
de especialidad o especialización: consagrado en el artículo 14 de la Ley 38 de 1989, se-
gún el cual el presupuesto público debe elaborarse en forma detallada o específica y no
en forma global y general, teniendo en cuenta las diferentes secciones presupuestales
contra las cuales deba registrarse el respectivo gasto o erogación.
Los presupuestos de las personerías municipales tienen un límite máximo esta-
blecido en el artículo 10 de la Ley 617 de 2000. Para las entidades territoriales clasifica-
das en categorías segunda, primera y especial, dicho límite está establecido como un
porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación; para las entidades territo-
riales clasificadas en categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, el límite máximo presu-
puestal está determinado en salarios mínimos. Durante cada vigencia fiscal, los gastos
de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios
que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de la Ley 617, más
el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.
Los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las hubiere, no
podrán superar los siguientes límites:
PERSONERÍAS Aportes máximos en la vigencia porcentaje de los ingresos

CATEGORÍA corrientes de libre destinación
Especial 1.6%
Primera 1.7%
Segunda 2.2%
de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto
en lo que fuere pertinente.
[ 126 ]
PERSONERÍAS Aportes máximos en la vigencia porcentaje de los ingresos

CATEGORÍA corrientes de libre destinación
Aportes máximos en la vigencia
en salarios mínimos legales mensuales
Tercera 350
Cuarta 280
Quinta 190
Sexta 150
En los municipios de categorías tercera (3ª), cuarta (4ª), quinta (5ª) y sexta (6ª),
cada personero municipal al inicio de su periodo, y por una sola vez, tendrá derecho a
un subsidio de seis salarios mínimos mensuales legales, otorgado por la Nación, para
garantizar la movilización del personero.
El artículo 37 de la Ley 1551 establece que los gastos de las personerías de muni-
cipios de categorías tercera (3ª), cuarta (4ª), quinta (5ª) y sexta (6ª), siempre se fijarán
por el aporte máximo que en salarios mínimos legales mensuales fija la ley para cada
vigencia.
Los ingresos corrientes de libre destinación que se deben utilizar como base para
el cálculo del límite máximo al gasto de las personerías municipales están definidos en
el artículo 3° de la Ley 617 de 2000 que señala que los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destina-
ción, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrien-
tes, provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar, al menos parcialmente, la
inversión pública autónoma de ellas56. En todo caso, no se podrán financiar gastos de
funcionamiento con recursos de:
•• La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, de for-
zosa inversión.
•• Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o conven-
cional, las entidades territoriales estén encargadas de administrar, recaudar o
ejecutar.
•• Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados
con recursos de destinación específica.
56 Para efectos de lo dispuesto en la Ley 617 se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingre-
sos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley
o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios,
de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
[ 127 ]
•• Los recursos de cofinanciación.

•• Las regalías y compensaciones.
•• Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en
las leyes especiales sobre la materia.
•• Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio.
•• Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
Hay que tener en cuenta que si con el presupuesto asignado para la personería
municipal no es posible cubrir los gastos de esta, la entidad territorial deberá proceder
a la disminución del gasto de la sección presupuestal, como quiera que las transfe-
rencias por encima de los límites establecidos en el programa de saneamiento o en
el acuerdo de reestructuración computan para el gasto de funcionamiento del nivel
central, pero si las transferencias superan el límite máximo del artículo 10 de la Ley
617, la entidad territorial estará incursa en un incumplimiento a la ley con los corres-
pondientes efectos señalados en el artículo 84 de la Ley 617 de 2000.
El presupuesto de las personerías puede ser modificado por el concejo y a ini-
ciativa del alcalde se podrán efectuar traslados y créditos adicionales cuando sea in-
dispensable aumentar el monto de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no
comprendidas en el presupuesto. Para efectuar adiciones al presupuesto de las perso-
nerías se debe tener en cuenta que estas no pueden sobrepasar el límite máximo de
apropiaciones autorizadas para estos órganos de que tratan los artículos 10 y 11 de la
Ley 617 de 2000. Igualmente, los alcaldes en el transcurso de la vigencia fiscal pueden
reducir las apropiaciones presupuestales incluidas las de la Personería, previo concepto
del consejo de gobierno municipal o quien haga sus veces57.
Ha dicho la Corte Constitucional que “en el orden territorial las personerías, al ser
ordenadoras del gasto en principio deben disponer los traslados internos necesarios para
garantizar los gastos mencionados. Sin embargo, de no ser posible tales traslados, en la
medida en que su presupuesto se compone de las transferencias que el Alcalde efectúa
periódicamente en cumplimiento del acuerdo municipal que señale las apropiaciones
y gastos del municipio, es a este a quien corresponde realizar las diligencias necesarias
para obtener esta adición. Si bien las personerías gozan de autonomía presupuestal –son
ordenadoras del gasto–, es claro que por no tener la potestad legal y reglamentaria para
efectuar decisiones presupuestales, no son las llamadas a presentar proyectos de acuer-
57 Según concepto emitido por la Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial, Di-

rección General de Apoyo Fiscal. Radicación 030036-26-10-07.
[ 128 ]
do o decretos de adición presupuestal, ya que su autonomía presupuestal, administrati-

va y financiera se supedita a las transferencias efectuadas por el Alcalde”58.
5. Honorarios y seguro de vida

Los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios,
se pagarán con cargo al presupuesto del municipio. La asignación mensual de los per-
soneros en ningún caso podrá ser superior al cien por ciento (100%) del salario mensual
aprobado por el concejo para el alcalde.
Los personeros municipales tienen derecho a que se les reconozca y contrate el
seguro de vida por muerte violenta de acuerdo al artículo 177 de la Ley 136 de 1994. De
acuerdo al principio de especialización establecido por la Ley Orgánica de Presupuesto
este es un gasto que debe presupuestarse en la personería. En aplicación al artículo 110
del Decreto 111 de 1996 el único que tiene la capacidad de contratación es el jefe del
órgano, es decir, el personero municipal.
En consecuencia, el gasto de los seguros a que tienen derecho los personeros
municipales debe estar en el presupuesto municipal apropiado en la sección perso-
nería. Computan para el cálculo del indicador de gastos de la personería (límites a los
gastos de personería establecidos en la Ley 617 de 2000) y se financian con ingresos
corrientes de libre destinación.
6. La contratación
La Ley 80 y las normas que la complementan y desarrollan regulan los procesos
contractuales que adelanten las personerías. En consecuencia, el personero como re-
58 Sentencia T-1135 de 2003. Magistrado Ponente, doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. Esta sentencia
además agrega “La decisión de la Sala será amparar efectivamente los derechos del personero secuestra-
do y los de su familia. Procederá entonces a ordenar directamente al Alcalde del Municipio que realice
las gestiones pertinentes para poder continuar cancelando los salarios y prestaciones del personero y su
familia, durante el tiempo que siga secuestrado y hasta la finalización de su periodo como personero. Lo
anterior lo realizará aun cuando con este hecho tenga que destinar un pago doble sobre el cargo público,
pues se entenderá que realiza una excepción a la regla general. En este orden se previene al Alcalde para
que en uso de su iniciativa, incluya en el presupuesto anual del 2004 las partidas necesarias para conti-
nuar con la cancelación de los salarios y prestaciones sociales del personero en cabeza de su familia. No
obstante, la Sala estima pertinente prevenir a la autoridad encargada de la investigación, para que en
virtud de lo señalado en esta providencia, estudie el caso para determinar si es procedente el pago de los
salarios del personero, no solo hasta que finalice el periodo como personero, sino hasta su libertad, en el
evento de que el secuestro se haya producido como consecuencia de las funciones ejercidas en su cargo,
de acuerdo a lo señalado por la Sentencia C-400 de 2003.
[ 129 ]
presentante legal de la entidad tendrá en consideración que al celebrar y ejecutar con-

tratos, la entidad debe buscar el cumplimiento de los fines estatales y de sus funciones
específicas, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad
de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecu-
ción de dichos fines. Para ello:
•• Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado.
Igual exigencia podrán hacer al garante.
•• Adelantarán las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las san-
ciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.
•• Solicitarán la actualización o la revisión de los precios cuando se produzcan fenó-
menos que alteren en su contra el equilibrio económico o financiero del contrato.
•• Adelantarán revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o
bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de ca-
lidad ofrecidas por los contratistas y promoverán las acciones de responsabilidad
contra estos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan.
•• Exigirán que la calidad de los bienes y servicios adquiridos por las entidades esta-
tales se ajuste a los requisitos mínimos previstos en las normas técnicas obligato-
rias, sin perjuicio de la facultad de exigir que tales bienes o servicios cumplan con
las normas técnicas colombianas o, en su defecto, con normas internacionales
elaboradas por organismos reconocidos a nivel mundial o con normas extranje-
ras aceptadas en los acuerdos internacionales suscritos por Colombia.
•• Adelantarán las acciones conducentes a obtener la indemnización de los daños
que sufran en desarrollo o con ocasión del contrato celebrado.
•• Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los servidores públi-
cos, contra el contratista o los terceros responsables, según el caso, por las in-
demnizaciones que deban pagar como consecuencia de la actividad contractual.
•• Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecu-
ción del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al
momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o de
contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanis-
mos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y
corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la eje-
cución y pactarán intereses moratorios. Sin perjuicio de la actualización o revisión
de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa
equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.
•• Actuarán de tal modo que por causas a ellas imputables, no sobrevenga una ma-
yor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.
Con este fin, en el menor tiempo posible, corregirán los desajustes que pudieren
[ 130 ]
presentarse y acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para pre-

caver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias o situaciones litigiosas que
llegaren a presentarse.
•• Respetarán el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas.
Solo por razones de interés público, el jefe de la entidad podrá modificar dicho
orden dejando constancia de tal actuación.
•• Para el efecto, las entidades deben llevar un registro de presentación, por parte
de los contratistas, de los documentos requeridos para hacer efectivos los pagos
derivados de los contratos, de tal manera que estos puedan verificar el estricto
respeto al derecho de turno. Dicho registro será público.
•• Lo dispuesto anteriormente no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos so-
portes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes
del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan.
Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarro-

llarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de
conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se
aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos,
las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los
particulares del derecho administrativo.
7. El Modelo Estándar de Control Interno, MECI

La Constitución Política en su artículo 209, establece: “la administración pública,
en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que
señale la Ley”. A su vez, el artículo 269 establece que: “En las entidades públicas, las
autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza
de sus funciones, métodos y procedimientos de Control Interno, de conformidad con
lo que disponga la Ley”. Estas disposiciones fueron desarrolladas por la Ley 87 de 1993
“por la cual se establecen normas para el ejercicio del Control Interno en las entidades
y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones”, la cual dispuso en el artículo 6°
que: “El establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno en los organismos
y entidades públicas, será responsabilidad del representante legal o máximo directivo
correspondiente. No obstante, la aplicación de los métodos y procedimientos al igual
que la calidad, eficiencia y eficacia del Control Interno, también será responsabilidad
de los jefes de cada una de las distintas dependencias de las entidades y organismos”.
Por otra parte, el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002, en su artículo
34, numeral 31 entre los deberes del servidor público señala: “Adoptar el Sistema de
[ 131 ]
Control Interno y la función independiente de auditoría interna de que trata la Ley

87 de 1993 y demás normas que la modifiquen o complementen”. En consecuencia, el
personero debe adoptar el modelo estándar de control interno.
Sus principios son: autocontrol, autorregulación y autogestión. Sus objetivos:
coadyuvar al logro de los objetivos institucionales permitiendo establecer las acciones,
políticas, métodos, procedimientos, mecanismos de prevención, de evaluación y de
mejoramiento continuo en la entidad.
Estructura de control para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Personería:
1. Subsistema de control estratégico

1.1. Componente ambiente de control
Elementos de control:
•• Acuerdos, compromisos o protocolos éticos.
•• Desarrollo del talento humano.
•• Estilo de dirección.
1.2. Componente direccionamiento estratégico

•• Planes y programas.
•• Modelo de operación por procesos.
•• Estructura organizacional.
1.3. Componente administración del riesgo

•• Contexto estratégico.
•• Identificación del riesgo.
•• Análisis del riesgo.
•• Valoración del riesgo.
•• Políticas de administración del riesgo.
2. Subsistema de control de gestión

2.1. Componente actividades de control
•• Políticas de operación.
•• Procedimientos.
•• Controles.
•• Indicadores.
•• Manual de procedimientos.
[ 132 ]
2.2. Componente información

•• Información primaria.
•• Información secundaria.
•• Sistemas de información.
2.3. Componente comunicación pública

•• Comunicación organizacional.
•• Comunicación informativa.
•• Medios de comunicación.
3. Subsistema de control de evaluación

3.1. Componente autoevaluación
•• Autoevaluación del control.
•• Autoevaluación de gestión.
3.2. Componente evaluación independiente

•• Evaluación del sistema de control interno.
•• Auditoría interna.
3.3. Componente planes de mejoramiento

•• Plan de mejoramiento institucional.
•• Planes de mejoramiento por procesos.
•• Planes de mejoramiento individual.
El comité de coordinación del control interno cumple con las siguientes fun-
ciones:
•• Recomendar pautas para la determinación, implantación, adaptación, comple-
mentación y mejoramiento permanente del sistema de control interno, de con-
formidad con las normas vigentes y las características propias de la entidad.
•• Estudiar y revisar la evaluación del cumplimiento de las metas y objetivos de la
entidad.
•• Asesorar a la Personería en la definición de los planes estratégicos y en la evalua-
ción del estado de cumplimiento de las metas y objetivos allí propuestos.
[ 133 ]
•• Recomendar prioridades para la adopción, adaptación y adecuado funciona-

miento y optimización de los sistemas de información gerencial, estadística, fi-
nanciera, de planeación y de evaluación de procesos, así como para la utilización
de indicadores de gestión generales y por áreas.
•• Estudiar y revisar la evaluación del cumplimiento de los planes, sistemas de con-
trol y seguridad interna y los resultados obtenidos por las dependencias de la
entidad.
•• Revisar el estado de ejecución de los objetivos, políticas, planes, metas y funcio-
nes que corresponden a cada una de las dependencias de la entidad.
•• Coordinar con las dependencias de la entidad el mejor cumplimiento de sus fun-
ciones y actividades.
•• Presentar a consideración del Personero propuestas de modificación a las nor-
mas sobre control interno y gestión de calidad vigentes.
•• Evaluar y actualizar los procedimientos de control existentes en procura de mini-
mizar los riesgos contables, administrativos y operativos de la entidad.
•• Evaluar las políticas misionales, contables, operativas, administrativas y financie-
ras existentes.
•• Presentar a la Personería las recomendaciones necesarias con el fin de lograr su
uniformidad en beneficio de la entidad.
•• Verificar la oportuna toma de acciones correctivas resultantes de los informes de
control interno.
•• Servir de apoyo al Personero, en el proceso de toma de decisiones en materia de
sistema de control interno y gestión de calidad de la Personería.
•• Las demás que le sean asignadas por el personero, acordes con la naturaleza del
comité.
8. La gestión de archivos y el centro de documentación

En desarrollo de lo ordenado en la Ley 594, el personero está obligado a la crea-
ción, organización, preservación y control de los archivos, teniendo en cuenta los prin-
cipios de procedencia y orden original, el ciclo vital de los documentos y la normativa
archivística. Los archivos son importantes para la administración y la cultura, porque
los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones
basadas en antecedentes, pasada su vigencia, estos documentos son potencialmente
parte del patrimonio cultural y de la identidad nacional.
El archivo es el conjunto de documentos, sea cual fuere su fecha, forma y soporte
material, acumulados en un proceso natural por una persona o entidad pública o pri-
vada, en el transcurso de su gestión, conservados respetando aquel orden para servir
[ 134 ]
como testimonio e información a la persona o institución que los produce y a los ciu-
dadanos o como fuentes de la historia. También se puede entender como la institución
que está al servicio de la gestión administrativa, la información, la investigación y la
cultura.
El objetivo esencial de los archivos es el de disponer de la documentación orga-
nizada, de tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la
administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia. Por lo mismo,
los archivos harán suyos los fines esenciales del Estado, en particular los de servir a la
comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagra-
dos en la Constitución y los de facilitar la participación de la comunidad y el control del
ciudadano en las decisiones que los afecten.
Los servidores públicos, al desvincularse de las funciones titulares entregarán los
documentos y archivos a su cargo, debidamente inventariados, conforme las normas y
procedimientos que establezca el Archivo General de la Nación, sin que ello implique
exoneración de la responsabilidad a que haya lugar en caso de irregularidades.
9. Dirección electrónica para efectos de notificaciones

El artículo 197 de la Ley 1437 establece que las entidades públicas de todos los
niveles, las privadas que cumplan funciones públicas y el ministerio público que ac-
túe ante esta jurisdicción, deben tener un buzón de correo electrónico exclusivamente
para recibir notificaciones judiciales.
Para los efectos de lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo se entenderán como personales las notificaciones
surtidas a través del buzón de correo electrónico. La Personería no solo debe tener
dispuesto un sitio web para atender las quejas de la comunidad, recibir corresponden-
cia oficial, rendir cuentas y orientaciones a la comunidad, sino que debe velar por que
todas las dependencias del gobierno municipal hagan lo propio, y que las mantengan
actualizadas y en acción.
10. La presentación del informe de gestión

La Ley 951 establece las normas generales para la entrega y recepción de los asun-
tos y recursos públicos del Estado colombiano y la obligación para que los servidores
públicos en el orden nacional, departamental, distrital, municipal y metropolitano, en
calidad de titulares y representantes legales, así como los particulares que administren
fondos o bienes del Estado, presenten al separarse de sus cargos o al finalizar la adminis-
tración, según el caso, un informe a quienes los sustituyan legalmente en sus funciones,
[ 135 ]
de los asuntos de su competencia, así como de la gestión de los recursos financieros,

humanos y administrativos que tuvieron asignados para el ejercicio de sus funciones.
El proceso de entrega y recepción de los asuntos y recursos públicos deberá realizarse:
•• Al término e inicio del ejercicio de un cargo público para los servidores públicos
descritos en los artículos 1° y 2° de la Ley 951 o de la finalización de la administra-
ción para los particulares que administren fondos o recursos del Estado.
•• Cuando por causas distintas al cambio de administración se separen de su cargo
los servidores públicos a quienes obliga este ordenamiento. En este caso, la entre-
ga y recepción se hará al tomar posesión del cargo por parte del servidor público
entrante, previa aceptación que deberá rendir en los términos de la Ley 951. Si no
existe nombramiento o designación inmediata de quien deba sustituir al servidor
público saliente, la entrega y recepción se hará al servidor público que designe
para tal efecto el superior jerárquico del mismo.
El acta de entrega deberá contener59:

•• El informe resumido por escrito de la gestión del servidor público saliente.
•• Detalle pormenorizado sobre la situación de los recursos materiales, financieros
y humanos, así como los bienes muebles e inmuebles a su cargo, debidamente
actualizados a la fecha de la entrega.
•• Detalle de los presupuestos, programas, estudios y proyectos.
•• Obras públicas y proyectos en proceso.
•• Reglamentos, manuales de organización, de procedimientos, y
•• en general, los aspectos relacionados con la situación administrativa, desarro-
llo, cumplimiento o en su caso, desviación de programas y demás información
y documentación relativa que señale el reglamento y/o manual de normatividad
correspondiente.
Cuando el servidor público saliente se abstenga de realizar la entrega del informe

de los asuntos y recursos a su cargo, en los términos de esta ley, será requerido por el
órgano de control interno correspondiente, para que en un lapso de quince (15) días,
contados a partir de la fecha de su separación, cumpla con esta obligación. El servidor
público saliente que dejare de cumplir con esta disposición será sancionado disciplina-
riamente en los términos de ley.
59 Para realizar la entrega y recepción de los asuntos y recursos públicos estatales, los titulares salientes debe-
rán llevar a cabo un acto formal, en el que se haga entrega del informe de su gestión y el acta administrati-
va, en la que en forma global conste el estado que guarda la administración, a los titulares entrantes.
[ 136 ]
11. Algunas entidades que prestan apoyo a las personerías

Para el cumplimiento de sus diversas atribuciones y funciones, las personerías
cuentan con una serie de entidades públicas de carácter nacional e internacional. En
este acápite nos referiremos de manera breve a algunas de ellas, de cara a que los perso-
neros acudan a ellas e indaguen periódicamente sus planes y proyectos y de las diversas
líneas de apoyo en los temas de justicia y derechos humanos, participación comunita-
ria y lucha contra la corrupción.
11.1. La Procuraduría General de la Nación

Como cabeza del ministerio público, el apoyo de esta entidad es fundamental
para las personerías. Como lo señalamos al comenzar el capítulo de las funciones del
Personero como agente del ministerio público, son diversas las dependencias de la Pro-
curaduría General de la Nación que prestan apoyo, asesoría y direccionamiento estra-
tégico a las personerías, de conformidad con el Decreto 262 de 2002: el despacho del
Procurador y del Viceprocurador, las procuradurías auxiliares para asuntos constitucio-
nales y disciplinarios, así como las procuradurías regionales y provinciales. De la mis-
ma manera, las procuradurías delegadas, cada una en su ramo de competencia, presta
apoyo a las personerías en el ámbito del sistema de delegaciones en cabeza del señor
Procurador60, la oficina de cooperación internacional de la Procuraduría General de la
Nación, adelanta y gestiona acuerdos con la comunidad internacional y con el sistema
de Naciones Unidas en Colombia, para allegar recursos de cooperación técnica inter-
nacional para el mejoramiento del cumplimiento de las tareas encargadas al ministerio
público y por ende a las personerías61.
60 Por ejemplo, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios realiza el seguimiento y vi-
gilancia de la efectiva protección de los bienes de la población desplazada. Mediante Resolución 128 de
2008, el Procurador estableció que las Personerías Municipales y Distritales, las Procuradurías Regionales,
Provinciales y Distritales, la Oficina de Atención a la Población Desplazada de la Procuraduría General de
la Nación con sede en Bogotá, y la Defensoría del Pueblo remitirán sin anexos y únicamente vía correo
electrónico, en la primera semana del mes calendario siguiente a aquel en el que se recepcionó la solicitud
de protección de bienes abandonados por la población desplazada a causa de la violencia, a la Procura-
duría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, el listado de las solicitudes recibidas y remitidas a
las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de conformidad con el cuadro que se adjunta, el cual
se encuentra disponible para ser diligenciado en formato electrónico, en la página web de la Procuraduría
www.procuraduria.gov.co
61 En este sentido, por ejemplo, se han adelantado importantes proyectos de cooperación para el fortaleci-
miento de las Personerías municipales con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (OACNUDH); la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ); la Agencia de Cooperación
de los Estados Unidos de Norteamérica (USAID). Los Personeros pueden acudir a esta dependencia de la
Procuraduría para solicitar información, participar en los programas y hacer sugerencias de cooperación.
[ 137 ]
El Instituto de Estudios del ministerio público, IEMP

El Instituto de Estudios del ministerio público se creó en 1995 (artículo 22 de
la Ley 201 de 1995). Es una unidad administrativa especial de carácter académico de
la Procuraduría General de la Nación, con domicilio en Bogotá, patrimonio propio,
autonomía administrativa y capacidad de contratación. El IEMP realiza programas de
capacitación en áreas jurídicas, técnicas y de talento humano. Adelanta y apoya inves-
tigaciones científicas, económicas, históricas, políticas y de otra naturaleza, que con-
tribuyan al cumplimiento del quehacer misional del ministerio público62. La labor del
IEMP le ha permitido ocupar un lugar destacado en la comunidad académica nacional
e internacional en las materias objeto de su actuación.
El plan estratégico “Innovación y compromiso” del IEMP contribuye de manera
directa al cumplimiento del plan estratégico de la Procuraduría General de la Nación
“Procurando Orden y Rectitud 2009-2012”, desde la perspectiva del aprendizaje, la tec-
nología y el conocimiento. Los ejes estratégicos de la entidad para el cuatrienio, en el
marco de los cuales se desarrolla la labor del IEMP, son:
•• La defensa de los derechos fundamentales e interés público.
•• La lucha contra la corrupción y la impunidad.
•• La vigilancia de la función y la gestión pública.
•• La defensa del patrimonio público y los intereses colectivos.
•• Vigilar el cumplimiento de deberes y responsabilidades.
Los ejes misionales son el fortalecimiento y la optimización de las funciones pre-

ventiva, disciplinaria y de intervención.
11.2. La Defensoría del Pueblo

A lo largo de este libro, en diversos acápites se tratan las íntimas relaciones exis-
tentes entre la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales en sus tareas de
defensa, protección y promoción de los derechos humanos, acceso a la justicia, pro-
tección de las víctimas y de los grupos vulnerables y promoción del control social de
la gestión pública63. Las diversas direcciones nacionales, defensoras delegadas y defen-
sorías regionales están en permanente interacción con las personerías, en particular la
dirección de recursos y acciones judiciales que coordina la delegación y asistencia a los
personeros municipales en materia de acción de tutela y de hábeas corpus.
62 http://iemp.procuraduria.gov.co
63 Sobre las funciones de la entidad y sus dependencias, así como de sus planes y proyectos, los Personeros
pueden consultar la web: www.defensoria.org.co
[ 138 ]
La Ley 24 en su artículo 32 creó el Consejo Asesor de la Defensoría del Pueblo, el

cual será presidido por el Defensor del Pueblo y estará integrado por los presidentes y
vicepresidentes de las comisiones legales de derechos humanos de cada cámara legisla-
tiva, un representante del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Colombia, un representante de las universidades privadas,
un delegado de la Federación Nacional de Personeros de Colombia y cuatro voceros de
las organizaciones no gubernamentales con personería jurídica y cuyo objeto sea la de-
fensa y promoción de los derechos humanos. El consejo asesor de la Defensoría tendrá
como función especial asesorar al Defensor del Pueblo en el diseño de políticas y pro-
gramas relativos a su competencia, Sentencia C-1067 de 2001 proponer las directrices,
lineamientos y recomendaciones que considere necesarias e intercambiar y analizar la
información que posea cada uno de sus miembros.
11.3. Programa presidencial de derechos humanos y DIH

Mediante Decreto 519 del 5 de marzo de 2003 se establece que este programa
ejercerá sus funciones bajo la supervisión inmediata del Vicepresidente de la República,
entre las que tenemos “asistir al Presidente de la República en la promoción y coordi-
nación de las acciones dirigidas a garantizar la adecuada protección de los derechos
humanos y de la aplicación del derecho internacional humanitario, sugerir al gobierno
nacional las medidas que pueden tomarse para garantizar en el país el respeto y debida
protección de los derechos humanos y la aplicación del derecho internacional humani-
tario, previo análisis y evaluación de la situación general en la materia”.
Según el mencionado decreto, corresponde al programa presidencial de derechos
humanos y DIH, realizar estudios y análisis sobre la situación de derechos humanos y la
aplicación del derecho internacional humanitario, coordinar la elaboración del informe
anual sobre derechos humanos, colaborar en la lucha contra las minas antipersona,
promover las acciones necesarias por parte de las autoridades para evitar situaciones
que puedan dar lugar a violaciones de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario, coordinar, promover, impulsar, participar y hacer seguimiento a las tareas
que en materia de derechos humanos y la aplicación del derecho internacional huma-
nitario realizan y deben realizar los distintos despachos gubernamentales de acuerdo
con la política formulada por el gobierno en la materia, solicitar informes, en cuanto
no se trate de documentos reservados, denuncias que se formulen ante cualquier orga-
nismo público o privado sobre violaciones a los derechos humanos, tomar las medidas
y realizar las gestiones, dentro de su competencia, para combatir la impunidad en este
tipo de casos.
Es deber del programa presidencial de derechos humanos y derecho interna-
cional humanitario, recibir, dar traslado y hacer seguimiento a las quejas y reclamos
[ 139 ]
presentados por los ciudadanos en relación con el cumplimiento, protección, garantía

y efectividad de los derechos humanos fundamentales por parte de los diferentes or-
ganismos de la administración pública; establecer contactos, en coordinación con el
Ministerio de Relaciones Exteriores, con los organismos internacionales, ONG nacio-
nales y extranjeras que se ocupen del tema de derechos humanos y DIH; en materia
de relaciones internacionales, el programa también debe dar a conocer y promover
el análisis y la búsqueda de recomendaciones en materia de derechos humanos que
realizan organismos internacionales y elaborar informes dirigidos a estos organismos,
encaminados a que tengan noticia de la situación de derechos humanos en Colombia y
las labores adelantadas por el gobierno y el Estado en la materia64.
11.4. Ministerio del Interior

Son diversos los programas que el Ministerio del Interior, organizado mediante
Ley 1444 y Decreto 2893 de 2011, adelanta y a los cuales el personero puede acudir para
encontrar cooperación para el cumplimiento de sus funciones y apoyar la solución de
las demandas ciudadanas y comunitarias65:
Dirección de derechos humanos. Esta dependencia está encargada de liderar en el
marco de su competencia, la formulación, seguimiento y evaluación de los componen-
tes de la política nacional integral de derechos humanos y derecho internacional huma-
nitario. Contribuye en la implementación del Sistema Nacional de Derechos Humanos
y Derecho Internacional Humanitario, en el nivel nacional y territorial y establece los
lineamientos generales para el diseño e implementación de mecanismos de prevención
y protección dirigidos a las personas que se encuentren en situación de riesgo extraor-
dinario o extremo contra su vida, integridad, libertad y seguridad, por causas relaciona-
das con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno. También
asesora técnicamente a las entidades territoriales en la formulación de políticas de
derechos humanos y derecho internacional humanitario y en la incorporación de un
enfoque de derechos en los diferentes instrumentos de planeación y sus estrategias de
implementación en el ámbito municipal y departamental.
Dirección para la democracia, la participación ciudadana y la acción comunal.
Encargada de coordinar la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de las po-
líticas públicas en materia de participación ciudadana, el fortalecimiento de la demo-
cracia participativa, la organización y participación de la sociedad civil y la garantía
de los derechos y deberes electorales. También se encarga de coordinar la formula-
64 Sobre los programas y proyectos que adelanta el Programa, así como pedir apoyo y cooperación, se pude
consultar el sitio web: www.derechoshumanos.gov.co
65 Más información disponible en: www.mij.gov.co
[ 140 ]
ción, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas en materia de organismos

de acción comunal, tendientes al fortalecimiento de la organización y de sus espacios
de participación, así como ejercer la función de inspección, control y vigilancia de los
organismos de acción comunal de tercero y cuarto grado, y de aquellos cuyo control y
vigilancia no ha sido descentralizado, en los términos consagrados en la legislación que
rige la actividad comunal y demás normas que la modifiquen.
La dirección de asuntos indígenas, minorías y rom, propone políticas orientadas
al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, en particular para los
pueblos indígenas, rom y poblaciones LGBT. Esta dirección adicionalmente vela por el
diseño, programación y coordinación interinstitucional de mecanismos que permiten
el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución Política y la ley, de garantizar
la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana.
Dirección de asuntos para comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palen-
queras se encarga de diseñar y coordinar la implementación de políticas públicas en
favor de dicha población. Dentro de este contexto se desarrollan programas de asisten-
cia técnica y social que propenden a la protección y promoción de los derechos de las
comunidades negras.
Dirección de Consulta Previa. Se encarga de dirigir, en coordinación con las entida-
des y dependencias correspondientes, los procesos de consulta previa que se requieran
de conformidad con la ley. También brinda asesoría y dirige, así como coordina con las
direcciones de asuntos indígenas, rom y minorías y asuntos para comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, la formulación, ejecución, seguimiento y eva-
luación de las políticas del Gobierno Nacional en materia de consulta previa y determi-
nar su procedencia y oportunidad.
Dirección de gobierno y gestión territorial. Se encarga de asesorar en la formu-
lación y apoyar el seguimiento de la política de descentralización política y adminis-
trativa, ordenamiento territorial, desarrollo institucional y gestión pública territorial, y
propender a la aplicación de los principios de concurrencia, subsidiariedad y comple-
mentariedad entre la Nación, los departamentos, distritos y municipios, según su ca-
pacidad administrativa y fiscal, de conformidad con los requerimientos efectuados por
estos. Promueve el desarrollo endógeno territorial y social de las entidades territoriales
que conduzca al fortalecimiento de los principios estructurales de la descentralización
política y administrativa y al afianzamiento de la gobernabilidad.
Subdirección para la seguridad y convivencia ciudadana. Apoya en coordinación
con las entidades competentes la formulación, ejecución y evaluación de políticas pú-
blicas para el orden público interno y para prevenir, atender y controlar situaciones
de riesgo que vulneren o amenacen a la población, en coordinación especial con las
autoridades civiles y la fuerza pública.
[ 141 ]
Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon). El personero

debe tener en cuenta que el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana
(Fonsecon) creado mediante la Ley 418 de 1997, es una cuenta especial sin personería
jurídica, administrada por el Ministerio del Interior como un sistema separado de cuen-
tas cuyo objetivo es realizar gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana y la
preservación del orden público.
Fondo nacional para la lucha contra la trata de personas. El Fondo Nacional para
la Lucha contra la Trata de Personas, creado mediante la Ley 985 de 2005 tiene como
objetivo atender gastos tendientes a propiciar la prevención, protección y asistencia de
las víctimas y posibles víctimas de la trata de personas, el fortalecimiento de la investi-
gación judicial y la acción policiva y el fortalecimiento de la cooperación internacional.
Fondo de protección de justicia. Para la protección de funcionarios y ex funciona-
rios expuestos a niveles de riesgo por razón del ejercicio de funciones públicas, en espe-
cial de altos funcionarios pertenecientes a la rama judicial y del ministerio público y los
encargados de la investigación y juzgamiento de graves violaciones de los derechos hu-
manos, previos los estudios de seguridad efectuados por las autoridades competentes.
11.5. Personería de Bogotá

La oficina personeros de Colombia es una dependencia de la Personería de Bogo-
tá que se ha creado como punto de enlace con los personeros del país y de referencia
de otras instituciones que constantemente consultan información acerca de las perso-
nerías colombianas, fuente de apoyo para los personeros del país en la facilitación de
las gestiones inherentes a su cargo que realizan en el Distrito Capital. En este sentido,
asesora a los personeros del país, produce y divulga materiales didácticos y sirve de
enlace con la Federación Nacional de Personeros (Fenalper)66.
11.6. Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)

La ESAP es la entidad del Estado, adscrita al Departamento Administrativo de
la Función Pública, encargada de formar ciudadanos y ciudadanas en los conocimien-
tos, valores y competencias del saber administrativo público, para el desarrollo de la
sociedad, el Estado y el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las entidades y
organizaciones prestadoras de servicio público, en los diferentes niveles de educación
superior, para el trabajo y el desarrollo humano, la investigación y asistencia técnica en
el ámbito territorial, nacional y global. Los personeros pueden acudir a esta entidad en
Bogotá o en sus sedes regionales para encontrar capacitación y asesoría técnica. Otros
programas que pueden ser útiles para la gestión de los personeros son:
66 Más información en: www.personeriabogota.gov.co
[ 142 ]
Los Centros de Documentación e Información Municipal (CDIM) son unidades de

información coordinadas en red a nivel nacional bajo la dirección y responsabilidad de
la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), que ofrecen servicios y recursos
especializados de información sobre la gestión y la administración de lo público en
diversos formatos y recursos.
El sistema de consultoría en administración pública es una unidad de la ESAP que
presta un servicio gratuito y especializado de apoyo al proceso de descentralización,
dando respuesta puntual a las consultas que sobre gestión pública hacen los servidores
del Estado y la ciudadanía en general.
11.7. Federación Nacional de Personeros

La Federación Nacional de Personerías (Fenalper) es una entidad de ámbito na-
cional que busca la unidad gremial de los personeros del país y para ello defiende, pro-
mueve y promociona los derechos humanos y posiciona la personería como líder en
el trabajo con las comunidades del territorio colombiano67. La Federación Nacional de
Personeros (Fenalper) se fundamenta en los siguientes valores y principios:
•• La democracia, la pluralidad, la igualdad, la ética, la equidad, la fraternidad, la
solidaridad, la economía, la publicidad, la justicia, la tolerancia, la cooperación, el
respeto por el disenso y el reconocimiento de la diferencia.
•• La defensa del Estado social de derecho y los fundamentos de la convivencia pa-
cífica.
•• El respeto por el ordenamiento jurídico, los instrumentos internacionales suscri-
tos por Colombia, la Constitución, las leyes, las ordenanzas y los acuerdos muni-
cipales.
•• La defensa por la permanencia y el respeto de la autonomía de las personerías
municipales.
•• La autonomía administrativa y financiera y asignación presupuestal suficiente.
Objetivo general
Respetar y defender los intereses de las personerías municipales y distritales de la
República de Colombia y de las asociaciones departamentales, regionales y subregiona-
les, como organismos de promoción y guarda de los derechos humanos, de la vigilancia
y control de las actuaciones de los servidores públicos y de la protección del interés
general, así como de los personeros.
67 http://www.fenalper.org
[ 143 ]
Objetivos específicos
•• Promover, fomentar y defender las iniciativas y actividades de las personerías
municipales y distritales de la República de Colombia y de las asociaciones de-
partamentales, regionales y subregionales, ante las diversas instancias del Estado
y los particulares.
•• Proponer, impulsar y defender ante las autoridades competentes las reformas
que considere necesarias, con el fin de mejorar y fortalecer las personerías muni-
cipales del país y sus funciones.
•• Fijar posición pública en relación con temas y propuestas de interés nacional,
especialmente las relacionadas con la justicia, el ministerio público, los derechos
humanos, el derecho internacional humanitario, los mecanismos de participa-
ción, la desaparición forzada y el desplazamiento por causa del conflicto armado.
•• Representar a las asociadas ante las diferentes autoridades en los asuntos que
tengan relación con el quehacer nacional.
•• Implementar acciones, planes y programas tendientes al fortalecimiento de las
relaciones entre las personerías municipales y distritales del país.
•• Desarrollar alianzas con entidades públicas y privadas dirigidas al fortalecimiento
de las personerías municipales y distritales y de sus asociadas.
•• Fungir como organismo consultivo y asesor de las asociadas, absolviendo las con-
sultas que le sean elevadas por los titulares y demás funcionarios de las persone-
rías municipales y distritales.
•• Promover, difundir y ejecutar programas de formación académica profesional
para sus asociadas, servidores de las diferentes personerías municipales, distrita-
les y público en general, para cuyo efecto organizará, ejecutará y participará en
seminarios, talleres, foros, diplomados, cursos y demás eventos que cumplan con
este objetivo.
•• Impulsar, financiar y realizar investigaciones y ensayos, así como publicaciones de
documentos y obras relacionadas con temas jurídicos, sociales, económicos o de
cualquier otra índole, de interés para las personerías.
•• Establecer mecanismos que permitan brindar apoyo efectivo en los casos de des-
plazamiento forzoso de personeros municipales y distritales ubicados en zonas
de conflicto, así como propender a la seguridad, cuando su vida e integridad per-
sonal se vean amenazados.
•• Invertir su patrimonio en eventos y asuntos de carácter gremial, educativo, cultu-
ral y de recreación social, así como de solidaridad para sus asociadas y en general
realizar programas afines con los objetivos de la federación.
[ 144 ]
Los ejes misionales de Fenalper son:

•• Defender los derechos humanos, derechos fundamentales e interés público.
•• Lucha contra la corrupción y la impunidad, el fortalecimiento y focalización de la
función preventiva, de acuerdo a las prioridades que se han establecido en torno
a la lucha contra la corrupción.
•• Fortalecer la vigilancia de la función y de la gestión pública.
•• Fortalecer la defensa del patrimonio público y de los intereses colectivos.
•• Vigilar el cumplimiento de deberes y responsabilidades.
•• Víctimas, reparación y reconciliación: derechos humanos, víctimas, tierras, retor-
nos y reubicaciones, y justicia transicional.
11.8 Ministerio de Justicia

Organizado mediante Decreto 2897 de 2011 Ley 1444. El personero debe tener en
cuenta que el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene como objetivo dentro del mar-
co de sus competencias formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política públi-
ca en materia de ordenamiento jurídico, defensa y seguridad jurídica, acceso a la justicia
formal y alternativa, lucha contra la criminalidad, mecanismos judiciales transicionales,
prevención y control del delito, asuntos carcelarios y penitenciarios, promoción de la
cultura de la legalidad, la concordia y el respeto a los derechos, la cual se desarrollará a
través de la institucionalidad que comprende el Sector Administrativo68.
Dirección de métodos alternativos de solución de conflictos. Esta dependencia se
encarga de formular, coordinar, divulgar y fomentar políticas públicas para aumentar
los niveles de acceso a la Justicia, a través de los mecanismos alternativos de solución
de conflictos y de modelos de implementación regional y local. También se encarga
de promover, evaluar y realizar los análisis, estudios e investigaciones necesarios para
generar conocimiento y el fortalecimiento de las políticas de acceso a la justicia a través
de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
Dirección de justicia transicional. Esta dependencia se encarga de asesorar y propo-
ner la formulación de la política de Estado en materia de justicia transicional. También
coordina y articular los comités y los subcomités que sean implementados o creados en
materia de justicia transicional, y apoyar la Secretaría Técnica de estos, de acuerdo con
las instrucciones impartidas por el Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurati-
va. Apoyar a las instancias competentes en el desarrollo de las actividades inherentes a la
ejecución de los procesos de justicia transicional y también brinda apoyo a las entidades
68 www.minjusticia.gov.co
[ 145 ]
y autoridades competentes en la coordinación de los procesos de reinserción y resociali-

zación de los desmovilizados en el marco normativo de la justicia transicional.
Dirección de política criminal y penitenciaria. El Personero debe tener en cuenta
que esta dependencia se encarga de proponer los lineamientos para la formulación de
las políticas e iniciativas de Estado en materia criminal y penitenciaria, prevención del
delito, acciones contra la criminalidad organizada y demás aspectos relacionados, en
coordinación con las entidades correspondientes y, en especial, con el Ministerio del
Interior, el Ministerio de Defensa Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, con enfoque diferencial y especializado. También
elabora los estudios y presentar las propuestas sustantivas y de procedimiento en ma-
teria de política criminal, carcelaria y penitenciaria y del tratamiento normativo de la
libertad individual.
Dirección de política contra las drogas y actividades relacionadas. Se encarga de
proponer los lineamientos para la formulación de las políticas e iniciativas en materia
de lucha contra las drogas y actividades conexas y relacionadas en coordinación con las
instancias correspondientes. También propone los lineamientos para la formulación de
la política de lucha contra las drogas relacionada con los componentes de reducción
de la oferta, reducción de la demanda, gestión internacional y fortalecimiento jurídico.
Así mismo, orienta la elaboración de propuestas para la prevención de la producción,
tráfico y consumo de drogas ilícitas, financiamiento del terrorismo, y demás actividades
relacionadas, así como la administración de bienes incautados y en extinción de domi-
nio y demás actividades relacionadas.
11.9. La Unidad para la Atención y Reparación Integral

de las Víctimas
Creada en el artículo 166 de la Ley 1448, está adscrita al Departamento Adminis-
trativo para la Prosperidad de la Presidencia de la Republica69. Su objetivo es coordinar
de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones de las
entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas
en lo que se refiere a la ejecución e implementación de la política pública de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas y asumirá las competencias de coordina-
ción señaladas en las Leyes 387, 418 de 1997, 975 de 2005, 1190 de 2008, y en las demás
normas que regulen la coordinación de políticas encaminadas a satisfacer los derechos
69 Más información en: http://www.atencionyreparacion.gov.co
[ 146 ]
a la verdad, justicia y reparación de las víctimas70. Además, le corresponde cumplir las

siguientes funciones:
•• Aportar los insumos necesarios para el diseño, adopción y evaluación de la polí-
tica pública de atención y reparación integral a las víctimas.
•• Garantizar la operación de la Red Nacional de Información para la Atención y Re-
paración a las Víctimas, incluyendo la interoperabilidad de los distintos sistemas
de información para la atención y reparación a víctimas.
•• Implementar y administrar el Registro Único de Víctimas, garantizando la integri-
dad de los registros actuales de la información.
•• Aplicar instrumentos de certificación a las entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, respecto a su contribución
en el goce efectivo de los derechos a la verdad, justicia y reparación integral a las
víctimas, de acuerdo con las obligaciones contempladas en la ley.
•• Coordinar con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación, la asignación y transferencia a las entidades territoriales
de los recursos presupuestales requeridos para la ejecución de los planes, pro-
yectos y programas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas de
acuerdo con lo dispuesto por la Ley 1448.
•• Ejercer la coordinación nación-territorio, para lo cual participará en los comités
territoriales de justicia transicional.
•• Administrar los recursos necesarios y hacer entrega a las víctimas de la indemni-
zación por vía administrativa de que trata la ley.
•• Administrar el Fondo para la Reparación de las Víctimas y pagar las indemniza-
ciones judiciales ordenadas en el marco de la Ley 975 de 2005.
•• Coordinar los lineamientos de la defensa jurídica de las entidades que conforman
el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas y asumir directa-
mente la defensa jurídica en relación con los programas que ejecuta de confor-
midad con la ley.
70 Hay que tener presente que los Centros Regionales de Atención y Reparación, unificarán y reunirán toda
la oferta institucional para la atención de las víctimas, de tal forma que ellas solo tengan que acudir a estos
Centros para ser informadas acerca de sus derechos y remitidas para acceder de manera efectiva e inme-
diata a las medidas de asistencia y reparación consagradas en la mencionada ley, así como para efectos
del Registro Único de Víctimas. Para este fin, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales o el mi-
nisterio público y, en general, celebrar cualquier tipo de acuerdo que garantice la unificación en la atención
a las víctimas de que trata la ley 1448. Estos centros regionales de atención y reparación se soportarán en
la infraestructura que actualmente atienden víctimas, para lo cual se coordinará con el organismo a que se
refiere el artículo 163 de la mencionada Ley.
[ 147 ]
•• Garantizar los mecanismos y estrategias para la efectiva participación de las víc-

timas con enfoque diferencial en el diseño de los planes, programas y proyectos
de atención, asistencia y reparación integral.
•• Coordinar la creación, fortalecimiento e implementación, así como gerenciar los
Centros Regionales de Atención y Reparación que considere pertinentes para el
desarrollo de sus funciones.
•• Definir los criterios y suministrar los insumos necesarios para diseñar las medidas
de reparación colectiva de acuerdo a los artículos 151 y 152 de la Ley 1448, e
implementar las medidas de reparación colectiva adoptadas por el Comité Eje-
cutivo de Atención y Reparación a las víctimas.
•• Desarrollar estrategias en el manejo, acompañamiento, orientación y seguimien-
to de las emergencias humanitarias y atentados terroristas.
•• Implementar acciones para garantizar la atención oportuna e integral en la emer-
gencia de los desplazamientos masivos.
•• Coordinar los retornos y/o reubicaciones de las personas y familias que fueron
víctimas de desplazamiento forzado, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 66
de la Ley 1448.
•• Entregar la asistencia humanitaria a las víctimas de que trata el artículo 47 de la
Ley 1448, al igual que la ayuda humanitaria de emergencia de que trata el artículo
64, la cual podrá ser entregada directamente o a través de las entidades territoria-
les. Realizar la valoración de que trata el artículo 65 para determinar la atención
humanitaria de transición a la población desplazada.
•• Realizar esquemas especiales de acompañamiento y seguimiento a los hogares
víctimas.
•• Apoyar la implementación de los mecanismos necesarios para la rehabilitación
comunitaria y social.
•• Contribuir a la inclusión de los hogares víctimas en los distintos programas socia-
les que desarrolle el Gobierno Nacional.
•• Implementar acciones para generar condiciones adecuadas de habitabilidad en
caso de atentados terroristas donde las viviendas han sido afectadas.
•• Las demás que señale el Gobierno Nacional71.
71 Es de fundamental importancia que el Personero conozca el Documento CONPES 3726 de mayo de 2012.
Este documento presenta a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social los linea-
mientos generales, el plan de ejecución de metas, el presupuesto y mecanismo de seguimiento para el
Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (PNARIV) de acuerdo con los artículos
175 y 182 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 119 y 154 de los Decretos ley 4634 y 4635, ambos de 2011.
El primero de estos contempla que “el Gobierno Nacional (…) adoptará mediante decreto reglamentario
el Plan Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, el cual establecerá los mecanismos necesarios
[ 148 ]
11.10. Otras entidades

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Agencia para la
Cooperación Internacional, y el Sistema de Naciones Unidas en Colombia son enti-
dades que pueden cooperar con las tareas del personero en los temas de auxilio a las
víctimas, a los pobres y a los desplazados por la violencia. En las páginas web de estas
entidades encontrará el menú de servicios y los mecanismos para acceder a estos.
para la implementación de todas las medidas de atención, asistencia y reparación contempladas en la ley
1448”. Adicionalmente, indica que se deberá elaborar “un documento CONPES, el cual contendrá el plan
de ejecución de metas, presupuesto y el mecanismo de seguimiento”. Puede consultarse en el siguiente
sitio web: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=Tkr7QU7Isso%3D&tabid=1475.
[ 149 ]
Capítulo V
Funciones como agente

del ministerio público
El ministerio público es el conjunto de órganos instituidos para ejercer la representa-

ción de la sociedad ante las demás manifestaciones del Estado y actúa solamente cuan-
do aparece comprometida la causa pública con motivo de la aplicación de la ley72.
La institución constitucional del ministerio público tuvo su origen en la Carta
Fundamental de la República de Colombia, Venezuela y Ecuador el 29 de abril de 1830.
Fue organizada, en desarrollo de dicha Constitución, mediante la Ley del 11 de mayo
de 1830. El ministerio público era ejercido en un comienzo por el Procurador General
de la Nación, como agente del poder ejecutivo, con atribuciones para defender a la
nación ante los tribunales y juzgados, velar por la observancia de las leyes y promover
ante cualquier autoridad civil, militar y eclesiástica los intereses nacionales y el orden
público –artículo 100 de la Constitución de 1830–.73
En la primera Ley Orgánica se definió el ministerio público como un cuerpo de
funcionarios encargado de promover la ejecución y cumplimiento de las leyes, dispo-
siciones del gobierno y sentencias de los tribunales, también supervigilaba la conduc-
ta oficial de los funcionarios públicos y perseguía los delitos. Integraban el ministerio
público el Procurador General, los procuradores generales de los departamentos, los
procuradores de provincia, los síndicos personeros y los agentes de policía.
Como lo hemos señalado, la Constitución de 1991 en su artículo 118 estableció
que el ministerio público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por
el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio
público ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los
demás funcionarios que determine la ley. Al ministerio público corresponde la guarda
y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Esta norma fue de-
sarrollada por la Ley 573 y por el Decreto 262 de 2000.
72 Ver; Manrique Reyes Alfredo; “Historia de las Personerías Municipales en Colombia”; Ed. IEMP, Bogotá,
2010.
73 Ver, Manrique Reyes Alfredo; “La Constitución de la nueva Colombia”, Ed. CEREC, pág. 287 y ss., 1991.
[ 151 ]
No sobra repetir que la Ley 1551 estableció que a la Procuraduría General de la

Nación en relación a los personeros le corresponde diseñar y llevar a cabo el concurso
público de méritos de los candidatos a ocupar dicho cargo, y comunicar a los Concejos
Municipales y Distritales los resultados del concurso público de méritos, indicando los
respectivos puntajes en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles que
tendrá vigencia por el periodo institucional.
Algunas de las dependencias de la Procuraduría General de la Nación que desa-
rrollan funciones directamente relacionadas con los Personeros son:
Despacho del Procurador:

•• Conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra el
personero de Bogotá.
•• Conocer y resolver los impedimentos manifestados por el personero de Bogotá.
•• Asignar a los procuradores delegados funciones de coordinación y vigilancia de
las actividades de intervención ante las autoridades judiciales que realicen los
diferentes funcionarios de la Procuraduría y los personeros. Estos delegados po-
drán desplazar a los respectivos agentes, asumiendo directamente la interven-
ción judicial, si lo consideran necesario o designando, ocasionalmente agentes
especiales. Igualmente, podrán desplazar a los personeros distritales y municipa-
les, ordenando la intervención de procuradores judiciales.
Procuraduría auxiliar para asuntos constitucionales:

•• Absolver las consultas que formulen los servidores de la Procuraduría General,
el Defensor del Pueblo y los personeros, en relación con el cumplimiento de las
funciones del ministerio público distintas de las de carácter disciplinario.
Procuraduría auxiliar para asuntos disciplinarios:

•• Absolver las consultas que en materia disciplinaria formulen los funcionarios de
la Procuraduría, los personeros y los organismos de control interno disciplinario.
•• Emitir conceptos unificados en materia disciplinaria, cuando a ello hubiere lugar,
con el fin de orientar el cumplimiento de las funciones de tal naturaleza por par-
te de las diferentes dependencias de la Procuraduría General, las personerías y los
organismos de control interno disciplinario.
Funciones del Viceprocurador General de la Nación:

•• Establecer los mecanismos de coordinación de las actividades que adelanten los
diferentes funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y las personerías
[ 152 ]
que no estén relacionadas con las funciones de intervención ante las autorida-
des judiciales.
•• Funciones de la división de registro y control y correspondencia. Registrar y man-
tener actualizada, en el sistema automático adoptado por la entidad, la infor-
mación sobre las actuaciones disciplinarias adelantadas por las autoridades de
control interno disciplinario, las procuradurías territoriales y las personerías, con-
trolando el envío oportuno de los datos correspondientes.
Funciones de las procuradurías delegadas:

•• Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra
los personeros delegados de la Personería de Bogotá.
Las procuradurías regionales:

•• Conocer en segunda instancia los procesos disciplinarios decididos en primera
por los personeros, los procuradores provinciales y judiciales.
•• Revocar, de oficio o a solicitud de parte, sus propios actos y los actos administra-
tivos de naturaleza disciplinaria expedidos por los personeros y los procuradores
distritales o provinciales, cuando sea procedente de acuerdo con la ley.
•• Conocer y resolver los impedimentos manifestados por los funcionarios de su de-
pendencia, los personeros y los procuradores provinciales, así como las recusaciones
que contra ellos se formulen y designar los servidores que deban reemplazarlos.
•• Dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los personeros y los
procuradores provinciales.
Las procuradurías distritales y provinciales:

Dentro de su circunscripción territorial, tienen las siguientes funciones, cuando
lo determine el Procurador General:
•• Conocer en primera instancia, salvo que la competencia esté asignada a otra de-
pendencia de la Procuraduría, los procesos disciplinarios que se adelanten contra
los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, los concejales
de estos, los personeros, personeros delegados, ediles de juntas administradoras
locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos descentrali-
zados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos direc-
tivos y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso.
En la junta directiva del Instituto de Estudios del ministerio público habrá un

representante de los personeros municipales.
[ 153 ]
El artículo 180 del Decreto 262 de 2000 establece que son agentes del ministerio
público, el Viceprocurador General, los procuradores delegados, los procuradores judi-
ciales y los personeros distritales y municipales.
El artículo 178 de la Ley 136 señala las siguientes funciones del personero munici-
pal como agente del ministerio público:
1. Vigilar el cumplimiento de las normas del Estado

social de derecho e interponer las acciones y recursos
correspondientes
Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las ordenanzas, las decisio-
nes judiciales y los actos administrativos74, promoviendo las acciones a que hubiere lu-
gar, en especial las previstas en el artículo 87 de la Constitución, el cual señala que “Toda
persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de
una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará
a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”75. De esta disposición ge-
nérica, se derivan al menos las siguientes atribuciones directas:
1.1. Interponer la acción de cumplimiento en los términos señalados

en la Ley 393
La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Políti-
ca, es un mecanismo judicial de protección de derechos, consistente en la facultad que
tiene toda persona de acudir ante el juez administrativo para solicitarle que ordene a
la autoridad pública o al particular en ejercicio de funciones públicas renuente, el cum-
plimiento de un deber contenido en una norma con fuerza material de ley o un acto
administrativo cuya ejecución le corresponde. Su propósito es la protección del orden
jurídico existente y hacer efectiva la ejecución de las leyes y de los actos administrativos.
El objeto a proteger son las normas con fuerza material de ley que se refieren a los man-
datos del legislador, provenientes del Congreso o del gobierno en ejercicio de funciones
legislativas, cuyo contenido corresponde a normas de carácter general, impersonal y
abstracto, las leyes en sentido formal y los actos administrativos.
74 En Colombia el principio de legalidad ha sido entendido como una expresión de racionalización del ejer-
cicio del poder, esto es, como el sometimiento de las actuaciones de quienes desempeñan funciones pú-
blicas a norma previa y expresa que las faculten. Dicho principio está formulado de manera expresa en la
Carta Política. Sentencia C-028/06, Magistrado Ponente, Humberto Sierra Porto.
75 El artículo 146 de la Ley 1437 señala que toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.
[ 154 ]
De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de ley

o acto administrativo, conocerán en primera instancia los jueces administrativos con
competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el
tribunal contencioso administrativo del departamento al cual pertenezca el juzgado
administrativo. Las acciones de cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado
serán resueltas por la sección o subsección de la sala de lo contencioso administrativo
de la cual haga parte el consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará
a través de la correspondiente secretaría. El reparto se efectuará por el presidente de
la corporación, entre todos los magistrados que conforman la sala de lo contencioso
administrativo, en forma igualitaria. Cualquier persona podrá ejercer la acción de cum-
plimiento frente a normas con fuerza material de ley o actos administrativos, de igual
manera podrán hacerlo:
•• Los servidores públicos, en especial: el Procurador General de la Nación, los
procuradores delegados, regionales y provinciales, el Defensor del Pueblo y sus
delegados, los personeros municipales, el Contralor General de la República, los
contralores departamentales, distritales y municipales.
•• Las organizaciones sociales.
•• Las organizaciones no gubernamentales.
La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el

cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo. Si contra
quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquel deberá informarlo al juez
que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En
caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales
se ejercita la acción hasta su terminación. En todo caso, el juez de cumplimiento debe-
rá notificar a la autoridad que conforme el ordenamiento jurídico tenga competencia
para cumplir con el deber omitido.
La acción de cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particula-
res que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto
administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones pú-
blicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas. En el evento contemplado en
la Ley 393, la acción de cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la
autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular.
Por regla general, la acción de cumplimiento podrá ejercitarse en cualquier tiem-
po y la sentencia que ponga fin al proceso hará tránsito a cosa juzgada, cuando el deber
omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad renuente se agota
con la ejecución del primer acto. Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo cum-
plimiento pueda demandarse simultáneamente ante varias autoridades o en diferentes
[ 155 ]
oportunidades en el tiempo, podrá volver a intentarse sin limitación alguna. Sin em-
bargo será improcedente por los mismos hechos que ya hubieren sido decididos y en el
ámbito de competencia de la misma autoridad.
La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la auto-
ridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incum-
plimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos76. También procederá
contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido
en la Ley 393. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción
requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber
legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no
contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Ex-
cepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad
genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, caso en el cual deberá
ser sustentado en la demanda.
También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos
administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación
del derecho. La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos
que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le
dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela. Tampoco procederá
cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo
cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se
siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. La acción de cumplimiento no
podrá perseguir la observancia de normas que establezcan gastos.
La solicitud deberá contener:

•• El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la ac-
ción.
•• La determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo
incumplido. Si la acción recae sobre acto administrativo, deberá adjuntarse copia
del mismo. Tratándose de acto administrativo verbal, deberá anexarse prueba
siquiera sumaria de su existencia.
•• Una narración de los hechos constitutivos del incumplimiento.
•• Determinación de la autoridad o particular incumplido.
76 Corte Constitucional en las Sentencias Nos. C-157, C-158 y C-193 de 1998, C-1194 de 2001 se ha
pronunciado sobre las condiciones de la procedibilidad de la acción de cumplimiento.
[ 156 ]
•• Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso segundo

del artículo 8º de la Ley 393, y que consistirá en la demostración de haberle pedi-
do directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva.
•• Solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan hacer valer.
•• La manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento, de
no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos
ante ninguna otra autoridad.
Cuando en la localidad donde se presente la acción de cumplimiento funcionen

varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad de aquel ante el cual se
ejerció, la misma se someterá a reparto que se realizará el mismo día y a la mayor bre-
vedad. Una vez realizado el reparto de la solicitud de cumplimiento se remitirá inme-
diatamente al funcionario competente. Los términos son perentorios e improrrogables.
Concluida la etapa probatoria, si la hubiere, el juez dictará fallo que deberá con-
tener:
•• La identificación del solicitante.
•• La determinación de la obligación incumplida.
•• La identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento.
•• La orden a la autoridad renuente de cumplir el deber omitido.
•• Plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de
diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el
fallo. En caso de que fuese necesario un término mayor, el juez lo definirá previa
sustentación en la parte motiva de la sentencia.
•• Orden a la autoridad de control pertinente de adelantar la investigación del caso
para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta
del incumplido así lo exija.
•• Si hubiere lugar, la condena en costas.
En el evento de no prosperar las pretensiones del actor, el fallo negará la peti-

ción advirtiendo que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los
términos del artículo 7º de la Ley 393. El cumplimiento del fallo no impedirá que se
proceda contra quien ejerció la acción de cumplimiento, si las acciones u omisiones en
que incurrió generasen responsabilidad.
La acción de cumplimiento no tendrá fines indemnizatorios. Cuando del incum-
plimiento de la ley o de actos administrativos se generen perjuicios, los afectados po-
drán solicitar las indemnizaciones por medio de las acciones judiciales pertinentes. El
ejercicio de la acción de cumplimiento no revivirá en ningún caso los términos para
[ 157 ]
interponer las acciones de reparación de perjuicios. En firme el fallo que ordena el cum-
plimiento del deber omitido, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin demora; si
no lo hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el juez se dirigirá al superior del
responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedi-
miento disciplinario contra aquel. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra
el superior que no hubiere procedido conforme lo ordenado y adoptará directamente
todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por
desacato al responsable y al superior hasta que estos cumplan su sentencia. Lo anterior
conforme lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 393. De todas maneras, el juez esta-
blecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia
hasta que cese el incumplimiento.
La acción de cumplimiento no procederá:

•• Cuando se pretenda defender derechos que se puedan garantizar por la acción
de tutela.
•• Cuando exista otro mecanismo de defensa judicial para hacer efectivo el cumpli-
miento del acto administrativo, salvo que con el incumplimiento se ocasione un
perjuicio grave e inminente para el accionante.
•• Cuando se trate de exigir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
•• Cuando se persiga la indemnización de perjuicios producidos por el incumpli-
miento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo.
•• Cuando se presente carencia de objeto, esto es cuando se ha dado cumplimiento
a la norma demandada.
•• Cuando se haya incoado la misma acción ante varios jueces unipersonales o co-
legiados.
•• Las demás causales que señala la ley y la jurisprudencia.
[ 158 ]
Modelo de acción de cumplimiento.
Ciudad y fecha,
Honorables Magistrados
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ______________________.
Ciudad.
REF.: Acción de cumplimiento.
Señores Magistrados:
__________________, mayor de edad y domiciliado (a) en esta ciudad, con C. C. No.

_________ de ________, invocando el artículo 87 de la Constitución Política, acudo ante ustedes
para interponer ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO contra ________________________, con el objeto
de que se le dé plena efectividad a las normas que enseguida indico, las cuales han sido incumplidas
por las autoridades encargadas de su ejecución.
I. NORMAS INCUMPLIDAS
•• Determinación y trascripción de las normas o actos administrativos que se demandan como
incumplidas.
II. HECHOS
•• Relato y consideraciones relativas a los hechos que configuran el incumplimiento de las normas.
III. AUTORIDAD INCUMPLIDA
•• Identificación de la(s) autoridad(es) a quien(es) corresponde el cumplimiento y ejecución de las
normas o actos administrativos acusados como incumplidos.
IV. PRUEBAS
•• Anexar aparte de las pruebas que se quieran presentar, la que constituye la renuencia de la
autoridad para cumplir. O, si es del caso, por qué la situación no hace necesaria la renuencia
previa, indicar y explicar el perjuicio irremediable que se quiere evitar.
V. PRETENSIÓN
•• Que se cumpla lo establecido en la norma o acto administrativo.
VI. FUNDAMENTOS DE DERECHO
•• Artículo 87 de la Constitución Política, Ley 393 de 1997, y explicación del porqué se consideran
incumplidas las normas.
VII. JURAMENTO
•• Bajo la gravedad del juramento, manifiesto que no he instaurado otra acción de cumplimiento
con fundamento en los mismos hechos y normas y contra la misma autoridad a que se contrae
la presente, ante ningún tribunal administrativo.
VIII. NOTIFICACIONES
-----------------------------------
------------------------------------
IX. ANEXOS
Copia de la demanda.
Los documentos que se anexan como pruebas.
De los Señores Magistrados, atentamente,
_____________________________________
C.C. No. _____________ de ______________
[ 159 ]
1.2. La acción de cumplimiento sobre los bienes de interés cultural

De conformidad con el artículo 11 de la Ley 1185 de 2008, el efectivo cumpli-
miento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protec-
ción y defensa de los bienes que conforman el patrimonio cultural de la nación, podrá
ser demandado por cualquier persona a través del procedimiento establecido para la
acción de cumplimiento en la Ley 393 de 1997 o en las disposiciones que la modifiquen
o sustituyan.
1.3. La acción de cumplimiento en temas urbanísticos

Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la
autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo
relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la
Ley 388. La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que
presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo.
Si su no aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un supe-
rior, la acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse directamente
contra el jefe o director de la entidad pública a la que pertenezca el funcionario renuen-
te. Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita
y se deberá surtir el siguiente trámite:
•• El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito
la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de
Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que consi-
dera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la au-
toridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley
o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad
para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo.
•• El juez a quien le corresponda el conocimiento, verificará que la demanda se ajus-
te a los requisitos legales y en caso de no ser así, no la admitirá y le indicará al
interesado los defectos de que adolece para que los subsane en un término de
cinco (5) días hábiles. Si el demandante no los corrigiere, la rechazará.
•• Admitida la demanda, el juez dispondrá de un término de diez (10) días hábiles
para practicar las pruebas que considera necesarias.
•• Vencido el plazo previsto, el juzgado dará traslado de lo actuado a las partes para
que en un término de cinco (5) días presenten sus alegaciones.
•• Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de diez (10) días hábiles para
dictar sentencia. Cuando se compruebe durante el proceso que la autoridad de-
mandada no dio cumplimiento a una ley o acto administrativo, la sentencia or-
denará a la autoridad renuente iniciar su cumplimiento en un plazo no mayor de
[ 160 ]
treinta (30) días hábiles, término dentro del cual deberá remitir al juzgado copia
del acto mediante el cual ejecuta el mandato previsto en la ley o acto adminis-
trativo.
•• En caso de que la autoridad requerida para el cumplimiento de su deber, me-
diante sentencia no cumpla con la orden judicial en el término establecido, se
incurrirá en la sanción prevista en los artículos 150 y 184 del Código Penal, para lo
cual se remitirá copia de lo actuado a la autoridad judicial competente.
•• La sentencia que se dicte como resultado de la acción de cumplimiento será
susceptible del recurso de apelación, en los términos previstos en el Código de
Procedimiento Civil.
•• Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, cuando se compruebe
que el demandante ha actuado con temeridad o mala fe, responderá por los per-
juicios que con sus actuaciones cause al demandado, a terceros y a la administra-
ción de justicia. Si en el proceso o actuación aparece prueba de tal conducta, el
juez impondrá la correspondiente condena en la sentencia.
1.4. La acción de cumplimiento y el cuidado de la descentralización

administrativa, política y fiscal
El artículo 87 de la Ley 617 señala que toda persona podrá acudir ante la autori-
dad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de dicha norma, de conformidad con
lo establecido en la Ley 393 de 1997. Como se sabe, mediante esta norma se reforma
parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona
la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas ten-
dientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional.
1.5. La acción de cumplimiento para atender los derechos de los

desplazados por la violencia
En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Nacional, el
artículo 33 de la ley 387 establece que
“los beneficiarios de la Ley 387, las organizaciones no gubernamentales y las entidades ofi-
ciales encargadas de la defensa o promoción de los derechos humanos, podrán ejercitar
la acción de cumplimiento para exigir judicialmente la plena efectividad de los derechos
consagrados en la ley en favor de los desplazados”.
En sentencia del Consejo de Estado de febrero 4 de 1999, la sección tercera de la

sala de lo contencioso administrativo, en términos categóricos advirtió que a los des-
plazados les asisten derechos prestacionales, que el artículo 33 de la Ley 387 les concede
[ 161 ]
la facultad de ejercitar la acción de cumplimiento para exigir judicialmente la plena

efectividad de sus derechos y que es inaceptable que las entidades que integran el siste-
ma nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia justifiquen
el incumplimiento de estos deberes prestacionales con la prohibición que establece el
parágrafo de su artículo 9º ya que para la atención de la población desplazada el artícu-
lo 21 ibídem creó un fondo nacional cuya razón de ser es la ejecución de los programas
y de los recursos respectivos. Una vez ordenado, presupuestado y apropiado el gasto,
todas las autoridades encargadas de su ejecución, han de cumplirlo y ello, desde la óp-
tica de la norma constitucional contenida en el artículo 87 de la Carta Política, impone
su cumplimiento.
1.6. Promoción de la participación comunitaria en el control y

vigilancia de los procesos de contratación administrativa
De conformidad con el artículo 66 de la Ley 80, todo contrato que celebren las
entidades estatales estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano. El personero debe
acompañar a las asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de
utilidad común, para que puedan denunciar ante las autoridades competentes las
actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que
constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal. Las
autoridades deben brindar especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones
que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública contractual y
oportunamente suministrarán la documentación e información que requieran para el
cumplimiento de tales tareas. El gobierno nacional y las entidades territoriales deben
establecer sistemas y mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en
la actividad contractual, orientados a recompensar dichas labores. También debe re-
cordar el personero que las entidades estatales podrán contratar el estudio y análisis de
las gestiones contractuales realizadas con las asociaciones de profesionales y gremiales
y con las universidades y centros especializados de investigación.
1.7. Promoción de la participación ciudadana en las actividades de

desarrollo urbanístico
En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística y
de conformidad con el artículo 4º de la Ley 387, las administraciones municipales, dis-
tritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales,
económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organi-
zaciones. El personero debe fomentar esta concertación que tiene por objeto asegurar
la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los
diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del
[ 162 ]
territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2º de la

Ley 387. La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de peti-
ción, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la
intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y
en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licen-
cias urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos.
1.8. La acción de repetición

El artículo 90 inciso 2º de la Constitución de 1991, señala que
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputa-
bles, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser
condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, deberá
repetir contra este”.
Esta es una importante herramienta que tiene el personero municipal para hacer
cumplir los fines de la administración pública y la responsabilidad de los funcionarios
oficiales.
La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial, que está
orientada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin
perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella y que deberá ejercerse
en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta
dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del
Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un
conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una fun-
ción pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación pa-
trimonial77. No obstante, en los términos de la Ley 678 y 147478, el servidor o ex servidor
77 La Acción de Repetición está regulada por la Ley 678 de 3 de agosto de 2001, expedida con el
objeto de “Regular la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos y de los particu-
lares que desempeñen funciones públicas”. Otras normas que la desarrollan y complementan
son: Ley 80 de 1993, artículo 54; Ley 136 de 1994, artículo 5º literal e); Ley 270 de 1996, artículo
72; Ley 446 de 1998, artículo 105; Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 36.
78 El artículo 142 de la Ley 1437 establece que cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento in-
demnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que
sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del
particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo paga-
do. La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servi-
dor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de respon-
[ 163 ]
público o el particular investido de funciones públicas podrá ser llamado en garantía

dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública, con los mismos fines
de la acción de repetición. Para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el
consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en
todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que ce-
lebren con las entidades estatales, por lo tanto estarán sujetos a lo contemplado en la
Ley 678.
Esta acción también deberá intentarse cuando el Estado pague las indemniza-
ciones previstas en la Ley 288 de 1996, siempre que el reconocimiento indemnizatorio
haya sido consecuencia de la conducta del agente responsable y que haya sido dolosa
o gravemente culposa. La acción de repetición también se ejercerá en contra de los
funcionarios de la rama judicial y de la justicia penal militar, de conformidad con lo dis-
puesto en la Ley 288 y en las normas que sobre la materia se contemplan en la Ley Esta-
tutaria de la Administración de Justicia. En materia contractual, el acto de la delegación
no exime de responsabilidad legal en materia de acción de repetición o llamamiento
en garantía al delegante, el cual podrá ser llamado a responder de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 678, solidariamente junto con el delegatario.
Es deber de las entidades públicas y del personero como garante del Estado social
de derecho y defensor del interés general y el bien común, ejercitar la acción de repe-
tición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes. El incumpli-
miento de este deber constituye falta disciplinaria. La demostración del dolo o la culpa
grave resulta imprescindible para que proceda la acción de repetición contra el agente
estatal que incurrió en una de dichas conductas.
Se incurre en dolo cuando el servidor público conscientemente realiza un hecho
“ajeno a las finalidades del servicio del Estado” y se presume su existencia cuando el
agente público desarrolla las conductas que trata el artículo 5º de la Ley 678 de 2001,
esto es:
•• Obrar con desviación de poder.
•• Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexisten-
cia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de
fundamento.
sabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado
del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó
el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario
responsable del daño.
[ 164 ]
•• Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la

realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la
administración.
•• Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mis-
mos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del
Estado.
•• Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a
derecho en un proceso judicial.
Se incurre en culpa grave cuando el servidor público actúa infringiendo directa-

mente la Constitución o la ley, con inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio
de las funciones, lo cual se presume en los eventos que relaciona el artículo 6º de la ley
citada, es decir:
•• Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.
•• Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determina-
da por error inexcusable.
•• Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos
administrativos determinada por error inexcusable.
•• Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a deten-
ciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o
corporal.
Para el adecuado ejercicio de la acción de repetición y, por ende, para garantizar

su finalidad, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 creó los denominados “comités de
conciliación”, integrados por funcionarios del nivel directivo, con la función de formu-
lar políticas sobre prevención del daño antijurídico y especialmente, entre otras, de
determinar la procedencia de la acción de repetición, dejando constancia expresa y
justificada de su decisión al respecto. El Decreto reglamentario No. 1214 de 2000, en sus
artículos 2º y 12, respectivamente, establecen:
El comité de conciliación es una instancia administrativa que actúa como sede
de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico
y defensa de los intereses de la entidad. Igualmente, decidirá en cada caso específico
sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución
de conflictos, con sujeción estricta a las normas jurídicas sustantivas, procedimentales
y de control vigentes. La decisión del comité de conciliación acerca de la viabilidad de
conciliar no constituye ordenación de gasto.
Los comités de conciliación de las entidades públicas deberán realizar los estu-
dios pertinentes para determinar la procedencia de la acción de repetición. Para ello, el
[ 165 ]
ordenador del gasto, al día siguiente del pago total de una condena, de una conciliación
o de cualquier otro crédito surgido por concepto de la responsabilidad patrimonial de
la entidad, deberá remitir el acto administrativo y sus antecedentes al comité de conci-
liación, para que en un término no superior a 3 meses se adopte la decisión motivada
de iniciar o no el proceso de repetición. Los apoderados encargados de iniciar los pro-
cesos de repetición tendrán un plazo máximo de tres (3) meses a partir de que se haya
tomado la decisión para interponer la correspondiente demanda. Dentro de los seis
(6) meses siguientes a la entrada en vigencia del Decreto 1214 de 2000, los comités de
conciliación deberán decidir sobre la procedibilidad de la acción de repetición respecto
de todos aquellos casos en que la administración haya efectuado el pago total de una
condena o de una conciliación. La Oficina de Control Interno de las entidades o quien
haga sus veces, deberá verificar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el
artículo 12 de Decreto 1214 de 2000”.
1.9. Acción de inconstitucionalidad

El personero puede de manera oficiosa o apoyando los intereses de un ciuda-
dano o de una organización de la sociedad civil, interponer este recurso. “La acción
de inconstitucionalidad es una acción pública e informal”. Lo primero, en cuanto se
trata de una manifestación de un derecho fundamental como el de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político; manifestación a través de la cual
cualquier ciudadano puede solicitar que aquellas normas que son contrarias a la Carta
sean expulsadas del ordenamiento. Y lo segundo, en cuanto el constituyente ha supe-
ditado la interposición de esa acción a la sola acreditación de la calidad de ciudadano;
es decir no exige ni una formación profesional especializada ni tampoco la existencia
de presupuestos formales79.
Esta acción, también denominada acción de inexequibilidad, puede ser definida
como la facultad que tienen todos los ciudadanos colombianos de impugnar ante la
Corte Constitucional, por ser violatorios de la norma fundamental, los siguientes actos
que contempla el artículo 241 de la Carta Política:
•• Actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por
vicios de procedimiento en su formación (numeral 1).
•• Leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación (numeral 4).
•• Decretos con fuerza de ley dictados con fundamento en el artículo 150 numeral
10, es decir, decretos leyes dictados por el gobierno en uso de facultades extraor-
dinarias (numeral 5).
79 Sentencia C-560 de 2004. Magistrado Ponente, Dr. Jaime Córdoba Treviño.
[ 166 ]
•• Decretos con fuerza de ley expedidos con fundamento en el artículo 341 de la

Constitución, se refiere a los decretos planes.
También hay que incluir aquí los decretos expedidos por el gobierno con fun-
damento en las facultades extraordinarias que le otorgó la Constitución en sus artí-
culos transitorios, entre ellos el artículo 10 transitorio que dispone: "los decretos que
expida el gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos
tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte
Constitucional”80.
Se deben tener en cuenta también los decretos expedidos con base en normas
posteriores a ese artículo 10, pues aunque lo razonable, de acuerdo a la distribución de
competencias entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sería sostener que
como sobre ellos no se asignó competencia expresa a la Corte Constitucional su cono-
cimiento corresponde al Consejo de Estado, pero la Corte sin mayores argumentos y
obviando el anterior razonamiento ha asumido en varias oportunidades competencia
para controlarlos, tal como lo hizo cuando decidió sobre la constitucionalidad del De-
creto 2067 de 1991 que tiene fundamento en el artículo 23 transitorio de la Constitu-
ción Nacional.
Estas son las características más importantes de esta acción:

•• Es pública, puede incoarse por cualquier ciudadano y en defensa del interés pú-
blico.
•• Requiere solicitud ciudadana, la Corte no realiza el control a través de esta acción
oficiosamente.
•• Dicha acción puede intentarse en cualquier tiempo, salvo que se trate de vicios
de forma para lo cual existe un término de caducidad de un año contado a partir
de la publicación del acto81.
80 http://aulahumanos.com
81 El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 ha establecido unos requisitos para el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad. Sin embargo, estos, más que presupuestos formales, constituyen más bien condi-
ciones para la proposición, ante el Tribunal Constitucional, de un debate en términos racionales. Es decir,
tales presupuestos se circunscriben a unas exigencias mínimas que permitan conocer lo que es objeto
de demanda, las normas superiores infringidas y el motivo de la vulneración, pues si ellas no se atienden
no es posible que el Tribunal adelante el juicio técnico de confrontación entre una norma legal y el Texto
Superior con miras a su exclusión o no del sistema jurídico. De este modo, si bien la acción de inconstitu-
cionalidad tiene un carácter público e informal, ello no exime al demandante de la necesidad de formular
un razonamiento mínimo demostrativo del cargo, y tal razonamiento debe realizarse de manera objetiva,
[ 167 ]
La sentencia decide la cuestión debatida de manera definitiva y constituye se-

gún lo indica la misma Carta Política, cosa juzgada constitucional. Además tiene efec-
tos erga omnes, es decir, validez para todos y no sólo para quienes intervinieron en el
proceso. La doctrina ha sostenido tradicionalmente que dicha sentencia tiene efectos
pro-futuro, lo que implica que sean respetadas las situaciones jurídicas establecidas
durante su vigencia. Sin embargo, la Corte Constitucional mantiene el criterio de que
es a la misma Corte a la que corresponde determinar el efecto de sus fallos y en varias
ocasiones ha ejercido esa competencia dictando fallos de inexequibilidad con efectos
"desde siempre" o "hacia atrás", es decir, la invalidez se retrotrae al pasado y obliga a
que las cosas se devuelvan a la situación existente antes de que se produjera la norma
declarada inexequible.
1.10. La excepción de inconstitucionalidad

Es la facultad que tiene cualquier ejecutor jurídico que deba aplicar la ley de
abstenerse de aplicarla si la encuentra abiertamente violatoria de la Constitución para
darle prioridad a la norma de normas82. La jerarquía de las normas hace que aquellas
de rango superior, con la Carta fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de
las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría deben resultar
acordes con las superiores y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más
particular. En esto consiste la connotación de sistema de que se reviste el ordenamien-
to, que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta armonía explícitamente
buscada, no es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un
mismo sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas
por el ordenamiento jurídico.
La excepción de inconstitucionalidad difiere de la acción de inconstitucionalidad
en los siguientes aspectos:
•• La acción de inconstitucionalidad puede ser ejercida por cualquier persona y el
fallo produce efectos generales. La excepción sólo puede solicitarla el interesado
dentro del litigio y sus efectos son individuales.
•• Mientras que la acción de inconstitucionalidad es competencia de la Corte Cons-
titucional, la excepción puede ser conocida por los tribunales ordinarios.
esto es, confrontando con la Carta Política los enunciados normativos demandados o las reglas de derecho
efectivamente contenidas en tales enunciados. Sentencia C-560 de 2004, ya citada.
82 Manrique Reyes, Alfredo. “La Constitución de la Nueva Colombia” Edit. CEREC, Bogotá, 1993; pág. 74.
[ 168 ]
1.11. La excepción de ilegalidad

Aunque para muchos tratadistas esta acción no tiene base normativa, sin lugar a
dudas tiene los mismos fundamentos antológicos de la excepción de inconstituciona-
lidad y el personero como garante del Estado de derecho, puede hacer uso de ella. Ha
dicho la Corte Constitucional que
“El ordenamiento jurídico colombiano supone una jerarquía normativa que emana de la
propia Constitución. Si bien ella no contiene disposición expresa que determine dicho
orden, de su articulado puede deducirse su existencia, así no siempre resulte sencilla esta
tarea. En efecto, diversas disposiciones superiores se refieren a la sujeción de cierto rango
de normas frente a otras. Además de ser evidente que las normas constitucionales ocu-
pan, sin discusión, el primer lugar dentro de la jerarquía del ordenamiento jurídico, dentro
de la propia Carta no todas las normas son igualmente prevalentes. Pero más allá de la
supremacía constitucional, de la propia Carta también se desprende que las leyes expe-
didas por el congreso dentro de la órbita de competencias que le asigna la Constitución,
ocupan en principio, una posición prevalente en la escala normativa frente al resto del
ordenamiento jurídico.
Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de contenido normativo deben tener
por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujeción
a aquella. Tenemos entonces que, de manera general, la normatividad jurídica emanada
de autoridades administrativas o de entes autónomos, debe acatar las disposiciones de
la ley, tanto en su sentido material como formal. Aunque existe una jerarquía normativa
que se desprende de la Constitución, ella no abarca, de manera completa, la posición de
todas y cada una de las disposiciones que conforman el orden jurídico; es decir el orden
de prevalencia normativa no ha sido señalado en su totalidad por el constituyente. Así,
aunque la Constitución no contemple expresamente la llamada excepción de ilegalidad,
resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías norma-
tivas, deben ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas y que, en
ese sentido, la posibilidad de inaplicar las normas de inferior rango que resulten contra-
dictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional deben subordinarse,
es decir, la excepción de legalidad, resulta acorde con la Constitución. La corte aprecia
que, en principio, una norma legal que se limitara a reiterar el orden jurídico que emana
de la Constitución y a autorizar la inaplicación de las normas que irrespetaran tal orden,
sería constitucional”83.
“(…) No hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción
de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o las autoridades administrativas,
por fuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse
83 Sentencia C-037/00. Magistrado Ponente. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[ 169 ]
de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos
de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos,
ilegalidad que debe ser decretada en los términos que indica el legislador… La llamada ex-
cepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez ad-
ministrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento,
un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación
puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional
formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el
demandado, o aun puede ser pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto an-
teriormente tal y como ha sido interpretado por la Corte Constitucional, tal inaplicación
no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal
conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca,
justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de
los actos administrativos”.
Hay que recordar que el artículo 136 de la Ley 1437 establece el control inmediato de
legalidad. Mediante él, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la
función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados
de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades
territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo
con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes
que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la
autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.
1.12. Acción de nulidad

Este es un importante recurso que pueden aplicar los personeros para asegurar
la vigencia del ordenamiento legal superior y la prevalencia del interés general y de los
fines del Estado social de derecho. El artículo 137 de la Ley 1437 señala que toda per-
sona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de
los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos
con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma
irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También
puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de
certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos adminis-
trativos de contenido particular en los siguientes casos:
[ 170 ]
•• Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produ-

jere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor
del demandante o de un tercero.
•• Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
•• Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el
orden público, político, económico, social o ecológico.
•• Cuando la ley lo consagre expresamente.
Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático

de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.
Por su parte el artículo 135 de la Ley 1437 consagra la nulidad por inconstitucio-
nalidad. Según esta norma, los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por
sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter
general dictados por el gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte
Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por
infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitu-
cionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional
sean expedidos por entidades u organismos distintos del gobierno Nacional. El Consejo
de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la de-
manda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionali-
dad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse
en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con
aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.
De esta manera, la finalidad de la acción de nulidad del acto administrativo de-
mandado es la tutela del orden jurídico, a fin de que aquel quede sin efecto por contra-
riar las normas superiores del derecho. Esta acción se encuentra consagrada en interés
general para que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la
administración de inferior categoría y por ello puede ser ejercida en todo el tiempo
por cualquier persona. Dentro de las características más sobresalientes de esta acción
se encuentran, entre otras, que es pública, no tiene término de caducidad, se ejerce en
defensa e interés de la legalidad, la sentencia produce efectos retroactivos y procede
contra actos de contenido general y abstracto.
En relación con la misma, la Corte Constitucional en Sentencia No. C-513 de 1994,
se pronunció en los siguientes términos:
“La acción de nulidad, de larga tradición legislativa (Ley 130 de 1913) y jurisprudencial
en nuestro medio, tiene como finalidad específica la de servir de instrumento para pre-
tender o buscar la invalidez de un acto administrativo, proveniente de cualquiera de las
ramas del poder público, por estimarse contrario a la norma superior de derecho a la cual
[ 171 ]
debe estar sujeto. A través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es
consustancial al Estado social de derecho que nuestra Constitución institucionaliza y se
asegura el respeto y la vigencia de la jerarquía normativa. Dicha jerarquía, cuya base es
la Constitución, se integra además con la variedad de actos regla que en los diferentes
grados u órdenes de competencia son expedidos por los órganos que cumplen las funcio-
nes estatales, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales de que han sido
investidos formal, funcional o materialmente.
La acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, princi-
palmente, del conjunto normativo contenido en los artículos 1º, 2º, 6º, 121, 123 inciso 2º,
124 de la Carta Política, pero así mismo tiene su raíz en las normas que a nivel constitu-
cional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo contencioso administrativo
(arts. 236, 237-1-5-6 y 238)”.
(Magistrado Ponente, Dr. Antonio Barrera Carbonell).
1.13. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Esta acción está consagrada en el artículo 138 de la Ley 1454, señala que toda
persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurí-
dica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso
o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el
daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo
del artículo 137 de la ley citada. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto ad-
ministrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado
por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular
por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro
de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de
ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la
notificación de aquel.
Como lo señaló el Consejo de Estado mediante providencia del 15 de noviembre
de 1990 (Exp. 2339), al referirse a la misma:
“Quepa recordar que la acción de restablecimiento del derecho envuelve dos pretensio-
nes. La primera, la de anulación del acto administrativo, es semejante a la única que inte-
gra la acción llamada “de nulidad”, es decir, la nulidad de los actos (art. 84), procediendo
esta cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en
forma irregular, o falsamente motivados, o con desviación de las atribuciones propias del
funcionario o corporación que los profiera”; la única diferencia que señala la ley en cuanto
hace a esta pretensión común de ambas “acciones” es que la de “restablecimiento del
derecho”, además de lo anterior, exige que la persona que la incoa “se crea lesionada en un
derecho suyo, amparado por una norma jurídica”.
[ 172 ]
Son pues las dos acciones, caminos señalados por la ley colombiana como me-
dios para hacer efectivo el control jurisdiccional de los actos administrativos y para
ejercer respecto a ellos, si es del caso, las sanciones típicas del principio de legalidad.
Se asemejan ellas al denominado “recurso por exceso de poder” que ha consagrado el
derecho francés mediante jurisprudencia de vieja data, en cuanto atañe a pretender
que se anule el acto administrativo en razón de una de las causales que se han visto en
el párrafo precedente.
Ahora bien, como se venía explicando ut supra, la acción de restablecimiento
del derecho (la misma que antes se conocía con el nombre de “acción de plena juris-
dicción” (C. C. A., art. 667, L. 167/41) y hoy “acción de nulidad y restablecimiento del
derecho” (D.L. 2304/89, art. 15), aunque en verdad es típicamente de carácter subjetivo
(“Toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo (…)”), guarda estrecha armo-
nía con la acción de nulidad simple (tutelar el derecho objetivo), puesto que como se
deriva de la lectura del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo vigente, los
motivos que se pueden invocar por el demandante, en una u otra acción, son comu-
nes. De allí que una de las pretensiones que contempla la acción de restablecimiento
del derecho sea la anulación del acto administrativo y que otra, consecuencia de los
resultados favorables de esta, sea el restablecimiento en su derecho. Mas lógicamente,
ese restablecimiento está supeditado a que el derecho subjetivo del interesado exista,
porque si no existe, mal puede restablecérsele en algo que nunca ha estado en el patri-
monio jurídico de esa persona.
Esto último fue lo que observó el tribunal y vio cómo “las simples irregularidades
de los actos que declaró nulos no lesionaron ningún derecho suyo, por lo cual denegó
esa pretensión (…). Que la acción necesariamente debe ser planteada contemplando el
demandante las dos solicitudes inseparables, la de la nulidad del acto y la del restable-
cimiento del derecho, no significa que el juez administrativo debe acceder indubitable-
mente a esta última, dado que en un juicio concreto es posible que el pretendido dere-
cho que se requiere restablecer, no exista”. Examinadas las características principales de
las mencionadas acciones y en orden a resolver la cuestión planteada por el demandan-
te, es preciso establecer las diferencias sustanciales existentes entre estas acciones en la
legislación vigente, de la siguiente manera:
La acción de nulidad se ejerce en interés y con el fin de defender el principio de
legalidad, lo que constituye un propósito de interés eminentemente general y no parti-
cular. Es una acción pública, razón por la cual puede ser ejercida por cualquier persona.
No existe término de caducidad, salvo las excepciones previstas en la ley. Los efectos
de la sentencia se retrotraen a la expedición misma del acto anulado por la jurisdicción
competente. Procede contra actos generales e individuales, siempre y cuando sólo se
persiga el fin de interés general de respeto a la legalidad. No obstante, según jurispru-
[ 173 ]
dencia del Consejo de Estado, la acción de nulidad sólo procede contra actos indivi-
duales cuando así lo ha previsto expresamente una ley. Por el contrario, la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho se ejerce no sólo para garantizar el principio de
legalidad en abstracto, sino que también con ella se pretende la defensa de un interés
particular que ha sido vulnerado por la expedición del acto administrativo. Esta acción
sólo puede ser ejercida por quien demuestre un interés específico, es decir, el afectado
por el acto. Para su ejercicio se requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa
a través de los recursos procedentes ante la misma administración (Decreto 2304 de
1989). Por regla general, tiene un término de caducidad de cuatro meses contados a
partir de la notificación, publicación o ejecución del acto definitivo. Cabe agregar que
si la parte demandante es una entidad pública, la caducidad es de 2 años.
Respecto a la sentencia que se dicte en desarrollo de esta acción, ella produce
dos clases de efectos: generales o erga omnes en cuanto a la declaratoria de nulidad y
relativos o interpartes en cuanto al restablecimiento de los derechos violados, pues este
solo beneficia y obliga a las partes que intervinieron en el proceso. Igualmente, como
pueden haberse producido efectos en virtud de la sentencia que no es posible eliminar,
en estos casos el restablecimiento del derecho se traducirá en una indemnización de
perjuicios, en la modificación de una obligación fiscal o en la devolución de lo pagado
indebidamente. Finalmente, por regla general sólo procede contra actos de carácter
individual o subjetivo. Al respecto, el Consejo de Estado en providencia de abril 25 de
1986, con ponencia del Magistrado Dr. Enrique Low Murtra, expresó que
“No es la generalidad del acto administrativo impugnado lo que determina si una acción
es de nulidad o es de plena jurisdicción (o de restablecimiento del derecho). Lo que de-
termina la naturaleza de la acción son los fines del actor. Si este busca exclusivamente
la protección del ordenamiento jurídico violado cabrá hablarse, con propiedad, de un
contencioso popular de anulación. Si al solicitar la nulidad del acto administrativo, en
forma automática se produce el restablecimiento del derecho habrá de entenderse que
el actor ha impetrado una acción de restablecimiento aunque califique su demanda de
cualquier otra manera”.
En relación con la posibilidad de acumular estas dos acciones, el Consejo de

Estado ha sido enfático en que dichas acciones no pueden ejercerse conjuntamente,
“porque aunque comunmente corresponden al mismo tribunal y se tramitan por igual
procedimiento, presentan titulares, naturaleza y finalidades distintas que las hacen ex-
cluyentes entre sí”84.
84 Corte constitucional, Sentencia C-199 de 1997.
[ 174 ]
1.14. La acción de reparación directa

Esta acción prevista en el artículo 140 del nuevo Código Contencioso Adminis-
trativo o Ley 1454. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona
interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico produci-
do por la acción u omisión de los agentes del Estado. El Estado responderá, entre otras,
cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o
la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o
por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya
obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.85
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten
perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados parti-
culares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual
debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o
la omisión en la ocurrencia del daño.
Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten con-
denadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa
grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso
respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra
entidad pública.
Precisó el Consejo de Estado que si bien la acción de reparación directa coincide
en su naturaleza reparatoria con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
difiere de esta última en la causa del daño. La reparación directa sólo procede en los
casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación
administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble, mientras que la
de nulidad y restablecimiento del derecho procederá cuando el origen del daño haya
consistido en un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, excepto, en los
casos en los que no se cuestione la legalidad del acto administrativo, sino el supuesto de
su validez, para situar la causa del daño en los efectos de dicho acto, evento en el cual sí
resultaría procedente la acción de reparación directa.
1.15. Controversias contractuales

Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su
existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento,
que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al
responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
85 Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-644 de 2011.
[ 175 ]
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta
no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unila-
teralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido
para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la acti-
vidad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de la
Ley 1437, según el caso. El ministerio público o un tercero que acredite un interés direc-
to podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo
podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre
y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.
1.16. Nulidad electoral

Contemplada en el artículo 139 de la Ley 1437. Consiste en que cualquier persona
podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electo-
rales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades
públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento
para proveer vacantes en las corporaciones públicas.
En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades
electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación
o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El
demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irre-
gularidades o vicios que inciden en el acto de elección.
En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser
controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e
intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.
1.17. La acción de tutela

La acción de tutela es la garantía que ofrece la Constitución de 1991 del derecho
que tienen todas las personas a la protección judicial inmediata de sus derechos fun-
damentales y que se tratará con mayor profundidad en otro acápite de este libro, se
tratará con mayor profundidad ya que es una de las principales herramientas del per-
sonero para cumplir sus tareas. Esto está expresado en el artículo 86 de la Constitución:
"Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”.
[ 176 ]
La acción de tutela se refiere a los derechos fundamentales de las personas, es

decir, a todos aquellos que son inherentes al individuo y que existen antes que el Estado
y están por encima de cualquier norma o ley que los reconozca o no. Según la Corte
Constitucional (Sentencia T-451 de julio 10 de 1992), el que un derecho sea fundamen-
tal no se puede determinar sino en cada caso en concreto, según la relación que dicho
caso tenga con uno u otro derecho fundamental, es decir, la Constitución no determina
de una manera clara cuáles son los derechos fundamentales, de tal manera que como
tales no se puede considerar únicamente los que la Constitución de 1991 enuncia en el
Capítulo I del Título II.
1.18. El amparo de pobreza

Se concederá el amparo de pobreza a quien no se halle en capacidad de atender
los gastos del proceso, sin menoscabo de lo necesario para su propia subsistencia y la
de las personas a quienes por ley debe alimentos, salvo cuando pretenda hacer valer
un derecho litigioso adquirido a título oneroso. El amparo de pobreza es un institu-
to procesal que busca garantizar la igualdad real de las partes durante el desarrollo
del proceso, permitiendo a aquella que por excepción se encuentre en una situación
económica considerablemente difícil, ser válidamente exonerada de la carga procesal
de asumir ciertos costos, que inevitablemente se presentan durante el transcurso del
proceso86. Se trata de que, aun en presencia de situaciones extremas, el interviniente no
se vea forzado a escoger entre atender su congrua subsistencia y la de a quienes por ley
debe alimentos o sufragar los gastos y erogaciones que se deriven del proceso en el que
tiene legítimo interés. Esta figura se encuentra regulada por los artículos 160 a 168 del
Código de Procedimiento Civil y resulta aplicable a los procesos contencioso adminis-
trativos en virtud de lo previsto en el artículo 267 del código procesal de la materia87
(Decreto 01 de 1984).
86 Sentencia T-114/07.
87 La íntima relación existente entre la figura del amparo de pobreza y el derecho de acceder a la adminis-
tración de justicia ha sido reconocida de manera uniforme por la Corte Constitucional, en varios pro-
nunciamientos, por ejemplo al destacar que la disponibilidad del amparo de pobreza hace que no pueda
hablarse de falta de acceso a la administración de justicia, en el caso de personas que carecen de medios
económicos suficientes para atender los gastos que demanda el proceso en que tienen interés. El amparo
de pobreza es entonces una medida correctiva y equilibrante, que dentro del marco de la Constitución y
la ley busca garantizar la igualdad en situaciones que originalmente eran de desigualdad. Supone entonces
un beneficio, que bien puede concederse a una sola de las partes, naturalmente aquella que lo necesita.
Por igual motivo, este amparo no debe otorgarse al sujeto procesal que no se encuentre en la situación de
hecho que esta institución busca corregir.
[ 177 ]
El amparo podrá solicitarse por el presunto demandante antes de la presentación

de la demanda o por cualquiera de las partes durante el curso del proceso. El solicitante
deberá afirmar bajo juramento, que se considera prestado por la presentación de la
solicitud, que se encuentra en las condiciones previstas en el artículo precedente y si se
trata de demandante que actúe por medio de apoderado, deberá formular al mismo
tiempo la demanda en escrito separado. Cuando se trate de demandado o persona
citada o emplazada para que concurra al proceso y actúe por medio de apoderado y el
término para contestar la demanda o comparecer no haya vencido, el solicitante debe-
rá presentar, simultáneamente, la contestación de aquella, el escrito de intervención y
la solicitud de amparo; si fuere el caso designarle apoderado el término para contestar
la demanda o para comparecer se suspenderá hasta cuando este acepte el encargo88.
El amparado por pobre no estará obligado a prestar cauciones procesales ni a
pagar expensas, honorarios de auxiliares de la justicia u otros gastos de la actuación y
no será condenado en costas. En la providencia que conceda el amparo, el juez desig-
nará el apoderado que represente en el proceso al amparado, salvo que este lo haya
designado por su cuenta. Las designaciones de auxiliares de la justicia estarán sujetas
en estos casos a rotación especial. Con tal fin la corte, los tribunales y jueces elaborarán
cada bienio, en el mes de febrero, una lista de los abogados que ejerzan habitualmente
la profesión ante los respectivos despachos.
Cuando en el lugar hubiere varios juzgados de igual categoría, la lista será la mis-
ma para todos y los jueces obrarán de consuno para elaborarla. La designación de di-
chos apoderados se hará a la suerte entre los abogados incluidos en la lista, debiéndose
excluir en los nuevos sorteos a quienes hayan ejercido el cargo anteriormente, mientras
no se agote la lista.
El cargo de apoderado será de forzoso desempeño y el designado deberá mani-
festar su aceptación o presentar prueba del motivo que justifique su rechazo, dentro de
los tres días siguientes a la notificación personal del auto que lo designe; si no lo hiciere,
incurrirá en falta a la debida diligencia profesional, sancionable en todo caso con multa
de cinco salarios mínimos mensuales y se le reemplazará. Si el apoderado no reside en
el lugar donde deba tramitarse la segunda instancia o el recurso de casación, el funcio-
nario correspondiente designará el que deba sustituirlo.
Están impedidos para apoderar al amparado los abogados que se encuentren en
relación con la parte contraria, en alguno de los casos de impedimento de los jueces o
que tenga con aquel enemistad anterior a la designación. El impedimento deberá ma-
nifestarse bajo juramento, que se considerará prestado con el escrito respectivo, dentro
de los tres días siguientes a la notificación del auto que haga la designación.
88 Art. 161. Modificado. D. 2282 de 1989, art. 1º num. 88.
[ 178 ]
Salvo que el juez rechace la solicitud de amparo, su presentación antes de la de-

manda interrumpe la prescripción que corría contra quien la formula e impide que
ocurra la caducidad, siempre que la demanda se presente dentro de los treinta días si-
guientes a la aceptación del apoderado que el juez designe y se cumpla lo dispuesto en
el artículo. A solicitud de parte, en cualquier estado del proceso podrá declararse termi-
nado el amparo de pobreza, si se prueba que han cesado los motivos para su concesión.
A la misma se acompañarán las pruebas correspondientes y será resuelta previo
traslado de tres días a la parte contraria, dentro de los cuales podrá esta presentar y
pedir pruebas; el juez practicará las pruebas que considere necesarias dentro de los diez
días siguientes. En caso de que la solicitud no prospere, al peticionario y a su apoderado
se les impondrá sendas multas de uno a dos salarios mínimos mensuales.
1.19. Protección de los derechos e intereses colectivos

El artículo 144 de la Ley 1437 establece que cualquier persona puede demandar
la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se
adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible. Cuando la vulneración de los derechos e intere-
ses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su
protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un
contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin
perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la
amenaza o vulneración de los derechos colectivos89.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses co-
lectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de fun-
ciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o
interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación
dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a
ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requi-
sito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de
los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.
1.20. Reparación de los perjuicios causados a un grupo

De conformidad con el artículo 145 de la Ley 1437, cualquier persona pertene-
ciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones unifor-
mes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solici-
89 Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-644 de 2011.
[ 179 ]
tar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y

el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los
términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.
Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más
personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria
para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere
agotado el recurso administrativo obligatorio.
1.21. Revocación directa de los actos administrativos

Según los artículos 93 y subsiguientes de la Ley 1437, los actos administrativos
deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en
cualquiera de los siguientes casos:
•• Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
•• Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
•• Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no pro-

cederá, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean
susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control
judicial.
La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando
se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que
no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación
directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses
siguientes a la presentación de la solicitud. Contra la decisión que resuelve la solicitud
de revocación directa no procede recurso.
No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera
sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del ministerio
público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los ac-
tos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la
entidad. La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma
y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios
causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al orde-
namiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá
manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el
proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que
[ 180 ]
se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir

de su ejecutoria.
2. Defender los intereses de la sociedad

Esta es una tarea amplia y profundamente relacionada con la moral del mandato
de los personeros municipales como defensores del interés general.
Pero, ¿cuáles son los intereses de la sociedad? Sin lugar a dudas son todos aque-
llos aspectos que incumben a las personas como individuos o como miembros de una
comunidad y que se encuentran relacionados con el logro de los propósitos del pacto
social, es decir, de la Constitución Política. Como sabemos, Colombia es un Estado so-
cial de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con auto-
nomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en
el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general. Son fines esenciales del Estado: servir a
la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los prin-
cipios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la nación, defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo90.
El personero en todas sus actuaciones debe estar orientado por la salvaguarda de
estos principios, que como lo hemos señalado, son el núcleo del pacto social y expresan
los ideales de la sociedad. Es por ello que a continuación señalamos algunos argumen-
tos que pueden contribuir a visualizar y profundizar la tarea que les compete en estas
materias:
2.1. Contribuir a salvaguardar los principios del Estado social

de derecho
El concepto de estado social surgió como reacción a la desigualdad creada en las
relaciones capitalistas del siglo XlX y al principio del laissez faire, laissez passer y hoy se
constituye en uno de los principales desafíos de la democracia colombiana, dados los
altos niveles de inequidad, de exclusión social y de existencia de privilegios para unos
pocos. Debe recordar el personero que el intervencionismo, introducido a comienzos
del siglo XX, dotó al Estado de instrumentos para orientar la economía hacia el logro de
90 Artículos 1º y 2º de la Constitución Política
[ 181 ]
fines sociales y con ello garantizar el bienestar general y la justicia social.91 La naturaleza
social del Estado es un desarrollo ulterior de dicha orientación. Los derechos sociales,
económicos y culturales son expresión y consecuencia concreta de este precepto, tam-
bién lo es el principio de igualdad que comprende no sólo las relaciones políticas sino
todas las existentes entre los miembros de la comunidad.
“El Estado debe proteger y atender de manera especial a las personas con debilidad ma-
nifiesta por su condición económica, física y mental. Los convictos inimputables sujetos a
una injusta y prolongada privación de su libertad, cesado el motivo de la correspondiente
medida de seguridad, deben ser objeto de la protección integral por parte del Estado si se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. La situación descrita transforma la
obligación genérica del Estado frente a las personas débiles o marginadas, en obligación
específica y hace nacer el correlativo derecho a exigir las prestaciones correspondientes
por parte de las personas en quienes concurran las circunstancias de debilidad manifies-
ta. El Estado social de derecho impone la solución señalada ante los casos de manifiesta
injusticia material y vulneración de la dignidad humana, cuando ha sido el mismo Estado
el primero en eludir sus compromisos”92.
El Estado social de derecho hace relación a la forma de organización política que

tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las des-
ventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asisten-
cia y protección. Exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables
para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades
económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona
requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de
vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios
dinerarios para desenvolverse en sociedad93.
El carácter social del Estado es una de las directrices de la política y de la actividad
de los poderes públicos. El personero debe tener en cuenta en todas sus actuaciones
que el Estado social, entendido como idea regulativa, significa que para el Estado existe
una obligación de buscar la justicia social en sus actuaciones. Este debe promover la
igualdad para los diferentes grupos sociales, lo cual no significa la implantación del
91 Manrique Reyes, Alfredo. La Constitución de la Nueva Colombia, Edit. CEREC, Bogotá; 1991; página 6.
92 Sentencia Corte Constitucional No. T-401/92; Magistrado Ponente; Eduardo Cifuentes Muñoz.
93 “Aunque la Constitución no consagra un derecho a la subsistencia este puede deducirse de los derechos a
la vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social. La persona requiere de un mínimo de
elementos materiales para subsistir. La consagración de derechos fundamentales en la Constitución busca
garantizar las condiciones económicas y espirituales necesarias para la dignificación de la persona humana
y el libre desarrollo de su personalidad”. (Sentencia T-426 de 1992).
[ 182 ]
“igualitarismo”, sino que todos los sectores de la población deben tener igualdad de po-
sibilidades para el pleno goce de sus derechos. Del principio de Estado social no deriva
la implantación de un modelo económico específico para el país. Sin embargo, tanto la
dictadura económica del Estado, como la libertad irrestricta del capitalismo privado,
serían contrarias a los preceptos del Estado social94.
Finalmente, la definición de estado de derecho, que no estaba contemplada ex-
presamente en la anterior constitución, significa la preeminencia jurídica y de justicia
de las instituciones. El Estado de derecho no se concibe si la función judicial no se ejerce
de manera independiente y si las normas que componen el ordenamiento dejan de vin-
cular a los órganos que las ponen en vigencia. El personero debe saber que la aplicación
judicial del ordenamiento es el momento en el que se prueba a sí mismo el estado de
derecho en cuanto que sus normas cobijan por igual a gobernantes y gobernados. El
juez, órgano autónomo e imparcial, debe apelar únicamente al ordenamiento –desli-
gado de toda injerencia de los demás poderes– para definir la causa si lo que se quiere
es que el estado de derecho adquiera en verdad el sentido de garantía y de objetividad
que lo justifican históricamente95.
El principio que rige la operatividad del estado de derecho y que hace posible el
funcionamiento de las instituciones es el de la obligatoriedad y ejecutabilidad de las
normas que, dentro del esquema de la organización política, profieren los organismos y
las autoridades competentes, según la Constitución. En general, la norma jurídica, inde-
pendientemente de su jerarquía, obliga a sus destinatarios y es deber de las autoridades
públicas, en el ámbito de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda hacerla
efectiva. Es cabalmente la inobservancia de ese deber lo que provoca, bajo el imperio de
la actual constitución, el ejercicio de la acción de cumplimiento, de la cual es titular toda
persona y la verificación acerca de si aquel ha sido o no acatado constituye el objeto
específico de la sentencia que el juez ante quien dicha acción se instaura debe proferir.
La seguridad jurídica es garantizada mediante el principio de legalidad, según el
cual toda actuación del Estado debe ir precedida de una ley que le dé fundamento y
94 El Estado social de derecho, se proyecta en la Constitución, en primer término, en la consagración del

principio de igualdad y en su consecuencia obligada: los derechos sociales y económicos y en la prestación
de los servicios públicos. En segundo término, a través de los derechos de participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación, que se
compendian en el principio democrático y gracias al cual se socializa el Estado y las diferentes instancias
de poder dentro de la comunidad. El avance del Estado social de derecho, postulado en la Constitución,
no responde al inesperado triunfo de ninguna virtud filantrópica, sino a la actualización histórica de sus
exigencias, las cuales no son ajenas al crecimiento de la economía y a la activa participación de los ciuda-
danos y de sus organizaciones en el proceso democrático. Sentencia No. C-566/95.
95 Sentencia No. C-486/93; Magistrado Ponente. Carlos Gaviria Díaz.
[ 183 ]
cualquier intromisión del poder estatal en la órbita privada debe ser ejercida dentro de
la competencia definida por la Constitución y la ley. Por otra parte, sin la idea de jus-
ticia, el Estado de derecho se convertiría en una simple fórmula vacía. Para un Estado
democrático de derecho es necesario que los principios de legitimidad y de legalidad
concuerden y se complementen, cuando uno de ellos falta se abre paso a la arbitrarie-
dad. El derecho requiere ser complementado por la justicia. Esto significa, por ejemplo,
que la ley expedida de conformidad con las formalidades, pero que no respeta la idea
de la justicia, desconoce los derechos y viola el postulado del Estado democrático de
derecho. Como se señala en este libro, el personero tiene una serie de atribuciones y
recursos para garantizar la seguridad jurídica y la vigencia de los derechos humanos.
2.2. Cooperar para que se mantenga la unidad nacional

y la descentralización
El personero debe ser uno de los principales guardianes de la descentralización
y de la autonomía del municipio, como célula de la democracia. Como se sabe, la
consagración como república unitaria es una ratificación de la forma de organización
jurídico-política prevaleciente desde 1886, cuando en oposición al sistema federativo
instaurado en la Constitución de 1863 y después de haber sido derrotados los radicales
en la batalla de La Humareda, se definió que
“La nación colombiana se reconstituye en forma de república unitaria”96. Sus implicacio-
nes principales son las referentes a la preservación de la unidad nacional, la no desmem-
bración del territorio y la forma republicana de gobierno. “En el ámbito concreto de la re-
pública unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentraliza-
ción y autonomía se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organización de
la comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que reside
en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del
Estado unitario. La elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación
popular son elementos especiales de la descentralización política que dota a la entidad
del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su
96 En general nuestra normatividad ha reservado la palabra "Nación", en vez de la palabra "Estado", para hacer
referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades descentralizadas. La Carta utiliza la
palabra Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la
palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas. En nuestro orden cons-
titucional la palabra "Estado" no se refiere exclusivamente a la Nación sino que se emplea en general para
designar al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden
nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales.
[ 184 ]
territorio y a su población de manera autónoma. Vale decir, definir con criterio político la
viabilidad de asuntos de interés público dentro de los límites del ente territorial”97.
El principio de la descentralización, con autonomía de sus entidades territoria-

les es un principio constitucional que reconoce la gran diversidad regional del país y
consagra la autonomía de las entidades territoriales para encarar su propio desarrollo,
así como para participar más directamente de las ventajas comparativas que posean.
Igualmente, se define la descentralización como principio de la acción de todas las ra-
mas del poder público y en especial de la administración pública, con lo cual se deja en
libertad al poder central para encarar los retos crecientes de la internacionalización de
la vida colombiana y el desarrollo e implementación de proyectos estratégicos para la
modernización nacional.
La descentralización la entendemos como un proceso en el cual se da un traspaso
de funciones de un nivel de gobierno a otro, o entre entes de un mismo nivel, siendo el
receptor autónomo (descentralización administrativa funcional), cuando se transfieren
recursos fiscales nacionales a un nivel subordinado (descentralización fiscal) o cuando
se transfiere poder decisorio a autoridades locales y regionales designadas mediante el
voto y/o a través de formas de participación popular (descentralización política). “La
Constitución plantea los tres tipos de descentralización y es por ello que hablamos de
la instauración de un sistema federal “atenuado”98.
En muchos casos, el concepto de descentralización se confunde con términos
como los de desconcentración, delegación, deslocalización, devolución y privatización.
La desconcentración se refiere a la transferencia de autoridad para la toma de decisiones
a instancias o agencias subordinadas al ente central. Estas agencias no tienen, necesaria-
mente, ni personería jurídica propia, ni presupuesto, ni reglamento administrativo pro-
pio. La delegación transfiere competencias, poder de decisión o funciones –de manera
temporal– siempre y cuando así lo determine el cuerpo legal. Sin embargo, hay quienes
aclaran que se trata sólo de transferir el manejo de alguna función a una agencia contro-
lada por el ente central. La deslocalización, tal como su nombre lo dice, hace referencia al
cambio de localización o lugar de actividades de servicio, administración o producción.
La devolución hace alusión al fortalecimiento legal y financiero de instancias guberna-
mentales que no están bajo el control del gobierno central y la privatización es la acción
de transferir funciones hacia organizaciones de diverso tipo de carácter privado, por
97 Sentencia No. C-517/92; Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón.

98 Manrique Reyes, Alfredo. “La Constitución de la nueva Colombia”: PNUD - Alcaldía de Medellín. Medellín
1991. p 60.
[ 185 ]
parte del gobierno central. El personero debe velar porque se cumplan los deberes y
derechos de los municipios consagrados en la LOOT y en la Ley 1551.
2.3. Velar por la vigencia de la democracia como valor fundamental

Cuando el constituyente del 91 definió al estado como democrático señaló que
no sólo todo poder público emana del pueblo y que éste es la fuente de la legitimidad
sino que, además, los centros de poder privados deben responder a principios demo-
cráticos. Además de garantizar procedimientos decisorios en los cuales se trata con
igual consideración y respeto a los posibles afectados, también se promueven valores
esenciales que las decisiones no pueden desconocer y que la Constitución reconoce.
El personero debe tener en cuenta que el concepto de Estado democrático parte
del reconocimiento de la existencia de diversos intereses igualmente legítimos en una
sociedad pluralista. La controversia abierta y pacífica es vista como algo inherente a la
democracia, ya que no existe de antemano un acuerdo sobre cuáles son los problemas
prioritarios y cuál es la mejor manera de afrontarlos. Por eso, el principio de la mayoría
es el fundamento de las decisiones políticas si en el proceso para su adopción se respe-
tan los derechos de las minorías, la igualdad política y las oportunidades de participa-
ción a los interesados. Se torna visible la interdependencia que existe entre el principio
del Estado social de derecho y el principio democrático.
El primero supone la adopción de políticas sociales que normalmente sólo a tra-
vés del segundo se establecen. Las demandas por bienes y servicios formuladas por las
personas, los grupos, las asociaciones, los partidos y demás formas de acción y cohesión
social, se hacen presentes, compiten y se tramitan a través de los distintos mecanismos,
directos e indirectos, de participación democrática. La distribución del producto social
es esencialmente un asunto político, máxime si entraña gasto público y supone el ejer-
cicio de la potestad tributaria enderezado a arbitrar los recursos para realizarlo99.
2.4. Promover la participación, el pluralismo y la paz

Los principios de participación y pluralismo incorporan una carga política y fi-
losófica a la concepción dogmática de la democracia100 que debe ser protegida por el
99 Sentencia No. C-566/95; Magistrado Ponente, Eduardo Cifuentes M.

100 “El tránsito de una democracia representativa a una participativa significa abandonar un sistema político y
social restringido a la elección de los representantes del electorado y adoptar un nuevo modelo que incor-
pora junto a los mecanismos tradicionales, instituciones de democracia directa –plebiscito, referéndum,
iniciativa popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc.,, y de participación en las decisiones que
afectan a todos en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación. A diferencia de la an-
terior, la Constitución hace residir la soberanía en el pueblo, fuente del poder público. La elección directa
del mayor número de gobernantes, el derecho de petición, la creación de juntas administradoras locales y
[ 186 ]
personero en su respectivo municipio. A pesar de la multiplicidad de proposiciones, la

expresión de participación encuentra su mejor definición si la enfrentamos al fenóme-
no contrario: la exclusión del devenir del ser humano como miembro de la sociedad y
del Estado en la determinación de su propio destino, en el acceso a los bienes materiales
y espirituales. Entonces, la participación no es sólo política (derecho a elegir y ser elegi-
do), sino también social, económica y cultural. Pero para que dicha participación se dé
y no sea solamente un enunciado filosófico o jurídico-político, se deben cumplir varios
requisitos, como son unas condiciones estructurales de contexto socioeconómico de-
mocráticas, condiciones políticas que viabilicen la participación, condiciones resaltan-
tes de la personalidad de los individuos capaces de inhibir o incitar a la participación,
y, por qué no, condiciones casuales o coyunturales que alteran el nivel de compromiso
con el destino individual y colectivo.
Las autoridades públicas que presiden las instituciones en las que deben arti-
cularse procesos de participación ciudadana o comunitaria están en la obligación de
actuar con especial celo a fin de que tales procesos puedan darse y desenvolverse de
acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. Por ello, no es irrelevante el me-
canismo que se seleccione para garantizar "a todos" su derecho de participación. El
personero debe tener en cuenta que la determinación del medio de citación o convo-
catoria debe orientarse por aquel que, atendidas las circunstancias de tiempo, modo y
lugar, sea más eficaz para el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales. De otra
forma, la actuación omisiva o negligente del funcionario público se puede traducir en
la participación de algunas personas y la exclusión injustificada de otras, con la consi-
guiente vulneración de las garantías institucionales consagradas para el ejercicio efecti-
vo de los derechos reconocidos en la Carta. Lo que el constituyente de 1991 buscó con
la consagración de la “soberanía popular” fue, en últimas, ampliar en la mayor medida
posible los espacios de participación democrática del pueblo en la toma de decisiones
que tengan incidencia nacional, regional y local y también en el control del ejercicio del
poder público de los gobernantes, entendiendo este término en su sentido más amplio.
En cuanto al pluralismo, este es un concepto que abarca una doble concepción.
Por una parte, la verificación empírica de la existencia dentro de la sociedad de diversos
intereses, organizaciones, estructuras sociales, valores y comportamientos que conflu-
yen en el juego por el poder político con distintas capacidades. Por otra, el pluralismo
recoge una visión normativa de esa realidad social que le otorga un carácter democrá-
regionales, los jueces de paz, son otras manifestaciones del ideario participativo que informa gran cantidad
de preceptos constitucionales y que erige al pueblo y a los miembros de la comunidad en sujetos activos
del proceso político y de la vida social en sus múltiples facetas”. Sentencia T-383/93. Magistrado Ponente
Eduardo Cifuentes M.
[ 187 ]
tico, en la medida en que la vida en comunidad resulta de la confluencia regulada de

diversas visiones sobre ella lo cual a su vez, es un elemento constitutivo de la paz y la
convivencia social. En efecto, una característica peculiar del derecho a la paz es el de la
multiplicidad que asume su forma de ejercicio, es un derecho de autonomía en cuanto
está vedado a la injerencia del poder público y de los particulares que reclama a su vez
un deber jurídico correlativo de abstención, un derecho de participación, en el sentido
de que está facultado su titular para intervenir en los asuntos públicos como miembro
activo de la comunidad política, un poder de exigencia frente al Estado y los particu-
lares para reclamar el cumplimiento de obligaciones de hacer101. Como derecho que
pertenece a toda persona, implica para cada miembro de la comunidad, entre otros
derechos, el de vivir en una sociedad que excluya la violencia como medio de solución
de conflictos, el de impedir o denunciar la ejecución de hechos violatorios de los de-
rechos humanos y el de estar protegido contra todo acto de arbitrariedad, violencia o
terrorismo.102
101 El Acto Legislativo No. 1 de 2012 conocido como el marco jurídico para la paz, incorporó un nuevo artículo
transitorio a la Constitucion, y este es el artículo 66 que establece entre otras cosas que los instrumentos
de justicia transicional serán excepcionales y tendrán como finalidad prevalente facilitar la terminación
del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y
de seguridad para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Una Ley estatutaria podrá autorizar que, en el marco de un
acuerdo de paz, se dé un tratamiento diferenciado para los distintos grupos armados al margen de la ley
que hayan sido parte en el conflicto armado interno y también para los agentes del Estado, en relación
con su participación en el mismo. Mediante una Ley estatutaria se establecerán instrumentos de justicia
transicional de carácter judicial o extrajudicial que permitan garantizar los deberes estatales de investiga-
ción y sanción. En cualquier caso se aplicarán mecanismos de carácter extrajudicial para el esclarecimiento
de la verdad y la reparación de las víctimas. Una ley deberá crear una Comisión de la Verdad y definir su
objeto, composición, atribuciones y funciones. El mandato de la comisión podrá incluir la formulación de
recomendaciones para la aplicación de los instrumentos de justicia transicional, incluyendo la aplicación
de los criterios de selección .Tanto los criterios de priorización como los de selección son inherentes a los
instrumentos de justicia transicional. El Fiscal General de la Nación determinará criterios de priorización
para el ejercicio de la acción penal.
102 “La convivencia pacífica es un fin básico del Estado y el móvil último de la actividad militar de las fuer-
zas del orden constitucional. La paz es, además, presupuesto del proceso democrático, libre y abierto, y
condición necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales. El lugar central que ocupa en el
ordenamiento constitucional llevó a su consagración como derecho y deber de obligatorio cumplimiento.
El mínimo de paz constituye así un derecho fundamental ya que de su garantía depende la efectividad de
los demás derechos civiles y políticos de la persona” Sentencia T. 439/92; Magistrado Ponente Eduardo
Cifuentes M.
[ 188 ]
2.5. Garantizar el respeto a la dignidad humana y a los derechos

humanos
Este enunciado constituye uno de los propósitos de la sociedad colombiana y
debe ser celosamente protegido por el personero. La Constitución estableció que la
nación colombiana se funda en el respeto a la dignidad humana, el trabajo, la solida-
ridad y la prevalencia del interés general, aspectos que determinan el desarrollo de los
demás títulos de la misma. La razón de ser del Estado es la plena e integral vigencia
de los derechos humanos, de tal manera que sus asociados se pueden realizar como
personas satisfaciendo expectativas y esperanzas. El principio de la dignidad no es sólo
una declaración ética, sino una norma jurídica de carácter vinculante para todas las au-
toridades; es en consecuencia un valor fundante y constitutivo del orden jurídico y de
los derechos fundamentales, que se expresa en el respeto a la vida y a la integridad física
de los demás, es un sentido moral y jurídicamente extenso que no se reduce sólo a un
ámbito policivo o penal, ya que también compromete el deber de las autoridades y de
los particulares de no maltratar ni ofender ni torturar ni infligir tratos crueles o degra-
dantes a las personas por razón de sus opiniones, creencias, ideas políticas o filosóficas,
pues cualquier acción contraria desconoce el derecho a la igualdad.
Debe tener presente el personero en todas sus actuaciones que los derechos hu-
manos fundamentales que consagra la Constitución Política de 1991 son los que per-
tenecen a toda persona en razón a su dignidad humana. De allí que se pueda afirmar
que tales derechos son inherentes al ser humano: es decir, los posee desde el mismo
momento de su existencia –aún de su concepción– y son anteriores a la misma exis-
tencia del Estado, por lo que están por encima de él. La solidaridad y la prevalencia del
interés general sobre el particular, le dan cuerpo a la nación, al destino y a la identidad
nacional. “Los valores de la dignidad humana y de la solidaridad, así como el principio
de prevalencia del derecho sustancial y el postulado de la eficacia de la gestión pública
son infinitamente superiores a los aspectos de índole puramente adjetiva y al trámite
burocrático, de tal modo que las obligaciones sociales del Estado, contempladas en el
artículo 2º de la Constitución, no pueden supeditarse a la nimiedad del formalismo, ni
postergarse indefinidamente, por esa misma causa, la cristalización de objetivos que
inciden en los derechos fundamentales.
La idea y las proyecciones del Estado social de derecho, que es característico de
nuestra organización política, según lo expuesto por el artículo 1º de la Carta y que
proclama una responsabilidad estatal mucho más ligada a la obtención de resultados
favorables a la satisfacción de las necesidades primigenias de la comunidad y de los
asociados, dentro del orden jurídico, que al encasillamiento formal de sus actuaciones
en los moldes normativos. “En el actual sistema jurídico, el principio de solidaridad,
contemplado en los artículos 1º y 95 de la Constitución Política, al que están obliga-
[ 189 ]
dos los particulares pero que es primordialmente exigible al Estado, no bajo una con-
cepción paternalista que establezca una dependencia absoluta. A tal concepto se ha
referido esta misma Sala, indicando que tiene el sentido de un deber, impuesto a toda
persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la
vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o
en interés colectivo”103.
2.6. Asegurar el cumplimiento de las responsabilidades de las

autoridades públicas
Esta es una de las tareas primigenias del personero como garante de los intereses
de la sociedad. Como se sabe, como autoridad pública se debe entender todas aquellas
personas que están facultadas por la normatividad para ejercer poder de mando o de
decisión en nombre del Estado y cuyas actuaciones obligan y afectan a los particulares.
Ninguna autoridad pública puede desconocer el valor normativo y la efectividad de
los derechos y garantías que la Constitución consagra en favor de las personas. Todas
las autoridades, sin excepción, deben proteger y promover su cumplimiento y respe-
to104. La Constitución establece que las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares.
Como regla general los servidores públicos ejercen sus funciones sujetos a la ley
de manera proyectiva, de manera restrictiva y de manera valorativa, esta última sus-
tentada en valores y principios superiores adoptados como fórmulas de convivencia
en el régimen constitucional. Dicho de otra manera, la ley impone responsabilidades
al servidor público del estado liberal, por acción, por omisión o por extralimitación en
el ejercicio de las funciones que le son propias, sometido a los imperativos que en las
direcciones indicadas le impone la ley. En este sentido la Carta Política establece que
los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por
omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones105.
2.7. Asegurar que se respete el reconocimiento de la diversidad étnica

y cultural
El reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la población indígena es
uno de los propósitos del país en 1991 y guarda armonía con los diferentes preceptos
103 Sentencia No. T-309/95; Magistrado Ponente, José Gregorio Hernández.

104 Sentencia T.572/92; Magistrado Ponente Jaime Sanín G.
105 Sentencia T 303/94. Magistrado Ponente, Fabio Morón D.
[ 190 ]
de la Constitución nacional relativos a la conservación, preservación y restauración del

ambiente y de los recursos naturales que la conforman. Si se considera que las comu-
nidades indígenas constituyen igualmente un recurso natural humano que se estima
parte integral del ambiente, más aún cuando normalmente la población indígena ha-
bitualmente ocupa territorios con ecosistemas de excepcionales características y valo-
res ecológicos que deben conservarse como parte integrante del patrimonio natural
y cultural de la nación. De esta manera, la población indígena y el entorno natural se
constituyen en un sistema o universo merecedor de la protección integral del Estado. El
reconocimiento de la referida diversidad obviamente implica que dentro del universo
que ella comprende y que le es consustancial, se apliquen y logren efectivamente los
derechos fundamentales de que son titulares los integrantes de las comunidades indí-
genas106.
La distinción entre discriminación y diferenciación, que es el elemento funda-
mental para calibrar el alcance del principio de igualdad, en efecto, veta la discrimina-
ción pero no excluye que el poder público otorgue tratamiento diverso a situaciones
distintas –la diferenciación–. El artículo 13 de la Constitución no prohíbe, pues, trata-
mientos diferentes a situaciones de hecho diferentes. La distinción entre discriminación
y diferenciación viene, a su vez, determinada porque la primera es injustificada y no
razonable. Discriminación es, por tanto, una diferencia de tratamiento no justificada
ni razonable o sea arbitraria y sólo esa conducta está constitucionalmente vetada. A
contrario sensu, es dable realizar diferenciaciones cuando tengan una base objetiva y
razonable, el punto consiste, entonces, en determinar cuáles son los elementos que
permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada y los que no lo permiten107.
El principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir
un trato distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones:
que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho, que el
106 Sentencia T-342/94. Magistrado Ponente, Antonio Barrera Carbonell.

107 Existe una tensión entre el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y cultural y la consa-
gración de los derechos fundamentales. Mientras que estos filosóficamente se fundamentan en normas
transculturales, pretendidamente universales, que permitirían afianzar una base firme para la convivencia
y la paz entre las naciones, el respeto de la diversidad supone la aceptación de cosmovisiones y de estánda-
res valorativos diversos y hasta contrarios a los valores de una ética universal. Esta paradoja ha dado lugar
a un candente debate filosófico sobre la vigencia de los derechos humanos consagrados en los tratados
internacionales. La plena vigencia de los derechos fundamentales constitucionales en los territorios indí-
genas como límite al principio de diversidad étnica y constitucional es acogido en el plano del derecho
internacional, particularmente en lo que tiene que ver con los derechos humanos como código universal
de convivencia y diálogo entre las culturas y naciones, presupuesto de la paz, de la justicia, de la libertad y
de la prosperidad de todos los pueblos.
[ 191 ]
trato distinto que se les otorga tenga una finalidad, que dicha finalidad sea razonable,
vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales,
que el supuesto de hecho –esto es–, la diferencia de situación, la finalidad que se per-
sigue y el trato desigual que se otorga sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo,
guarden una racionalidad interna, que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte
que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta
desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican.
2.8. Proteger las riquezas culturales y naturales de la nación

El derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo
que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional –e incluso el in-
ternacional–, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o de-
partamental y se constituye en uno de los bienes públicos por excelencia que debe ser
protegido por el personero. “Se pueden definir los recursos naturales como aquellos
elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamen-
te por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su
vez, los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los
primeros, son aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente mediante pro-
cesos biológicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por sí mismos. Por el contrario,
los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y
no están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales”108.
2.9. Contribuir a la salvaguarda de la independencia de las ramas

del poder público
La Constitución define en su artículo 113 como ramas del poder público la legis-
lativa, la ejecutiva y la judicial, consagrando que pueden existir otros órganos autóno-
mos e independientes para cumplir determinadas funciones, como son la electoral y la
de control109. El personero debe velar porque en su municipio se respete la independen-
cia de las ramas del poder público y poner en conocimiento de las autoridades compe-
tentes los hechos en los que los servidores públicos invadan la órbita de competencia
de otras ramas del poder público.
108 Sentencia C 221/97; Magistrado Ponente, Alejandro Martínez Caballero.

109 En el año de 1936 se crearon los órganos del poder público; posteriormente, en 1945, por medio
de una reforma política, este tomó forma en las tres ramas del poder público que conocemos;
y en 1991, a raíz de la expedición de la nueva Constitución, se determinó dividirlo en ramas y
órganos. Las ramas continuaron siendo las tres ya mencionadas (legislativa, judicial y ejecutiva);
mientras que los órganos se dividieron en organización electoral y organismos de control.
[ 192 ]
Como se sabe, el Congreso es bicameral, el ejecutivo lo conforman el Presidente de

la República, los ministros y los directores de departamentos administrativos, la rama juris-
diccional la componen la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales
y los jueces, como órganos de control se definen la Contraloría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación, junto con el Defensor del Pueblo. El órgano electoral lo
integran el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil110.
La Constitución Colombiana de 1991 consagra principios básicos de la organiza-
ción del Estado, tales como:
•• Las ramas del poder público. El Estado es titular del poder público que es uno y
cosa distinta es que para su ejercicio se distribuya la acción en ramas u órganos
que hagan efectivo su funcionamiento. (Art. 113 C.P.).
•• Los órganos del Estado cumplen, cada uno de ellos, con una función básica, sin
perjuicio de que ejerzan otras en condiciones especiales, de donde es menester
una cláusula general de competencia respecto de cada función básica, con el fin
de evitar vacíos que entorpezcan la eficacia del Estado.
•• Las funciones. Se distribuyen las funciones básicas en virtud de las competencias
que se asignan a las personas, individuales o colegiadas, que conforman los dife-
rentes órganos.
•• Entidades descentralizadas. La creación de entidades por el Estado, que cumplan
algunas de sus funciones está estrictamente regulada por la Constitución, la cual
asigna esa competencia al legislador y otros órganos y determina sus condiciones
de ejercicio.
La sociedad ha querido que la distribución del poder se haga de la manera que

hemos señalado y el personero debe velar para que estos principios se cumplan.
110 Para prevenir que una rama del poder se convirtiera en suprema, y para inducirlas a cooperar,
los sistemas de gobierno que emplean la separación de poderes se crean típicamente con un
sistema de "checks and balances" (pesos y contrapesos). Este término proviene del constitucio-
nalismo anglosajón, pero, como la propia separación de poderes, es generalmente atribuida a
Montesquieu. Checks and balances se refiere a varias reglas de procedimiento que permiten a
una de las ramas limitar a otra, por ejemplo, mediante el veto que el presidente de los Estados
Unidos tiene sobre la legislación aprobada por el Congreso, o el poder del Congreso de alterar
la composición y jurisdicción de los tribunales federales. Cada país que emplee la separación de
poderes tiene que tener su propio mecanismo de checks and balances; cuanto más se aproxime
un país al sistema presidencial, más checks existirán entre las distintas ramas del poder, y más
iguales serán en sus poderes relativos. Vázquez, E., Aguilera, C., y Olmeda, C., “Checks and balan-
ces” en el “Diccionario Histórico y Artístico” en La expansión de Gran Bretaña, Sarpe, 1985.
[ 193 ]
2.10. Asegurar el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos

frente a la administración
El personero debe velar porque se cumpla lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley
962, referente a que las personas en sus relaciones con la administración pública, tienen
los siguientes derechos, los cuales ejercitarán directamente y sin apoderado:
•• A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos
que las disposiciones vigentes impongan a las peticiones, actuaciones, solicitudes
o quejas que se propongan realizar, así como a llevarlas a cabo.
•• A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedi-
mientos en los que tengan la condición de interesados y obtener copias, a su
costa, de documentos contenidos en ellos.
•• A abstenerse de presentar documentos no exigidos por las normas legales aplica-
bles a los procedimientos de que trate la gestión.
•• Al acceso a los registros y archivos de la administración pública en los términos
previstos por la Constitución y las leyes.
•• A ser tratados con respeto por las autoridades y servidores públicos, los cuales de-
ben facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
•• A exigir el cumplimiento de las responsabilidades de la administración pública y
del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.
•• A cualquier otro que le reconozcan la Constitución y las leyes.
Así mismo, el personero debe asegurar que para atender los trámites y procedimientos
de su competencia, los organismos y entidades de la administración pública deberán po-
nerlos en conocimiento de los ciudadanos en la forma prevista en las disposiciones vigentes
o emplear, adicionalmente, cualquier medio tecnológico o documento electrónico de que
dispongan, a fin de hacer efectivos los principios de igualdad, economía, celeridad, imparcia-
lidad, publicidad, moralidad y eficacia en la función administrativa. Para el efecto, podrán im-
plementar las condiciones y requisitos de seguridad que para cada caso sean procedentes, sin
perjuicio de las competencias que en esta materia tengan algunas entidades especializadas.
La sustanciación de las actuaciones, así como la expedición de los actos adminis-
trativos, tendrán lugar en la forma prevista en las disposiciones vigentes. Para el trámite,
notificación y publicación de tales actuaciones y actos, podrán adicionalmente utilizar-
se soportes, medios y aplicaciones electrónicas. Toda persona podrá presentar peticio-
nes, quejas, reclamaciones o recursos, mediante cualquier medio tecnológico o elec-
trónico del cual dispongan las entidades y organismos de la administración pública111.
111 La utilización de medios electrónicos se regirá por lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y en las normas que
la complementen, adicionen o modifiquen, en concordancia con las disposiciones del Capítulo 8 del Título
[ 194 ]
3. Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones

administrativas municipales
Compete al personero supervisar que todas y cada una de las entidades públicas
con asiento en el municipio cumpla adecuadamente con sus funciones. Para ello es im-
portante que periódicamente se reúna con los servidores públicos que atienden quejas
y reclamos de la ciudadanía para detectar el malestar ciudadano con la instituciona-
lidad local y proceder a formular las recomendaciones y requerimientos pertinentes.
Debe recordar el personero que la Ley 489 desarrolla el artículo 113 de la Constitución
y regula el ejercicio de la función administrativa, determina la estructura y define los
principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la administración
pública. Se aplica a todos los organismos y entidades de la rama ejecutiva del poder
público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato
constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones admi-
nistrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y en
lo pertinente a los particulares cuando cumplan funciones administrativas.
La función administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades ge-
nerales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y co-
metidos consagrados en la Constitución Política. Los organismos, entidades y personas
encargadas, de manera permanente o transitoria, del ejercicio de funciones administra-
tivas deben ejercerlas consultando el interés general.
El personero debe vigilar que la función administrativa se desarrolle conforme los
principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad,
celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, respon-
sabilidad y transparencia. Los principios anteriores se aplicarán, igualmente, en la pres-
tación de servicios públicos, en cuanto fueren compatibles con su naturaleza y régimen.
Estos principios deben ser tenidos en cuenta por los órganos de control, entre ellos las
personerías y el Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 343 de la Constitución Política, al evaluar el desempeño de las entidades y or-
ganismos administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta de los servidores públicos
en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios, garantizan-
do en todo momento que prime el interés colectivo sobre el particular. Los organismos
y entidades administrativos deben ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones
inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asig-
nados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.
XIII, Sección Tercera, Libro Segundo, artículos 251 a 293, del Código de Procedimiento Civil, y demás nor-
mas aplicables, siempre que sea posible verificar la identidad del remitente, así como la fecha de recibo del
documento.
[ 195 ]
Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de

coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la
Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias
propias de los organismos y entidades de la rama ejecutiva y en el ejercicio de las fun-
ciones de los servidores públicos.
Las actuaciones administrativas se desarrollarán, de conformidad con el artículo
3º de la Ley 1437, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igual-
dad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia,
publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.
•• En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se
adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia
establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de re-
presentación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se
observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sancio-
nes, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in ídem.
•• En virtud del principio de igualdad, las autoridades darán el mismo trato y pro-
tección a las personas e instituciones que intervengan en las actuaciones bajo
su conocimiento. No obstante, serán objeto de trato y protección especial las
personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en cir-
cunstancias de debilidad manifiesta.
•• En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar tenien-
do en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y ga-
rantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener
en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de
motivación subjetiva.
•• En virtud del principio de buena fe, las autoridades y los particulares presumirán
el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias,
derechos y deberes.
•• En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores públicos
están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones
administrativas.
•• En virtud del principio de participación, las autoridades promoverán y atenderán
las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas a
intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y eva-
luación de la gestión pública.
•• En virtud del principio de responsabilidad, las autoridades y sus agentes asumirán
las consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitación de funciones,
de acuerdo con la Constitución, las leyes y los reglamentos.
[ 196 ]
•• En virtud del principio de transparencia, la actividad administrativa es del domi-

nio público, por consiguiente, toda persona puede conocer las actuaciones de la
administración, salvo reserva legal.
•• En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público
y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición
alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notifi-
caciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías
que permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo
dispuesto en este Código. Cuando el interesado deba asumir el costo de la publi-
cación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la misma.
•• En virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus activi-
dades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos
y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares.
•• En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedi-
mientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos
puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y
sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que
se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la ac-
tuación administrativa.
•• En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con aus-
teridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, pro-
curando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los
derechos de las personas.
•• En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los
procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligen-
cia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas.
3.1. Modalidades de la acción administrativa

El personero debe tener en cuenta que los organismos y entidades administra-
tivos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de
manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados
expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo. Se en-
tiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordina-
ción, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución
Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los
organismos y entidades de la rama ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los
servidores públicos.
[ 197 ]
Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración,

las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus res-
pectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia,
prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus fun-
ciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, depen-
dencias, organismos y entidades titulares. La orientación del ejercicio de las funciones
a cargo de los organismos y entidades que conforman un sector administrativo está
a cargo del ministro o director del departamento administrativo a cuyo despacho se
encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de
acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan112.
Principio de descentralización. Igualmente, al interior de las entidades nacionales
descentralizadas el gobierno velará porque se establezcan disposiciones de delegación
y desconcentración de funciones, de modo tal que sin perjuicio del necesario control
administrativo, los funcionarios regionales de tales entidades posean y ejerzan efectivas
facultades de ejecución presupuestal, ordenación del gasto, contratación y nomina-
ción, así como de formulación de los anteproyectos de presupuesto anual de la respec-
tiva entidad para la región sobre la cual ejercen su función.
Principio de desconcentración administrativa. La desconcentración es la radica-
ción de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal
del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de
orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la adminis-
tración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.
En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado
cumplimiento. Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración
administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos esta-
blecidos en las normas pertinentes.
Principio de delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto
en la Constitución Política y de conformidad con la Ley 489, podrán mediante acto de
112 El Gobierno Nacional podrá crear comisiones intersectoriales para la coordinación y orienta-
ción superior de la ejecución de ciertas funciones y servicios públicos, cuando por mandato
legal o en razón de sus características, estén a cargo de dos o más ministerios, departamentos
administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las competencias específicas de
cada uno de ellos. El Gobierno podrá establecer la sujeción de las medidas y actos concretos
de los organismos y entidades competentes a la previa adopción de los programas y proyectos
de acción por parte de la Comisión Intersectorial y delegarle algunas de las funciones que le
corresponden. Las comisiones intersectoriales estarán integradas por los ministros, directores
de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de los organismos
y entidades que tengan a su cargo las funciones y actividades en referencia.
[ 198 ]
delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autorida-

des, con funciones afines o complementarias. Sin perjuicio de las delegaciones previstas
en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administra-
tivo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean
una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención
y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos,
en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo
correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función admi-
nistrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política.
Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar
funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos, con los
requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos. En el acto de
delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las fun-
ciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. El Presidente de
la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los repre-
sentantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momen-
to sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones
generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas siguiendo los principios que
abordamos cuando se habló de las personerías delegadas.
La delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativos
del orden nacional, efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades te-
rritoriales, deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los
derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Así mismo, en el co-
rrespondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria
que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas. Estos convenios estarán
sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre
entidades públicas o interadministrativos.
3.2. Principios rectores del ejercicio de competencias de la

administración municipal
En el desarrollo de sus tareas como organismo de control y vigilancia, el personero
debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 136, el cual establece que la or-
ganización y el funcionamiento de los municipios se desarrollarán con arreglo a los postu-
lados que rigen la función administrativa y regulan la conducta de los servidores públicos,
y en especial; con sujeción a los principios de eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia,
moralidad, responsabilidad e imparcialidad, de acuerdo con los siguientes criterios:
Eficacia. Los municipios determinarán con claridad la misión, propósito y metas
de cada una de sus dependencias o entidades; definirán al ciudadano como centro de
[ 199 ]
su actuación dentro de un enfoque de excelencia en la prestación de sus servicios y

establecerá rigurosos sistemas de control de resultados y evaluación de programas y
proyectos;
Eficiencia. Los municipios deberán optimizar el uso de los recursos financieros,
humanos y técnicos, definir una organización administrativa racional que les permita
cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo, crear sistemas adecua-
dos de información, evaluación y control de resultados, y aprovechar las ventajas com-
parativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de carácter público o privado.
En desarrollo de este principio se establecerán los procedimientos y etapas estricta-
mente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del
municipio, evitar dilaciones que retarden el trámite y la culminación de las actuaciones
administrativas o perjudiquen los intereses del municipio;
Publicidad y transparencia. Los actos de la administración municipal son públicos
y es obligación de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y
fiscalización, de conformidad con la ley;
Moralidad. Las actuaciones de los servidores públicos municipales deberán regir-
se por la ley y la ética propias del ejercicio de la función pública;
Responsabilidad. La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atri-
buciones establecidas en la Constitución y en la Ley 136, será de las respectivas autori-
dades municipales en lo de su competencia. Sus actuaciones no podrán conducir a la
desviación o abuso de poder y se ejercerán para los fines previstos en la ley. Las omisio-
nes antijurídicas de sus actos darán lugar a indemnizar los daños causados y a repetir
contra los funcionarios responsables de los mismos;
Imparcialidad. Las actuaciones de las autoridades y en general, de los servi-
dores públicos municipales y distritales se regirán por la Constitución y la ley, ase-
gurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ningún género de
discriminación.
Sostenibilidad. El municipio como entidad territorial, en concurso con la nación y
el departamento, buscará las adecuadas condiciones de vida de su población. Para ello
adoptará acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social;
propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades
y benéficos de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios; haciendo énfasis en lo
rural y promover la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos.
Asociatividad. Las autoridades municipales, con el fin de lograr objetivos de de-
sarrollo económico y territorial, propiciarán la formación de asociaciones entre las en-
tidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de
escala, generar sinergias y alianzas competitivas. Así mismo, promoverá la celebración
de contratos plan y alianzas público-privadas para el desarrollo rural;
[ 200 ]
Economía y Buen Gobierno. El municipio buscará garantizar su autosostenibilidad

económica y fiscal, y deberá propender por la profesionalización de su administración,
para lo cual promoverá esquemas asociativos que privilegien la reducción del gasto y el
buen gobierno en su conformación y funcionamiento.
El artículo 5º de la Ley 1451 estable que dentro del marco de los principios de
coordinación, complementariedad, sostenibilidad, economía y buen gobierno, los mu-
nicipios contarán con el apoyo de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)
en la identificación de necesidades y en la determinación de buenas prácticas admi-
nistrativas. Así mismo, la ESAP, apoyará al gobierno nacional en la gestión, promoción,
difusión, desarrollo e implementación de las políticas públicas de buen gobierno y com-
petitividad en los entes territoriales. Los municipios de 5 y 6 categoría contarán con el
acompañamiento gratuito de la ESAP en la elaboración de los estudios y análisis a los
que se refiere el artículo 46 de la Ley 909, cuando los municipios así lo requieran.
3.3. Funciones generales de los municipios

Al personero le compete vigilar que el municipio como entidad fundamental de
la división político-administrativa del Estado preste los servicios públicos que deter-
mine la ley, construya las obras que demande el progreso local, ordene el desarrollo de
su territorio, promueva la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural
de sus habitantes y cumpla las demás funciones que le asignen la Constitución y las
leyes. Como se sabe, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales se-
rán ejercidas conforme los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
en los términos que establezca la ley. (Constitución Política, art. 288).
Corresponde al municipio de conformidad con el artículo 3º de la Ley 1551:

•• Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que deter-
mine la ley.
•• Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de de-
sarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos indí-
genas, incorporando las visiones de las minorías étnicas, de las organizaciones
comunales y de los grupos de población vulnerables presentes en su territo-
rio, teniendo en cuenta los criterios e instrumentos definidos por la Unidad de
Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios (UPRA), para el ordena-
miento y el uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo rural con
enfoque territorial, y en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según la
ley orgánica de la materia. Los planes de desarrollo municipal deberán incluir
estrategias y políticas dirigidas al respeto y garantía de los Derechos Humanos y
del Derecho Internacional Humanitario;
[ 201 ]
•• Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el pro-

greso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes
de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comu-
nal que tengan los respectivos organismos de acción comunal.
•• Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana, en coordinación
con las autoridades locales de policía y promover la convivencia entre sus habitantes.
•• Promover la participación comunitaria, la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El fomento de la cultura será
prioridad de los municipios y los recursos públicos invertidos en actividades cul-
turales tendrán, para todos los efectos legales, el carácter de gasto público social
de conformidad con el artículo 1°, numeral 8 de la Ley 397 de 1997.
•• Promover alianzas y sinergias público-privadas que contribuyan al desarrollo
económico, social y ambiental del municipio y de la región, mediante el empleo
de los mecanismos de integración dispuestos en la ley.
•• Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes
del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los ni-
ños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la
tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de
especial protección constitucional.
•• En asocio con los departamentos y la Nación, contribuir al goce efectivo de los
derechos de la población víctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuen-
ta los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad, subsidiarie-
dad y las normas jurídicas vigentes.
•• Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de
manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales,
de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la
UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos
de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las
políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes
de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo
Municipal o Distrital cada 12 años.
•• Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de con-
formidad con la Constitución y la ley.
•• Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respec-
tivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo
interno en sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas
materias.
•• Fomentar y promover el turismo, en coordinación con la Política Nacional.
[ 202 ]
•• Los municipios fronterizos podrán celebrar Convenios con entidades territoriales

limítrofes del mismo nivel y de países vecinos para el fomento de la convivencia
y seguridad ciudadana, el desarrollo económico y comunitario, la prestación de
servicios públicos y la preservación del ambiente.
•• Autorizar y aprobar, de acuerdo con la disponibilidad de servicios públicos, pro-
gramas de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias.
•• Incorporar el uso de nuevas tecnologías, energías renovables, reciclaje y produc-
ción limpia en los planes municipales de desarrollo.
•• En concordancia con lo establecido en el artículo 355 de la Constitución Política,
los municipios y distritos podrán celebrar convenios solidarios con: los cabildos,
las autoridades y organizaciones indígenas, los organismos de acción comunal
y demás organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio, para
el desarrollo conjunto de programas y actividades establecidas por la Ley a los
municipios y distritos, acorde con sus planes de desarrollo.
•• Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento, con la correspon-
diente afectación presupuestal, de los cabildos, autoridades y organizaciones
indígenas, organismos de acción comunal, organizaciones civiles y asociaciones
residentes en el territorio. Lo anterior deberá construirse de manera concertada
con esas organizaciones y teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos
de los respectivos planes de desarrollo.
•• Celebrar convenios de uso de bienes públicos y/o de usufructo comunitario con
los cabildos, autoridades y organizaciones indígenas y con los organismos de ac-
ción comunal y otros organismos comunitarios.
•• Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los
habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en materia
de servicios públicos domiciliarios.
•• Ejecutar el Programas de Alimentación Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nación, quienes podrán realizar el acompa-
ñamiento técnico, acorde con sus competencias.
•• Publicar los informes de rendición de cuentas en la respectiva página web del municipio.
•• Las demás que señalen la Constitución y la ley.
•• En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mante-
nimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal. Continuarán a cargo de
la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales, y del
Departamento las que sean departamentales.
Las políticas, planes, programas y proyectos con destino al fortalecimiento de los
cabildos, de las autoridades y organizaciones indígenas y de los organismos de acción
comunal se formularán en concertación con ellas.
[ 203 ]
En los parques y zonas verdes públicas entregadas en comodato o en cualquier

otra forma de administración a un particular, no se podrá establecer ningún tipo de
cobro por acceso al mismo, salvo los casos en donde se realicen espectáculos públicos.
Convenios Solidarios.
Entiéndase por convenios solidarios la complementación de esfuerzos institu-
cionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la sa-
tisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades. La Ley 1551 autoriza a
los entes territoriales del orden departamental y municipal para celebrar directamente
convenios solidarios con las juntas de acción comunal con el fin de ejecutar obras hasta
por la mínima cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes
de la comunidad. El organismo de acción comunal debe estar previamente legalizado y
reconocido ante los organismos competentes
3.4. Funciones específicas de los municipios

La ley orgánica de ordenamiento territorial, que aún no se ha expedido, estable-
cerá la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales. Sin
embargo, las Leyes 715 y 1176, así como la Ley 136, definen una serie de funciones.
3.4.1. Funciones en materia de educación113

Competencias de los distritos y los municipios certificados.114
113 Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de la edu-
cación a través de las instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre la in-
suficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestación del servicio con
entidades estatales o no estatales, que presten servicios educativos, de reconocida trayectoria
e idoneidad, previa acreditación, con recursos del sistema general de participaciones, de con-
formidad con la ley. Cuando con cargo al sistema general de participaciones los municipios o
distritos contraten la prestación del servicio educativo con entidades no estatales, el valor de
la prestación del servicio financiado con estos recursos del sistema no podrá ser superior a la
asignación por alumno definido por la Nación. Cuando el valor sea superior, el excedente se
pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones señaladas en la ley.
Cuando con cargo a recursos propios la prestación del servicio sea contratada con entidades
no estatales, la entidad territorial deberá garantizar la atención de al menos el ciclo completo
de estudiantes de educación básica.
114 Son entidades territoriales certificadas en virtud de la ley, los departamentos y los distritos. La
Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002.
Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último
censo. Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos
que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán
[ 204 ]
•• Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y me-
dia, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la ley.
•• Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción
los recursos financieros provenientes del sistema general de participaciones, des-
tinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo
los criterios establecidos en la ley y en el reglamento.
•• Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115
de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los
planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformi-
dad con la ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del
personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el
monto de los recursos de la participación para educación del sistema general de
participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes
entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los
respectivos actos administrativos debidamente motivados.
•• Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuer-
do con las necesidades del servicio entendida como población atendida y por atender
en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia.
•• Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educa-
tivos a cargo del Estado y en la cofinanciación de programas y proyectos educati-
vos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos ampara-
dos con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al sistema
general de participaciones.
•• Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación.
•• Evaluar el desempeño de rectores y directores y de los directivos docentes.
•• Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción,
en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República.
•• Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas cuando
a ello haya lugar.
•• Administrar el sistema de información educativa municipal o distrital y suminis-
trar la información al departamento y a la nación con la calidad y en la oportuni-
dad que señale el reglamento.
•• Promover la aplicación y ejecución de los planes de mejoramiento de la calidad
en sus instituciones.
certificarse. Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Na-
cional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación.
Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación.
[ 205 ]
•• Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción.

•• Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas, pen-
siones, derechos académicos y cobros periódicos en las instituciones educativas.
•• Cofinanciar la evaluación de logro.
•• Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial
determinará la repartición organizacional encargada de esta función de confor-
midad con el reglamento que expida el gobierno nacional.
Competencias de los municipios no certificados. A los municipios no certificados

se les asignarán las siguientes funciones:
•• Administrar y distribuir los recursos del sistema general de participaciones que se
le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad.
•• Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto ad-
ministrativo debidamente motivado.
•• Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educa-
tivos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación.
Los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes
para el sistema general de participaciones.
•• Suministrar la información al departamento y a la nación con la calidad y en la
oportunidad que señale el reglamento.
3.4.2. Competencias en materia de salud

De conformidad con el artículo 44 de la Ley 715 corresponde a los municipios
dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el
ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio
de las asignadas en otras disposiciones.
De dirección del sector en el ámbito municipal:

•• Formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armonía
con las políticas y disposiciones del orden nacional y departamental.
•• Gestionar el recaudo, flujo y ejecución de los recursos con destinación específica
para salud del municipio y administrar los recursos del fondo local de salud.
•• Gestionar y supervisar el acceso a la prestación de los servicios de salud para la
población de su jurisdicción.
•• Impulsar mecanismos para la adecuada participación social y el ejercicio pleno
de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de salud y de seguridad
social en salud.
[ 206 ]
•• Adoptar, administrar e implementar el sistema integral de información en salud,

así como generar y reportar la información requerida por este.
•• Promover planes, programas, estrategias y proyectos en salud y seguridad social en
salud para su inclusión en los planes y programas departamentales y nacionales.
De aseguramiento de la población al Sistema General de Seguridad Social en Salud:

•• Financiar y cofinanciar la afiliación al régimen subsidiado de la población pobre y
vulnerable y ejecutar eficientemente los recursos destinados a tal fin.
•• Identificar a la población pobre y vulnerable en su jurisdicción y seleccionar a los
beneficiarios del régimen subsidiado, atendiendo las disposiciones que regulan
la materia.
•• Celebrar contratos para el aseguramiento en el régimen subsidiado de la pobla-
ción pobre y vulnerable y realizar el seguimiento y control directamente o por
medio de interventoras.
•• Promover en su jurisdicción la afiliación al régimen contributivo del Sistema Ge-
neral de Seguridad Social en Salud de las personas con capacidad de pago y evitar
la evasión y elusión de aportes.
De salud pública:
•• Adoptar, implementar y adaptar las políticas y planes en salud pública de con-
formidad con las disposiciones del orden nacional y departamental, así como
formular, ejecutar y evaluar el plan de atención básica municipal.
•• Establecer la situación de salud en el municipio y propender por el mejoramiento
de las condiciones determinantes de dicha situación. De igual forma, promoverá
la coordinación, cooperación e integración funcional de los diferentes sectores
para la formulación y ejecución de los planes, programas y proyectos en salud
pública en su ámbito territorial.
•• Además de las funciones antes señaladas, los distritos y municipios de categoría
especial, 1°, 2° y 3°, deberán ejercer las siguientes competencias de inspección,
vigilancia y control de factores de riesgo que afecten la salud humana presentes
en el ambiente, en coordinación con las autoridades ambientales.115
115 Estas funciones son: vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad, producción, comercializa-
ción y distribución de alimentos para consumo humano, con prioridad en los de alto riesgo
epidemiológico, así como los de materia prima para consumo animal que representen riesgo
para la salud humana. Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar
de la población generadas por ruido, tenencia de animales domésticos, basuras y olores, en-
[ 207 ]
•• Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo

para la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para
la población, tales como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, cuar-
teles, albergues, guarderías, ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales terres-
tres, transporte público, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bares, tabernas,
supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto público y plantas de
sacrificio de animales, entre otros.
•• Cumplir y hacer cumplir en su jurisdicción las normas de orden sanitario previs-
tas en la Ley 9ª de 1979 y su reglamentación o las que la modifiquen, adicionen
o sustituyan. Ningún municipio podrá asumir directamente nuevos servicios de
salud ni ampliar los existentes y están obligados a articularse a la red departa-
mental.
•• La gestión en salud pública es función esencial del Estado y para tal fin la nación
y las entidades territoriales concurrirán en su ejecución en los términos señalados
en la Ley 715. Las entidades territoriales tendrán a su cargo la ejecución de las
acciones de salud pública en la promoción y prevención dirigidas a la población
de su jurisdicción. Los distritos y municipios asumirán las acciones de promoción
y prevención, inclusive, las que hacían parte del plan obligatorio de salud subsi-
diado. Para tal fin, los recursos que financiaban estas acciones, se descontarán de
la unidad de pago por capitación del régimen subsidiado, en la proporción que
defina el consejo nacional de seguridad social en salud, con el fin de financiar es-
tas acciones. Se exceptúa de lo anterior, a las administradoras del régimen subsi-
diado indígenas y a las entidades promotoras de salud indígenas. Los municipios
y distritos deberán elaborar e incorporar al plan de atención básica las acciones
señaladas en la Ley 715, el cual deberá ser elaborado con la participación de la
comunidad y bajo la dirección del consejo territorial de seguridad social en salud.
3.4.3. Agua potable y saneamiento básico

La Ley 142 en su artículo 5º establece que es competencia de los municipios en
relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los regla-
mentos que con sujeción a ella expidan los concejos, las siguientes:
•• Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domi-
ciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública
tre otros. Vigilar en su jurisdicción, la calidad del agua para consumo humano; la recolección,
transporte y disposición final de residuos sólidos; manejo y disposición final de radiaciones
ionizantes, excretas, residuos líquidos y aguas servidas; así como la calidad del aire. Para tal
efecto, coordinará con las autoridades competentes las acciones de control a que haya lugar.
[ 208 ]
básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado

o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio
en los casos previstos en el artículo siguiente.
•• Asegurar en los términos de esta ley, la participación de los usuarios en la gestión
y fiscalización de las entidades que prestan los servicios públicos en el municipio.
•• Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con
cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 715 y
la Ley 142.
•• Estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las metodologías trazadas
por el Gobierno Nacional.
•• Establecer en el municipio una nomenclatura alfanumérica precisa, que permita
individualizar cada predio al que hayan de darse los servicios públicos.
•• Apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta ley a las empre-
sas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la nación para rea-
lizar las actividades de su competencia.
Los recursos del sistema general de participaciones para agua potable y sanea-
miento básico que se asignen a los distritos y municipios, de conformidad con el artícu-
lo 11 de la Ley 1176 de 2007 se destinarán a financiar la prestación de los servicios pú-
blicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, en las siguientes actividades:
•• Los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dis-
puesto en la normatividad vigente.
•• Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del
sector de agua potable y saneamiento básico, mediante la pignoración de los
recursos asignados y demás operaciones financieras autorizadas por la ley.
•• Preinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos del sector de
agua potable y saneamiento básico.
•• Formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organiza-
cionales para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcan-
tarillado y aseo, en las zonas urbana y rural.
•• Construcción, ampliación, optimización y mejoramiento de los sistemas de acue-
ducto y alcantarillado, e inversión para la prestación del servicio público de aseo.
•• Programas de macro y micromedición.
•• Programas de reducción de agua no contabilizada.
•• Adquisición de los equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua
potable y saneamiento básico.
•• Participación en la estructuración, implementación e inversión en infraestructu-
ra de esquemas regionales de prestación de los municipios.
[ 209 ]
Garantía del suministro de agua para la población

Para garantizar el acceso al agua potable y facilitar el cofinanciamiento de los pro-
yectos y el desarrollo territorial, el artículo 58 de la Ley 1537 señala que las autoridades
ambientales regionales y de desarrollo sostenible (CAR) deberán otorgar concesión de
aguas en un plazo no mayor a tres (3) meses a centros urbanos y de seis (6) meses a
centros nucleados de los municipios o distritos bajo su jurisdicción, que cuenten con
infraestructura de derivación o captación. El Decreto 1541 de 1978 o la norma que lo de-
rogue o modifique solo será aplicable para aquellos municipios o distritos que requieran
la construcción de una nueva infraestructura de derivación o captación que utilice una
cuenca distinta a la actual. Las autoridades ambientales y de desarrollo sostenible, otor-
garán la concesión única y exclusivamente a la entidad territorial por tiempo indefinido.
Para el efecto, las autoridades sanitarias del área de jurisdicción de los sitios de
captación, deberán priorizar la entrega dentro de los mismos términos establecidos
en este artículo, de los conceptos sanitarios, necesarios para el otorgamiento de las
concesiones.
Con el fin de garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de servicios
públicos esenciales asequibles a la población de bajos ingresos, no se podrá trasladar el
cobro de tasa retributiva y/o tasa por uso del recurso, a la población que pertenezca a los
estratos 1, 2 y 3. Por tal razón, la autoridad ambiental regional y de desarrollo sostenible
(CAR) deberá descontar el efecto que la población excluida causa dentro de la contabi-
lización y valoración de las tasas aquí mencionadas, y la entidad prestadora del servicio
deberá efectuar las correcciones tarifarias a que haya lugar, hasta por cinco años.
3.4.4. Atención integral a la primera infancia

Con el fin de alcanzar las coberturas universales básicas en el programa de ali-
mentación escolar, en los términos del artículo 19 de Ley 1176, las entidades territoria-
les deberán garantizar la continuidad de la cobertura alcanzada en la vigencia fiscal de
2007 financiada con recursos propios, recursos de libre inversión y de libre destinación
de la participación de propósito general y recursos de calidad educativa de la participa-
ción de educación del sistema general de participaciones. Para el efecto, las entidades
territoriales seguirán y aplicarán, en primer término los lineamientos técnico-adminis-
trativos básicos respecto de la complementación alimentaria, los estándares de alimen-
tación, de planta física, de equipo y menaje y de recurso humano y las condiciones para
la prestación del servicio que establezca el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) para el desarrollo del programa. Adicionalmente, considerarán los lineamientos
previstos en sus planes de desarrollo.
Los recursos de la asignación especial del sistema general de participaciones para
alimentación escolar serán destinados a financiar las siguientes actividades, de acuerdo
[ 210 ]
con los lineamientos técnicos administrativos establecidos por el Instituto Colombiano

de Bienestar Familiar:
•• Compra de alimentos.
•• Contratación de personal para la preparación de alimentos.
•• Transporte de alimentos.
•• Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y repo-
sición de dotación.
•• Aseo y combustible para la preparación de los alimentos.
•• Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar.
3.4.5. Alimentación escolar

Las entidades territoriales seguirán y aplicarán, en primer término los lineamien-
tos técnico-administrativos básicos respecto de la complementación alimentaria, los
estándares de alimentación, de planta física, de equipo y menaje y de recurso humano,
y las condiciones para la prestación del servicio, que establezca el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF) para el desarrollo del programa. Adicionalmente, conside-
rarán los lineamientos previstos en sus planes de desarrollo. El Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar articulará las acciones que desarrollen los diferentes agentes para la
ejecución de este programa.
Con el fin de alcanzar las coberturas universales básicas en el programa de ali-
mentación escolar, en los términos del artículo 19 de la Ley 1176 de 2007 las entidades
territoriales deberán garantizar la continuidad de la cobertura alcanzada en la vigencia
fiscal de 2007 financiada con recursos propios, recursos de libre inversión y de libre
destinación de la participación de propósito general y recursos de calidad educativa de
la participación de educación del Sistema General de Participaciones.
El Gobierno Nacional reglamentará a partir de la vigencia fiscal del año 2009, la
distribución de los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados a los pro-
gramas de alimentación escolar, priorizando para la ampliación de la cobertura el logro
de coberturas universales en los municipios con mayor índice de pobreza, medida con
el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas o el indicador que lo sustituya determi-
nado por el DANE.
El ICBF implementará a partir del año 2009 un sistema de seguimiento y monito-
reo a los recursos destinados a alimentación escolar en los establecimientos educativos
oficiales en el país, que contemple las diferentes fuentes, con el fin de monitorear las
coberturas alcanzadas y la eficiencia en el uso de los recursos del programa. Los entes
territoriales y demás agentes deberán reportar la información que para el efecto se
defina en los plazos y formatos que establezcan según reglamentación que expida el
Gobierno Nacional.
[ 211 ]
Destinación de los recursos.

Los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para
alimentación escolar serán destinados a financiar las siguientes actividades, de acuerdo
con los lineamientos técnico- administrativos establecidos por el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar:
•• Compra de alimentos;
•• Contratación de personal para la preparación de alimentos;
•• Transporte de alimentos;
•• Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y repo-
sición de dotación;
•• Aseo y combustible para la preparación de los alimentos;
•• Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar.
Cuando la prestación del servicio de alimentación escolar sea realizada directa-
mente por las entidades territoriales beneficiarias, como mínimo el 80% de los recursos
de la asignación especial para Alimentación Escolar del SGP serán destinados a la com-
pra de alimentos. Los recursos restantes se pueden utilizar para los demás conceptos
descritos en los literales b), c), d) y e) del artículo 18 de la Ley 1176 de 2007.
3.4.6. Competencias en materia de vivienda

El derecho a la vivienda digna está reconocido por el artículo 51 de la Constitución
Política de Colombia. Es un derecho de carácter asistencial que requiere de un desarrollo
legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las enti-
dades asociativas que sean creadas para tal fin. La Corte Constitucional ha establecido
que aunque este derecho no es de carácter fundamental el Estado debe proporcionar las
medidas necesarias para proporcionar a los colombianos una vivienda bajo unas condi-
ciones de igualdad, y unos parámetros legales específicos. Debido a que no constituye
un derecho fundamental sólo goza de amparo constitucional dado el caso en que su
vulneración o desconocimiento pueda acarrear la violación de la dignidad humana.
A los municipios les compete:

•• Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.
•• Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgan-
do subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización
nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello.
Coordinación entre las entidades nacionales y territoriales.

La coordinación entre la Nación y las Entidades Territoriales se referirá, entre otros, a
los siguientes aspectos, de conformidad con lo establecido en el artículo 4º de la Ley 1537:
[ 212 ]
•• La articulación y congruencia de las políticas y de los programas nacionales de

vivienda con los de los Departamentos y Municipios;
•• La disposición y transferencia de recursos para la ejecución de programas de vi-
vienda de Interés social o interés prioritario;
•• La transferencia de suelo para el desarrollo de programas de vivienda de interés
prioritario;
•• El otorgamiento de estímulos y apoyos para la adquisición, construcción y mejo-
ramiento de la vivienda;
•• La asistencia técnica y capacitación a las entidades territoriales, para la progra-
mación, instrumentación, ejecución y evaluación de programas de vivienda;
•• El establecimiento de mecanismos de información y elaboración de estudios so-
bre las necesidades, inventario, modalidades y características de la vivienda y de
la población; y
•• Priorizar la construcción, dotación y operación de los servicios complementa-
rios a la vivienda: educación, salud, seguridad, bienestar social, tecnologías de la
información y las comunicaciones y la instalación de servicios públicos domici-
liarios, entre otros, de acuerdo con los lineamientos definidos por los Ministerios
respectivos en los proyectos de vivienda de interés social y vivienda de interés
prioritario y macroproyectos de interés social nacional;
•• Para los efectos del debido ejercicio de las competencias y responsabilidades de cada
uno de los niveles de administración territorial relacionados con los programas de
vivienda previstos en la ley, se acudirá a los instrumentos contractuales vigentes, in-
cluido el convenio plan al que hace referencia el artículo 80 de la Ley 1450 de 2011;
•• Les corresponde a las entidades del orden nacional responsables de la política de
vivienda brindar los instrumentos legales, normativos y financieros, que viabili-
cen el desarrollo de vivienda de interés prioritaria y de interés social;
•• Les corresponde a los entes territoriales municipales y distritales tomar las deci-
siones que promuevan la gestión, habilitación e incorporación de suelo urbano en
sus territorios que permitan el desarrollo de planes de vivienda prioritaria y social,
y garantizará el acceso de estos desarrollos a los servicios públicos, en armonía con
las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y la Ley 142 de 1994 en lo correspondiente.
3.4.7. Gestión del riesgo de desastres

De conformidad con la Ley 1523, la gestión del riesgo de desastres116, o gestión
del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y
116 Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en
normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción
[ 213 ]
evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, me-

didas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el
manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar,
la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
El Personero debe tener en cuenta que la gestión del riesgo se constituye en una
política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad terri-
torial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones
y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la plani-
ficación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos
los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.
Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacio-
nal en el distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el
responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el
distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo
de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y la administración municipal o
distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y
prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los
planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instru-
mentos de gestión pública.
Los Consejos distritales y municipales de Gestión del Riesgo de Desastres.

Son instancias de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento, destinados
a garantizar la efectividad y articulación de los procesos de conocimiento del riesgo,
de reducción del riesgo y de manejo de desastres en la entidad territorial correspon-
diente. Están dirigidos por el alcalde de la respectiva jurisdicción e incorporarán a los
funcionarios de la alcaldía y de las entidades descentralizadas del orden departamental,
distrital o municipal y representantes del sector privado y comunitario. Los consejos
territoriales están conformados por:
•• El Gobernador o Alcalde o su delegado, quien lo preside.
•• El Director de la dependencia o entidad de gestión del riesgo.
•• Los directores de las entidades de servicios públicos o sus delegados.
•• Un representante de cada una de las corporaciones autónomas regionales y de
desarrollo sostenible dentro de la respectiva jurisdicción territorial.
•• El director o quien haga sus veces de la defensa civil colombiana dentro de la
respectiva jurisdicción.
de riesgos.
[ 214 ]
•• El director o quien haga sus veces de la Cruz Roja Colombiana dentro de la res-
pectiva jurisdicción.
•• El delegado departamental de bomberos o el comandante del respectivo cuerpo
de bomberos del municipio.
•• Un secretario de despacho departamental o municipal, designado para ello por
el Gobernador del Departamento o el Alcalde.
•• El Comandante de Policía o su delegado de la respectiva jurisdicción.
Los Consejos Territoriales podrán invitar a sus sesiones a técnicos, expertos, pro-
fesionales, representantes de gremios o universidades para tratar temas relevantes a la
gestión del riesgo. Así mismo, podrán convocar a representantes o delegados de otras
organizaciones o a personalidades de reconocido prestigio y de relevancia social en su
respectiva comunidad para lograr una mayor integración y respaldo comunitario en el
conocimiento y las decisiones de los asuntos de su competencia.
Los consejos territoriales tendrán un coordinador designado por el gobernador
o alcalde, cuyo nivel jerárquico deberá ser igual o superior a jefe de oficina asesora. En
todo caso, el coordinador deberá vigilar, promover y garantizar el flujo efectivo de los
procesos de la gestión del riesgo. En los departamentos, distritos y municipios con po-
blación superior a 250.000 habitantes, existirá una dependencia o entidad de gestión
del riesgo, siempre que su sostenimiento esté enmarcado dentro de las disposiciones de
los artículos 3°, 6° y 75 de la Ley 617 de 2000. Si dicha dependencia o entidad existiere o
fuere creada, quien la dirija, tendrá en todo caso, rango igual o superior a jefe de oficina
asesora y su objetivo será el de facilitar la labor del alcalde como responsable y principal
ejecutor de los procesos de la gestión del riesgo en el municipio, coordinar el desempeño
del consejo territorial respectivo, y coordinar la continuidad de los procesos de la gestión
del riesgo, en cumplimiento de la política nacional de gestión del riesgo y de forma arti-
culada con la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial municipal.
Los consejos territoriales podrán establecer comités para la coordinación de los
procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres,
siguiendo la misma orientación del nivel nacional. Igualmente, podrán crear comisiones
técnicas asesoras permanentes o transitorias para el desarrollo, estudio, investigación,
asesoría, seguimiento y evaluación de temas específicos en materia de conocimiento y
reducción del riesgo y manejo de desastres, así como de escenarios de riesgo específicos.
Los consejos territoriales deben aunar esfuerzos de manera permanente o transi-
toria para coordinar y mantener los procesos de gestión del riesgo en áreas que rebasan
los límites territoriales de sus respectivas circunscripciones o para afrontar desastres
en territorios que cubren parte de las jurisdicciones asociadas o que se definen a partir
de un elemento físico determinable como las cuencas hidrográficas. Sus actuaciones
[ 215 ]
estarán orientadas por el principio de concurrencia y definidas en el marco de un plan

de acción.
Las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios deberán adoptar los pro-
cesos de la gestión del riesgo en el marco de su desempeño en la planificación del desarro-
llo, gestión ambiental y ordenamiento territorial, de conformidad con sus competencias.
Los consejos departamentales deben promover, asesorar y hacer seguimiento al
desempeño de las asociaciones de consejos territoriales del orden municipal en su res-
pectiva jurisdicción.
Planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias

de respuesta
Las autoridades departamentales, distritales y municipales formularán y concer-
tarán con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de
desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción,
en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuesta nacionales. El
plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido
por el gobernador o alcalde, según el caso antes del mes de agosto de 2012.
Los planes de gestión del riesgo y estrategias de respuesta departamentales, distri-
tales y municipales, deberán considerar las acciones específicas para garantizar el logro de
los objetivos de la gestión del riesgo de desastres. En los casos en que la unidad territorial
cuente con planes similares, estos deberán ser revisados y actualizados en cumplimiento
de la Ley 1523. Los programas y proyectos de estos planes se integrarán en los planes de
ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de desarrollo departamental, distrital o
municipal y demás herramientas de planificación del desarrollo, según sea el caso.
Las autoridades departamentales, distritales y municipales crearán sistemas de
información para la gestión del riesgo de desastres en el ámbito de su jurisdicción en
armonía con el sistema nacional, garantizando la interoperabilidad con el sistema na-
cional y la observación de estándares establecidos por la Unidad Nacional para la Ges-
tión del Riesgo de Desastres.
Incorporación de la gestión del riesgo en la inversión pública

El personero debe estar vigilante de que todos los proyectos de inversión pública
que tengan incidencia en el territorio, bien sea a nivel nacional, departamental, distrital
o municipal, deben incorporar apropiadamente un análisis de riesgo de desastres cuyo
nivel de detalle estará definido en función de la complejidad y naturaleza del proyecto
en cuestión. Este análisis deberá ser considerado desde las etapas primeras de formula-
ción, a efectos de prevenir la generación de futuras condiciones de riesgo asociadas con
la instalación y operación de proyectos de inversión pública en el territorio nacional.
[ 216 ]
Todas las entidades públicas y privadas que financien estudios para la formula-
ción y elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo regional y urbano,
incluirán en los contratos respectivos la obligación de incorporar el componente de
reducción del riesgo y deberá consultar los lineamientos del Plan aprobado de Gestión
del Riesgo del municipio o el departamento en el cual se va ejecutar la inversión117.
Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo.

Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de
planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el
análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar,
el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio,
procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.
Las entidades territoriales antes de abril de 2013, deberán revisar y ajustar los
planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental que, es-
tando vigentes, no haya incluido en su proceso de formulación de la gestión del riesgo.
De la misma manera deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible deri-
vadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios
para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523 de 2012.
En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997,
o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asenta-
mientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a
amenaza derivada de fenómenos naturales, socionaturales o antropogénicas no inten-
cionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación
del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitu-
ción de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de
los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean nece-
sarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros.
Los organismos de planificación nacionales, regionales, departamentales, distri-
tales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan nacio-
nal de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específi-
117 El artículo 60 de la Ley 1523, establece que los departamentos, corporaciones autónomas, distritos y
municipios podrán colaborar con otras entidades territoriales de su mismo rango o de rango inferior o su-
perior cuando tales entidades se encuentren en situaciones declaradas de desastre o de calamidad pública.
La colaboración puede extenderse al envío de equipos humanos y materiales, recursos físicos a través de
redes esenciales, elaboración conjunta de obras, manejo complementario del orden público, intercambio
de información sobre el desastre o su inminente aparición y, en general, todo aquello que haga efectivos
los principios de concurrencia y subsidiariedad positiva en situaciones de interés público acentuado.
[ 217 ]
cas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de

desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones
y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los programas
y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial.
3.4.8. Otras funciones

Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corres-
ponde a los municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del sistema ge-
neral de participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos
de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
En el sector agropecuario
•• Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área rural.
•• Prestar, directa o indirectamente el servicio de asistencia técnica agropecuaria.
•• Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos pro-
ductores.
En materia de transporte
•• Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas,
suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instala-
ciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de trans-
porte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean
transferidos directa o indirectamente.
•• Las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo
de la nación.
•• Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdic-
ción y desarrollar alternativas viables.
En materia ambiental
•• Tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del me-
dio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas
regionales.
•• Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente
sano.
•• Coordinar y dirigir, con la asesoría de las corporaciones autónomas regionales,
las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen
en el municipio.
[ 218 ]
•• Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de

agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, elimina-
ción y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones conta-
minantes del aire.
•• Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas,
comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación
de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes
de agua.
•• Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento
de cuencas y microcuencas hidrográficas.
•• Prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en
lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos
naturales.
En materia de centros de reclusión. Los municipios en coordinación con el Insti-

tuto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec)118, podrán apoyar la creación, fusión
o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las
cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravencio-
nes que impliquen privación de la libertad.
En deporte y recreación.
•• Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica
del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación
física en su territorio.
•• Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.
•• Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento
de los objetivos previstos en la ley.
En cultura.
•• Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural
en el municipio.
•• Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y
formación y las expresiones multiculturales del municipio.
•• Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraes-
tructura cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comu-
nidades, proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su ade-
118 Para información sobre el Instituto Nacional Penitenciario (INPEC) puede consultarse: http://
www.inpec.gov.co
[ 219 ]
cuada incorporación al crecimiento económico y a los procesos de construcción

ciudadana.
•• Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e
instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.),
así como otras iniciativas de organización del sector cultural.
•• Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos munici-
pales teniendo como referencia el plan decenal de cultura.
En prevención y atención de desastres.

Los municipios con la cofinanciación de la nación y los departamentos podrán:
•• Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.
•• Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asen-
tamientos.
En materia de promoción del desarrollo.

•• Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo
empresarial e industrial del municipio y en general las actividades generadoras
de empleo.
•• Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y asesoría empresarial.
Atención a grupos vulnerables.

•• Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnera-
ble, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar.
Equipamiento municipal.
•• Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la alcaldía, las pla-
zas públicas, el cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los
demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.
Desarrollo comunitario.
•• Promover mecanismos de participación comunitaria para lo cual podrá convo-
car, reunir y capacitar a la comunidad.
Fortalecimiento institucional.
•• Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le
permitan a la administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura
administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus
límites financieros.
[ 220 ]
•• Adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de la administración

local con el fin de optimizar su capacidad para la atención de sus competencias
constitucionales y legales, especialmente: el pago de indemnizaciones de personal
originadas en programas de saneamiento fiscal y financiero por el tiempo de dura-
ción de los mismos y el servicio de los créditos que se contraten para ese propósito.
•• Financiar los gastos destinados a cubrir el déficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo
prestacional, existentes a 31 de diciembre de 2000, siempre y cuando tales gastos
se encuentren contemplados en programas de saneamiento fiscal y financiero,
con el cumplimiento de todos los términos y requisitos establecidos en la Ley 617
de 2000 y sus reglamentos.
•• Cofinanciar cada dos años con la nación la actualización del instrumento Sisbén
o el que haga sus veces.
En justicia. Los municipios podrán financiar las inspecciones de policía para la aten-
ción de las contravenciones y demás actividades de policía de competencia municipal.
En empleo. Promover el empleo y la protección a los desempleados.
3.5. Velar por el cumplimiento de los deberes de las autoridades en la

atención al público
Las autoridades municipales y la propia personería, tendrán frente a las personas
que ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten, los siguientes deberes
según el artículo 7º de la Ley 1437:
•• Dar trato respetuoso, considerado y diligente a todas las personas sin distinción.
•• Garantizar atención personal al público, como mínimo durante cuarenta (40)
horas a la semana, las cuales se distribuirán en horarios que satisfagan las necesi-
dades del servicio.
•• Atender a todas las personas que hubieran ingresado a sus oficinas dentro del
horario normal de atención.
•• Establecer un sistema de turnos acorde con las necesidades del servicio y las
nuevas tecnologías, para la ordenada atención de peticiones, quejas, denuncias
o reclamos, sin perjuicio de lo señalado en el numeral 6 del artículo 5° del Código
Contencioso Administrativo
•• Expedir, hacer visible y actualizar anualmente una carta de trato digno al usuario
donde la respectiva autoridad especifique todos los derechos de los usuarios y los
medios puestos a su disposición para garantizarlos efectivamente.
•• Tramitar las peticiones que lleguen vía fax o por medios electrónicos, de con-
formidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 5° del Código Contencioso
Administrativo
[ 221 ]
•• Atribuir a dependencias especializadas la función de atender quejas y reclamos,

y dar orientación al público.
•• Adoptar medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, y permi-
tir el uso de medios alternativos para quienes no dispongan de aquellos.
•• Habilitar espacios idóneos para la consulta de expedientes y documentos, así
como para la atención cómoda y ordenada del público.
•• Todos los demás que señalen la Constitución, la ley y los reglamentos.
Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposi-

ciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que
tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las
decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación ju-
risprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
3.6. Deber de información al público

Las autoridades municipales, y la propia personería, deberán mantener a disposi-
ción de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en
la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de
que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos:
•• Las normas básicas que determinan su competencia.
•• Las funciones de sus distintas dependencias y los servicios que prestan.
•• Las regulaciones, procedimientos, trámites y términos a que están sujetas las ac-
tuaciones de los particulares frente al respectivo organismo o entidad.
•• Los actos administrativos de carácter general que expidan y los documentos de
interés público relativos a cada uno de ellos.
•• Los documentos que deben ser suministrados por las personas según la actua-
ción de que se trate.
•• Las dependencias responsables según la actuación, su localización, los horarios
de trabajo y demás indicaciones que sean necesarias para que toda persona pue-
da cumplir sus obligaciones o ejercer sus derechos.
•• La dependencia, y el cargo o nombre del servidor a quien debe dirigirse en caso
de una queja o reclamo.
•• Los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten,
con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas. Para el
efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán presentar observacio-
nes, de las cuales se dejará registro público. En todo caso la autoridad adoptará
autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general.
[ 222 ]
Para obtener estas informaciones en ningún caso se requerirá la presencia del

interesado.
3.7. Velar porque se cumplan las prohibiciones establecidas para las

autoridades municipales
A las autoridades municipales y a la propia Personería, les queda especialmente
prohibido:
•• Negarse a recibir las peticiones o a expedir constancias sobre las mismas.
•• Negarse a recibir los escritos, las declaraciones o liquidaciones privadas necesa-
rias para cumplir con una obligación legal, lo cual no obsta para prevenir al peti-
cionario sobre eventuales deficiencias de su actuación o del escrito que presenta.
•• Exigir la presentación personal de peticiones, recursos o documentos cuando la
ley no lo exija.
•• Exigir constancias, certificaciones o documentos que reposen en la respectiva
entidad.
•• Exigir documentos no previstos por las normas legales aplicables a los procedi-
mientos de que trate la gestión o crear requisitos o formalidades adicionales de
conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política.
•• Reproducir actos suspendidos o anulados por la Jurisdicción de lo Contencio-
so Administrativo cuando no hayan desaparecido los fundamentos legales de la
anulación o suspensión.
•• Asignar la orientación y atención del ciudadano a personal no capacitado para
ello.
•• Negarse a recibir los escritos de interposición y sustentación de recursos.
•• No dar traslado de los documentos recibidos a quien deba decidir, dentro del
término legal.
•• Demorar en forma injustificada la producción del acto, su comunicación o no-
tificación.
•• Ejecutar un acto que no se encuentre en firme.
•• Dilatar o entrabar el cumplimiento de las decisiones en firme o de las providen-
cias judiciales.
•• No hacer lo que legalmente corresponda para que se incluyan dentro de los pre-
supuestos públicos apropiaciones suficientes para el cumplimiento de las senten-
cias que condenen a la administración.
•• No practicar oportunamente las pruebas decretadas o denegar sin justa causa
las solicitadas.
•• Entrabar la notificación de los actos y providencias que requieran esa formalidad.
[ 223 ]
•• Intimidar de alguna manera a quienes quieran acudir ante la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo para el control de sus actos.
4. Ejercer la función disciplinaria

De manera genérica establece la Ley 136 que corresponde al personero “ejercer
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipa-
les, ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos
municipales; adelantar las investigaciones correspondientes, bajo la supervigilancia de
los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de las investigaciones. Las
apelaciones contra las decisiones del personero en ejercicio de la función disciplinaria,
serán competencia de los procuradores departamentales”. La Procuraduría General de
la Nación presta especial apoyo a los personeros para que puedan cumplir adecuada-
mente con sus funciones119.
Es importante señalar que de conformidad con el artículo 3º de la Ley 734, la Pro-
curaduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario
en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzga-
miento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades
públicas. Igualmente, podrá asumir el proceso en segunda instancia120. En virtud de la
misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier per-
sona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente
en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma
forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso121.
Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la Administración po-
der disciplinario preferente. De conformidad con el artículo 75 del Código Disciplinario
Único, las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cum-
plan con el principio de la doble instancia, correspondiendo la segunda en todo caso al
119 http://www.procuraduria.gov.co/guiamp/procesod/ley734/formato734.html. En este sitio web, el Perso-

nero encontrará una serie de formatos relacionados con todos y cada uno de los pasos del proceso disci-
plinario.
120 La acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Secciona-
les de la Judicatura; la Superintendencia de Notariado y Registro; los personeros distritales y municipales;
las oficinas de control disciplinario interno establecidas en todas las ramas, órganos y entidades del Estado;
y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos. Artículo 67 del Código Disciplinario Único.
121 Es importante tener en cuenta que la Procuraduría Auxiliar para asuntos disciplinarios tiene la función de
emitir conceptos unificados en materia disciplinaria, cuando a ello hubiere lugar, con el fin de orientar el
cumplimiento de las funciones de tal naturaleza por parte de las diferentes dependencias de la Procuradu-
ría General, las Personerías y los organismos de control interno disciplinario.
[ 224 ]
respectivo personero. Donde ello no fuere posible, la segunda instancia le corresponde-

rá al respectivo procurador regional.
Es conveniente recordar que la Corte Constitucional ha precisado que el derecho
disciplinario “pretende garantizar ‘la obediencia, la disciplina y el comportamiento éti-
co, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo’; cometido este que se vincula de
manera íntima al artículo 209 de la Carta Política, porque sin un sistema punitivo diri-
gido a sancionar la conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado
garantizar que la Administración Pública cumpla los principios de ‘igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad’ a que hace referencia la nor-
ma constitucional”122.
De la misma manera, la “potestad disciplinaria, entendida como la facultad para
corregir las fallas o deficiencias provenientes de la actividad de los servidores públicos,
se torna en una prerrogativa tendiente a proteger al ciudadano de eventuales arbitra-
riedades por incumplimiento de las directrices fijadas en la ley, con ella se evita que
quienes prestan funciones públicas lo hagan de manera negligente y contraria al ser-
vicio, desconociendo el interés general que debe orientar las actuaciones estatales”123.
Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuen-
tren retirados del servicio y los particulares. Los indígenas que administren recursos
del Estado serán disciplinados siguiendo los procedimientos del Código Disciplinario
Único. En concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos
disciplinables los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones
que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria.
El régimen disciplinario, de conformidad con el artículo 44 de la Ley 1474, se apli-
ca a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contra-
tos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o
transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públi-
cos u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por dispo-
sición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas
o actividades propias de los órganos del Estado que permiten el cumplimiento de los
cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que
se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas,
expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos públicos
aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas
122 Sentencia C-948/02, Magistrado Ponente, Álvaro Tafur Galvis.

123 Sentencia C-028/06, ya citada anteriormente.
[ 225 ]
parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que
estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos.
No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo
que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el
cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias. Cuando se trate de personas
jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los
miembros de la Junta Directiva.
La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurren-
cia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este
término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consuma-
ción, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último
hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción
disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la
acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proce-
so, la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. (Artículo 132
de la Ley 1474 de 2011).
4.1. Deberes de los servidores públicos

Son deberes de los servidores públicos, de conformidad con el artículo 34 de la
Ley 734, los siguientes:
•• Cumplir y hacer que se cumplan la Constitución, los tratados públicos ratificados
por el Gobierno colombiano, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos municipales,
los estatutos de la entidad, los reglamentos, los manuales de funciones, las órde-
nes superiores, cuando correspondan a la naturaleza de sus funciones, las decisio-
nes judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y contratos de trabajo.
•• Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que les sea enco-
mendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o
perturbación de un servicio esencial o que implique abuso o ejercicio indebido
del cargo o función.
•• Formular, coordinar o ejecutar los planes, programas y presupuestos correspon-
dientes y cumplir las leyes y normas que regulen el manejo de los recursos eco-
nómicos públicos o afectos al servicio público.
•• Utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeño de su empleo, cargo
o función, las facultades que les sean atribuidas o la información reservada a que
tengan acceso por su función exclusivamente para los fines a que están afectos.
•• Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo,
cargo o función conserven bajo su cuidado o a la cual tengan acceso, impidiendo
o evitando la sustracción, destrucción, el ocultamiento o utilización indebidos.
[ 226 ]
•• Tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que tengan rela-
ción con motivo del servicio.
•• Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos inmediatos o mediatos
les dicten en el ejercicio de sus atribuciones y cumplir con los requerimientos y
citaciones de las autoridades.
•• Desempeñar su empleo, cargo o función sin obtener o pretender obtener benefi-
cios adicionales a las contraprestaciones legales.
•• Para la posesión y el desempeño del cargo se deben cumplir los requisitos exigi-
dos en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 190 de 1995.
•• Realizar personalmente las tareas que les sean confiadas y responder del uso de
autoridad que se les delegue, así como la ejecución de las órdenes que puedan
impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les in-
cumbe por la que corresponda a sus subordinados.
•• Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las
funciones encomendadas, salvo las excepciones legales referentes a la docencia.
•• Registrar en la oficina de recursos humanos o en la que haga sus veces, su domicilio
o dirección de la residencia y teléfono, dando aviso oportuno de cualquier cambio.
•• Ejercer sus funciones consultando permanentemente sus intereses de bien co-
mún y tener siempre presente que los servicios que prestan constituyen el reco-
nocimiento de un derecho y no liberalidad del Estado.
•• Permitir el acceso inmediato a los representantes del ministerio público, a los jue-
ces y demás autoridades competentes, a los lugares donde deban adelantar sus
investigaciones y el examen de los libros de registros, documentos y diligencias
correspondientes, así como prestarles la necesaria colaboración para el cumplido
desempeño de sus funciones.
•• Permanecer en el desempeño de sus labores mientras no se haya hecho cargo de
ellas quien deba reemplazarlos, salvo autorización legal reglamentaria o de quien
deba proveer el cargo.
•• Tramitar, proyectar y aprobar en los presupuestos públicos, apropiaciones sufi-
cientes para el cumplimiento de las sentencias que condenen a la Administra-
ción y hacer los descuentos y girar oportunamente los dineros correspondientes
a cuotas o aportes a las cajas o fondos de previsión social, así como cualquier otra
clase de recaudo, conforme a la ley u ordenanzas por autoridad judicial.
•• Dictar los reglamentos o manuales de funciones de la entidad, así como los regla-
mentos internos sobre derecho de petición.
•• Vigilar y salvaguardar los bienes y valores encomendados y cuidar de que sean
utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido
destinados.
[ 227 ]
•• Denunciar los delitos, contravenciones y faltas de que tuvieren conocimiento.

•• Explicar de inmediato y satisfactoriamente al nominador, a la Procuraduría Gene-
ral de la Nación o a la Personería cuando estas lo requieran, la procedencia del in-
cremento patrimonial obtenido durante el ejercicio del cargo, función o servicio.
•• Ceñirse en sus actuaciones a los postulados de la buena fe.
•• Desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo.
•• Vigilar y salvaguardar los intereses del Estado.
•• Responder por la conservación de los documentos, útiles, equipos, muebles y
bienes confiados a su guarda o administración y rendir oportunamente cuenta
de su utilización.
•• Poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar la admi-
nistración y las iniciativas que se estimen útiles para el mejoramiento del servicio.
•• Hacer las apropiaciones en los presupuestos y girar directamente a las contralorías
departamentales y municipales, como a la Contraloría General de la República y las
personerías municipales y distritales dentro del término legal, las partidas por con-
cepto de la cuota de vigilancia fiscal, siempre y cuando lo permita el flujo de caja.
•• En el evento que el Estado fuere condenado a la reparación patrimonial por da-
ños causados por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
el representante legal de la entidad estará obligado a solicitar ante la autoridad
competente el llamamiento en garantía del respectivo funcionario. El incumpli-
miento de esta obligación hará incurso al representante legal de la entidad en
causal de destitución.
•• Con fines de control social y de participación ciudadana que permitan vigilar
la gestión pública, todas las entidades de derecho público, de cualquier orden,
estarán obligadas a publicar en sitio visible en las dependencias de la respectiva
entidad, una vez por semestre, en lenguaje sencillo y accesible al ciudadano co-
mún, los contratos adjudicados, el objeto y valor de los mismos y el nombre del
adjudicatario, así como las licitaciones declaradas desiertas.
•• Además de los anteriores son también deberes de los servidores públicos los in-
dicados en la Ley 190 de 1995, en las demás disposiciones legales y en los regla-
mentos.
4.2. Derechos de los servidores públicos

Además de los contemplados en la Constitución, la ley y los reglamentos, son
derechos de todo servidor público:
•• Percibir puntualmente la remuneración fijada o convenida para el respectivo car-
go o función.
•• Disfrutar de la seguridad social en la forma y condiciones previstas en la ley.
[ 228 ]
•• Recibir capacitación para el mejor desempeño de sus funciones.

•• Participar en todos los programas de bienestar social que para los servidores pú-
blicos y sus familiares establezca el Estado, tales como los de vivienda, educación,
recreación, cultura, deporte y vacacionales.
•• Disfrutar de estímulos e incentivos conforme a las disposiciones legales o con-
vencionales vigentes.
•• Obtener permisos y licencias en los casos previstos en la ley.
•• Recibir tratamiento cortés con arreglo a los principios básicos de las relaciones
humanas.
•• Participar en concursos que le permitan obtener promociones dentro del servi-
cio.
•• Obtener el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones consagradas en
los regímenes generales y especiales.
•• Los derechos consagrados en la Constitución, los tratados internacionales rati-
ficados por el Congreso, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos municipales, los
reglamentos y manuales de funciones, las convenciones colectivas y los contratos
de trabajo.
4.3. Prohibiciones de los servidores públicos

A todo servidor público le está prohibido:
•• Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones conte-
nidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso,
las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los
estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las deci-
siones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de
trabajo.
•• Imponer a otro servidor público trabajos ajenos a sus funciones o impedirle el
cumplimiento de sus deberes.
•• Solicitar, directa o indirectamente, dádivas, agasajos, regalos, favores o cualquier
otra clase de beneficios.
•• Aceptar, sin permiso de la autoridad correspondiente, cargos, honores o recom-
pensas provenientes de organismos internacionales o gobiernos extranjeros, o
celebrar contratos con estos, sin previa autorización del Gobierno.
•• Ocupar o tomar indebidamente oficinas o edificios públicos.
•• Ejecutar actos de violencia contra superiores, subalternos o compañeros de tra-
bajo, demás servidores públicos o injuriarlos o calumniarlos.
•• Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la pres-
tación del servicio a que está obligado.
[ 229 ]
•• Omitir, retardar o no suministrar debida y oportuna respuesta a las peticiones res-

petuosas de los particulares o a solicitudes de las autoridades, así como retenerlas
o enviarlas a destinatario diferente de aquel a quien corresponda su conocimiento.
•• Constituirse en acreedor o deudor de alguna persona interesada directa o indi-
rectamente en los asuntos a su cargo, de sus representantes o apoderados, de
sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil, o de su cónyuge o compañero o compañera permanente.
•• Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, co-
merciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligen-
cia de conciliación.
•• Proporcionar dato inexacto o presentar documentos ideológicamente falsos u
omitir información que tenga incidencia en su vinculación o permanencia en el
cargo o en la carrera, o en las promociones o ascensos o para justificar una situa-
ción administrativa.
•• Ocasionar daño o dar lugar a la pérdida de bienes, elementos, expedientes o do-
cumentos que hayan llegado a su poder por razón de sus funciones.
•• Desempeñar simultáneamente más de un empleo público o recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en
las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente deter-
minados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la nación, las entidades
territoriales y las descentralizadas.
•• Ordenar el pago o percibir remuneración oficial por servicios no prestados, o por
cuantía superior a la legal, o reconocer y cancelar pensiones irregularmente reco-
nocidas, o efectuar avances prohibidos por la ley o los reglamentos.
•• Asumir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuantía de los mon-
tos aprobados en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
•• Ejercer cualquier clase de coacción sobre servidores públicos o sobre particulares
que ejerzan funciones públicas, a fin de conseguir provecho personal o para ter-
ceros, o para que proceda en determinado sentido.
•• Nombrar o elegir, para el desempeño de cargos públicos, personas que no reú-
nan los requisitos constitucionales, legales o reglamentarios, o darles posesión a
sabiendas de tal situación.
•• Reproducir actos administrativos suspendidos o anulados por la jurisdicción
contencioso-administrativa, o proceder contra resolución o providencia ejecu-
toriadas del superior.
•• Permitir, tolerar o facilitar el ejercicio ilegal de profesiones reguladas por la ley.
•• Dar lugar al acceso o exhibir expedientes, documentos o archivos a personas no
autorizadas.
[ 230 ]
•• Prestar, a título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, repre-

sentación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o
permitir que ello ocurra, hasta por el término de dos (2) años después de la dejación
del cargo, con respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus
servicios, y para la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría
a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la
entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado. Esta prohibi-
ción será indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los cuales el
servidor conoció en ejercicio de sus funciones. Se entiende por asuntos concretos
de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones aquellos de carácter particular y
concreto que fueron objeto de decisión durante el ejercicio de sus funciones y de los
cuales existe sujetos claramente determinados. (Artículo 3 de la Ley 1474).
•• Proferir en acto oficial o en público expresiones injuriosas o calumniosas contra
cualquier servidor público o las personas que intervienen en los mismos.
•• Incumplir cualquier decisión judicial, fiscal, administrativa, o disciplinaria en ra-
zón o con ocasión del cargo o funciones, u obstaculizar su ejecución.
•• Gestionar directa o indirectamente, a título personal, o en representación de ter-
ceros, en asuntos que estuvieron a su cargo.
•• Distinguir, excluir, restringir o preferir, con base en motivos de raza, color, linaje
u origen nacional o étnico que tengan por objeto o por resultado anular o me-
noscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los
derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica,
social, cultural o en cualquier otra de la vida pública (artículo 1º, Convención
Internacional sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial,
aprobada en Colombia mediante la Ley 22 de 1981).
•• Ejercer la docencia, dentro de la jornada laboral, por un número de horas supe-
rior al legalmente permitido.
•• Manifestar indebidamente en acto público o por los medios de comunicación,
opiniones o criterios dirigidos a influir para que la decisión contenida en senten-
cias judiciales, fallos disciplinarios, administrativos o fiscales sean favorables a los
intereses de la entidad a la cual se encuentra vinculado, en su propio beneficio o
de un tercero.
•• Prescindir del reparto cuando sea obligatorio hacerlo, o efectuarlo en forma irre-
gular.
•• Infringir las disposiciones sobre honorarios o tarifas de los profesionales liberales
o auxiliares de la justicia y/o el arancel judicial, en cuantía injusta y excesiva.
•• Tener a su servicio, en forma estable para las labores propias de su despacho,
personas ajenas a la entidad.
[ 231 ]
•• Propiciar, organizar o participar en huelgas, paros o suspensión de actividades o

disminución del ritmo de trabajo, cuando se trate de servicios públicos esenciales
definidos por el legislador.
•• Adquirir, por sí o por interpuesta persona, bienes que se vendan por su gestión o
influir para que otros los adquieran, salvo las excepciones legales.
•• Proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la Administración, cuando no
esté facultado para hacerlo.
•• Las demás prohibiciones consagradas en la ley.
4.4. Clasificación de las faltas y criterios para determinar su gravedad

o levedad
El investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la
conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales
correspondientes y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente
y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor
grado de gravedad, con base en los criterios señalados en el artículo 43 del Código Dis-
ciplinario Único, lo cual obviamente no significa que aquel cree normas y que asuma
por consiguiente el papel de legislador, ya que solo se aplican, en el sentido propio del
término, las creadas por este último con las mencionadas características124. Las faltas
disciplinarias son gravísimas, graves y leves125. Las faltas gravísimas están taxativamente
señaladas en el Código Disciplinario Único. Se determinará si la falta es grave o leve de
conformidad con los siguientes criterios:
•• El grado de culpabilidad.
•• La naturaleza esencial del servicio.
•• El grado de perturbación del servicio.
•• La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución.
•• La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado.
•• Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán
teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprove-
chamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de
la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la
falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de
124 Sentencia C-124/03, Magistrado Ponente: Jaime Araújo Rentería.

125 Constituye falta disciplinaria grave o leve, de conformidad con el artículo 50 del Código Disciplinario Úni-
co, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la
violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de
intereses consagrados en la Constitución o en la ley.
[ 232 ]
ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gra-

vedad extrema, debidamente comprobadas.
•• Los motivos determinantes del comportamiento.
•• Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares
o servidores públicos.
•• La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa
grave será considerada falta grave.
Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignoran-

cia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio
cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por in-
observancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus
actuaciones.
4.5. Las faltas gravísimas de los servidores públicos

Son faltas gravísimas las siguientes:
•• Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito
sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como
consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.
•• Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que realicen las autoridades
administrativas, jurisdiccionales o de control, o no suministrar oportunamente
a los miembros del Congreso de la República las informaciones y documentos
necesarios para el ejercicio del control político.
•• Dar lugar a que por culpa gravísima se extravíen, pierdan o dañen bienes del Es-
tado o a cargo del mismo, o de empresas o instituciones en que este tenga parte
o bienes de particulares cuya administración o custodia se le haya confiado por
razón de sus funciones, en cuantía igual o superior a quinientos (500) salarios
mínimos legales mensuales.
•• Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor
propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga.
•• Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria origina-
da en faltas gravísimas cometidas por los servidores públicos u omitir o retardar
la denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos, preterintencionales o culposos
investigables de oficio de que tenga conocimiento en razón del cargo o función.
•• Realizar cualquiera de los actos mencionados a continuación con la intención de
destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial, religioso, polí-
tico o social:
‒‒ Lesión a la integridad física o mental de los miembros del grupo;
[ 233 ]
‒‒ Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan

de acarrear su destrucción física, total o parcial;
‒‒ Medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo.
•• Traslado por la fuerza de miembros de un grupo a otro.
•• Ocasionar, con el propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional,
étnico, racial, religioso, político o colectividad con identidad propia fundada en
motivos políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o
varios de sus miembros.
•• Incurrir en graves violaciones al Derecho Internacional Humanitario.
•• Someter a una o varias personas a privación de la libertad, cualquiera que sea la
forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o
de dar información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley.
•• Infligir a una persona dolores o sufrimientos físicos o psíquicos con el fin de obte-
ner de ella o de un tercero información o confesión, de castigarla por un acto por
ella cometido o que se sospeche que ha cometido o de intimidarla o coaccionarla
por cualquier razón que comporte algún tipo de discriminación.
•• Ocasionar, mediante violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un sector
de la población que uno o varios de sus miembros cambien el lugar de su resi-
dencia.
•• Ocasionar la muerte en forma deliberada, por causa de sus opiniones o activida-
des políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma.
•• Fomentar o ejecutar actos tendientes a la formación o subsistencia de grupos ar-
mados al margen de la ley o promoverlos, auspiciarlos, financiarlos, organizarlos,
instruirlos, dirigirlos o colaborar con ellos.
•• Privar de la libertad a una o varias personas y condicionar la vida, la seguridad y la
libertad de esta o estas a la satisfacción de cualquier tipo de exigencias.
•• Privar ilegalmente de la libertad a una persona.
•• Retardar injustificadamente la conducción de persona capturada, detenida o
condenada, al lugar de destino, o no ponerla a órdenes de la autoridad compe-
tente, dentro del término legal.
•• Atentar, con cualquier propósito, contra la inviolabilidad de la correspondencia
y demás formas de comunicación, u obtener información o recaudar prueba con
desconocimiento de los derechos y garantías constitucionales y legales.
•• Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad
y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.
•• Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona
en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de intereses.
[ 234 ]
•• Contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas con las cuales se tengan
relaciones oficiales en razón del cargo que desempeña violando el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades señalado en las normas vigentes.
•• Amenazar o agredir gravemente a las autoridades legítimamente constituidas en
ejercicio o con relación a las funciones.
•• Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que
tienen destinación específica en la Constitución o en la ley.
•• Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la
Constitución Política.
•• Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exce-
so del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar
con las autorizaciones pertinentes.
•• Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el
Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
•• No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando
exista la posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender
debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos
arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.
•• No adoptar las acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto,
cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los in-
gresos.
•• No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de
ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.
•• Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, ne-
cesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del
mercado.
•• No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuer-
dos especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por
concepto de aportes patronales o del servidor público para los sistemas de pen-
siones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social,
o, respecto de las cesantías, no hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden
estricto en que se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presu-
puestar ni efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales
correspondiente al 3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF.
•• Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de
funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo com-
pleto e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contra-
tista, salvo las excepciones legales.
[ 235 ]
•• Intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato es-

tatal con persona que esté incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad
prevista en la Constitución o en la ley, o con omisión de los estudios técnicos,
financieros y jurídicos previos requeridos para su ejecución o sin la previa obten-
ción de la correspondiente licencia ambiental.
•• Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimen-
to del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan
la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Consti-
tución y en la ley.
•• Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se
presenten las causales previstas en la ley para ello.
•• Aplicar la urgencia manifiesta para la celebración de los contratos sin existir las
causales previstas en la ley.
•• No exigir, el supervisor o el interventor, la calidad de los bienes y servicios adqui-
ridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas
obligatorias, o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecu-
tada a cabalidad. También será falta gravísima omitir el deber de informar a la
entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de
corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan
en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento.
(Parágrafo 1º del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011).
•• Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.
•• No instaurarse en forma oportuna por parte del representante legal de la enti-
dad, en el evento de proceder, la acción de repetición contra el funcionario, ex
funcionario o particular en ejercicio de funciones públicas cuya conducta haya
generado conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado.
•• Proferir actos administrativos, por fuera del cumplimiento del deber, con viola-
ción de las disposiciones constitucionales o legales referentes a la protección de
la diversidad étnica y cultural de la nación, de los recursos naturales y del medio
ambiente, originando un riesgo grave para las etnias, los pueblos indígenas, la sa-
lud humana o la preservación de los ecosistemas naturales o el medio ambiente.
•• Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su
cargo, permitiendo que se origine un riesgo grave o un deterioro de la salud hu-
mana, el medio ambiente o los recursos naturales.
•• Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos
políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en
la Constitución y la ley.
[ 236 ]
•• Utilizar el empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa

o campaña política o influir en procesos electorales de carácter político partidista.
•• Ofrecer el servidor público, directa o indirectamente, la vinculación de recomen-
dados a la Administración o la adjudicación de contratos a favor de determina-
das personas, con ocasión o por razón del trámite de un proyecto legislativo de
interés para el Estado o solicitar a los congresistas, diputados o concejales tales
prebendas aprovechando su intervención en dicho trámite.
•• Influir en otro servidor público, prevaliéndose de su cargo o de cualquier otra
situación o relación derivada de su función o jerarquía para conseguir una actua-
ción, concepto o decisión que le pueda generar directa o indirectamente benefi-
cio de cualquier orden para sí o para un tercero. Igualmente, ofrecerse o acceder
a realizar la conducta anteriormente descrita.
•• Causar daño a los equipos estatales de informática, alterar, falsificar, introducir,
borrar, ocultar o desaparecer información en cualquiera de los sistemas de infor-
mación oficial contenida en ellos o en los que se almacene o guarde la misma, o
permitir el acceso a ella a personas no autorizadas.
•• Favorecer en forma deliberada el ingreso o salida de bienes del territorio nacional
sin el lleno de los requisitos exigidos por la legislación aduanera.
•• Ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con el buen
nombre y prestigio de la institución a la que pertenece.
•• No declararse impedido oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo,
demorar el trámite de las recusaciones, o actuar después de separado del asunto.
•• Violar la reserva de la investigación y de las demás actuaciones sometidas a la
misma restricción.
•• Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que
produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones
en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta
no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
•• Las demás conductas que en la Constitución o en la ley hayan sido previstas con
sanción de remoción o destitución, o como causales de mala conducta.
•• Ejecutar por razón o con ocasión del cargo, en provecho suyo o de terceros, ac-
tos, acciones u operaciones o incurrir en omisiones tendientes a la evasión de
impuestos, cualquiera que sea su naturaleza o denominación, o violar el régimen
aduanero o cambiario.
•• Adquirir directamente o por interpuesta persona bienes que deban ser enajena-
dos en razón de las funciones de su cargo, o hacer gestiones para que otros los
adquieran.
[ 237 ]
•• No dar cumplimiento injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema

Nacional de Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones emitidas por
la Contaduría General de la Nación y no observar las políticas, principios y plazos
que en materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir infor-
mación confiable, oportuna y veraz.
•• Desacatar las órdenes e instrucciones contenidas en las directivas presidenciales
cuyo objeto sea la promoción de los derechos humanos y la aplicación del Dere-
cho Internacional Humanitario, el manejo del orden público o la congelación de
nóminas oficiales, dentro de la órbita de su competencia.
•• No resolver la consulta sobre la suspensión provisional en los términos de ley.
•• El abandono injustificado del cargo, función o servicio.
•• Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no corres-
pondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera ad-
ministrativa.
•• No enviar a la Procuraduría General de la Nación dentro de los cinco días siguien-
tes a la ejecutoria del fallo judicial, administrativo o fiscal, salvo disposición en
contrario, la información que de acuerdo con la ley los servidores públicos están
obligados a remitir, referida a las sanciones penales y disciplinarias impuestas, y
a las causas de inhabilidad que se deriven de las relaciones contractuales con el
Estado, de los fallos con responsabilidad fiscal, de las declaraciones de pérdida de
investidura y de las condenas proferidas en ejercicio de la acción de repetición o
del llamamiento en garantía.
•• Omitir, alterar o suprimir la anotación en el registro de antecedentes, de las san-
ciones o causas de inhabilidad que, de acuerdo con la ley, las autoridades com-
petentes informen a la Procuraduría General de la Nación, o hacer la anotación
tardíamente.
•• Ejercer funciones propias del cargo público desempeñado, o cumplir otras en
cargo diferente, a sabiendas de la existencia de decisión judicial o administrativa,
de carácter cautelar o provisional, de suspensión en el ejercicio de las mismas.
•• Ejercer las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad
distinta a la prevista en la norma otorgante.
•• Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter im-
perativo.
•• Incurrir injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los
negocios asignados. Se entiende por mora sistemática, el incumplimiento por
parte de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento interno
en la sustanciación de los negocios a él asignados, en una proporción que repre-
sente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.
[ 238 ]
•• No asegurar por su valor real los bienes del Estado ni hacer las apropiaciones
presupuestales pertinentes.
Además de las faltas anteriores que resulten compatibles con su naturaleza, tam-
bién serán faltas gravísimas para los funcionarios y empleados judiciales el incumpli-
miento de los deberes y la incursión en las prohibiciones contempladas en los artículos
153 numeral 21 y 154 numerales 8, 14, 15, 16 y 17 de la Ley Estatutaria de la Administra-
ción de Justicia. También lo será la incursión en la prohibición de que da cuenta el nu-
meral 3 del artículo 154 ibídem cuando la mora supere el término de un año calendario.
También será falta gravísima la incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral
10 del artículo 154 ibídem cuando el compromiso por votar o escoger una determinada
persona se realiza entre varios funcionarios o empleados a cambio del apoyo a otro u
otros, de una decisión o de la obtención de un beneficio cualquiera.
También serán faltas gravísimas para los servidores públicos que ejerzan direc-
ción, administración, control y vigilancia sobre las instituciones penitenciarias y car-
celarias:
•• Procurar o facilitar la fuga de un interno o dar lugar a ella.
•• Introducir o permitir el ingreso, fabricar, comercializar armas, municiones, explo-
sivos, bebidas embriagantes, estupefacientes o sustancias psicotrópicas o insu-
mos para su fabricación.
•• Introducir o permitir el ingreso de elementos de comunicación no autorizados,
tales como teléfonos, radios, radioteléfonos, buscapersonas, similares y accesorios.
•• Contraer deudas o efectuar negocios de cualquier índole con los reclusos o con
sus familiares.
•• Facilitar a los internos las llaves o implementos de seguridad que permitan el
acceso a las dependencias del establecimiento.
•• Llevar a los internos a lugares diferentes del señalado en la orden de remisión o
desviarse de la ruta fijada sin justificación.
•• Dejar de hacer las anotaciones o registros que correspondan en los libros de los
centros de reclusión o no rendir o facilitar los informes dispuestos por la ley o
los reglamentos a la autoridad competente sobre novedades, incautaciones de
elementos prohibidos, visitas, llamadas telefónicas y entrevistas.
•• Ceder, ocupar o dar destinación diferente sin autorización legal a las casas fiscales.
•• Realizar actos, manifestaciones, que pongan en peligro el orden interno, la seguri-
dad del establecimiento de reclusión o la tranquilidad de los internos.
•• Negarse a cumplir las remisiones o impedirlas, interrumpir los servicios de vigi-
lancia de custodia, tomarse o abandonar las garitas irregularmente, bloquear el
acceso a los establecimientos, obstaculizar visitas de abogados o visitas de otra
índole legalmente permitidas.
[ 239 ]
•• Tomar el armamento, municiones y demás elementos para el servicio sin la au-

torización debida o negarse a entregarlos cuando sean requeridos legalmente.
•• Permanecer irreglamentariamente en las instalaciones.
•• Disponer la distribución de los servicios sin sujeción a las normas o a las órdenes
superiores.
•• Actuar tumultuariamente, entorpeciendo el normal y libre funcionamiento de
los establecimientos de reclusión.
•• Causar destrozos a los bienes afectos a la custodia o inherentes al servicio.
•• Retener personas.
•• Intimidar con armas y proferir amenazas y en general.
•• Preparar o realizar hechos que afecten o pongan en peligro la seguridad de los
funcionarios, de los reclusos, de los particulares o de los centros carcelarios.
•• Declarar, incitar, promover huelgas o paros, apoyarlos o intervenir en ellos o sus-
pender, entorpecer los servicios y el normal desarrollo de las actividades del cen-
tro de reclusión en cualquiera de sus dependencias.
•• Establecer negocios particulares en dependencias de establecimientos carcelarios.
•• También incurrirán en falta gravísima las personas sujetas que desvíen u obsta-
culicen el uso de los recursos destinados para el Sistema General de Seguridad
Social en Salud o el pago de los bienes o servicios financiados con estos.
•• También incurrirán en falta gravísima los servidores públicos investidos de fa-
cultades de policía judicial que se nieguen a declarar en un proceso en el cual se
investigue o juzgue un evento de corrupción o fraude en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud126.
4.6. Formas de iniciar un proceso disciplinario

Conforme lo dispone el artículo 69 de la Ley 734, la acción disciplinaria127 es pú-
blica y se puede iniciar:
De oficio. La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por informa-
ción proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por
queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los
eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de
Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992. La Procuraduría General de la Nación, previa
126 Decreto 126 de 2010.

127 Hay que recordar que el artículo 72 del CDU establece que la acción disciplinaria es procedente aunque el
servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas. Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque
el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de
conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público.
[ 240 ]
decisión motivada del funcionario competente, de oficio o a petición del disciplinado,

cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá
asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la
suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente,
previa información al jefe de la entidad. Una vez avocado el conocimiento por parte de
la Procuraduría, esta agotará el trámite de la actuación hasta la decisión final.
Los personeros tienen competencia preferente frente a la administración distrital
o municipal.
Las denuncias y quejas falsas o temerarias, una vez ejecutoriada la decisión que
así lo reconoce, originarán responsabilidad patrimonial en contra del denunciante o
quejoso exigible ante las autoridades judiciales competentes.
Establece el artículo 70 de la Ley 734 la obligatoriedad de todo servidor público
de iniciar oficiosamente la investigación disciplinaria de los hechos que tenga cono-
cimiento y sea competente. El artículo 48-4 establece como falta gravísima omitir o
retardar la tramitación de la actuación disciplinaria por hechos considerados como
faltas gravísimas.
Por información proveniente de algún servidor público. Indica igualmente el artí-
culo 70 ya citado la obligatoriedad por parte de todo servidor público de poner en co-
nocimiento del funcionario competente los hechos transgresores de la ley disciplinaria.
Además, si los mismos pueden configurar delitos investigables en forma oficiosa, debe
informar a la fiscalía competente para el inicio de la respectiva investigación penal.
El antes citado artículo 48-4 considera como falta gravísima omitir la denuncia de las
faltas gravísimas.
Excepción al deber de denunciar. El artículo 71 de la Ley 734 establece la excepción
a la obligación de denunciar: contra sí mismo, contra su cónyuge, compañero perma-
nente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil, por hechos que haya conocido por causa o con ocasión del ejercicio de
actividades que le impongan el deber de guardar el secreto profesional, tales como los
abogados en ejercicio de su litigio profesional, los contadores públicos y los sacerdotes
en el momento de recibir la confesión.
Por cualquier otro medio probatorio (llamada telefónica, informe periodístico,
etc.) siempre que este amerite credibilidad. La ley disciplinaria prohíbe iniciar la acción
con fundamento en anónimos, a menos que, conforme lo establece el artículo 38 de la
Ley 190 de 1995, “(...) existan medios probatorios suficientes sobre la comisión de un
delito o infracción disciplinaria, que permitan adelantar la actuación de oficio”. Por ello
se evaluará el anónimo y se decidirá, de acuerdo con la sana lógica, si el mismo tiene
vocación de prosperar, evento en el cual se adelantará la actuación en forma oficiosa;
en caso contrario, de plano se inhibirá de iniciar la actuación.
[ 241 ]
Por queja formulada por cualquier ciudadano.
4.7. Etapas del proceso disciplinario ordinario

El término de la investigación disciplinaria, de conformidad con el artículo 52 de
la Ley 1474 de 2011, será de doce meses, contados a partir de la decisión de apertura.
En los procesos que se adelanten por faltas gravísimas, la investigación disciplinaria
no podrá exceder de dieciocho meses. Este término podrá aumentarse hasta en una
tercera parte cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más
inculpados. Vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento la
evaluará y adoptará la decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello
o el archivo de las diligencias. Con todo, si hicieren falta pruebas que puedan modificar
la situación, se prorrogará la investigación hasta por la mitad del término, vencido el
cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente
la actuación.
Etapa indagación preliminar. La indagación preliminar procede en caso de duda
sobre la identificación o individualización del autor de la presunta falta, que impida
el inicio directo de la investigación disciplinaria128. El término para su adelantamiento
es de seis (6) meses y para su evaluación de quince (15) días. Esta etapa culmina con
auto de archivo definitivo o con auto de apertura de investigación disciplinaria. En este
último caso se sigue a la siguiente etapa procesal (investigación disciplinaria). El auto
de archivo procede cuando se demuestre que el hecho no existió, que la conducta no
constituye falta disciplinaria, que el disciplinado no lo cometió, que se presentó una
causal de exclusión de responsabilidad o que la actuación no podía iniciarse o prose-
guirse. El auto de archivo definitivo se debe comunicar al quejoso con el propósito de
que si lo considera pertinente, presente en contra de esa decisión recurso de apelación.
Este auto de archivo, una vez se encuentre en firme, hace tránsito a cosa juzgada.
Etapa de investigación. El auto de apertura de investigación disciplinaria procede
cuando se tenga plena identificación del autor de la posible falta disciplinaria. Tiene
como finalidad verificar la ocurrencia de una conducta transgresora de la normatividad
disciplinaria, establecer sus circunstancias de tiempo, modo y lugar y la posible respon-
sabilidad del investigado129. El término para esta etapa es de seis (6) meses, prorrogable
128 Cuando la investigación sea asumida por la Procuraduría o la Personería se conservará la unidad procesal.
129 La acción disciplinaria contra los servidores públicos prescribe, en forma ordinaria, en 5 años.
La acción disciplinaria contra los particulares y en forma especial contra los servidores públicos
que cometan las faltas gravísimas enunciadas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del artículo
48 (omitir, retardar y obstaculizar el trámite de los procesos disciplinarios que se adelanten por
faltas gravísimas y algunas violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Inter-
nacional Humanitario) prescribe en 12 años. El término de la prescripción de la acción discipli-
[ 242 ]
en una tercera parte cuando se investiguen varias faltas o dos o más inculpados; si falta
allegar recaudo probatorio, se podrá prorrogar hasta por la mitad del término de la
investigación, para su evaluación se tienen quince (15) días. Al finalizar esta etapa se
profiere auto de cargos o auto de terminación de procedimiento (cuando se demuestra
que el hecho investigado no existió, que la conducta no constituye falta disciplinaria,
que el investigado no la cometió o que se presenta una causal de exclusión de responsa-
bilidad), el auto de terminación también es susceptible de apelación por parte del que-
joso. Cuando la Procuraduría General de la Nación o la Personería adelanten diligencias
disciplinarias podrán solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos,
contratos o su ejecución para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios cuando se
evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico
o se defraudará al patrimonio público. Esta medida solo podrá ser adoptada por el Pro-
curador General, por quien este delegue de manera especial y el personero130.
Etapa de juzgamiento. El auto de cargos debe contener la descripción de la con-
ducta y la determinación de la misma indicando las circunstancias de tiempo, modo y
lugar, las normas posiblemente transgredidas, el concepto de la violación y la modali-
dad de la misma, la identificación del autor de la falta, la denominación del cargo que
desempeña, el análisis de las pruebas que fundamentan los cargos, la determinación
de los criterios que determinan la gravedad o levedad de la conducta, la forma de cul-
pabilidad y el análisis de los argumentos presentados por los investigados131. El auto de
cargos se debe notificar personalmente al investigado para que este, directamente o
naria se empieza a contar: a partir del día en que se cometió la falta, para aquellas instantáneas;
desde el día en que se realizó el último acto, para las de carácter permanente o continuado.
Para el caso de las conductas omisivas, por vacío y remisión al artículo 84 inciso tercero del
Código Penal, tal como lo autoriza el artículo 21, el término comenzará a correr cuando haya
cesado el deber de actuar.
130 Artículo 160 de CDU, Sentencia 037/03, Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis.
131 De conformidad con el artículo 133 del CDU, el funcionario competente podrá comisionar
para la práctica de pruebas a otro servidor público de igual o inferior categoría de la misma
entidad o de las personerías distritales o municipales. En la decisión que ordene la comisión se
deben establecer las diligencias objeto de la misma y el término para practicarlas. El comisiona-
do practicará aquellas pruebas que surjan directamente de las que son objeto de la comisión,
siempre y cuando no se le haya prohibido expresamente. Si el término de comisión se encuen-
tra vencido se solicitará ampliación y se concederá y comunicará por cualquier medio eficaz,
de lo cual se dejará constancia. Se remitirán al comisionado las copias de la actuación discipli-
naria que sean necesarias para la práctica de las pruebas. El Procurador General de la Nación
podrá comisionar a cualquier funcionario para la práctica de pruebas, los demás servidores
públicos de la Procuraduría solo podrán hacerlo cuando la prueba deba practicarse fuera de
su sede, salvo que el comisionado pertenezca a su dependencia.
[ 243 ]
por apoderado, allegue escrito de descargos, el cual se deberá presentar en el término de

diez (10) días hábiles luego de la notificación. Si el disciplinado no puede ser notificado,
se debe garantizar la defensa técnica con el nombramiento de un defensor de oficio, a
quien se notifica para que presente en nombre del investigado escrito de descargos. Des-
pués se entra en la etapa probatoria por un término de noventa (90) días, luego se corre
traslado al investigado o su defensor para que presenten alegatos de conclusión diez
(10) días después de su notificación y se produce dentro del término de veinte (20) días
fallo de primera instancia132. La decisión para dictar en primera instancia puede dispo-
ner la sanción o la exoneración del disciplinado. En el primer caso, el investigado puede
interponer recurso de apelación, en el segundo el quejoso puede presentar recurso de
apelación. La segunda instancia tiene el término de cuarenta y cinco (45) días para resol-
ver el recurso de alzada. Es bueno precisar que la segunda instancia no puede agravar la
sanción impuesta cuando el investigado sea apelante único.
Suspensión provisional. Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por
faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá
ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a
remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que
permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita
la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que con-
tinúe cometiéndola o que la reitere. El término de la suspensión provisional será de tres
meses, prorrogable hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros
tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia.
El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del
funcionario competente y debe ser consultado sin perjuicio de su inmediato cumpli-
miento si se trata de decisión de primera instancia; en los procesos de única, procede el
recurso de reposición. Para los efectos propios de la consulta, el funcionario remitirá de
inmediato el proceso al superior, previa comunicación de la decisión al afectado. Reci-
bido el expediente, el superior dispondrá que permanezca en secretaría por el término
de tres días, durante los cuales el disciplinado podrá presentar alegaciones en su favor,
acompañadas de las pruebas en que las sustente. Vencido dicho término, se decidirá
dentro de los diez días siguientes. Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar
a la medida, la suspensión provisional deberá ser revocada en cualquier momento por
132 Son medios de prueba, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1474, la confesión, el testimonio, la
peritación, la inspección o visita especial, y los documentos, y cualquier otro medio técnico científico que
no viole el ordenamiento jurídico, los cuales se practicarán de acuerdo con las reglas previstas en la Ley 600
de 2000, en cuanto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario.
[ 244 ]
quien la profirió, o por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el
fallo de primera instancia.
Quien hubiere sido suspendido provisionalmente será reintegrado a su cargo o
función y tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de per-
cibir durante el período de suspensión, cuando la investigación termine con fallo abso-
lutorio, o decisión de archivo o de terminación del proceso, o cuando expire el término
de suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia.
4.8. Formas de responsabilidad

Dolo. Basta con que la persona haya tenido conocimiento de la situación irregular.
El conocer involucra el querer, pues si conocía y realizó la conducta, significa que quiso
realizarla. Si el investigado conocía de la situación, si por las funciones desempeñadas o
conforme a la evaluación de los hechos se presume este conocimiento, la conducta se
tipifica como dolosa. En principio, la mayoría de las ilicitudes disciplinarias se cometen
con dolo. Cuando en la norma que contiene la prohibición o tipifique la falta se utilicen
términos como propiciar, a sabiendas, de mala fe, con el propósito de, para obtener, en
aprovechamiento, etc., la conducta necesariamente será dolosa.
Culpa. Cuando se actúa sin conocimiento, estando en situación de conocer los
hechos. La negligencia, la impericia, la imprudencia y la inobservancia de reglamentos
son propios de la modalidad culposa.
Culpa por asunción. Según la jurisprudencia y la doctrina, quien acepta un encar-
go debe evaluar previamente las condiciones técnicas para asumirlo, pues no es excusa
valedera desconocer la especialidad o no ser diestro en la materia.
Culpas leves, graves y gravísimas. En nuestro sistema jurídico disciplinario, solamente
se sancionan los comportamientos realizados con dolo o con culpa gravísima o grave.
Las culpas leves o levísimas no son objeto de regulación disciplinaria, pues de lo
contrario podría dar lugar a que la Administración Pública se paralizara.
4.9. Etapas del proceso verbal

Este procedimiento se aplica en casos como de flagrancia, cuando exista confe-
sión, para investigar las faltas leves, cuando en el momento de valorar la apertura de in-
vestigación disciplinaria se encuentran los elementos para proferir auto de cargos y en
los casos previstos en los numerales precisados en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, es
decir, cuando se investiguen faltas gravísimas tales como actuar a pesar de existir causa-
les de incompatibilidad, inhabilidad o conflicto de intereses133; declarar la caducidad de
133 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1474, en los eventos contemplados en el artí-
culo 48 del CDU, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego
[ 245 ]
un contrato estatal sin que se presenten las causales previstas por la ley; dar lugar a la
configuración del silencio administrativo positivo; el abandono injustificado del cargo;
suministrar datos inexactos en la hoja de vida que no correspondan con la realidad,
para conseguir posesión, ascenso o inclusión en el régimen de carrera administrativa134.
De conformidad con el artículo 58 de la Ley 1474, calificado el procedimiento por se-
guir conforme a las normas reguladoras del proceso discplinario verbal, el funcionario com-
petente, mediante auto que debe notificarse personalmente, ordenará adelantar proceso
verbal y citará a audiencia al posible responsable. En el auto que ordena adelantar proceso
verbal, debe consignarse la identificación del funcionario cuestionado, el cargo o empleo des-
empeñado, una relación sucinta de los hechos reputados irregulares y de las normas que los
tipifican, la relación de las pruebas tomadas en cuenta y de las que se van a ordenar, lo mismo
que la responsabilidad que se estima puede caber al funcionario cuestionado.
La audiencia debe iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de
la fecha del auto que la ordena. Contra esta decisión no procede recurso alguno.
Al inicio de la audiencia, a la que el investigado puede asistir solo o asistido de
abogado, podrá dar su propia versión de los hechos y aportar y solicitar pruebas, las cua-
les serán practicadas en la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres
(3) días. Si no fuere posible hacerlo, se suspenderá la audiencia por el término máximo
de cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes.
Las pruebas se practicarán conforme se regulan para el proceso ordinario, haciéndolas
compatibles con las formas propias del proceso verbal. Podrá ordenarse la práctica de
pruebas por comisionado, cuando sea necesario y procedente. La negativa a decretar y
practicar pruebas, por inconducentes, impertinentes o superfluas, debe ser motivada.
El director del proceso podrá ordenar un receso, por el tiempo que estime in-
dispensable, para que las partes presenten los alegatos de conclusión, el cual será de
mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá proceder
en aquellos eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal medida. Contra
esta decisión no cabe ningún recurso. De la audiencia se levantará acta en la que se con-
signará sucintamente lo ocurrido en ella. Todas las decisiones se notifican en estrados.
de cargos. En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si en el momento de valorar sobre
la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de
cargos, se citará a audiencia.
134 Cuando el procedimiento verbal se aplique por las oficinas de control interno se deberá informar de
manera inmediata, por el medio más eficaz, al funcionario competente de la Procuraduría General de la
Nación o personerías distritales o municipales según la competencia.
[ 246 ]
Otros aspectos para tener en cuenta, según el artículo 59 de la Ley 1474 son:
El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la práctica de
pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y sustentarse verbal-
mente en el momento en que se profiera la decisión. El director del proceso, a continua-
ción, decidirá oral y motivadamente sobre lo planteado en el recurso.
El recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas, contra el que re-
chaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente
en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediata-
mente se decidirá sobre su otorgamiento.
Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento sea de única instancia,
el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación en estra-
dos, agotado lo cual se decidirá el mismo.
Las decisiones de segunda instancia se adoptarán conforme al procedimiento
escrito.
De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y devolverá el proceso
para que se tramite por el que sea designado.
En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las
decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para
resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.
Antes de proferir el fallo, las partes podrán presentar alegatos de conclusión, para
lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día
siguiente al de la notificación por estado, que es de un día. El ad quem dispone de diez
(10) días para proferir el fallo de segunda instancia. Este se ampliará en otro tanto si
debe ordenar y practicar pruebas.
4.10. Clases y definición de las sanciones

El servidor público está sometido a las siguientes sanciones135:
135 “No son destinatarios del régimen disciplinario las personas que están relacionadas con el
Estado por medio de un contrato de prestación de servicios personales, por cuanto se trata de
particulares contratistas y no de servidores públicos, por lo cual son contrarias a la Carta las
referencias a los contratos de prestación de servicios contenidas en las expresiones acusadas de
los artículos 29 y 32 del Código Disciplinario Único (CDU). Lo anterior no significa que frente a
estos contratistas la Administración esté desprovista de instrumentos jurídicos para garantizar
el cumplimiento de los objetivos estatales, pues para ello cuenta con las posibilidades que le
brinda la ley de contratación administrativa, pero lo que no se ajusta a la Carta es que a estos
contratistas se les aplique la ley disciplinaria, que la Constitución ha reservado a los servidores
públicos, por cuanto el fundamento de las obligaciones es distinto… Los numerales 7º y 8º
del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición constitucional, pero no cubren
[ 247 ]
•• Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas

con culpa gravísima.
•• Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves
dolosas o gravísimas culposas.
•• Suspensión para las faltas graves culposas.
•• Multa para las faltas leves dolosas.
•• Amonestación escrita para las faltas leves culposas.
La destitución e inhabilidad general implica:

•• La terminación de la relación del servidor público con la Administración, sin que
importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o
•• La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, nu-
meral 1, de la Constitución Política, o
•• La terminación del contrato de trabajo, y
•• En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en
cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del
escalafón o carrera.
La suspensión implica la separación en el ejercicio del cargo en cuyo desempeño

se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la fun-
ción pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo.
La multa es una sanción de carácter pecuniario.
La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que
debe registrarse en la hoja de vida. Si en el momento del fallo el servidor público o el par-
ticular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma en-
tidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la san-
ción al representante legal o a quien corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.
4.11. Nulidades
El personero debe observar que el proceso disciplinario no es un culto a las for-
mas, sino un método para llegar al conocimiento de la verdad. Hay dos tipos de actos
procesales:
todas las hipótesis, por lo cual la Corte entiende que esta prohibición constitucional sigue ope-
rando de manera autónoma como causa de terminación de los contratos, pues mal podría el
legislador modificar el alcance de una prohibición constitucional. Por ello la expresión acusada
‘terminación del contrato de trabajo’ de este artículo 32 será declarada exequible, pero con esa
precisión”. Sentencia C-280/96, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[ 248 ]
•• Los actos procesales de pruebas, buscan aproximarnos a la verdad.

•• Los actos procesales de garantías (como las notificaciones), pretenden brindarles
oportunidades de defensa a los investigados.
La nulidad no es una institución creada para hacerle culto al formalismo, no es
un mecanismo instituido para tumbar procesos, sino por el contrario es un instru-
mento para corregir yerros, siempre en búsqueda de la verdad material. En la inter-
pretación y aplicación del Código se debe tener en cuenta que el fin del proceso es
la búsqueda de la verdad material, para proceder a impartir justicia en un marco de
derechos y garantías a los intervinientes del proceso, en cuya aplicación prevalecen
principios rectores tales como la economía, la celeridad y especialmente la eficacia.
Este último nos ordena remover de oficio los obstáculos puramente formales para
evitar decisiones inhibitorias y autoriza sanear, en cualquier tiempo, las nulidades que
resulten de vicios procedimentales.
Las causales de nulidad están taxativamente señaladas en el artículo 143.
•• Falta de competencia del funcionario exclusivamente para proferir el correspon-
diente fallo. Si el funcionario adelanta la actuación disciplinaria y antes de profe-
rir el correspondiente fallo de instancia determina que no es competente para
conocer del asunto, tan pronto como advierta la incompetencia, remitirá el
asunto al funcionario competente. Esta actuación previa sin competencia no
genera nulidad. Sin embargo, es de suponer que el funcionario de conocimiento
actuó con la creencia de tener competencia sobre el asunto, como por ejemplo
cuando la competencia no es muy clara e inicia la actuación contra persona
indeterminada, ordena la práctica de pruebas y en el curso de la investigación
establece que no tiene competencia para disciplinar al responsable de los he-
chos, evento en el cual remite el asunto en el estado en que se encuentre al
funcionario competente. No ocurre igual cuando el funcionario asume directa-
mente la actuación sin tener competencia alguna sobre este tipo de actuacio-
nes, como por ejemplo el personero delegado en lo penal que inicia un proceso
disciplinario cuando la competencia está asignada al personero delegado en lo
disciplinario o cuando el jefe de la oficina de control disciplinario de la alcaldía
inicia un proceso disciplinario contra el alcalde o el personero o cuando un par-
ticular inicia un proceso disciplinario contra un servidor público o cuando un
personero inicia un proceso disciplinario contra un funcionario judicial; en estos
eventos, se considera que toda la actuación, más que nula, debe tenerse como
inexistente y el funcionario que inició el averiguatorio podría estar, inclusive,
incurso en un delito por prevaricato o abuso de autoridad.
•• Violación del derecho de defensa. Se entiende que esta causal pertenece a los
sujetos procesales. Solamente el investigado y su apoderado están en plena ca-
[ 249 ]
pacidad de conocer a ciencia cierta si hubo violación del derecho de defensa,

especialmente cuando con la actividad, bien sea positiva o bien de tácita acepta-
ción, el procesado acepta y convalida el procedimiento adelantado en su contra,
algunas veces interponiendo recursos y otras aceptando en silencio el contenido
de la actividad probatoria. En caso de que se hayan practicado pruebas sin que
se integrara el contradictorio, esto es, sin que se le diera a conocer previamente
al investigado la oportunidad para participar en el debate probatorio, se puede
convalidar la actuación practicando nuevamente aquellas pruebas que el investi-
gado solicite expresamente que se deban repetir136.
•• Existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso. Esta causal
es del proceso, no del investigado, y como tal se entiende como irrenunciable por
parte de los sujetos procesales. Como ejemplos de irregularidades sustanciales
que afectan el debido proceso, encontramos: omitir alguna de las etapas proce-
sales obligatorias, tales como después de la indagación preliminar formular car-
gos sin previamente abrir investigación disciplinaria, no motivar en debida forma
las decisiones, practicar pruebas en forma irregular, sin haber sido decretadas
previamente, y los abusos del comitente, tales como comisionar para formular
cargos o para fallar.
El Código autoriza acudir a los principios que orientan la declaratoria de nulidad

y su convalidación, consagrados en el artículo 310 del Código de Procedimiento Penal
y que establece:
•• No se declarará la invalidez de un acto cuando cumpla la finalidad para la cual
estaba destinado, siempre y cuando no se viole el derecho a la defensa.
•• Quien alega la nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial afecta ga-
rantías de los sujetos procesales o desconoce las bases fundamentales de la ins-
trucción y el juzgamiento.
•• No puede invocar la nulidad el sujeto procesal que haya coadyuvado con su con-
ducta a la ejecución del acto irregular, salvo que se trate de falta de defensa técnica.
•• Los actos irregulares pueden convalidarse con el consentimiento del perjudicado,
siempre que se observen las garantías constitucionales.
136 En el evento de alguna notificación irregular, el Código prevé en el artículo 108 la figura de la
notificación por conducta concluyente, para las omisiones o irregulares notificaciones, cuando
el sujeto procesal no reclama y actúa en diligencias posteriores, interpone recursos contra las
providencias dictadas, se refiere a las decisiones o a su contenido en posteriores escritos.
[ 250 ]
•• Solo puede decretarse cuando no exista otro medio procesal para subsanar la
irregularidad sustancial. “Cuando la resolución de acusación se funde en la prue-
ba necesaria exigida como requisito sustancial para su proferimiento, no habrá
lugar a declaratoria de nulidad si la prueba no se practicó y se califica como fun-
damental puede ser recaudada en la etapa del juicio; en cambio procederá cuan-
do aquella prueba fuese imprescindible para el ejercicio del derecho de defensa
o cuando se impartió confirmación a las resoluciones que negaban su práctica, a
pesar de su evidente procedencia”.
•• No podrá decretarse ninguna nulidad por causal distinta a las señaladas en este
capítulo.
Como la declaratoria de nulidad deja sin efecto alguno las actuaciones posterio-
res al momento procesal a partir del cual se decreta, tan pronto como se advierta la
existencia de alguna de las causales de nulidad, en cualquier etapa procesal, el funcio-
nario competente la declarará, indicando en su decisión, en forma precisa, la actuación
disciplinaria que se afecta y ordenando reponer la actuación declarada nula.
Las pruebas practicadas legalmente seguirán conservando su plena validez mien-
tras que, por el contrario y conforme lo indica el artículo 140, aquellas recaudadas sin
las debidas formalidades se tendrán como inexistentes. El investigado o su apoderado
podrán impetrar solicitudes de nulidad, antes de proferirse fallo definitivo, indicando
en forma concreta la causal en que se fundamenta y expresando los fundamentos de
hecho y de derecho en que se sustenta.
El funcionario competente decidirá la solicitud de nulidad dentro de los 5 días
siguientes a la fecha de su recibo. Contra el auto que decide la nulidad procede el recur-
so de reposición. Ahora bien, en virtud del principio de favorabilidad contemplado en
el artículo 14 del CDU, se considera que para los procesos en los cuales aún se aplica la
Ley 200, igualmente procede el referido recurso.
4.12. El fallo
Practicadas las pruebas y una vez perfeccionado el proceso, dentro de los 20 días
siguientes, el funcionario de conocimiento procederá a dictar el correspondiente fallo.
El fallo deberá contener:
•• Identidad plena del disciplinado, indicando el cargo o función desempeñada.
•• Resumen de los hechos materia de cargos.
•• Análisis de las pruebas en que se fundamenta el cargo.
•• Análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones
que en cualquier momento hubieran presentado las partes, incluso de los alega-
tos de conclusión, si los hubo.
[ 251 ]
•• La fundamentación de la calificación de la falta, señalando las pruebas en que se

respalda.
•• El análisis de culpabilidad.
•• Consideraciones jurídicas para aceptar o no los descargos, esto es, para tomar
la decisión de sancionar o de absolver al investigado, haciendo un análisis por
separado para cada cargo.
•• En caso de sanción, la graduación de la sanción se hará mediante un análisis de
los criterios tenidos en cuenta para escoger el tipo de sanción por imponer.
•• En la parte resolutiva, que será acorde con la motiva, igualmente se indicará la deci-
sión que se adopta y las comunicaciones necesarias para la ejecución de la sanción.
Solamente cuando exista certeza, mediante prueba legalmente recaudada, sobre

la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado, es procedente imponer
sanción al investigado. En caso contrario, se dictará fallo absolutorio.
Es importante tener en cuenta que el principio del in dubio pro disciplinado es-
tablece que toda duda razonable se resolverá a favor del investigado, esto cuando sea
imposible eliminarla y no por inexistencia de pruebas. Por ello se deben practicar todas
las pruebas necesarias y si una vez practicadas persisten las dudas, se aplicará el princi-
pio contenido en el artículo 9°.
El fallo se notificará personalmente a los sujetos procesales, para lo cual, una
vez proferida la providencia o a más tardar al día siguiente, se les remitirá un citatorio
indicándoles la fecha, el contenido de la decisión y el recurso que procede, advirtién-
doles que si dentro de los ocho (8) días siguientes no concurren para ser notificados
personalmente, se les notificará por edicto, que permanecerá fijado en la secretaría
del despacho que profirió la decisión, por el término de tres (3) días. En caso de fallo
absolutorio, el cual es susceptible del recurso de apelación por parte del quejoso, se
comunicará en forma clara y detallada al quejoso, indicándole en el respectivo oficio
que contra la citada providencia procede el referido recurso, comunicación que se en-
tiende efectuada cinco (5) días después de haber sido entregada a la oficina del correo.
El recurso de apelación deberá ser interpuesto y sustentado dentro de los tres
(3) días siguientes a la última notificación o a la desfijación del edicto o a los cinco (5)
días de haberle remitido al quejoso la comunicación, según el caso. Si en el referido
plazo no se interpuso y sustentó el recurso, el fallo quedará en firme y se procederá a
darle cumplimiento. Si por jerarquía del investigado el fallo es proferido por el jefe de la
entidad, esto es, si el fallador no tiene superior funcional para que conozca del recurso
impetrado, le corresponde resolver el recurso al funcionario de la Procuraduría General
de la Nación que, conforme a las competencias establecidas en el Decreto 262 de 2000,
[ 252 ]
deba conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten con-
tra el investigado137.
Los fallos sancionatorios y autos de archivo podrán ser revocados de oficio o a
petición del sancionado, por el Procurador General de la Nación o por quien los pro-
firió. El quejoso podrá solicitar la revocatoria del auto de archivo. Cuando se trate de
faltas disciplinarias que constituyen violaciones al Derecho Internacional de los Dere-
chos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, procede la revocatoria del
fallo absolutorio y del archivo de la actuación por parte del Procurador General de la
Nación, de oficio o a petición del quejoso que tenga la calidad de víctima o perjudicado
(artículo 47 de la Ley 1474).
Los fallos sancionatorios y autos de archivo podrán ser revocados por el funcio-
nario que los hubiere proferido o por su superior funcional. El Procurador General de la
Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios, los autos de archivo y el fallo ab-
solutorio, en este último evento cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen
violaciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Interna-
cional Humanitario, expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría o autori-
dad disciplinaria, o asumir directamente el conocimiento de la petición de revocatoria,
cuando lo considere necesario, caso en el cual proferirá la decisión correspondiente. En
los casos referidos anteriormente, los fallos sancionatorios, los autos de archivo y el fallo
absolutorio son revocables solo cuando infrinjan manifiestamente las normas constitu-
cionales, legales o reglamentarias en que deban fundarse. Igualmente, cuando con ellos
se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales.
4.13. Control disciplinario interno

Toda entidad u organismo del Estado, de conformidad con el artículo 76 del Có-
digo Disciplinario Único, con excepción de las competencias de los consejos Superior y
seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel,
cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encarga-
da de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten
contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de
estructura organizacional, conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de
acuerdo a sus competencias.
137 Algunos de los textos relacionados con la función disciplinaria del Personero han sido tomados de la Guía
de derecho disciplinario y derechos humanos, preparada por la Procuraduría General de la Nación y la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia.
[ 253 ]
En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se

podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para
los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo
disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la
segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien
le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.
La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación co-
nocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de
la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Na-
ción. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos
mínimo del nivel profesional de la Administración. Donde no se hayan implementado
oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del
investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel.
4.14. Límites de la acción disciplinaria

El poder disciplinario del personero no se ejercerá respecto del alcalde, de los
concejales y del contralor. Tal competencia corresponde a la Procuraduría General de
la Nación, la cual discrecionalmente puede delegarla en los personeros.
La Procuraduría General de la Nación, a su juicio, podrá delegar en las personerías
la competencia con respecto a los empleados públicos del orden nacional o depar-
tamental, del sector central o descentralizado, que desempeñen sus funciones en el
respectivo municipio o distrito.
4.15. Las principales faltas de los servidores públicos locales

Es importante que a partir de la información que enseguida se suministra, los
personeros municipales adelanten acciones de prevención, de pedagogía y de atención
especial a los procedimientos administrativos y conductas generadoras de más proce-
sos disciplinarios por parte del Ministerio Público en los últimos años. Estas son:
•• Omitir el diseño de un plan de desarrollo que responda a las realidades locales. En el
común de los casos, los alcaldes contratan consultores, que simplemente copian o
transpolan planes de desarrollo de otras latitudes, épocas y realidades y ni siquiera
se esfuerzan por actualizarlos o contextualizarlos. Hay que recordar que ahora la Ley
1551 dispone que estos planes deben contener el enfoque de derechos humanos.
•• Elaborar planes de ordenamiento territorial (POT) que no se ajustan a la realidad
y a las necesidades de la comunidad.
•• Construir presupuestos irreales, con ingresos inciertos, ocultando déficits y sobre
bases financieras artificiales.
[ 254 ]
•• Contar con bancos de proyectos desactualizados. Con frecuencia, los servido-

res públicos locales caen en la trampa de consultores o contratistas que les ven-
den proyectos o programas que no se ajustan al plan de desarrollo local, ni a
las realidades, sino que responden a los intereses particulares o de grupo, o que
desconocen las necesidades comunitarias y el cumplimiento de las funciones y
competencias de los municipios.
•• Programar los flujos de caja desatendiendo el proceso de planeación.
•• Desarrollar procesos de contratación sin transparencia y sin objetivos claros o
concordantes con las políticas administrativas.
•• Contratar sin atender los procedimientos contractuales definidos por la ley.
•• Inadecuado seguimiento a los contratos y a las interventorías.
•• Desatender la inversión de los anticipos.
•• Recibir dádivas, coimas, invitaciones y viajes que los contratistas o beneficiarios
del Estado ofrecen sin aparente interés.
•• Descuidar los aspectos relacionados con la deuda pública, las anualidades presu-
puestales y sus reservas, así como las vigencias futuras.
•• Desinterés en la ejecución de los recursos dirigidos a prevenir o mitigar las conse-
cuencias de desastres naturales.
•• Desatender los procesos de educación.
•• Ineficiencia en el gasto en materia de necesidades básicas insatisfechas y de las
estrategias para atender las políticas de aguas y vivienda.
•• No observar el adecuado seguimiento a los contratos en materia de salud.
•• Descuidar la implementación de las estrategias medioambientales definidas por
el Gobierno nacional y las demás autoridades del ramo.
•• Desatender el continuo seguimiento a la gestión y desempeño de sus subalternos
y no adelantar las acciones disciplinarias que les corresponden.
•• Abandonar a las personas en estado máximo de necesidad en el ente territorial,
especialmente a los desplazados, a los afectados por la violencia, a los desapare-
cidos y a sus familias.
5. Ejercicio del ministerio público ante autoridades

judiciales y administrativas
Compete al personero intervenir eventualmente y por delegación del Procura-
dor General de la Nación en los procesos y ante las autoridades judiciales o administra-
tivas cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de
los derechos y garantías fundamentales. La función del ministerio público en defensa
del interés social lo obliga a intervenir ante autoridades judiciales, en calidad de cola-
[ 255 ]
borador de la administración de justicia y asume entonces el carácter de verdadero

sujeto procesal. En modo alguno ello implica desarrollar una función jurisdiccional, por
cuanto no está administrando justicia, sino simplemente coadyuvando o impugnando
una acusación ya en firme138.
Es necesario tener en cuenta varios aspectos para entender el contenido y alcance
de esta función del ministerio público contemplada en el artículo 277 de la Constitución,
transcrita como función eventual del personero y delegada por el Procurador General,
de conformidad con en el artículo 182 de la Ley 136. Ha dicho la Corte Constitucional en
la sentencia C-486 de 2003 que el “cometido propio de los jueces está referido a la apli-
cación del ordenamiento jurídico, el cual no se compone de una norma aislada –la ‘ley’
captada en su acepción puramente formal–, sino que se integra por poderes organiza-
dos que ejercen un tipo específico de control social a través de un conjunto integrado y
armónico de normas jurídicas. El ordenamiento jurídico, desde el punto de vista norma-
tivo, no puede reducirse a la ley. De ahí que la palabra ‘ley’ que emplea el primer inciso
del artículo 230 de la C.P. necesariamente designe ‘ordenamiento jurídico’. En este mismo
sentido se utilizan en la Constitución las expresiones ‘marco jurídico’ y ‘orden jurídico’ ”.
Una de las principales tareas de las personerías es la protección del patrimonio
público. La citada sentencia C-479/95 señala que patrimonio público es todo aquello
que esté destinado, de una u otra manera, a la comunidad y que está integrado por
los bienes y servicios que a ella se le deben como sujeto de derechos. Así mismo, la Ley
610 en su artículo 6º entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio
público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o
deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado,
producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que
en términos generales no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines
esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, pro-
grama o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño
podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona
138 El Ministerio Público es un órgano social de control de la función pública, como expresión del
interés general prevalente, que es el del conjunto de los asociados, interesados en la conser-
vación de la moral pública. En una democracia el buen manejo de la cosa pública depende
de la rectitud (aspecto subjetivo) y de la eficiencia (aspecto objetivo) con que el funcionario
desempeña su labor, con la garantía de que toda actuación de las autoridades públicas tiene
que estar autorizada por la ley. Pero el Ministerio Público no solo ejerce función de control, sino
de defensa del interés social y de vocero del común en los aspectos trascendentes de la función
pública. Toda defensa supone acción preventiva o acción impulsiva, bien contra la lesión o bien
contra la amenaza inminente sobre el interés común protegido por la Constitución y las leyes.
[ 256 ]
natural o jurídica de derecho privado que en forma dolosa o culposa produzcan direc-
tamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público.
De conformidad con el artículo 300 la Ley 1437, el Ministerio Público está fa-
cultado para actuar como demandante o como sujeto procesal especial y podrá in-
tervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de
los derechos y garantías fundamentales.
En los procesos ejecutivos se notificará personalmente al ministerio público el
mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia.
Además, tendrá las siguientes atribuciones especiales:

•• Solicitar la vinculación al proceso de los servidores o ex servidores públicos que
con su conducta dolosa o gravemente culposa hayan dado lugar a la presenta-
ción de demandas que pretendan la reparación patrimonial a cargo de cualquier
entidad pública.
•• Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos.
•• Pedir que se declare la nulidad absoluta de los contratos estatales.
•• Interponer los recursos contra los autos que aprueben o imprueben acuerdos
logrados en conciliación judicial.
•• Interponer los recursos extraordinarios de que trata la Ley 1437.
•• Solicitar la aplicación de la figura de la extensión de la jurisprudencia y la apli-
cación del mecanismo de revisión eventual de providencias de que trata la Ley
1437.
•• Adelantar las conciliaciones prejudiciales o extrajudiciales.
Presentada la solicitud de la conciliación, el agente del Ministerio Público, de oficio

o por solicitud de la parte convocante, verificará la existencia de jurisprudencia unificada
que resulte aplicable al caso, de acuerdo con lo regulado en la Ley 1437 sobre la materia.
De confirmarlo, si la autoridad demandada expresa su negativa a conciliar, suspenderá
la audiencia para que el respectivo comité de conciliación reconsidere su posición y, si es
del caso, proponga una fórmula de arreglo para la reanudación de la audiencia o mani-
fieste las razones por las cuales considera que no es aplicable la jurisprudencia unificada.
5.1 Intervención en el proceso contractual

La contratación pública se ha convertido en los últimos años en una de las prin-
cipales fuentes de corrupción e ineficiencia del Estado, por lo cual los personeros mu-
nicipales deben prestar especial atención a estos procesos en sus respectivas jurisdic-
[ 257 ]
ciones. Ha y que recordar que la Procuraduría General de la Nación y los demás agen-
tes del ministerio público, de conformidad con el artículo 62 de la Ley 80, de oficio o a
petición de cualquier persona, adelantarán las investigaciones sobre la observancia de
los principios y fines de la contratación estatal y promoverán las acciones pertinentes
tendientes a obtener las sanciones pecuniarias y disciplinarias para quienes quebran-
ten tal normativa. El proceso contractual es la manera como se ejecuta gran parte
del presupuesto, y por ende el plan de desarrollo es el instrumento para cumplirle a
la comunidad y cumplir con el mandato impuesto mediante el voto programático y
también es el medio para cumplir con los fines del Estado social de derecho.
El personero debe observar que los servidores públicos tengan en consideración
que al celebrar contratos, y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el
cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios
públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colabo-
ran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrán
en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran
con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica
obligaciones. Hay que tener en cuenta que el artículo 45 de la Ley 80 establece que la
nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público,
por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por
ratificación. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos
en el derecho común y además cuando
•• Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad
previstas en la Constitución y la ley.
•• Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal.
•• Se celebren con abuso o desviación de poder.
•• Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y
•• Se hubiesen celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artí-
culo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de
la reciprocidad de que trata la Ley 80.
El interés público, como lo hemos señalado en otras partes de este documento,

es un valor abstracto e indeterminado, relacionado con el beneficio que busca toda la
sociedad como meta de su organización y lo expresa la Constitución, en particular en
sus primeros 10 artículos: vigencia de los derechos humanos, de los principios demo-
cráticos del Estado social de derecho, del papel de las autoridades, justicia, igualdad,
participación, que deben verificarse en cada caso concreto.
De la misma manera, el personero puede cumplir tareas de tipo preventivo para
evitar la corrupción y el despilfarro de recursos públicos, cuidándose de no entrar en
[ 258 ]
el terreno de la coadministración. Prevenir en estricto sentido es impulsar y promover

un conjunto de políticas, planes, programas y acciones dirigidos a evitar la ocurrencia
de hechos, actos u omisiones contrarios a la Constitución y la ley, atribuibles a agentes
del Estado o particulares que cumplan funciones públicas a partir de la elaboración de
investigaciones y alertas pertinentes (Resolución 490 de 2008 PGN). La estrategia de
prevención tiene las siguientes fases:
Preparación: identificar y seleccionar el objeto de la prevención, definir los objeti-
vos de la actuación y delimitar el marco normativo correspondiente.
Desarrollo: surge a través del informe de iniciación de la estrategia, en el cual se
justifican los métodos de prevención escogidos, el plan de actividades y el cronograma,
los resultados esperados, un mínimo de indicadores y la manera como se informa a
las personas o instituciones concernidas acerca de los distintos avances, resultados o
finalización del procedimiento. La estrategia de prevención, que es la acción para evitar,
surge de la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones estatales y puede llevar a la
identificación de responsables del incumplimiento de las obligaciones constitucionales
o legales, lo cual puede dar pie a un proceso disciplinario o penal según el caso.
Informes: el personero debe hacer informes sobre las acciones de prevención con
suficiente tiempo, para que la Administración, el concejo y la misma comunidad mediante
las veedurías ciudadanas puedan tomar las acciones pertinentes. Estos informes deben no
solo señalar los riesgos, las amenazas y las vulnerabilidades del proceso contractural en
marcha, sino acompañarse de recomendaciones y sugerencias. En todo caso, debe tenerse
especial cuidado de no invadir la órbita de competencias del ejecutivo municipal, para no
incurrir en violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones.
5.2. Intervención en los procesos de reincorporación de miembros de

grupos armados organizados al margen de la ley
El artículo 28 de la Ley 975 señala que en los términos del artículo 277 de la Cons-
titución Política, el ministerio público intervendrá cuando sea necesario en defensa del
orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.
Hay que recordar que la mencionada ley trata de los procesos que tengan por objeto
facilitar la búsqueda de la paz y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil
de miembros de grupos armados al margen de la ley, garantizando los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.
Incidente de reparación integral. Según lo expresa el artículo 23 de la Ley 975, en
la misma audiencia en la que la sala del Tribunal Superior de distrito judicial corres-
pondiente declare la legalidad de la aceptación de cargos, previa solicitud expresa de
la víctima, o del fiscal del caso, o del ministerio público a instancia de ella, el magistrado
ponente abrirá inmediatamente el incidente de reparación integral de los daños cau-
[ 259 ]
sados con la conducta criminal y convocará a audiencia pública dentro de los cinco
(5) días siguientes. Dicha audiencia se iniciará con la intervención de la víctima o de su
representante legal o abogado de oficio, para que exprese de manera concreta la forma
de reparación que pretende, e indique las pruebas que hará valer para fundamentar sus
pretensiones. La sala examinará la pretensión y la rechazará si quien la promueve no es
víctima o está acreditado el pago efectivo de los perjuicios y esta fuere la única preten-
sión formulada, decisión que podrá ser objeto de impugnación en los términos de la
Ley 975. Admitida la pretensión, la sala la pondrá en conocimiento del imputado que
ha aceptado los cargos y a continuación invitará a los intervinientes a conciliar. Si hu-
biere acuerdo, su contenido lo incorporará a la decisión que falla el incidente; en caso
contrario, dispondrá la práctica de la prueba ofrecida por las partes, oirá el fundamento
de sus respectivas pretensiones y en el mismo acto fallará el incidente. La decisión en
uno u otro sentido se incorporará a la sentencia condenatoria.
5.3. Intervención ante las curadurías urbanas

La Ley 388 de 1997, en su artículo 101, modificado por el artículo 9º de la Ley 810
de 2003, establece la naturaleza jurídica de los curadores urbanos así: “El curador urba-
no es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación,
urbanismo, construcción o demolición y para el loteo o subdivisión de predios, a pe-
tición del interesado en adelantar proyectos de parcelación, urbanización, edificación,
demolición o de loteo o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del municipio o
distrito que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su
jurisdicción. La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para la
verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el
distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de cons-
trucción”. La Personería, en uso de las atribuciones constitucionales y legales, ejerce el
ministerio público ante las curadurías urbanas con el fin de velar por el interés público y
colectivo de los ciudadanos, el debido proceso y la defensa del orden jurídico y social en
relación con los actos administrativos por los cuales los curadores urbanos expiden las
licencias de construcción en la modalidad de obra nueva y las licencias de urbanismo.
6. Intervenir en los procesos civiles y penales en la forma

prevista por las respectivas disposiciones procedimentales
El marco general de la intervención del personero encuentra su razón de ser en
tres razones fundamentales: a) como garante de la prevalencia de los derechos huma-
nos y del debido proceso; b) como garante de la prevalencia del interés general sobre el
particular, y c) como representante de la sociedad.
[ 260 ]
6.1. Intervención en el proceso penal

De conformidad con el artículo 109 del Código de Procedimiento Penal139, el ministerio
público intervendrá en el proceso penal cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico,
del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales. El Procurador General
de la Nación, directamente o a través de sus delegados, constituirá agencias especiales en los
procesos de significativa y relevante importancia, de acuerdo con los criterios internos dise-
ñados por su despacho y sin perjuicio de que actúe en los demás procesos penales.
De conformidad con el artículo 6º de la Resolución 484 de 2005 del Procurador
General de la Nación, en los procesos de competencia de los jueces penales municipa-
les, las funciones de ministerio público en la indagación, investigación y juzgamiento
serán cumplidas por los personeros distritales o municipales, salvo cuando sean des-
plazados en su función por los procuradores judiciales, previa resolución de la procura-
duría delegada para el ministerio público en asuntos penales. Los personeros distritales
o municipales podrán también intervenir en las actuaciones procesales con el carácter
de agentes especiales, cuando así lo determinen mediante resolución o lo designe la
procuraduría delegada para el ministerio público en asuntos penales.
Ante los jueces de control de garantías, en los procesos de competencia de los
jueces penales del circuito, la representación del ministerio público será ejercida por
los personeros distritales o municipales y los procuradores judiciales que determine la
procuraduría delegada para el ministerio público en asuntos penales.
Para el cumplimiento de la función, los fiscales, jueces y la policía judicial entera-
rán oportunamente, por el medio más expedito, al ministerio público de las diligencias
y actuaciones de su competencia. La constitución de ‘agente especial’ del ministerio
público se hará de oficio o a petición de cualquiera de los intervinientes en el proceso
penal o del Gobierno nacional. Son funciones del ministerio público en la indagación,
la investigación y el juzgamiento:
Como garante de los derechos humanos y de los derechos fundamentales:

•• Ejercer vigilancia sobre las actuaciones de la policía judicial que puedan afectar
garantías fundamentales.
•• Participar en aquellas diligencias o actuaciones realizadas por la Fiscalía General
de la Nación y los jueces de la república que impliquen afectación o menoscabo
de un derecho fundamental.
139 Ley 906 de 2004, modificada por las leyes 1312 de 2009, 1273 de 2009, 1257 de 2008, 1142 de 2007 y 1121
de 2006. Las normas citadas son las vigentes a la fecha.
[ 261 ]
•• Procurar que las decisiones judiciales cumplan con los cometidos de lograr la
verdad y la justicia.
•• Procurar que las condiciones de privación de la libertad como medida cautelar y
como pena o medida de seguridad se cumplan de conformidad con los tratados
internacionales, la Carta Política y la ley.
•• Procurar que de manera temprana y definitiva se defina la competencia entre
diferentes jurisdicciones en procesos por graves violaciones a los derechos huma-
nos y al Derecho Internacional Humanitario.
•• Procurar el cumplimiento del debido proceso y el derecho de defensa, y
•• Participar, cuando lo considere necesario, en las audiencias conforme lo previsto
en el Código de Procedimiento Penal.
Como representante de la sociedad:

•• Solicitar condena o absolución de los acusados e intervenir en la audiencia de
control judicial de la preclusión.
•• Procurar la indemnización de perjuicios, el restablecimiento y la restauración del
derecho en los eventos de agravio a los intereses colectivos, solicitar las pruebas
que a ello conduzcan y las medidas cautelares que procedan.
•• Velar porque se respeten los derechos de las víctimas, testigos, jurados y demás in-
tervinientes en el proceso, así como verificar su efectiva protección por el Estado.
•• Participar en aquellas diligencias o actuaciones donde proceda la disponibilidad
del derecho por parte de la víctima individual o colectiva y en las que exista dis-
ponibilidad oficial de la acción penal, procurando que la voluntad otorgada sea
real y que no se afecten los derechos de los perjudicados, así como los principios
de verdad y justicia en los eventos de aplicación del principio de oportunidad, y
•• Denunciar los fraudes y colusiones procesales.
El ministerio público podrá solicitar pruebas anticipadas en aquellos asuntos en

los cuales esté ejerciendo o haya ejercido funciones de policía judicial, siempre y cuan-
do se reúnan los requisitos previstos en el artículo 284 del Código de Procedimiento
Penal. Asimismo, podrá solicitar pruebas en el evento contemplado en el último inciso
del artículo 357 del mismo código.
La personería municipal puede ser querellante legítimo, según lo dispuesto en
el artículo 71 del Código de Procedimiento Penal. En efecto, la querella únicamente
puede ser presentada por el sujeto pasivo del delito. Si este fuere incapaz o persona
jurídica, debe ser formulada por su representante legal. Si el querellante legítimo ha
fallecido, podrán presentarla sus herederos. Cuando el sujeto pasivo estuviere imposi-
bilitado para formular la querella, o sea incapaz y carezca de representante legal, o este
[ 262 ]
sea autor o partícipe del delito, puede presentarla el defensor de familia, el agente del
ministerio público o los perjudicados directos. En el delito de inasistencia alimentaria
será también querellante legítimo el defensor de familia.
El Procurador General de la Nación podrá formular querella cuando se afecte el
interés público o colectivo.
La intervención de un servidor público como representante de un menor inca-
paz no impide que pueda conciliar o desistir. El juez tendrá especial cuidado de verificar
que la causa de esta actuación o del acuerdo se produzca en beneficio de la víctima
para garantizar la reparación integral o la indemnización económica.
En los procesos en los que sean víctimas los menores de edad o los incapaces, el
ministerio público podrá solicitar el embargo y secuestro de los bienes del imputado
en las mismas condiciones señaladas en este artículo, salvo la obligación de prestar
caución (parágrafo del art. 92 C. P. P.).
Destrucción del objeto material del delito. En las actuaciones por delitos contra
la salud pública, los derechos de autor, falsificación de moneda o las conductas des-
critas en los artículos 300, 306 y 307 del Código Penal, los bienes que constituyen su
objeto material, una vez cumplidas las previsiones de este código para la cadena de
custodia y establecida su ilegitimidad por informe del perito oficial, serán destruidos
por las autoridades de policía judicial en presencia del fiscal y del agente del minis-
terio público.
6.2. Intervención en asuntos civiles

La Constitución señala como funciones del ministerio público defender los in-
tereses de la sociedad, defender los intereses colectivos, en especial el ambiente, e in-
tervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y
garantías fundamentales.
Por su parte, el artículo 36 del Decreto 262 de 2000 establece que el Procurador
General asignará a los procuradores delegados funciones de coordinación y vigilancia
de las actividades de intervención ante las autoridades judiciales que realicen los dife-
rentes funcionarios de la Procuraduría y los personeros. Estos delegados podrán des-
plazar a los respectivos agentes, asumiendo directamente la intervención judicial, si
lo consideran necesario, o designando ocasionalmente agentes especiales. Igualmente,
podrán desplazar a los personeros distritales y municipales, ordenando la intervención
de procuradores judiciales. Salvo disposición legal en contrario, los procuradores dele-
gados resolverán los impedimentos manifestados por los procuradores judiciales que
se encuentren bajo su coordinación, así como las recusaciones que contra ellos se for-
mulen y les concederán permisos por causa justificada.
[ 263 ]
Así mismo, el numeral 8 del artículo 24 del Decreto 262 de 2000 establece como
función de las procuradurías delegadas el ejercer vigilancia sobre los bienes y recursos
de la nación, especialmente sobre las islas, islotes, cayos y morros, el subsuelo, el mar
territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva y
el patrimonio arqueológico, histórico y cultural, y procurar la adopción inmediata de
las medidas que resulten necesarias para su protección por parte de los funcionarios
encargados de su custodia y administración. En relación con los bienes de uso públi-
co, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que “Con apoyo en
las nuevas tendencias del derecho público ha sostenido que los bienes de uso público
lo son por naturaleza o por destinación jurídica y continúan con esa calidad especial
mientras sigan vinculados a la finalidad pública y en los términos en que esta así lo exija.
Por consiguiente, el Estado, desde que adquiere un bien para satisfacer una necesidad
pública, tal bien queda adscrito al uso público. Y, como tal, los terceros o particulares
no pueden interferir ni contrariar su destinación”140.
Sobre estos bienes no se tiene por parte del Estado un derecho de dominio clásico o
propiamente tal, sino que por sus funciones de custodia, defensa y administración lo que
sobre ellos se tiene es un dominio sui generis y por estar orientados tales bienes a satisfacer
necesidades públicas, como acontece con las plazas, parques, calles, avenidas, carreteras,
caminos, playas, etc., son inembargables, inalienables e imprescriptibles, es decir, pertene-
cen y pertenecerán siempre a la nación o a los entes territoriales descentralizados.
“De conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del es-
pacio público y su destinación al uso común son conceptos cuya protección se encuentra
a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciuda-
danos al goce y utilización común de tales espacios colectivos. “La protección del espacio
público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas
sociales en un lugar común sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional con-
sagrado en el artículo 1º de la Carta, mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés
general frente a los intereses privados en beneficio de la colectividad”141.
En esta materia es importante señalar que la Personería de Bogotá interviene con
éxito y con gran acogida de los ciudadanos en los siguientes procesos:
Inspecciones de tránsito de Bogotá. La imposición de un comparendo por vulnera-
ción de una norma de tránsito implica la citación para que el presunto infractor com-
parezca ante las inspecciones de tránsito en primera instancia, con el fin de ser citado
en audiencia. A solicitud del interesado, los agentes del ministerio público intervendrán
140 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia de fecha 28 de julio de 1987.
141 Corte Constitucional, Sentencia SU-360 del 19 de mayo de 1999.
[ 264 ]
en estas audiencias ante las inspecciones de tránsito, en defensa del debido proceso y
para garantizar los derechos del presunto contraventor.
Secretaría de Movilidad. Cuando la sanción impuesta como resultado del fallo
proferido en audiencia supera los 20 smldv, se podrá interponer recurso de apelación
ante el secretario de Movilidad, instancia ante la cual también interviene la Personería.
Inspecciones de inmovilizados y revisión técnico-mecánica. En las inspecciones de
Tránsito interviene la personería para garantizar la legalidad de las actuaciones cuan-
do las infracciones han generado inmovilización de los vehículos o multa por revisión
técnico-mecánica.
Juzgados civiles municipales. Como ministerio público, la personería revisa los pro-
cesos desde el punto de vista jurídico, garantizando los principios del debido proceso y
de legalidad. Los procesos civiles más comunes sobre los que la personería ejerce su labor
son los ejecutivos y los abreviados de restitución de bien inmueble arrendado, entre otros.
Juzgados civiles de descongestión. La Personería asiste a diligencias judiciales de
embargo, secuestro, entrega de bienes muebles e inmuebles cuando el juez o las partes
lo requieran, en defensa primordialmente de la legalidad de las actuaciones y de los
derechos humanos. El criterio de intervención para que el ministerio público actúe en
los citados despachos se fundamenta en las peticiones o solicitud de las partes.
6.3. La conciliación en materia civil, laboral y de familia

De conformidad con el artículo 64 de la Ley 446, la conciliación es un mecanismo
de resolución de conflictos a través del cual dos o más personas gestionan por sí mis-
mas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, deno-
minado conciliador. Serán conciliables todos los asuntos susceptibles de transacción,
desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley. El acuerdo conciliatorio
hace tránsito a cosa juzgada y el acta de conciliación presta mérito ejecutivo.
El objeto de la conciliación es evitar un conflicto derivado de relaciones jurídicas,
legales, contractuales o extracontractuales o terminar uno pendiente.
De conformidad con los artículos 70 a 75 y 80 y 81 de la Ley 446 de 1998, los agen-
tes del ministerio público son competentes para conocer de conciliaciones extrajudi-
ciales en lo contencioso administrativo. Cuando no existan delegados de la Procuradu-
ría General de la Nación ante los tribunales, se puede adelantar conciliación ante los
personeros municipales, quienes son conciliadores residuales en materia civil, laboral y
de familia, conforme lo establecido en los artículos 27, 28 y 31 de la Ley 640 de 2001142.
142 El artículo 27 de la Ley 640 señala que “La conciliación extrajudicial en derecho en materias que sean de
competencia de los jueces civiles podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de concilia-
ción, ante los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del ministerio
[ 265 ]
Son asuntos conciliables los conflictos derivados de arrendamiento, propiedad

horizontal, propiedad intelectual, régimen concursal, competencia desleal, protección
al consumidor, adquisición de dominio, reivindicación del dominio, títulos valores, so-
ciedades civiles y comerciales, efectos patrimoniales del delito.
La Personería de Medellín, por ejemplo, adelanta procesos de conciliación aten-
diendo de manera prioritaria a las personas en condición de desplazamiento, las ma-
dres comunitarias activas y los estratos socioeconómicos 1, 2, 3 o encuestados en el
Sisbén. También pueden acceder al servicio los padres o madres cabeza de familia, los
adultos mayores y las minorías étnicas.
No se realizan conciliaciones extrajudiciales en derecho cuando la parte convo-
cante sea persona jurídica de derecho privado con ánimo de lucro en actividades eco-
nómicas como la bancaria, financiera, seguros o análogas y grandes establecimientos
de comercio, de las cuales se refiere por su naturaleza que tienen capacidad de pago
tarifario en otros centros de conciliación. Las personas naturales que quieran los ser-
vicios de la conciliación deberán acreditar su condición socioeconómica con el recibo
de la cuenta de servicios públicos domiciliarios o el carné del Sisbén. Las solicitudes
de conciliación que ya se han recibido y que no se ajustan a esa reglamentación serán
realizadas de acuerdo a la programación proyectada por los abogados conciliadores.
7. Intervenir en los procesos de policía143 cuando

lo considere conveniente o cuando lo solicite
el contraventor o el perjudicado con la contravención
Es función de los personeros municipales y distritales, como agentes del ministe-
rio público, intervenir en los procesos penales que sean de competencia de los juzgados
público en materia civil y ante los notarios. A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta
conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales”.
143 El concepto de policía es multívoco por cuanto tiene al menos cuatro significaciones diversas
en el régimen constitucional colombiano. De un lado, se refiere a unas formas de la actividad
del Estado ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público: es el poder, la
función y la actividad de la policía administrativa. De otro lado, se refiere a las autoridades
encargadas de desarrollar tales formas de actividad: son las autoridades administrativas de
policía. En tercer término, la Policía es también un cuerpo civil de funcionarios armados: la Po-
licía Nacional. Finalmente, esta noción se refiere a la colaboración que pueden prestar ciertos
cuerpos a las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos: es la policía judicial.
Estos fenómenos están a veces ligados entre sí: así, la Policía Nacional ejerce funciones de poli-
cía judicial, bajo dirección judicial, y ejecuta materialmente actividades de policía administra-
tiva por orden de las autoridades administrativas de policía. Pero es necesario diferenciar esos
conceptos para evitar confusiones. Sentencia No. C-024/94.
[ 266 ]
penales del circuito y municipales y en los procesos de policía, cuando lo consideren

necesario o por solicitud del perjudicado, con el fin de velar por la protección del orden
jurídico y por la garantía de los derechos fundamentales de quienes intervienen en ellos
y como agentes del Defensor del Pueblo, recibir y dar trámite a las quejas que recepcio-
nen sobre la vulneración de los derechos fundamentales de las personas y solicitar a las
autoridades públicas las informaciones que al respecto consideren necesarias144.
En un Estado social de derecho, el uso del poder de policía –tanto administrativa
como judicial– se encuentra limitado por los principios contenidos en la Constitución
Política y por aquellos que derivan de la finalidad específica de la Policía de mantener
el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas.
De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de
policía. El ejercicio de la coacción de policía para fines distintos de los queridos por el
ordenamiento jurídico puede constituir no solo un problema de desviación de poder,
sino incluso el delito de abuso de autoridad por parte del funcionario o la autoridad
administrativa.
7.1. Velar por el estricto cumplimiento de la función de policía

Es pertinente que el personero tenga presente que a la policía compete la conser-
vación del orden público interno. El orden público que protege la policía resulta de la
prevención y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de
la salubridad y la moralidad públicas. A la policía no le corresponde remover la causa
de la perturbación.
Así mismo, el Código Nacional de Policía o Decreto Ley 1355 de 1970 establece
unos principios para su actuación, que son: a) en ningún caso la policía podrá emplear
medios incompatibles con los principios humanitarios, b) las normas y los servicios
de policía son medios para prevenir la infracción penal, c) en ejercicio de la función
punitiva del Estado, la policía es auxiliar técnico, d) ninguna actividad de policía puede
contrariar a quien ejerza su derecho, sino a quien abuse de él, e) para preservar el orden
público, la policía empleará solo medios autorizados por ley o reglamento y escogerá
siempre entre los eficaces aquellos que causen menor daño a la integridad de las per-
sonas y de sus bienes, f) los funcionarios de policía están obligados a dar sin dilación el
apoyo de su fuerza por propia iniciativa o porque se les pida directamente de palabra
o por voces de auxilio a toda persona que esté urgida de esa asistencia para proteger su
vida o sus bienes o la inviolabilidad de su domicilio o su libertad personal o su tranqui-
lidad, g) en caso de urgencia, la policía puede exigir la cooperación de los particulares
no impedidos para hacerlo.
144 Sentencia de tutela nº 749/05 de Corte Constitucional, de 14 de julio 2005.
[ 267 ]
7.2. Velar por el debido proceso en las inspecciones de policía

Las inspecciones de policía son la dependencia de la Administración municipal
cuya finalidad es mantener y garantizar la convivencia. Sus principales funciones son re-
cibir denuncias y proteger a las víctimas de violencia intrafamiliar, en colaboración con
la comisaría de familia y la defensoría de familia. La inspección previene y resuelve con-
flictos de convivencia ciudadana regulados por el Código Nacional de Policía, procesos
de contravenciones, garantiza el orden público mediante acciones preventivas que in-
fluyen en la seguridad, tranquilidad, higiene, moralidad, equilibrio ecológico y ornato.
Además, defiende el buen uso del espacio público y actúa en casos de conflictos entre
vecinos. Están reguladas por el Decreto Ley 522 de 1991 y Decreto Ley 1355 de 1970.
7.3. Especial atención al acatamiento de las normas que regulan las

órdenes de captura
El personero debe tener en cuenta que toda captura debe seguirse por los si-
guientes principios:
•• Nadie puede ser privado de la libertad sino previo mandamiento escrito de auto-
ridad competente y en el caso de flagrancia o cuasiflagrancia, de infracción penal
o de policía.
•• Todo mandamiento de captura debe fundarse en la ley.
•• Cualquiera puede ser aprehendido por la policía y privado momentáneamente
de la libertad mientras se le conduce ante la autoridad que ha ordenado su com-
parecencia. La petición de captura no puede hacerse sin el previo mandamiento
escrito que conste en resolución, auto o sentencia. Esta petición debe firmarla la
misma autoridad que suscribió el mandamiento.
•• En la petición deberá señalarse el nombre de la persona cuya captura se solicita y,
de ser conocida, se expresará la dirección de su vivienda y el lugar donde trabaja
y cualesquiera otros datos que sirvan para identificarla o dar con su paradero.
También debe mencionarse el mandamiento que motiva la petición y su fecha.
•• La solicitud de captura se enviará directamente a la policía por medio de un em-
pleado del despacho. En ningún caso tal solicitud podrá entregarse a un particu-
lar ni a las partes ni a sus apoderados.
•• La policía está obligada a poner al capturado dentro de la siguiente hora hábil a
la de la captura a órdenes del funcionario que la hubiere pedido en su despacho
o en el respectivo establecimiento carcelario, descontado el tiempo del recorrido
o el de cualquier demora debida a circunstancias insuperables.
•• Excepcionalmente, en materia penal, la policía puede disponer hasta de 24 horas
para establecer la plena identificación del aprehendido y comprobar la existencia
[ 268 ]
de otras solicitudes de captura. Cuando ello ocurre, dará inmediatamente aviso a

la autoridad que solicitó la captura.
•• Cumplida la entrega del capturado, el funcionario que libró el exhorto o quien lo
reemplace cumplirá prontamente con el trámite de la diligencia de que se trata.
Respecto de los capturados por infracción a la ley penal, se estará a lo preceptua-
do en el Código de Procedimiento Penal.
•• Para la aprehensión de reo ausente, de condenado o de prófugo, se tendrá como
suficiente petición de captura el requerimiento público.
•• El funcionario de policía atenderá con diligencia toda petición de captura; si rehú-
sa o retarda indebidamente su cumplimiento, incurrirá en la respectiva sanción.
•• La persona sorprendida en flagrante delito o contravención penal podrá ser apre-
hendida por cualquier persona. Si quien realiza la captura no pertenece a la fuer-
za pública, la policía le prestará apoyo para asegurar la aprehensión y conducir al
capturado ante la autoridad respectiva. Se entiende que hay flagrancia cuando la
persona es sorprendida en el momento de cometer una infracción. Se considera
en situación de cuasiflagrancia la persona sorprendida con objetos, instrumentos
o huellas de las cuales aparezca fundadamente que momentos antes ha cometi-
do una infracción o participado en ella, cuando es perseguido por la autoridad o
cuando por voces de auxilio se pida su captura.
•• El funcionario de policía requerido para que capture en sitio público o abierto
al público a persona acusada de haber cometido infracción penal le prestará el
apoyo siempre que el solicitante concurra junto con el aprehendido al despacho
del funcionario que deba recibir formalmente la denuncia.
•• Todo capturado tiene derecho a que se le permita dar aviso inmediatamente a
sus allegados del lugar donde se encuentre. Así mismo, si lo pide, a ser visitado
por su médico y a recibir alimentos, enseres de cama, utensilios de aseo perso-
nal, ropas y obras de lectura.
•• La policía podrá capturar a quienes sorprenda en flagrante contravención de po-
licía cuando el hecho se realice en lugar público y para el solo efecto de conducir
al infractor ante el respectivo jefe de policía. En este caso, si el infractor se identi-
fica plenamente y proporciona la dirección de su domicilio, el agente de policía
puede dejarlo en libertad y darle orden escrita para que comparezca ante el jefe
de policía dentro del término que se le señale, sin que exceda de 48 horas, siem-
pre que a su juicio tal medida no perjudique el mantenimiento del orden público.
Cuando el contraventor no fuere capturado sino citado para que comparezca
más tarde, a los testigos se entregará orden de comparendo con el mismo plazo.
El testigo que no cumpla esta orden deberá ser capturado.
[ 269 ]
•• Con el solo fin de facilitar la aprehensión de delincuentes solicitados por auto-

ridad competente, la policía, previa venia del alcalde del lugar, podrá efectuar
capturas momentáneas de quienes se hallen en sitios públicos o abiertos al pú-
blico. Esta operación se ejecutará en sitios urbanos y rurales predeterminados.
Las personas contra quienes no exista petición de captura deberán ser puestas
inmediatamente en libertad, a menos que su identificación se dificulte, caso en el
cual la captura podrá prolongarse hasta por 12 horas.
8. Velar por la efectividad del derecho de petición

con arreglo a la ley
Históricamente se ha conocido el derecho de petición como aquel derecho que
autoriza a los ciudadanos de un determinado país para dirigirse a los poderes públicos
solicitando gracia, reparación de agravios o adopción de medidas que satisfagan el in-
terés del peticionario o los intereses generales.
El derecho de petición y la debida respuesta que este implica ha sido consagrado,
con el paso del tiempo, como una garantía explícitamente inscrita en casi todas las
constituciones de las repúblicas del continente americano, teniendo como punto de
partida la enmienda primera de la Constitución de los Estados Unidos de América, la
cual dispone que “El Congreso no hará una ley por la que (...) se limite el Derecho del
Pueblo (...) a pedir al Gobierno la reparación de sus agravios”.
Así, podemos mencionar las siguientes constituciones de países americanos: Ar-
gentina (artículo 14), Bolivia (artículo 7º), Chile (artículo 19), Colombia (artículos 23 y
92), Costa Rica (artículo 27), Cuba (artículo 63), Ecuador (artículo 23), México (artículo
8º), Nicaragua (artículo 52), Panamá (artículo 41), Paraguay (artículo 40), Perú (artículo
2º), Uruguay (artículo 30).
El derecho de petición, así como la debida, oportuna y adecuada respuesta, no se
encuentra contemplado en los instrumentos internacionales en el mismo sentido y exten-
sión de nuestra Constitución. Es decir, en los instrumentos internacionales se reconoce un
derecho de petición y oportuna respuesta más bien dirigido hacia el ámbito del acceso a la
justicia, en el sentido en que toda persona tiene derecho de solicitar al órgano jurisdiccio-
nal el conocimiento de un asunto de su interés y de obtener pronta resolución al respecto.
8.1. La normativa internacional

La Declaración Universal de los Derechos Humanos en sus artículos 8º y 21 es-
tablece que las personas tienen derecho a acceder a los tribunales y en general ante
las autoridades públicas a través de mecanismos que garanticen su participación en el
poder público. Además, en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
[ 270 ]
Políticos se norma que las personas tienen derecho a acceder libremente a la informa-
ción, con las restricciones del bienestar general.
El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas dedica la observación
general 13 al derecho a la igualdad ante los tribunales y el derecho de toda persona a ser
oída públicamente por un tribunal competente establecido por la ley (artículo 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). Lo anterior configura el derecho de
petición que tiene todo individuo frente a los órganos jurisdiccionales. En esta observa-
ción general se hace referencia igualmente al derecho de obtener pronta resolución de
aquellos asuntos sometidos a los órganos jurisdiccionales, específicamente en materia
penal, lo cual se asimila a la oportuna y pronta respuesta correlativa al derecho de peti-
ción, desde nuestra perspectiva constitucional.
En este sentido, el Comité de Derechos Humanos señaló lo siguiente: “/(...)/ 10.
En el apartado c) del párrafo 3 se dispone que el acusado será juzgado sin dilación in-
debida. Esta garantía se refiere no solo al momento en que debe comenzar un proceso,
sino también a aquel en que debe concluir y pronunciarse la sentencia; todas las fases
del proceso deben celebrarse ‘sin dilación indebida’. Con objeto de que este derecho sea
eficaz, debe disponerse de un procedimiento para garantizar que el proceso se celebre
sin ‘dilación indebida’, tanto en primera instancia como en apelación/(...)/”. Se observa
que la garantía al juzgamiento sin dilaciones indebidas debe operar en todas y cada
una de las fases del proceso. Para ello, tal como señala la cita, se debe contar con un
procedimiento expedito y eficaz en todas sus instancias.
En cuanto al derecho de petición propiamente dicho, el artículo XXIV de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dispone lo siguiente:
“Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autori-
dad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de
obtener pronta resolución”. Sin embargo, dicha disposición no ha sido objeto de inter-
pretación en el ámbito interamericano de protección de derechos humanos, tal como
lo hemos señalado, a pesar de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos está
en la posibilidad de interpretar la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre en el marco y dentro de los límites de su competencia, en relación con la
carta y la convención u otros tratados concernientes a la protección de los derechos
humanos en los Estados americanos.
Ahora bien, entendiendo el derecho de petición como el derecho de acceso a la
jurisdicción desde el punto de vista internacional, podemos señalar que este derecho
se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 8º de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, cuando hace referencia al derecho de toda persona a ser oída para
la resolución de sus controversias. En este sentido, la Corte ha señalado que (...) del ar-
tículo 8º de la Convención se desprende que las víctimas de las violaciones de los dere-
[ 271 ]
chos humanos, o sus familiares, deben contar con amplias posibilidades de ser oídos y
actuar en los respectivos procesos, tanto en procura del esclarecimiento de los hechos
y del castigo de los responsables, como en busca de una debida reparación (...)”145.
8.2. La normativa nacional

La Constitución señala en su artículo 23: “Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organiza-
ciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
En el derecho colombiano se da el nombre de petición a la solicitud por medio
de la cual son formuladas ante las autoridades manifestaciones, quejas, reclamos o de-
mandas. Constituye una vía directa de acceso a las autoridades y funcionarios públicos
y se constituye en un instrumento para ejercer los derechos políticos y participar en
la vida democrática del país, siendo este a su vez, tanto un recurso como un derecho
fundamental.
El derecho a presentar peticiones de forma escrita o verbal tiene carácter univer-
sal y su ejercicio no está vinculado ni a la nacionalidad ni a la ciudadanía. Tal universa-
lidad no impide, sin embargo, que el constituyente prohíba o limite la presentación de
peticiones a ciertos servidores oficiales, como lo hace con respecto a los miembros de
la fuerza pública en el artículo 219 de la Carta.
El derecho de presentar peticiones implica también el de obtener pronta reso-
lución de las mismas, por ello se impone a todas las autoridades el deber de hacer
efectivo ese derecho fundamental mediante la rápida y oportuna resolución de las pe-
ticiones que, en términos comedidos, se les formulen.
La desatención de las peticiones, la inobservancia de los principios orientadores
de la actuación administrativa en los procedimientos aplicados para resolver aquellas
y el incumplimiento de los términos impuestos por el legislador a quienes deban re-
solverlas constituyen causal de mala conducta. Los funcionarios que omiten, retardan
o deniegan en forma injustificada un acto propio de sus funciones cometen una falta
disciplinaria que la ley sanciona con destitución.
Además del artículo 23 de la Constitución, este derecho continúa siendo regula-
do por el Decreto 1 de 1984 o antiguo Código de lo Contencioso Administrativo hasta
diciembre de 2014, que el Congreso tiene plazo para expedir la respectiva norma esta-
tutaria146. Esta norma es aplicable a todos los funcionarios de la Administración y de-
145 Manrique Reyes, Alfredo, Democracia local y derechos humanos. Edit. Personería de Bogotá-PNUD, pág. 337.
146 La Corte Constitucional mediante sentencia C-818 de 2011 declaró inexequibles los artículos 13, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el
[ 272 ]
termina los plazos y las condiciones en las que las solicitudes de los ciudadanos deben
ser resueltas. Hay diversas clases de peticiones:
•• Peticiones en interés particular: son aquellas que benefician únicamente a quien
las formula. Se deben resolver en quince (15) días.
•• Peticiones de interés general: además de beneficiar a quien las formula, favorecen
a toda la comunidad. Deben resolverse en quince (15) días.
•• Peticiones de información: en ellas se solicita el acceso a la información sobre la
acción de las autoridades, logrando la expedición de copias de documentos que
no tengan el carácter de reservados, cuyo costo debe pagarlo el solicitante. El
término para darles respuesta es de diez (10) días. Si la respuesta a una petición
de este tipo es negativa, deberá notificarse al (la) interesado(a) y al agente del
ministerio público (personero o procurador).
•• Consultas: son solicitudes que se efectúan en forma verbal o escrita a las autorida-
des, sobre las materias a su cargo. Deben resolverse en treinta (30) días.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el

sentido y el alcance del derecho fundamental de petición. En sentencia T-377 de 2000,
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, se delinearon algunos supuestos
fácticos mínimos de este derecho tal y como han sido precisados en la jurisprudencia
de esta Corporación:
a. “El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de
los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se
garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información,
a la participación política y a la libertad de expresión.
b. El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y opor-
tuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad
si esta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
c. La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad. 2. Debe resolver-
se de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado. 3. Ser puesta
en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos, se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d. Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se
concreta siempre en una respuesta escrita.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en virtud de que esta ley es

una ley ordinaria que no cumplió los trámites de ley estatutaria, que es mandatoria constitucionalmente
cuando se trata de desarrollar y regular un derecho fundamental.
[ 273 ]
e. Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes
ejercen autoridad. Pero la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas
cuando la ley así lo determine.
f. En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tie-
ne la Administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general,
se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, que señala 15
días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autori-
dad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se
realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término
será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o
la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confir-
mado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del
término de 15 días; en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
g. La figura del silencio administrativo no libera a la Administración de la obligación
de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio admi-
nistrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
h. El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser esta una
expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta (Sentencias
T-294 de 1997 y T-457 de 1994)”.
En sentencia T-1006 de 2001, la Corte Constitucional en sala de revisión adicionó

a los anteriores supuestos dos más: primero, que la falta de competencia de la entidad
ante quien se plantea no la exonera del deber de responder y, segundo, que ante la pre-
sentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.
8.3. Funciones del personero municipal

Conforme a lo dispuesto en el artículo 75 del Código Contencioso Administrati-
vo (Decreto 01 de 1984), también son funciones del personero:
•• Instruir debidamente a toda persona que, por manifestación propia, desee o
deba formular alguna petición.
•• Escribir la petición de que se trate, si la persona no pudiere hacerlo por sí misma y
ello fuere necesario, comprobando en este caso que se cumplan las formalidades
previstas en el código citado.
•• Recibir y hacer tramitar las peticiones o recursos que las autoridades por cual-
quier motivo no hayan querido recibir.
[ 274 ]
•• Aplicar medidas disciplinarias o solicitar su aplicación al competente contra los

funcionarios que, sin causa justificada, dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del
derecho de petición o incurran en las conductas previstas en el artículo 76 del
mismo Código Contencioso Administrativo.
•• Vigilar en forma constante y directa los sistemas para el cobro de las tarifas de
los servicios públicos y asegurar que los reclamos y recursos se tramiten en for-
ma rápida y legal.
Si quien fuere competente no quisiere recibir los recursos de reposición, apela-

ción y queja de que trata la parte primera del Código Contencioso Administrativo (De-
creto 01 de 1984), podrá presentarse ante el procurador regional o ante el personero
municipal para que ordene su recibo y tramitación.
La Ley 03 de 1990 en su artículo 3º adicionó el artículo 139 del Código de Régi-
men Municipal, estableciendo que el personero puede presentar a consideración del
concejo los proyectos de acuerdo que estime convenientes para garantizar el adecuado
cumplimiento del derecho de petición e información.
De la misma manera, debe el personero saber que la falta de atención al derecho
de petición, así como la inobservancia de los principios consagrados en el artículo 3º
del Código Contencioso Administrativo y la de los términos para resolver o contestar,
constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones
correspondientes. En consecuencia, el personero no solo debe dar buen ejemplo de
cumplimiento de este derecho ciudadano, sino que debe iniciar los procesos disciplina-
rios contra los servidores públicos que lo estén violando.
8.4. Algunas acciones por desarrollar en los municipios para

garantizar este derecho
Para el ejercicio de los deberes y derechos ciudadanos, en particular para ejercer
el control social de la gestión pública, es de fundamental importancia que en los muni-
cipios se facilite el ejercicio de este derecho. Algunas acciones concretas en esta vía son:
8.4.1. Ilustrar a la ciudadanía y a los servidores públicos sobre cómo

ejercer y cumplir el derecho
Dentro de los requisitos para hacer valer el derecho de petición se encuentran
los siguientes: designación de la autoridad a la cual se dirige la petición, nombre, ape-
llidos, identificación y dirección del peticionario, objeto de la petición, razones en que
se apoya, lista de los documentos que sirven de apoyo a la solicitud en caso de que se
mencionen en la petición y firma del (la) peticionario(a).
[ 275 ]
Cuando la petición es incompleta, el funcionario deberá solicitar al peticionario

los documentos o requisitos que hagan falta, se le debe dejar constancia escrita de esto.
Por regla general, las decisiones que toman los funcionarios públicos dando respuesta
a una petición pueden ser revisadas por un superior cuando el interesado no esté de
acuerdo con ellas, para lo cual podrá hacer uso de los siguientes recursos:
•• De reposición: ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la acla-
re, modifique o revoque.
•• De apelación: ante su superior inmediato, con los mismos propósitos.
•• De queja: ante el superior cuando rechaza el de apelación.
Estos recursos deberán interponerse por el (la) interesado(a) dentro de los cinco
días siguientes a la notificación de la decisión. Si el funcionario que sea competente no
recibe o no tramita una petición, incurrirá en causal de mala conducta, la cual deberá
ser sancionada por su superior jerárquico.
La persona afectada podrá acudir ante el personero municipal, quien procederá a
iniciar el trámite legal respectivo, remitiendo los documentos al funcionario competen-
te para que cumplan su deber. Por ser un derecho fundamental, en el caso de no recibir
respuesta el peticionario por parte del servidor público, puede recurrir a la acción de
tutela como mecanismo de protección no con el fin de que su petición sea acogida
favorablemente, sino para que se decida de fondo lo pedido.
8.4.2. Facilitar el acceso a documentos públicos

El derecho de acceso a los documentos (Ley 57 de 1985) consagrado en su artí-
culo 12 señala que toda persona tiene derecho a consultar y a que se le expida copia de
todos los documentos que reposan en las oficinas públicas. El artículo 74 de la Consti-
tución Política consagra el derecho de acceder a los documentos públicos.
Al referirnos a documentos, debemos tener en cuenta la amplia comprensión
que señala el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil al especificar que los docu-
mentos públicos, de acuerdo al artículo 74 de la Constitución, son todos aquellos en los
cuales concurren dos condiciones: reposar en una oficina pública y no tener carácter
reservado. Solo se podrá negar la consulta de determinados documentos o la fotocopia
de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado (artí-
culo 21 Ley 57 de 1985). Los funcionarios no podrán exigir a los particulares constan-
cias, certificaciones o documentos que ellos mismos tengan, que puedan conseguir en
los archivos de la respectiva entidad.
[ 276 ]
8.4.3. Promoción de sitios virtuales de acceso a la información

actualizada
El artículo 53 de la Ley 1437 señala que los procedimientos y trámites adminis-
trativos podrán realizarse a través de medios electrónicos. Para garantizar la igualdad
de acceso a la Administración, la autoridad deberá asegurar mecanismos suficientes y
adecuados de acceso gratuito a los medios electrónicos o permitir el uso alternativo
de otros procedimientos. En cuanto sean compatibles con la naturaleza de los pro-
cedimientos administrativos, se aplicarán las disposiciones de la Ley 527 de 1999 y las
normas que la sustituyan, adicionen o modifiquen.
El Personero debe velar porque se cumpla el mandato legal que establece que
toda persona tiene el derecho de actuar ante las autoridades utilizando medios electró-
nicos, caso en el cual deberá registrar su dirección de correo electrónico en la base de
datos dispuesta para tal fin. Si así lo hace, las autoridades continuarán la actuación por
este medio, a menos que el interesado solicite recibir notificaciones o comunicaciones
por otro medio diferente.
Las peticiones de información y consulta hechas a través de correo electrónico
no requerirán del referido registro y podrán ser atendidas por la misma vía. Las actua-
ciones en este caso se entenderán hechas en término siempre que hubiesen sido regis-
tradas hasta antes de las doce de la noche y se radicarán el siguiente día hábil.
Los documentos públicos autorizados o suscritos por medios electrónicos tie-
nen la validez y fuerza probatoria que les confieren a los mismos las disposiciones del
Código de Procedimiento Civil. Las reproducciones efectuadas a partir de los respecti-
vos archivos electrónicos se reputarán auténticas para todos los efectos legales.
El Personero debe vigilar que toda autoridad debe tener al menos una dirección
electrónica. La autoridad respectiva garantizará condiciones de calidad, seguridad, dis-
ponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad de la información de acuer-
do con los estándares que defina el Gobierno Nacional. Podrá establecerse una sede
electrónica común o compartida por varias autoridades, siempre y cuando se identi-
fique claramente quién es el responsable de garantizar las condiciones de calidad, se-
guridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad. Así mismo, cada
autoridad usuaria de la sede compartida será responsable de la integridad, autenticidad
y actualización de la información y de los servicios ofrecidos por este medio.
Para la recepción de mensajes de datos dentro de una actuación administrativa,

las autoridades deberán:
[ 277 ]
•• Llevar un estricto control y relación de los mensajes recibidos en los sistemas de

información incluyendo la fecha y hora de recepción.
•• Mantener la casilla del correo electrónico con capacidad suficiente y contar con
las medidas adecuadas de protección de la información.
•• Enviar un mensaje acusando el recibo de las comunicaciones entrantes indican-
do la fecha de la misma y el número de radicado asignado.
Para efectos de demostrar el envío y la recepción de comunicaciones, se aplica-

rán las siguientes reglas:
•• El mensaje de datos emitido por la autoridad para acusar recibo de una comuni-
cación será prueba tanto del envío hecho por el interesado como de su recepción
por la autoridad.
•• Cuando fallen los medios electrónicos de la autoridad, que impidan a las perso-
nas enviar sus escritos, peticiones o documentos, el remitente podrá insistir en su
envío dentro de los tres (3) días siguientes, o remitir el documento por otro me-
dio dentro del mismo término, siempre y cuando exista constancia de los hechos
constitutivos de la falla en el servicio.
Es muy importante que la Personería vigile la actualización permanente de los
sitios web de las entidades públicas, comenzando por las alcaldías y las propias perso-
nerías, porque estos son unos espacios muy útiles y rápidos para facilitar el acceso a la
información y que disminuya el volumen de los derechos de petición e información.
8.4.4. Otras acciones

•• Trabajar mancomunadamente desde las instituciones a las cuales demandan la
prestación de servicios por la protección de sus derechos, por dar buen ejemplo
como funcionarios públicos, acatando el debido proceso y respetando las nor-
mas que estipulan la Constitución y la ley.
•• Dar trámite oportuno a las peticiones de los ciudadanos, esto es, resolver los
derechos de petición en los términos de ley.
•• Iniciar las acciones disciplinarias de acuerdo con lo estipulado en el Código Úni-
co Disciplinario cuando los servidores públicos retarden o se abstengan de dar
trámite o resolver las peticiones de los asociados o den lugar al silencio adminis-
trativo.
•• Poner en marcha centros de información ciudadana y disponer en las bibliotecas
públicas los documentos oficiales de mayor relevancia para el interés general.
•• Hacer estudios periódicos sobre los consolidados de quejas y reclamos ciudada-
nos encaminados a indagar cuáles son las causas que los generan y adoptar las
acciones correctivas necesarias.
[ 278 ]
8.5. Formato de un derecho de petición

Santiago de Cali __________________ de _________________
Señor o Institución
(Nombre del funcionario)
Asunto: Derecho de petición art. 23 C. P.
____________________________________, ciudadano(a) colombiano(a)

identificado(a) con cédula de ciudadanía número __________________ de
______________, residente en (dirección) ____________________________, te-
léfono _________________, en ejercicio del derecho de petición consagrado en el
artículo 23 de la Constitución Política de Colombia y con el lleno de los requisitos del
artículo 5º del Código Contencioso Administrativo, respetuosamente me dirijo a su
despacho con el fin de solicitarle me (escriba aquí su solicitud, que puede ser una queja,
consulta, reclamo).
Motiva esta solicitud que (manifieste los motivos de la petición) ____________

_________________________________________________________________
__________________________.
Favor responderme dentro del término legal y al amparo del derecho constitu-
cional invocado a la dirección anotada al inicio de este escrito.
Atentamente,
Nombre de la persona
c.c. __________ de _________________
Copia: Personería municipal
8.6. La acción de tutela por violación al derecho de petición

Debe tener en cuenta el personero municipal como garante de este derecho que
la Corte Constitucional ha expresado lo siguiente: “El texto constitucional vigente, re-
cogiendo la exigencia igualmente prevista en la Carta de 1886, contempla el derecho a
obtener ‘la pronta resolución’ de las peticiones respetuosas presentadas ante las auto-
ridades ‘por motivos de interés general o particular’, aspecto que hace parte del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición, ya que ‘sin la posibilidad de exigir una
respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este derecho’ y puede ‘incluso
[ 279 ]
llegar a afirmarse que el derecho fundamental sería inocuo si solo se formulara en tér-
minos de poder presentar la respectiva petición’. Lo que hace efectivo el derecho es que
la petición elevada sea resuelta rápidamente. De nada serviría el derecho de petición
si la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de pro-
ferir pronta resolución. Es en la resolución y no en la formulación donde este derecho
fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de la participación
democrática, el derecho a la información y la efectividad de los demás derechos funda-
mentales” (sentencia T-426 de 24 de junio de 1992. M. P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz,
y sentencia T-495 de 12 de agosto de 1992. M. P.: Dr. Ciro Angarita Barón, citadas en la
sentencia T-580 de 1993).
Igualmente, en sentencia T-481 de 1992, la Corte Constitucional ha sostenido
acerca del derecho de petición: “Es de notar también que el derecho de petición consis-
te no simplemente en el derecho a obtener una respuesta por parte de las autoridades,
sino de que haya una resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la
decisión sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de
fondo clara y precisa por el competente”.
De otro lado, la Corte ha afirmado que al no respetarse el derecho fundamental
de petición, muchas veces se afectan otros derechos consagrados en buena parte del
desarrollo de los fines del Estado. Así lo ha señalado la Corte Constitucional en la sen-
tencia T-479 de 1994, que dice: “[...] c. el derecho fundamental de petición y su relación
con otros preceptos constitucionales. Ha sostenido esta Corporación, en sus innume-
rables sentencias sobre el derecho constitucional fundamental de petición, consagrado
en el artículo 23 de la Constitución Política, que su protección resulta necesaria para el
logro de los fines esenciales de un Estado social de derecho como el nuestro. Así mis-
mo, nuestra Carta Política contempla la función administrativa, indicando que ella está
al servicio de los intereses generales y encuentra su desarrollo en los siguientes prin-
cipios: igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
debiendo las autoridades administrativas coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, se lo define constitucionalmente como
el derecho que tiene toda persona para presentar peticiones respetuosas a las autori-
dades, en interés general o particular, con el fin de obtener pronta resolución. Precepto
que amplió su campo de acción a las organizaciones privadas”.
Es oportuno resaltar las precisiones conceptuales respecto a la oportunidad para
satisfacer el derecho de petición (sentencia T-479 de 1994):
“En sentencia T-242 de 23 de junio de 1993, con ponencia del Dr. José Gregorio Hernández
Galindo, se sostuvo que el derecho de petición es garantía de clara estirpe democráti-
ca que permite al pueblo, como titular de la soberanía, tener acceso directo a quienes
administran los asuntos públicos, correspondiéndoles, por mandato de la Constitución
[ 280 ]
Nacional, el deber correlativo de considerar las peticiones y de resolverlas oportuna y

claramente. Así mismo, agrega el fallo, es un derecho constitucional fundamental, por
estar íntimamente ligado a la esencia de las relaciones entre persona y Estado, en cuanto
hace viable el acceso del gobernado a quien ejerce el poder y su control sobre la actividad
pública”. “Por lo anterior, según la propia norma constitucional, este derecho involucra no
solo la posibilidad de acudir ante la Administración, sino que supone además un resulta-
do de ésta, que se manifiesta en la obtención de una pronta resolución”. Así lo manifestó
esta Corte en sentencia T-567 de 23 de octubre de 1992, M. P.: Dr. José Gregorio Hernán-
dez Galindo.
En fallo número T-426 de 24 de junio de 1992, con ponencia del Dr. Eduardo Ci-
fuentes Muñoz, se definió el núcleo esencial de un derecho fundamental como el ámbi-
to intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares.
Por ello, el derecho a obtener una pronta resolución hace parte del núcleo esencial
del derecho fundamental de petición. “De manera que, sin la posibilidad de exigir una
respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este derecho. Así mismo, indica la
sentencia, el ejercicio del derecho de petición supone el obtener una pronta resolución.
Por ello, la dilación indebida en la tramitación y respuesta de una solicitud constituye
vulneración de este derecho fundamental”. Finalmente, hay que destacar de la senten-
cia antes citada la forma en que se satisface este derecho fundamental.
“Ha manifestado esta Corporación que el Constituyente al consagrar en el artículo 23 de
la Constitución Política la palabra resolución quiso referirse a una decisión sobre la peti-
ción y no a una simple respuesta, puesto que ésta no implica solución definitiva a lo soli-
citado, en donde podrían encauzarse además respuestas evasivas o no directas respecto
al asunto planteado. A este respecto, se hace menester traer a colación apartes de la sen-
tencia T-220 de 4 de mayo de 1994, con ponencia del Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, quien
señaló: ‘(...) Por lo menos tres exigencias integran esta obligación (la de los funcionarios
públicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes de los
particulares). En primer lugar, la manifestación debe ser adecuada a la solicitud planteada.
No basta, por ejemplo, con dar una información cuando lo que se solicita es una decisión.
Correspondencia e integridad son fundamentales en la comunicación oficial. En segundo
lugar, la respuesta debe ser efectiva para la solución del caso que se plantea. El funcionario
no sólo está llamado a responder, también debe esclarecer, dentro de lo posible, el camino
jurídico que conduzca al peticionario a la solución de su problema. Finalmente, la comu-
nicación debe ser oportuna. El factor tiempo es un elemento esencial para la efectividad
de los derechos fundamentales; de nada sirve una respuesta adecuada y certera cuando
ella es tardía...’ […]”147.
147 Sentencia T-426 de 24 de junio de 1992.
[ 281 ]
Por todas las anteriores argumentaciones, el personero puede y debe interponer

la acción de tutela cuando tanto en el desempeño de sus funciones le nieguen acceso
oportuno a la información como cuando esto le sucede a cualquier ciudadano.
9. Rendir anualmente informe de su gestión al concejo y a

la comunidad
El personero debe presentar informe sobre los resultados de su gestión y del
cumplimiento de sus funciones al concejo municipal. Sin embargo, estos informes se
han vuelto casi ‘protocolarios’, pesados y llenos de datos y de cifras que casi nunca ‘van
al grano’ de los resultados de la gestión pública y de los problemas de la gente, que
resaltan los logros y ocultan los fracasos y las carencias.
La presentación de informes al concejo y la rendición pública de cuentas a la co-
munidad es una expresión de responsabilidad de los servidores públicos con la ciuda-
danía, es también una forma de reconstruir confianza, credibilidad y respeto de la gente
en sus instituciones públicas y un espacio para el estímulo y la gratificación pública a los
personeros que han cumplido bien con sus tareas.
La rendición pública de cuentas y la presentación de informes al concejo con-
tribuye a que los personeros ‘pongan la cara’ por su gestión no sólo ante el cabildo
como representante del pueblo, sino ante la propia comunidad. Así se puede evaluar de
manera conjunta la manera como las comunidades han sido beneficiarias o excluidas
de las políticas públicas, la vigencia de los derechos humanos y la marcha transparente
de la gestión pública y les permite contar con la retroalimentación de las comunida-
des. Esa ‘opinión’ ciudadana sobre los resultados de la gestión pública también podrá
alimentar los debates de control político que debe realizar el concejo, que hoy se ve
limitado porque en muchos casos solo cuentan con la información que les procuran los
organismos oficiales y la que proviene de sus electores. También es un momento ideal
para fortalecer la personería y para conseguir de la Administración nuevos recursos y
de la comunidad alianzas estratégicas en procura del bien común.
9.1. Fundamentos normativos de la rendición pública de cuentas

El personero debe no solo rendir cuentas de su gestión y con ello dar buen ejem-
plo a las demás autoridades, sino propender a que las diversas dependencias de la Ad-
ministración y el concejo y el alcalde rindan públicamente cuentas a la comunidad. Son
muchas las normas que obligan a que esto suceda, en particular el artículo 78 de la Ley
1474, que establece que “Todas las entidades y organismos de la Administración Pública
tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios de democracia
participativa y democratización de la gestión pública. Para ello podrán realizar todas las
[ 282 ]
acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la

sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.
Entre otras podrán realizar las siguientes acciones:
•• Convocar a audiencias públicas.
•• Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión las políticas y programas enca-
minados a fortalecer la participación ciudadana.
•• Difundir y promover los derechos de los ciudadanos respecto del correcto fun-
cionamiento de la Administración Pública.
•• Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos de asociación de intereses
para representar a los usuarios y ciudadanos.
•• Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan.
•• Aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la función admi-
nistrativa.
En todo caso, las entidades señaladas en este artículo de la Ley 1474 ‘tendrán que
rendir cuentas de manera permanente a la ciudadanía, bajo los lineamientos de meto-
dología y contenidos mínimos establecidos por el gobierno nacional, los cuales serán
formulados por la Comisión Interinstitucional para la Implementación de la Política de
rendición de cuentas creada por el Conpes 3654 de 2010’ ”.
Otras normas que ordenan la rendición pública de cuentas a los servidores pú-
blicos son:
•• Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso (Ley 1437): señala
que en virtud del principio de transparencia, la actividad administrativa es del
dominio público; por consiguiente, toda persona puede conocer las actuaciones
de la Administración, salvo reserva legal. También define que en virtud del prin-
cipio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público y a los interesados,
en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos,
contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publica-
ciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan di-
fundir de manera masiva tal información. También establece el derecho de todo
ciudadano de exigir el cumplimiento de las responsabilidades de los servidores
públicos y de los particulares que cumplan funciones administrativas.
•• Ley 57 de 1985, por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos
oficiales.
•• Ley 87 de 1993, que regula lo atinente al control interno, dispone en su artículo
8º que “como parte de la aplicación de un apropiado sistema de control interno
el representante legal en cada organización deberá velar por el establecimiento
[ 283 ]
formal de un sistema de evaluación y control de gestión, según las característi-

cas propias de la entidad y de acuerdo con lo establecido en el artículo 343 de
la Constitución Nacional y demás disposiciones legales vigentes”. En desarrollo
de esta norma se ha puesto en marcha el Modelo Estándar de Control Interno
(MECI), que obliga a que las entidades públicas y dentro del cual debe definirse
un plan estratégico para la entidad y rendir informes periódicos sobre su cum-
plimiento.
•• Ley 152 de 1994 o ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. Establece obliga-
ciones de producción y presentación de información de la rama ejecutiva, espe-
cialmente para fines de rendición de cuentas interna, planeación y seguimiento
y regula el Consejo Nacional de Planeación, que incluye participantes de organi-
zaciones sociales.
•• Ley 190 de 1995, por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad
en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la
corrupción administrativa. En su artículo 58 dispone que “todo ciudadano tiene
derecho a estar informado periódicamente acerca de las actividades que desa-
rrollen las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas o
administren recursos del Estado”.
•• Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y funciona-
miento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, princi-
pios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los nume-
rales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras dispo-
siciones. En su artículo 33 establece que “cuando la administración lo considere
conveniente y oportuno, se podrán convocar a audiencias públicas en las cuales
se discutirán aspectos relacionados con la formulación, ejecución o evaluación
de políticas y programas a cargo de la entidad, y en especial cuando esté de por
medio la afectación de derechos o intereses colectivos; las comunidades y las
organizaciones podrán solicitar la realización de audiencias públicas, sin que la
solicitud o las conclusiones de las audiencias tengan carácter vinculante para la
administración; en todo caso, se explicarán a dichas organizaciones las razones
de la decisión adoptada; en el acto de convocatoria a la audiencia, la institución
respectiva definirá la metodología que será utilizada”. De la misma manera, en su
artículo 35 establece que “Las entidades u organismos y los responsables de los
programas o proyectos que sean objeto de veeduría deberán facilitar y permitir a
los veedores el acceso a la información para la vigilancia de todos los asuntos que
se les encomienda en la ley 489 y que no constituyan materia de reserva judicial
o legal. El funcionario que obstaculice el acceso a la información por parte del
veedor incurrirá en causal de mala conducta”.
[ 284 ]
•• Ley 617 de 2000, en su artículo 24 establece una serie de funciones al personero

como veedor del tesoro entre las cuales se resaltan las siguientes: a) Velar por el
cumplimiento de los principios rectores de la contratación administrativa esta-
blecidos en la ley, tales como transparencia, economía, responsabilidad, ecuación
contractual y selección objetiva; b) Velar por el cumplimiento de los objetivos
del control interno establecidos en la ley, tales como igualdad, moralidad, efi-
ciencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos
ambientales; c) Evaluar permanentemente la ejecución de las obras públicas que
se adelanten en el respectivo municipio; d) Exigir informes sobre su gestión a los
servidores públicos municipales y a cualquier persona pública o privada que ad-
ministre fondos o bienes del respectivo municipio; e) Coordinar la conformación
democrática a solicitud de personas interesadas o designar de oficio comisiones
de veeduría ciudadana que velen por el uso adecuado de los recursos públicos
que se gasten o inviertan en la respectiva jurisdicción, f) Procurar la celebración
de los cabildos abiertos reglamentados por la ley. En ellos presentará los informes
sobre el ejercicio de sus atribuciones como veedor del tesoro público.
•• Ley 734 de 2002, o Código Disciplinario, dispone que a) Es falta gravísima no dar
cumplimiento injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema Nacional
de Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones emitidas por la Conta-
duría General de la Nación y no observar las políticas, principios y plazos que en
materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir información
confiable, oportuna y veraz; b) Le está prohibido a todo servidor público omitir,
retardar o no suministrar debida y oportuna respuesta a las peticiones respetuo-
sas de los particulares o a solicitudes de las autoridades, así como retenerlas o en-
viarlas a destinatario diferente de aquel a quien corresponda su conocimiento, y
c) Es deber de todo servidor público crear y facilitar la operación de mecanismos
de recepción y emisión permanente de información a la ciudadanía, que faciliten
a esta el conocimiento periódico de la actuación administrativa, los informes de
gestión y los más importantes proyectos por desarrollar.
•• Ley 850 de 2003 o ley estatutaria de veedurías ciudadanas, la cual contiene dis-
posiciones sobre su funcionamiento y su derecho a la información. Así mismo,
establece que las autoridades deben apoyar estos mecanismos de control social.
•• Ley 872, que organiza el Sistema de Gestión de Calidad de las entidades del Es-
tado, del Sistema de Gestión de la Calidad como una herramienta de gestión
sistemática y transparente que permita dirigir y evaluar el desempeño institucio-
nal en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios a
cargo de las entidades y agentes obligados, la cual estará enmarcada en los planes
estratégicos y de desarrollo de tales entidades.
[ 285 ]
•• Ley 951, que establece la obligación para que los servidores públicos en el orden
nacional, departamental, distrital, municipal, metropolitano en calidad de titulares y
representantes legales, así como los particulares que administren fondos o bienes del
Estado presenten al separarse de sus cargos o al finalizar la administración, según el
caso, un informe a quienes los sustituyan legalmente en sus funciones, de los asuntos
de su competencia, así como de la gestión de los recursos financieros, humanos y
administrativos que tuvieron asignados para el ejercicio de sus funciones.
•• Ley 962 de 2005, por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos, establece que “Todos los organismos y entidades de la Administración
Pública deberán tener a disposición del público, a través de medios impresos o
electrónicos de que dispongan, o por medio telefónico o por correo, información
actualizada sobre normas básicas que determinan su competencia, funciones
y servicios; trámites y actuaciones para que el ciudadano adelante su labor de
evaluación de la gestión pública y así intervenir en forma argumentada en los
procesos de rendición de cuentas” (artículo 8º).
•• Decreto 3622 de 2005: en desarrollo de la Ley 489 de 1998, se regula la política de
democratización de la Administración Pública (Sisteda), “Dirigida a consolidar
la cultura de la participación social en la gestión pública, con el fin de facilitar
la integración de los ciudadanos y servidores públicos en el logro de las metas
económicas y sociales del país y a construir organizaciones abiertas que permitan
la rendición social de cuentas y propicien la atención oportuna de quejas y recla-
mos, para el mejoramiento de los niveles de gobernabilidad”.
•• Decreto 3851 de 2006, por el cual se organiza un sistema de aseguramiento de la
calidad, almacenamiento y consulta de la información básica colombiana, define
la información oficial básica, promueve su generación, adecuada administración
y establece la creación de un portal de difusión.
•• Decreto 1151 de 2008: establece y regula el programa Gobierno en línea, cuyo
objetivo es contribuir con la construcción de un Estado más eficiente, más trans-
parente y participativo, y que preste mejores servicios a los ciudadanos y a las
empresas, a través del aprovechamiento de las tecnologías de la información y
la comunicación.
•• Decreto 28 de 2008, que establece que las entidades territoriales en forma ordi-
naria realizarán anualmente, como mínimo, rendición de cuentas sobre los re-
sultados del monitoreo, las auditorías y las evaluaciones que sobre la entidad
territorial realicen las entidades nacionales sobre la aplicación de los recursos del
Sistema General de Participaciones.
[ 286 ]
9.2. Contenido de los informes al concejo y la rendición de cuentas

Los informes al concejo y los de rendición de cuentas deberán contener:
•• Ubicación de contexto en la marcha del municipio durante el periodo analizado.
Se trata de que el concejo, el Gobierno y la comunidad conozcan la visión del
personero sobre los derechos humanos en el municipio, la marcha de la Admi-
nistración en su conjunto y los principales hechos que de la coyuntura local van
marcando y condicionando el destino de la vida pública de la comunidad local.
Es importante que presente un balance de la ejecución del plan de desarrollo
municipal basado en un enfoque de derechos humanos.
•• Balance general del ejercicio de sus competencias y de su plan de acción. Se trata de
detallar las principales acciones desarrolladas como agente del ministerio públi-
co, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos. De la misma manera,
debe informar sobre los avances y logros alcanzados en la implementación del
plan de acción de la personería municipal. Para ello es aconsejable que incorpore
indicadores, líneas de base y metas cuantificables que permitan establecer los
avances logrados sobre los planes y se indiquen los principales resultados e im-
pactos en la solución de los problemas sociales y comunitarios. Se deben señalar
los aciertos, las dificultades y desafíos.
•• Balance del uso que se ha dado a los recursos disponibles. En este sentido, el per-
sonero debe informar sobre la ejecución del presupuesto asignado a su cargo, los
recursos obtenidos de la cooperación técnica internacional y el manejo de los
bienes a su cargo.
•• Planes y proyectos de inversión futura. Es decir, una descripción de las acciones
que emprenderá la personería en el inmediato futuro, sus aliados y los recursos
requeridos para tales efectos.
•• Informe de las relaciones con los diversos estamentos de la sociedad civil que dé
cuenta de la integración de iniciativas, consolidación de alianzas y elaboración
de proyectos comunes, en particular en lo relacionado con la promoción de la
participación comunitaria y el control social de la gestión pública.
•• Alertas tempranas y recomendaciones que sensibilicen al concejo, al Gobierno y
a la población sobre situaciones eventuales de riesgo, de amenazas o vulnerabili-
dades y las acciones que recomienda al Gobierno para prevenir estas situaciones.
•• Elementos para el empalme. Este acápite se propone que sea incorporado cada
cuatro años en el informe final de consolidación de la gestión del personero. Tie-
ne por objeto señalar los logros, los desafíos y las lecciones aprendidas por la en-
tidad en el cumplimiento de sus atribuciones. También debe contener una visión
estratégica de la marcha del municipio, de tal manera que oriente al personero
entrante, al nuevo Gobierno y a la ciudadanía en general.
[ 287 ]
Estos informes podrán ser enviados también a la Procuraduría General de la Na-

ción, a la Defensoría del Pueblo y a Fenalper. Esta última organización podría hacer con-
solidados de los informes de los personeros por departamento o a nivel nacional y de
esta manera dar a conocer la situación de los derechos humanos, las políticas públicas
y la transparencia administrativa vista desde abajo, es decir, desde los defensores de los
1.102 municipios colombianos.
9.3. La audiencia pública de rendición de cuentas

Con suficiente antelación, el personero debe convocar públicamente a una au-
diencia pública a los diversos estamentos de la sociedad local (empresarios, comer-
ciantes, campesinos, sindicatos, partidos políticos, ONG, personeros estudiantiles, do-
centes y rectores de establecimientos educativos, etc.), a las autoridades municipales,
departamentales y nacionales con asiento en el municipio y a los medios de comuni-
cación. Dicha audiencia pública podrá celebrarse en las instalaciones del concejo, en
el auditorio de un colegio o al aire libre y debe ser breve y concisa, pero debe dejar el
suficiente espacio para que los invitados se puedan pronunciar.
En lo posible, es conveniente buscar la transmisión de la audiencia pública por
las emisoras de radio y televisión comunitarias. También debe levantarse un acta que a
manera de memoria recoja los pronunciamientos de los invitados. El próximo informe
del personero debería dar cuenta pormenorizada de la manera como atendió y actuó
para resolver las inquietudes y sugerencias de los convocados.
10. Exigir información necesaria para el cumplimiento

de sus funciones
El personero debe exigir a los funcionarios públicos municipales la información
necesaria y oportuna para el cumplimiento de sus funciones, sin que pueda oponérsele
reserva alguna, salvo la excepción prevista por la Constitución o la ley. El cumplimiento
de esta función, que es a la vez un derecho del personero, debe verse en el marco del
derecho de petición.
El artículo 74 de la Constitución dispone que todas las personas tienen derecho
a acceder a los documentos públicos, salvo los casos establecidos en la ley. A su vez,
el artículo 8° de la Ley 58 de 1982 establece que las actuaciones administrativas son
públicas, salvo las taxativas excepciones que establezcan la Constitución y la ley. De
manera que en principio la información perteneciente a las entidades públicas no tiene
limitaciones en su acceso, esto es, la producida directamente por las mismas y cuyo
contenido interesa a la comunidad en general. Sin embargo, el acceso a la información
no es permitido cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimi-
[ 288 ]
dad consagrada en el artículo 15 de la Constitucional Nacional, cuando tenga que ver

con asuntos relacionados con la seguridad nacional y la salvaguarda del debido proceso
o cuando la información es de propiedad exclusiva de particulares.
También debe observar el personero que el artículo 79 de la Ley 190 establece
que “será causal de mala conducta el hecho de que un funcionario público obstaculice,
retarde o niegue inmotivadamente el acceso de la ciudadanía, en general, y de los me-
dios de comunicación, en particular, a los documentos que reposen en la dependencia
a su cargo y cuya solicitud se haya presentado con el cumplimiento de los requisitos exi-
gidos por la ley. La decisión de negar el acceso a los documentos públicos será siempre
motivada, con base en la existencia de reserva legal o constitucional, o cuando exista
norma especial que atribuya la facultad de informar a un funcionario de superior jerar-
quía”. Ante esto, el personero debe adelantar campañas de promoción y divulgación
del deber de las autoridades de informar al ciudadano y de facilitar el acceso a los docu-
mentos públicos y adelantar el proceso disciplinario respectivo, cuando el funcionario
municipal incurra en el desacato a esta norma.
La Ley 594, más conocida como la ley de los archivos, señala en su artículo 27 que
todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos y
a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan
carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley. Las autoridades responsables
de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y
familiar, honra y buen nombre de las personas y demás derechos consagrados en la
Constitución y las leyes. Esta ley también dispuso que “La reserva legal sobre cualquier
documento cesará a los treinta años de su expedición. Cumplidos estos, el documen-
to por este solo hecho no adquiere el carácter histórico y podrá ser consultado por
cualquier ciudadano, y la autoridad que esté en su posesión adquiere la obligación de
expedir a quien lo demande copias o fotocopias del mismo”. El personero no solo debe
brindar información sobre los documentos que reposan en su oficina, sino que debe
propugnar que los demás despachos públicos hagan lo propio.
10.1. Acceso a documentos públicos ante posibles reservas

El personero debe tener en cuenta que la Corte Constitucional en diversas oca-
siones se ha referido a las características del derecho de acceder a los documentos pú-
blicos no solo en el desarrollo de sus particulares funciones, sino para asegurar el cum-
plimiento de este derecho para todos los ciudadanos y la observancia por parte de los
servidores públicos locales. Ha dicho que es palmario que para la defensa y efectividad
del susodicho derecho no existe en el ordenamiento ningún medio judicial diferente de
la acción de tutela que pueda garantizar en términos de eficacia y celeridad su protec-
ción inmediata. La efectividad del derecho a obtener copias es manifestación concreta
[ 289 ]
del derecho a obtener pronta resolución de las peticiones formuladas que también
hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. “La negativa de la autoridad pú-
blica a contestar dentro del plazo legal la solicitud de copias de un documento público
vulnera igualmente el derecho constitucional a acceder a los documentos públicos"
(T-464 de 1992. M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz).
En relación con la especificidad y autonomía del derecho de acceder a los docu-
mentos públicos, en sentencia T-473 de 1992 se afirmó: “(...) si es cierto que el derecho
a acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse
en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petición y como
instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto,
comparte con estos su núcleo axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un
contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del
conjunto de los derechos fundamentales”.
Mediante sentencia T-605 de 1996 también se sostuvo: “La Constitución, en su
artículo 74, señala: ‘Todas las personas tienen derecho de acceder a los documentos
públicos salvo los casos que establezca la ley’. Así mismo, la Ley 57 de 1985 ‘por la cual
se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales’, en su artículo 12 preceptúa
que ‘Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las ofici-
nas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos
no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a
la defensa o seguridad nacional’.
Interpretando sistemáticamente las distintas normas de la Constitución, la Corte
Constitucional ha declarado que el derecho de acceder a documentos públicos está di-
rectamente relacionado con el derecho de petición, al ser una manifestación específica
del mismo. El derecho de petición es el género y el acceso a documentos públicos o a
determinadas informaciones, es la especie”. También ha señalado que “En este contexto,
los derechos de petición y de acceso a los documentos públicos, que son mecanismos
necesarios para ejercer el control político y la democracia participativa que se concreta
en la vigilancia ciudadana sobre la gestión pública, deben ser resueltos en términos
perentorios que señala la ley, so pena de vulnerar su núcleo esencial. Finalmente, la Sala
reitera que ‘el titular del derecho [de petición y de acceso a los documentos públicos]
debe ejercerlo en forma que evite todo abuso en cuanto respecta tanto a su frecuencia
como a la cantidad, contenido y forma de los documentos solicitados, de modo que
el ejercicio de su facultad sea compatible con las actividades propias de quien está
llamado a permitir el acceso al documento o de sus demás conciudadanos. La petición
debe ser, desde todo punto de vista, razonable’. Por lo tanto, es válido sostener que
para garantizar la razonabilidad de la petición, la persona que presenta una solicitud
de información o de acceso a los documentos públicos debe cumplir con los requisitos
[ 290 ]
mínimos que señala el artículo 5º del Código Contencioso Administrativo” (T-673 de

2000. M. P.: Alejandro Martínez Caballero).
Es necesario tener en cuenta que no es admisible que sea la misma autoridad
administrativa la que asigne reserva a determinado documento. Es decir, únicamente
aquellos documentos o informaciones respecto de los que la Constitución o una ley
indiquen expresamente que son de carácter reservado, tendrán esa naturaleza y, por
tanto, a ellos no tendrán acceso los particulares. En todo caso, es decir, fuera de los
casos taxativos en los que la Constitución o la ley asignan el carácter de reservado a un
documento o a cierta información, razones de defensa o seguridad nacional y motivos
dirigidos a proteger la intimidad de las personas pueden justificar la negativa de la Ad-
ministración a entregar un documento o una información si taxativamente la ley o la
Constitución no lo han declarado reservado. Sobre el tema, el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca ha dicho: “Precisamente por lo anterior, los niveles directivos de la
administración no pueden decidir a discreción qué documentos o informaciones son
reservados para, motu proprio, denegar el acceso. Siempre serán la Constitución y la
ley, no así normas de inferior jerarquía, las que definan la cuestión. Sin duda, el Estado
Social de Derecho implica la participación ciudadana en el ejercicio del control y vigi-
lancia del poder público, para lo cual se requiere conocer, de forma clara y oportuna,
todas las ejecutorias de los servidores públicos mediante el acceso fácil de los docu-
mentos en cuya producción o custodia ellos intervienen, lo que redunda en la con-
creción de los principios de transparencia y publicidad que gobiernan la actuación de
las autoridades. Precisamente, la Ley 57 de 1985 consagró el mecanismo judicial por el
cual se resuelve el conflicto que puede surgir sobre el carácter de ‘reservado’ que pueda
tener un documento o información, mecanismo que es el que ahora decide la Sala con
la presente providencia”148.
El artículo 21 de la Ley 57 de 1985 señala que “la Administración solo podrá negar
la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos median-
te providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones
legales pertinentes. Si la persona interesada insistiera en su solicitud, corresponderá al
Tribunal de lo Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde
se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición
formulada o si se debe atender parcialmente. Ante la insistencia del peticionario para
que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo
enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de
los diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que
148 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, Recurso de Instancia, expe-
diente N° 2004-0492, providencia del 19 de agosto de 2004, M. P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[ 291 ]
el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba
decidir y hasta la fecha en la cual los reciba y oficialmente”.
10.2. Sistema de información para el seguimiento de las políticas

públicas sociales, económicas y culturales
La Ley 812 en su artículo 17 establece que todos los organismos y las entidades
públicas nacionales o territoriales, los servidores públicos y las personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, que ejerzan funciones públicas, presten servicios públi-
cos en nombre del Estado, cumplan labores de interventoría en los contratos estatales
o administren recursos de este están en la obligación de suministrar la información
que se requiera para adelantar los programas de planeación, seguimiento y control,
con destino a las instancias que de acuerdo con la ley les corresponda el manejo de la
misma.
Las entidades públicas nacionales y territoriales responsables del diseño y ejecu-
ción de políticas públicas que tiendan a la satisfacción de derechos económicos, socia-
les y culturales establecidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos
y en la Constitución Política deberán suministrar a la Defensoría del Pueblo la informa-
ción que esta requiera a fin de que se lleve a cabo el seguimiento y evaluación de esas
políticas y se establezca en qué medida las mismas desarrollan los derechos económi-
cos, sociales y culturales respectivos y cumplen con las obligaciones que imponen al
Estado colombiano. Esta información será suministrada en los términos establecidos
en los artículos 284 de la Constitución Política y 15, 16 y 17 de la Ley 24 de 1992.
La Defensoría del Pueblo producirá informes en los cuales se señalará el grado de
adecuación del diseño y ejecución de las políticas públicas evaluadas con los derechos
económicos, sociales y culturales, así como el nivel de realización progresiva de los se-
gundos por las primeras. Así mismo, estos informes harán las recomendaciones perti-
nentes para que el diseño y ejecución de las políticas evaluadas reflejen las obligaciones
del Estado colombiano en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Estos
informes y sus recomendaciones serán presentados anualmente a las comisiones eco-
nómicas y a las plenarias del Congreso de la República.
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Departamento Nacio-
nal de Planeación y la Defensoría del Pueblo diseñarán, de manera concertada, un sistema
de indicadores que permita establecer los avances o retrocesos que se registren en lo que
concierne a la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales establecidos
en los instrumentos internacionales de derechos humanos y en la Constitución Política.
Los personeros pueden y deben acudir ante la Defensoría del Pueblo y al Depar-
tamento Nacional de Planeación para tener acceso a esta información, así como para
recibir asesoría en metodologías para capturar y procesar la información.
[ 292 ]
10.3. Sistema de información para la transparencia de la contratación

pública
En la búsqueda de la transparencia de la gestión pública, la atención que preste
el personero al proceso contractual y a la observancia de las normas que lo rigen es de
fundamental importancia, ya que diversos estudios señalan que este proceso encarna
una de las principales fuentes de corrupción y defraudación del Estado. Es por ello que
la Ley 1150 en su artículo 6º estableció que todas las personas naturales o jurídicas na-
cionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia que aspiren a celebrar
contratos con las entidades estatales se inscribirán en el registro único de proponentes
del registro único empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domici-
lio principal. No se requerirá de este registro, ni de calificación ni de clasificación, en los
casos de contratación directa, en los contratos para la prestación de servicios de salud,
en los contratos cuyo valor no supere el diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la
respectiva entidad, en la enajenación de bienes del Estado, en los contratos que tengan
por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se
ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas, en los los actos y contratos
que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las
empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y en
los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados,
corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las
condiciones de los proponentes. En dicho registro constará la información relacionada
con la experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente, que
se establecerá de conformidad con los factores de calificación y clasificación que defina
el reglamento. El puntaje resultante de la calificación de estos factores se entenderá
como la capacidad máxima de contratación del inscrito.
Calificación y clasificación de los inscritos. Corresponderá a los proponentes cali-
ficarse y clasificarse en el registro, de conformidad con los documentos aportados. Las
cámaras de comercio harán la verificación documental de la información presentada
por los interesados en el momento de inscribirse en el registro. La calificación y clasifica-
ción certificada será plena prueba de las circunstancias que en ella se hagan constar. En
tal sentido, la verificación de las condiciones establecidas en el numeral 1 del artículo 5º
de la Ley 1150 se demostrará exclusivamente con el respectivo certificado del RUP, don-
de deberán constar dichas condiciones. En consecuencia, las entidades estatales en los
procesos de contratación no podrán exigir, ni los proponentes aportar, documentación
que deba utilizarse para efectuar la inscripción en el registro. No obstante lo anterior,
solo en aquellos casos en que por las características del objeto para contratar se requiera
la verificación de requisitos del proponente, adicionales a los contenidos en el registro,
la entidad podrá hacer tal verificación en forma directa. Cuando la información pre-
[ 293 ]
sentada ante la Cámara de Comercio no sea suficiente, sea inconsistente o no contenga

la totalidad de los elementos señalados en el reglamento para su existencia y validez,
se abstendrá de realizar la inscripción, renovación o modificación que corresponda, sin
perjuicio de las acciones legales a que haya lugar. La información deberá mantenerse
actualizada y renovarse en la forma y con la periodicidad que señale el reglamento.
Información sobre contratos, multas y sanciones a los inscritos. Las entidades estatales
enviarán mensualmente a la cámara de comercio de su domicilio la información concer-
niente a los contratos, su cuantía, cumplimiento, multas y sanciones relacionadas con los
contratos que hayan sido adjudicados, los que se encuentren en ejecución y los ejecutados.
Las condiciones de remisión de la información y los plazos de permanencia de la misma
en el registro serán señalados por el Gobierno nacional. El servidor público encargado de
remitir la información que incumpla esta obligación incurrirá en causal de mala conducta.
Impugnación de la calificación y clasificación. Realizada la verificación a que se re-
fiere el numeral 6.1 del artículo 6º de la Ley 1150, la Cámara publicará el acto de inscrip-
ción, contra el cual cualquier persona podrá interponer recurso de reposición ante la
respectiva cámara de comercio durante los treinta (30) días siguientes a la publicación,
sin que para ello requiera demostrar interés alguno. Para que la impugnación sea admi-
sible deberá prestarse caución bancaria o de compañía de seguros para garantizar los
perjuicios que se puedan causar al inscrito. Contra la decisión que resuelva el recurso de
reposición no procederá apelación. En firme la calificación y clasificación del inscrito,
cualquier persona podrá demandar su nulidad en desarrollo de la acción prevista en el
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo; para el efecto será competente el
juez de lo contencioso administrativo en única instancia. La presentación de la deman-
da no suspenderá la calificación y clasificación del inscrito ni será causal de suspensión
de los procesos de selección en curso en los que el proponente sea parte. El proceso se
tramitará por el procedimiento ordinario a que se refiere el Código Contencioso Admi-
nistrativo. Adoptada la decisión, la misma solo tendrá efectos hacia el futuro.
Cuando en desarrollo de un proceso de selección una entidad estatal advierta
la existencia de posibles irregularidades en el contenido de la información del registro,
que puedan afectar el cumplimiento de los requisitos exigidos al proponente dentro
del proceso de que se trate, podrá suspender el proceso de selección e impugnar ante
la Cámara de Comercio la clasificación y calificación del inscrito, para lo cual no estarán
obligadas a prestar caución. Para el trámite y adopción de la decisión, las cámaras de
comercio tendrán un plazo de treinta (30) días. De no haberse adoptado una decisión
en el término anterior, la entidad reanudará el proceso de selección de acuerdo con la
información certificada en el RUP. En el evento en que la Cámara de Comercio establezca
la existencia de graves inconsistencias que hayan alterado en su favor la calificación y
clasificación del inscrito, se le cancelará la inscripción en el registro, quedando en tal caso
[ 294 ]
inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de cinco (5) años,
sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. En caso de reincidencia, la inhabili-
dad será permanente. Las mismas sanciones previstas anteriormente se predicarán en el
evento en que el juez de lo contencioso administrativo declare la nulidad del acto de ins-
cripción. La información contenida en el registro es pública y su consulta será gratuita.
Para poder participar en los procesos de selección de los contratos de obra y
demás que señale el reglamento, la capacidad residual del proponente o K de contra-
tación deberá ser igual o superior al que la entidad haya establecido para el efecto en
los pliegos de condiciones. Para establecer la capacidad residual del proponente o K
de contratación, se deberán considerar todos los contratos que tenga en ejecución el
proponente en el momento de presentar la oferta. El desarrollo y ejecución del con-
trato podrá dar lugar a que los valores que sean pagados al contratista se consideren
para establecer el real K de contratación, en cada oportunidad. El Gobierno nacional
reglamentará la materia.
El reglamento señalará las condiciones de verificación de la información a que se
refiere el numeral 1 del artículo 5º de la Ley 1150, a cargo de cada entidad contratante,
para el caso de personas naturales extranjeras sin domicilio en el país o de personas
jurídicas extranjeras que no tengan establecida sucursal en Colombia o en aquellos
casos en que en el proceso de selección se hayan utilizado sistemas de precalificación.
El reglamento señalará de manera taxativa los documentos objeto de la verificación a
que se refiere el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 1150.
10.4. Publicidad electrónica y formas de entrega de la información

El personero debe velar porque se cumpla lo dispuesto en las leyes 962 y 1437 en
el sentido en que la Administración Pública deberá poner a disposición del público, a
través de medios electrónicos, las leyes, decretos y actos administrativos de carácter ge-
neral o documentos de interés público relativos a cada uno de ellos, dentro de los cinco
(5) días siguientes a su publicación, sin perjuicio de la obligación legal de publicarlos
en el Diario Oficial. Las reproducciones efectuadas se reputarán auténticas para todos
los efectos legales, siempre que no se altere el contenido del acto o documento. Para
efectos de adelantar cualquier trámite administrativo, no será obligatorio acreditar la
existencia de normas de carácter general de orden nacional ante ningún organismo de
la Administración Pública.
Todos los organismos y entidades de la Administración Pública deberán tener a
disposición del público, a través de medios impresos o electrónicos de que dispongan o
por medio telefónico o por correo, la siguiente información, debidamente actualizada:
•• Normas básicas que determinan su competencia.
•• Funciones de sus distintos órganos.
[ 295 ]
•• Servicios que presta.

•• Regulaciones, procedimientos y trámites a que están sujetas las actuaciones de
los particulares frente al respectivo organismo o entidad, precisando de manera
detallada los documentos que deben ser suministrados, así como las dependen-
cias responsables y los términos en que estas deberán cumplir con las etapas
previstas en cada caso.
•• Localización de dependencias, horarios de trabajo y demás indicaciones que sean
necesarias para que las personas puedan cumplir sus obligaciones o ejercer sus
derechos ante ellos.
•• Dependencia, cargo o nombre a quién dirigirse en caso de una queja o reclamo.
•• Sobre los proyectos específicos de regulación y sus actuaciones en la ejecución de
sus funciones en la respectiva entidad de su competencia.
•• En ningún caso se requerirá la presencia personal del interesado para obtener
esta información, la cual debe ser suministrada, si así se solicita, por cualquier
medio a costa del interesado.
10.5. Organización de la información por parte de la personería

Para el adecuado cumplimiento de sus funciones, es aconsejable que cada perso-
nería municipal tenga organizado un “banco de información” que le permita de mane-
ra rápida y oportuna acceder a datos que sustenten y complementen los argumentos
de sus pronunciamientos e intervenciones.
Dicha información tiene que ver por lo menos con los siguientes temas:
Información y asesoría jurídica. Se trata de tener una biblioteca física o virtual,
actualizada y de fácil consulta sobre temas jurídicos. En ella estarán las normas vigen-
tes, la jurisprudencia, las entidades públicas y privadas de asesoría jurídica al perso-
nero y a la gestión pública local. En este sentido, entidades como la Defensoría del
Pueblo, el Instituto de Estudios del Ministerio Público, el Ministerio del Interior y de
Justicia, el despacho del Viceprocurador General de la Nación, la Escuela Superior de
Administración Pública, las cortes Constitucional y Suprema de Justicia, así como el
Consejo de Estado, pueden prestar especial ayuda. Debe recordar el personero que las
publicaciones que recibe en el desempeño de sus atribuciones no son de su propiedad
personal, sino de la entidad para la cual presta sus servicios de manera temporal y que
deben quedar en el centro de documentación debidamente referenciadas para su fácil
y posterior consulta.
Gestión del talento humano y apoyo a los procesos disciplinarios. En este sentido, el
personero debe contar con documentación sobre el sentido y contenido regulatorio de
[ 296 ]
la carrera administrativa de los servidores públicos locales, jurisprudencia sobre el proce-

so disciplinario y las publicaciones de la Procuraduría General de la Nación, entre otras.
Estadísticas básicas del municipio. Tales como demografía y grupos etarios se-
gún información del último censo y de sus proyecciones más recientes, resultados
de la encuesta de hogares del DANE, actividad económica del municipio, presencia
institucional local, datos del Sisbén, etcétera. De la misma manera, es aconsejable que
cuente con la información sobre la situación de pobreza, desempleo, acceso a servi-
cios públicos domiciliarios y promocionales, índice de desarrollo humano y estado de
cumplimiento de las metas del milenio.
Derechos humanos. En este sentido se trata de tener información organizada en
temas de violaciones a los derechos humanos, criminalidad, impunidad, justicia. Para
ello puede acudir a la información de Medicina Legal, Policía Nacional y Consejo Supe-
rior de la Judicatura.
Finanzas municipales y seguimiento a las transferencias y a las regalías. El per-
sonero, como veedor del tesoro, debe construir un sistema de información sobre las
finanzas públicas del municipio. Para ello puede contar con la cooperación de la misma
Administración municipal, del Ministerio de Hacienda, del Departamento Nacional de
Planeación y de las oficinas departamentales respectivas.
Políticas públicas locales. Se trata de tener en el centro de documentación los
informes sobre el seguimiento a la ejecución del plan de desarrollo municipal, del de-
partamento y de la nación en lo relacionado con el municipio.
Oferta institucional. Con la ayuda de las universidades y de las pasantías de los estu-
diantes, la personería podría tener un banco de información sobre los programas sociales
y de atención a víctimas que adelantan la nación, los departamentos y los municipios. Se
trata de tener a la mano una base de datos de la oferta institucional a los municipios en los
temas más álgidos y de mayor demanda ciudadana, de tal manera que el personero pueda
apoyar a los ciudadanos más desfavorecidos y necesitados para que tengan acceso rápido
y oportuno a los servicios del Estado, sin intermediarios ni corruptelas.
Así mismo, la Personería debe dar buen ejemplo en la atención a los ciudada-
nos y hacer cumplir la Ley 962, que dispone que las entidades públicas no podrán
cerrar el despacho al público hasta tanto hayan atendido a todos los usuarios que
hubieran ingresado dentro del horario normal de atención, el cual deberá tener una
duración mínima de ocho (8) horas diarias, sin perjuicio de la implementación de
horarios especiales de atención al público en los eventos en que la respectiva entidad
pública no cuente con personal especializado para el efecto. Estas entidades deberán
implementar un sistema de turnos acorde con las nuevas tecnologías utilizadas para
tal fin. El Ministerio de Relaciones Exteriores señalará el horario en las oficinas de
[ 297 ]
nacionalidad, tratados y visas, por la especialidad y complejidad de los temas que le

corresponde atender, conservando una atención telefónica y de correo electrónico
permanentes.
11. Presentar al concejo proyectos de acuerdo sobre la

materia de su competencia
El personero puede presentar ante el concejo proyectos de acuerdo relacionados
con los temas objeto de sus funciones y competencias, siempre y cuando estos no sean
de exclusiva iniciativa del alcalde, que según el artículo 313 de la Constitución son los
que se refieren a los siguientes temas:
•• Adopción de los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas.
•• Autorizaciones al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas
funciones de las que corresponden al concejo.
•• Determinar la estructura de la Administración municipal y las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas ca-
tegorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y
empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de
economía mixta.
•• Todos aquellos que impliquen gasto público.
El personero entonces puede presentar proyectos de acuerdo relacionados con

el mejoramiento de la atención a los derechos humanos en el municipio, incremento
de la transparencia en la gestión pública y la atención a los ciudadanos, organización
interna de la personería de consuno con el alcalde.
Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmi-
sibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia
del concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus
decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados
de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que
los sustentan.
De la misma manera, el personero puede intervenir en los debates que se sur-
ten en el concejo para la aprobación de los proyectos de acuerdo. Para ello puede
elaborar estudios, formular propuestas y recomendaciones y promover la participa-
ción ciudadana y de los diversos estamentos de la sociedad civil en el análisis de las
iniciativas que estudia el concejo, siempre en procura del bien común y teniendo en
cuenta no invadir la órbita de competencia de otras autoridades.
[ 298 ]
12. Defender el patrimonio público interponiendo las

acciones judiciales y administrativas pertinentes
El patrimonio público es el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que
como un todo unitario se atribuye al Estado. Este concepto, entendido de manera am-
plia, comprende los bienes tangibles e intangibles que lo componen y pertenecen a
todos los habitantes del territorio colombiano, dentro de los cuales se encuentran el
patrimonio cultural y arqueológico, el espacio público y los bienes de uso público; estos
últimos los define el Código Civil Colombiano en su artículo 674 como aquellos bienes
cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio y por su naturaleza gozan de
especial protección constitucional y se caracterizan por ser inalienables, imprescripti-
bles e inembargables, de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política. Re-
cordemos que inalienables significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar,
permutar, etc. Al hablar de inembargables hacemos alusión a una característica que se
desprende de la anterior, pues los bienes de las entidades administrativas no pueden
ser objeto de gravámenes hipotecarios, embargos o apremios. Imprescriptibles hace
relación a la defensa de la integridad del dominio público frente a usurpaciones de los
particulares, que, aplicándoles el régimen común, terminarían por imponerse por el
transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las épocas, con la formu-
lación del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes” (sentencia C-474 de 2003).
Estos bienes se pueden clasificar de la siguiente manera149:
Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. Como por ejemplo el patri-
monio cultural, arqueológico e histórico y los bienes de dominio privado o estatal des-
tinados al uso público, tales como las fachadas de los inmuebles que poseen un valor
histórico o arquitectónico, cuyo dominio es exclusivo de una persona, pero no pueden
ser alterados por el valor que representan para la sociedad.
Bienes afectados al uso público. Definidos expresamente por la ley, tales como
los ríos, torrentes, playas marítimas y fluviales, radas, entre otros, y también los que
siendo obra del hombre están afectados al uso público en forma directa, como los
caminos, canales, puertos, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o
utilización generales cuya conservación y cuidado sean de competencia de las au-
toridades locales.
Bienes afectados al espacio público. Que comprenden el conjunto de inmuebles
públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destina-
dos por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas
colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los
habitantes.
149 Velásquez Jaramillo, Luis Guillermo. Bienes. Bogotá D. C. Librería Temis Editorial. 2000. 513 p.
[ 299 ]
El personero debe interponer los recursos judiciales y administrativos necesarios

para proteger estos bienes. De la misma manera, debe promover que las comunidades
se organicen para su defensa y protección y apoyar las organizaciones sociales ya exis-
tentes, como las sociedades de mejoras y ornato.
12.1. El patrimonio de las minorías étnicas y raciales

Los afrocolombianos representan el 26% del total de la población nacional, lo
que quiere decir que son más de 10 millones de personas que, desde el punto de vista
étnico, se podrían considerar de las mayorías del país. Sin embargo, son una minoría por
el porcentaje que ocupan en los espacios de participación y de decisión del Estado. Con
la Constitución de 1991 y la expedición de la Ley 70 de 1993, que reconocen y protegen
la diversidad étnica y cultural y el derecho a la igualdad de todas las culturas que con-
forman la nacionalidad colombiana, los esfuerzos para superar la discriminación racial
tomaron un especial impulso.
Los personeros de las poblaciones afrodescendientes deben tener en cuenta que
los derechos sobre la tierra de las comunidades negras son de una especial trascenden-
cia, ya que para los grupos étnicos el territorio es el fundamento sobre el cual se susten-
tan su supervivencia e identidad cultural. Estos grupos desarrollan con su territorio unas
relaciones particulares basadas en usos y costumbres ancestrales, que se asocian tanto
a las formas de explotar la tierra y sus recursos, como a la forma de conservar y recrear
su cultura150. El territorio es tal vez el rasgo principal del grupo étnico, ya que los demás
elementos culturales que lo distinguen, como la lengua, las costumbres y las prácticas
cotidianas, están de una u otra manera ligados a este.
Frente al patrimonio de las comunidades afrodescendientes hay que señalar que
los terrenos donde habitan y que están señalados en la ley 70 se denominan, para to-
dos los efectos legales, ‘tierras de las comunidades negras’. Para la adjudicación de estas
tierras, cada comunidad debe formar un consejo comunitario como forma de admi-
nistración interna. El consejo comunitario lo integran la asamblea general y la junta del
consejo comunitario. Las tierras de las comunidades negras adjudicadas comprenden
los suelos y los bosques; con respecto a estos, la propiedad se ejercerá en función social
y le es inherente una función ecológica, que le impone algunas limitaciones. Las tierras
de las comunidades negras adjudicadas no comprenden el dominio sobre los bienes de
150 El principal instrumento de la normativa internacional es el Convenio 169 de la OIT, que esta-
blece el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la propiedad y posesión colectiva de las
tierras y territorios ancestrales, y la obligación por parte del Estado de consultar a estos grupos
sobre las normas, las políticas y los proyectos que los puedan a afectar a ellos y a sus territorios,
antes de empezar a realizarlos.
[ 300 ]
uso público, las áreas urbanas de los municipios, los recursos naturales renovables y no
renovables, las tierras de resguardos indígenas legalmente constituidos, el subsuelo y los
predios rurales en los cuales se acredite propiedad particular, las áreas reservadas para la
seguridad y defensa nacional, las áreas del sistema de parques nacionales, los baldíos que
hubieren sido destinados por entidades públicas para adelantar planes viales u otros de
igual significación para el desarrollo económico y social del país o de la región, los baldíos
que constituyan reserva territorial del Estado, los baldíos donde estén establecidas co-
munidades indígenas o que constituyan su hábitat, las reservas indígenas y los territorios
tradicionales utilizados por pueblos indígenas nómadas y seminómadas o agricultores
itinerantes para la caza, recolección u horticultura que se hallaren ubicados en zona de
reserva forestal.
En las áreas adjudicadas coexisten dos modalidades de apropiación territorial: una
colectiva y la otra individual o familiar. La parte de la tierra de la comunidad negra destina-
da a su uso colectivo es inalienable, imprescriptible e inembargable. Solo podrá enajenarse
el usufructo de las áreas que sean asignadas a un grupo familiar, por las causas que señale
el reglamento, pero existe un derecho preferencial de ocupación o adquisición a favor de
otros miembros de la comunidad o, en su defecto, de otro miembro del grupo étnico.
12.2. El patrimonio cultural

El artículo 1º de la Ley 397 de 1997 define el concepto de cultura como “el con-
junto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que ca-
racterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de las artes y las letras, mo-
dos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y creencias. La cultura
en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad y actividad propia
de la sociedad colombiana en su conjunto, como proceso generado individual y colec-
tivamente por los colombianos. Dichas manifestaciones constituyen parte integral de
la identidad y la cultura colombianas…”.
Los organismos y la legislación internacionales le han dado gran importancia a la
protección del patrimonio cultural de todas las naciones por tratarse de la identidad,
la historia y el fundamento de la nacionalidad de las mismas, obligando a los Estados a
implementar políticas de protección. De tal suerte, la Convención de La Haya de 1954
contempla la protección de los bienes culturales de todos los pueblos del mundo, al
igual que los Protocolos I y II. En nuestra legislación, el artículo 4º de la Ley 1185 de
2008 señala que el patrimonio cultural de la nación está constituido por todos los bie-
nes materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones
de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua
castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la
tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los hábitos,
[ 301 ]
así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atri-
buye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en
ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro,
musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museo-
lógico o antropológico151.
El personero debe tener en cuenta que la política estatal en lo referente al pa-
trimonio cultural de la nación tiene como objetivos principales la salvaguardia, pro-
tección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo, con el
propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el pre-
sente como en el futuro. Para el logro de los objetivos, los planes de desarrollo de las
entidades territoriales y los planes de las comunidades, grupos sociales y poblacionales
incorporados a estos deberán estar armonizados en materia cultural con el plan de-
cenal de cultura y con el plan nacional de desarrollo y asignarán los recursos para la
salvaguardia, conservación, recuperación, protección, sostenibilidad y divulgación del
patrimonio cultural.
12.3. La protección del patrimonio de las comunidades en situación

de desplazamiento
Es importante que los personeros tengan en cuenta que con el propósito de que
las comunidades en situación de desplazamiento forzado no pierdan su patrimonio,
la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional cumple
diversos mandatos legales encaminados a identificar y reconocer los derechos que ejer-
cían las personas en relación con sus predios antes de la ocurrencia del desplazamiento,
impedir la enajenación o transferencia de derechos cuando se adelanten contra la vo-
luntad de los titulares de los mismos y en el caso de los derechos que por su naturaleza
no se inscriben en los folios de matrícula inmobiliaria, hacer publicidad de la relación
que tenía la persona con el predio antes de ser abandonado a causa de la violencia.
Esta información se incluye en una base de datos denominada Registro único de
tierras y territorios abandonados a causa de la violencia, un registro de naturaleza pú-
151 La Corte Constitucional, sobre la obligación del Estado de proteger el patrimonio cultural y arqueológico
ha reiterado: “La Carta ampara el patrimonio cultural y arqueológico de la Nación, pues establece no solo
que éste se encuentra bajo la protección del Estado, sino que además dicho patrimonio, junto con los otros
bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inem-
bargables e imprescriptibles (C. P. arts. 8°, 63 y 72). Esta Corte en varias oportunidades ha destacado no
solo la importancia de esta obligación constitucional, sino que ella implica que la declaración de un bien
como parte integrante de dicho patrimonio cultural y arqueológico de la Nación lleva consigo una serie de
restricciones al derecho de propiedad, para efectos de la conservación y protección del bien en cuestión”
(sentencia C-191 de 1998).
[ 302 ]
blica que incorpora la información relacionada con los predios y territorios protegidos
y sus respectivos titulares de derechos. Es administrado por el Incoder y la información
allí incluida responde a estándares de seguridad respetando el alcance del derecho al
hábeas data en cabeza de los titulares, que contempla la posibilidad de conocer, actua-
lizar y rectificar la información propia contenida en el registro.
El componente de protección se basa en los siguientes fundamentos normativos:
leyes 387 de 1997, 70 de 1993 y 160 de 1994; Decretos 2569 de 2000, 2007 de 2001, 250
de 2005; sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento; Convenio 169 de la OIT y
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia aplicables
a la protección de tierras.
12.4. La consulta previa

La consulta previa tiene por objeto analizar el impacto económico, ambiental,
social y cultural que puede ocasionarse a una comunidad indígena o negra por la
explotación de recursos naturales dentro de su territorio, conforme a la definición
del artículo 2º del Decreto 1320 de 1998 y a las medidas propuestas para proteger
su integridad152. La consulta previa se realizará cuando el proyecto, obra o actividad
se pretenda desarrollar en zonas de resguardo o reservas indígenas o en zonas adju-
dicadas en propiedad colectiva a comunidades negras. Igualmente, se realizará con-
sulta previa cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda desarrollar en zonas
no tituladas y habitadas en forma regular y permanente por dichas comunidades
indígenas o negras.
También existe una consulta previa en materia de licencias ambientales o esta-
blecimiento de planes de manejo ambiental. El responsable del proyecto, obra o acti-
vidad que deba realizar consulta previa elaborará los estudios ambientales con la par-
ticipación de los representantes de las comunidades indígenas o negras. Para el caso
de las comunidades indígenas, con la participación de los representantes legales o las
autoridades tradicionales y frente a las comunidades negras con la participación de los
miembros de la junta del consejo comunitario o, en su defecto, con los líderes recono-
cidos por la comunidad de base.
El responsable del proyecto, obra o actividad acreditará con la presentación de
los estudios ambientales la forma y procedimiento en que vinculó a los representantes
de las comunidades indígenas y negras en la elaboración de los mismos, para lo cual
152 La consulta previa está prevista en el Convenio 169 de la OIT de 1989 en sus artículos 6º, 7º y 15, del cual
Colombia es signataria, el cual fue ratificado mediante la Ley 21 de 1991 y desarrollado posteriormente en
el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, reglamentada mediante el Decreto 1320 de 1998 y el Decreto Ley 200 de
2003. Tiene además asidero en los artículos 7º y 330 de la Constitución.
[ 303 ]
deberá enviarles invitación escrita. Transcurridos veinte (20) días de enviada la invita-
ción sin obtener respuesta de parte de los pueblos indígenas o comunidades negras, el
responsable del proyecto, obra o actividad informará al Ministerio del Interior para que
verifique dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación si existe
voluntad de participación de los representantes de dichas comunidades y lo informará
al interesado. En caso de que los representantes de las comunidades indígenas o negras
se nieguen a participar u omitan dar respuesta dentro de los términos antes previstos,
el interesado elaborará el estudio ambiental prescindiendo de tal participación. En rela-
ción con el componente socioeconómico y cultural, los estudios ambientales deberán
contener por lo menos lo siguiente:
•• En el diagnóstico ambiental de alternativas: características de la cultura de las
comunidades indígenas o negras. Este elemento se tendrá en cuenta por parte
de la autoridad ambiental para escoger la alternativa para desarrollar el estudio
de impacto ambiental.
•• En el estudio de impacto ambiental o plan de manejo ambiental:
‒‒ Características de la cultura de las comunidades indígenas o negras.
‒‒ Los posibles impactos sociales, económicos y culturales que sufrirán las co-
munidades indígenas o negras estudiadas con la realización del proyecto,
obra o actividad.
‒‒ Las medidas que se adoptarán para prevenir, corregir, mitigar, controlar o
compensar los impactos que hayan de ocasionarse.
13. Interponer la acción popular y de grupo

En desarrollo de lo previsto en el artículo 80 de la Constitución y la Ley 472 y la
1425 en su artículo 12, al personero le compete interponer estas acciones en beneficio
del bien común. Las acciones populares son los medios procesales para la protección
de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el
daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los
derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible.
Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural
o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma
causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La acción de grupo se
ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de
los perjuicios.
Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autori-
dades públicas o de los particulares que haya violado o amenace violar los derechos
[ 304 ]
e intereses colectivos. Es necesario tener en cuenta que cuando el derecho o interés

colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la Administración, no
será necesario interponer previamente los recursos administrativos como requisito
para intentar la acción popular. Así mismo, la acción popular se dirigirá contra el par-
ticular, persona natural o jurídica o la autoridad pública cuya actuación u omisión se
considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de
existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al
juez determinarlos.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos que
se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos,
acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desem-
peñen funciones administrativas, de conformidad con las disposiciones vigentes sobre
la materia; en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil. De las accio-
nes populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces
civiles de circuito; en segunda instancia, la competencia corresponderá a la sección
primera del tribunal contencioso administrativo o la sala civil del tribunal de distrito
judicial al que pertenezca el juez de primera instancia. Será competente el juez del
lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado, a elección del
actor popular. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a
prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda.
13.1. Derechos que protege

El personero debe tener en cuenta que estas acciones protegen derechos e in-
tereses colectivos, los cuales están definidos como tales en la Constitución, las leyes
ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia153. Entre
otros, son los relacionados con
153 El Consejo de Estado en la sentencia AP-099, con ponencia del Magistrado Germán Rodríguez
Villamizar, al referirse a la naturaleza jurídica de esta acción, consideró que “Las acciones popu-
lares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada
por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colecti-
vos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o
de los particulares. Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, no son únicamente
los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, y salubridad públicos, la moralidad
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el
artículo 4º de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución, las
leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia. Ahora bien, aunque
este mecanismo de defensa judicial busque la protección de los derechos e intereses colecti-
vos, no quiere decir que pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o plural,
[ 305 ]
•• El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitu-

ción, la ley y las disposiciones reglamentarias.
•• La moralidad administrativa.
•• La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de
los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales,
la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas si-
tuados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad
relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente.
•• El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.
•• La defensa del patrimonio público.
•• La defensa del patrimonio cultural de la nación.
•• La seguridad y salubridad públicas.
•• El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
•• La libre competencia económica.
•• El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
•• La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas,
biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos
nucleares o tóxicos.
del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto
para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo,
las acciones de grupo o de clase, del artículo 88 constitucional, desarrolladas en la Ley 472 de
1998, y la acción de reparación directa del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
La naturaleza de las acciones populares por tanto es preventiva, y por lo anterior, el inciso 2°
del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 establece que éstas ‘se ejercen para evitar el daño contin-
gente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible’ ”.
[ 306 ]
•• El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

•• La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respe-
tando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al
beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
•• Los derechos de los consumidores y usuarios.
13.2. Facilidades y requisitos de la demanda

El interesado podrá acudir ante el personero distrital o municipal o a la Defen-
soría del Pueblo para que se le colabore en la elaboración de su demanda o petición,
así como en los eventos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir. Donde
no exista juez del circuito o de lo contencioso administrativo, podrá presentarse la de-
manda ante cualquier juez civil municipal o promiscuo, quien dentro de los dos (2) días
siguientes deberá remitirla al funcionario competente. En el evento de comprometerse
grave y permanentemente uno o varios de los derechos amparados en la Ley 472, el juez
civil municipal o promiscuo deberá remitir de inmediato y por el medio más eficaz las
diligencias al juez competente.
En desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el pro-
cesal, el juez competente que reciba la acción popular tendrá la facultad de tomar las
medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o
suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos.
Para promover una acción popular se presentará una demanda o petición con
los siguientes requisitos:
•• La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado.
•• La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición.
•• La enunciación de las pretensiones.
•• La indicación de la personas natural o jurídica, o la autoridad pública presunta-
mente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible.
•• Las pruebas que pretenda hacer valer.
•• Las direcciones para notificaciones.
•• Nombre e identificación de quien ejerce la acción.
La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que

la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca
que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia, de oficio, ordenará
su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado.
[ 307 ]
13.3. Modelo de acción popular
Ciudad y fecha
Señor
Juez civil del circuito (si es acción popular contra un particular)
Tribunal Contencioso Administrativo (si es acción popular contra autoridad)
Ciudad
Ref.: Acción popular de __________________ contra__________________
Respetado señor Juez o Magistrado:
_____________________________, identificado con c. c. __________ de _________,

residente en la ciudad de ____________________, me permito manifestar que por medio del
presente escrito, interpongo acción popular contra _____________, para buscar la protección
de los derechos e intereses colectivos amenazados y vulnerados.
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS AMENAZADOS O VULNERADOS

EJEMPLO: el goce de un ambiente sano, de acuerdo a lo establecido en la Constitución,
la moralidad administrativa, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los
intereses de uso público, la defensa del patrimonio público…).
HECHOS
(Narración de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la petición)
PRETENSIONES
Enunciar la petición mediante la cual se pretende proteger o restablecer los derechos
vulnerados o amenazados. Igualmente, establecer si se ha de solicitar la indemnización
por el daño colectivo.
PRUEBAS
Indicar y aportar las que se deseen hacer valer: testimoniales, documentales, periciales
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Fundamento la presente acción en lo contemplado en la Ley 472 de 1998.
NOTIFICACIONES
Indicar dirección y teléfono donde se recibirán comunicaciones
ANEXOS
Indicar los documentos aportados con la solicitud.
Del señor Juez (o Magistrado), atentamente
Nombres y apellidos
cédula de ciudadanía
[ 308 ]
14. El personero frente a los servicios públicos

El artículo 365 de la Constitución señala que “Los servicios públicos son inheren-
tes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente
a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán
ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas,
o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vi-
gilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado,
mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, por
iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servi-
cios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de
dicha ley queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”. Los servicios públicos
domiciliarios son tenidos en cuenta como un derecho colectivo en cuanto se garantiza
su prestación como un medio para lograr un nivel de vida adecuado que permita el de-
sarrollo de las personas y de las comunidades y como tal se tornan en derecho. A su vez,
este derecho es mecanismo de garantía de otros derechos como son el derecho a gozar
de bienestar y calidad de vida, derecho a la igualdad real y derecho al libre ejercicio de
la personalidad. En la Constitución de 1991 se caracterizan como servicios públicos los
siguientes: seguridad social (artículo 48), atención de la salud y saneamiento básico
ambiental (artículo 49), administración de justicia (artículo 229), notariado y registro
(artículo 131) y educación (artículo 67).
De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 142, el Estado intervendrá en los servicios
públicos para los siguientes fines:
•• Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final
para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.
•• Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la
insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios.
•• Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua
•• Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando exis-
tan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que
así lo exijan.
•• Prestación eficiente.
•• Libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante.
•• Obtención de economías de escala comprobables.
•• Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participa-
ción en la gestión y fiscalización de su prestación.
[ 309 ]
•• Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos

de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.
14.1. Régimen de las empresas de servicios públicos en municipios

menores y zonas rurales
Las empresas de servicios públicos que operen exclusivamente en uno de los mu-
nicipios clasificados como menores según la ley y de acuerdo a reglamentación previa
de la comisión reguladora pertinente podrán:
•• Constituirse por medio de documento privado que debe cumplir con las estipu-
laciones del artículo 110 del Código de Comercio en lo pertinente y funcionar
con dos o más socios.
•• Los títulos representativos de capital que expidan podrán ser objeto de endoso
en administración para celebrar respecto a ellos el contrato de depósito de va-
lores, prescindiendo de si están o no inscritos en el Registro Nacional de Valores.
Es deber de los alcaldes, personeros e inspectores de policía custodiar temporal-

mente, por petición de los tenedores, los títulos referidos anteriormente y atender las
instrucciones de los tenedores para facilitar su depósito en una sociedad administra-
dora de depósitos centrales de valores. Los mismos funcionarios tomarán las medidas
que les permitan verificar la legitimidad, integridad y autenticidad de los valores que se
les encomienden y expedirán el correspondiente recibo de constancia, con copia para
los tenedores y su archivo.
14.2. Control social de los servicios públicos domiciliarios

En desarrollo del artículo 369 de la Constitución Política y de conformidad con
lo señalado en el artículo 10 de la Ley 689, en todos los municipios deberán existir ‘co-
mités de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios’ compuestos
por usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno (1) o más de los servicios
públicos a los que se refiere la Ley 142, sin que por el ejercicio de sus funciones se cau-
sen honorarios. La iniciativa para la conformación de los comités corresponde a los
usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales. El número mínimo de miembros de
los comités será el que resulte de dividir la población del respectivo municipio o distrito
por diez mil (10.000), pero no podrá ser inferior a cincuenta (50). Para el distrito capital
el número mínimo será de doscientos (200).
Para ser miembro de un ‘comité de desarrollo y control social’, se requiere ser
usuario, suscriptor o suscriptor potencial del respectivo servicio público domiciliario
que vaya a vigilar, lo cual se acreditará ante la asamblea de constitución del correspon-
diente comité con el último recibo de cobro, o en el caso de los suscriptores potencia-
[ 310 ]
les, con la solicitud debidamente radicada en la empresa de que se trate o con cons-
tancia de residencia expedida por la autoridad competente para el caso de los usuarios
cuando no dispongan de recibo. Igualmente, se requiere haber asistido y figurar en el
listado de asistentes a la asamblea de constitución del comité o de cualquiera de las
sucesivas asambleas de usuarios.
La participación de un usuario, suscriptor o de un suscriptor potencial en to-
das las asambleas y deliberaciones de un ‘comité de desarrollo y control social’ será
personal e indelegable. Los comités se darán su propio reglamento y se reunirán en el
día, lugar y hora que acuerden sus miembros según registro firmado por los asistentes
que debe quedar en el acta de la reunión; el período de los miembros del comité será
de dos (2) años, pero podrán continuar desempeñando sus funciones mientras se
renueva.
Una vez constituido un comité, es deber de las autoridades municipales y de
las empresas de servicios públicos domiciliarios ante quienes solicite inscripción reco-
nocerlo como tal, para lo cual se verificará, entre otras cosas, que un mismo usuario,
suscriptor o suscriptor potencial no pertenezca a más de un comité de un mismo ser-
vicio público domiciliario. Será causal de mala conducta para los alcaldes municipales
y los funcionarios de las empresas prestadoras no reconocerlos dentro de los términos
definidos en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994; igualmente, vencido el término se
entenderá que el comité ha sido inscrito y reconocido.
Cada uno de los comités elegirá entre sus miembros para un período un ‘vocal de
control’, quien actuará como representante del comité ante la prestadora de servicios
públicos domiciliarios que vaya a vigilar la organización, ante las entidades territoriales
y ante las autoridades nacionales en lo que tiene que ver con dichos servicios públicos
y podrá ser removido en cualquier momento por el comité, por decisión mayoritaria
de sus miembros.
El período de los vocales de control será de dos (2) años, pero podrán continuar
en ejercicio de sus funciones hasta tanto se realice nueva elección. La constitución de
los comités y las elecciones de sus juntas directivas podrán impugnarse ante el per-
sonero del municipio donde se realicen. Las decisiones de este serán apelables ante la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En las elecciones, será causal de
mala conducta para cualquier servidor público y en general para cualquier funcionario
de una persona prestadora de uno o varios de los servicios públicos a que se refiere la
ley 142, entorpecer o dilatar la elección, coartar la libertad de los electores o intervenir
de cualquier manera a favor o en contra de los candidatos. Corresponderá al alcalde de
cada municipio o distrito velar por la conformación de los comités, quien garantizará
que tres (3) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 142 exista en su
municipio por lo menos un comité.
[ 311 ]
Con el fin de asegurar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización

de las empresas de servicios públicos domiciliarios, los comités de desarrollo y control
social de los servicios públicos domiciliarios ejercerán las siguientes funciones especiales:
•• Proponer a las empresas de servicios públicos domiciliarios los planes y progra-
mas que consideren necesarios para resolver las deficiencias en la prestación de
los servicios públicos domiciliarios.
•• Procurar que la comunidad aporte los recursos necesarios para la expansión o
el mejoramiento de los servicios públicos domiciliarios, en concertación con las
empresas de servicios públicos domiciliarios y los municipios.
•• Solicitar la modificación o reforma de las decisiones que se adopten en materia
de estratificación.
•• Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el municipio con
sus recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos; examinar los crite-
rios y mecanismos de reparto de esos subsidios; y proponer las medidas que sean
pertinentes para el efecto.
14.3. Defensa del usuario

El Decreto 1842 de 1991 es el Estatuto Nacional de los Usuarios de Servicios Pú-
blicos; el personero debe propugnar su estricto cumplimiento. La Ley 142 de 1994 se-
ñala sus derechos en el artículo 9º y en el artículo 54 se señalan como derechos, entre
otros, los siguientes:
•• Derecho a los servicios públicos domiciliarios y a su prestación (artículos 3º y 4º
Decreto 1842 de 1991).
•• Derecho a la participación de los usuarios (Constitución Política, artículos 78 y
369; Ley 142 de 1994, artículos 62, 65 y 80).
•• Derecho a la medición de consumos reales, con instrumentos técnicos apropia-
dos y dentro de los plazos y términos que sean fijados (artículo 9º, Ley 142 de
1994).
•• Derecho de propiedad sobre los medidores y contadores (artículo 9º, Decreto
1842 de 1991).
•• Derecho a elegir libremente al prestador del servicio (Ley 142 de 1994, artículo 9º).
•• Derecho a obtener mayor calidad y cantidad de bienes o servicios, siempre que
ello no perjudique a terceros (Ley 142 de 1994, artículo 9º).
•• Derecho a la información (Ley 142 de 1994, artículo 9º).
•• Derecho a recibir la cuenta de cobro oportunamente (Decreto 1842 de 1991,
artículo 12).
•• Derecho a que las empresas realicen una facturación justa y oportuna (artículo
12, Decreto 1842 de 1991).
[ 312 ]
•• Derecho a presentar peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servi-

cios públicos (artículo 152, Ley 142 de 1994, y artículo 44, Decreto 1842 de 1991).
•• Derecho a que no se le exija el pago de las cuentas de cobro como requisito para
atender un reclamo (artículo 48, Decreto 1842 de 1991).
•• Derecho a que no se le suspenda el servicio hasta tanto se le hayan practicado las
visitas y pruebas de carácter técnico que se requieran y en las cuales se originó la
reclamación (artículo 48, Decreto 1842 de 1991).
•• Derecho a ser asesorado en las reclamaciones (Decreto 1842 de 1991, artículo 54,
y artículo 157, Ley 142 de 1991).
•• Derecho a cobro individual (Decreto 1842 de 1991, artículo 18) 3.3.2.3.15. Dere-
cho a recibir copia de la lectura y la fecha de la misma (artículo 29, Decreto 1842
de 1991).
•• Derecho a solicitar asesoría técnica sin costo, para la revisión de los equipos de
medida e instalaciones internas (artículo 31, Decreto 1842 de 1991).
•• Derecho a sistemas de revisión previa de la facturación (Decreto 1842 de 1991,
artículo 40).
•• Derecho a una estratificación única para todos los servicios (Ley 142 de 1994 y
Decreto 2220 de 1993).
Todas las empresas de servicios públicos domiciliarios dispondrán de una oficina

encargada de recibir, atender, tramitar y resolver las quejas y reclamos que presenten sus
usuarios o suscriptores, creada de conformidad con las normas que regulen su régimen
jurídico. Estas oficinas llevarán una relación detallada de todas las quejas y reclamos
presentados que incluya: el motivo de la queja o reclamo, la fecha en que se presentó,
el medio que se utilizó para presentarla, el tiempo que le tomó a la empresa resolver
sobre la misma y la respuesta que se dio al suscriptor o usuario. Esta información estará
disponible en todo momento para consulta de las personas naturales o jurídicas que lo
soliciten, y en particular de la autoridad competente para vigilar y regular la prestación
de los servicios públicos domiciliarios, la Superintendencia de Industria y Comercio, la
Procuraduría General de la Nación y las personerías municipales o distritales.
Las personerías municipales o distritales deberán asesorar a los suscriptores o
usuarios que les soliciten personalmente, en el procedimiento de reclamación, median-
te la elaboración de un formato de reclamos o el diligenciamiento del mismo, el seña-
lamiento de los trámites o pasos necesarios, la información adicional requerida para
hacer uso del derecho al recamo y la vigilancia de la conducta de los funcionarios de las
empresas y del procedimiento llevado a cabo para resolver el reclamo.
El personero también debe observar por los derechos de los consumidores, pre-
vistos en la Ley 1480 o Estatuto del Consumidor, el cual establece que tendrán como
[ 313 ]
derechos y deberes generales los consumidores y usuarios, sin perjuicio de los que les
reconozcan leyes especiales, los siguientes:
•• Derecho a recibir productos de calidad: Recibir el producto de conformidad con
las condiciones que establece la garantía legal, las que se ofrezcan y las habituales
del mercado.
•• Derecho a la seguridad e indemnidad: Derecho a que los productos no causen
daño en condiciones normales de uso y a la protección contra las consecuencias
nocivas para la salud, la vida o la integridad de los consumidores.
•• Derecho a recibir información: Obtener información completa, veraz, transpa-
rente, oportuna, verificable, comprensible, precisa e idónea respecto de los pro-
ductos que se ofrezcan o se pongan en circulación, así como sobre los riesgos que
puedan derivarse de su consumo o utilización, los mecanismos de protección de
sus derechos y las formas de ejercerlos.
•• Derecho a recibir protección contra la publicidad engañosa.
•• Derecho a la reclamación: Reclamar directamente ante el productor, proveedor o
prestador y obtener reparación integral, oportuna y adecuada de todos los daños
sufridos, así como tener acceso a las autoridades judiciales o administrativas para
el mismo propósito, en los términos de la Ley 1480. Las reclamaciones podrán
efectuarse personalmente o mediante representante o apoderado.
•• Protección contractual: Ser protegido de las cláusulas abusivas en los contratos
de adhesión, en los términos de la Ley 1480.
•• Derecho de elección: Elegir libremente los bienes y servicios que requieran los
consumidores.
•• Derecho a la participación: Organizarse y asociarse para proteger sus derechos e
intereses, elegir a sus representantes, participar y ser oídos por quienes cumplan
funciones públicas en el estudio de las decisiones legales y administrativas que les
conciernen, así como a obtener respuesta a sus peticiones.
•• Derecho de representación: Los consumidores tienen derecho a hacerse repre-
sentar por sus organizaciones o por los voceros autorizados por ellas para la so-
lución de las reclamaciones sobre consumo de bienes y servicios y de las contra-
venciones a la Ley 1480.
•• Derecho a informar: Los consumidores, sus organizaciones y las autoridades pú-
blicas tendrán acceso a los medios masivos de comunicación para informar, di-
vulgar y educar sobre el ejercicio de los derechos de los consumidores.
•• Derecho a la educación: Los ciudadanos tienen derecho a recibir educación so-
bre los derechos de los consumidores, formas de hacer efectivos sus derechos y
demás materias relacionadas.
•• Derecho a la igualdad: Ser tratados equitativamente y de manera no discriminatoria.
[ 314 ]
15. Funciones del personero frente a la población

carcelaria
Las condiciones generales en los establecimientos carcelarios en Colombia hoy
son subhumanas y violatorias de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y de otros instrumentos internacionales relevantes. En la práctica, el sistema carcelario
en Colombia está superado por la superpoblación carcelaria. Además, se ha mostra-
do incapaz de separar procesados de condenados, de crear condiciones de seguridad
mínima para evitar la criminalidad en los propios establecimientos y de diseñar y eje-
cutar programas efectivos de rehabilitación. Contribuyen a esta situación la rigidez de
la legislación penal, la lentitud judicial y la falta de utilización de medidas preventivas
diferentes a la prisión y de las alternativas para el cumplimiento de las sentencias.
La Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y los personeros
municipales y distritales deberán constatar mediante visitas mensuales a los estableci-
mientos de reclusión el estado general de los mismos y de manera especial el respeto
de los derechos humanos, la atención y el tratamiento a los internos, las situaciones
jurídicas especiales y el control de las fugas ocurridas, fenómenos de desaparición o de
trato cruel, inhumano o degradante. En todo caso deberán observar que se cumplan
los siguientes principios:
•• Legalidad. Toda persona es libre. Nadie puede ser sometido a prisión o arresto ni de-
tenido, sino en virtud de mandamiento escrito proferido por autoridad judicial com-
petente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley.
•• Igualdad. Se prohíbe toda forma de discriminación por razones de sexo, raza, ori-
gen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Lo anterior
no obsta para que se puedan establecer distinciones razonables por motivos de
seguridad, de resocialización y para el cumplimiento de la sentencia y de la polí-
tica penitenciaria y carcelaria.
•• Penas y medidas de seguridad. Nadie podrá ser sometido a pena o medida de
seguridad que no esté previamente establecida por ley vigente. Son penas priva-
tivas de la libertad personal las previstas en la ley para los imputables, como la
prisión y el arresto. Son medidas de seguridad las aplicables a los inimputables
conforme al Código Penal.
•• Respeto a la dignidad humana. En los establecimientos de reclusión prevalecerá
el respeto a la dignidad humana, a las garantías constitucionales y a los derechos
humanos universalmente reconocidos. Se prohíbe toda forma de violencia síqui-
ca, física o moral.
•• Penas proscritas. Prohibiciones. No habrá pena de muerte. Se prohíben las penas
de destierro, prisión perpetua y confiscación. Nadie será sometido a desaparición
forzada, torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
[ 315 ]
•• Motivos de la privación de la libertad. La privación de la libertad obedece al cum-

plimiento de pena, a detención preventiva o a captura legal.
•• Legalización de la captura y la detención. Nadie podrá permanecer privado de la
libertad en un establecimiento de reclusión señalado por la ley sin que se legalice
su captura o su detención preventiva, en los términos previstos en el Código de
Procedimiento penal. Respecto de la persona aprehendida, el director del esta-
blecimiento carcelario deberá verificar la existencia de mandamiento escrito de
la autoridad judicial que ordene mantenerla privada de la libertad con las forma-
lidades legales, la indicación de los motivos de la captura y de la fecha en que esta
se hubiere producido. Asimismo, procederá a ordenar su registro en los términos
señalados en el reglamento general.
•• Funciones y finalidad de la pena y de las medidas de seguridad. La pena tiene fun-
ción protectora y preventiva, pero su fin fundamental es la resocialización. Las
medidas de seguridad persiguen fines de curación, tutela y rehabilitación.
•• Finalidad del tratamiento penitenciario. El tratamiento penitenciario tiene la fi-
nalidad de alcanzar la resocialización del infractor de la ley penal mediante el
examen de su personalidad y a través de la disciplina, el trabajo, el estudio, la for-
mación espiritual, la cultura, el deporte y la recreación, bajo un espíritu humano
y solidario.
•• Finalidad de la detención preventiva. La detención preventiva tiene por objeto
asegurar la comparecencia de los imputados al proceso penal, la conservación
de la prueba y la protección de la comunidad, en especial de las víctimas, y la
efectividad de la pena impuesta.
Los establecimientos de reclusión destinarán una oficina especialmente adecua-

da para el cumplimiento de estos fines. La Defensoría del Pueblo rendirá cada año una
memoria sobre el particular al Congreso de la República; asimismo, informará sobre las
denuncias penales y disciplinarias y de sus resultados. Copia de esta memoria el Defen-
sor del Pueblo la enviará al Ministerio del Interior y de Justicia.
Señala el artículo 118 de la Ley 65 de 1993 o Código Carcelario que en cada esta-
blecimiento de reclusión funcionará un consejo de disciplina. El reglamento general de-
terminará su composición y funcionamiento. En todo caso, de él hará parte el personero
municipal o su delegado y un interno con su respectivo suplente de lista presentada por
los reclusos al director del establecimiento para su autorización, previa consideración
del delito y de la conducta observada por los candidatos. La elección se organizará de
acuerdo con las normas internas.
[ 316 ]
16. Obligación de la protección y del restablecimiento

de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes
Reitera el Código de la Infancia y la Adolescencia en su artículo 95 que el minis-
terio público está integrado por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo y las personerías distritales y municipales, y tendrá a su cargo, además de las
señaladas en la Constitución Política y en la ley, las siguientes funciones:
•• Promover, divulgar, proteger y defender los derechos humanos de la infancia en
las instituciones públicas y privadas con énfasis en el carácter prevalente de sus
derechos, de su interés superior y sus mecanismos de protección frente a amena-
zas y vulneraciones.
•• Promover el conocimiento y la formación de los niños, las niñas y los adolescen-
tes para el ejercicio responsable de sus derechos.
•• Tramitar de oficio o por solicitud de cualquier persona las peticiones y quejas
relacionadas con amenazas o vulneraciones de derechos de los niños, las niñas y
los adolescentes y su contexto familiar, y abogar en forma oportuna, inmediata e
informal porque la solución sea eficaz y tenga en cuenta su interés superior y la
prevalencia de los derechos.
•• Hacer las observaciones y recomendaciones a las autoridades y a los particulares
en caso de amenaza o violación de los derechos humanos de los niños, las niñas
y los adolescentes.
Las personerías distritales y municipales deberán vigilar y actuar en todos los proce-
sos judiciales y administrativos de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas
y los adolescentes en aquellos municipios en los que no haya procuradores judiciales de
familia. Así mismo, deberán inspeccionar, vigilar y controlar a los alcaldes para que dispon-
gan en sus planes de desarrollo el presupuesto que garantice los derechos y los programas
de atención especializada para su restablecimiento. Los procuradores judiciales de familia
obrarán en todos los procesos judiciales y administrativos en defensa de los derechos de los
niños, niñas y adolescentes y podrán impugnar las decisiones que se adopten.
El restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes es
responsabilidad del Estado en su conjunto a través de las autoridades públicas, quienes
tienen la obligación de informar, oficiar o conducir a la policía, las defensorías de fami-
lia, las comisarías de familia o, en su defecto, los inspectores de policía o las personerías
municipales o distritales a todos los niños, las niñas o los adolescentes que se encuen-
tren en condiciones de riesgo o vulnerabilidad. Cuando esto ocurra, la autoridad com-
petente deberá asegurarse de que el Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice
su vinculación a los servicios sociales. Se entiende por restablecimiento de los derechos
de los niños, las niñas y los adolescentes, de conformidad con el artículo 50 de Ley 1098
[ 317 ]
de 2006, la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y la capacidad para

hacer un ejercicio efectivo de los derechos que les han sido vulnerados.
Para los efectos del Código de la Infancia y la Adolescencia o Ley 1098 de 2006, se
entiende por vigilancia y control las acciones de supervisión, policivas, administrativas y
judiciales encaminadas a garantizar el cumplimiento de las funciones y obligaciones para
la garantía y restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes y
su contexto familiar y prevenir su vulneración a través del seguimiento de las políticas pú-
blicas y de la evaluación de la gestión de los funcionarios y de las entidades responsables.
Los objetivos de la inspección, la vigilancia y el control son asegurar que las auto-
ridades competentes cumplan sus funciones en los ámbitos nacional, departamental,
distrital y municipal para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescen-
tes y su contexto familiar; asegurar que reciban la protección integral necesaria para el
restablecimiento de sus derechos; disponer la adecuada distribución y utilización de
los recursos destinados al cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de
infancia, adolescencia y familia, y verificar que las entidades responsables de garantizar
y restablecer los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes cumplan de manera
permanente con el mejoramiento de su calidad de vida y las de sus familias.
De conformidad con las competencias que les asignan la Constitución y las leyes,
ejercerán la función de inspección, vigilancia y control
•• La Procuraduría General de la Nación, que ejercerá las funciones asignadas por
intermedio de la procuraduría delegada para la defensa de los derechos de la
infancia, la adolescencia y la familia, la cual a través de las procuradurías judicia-
les ejercerá las funciones de vigilancia superior, prevención, control de gestión e
intervención ante las autoridades administrativas y judiciales, tal como lo esta-
blecen la Constitución Política y la ley.
•• La Contraloría General de la República, que ejercerá las funciones a que hace re-
ferencia el Código de la Infancia y la adolescencia mediante el control posterior
y selectivo del manejo de las finanzas, la gestión y los resultados de las políticas,
programas y proyectos relacionados con la infancia, la adolescencia y la familia,
de conformidad con los objetivos y principios de esta ley.
•• La Defensoría del Pueblo, que ejercerá las funciones señaladas en el Código de la
Infancia y la Adolescencia a través de la defensoría delegada para los derechos
de la niñez, la juventud y las mujeres mediante la divulgación, protección, pro-
moción de derechos y el seguimiento a las políticas públicas que comprometan
derechos humanos de los niños, las niñas y los adolescentes, como lo establecen
la Constitución Política y la ley.
•• Las personerías distritales y municipales.
[ 318 ]
•• Las entidades administrativas de inspección y vigilancia.

•• La sociedad civil organizada. En desarrollo del principio de corresponsabilidad,
las organizaciones sociales especializadas como las veedurías ciudadanas o cual-
quier otra forma de organización de la ciudadanía participarán en el seguimiento
y vigilancia de las políticas públicas y de las acciones y decisiones de las autorida-
des competentes. Las autoridades nacionales y territoriales deben garantizar que
esta función se cumpla.
Es muy importante que el personero tenga en cuenta que mediante Resolución

047 de 2008, expedida por el Procurador General de la Nación como jefe máximo del
ministerio público, artículo 118 de la Constitución, se asignan funciones a los persone-
ros delegados para la vigilancia de los derechos humanos, la protección de la familia y
del menor en donde esa delegada no exista, para que actúen como representantes del
ministerio público en los procesos administrativos y en el sistema de responsabilidad
penal para adolescentes, de conformidad con el Código de la Infancia y la Adolescen-
cia –Ley 1098 de 2006–. Los artículos de esta resolución se transcriben a continuación:
“Artículo 1º. Disponer que allí donde existan los personeros delegados para la vi-
gilancia de los derechos humanos, protección de la familia y del menor y, a personeros
municipales, actúen como representantes del ministerio público, ejerzan las funciones
propias de su cargo e intervengan en calidad de sujetos procesales en los procesos ad-
ministrativos de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adoles-
centes que adelantan las comisarías de familia, en las ciudades capitales o sedes de
distrito judicial, no obstante existan procuradores judiciales en asuntos de familia.
Artículo 2º. Disponer que los personeros delegados para la vigilancia de los dere-
chos humanos, protección de la familia y del menor y personeros municipales, actúen
como representantes del ministerio público, ejerzan las funciones propias de su cargo e
intervengan en calidad de sujetos procesales, en los procesos adelantados en el sistema
de responsabilidad penal para adolescentes, en las ciudades capitales o sedes de distrito
judicial, en coordinación con la procuraduría delegada para la defensa de los derechos
de la infancia, la adolescencia y la familia”.
17. Ejercer veeduría sobre las sesiones virtuales de los

concejos municipales
La Ley 1148 de 2007 estableció que cuando la Presidencia del concejo municipal,
por acto motivado, declare que por razones de orden público, intimidación o amena-
za no es posible que algunos miembros de los concejos municipales y distritales con-
[ 319 ]
curran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial.

Para tal fin, los miembros del concejo podrán deliberar y decidir por comunicación
simultánea o sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de
telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Inter-
net, conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los
concejales. En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones
en los mismos términos establecidos anteriormente. Los mismos medios podrán em-
plearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas
sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información o
elementos de juicio útiles para las decisiones de los concejos municipales y distritales.
Por su parte, la Ley 1551 en su artículo 24 estableció que cada concejo deberá
expedir un acto administrativo que especifique los requisitos que debe cumplir para el
uso de estos medios. El personero servirá como veedor y verificará el uso proporcional,
justificado y adecuado de los medios tecnológicos. Los actos administrativos que auto-
ricen la concurrencia de algún concejal a las sesiones de manera no presencial deberán
ser comunicados al personero dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición.
18. Fomentar el control social de la gestión pública

El personero municipal debe fomentar y apoyar el control social de la gestión
pública y las veedurías ciudadanas. La Ley 850 de 2003 reglamentó las veedurías ciuda-
danas, las cuales son un mecanismo democrático de representación que les permite a
los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la
gestión pública respecto a las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electo-
rales, legislativas y órganos de control, así como sobre las entidades públicas o privadas,
organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen
en el país encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la pres-
tación de un servicio público. Dicha vigilancia se ejerce cuando en un proyecto, obra o
programa se utilizan de manera total o parcial recursos públicos.
Los representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de la
ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público
deben –por iniciativa propia u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una
organización civil– informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de
un medio de amplia difusión, para que ejerza la vigilancia correspondiente.
18.1. Objetivos de las veedurías ciudadanas

Los objetivos de las veedurías ciudadanas son:
•• Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupción en la gestión pública
y la contratación estatal.
[ 320 ]
•• Fortalecer los procesos de participación ciudadana y comunitaria en la toma de

decisiones, en la gestión de los asuntos que les atañen y en el seguimiento y con-
trol de los proyectos de inversión.
•• Apoyar las labores de las personerías municipales en la promoción y fortaleci-
miento de los procesos de participación ciudadana y comunitaria.
•• Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de la acción pú-
blica.
•• Propender al cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la fun-
ción pública.
•• Entablar una relación constante entre los particulares y la Administración por
ser este un elemento esencial para evitar los abusos de poder y la parcialización
excluyente de los gobernantes.
•• Democratizar la Administración Pública.
•• Promocionar el liderazgo y la participación ciudadana.
Las veedurías deben regirse por unos principios, los cuales son:
Democratización: Deben obrar en su organización y funcionamiento en forma
democrática y participativa, definiendo claramente que sus integrantes tienen iguales
derechos y obligaciones y que las decisiones se tomarán preferentemente por consenso
o en su defecto por mayoría absoluta de votos.
Autonomía: Se constituyen y actúan por la libre iniciativa de los ciudadanos, go-
zan de plena autonomía frente a todas las entidades públicas y frente a los organismos
institucionales de control. Por consiguiente, los veedores ciudadanos no dependen de
ellas ni son pagados por ellas. Los veedores no son funcionarios públicos.
Transparencia: A fin de garantizar el ejercicio de los derechos, deberes, instru-
mentos y procedimientos consagrados en la ley, la gestión del Estado y de las veedurías
debe asegurar el libre acceso de todas las personas a la información y documentación
relativas a las actividades de interés colectivo.
Igualdad: El acceso de las veedurías a los espacios de participación en el control
de la gestión pública, así como la utilización por ellas de los instrumentos normativos,
se hará siempre en condiciones de igualdad y de respeto a la diversidad.
Responsabilidad: La participación de las veedurías en la gestión pública se fun-
damenta en la colaboración de los particulares, sus organizaciones y las autoridades
públicas en el cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, el ejercicio de los derechos
y deberes que a cada uno le son propios conlleva la obligación de responder en cada
caso frente a sus miembros, la sociedad y el Estado.
Eficacia: Los derechos, deberes, instrumentos y procedimientos establecidos por
la ley deben contribuir a la adecuación de las acciones públicas, a la satisfacción de las
necesidades colectivas y al logro de los fines del Estado social de derecho.
[ 321 ]
Objetividad: La actividad de las veedurías debe guiarse por criterios objetivos que
impriman certeza a sus conclusiones y recomendaciones y las alejen de toda posible
actitud parcializada o discriminatoria.
Legalidad: Ya sea en acciones emprendidas en forma directa o en acciones ade-
lantadas con el concurso de órganos públicos de control, las acciones de las veedurías
ciudadanas se deben realizar de conformidad con los medios, recursos y procedimien-
tos que ofrecen las leyes y los estatutos de la entidad, en el caso de las organizaciones
de la sociedad civil.
18.2. Funciones de las veedurías

Aspectos fundamentales en la vigilancia ejercida por la veeduría ciudadana son la
correcta aplicación de los recursos públicos; la forma como estos se asignen conforme a
las disposiciones legales y a los planes, programas y proyectos debidamente aprobados;
el cumplimiento del cometido; los fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios; la ca-
lidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas; la contratación pública
y la diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado en las
distintas áreas de gestión que se les ha encomendado.
Las veedurías ejercen vigilancia preventiva y posterior del proceso de gestión ha-
ciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan el pro-
grama, proyecto o contrato y ante los organismos de control del Estado para mejorar la
eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios públicos.
Las veedurías ciudadanas tienen como funciones las siguientes:

•• Vigilar los procesos de planeación, para que conforme a la Constitución y la ley se
ofrezca participación a la comunidad.
•• Vigilar que en la asignación de los presupuestos se prevea prioritariamente la
solución de necesidades básicas insatisfechas según criterios de celeridad, equi-
dad, y eficacia.
•• Vigilar que el proceso de contratación se realice de acuerdo con los criterios legales.
•• Vigilar y fiscalizar la ejecución y calidad técnica de las obras, programas e inver-
siones en el correspondiente nivel territorial.
•• Recibir los informes, observaciones y sugerencias que presenten los ciudadanos y
organizaciones en relación con las obras o programas que son objeto de veeduría.
•• Solicitar a interventores, supervisores, contratistas, ejecutores, autoridades con-
tratantes y demás autoridades concernientes los informes, presupuestos, fichas
técnicas y demás documentos que permitan conocer el cumplimiento de los res-
pectivos programas, contratos o proyectos.
[ 322 ]
•• Comunicar a la ciudadanía, mediante asambleas generales o en reuniones, los

avances de los procesos de control o vigilancia que estén desarrollando.
•• Remitir a las autoridades correspondientes los informes que se desprendan de
la función de control y vigilancia en relación con los asuntos que son objeto de
veeduría.
•• Denunciar ante las autoridades competentes los hechos o actuaciones irregula-
res de los funcionarios públicos.
•• Intervenir en audiencias públicas en los casos y términos contemplados en la ley.
•• Denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y omisiones
de los servidores públicos y de los particulares que ejerzan funciones públicas
que constituyan delitos, contravenciones, irregularidades o faltas en materia de
contratación estatal y en general en el ejercicio de funciones administrativas o en
la prestación de servicios públicos.
•• Utilizar los demás recursos, procedimientos e instrumentos que leyes especiales
consagren para tal efecto (derechos de petición y ejercer ante los jueces de la
república todas las acciones pertinentes).
•• Las veedurías ejercen la vigilancia en los ámbitos nacional, departamental, muni-
cipal y demás entidades territoriales y sobre entidades de cualquier nivel o sector
de la Administración y sobre particulares y organizaciones no gubernamentales
que cumplan funciones públicas, de acuerdo con las materias que interesen a
aquellas, de conformidad con su acta de constitución, sin importar el domicilio
en el que se hubiere inscrito.
18.3. Integración de las veedurías ciudadanas

Todos los ciudadanos –en forma plural o a través de organizaciones civiles como
organizaciones comunitarias, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad
común, no gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley– po-
drán constituir veedurías ciudadanas.
Para conformar las veedurías, los ciudadanos deben elegir de forma democráti-
ca a los veedores, luego deben elaborar un documento o acta de constitución donde
conste el nombre de los integrantes, documento de identidad, el objeto de la vigilancia,
nivel territorial, duración y lugar de residencia. La inscripción de este documento se
realiza ante las personerías municipales o distritales o ante las cámaras de comercio, las
que deben llevar registro público de las veedurías inscritas en su jurisdicción.
Las restricciones para ejercer como veedor son las siguientes:
•• Ser contratista, interventor, proveedor o trabajador adscrito a la obra, contrato o
programa objeto de veeduría, o tener algún interés patrimonial directo o indirec-
[ 323 ]
to en su ejecución. Tampoco podrán ser veedores quienes hayan laborado dentro

del año anterior en la obra, contrato o programa objeto de veeduría.
•• Quienes estén vinculados por matrimonio, unión permanente o parentesco den-
tro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil con el
contratista, interventor, proveedor o trabajadores adscritos a la obra, contrato o
programa, así como los servidores públicos que tengan la participación directa o
indirecta en su ejecución.
•• Cuando sean trabajadores o funcionarios públicos municipales, departamentales
o nacionales cuyas funciones estén relacionadas con la obra, contrato o progra-
ma sobre el cual se ejercen veeduría.
•• En ningún caso podrán ser veedores los ediles, concejales, diputados y congresistas.
•• Quienes tengan vínculos contractuales o extracontractuales, o participen en or-
ganismos de gestión de la ONG, gremio o asociación comprometidos en el pro-
ceso objeto de la veeduría.
•• En el caso de organizaciones, haber sido cancelada o suspendida su inscripción
en el registro público, haber sido condenado penal o disciplinariamente, salvo
por los delitos políticos o culposos, o sancionado con destitución, en el caso de
los servidores públicos.
18.4. Derechos y deberes de las veedurías ciudadanas

Son derechos:
•• Conocer las políticas, proyectos, programas, contratos, recursos presupuestales
asignados, metas físicas y financieras, procedimientos técnicos y administrativos
y los cronogramas de ejecución previstos para los mismos desde el momento de
su iniciación.
•• Solicitar al funcionario de la entidad pública o privada responsable del programa,
contrato o proyecto la adopción de los mecanismos correctivos y sancionatorios
del caso cuando en su ejecución no cumpla con las especificaciones correspon-
dientes o se causen graves perjuicios a la comunidad.
•• Obtener de los supervisores, interventores, contratistas y de las entidades contra-
tantes la información que permita conocer los criterios que sustentan la toma de
decisiones relativa a la gestión fiscal y administrativa.
•• La información solicitada por las veedurías es de obligatoria respuesta.
Son deberes:
•• Recibir informes, observaciones y sugerencias que presenten los particulares, las
comunidades organizadas, las organizaciones civiles y las autoridades en relación
con las obras, programas y actividades objeto de veeduría.
[ 324 ]
•• Comunicar a la ciudadanía, a través de informes presentados en asambleas gene-

rales o reuniones similares de los habitantes y de las organizaciones de la comu-
nidad, los avances en los procesos de control y vigilancia que estén realizando.
•• Definir su propio reglamento de funcionamiento y los mecanismos de regulación
del comportamiento de sus miembros.
•• Inscribirse en el registro de las personerías municipales y distritales o cámaras de
comercio.
•• Realizar audiencias públicas para rendir informes de control preventivo y poste-
rior ejercido por la veeduría y solicitar información de las entidades oficiales o
privadas que ejecuten recursos del Estado o prestan un servicio público.
•• Informar a las autoridades sobre los mecanismos de financiación y el origen de
los recursos con que cuentan para realizar dicha vigilancia.
•• A las veedurías ciudadanas les está prohibido, sin el concurso de autoridad com-
petente, retrasar, impedir el desarrollo o suspender los programas, proyectos o
contratos objeto de la vigilancia.
18.5. Instituciones y mecanismos de apoyo a las veedurías ciudadanas

Los diferentes tipos de veedurías que se organicen a nivel nacional o de las entida-
des territoriales pueden establecer entre sí mecanismos de comunicación, información,
coordinación y colaboración, permitiendo el establecimiento de acuerdos sobre pro-
cedimientos y parámetros de acción, coordinación de actividades y aprovechamiento
de experiencias en su actividad y funcionamiento, procurando la formación de una red
con miras a fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y fiscali-
zación. La inscripción y reconocimiento de las redes de veedurías se harán igualmente
ante la cámara de comercio de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las
veedurías que conforman la red.
La red institucional de apoyo a las veedurías ciudadanas. La Procuraduría Ge-
neral de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo
y el Ministerio del Interior deben prestar apoyo a las veedurías ciudadanas y a las
redes que las agrupan en todo lo relativo al apoyo legal y a la promoción de la
vigilancia; para tal efecto podrán acordar acciones conjuntas mediante convenios
interadministrativos.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, como parte del mejo-
ramiento de la gestión pública en el orden nacional, debe diseñar metodologías de
evaluación de la gestión pública orientadas a facilitar el ejercicio de la vigilancia por
parte de las veedurías ciudadanas y de las redes que las agrupan, y suministrará la
información pertinente sobre los planes institucionales y la evaluación del Estatuto
Anticorrupción.
[ 325 ]
La Escuela Superior de Administración Pública es la institución de apoyo en el

sistema para la organización de los programas de capacitación que demanden las vee-
durías ciudadanas y las redes que las agrupan.
Los organismos de planeación en sus diferentes niveles y ámbitos de acción suminis-
tran la información sobre los planes, programas y proyectos adoptados y organizarán
sesiones amplias de explicación o instrumentos masivos de divulgación sobre los recur-
sos asignados, beneficiarios y metodologías de seguimiento y evaluación de los mismos.
El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participación, adscrito al Ministerio del In-
terior, contribuye e impulsa las campañas de conformación de veedurías y redes y las
capacita para el ejercicio de la vigilancia. De la misma manera, adelanta evaluaciones de
los logros alcanzados por ellas y coordinará la red institucional de apoyo a las veedurías.
El Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas. Lo conforman un de-
legado de la Procuraduría General de la Nación, un delegado de la Contraloría General
de la República, un delegado de la Defensoría del Pueblo, dos delegados de las redes
de veedurías ciudadanas de orden nacional, dos delegados de las redes de veedurías
ciudadanas de orden municipal y dos delegados de las redes no territoriales de veedu-
rías ciudadanas. El Consejo evalúa las políticas que ejecutan las instituciones públicas
nacionales en materia de veedurías ciudadanas.
18.6. Algunos desafíos del control social de la gestión pública

Sin lugar a dudas, el hecho de que los ciudadanos se vinculen a vigilar y cuidar
las inversiones públicas es de fundamental importancia para la democracia y para la
prevalencia del bien común en los municipios. Es un derecho y un deber que se debería
ejercer de manera permanente en todos los ámbitos de la vida local e incidir también
en los temas nacionales que afectan el destino colectivo.
Sin embargo, prevalecen la indiferencia y la resignación. Pareciera que los proble-
mas de abusos de poder, de corrupción y negligencia, de impunidad y de violaciones a
los derechos humanos hubieran disminuido la autoestima y la capacidad ciudadana de
hacer valer las reglas de juego básicas del pacto social, de respeto a la dignidad humana
y de cuidado de ‘lo público’ tanto de los servidores públicos como de parte de todos
los estamentos de la sociedad. Esa indiferencia colectiva y mayoritaria es la que permite
que la corrupción campee como hoy lo hace en nuestra sociedad. Se requiere romper
con esa resignación que nos lleva a mirar como justos los atropellos y los abusos que a
diario se comenten contra los ciudadanos. El personero municipal debe liderar en su
municipio el cambio de estas actitudes pasivas de los ciudadanos.
También hay que decir que los mecanismos de participación ciudadana previstos
para ejercer el control social son, a nuestra manera de ver, ineficientes y burocráticos.
No permiten que la comunidad de verdad y de manera oportuna pueda incidir en las
[ 326 ]
políticas públicas; sus pronunciamientos no obligan a los contratistas o interventores,

y los servidores públicos no toman en serio la voz de los veedores ciudadanos. De las
veedurías ciudadanas se han apoderado en la mayoría de los casos (y con honrosas
excepciones) unos líderes ciudadanos que por décadas han monopolizado todos los
espacios de participación ciudadana y que hacen parte de los circuitos clientelistas de
la maquinaria del poder; tienden a ocuparse de temas muy técnicos y de especialidad
jurídica, dejando de lado los asuntos de valoración social del impacto de las políticas
públicas en el mejoramiento de sus condiciones de vida y la solución de los problemas y
demandas ciudadanas; surgen en algunos casos de convocatorias que se hacen para au-
mentar la desconfianza social sobre la gestión pública, y no para contribuir al éxito de las
administraciones, y por eso en muchos casos son solo un estorbo para los gobiernos; las
instituciones encargadas de darles apoyo lo hacen de manera formal y con cursos de ca-
pacitación casi siempre diseñados sin saber cuáles son las necesidades de formación que
tienen los veedores ciudadanos; no hay acceso oportuno y completo a la información.
Se requiere un control social fundado en la valoración de los resultados e im-
pactos sociales de las políticas públicas y de la gestión de los servidores públicos. Este
control social debe incluir a los organismos de control y vigilancia, a la rama judicial y le-
gislativa del poder público y a las entidades privadas y no gubernamentales que ejercen
funciones y actividades que afectan el bien común y el interés general de la sociedad.
Debe tener poder de incidir o, dicho de otra manera, debe ser mandatorio y sus ponde-
rados pronunciamientos deberían obligar respuestas adecuadas de los responsables de
dichas políticas públicas o programas oficiales.
19. Velar por el cumplimiento de los derechos ciudadanos

frente a la Administración Pública
El personero municipal debe velar porque se cumpla lo señalado en el artículo 3°
de la Ley 962, referente a las personas en sus relaciones con la Administración Pública.
Los ciudadanos tienen los siguientes derechos, los cuales ejercitarán directamente y
sin apoderado:
•• A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos
que las disposiciones vigentes impongan a las peticiones, actuaciones, solicitudes
o quejas que se propongan realizar, así como a llevarlas a cabo.
•• A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedi-
mientos en los que tengan la condición de interesados y obtener copias, a su
costa, de documentos contenidos en ellos.
•• A abstenerse de presentar documentos no exigidos por las normas legales aplica-
bles a los procedimientos de que trate la gestión.
[ 327 ]
•• Al acceso a los registros y archivos de la Administración Pública en los términos

previstos por la Constitución y las leyes.
•• A ser tratados con respeto por las autoridades y servidores públicos, los cuales de-
ben facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
•• A exigir el cumplimiento de las responsabilidades de la Administración Pública y
del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.
•• A cualquier otro que les reconozcan la Constitución y las leyes.
Todas las entidades y organismos de la Administración Pública tienen la obliga-

ción de desarrollar su gestión acorde con los principios de democracia participativa
y democratización de la gestión pública. Para ello podrán realizar todas las acciones
necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad
civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública. Entre otras
acciones, pueden realizar las siguientes:
•• Difundir y promover los derechos de los ciudadanos respecto del correcto fun-
cionamiento de la Administración Pública.
•• Apoyar y promover los mecanismos de control social que se constituyan.
nistrativa.
•• Rendir cuentas de manera periódica a la comunidad.
•• Facilitar información a la ciudadanía sobre su gestión y sobre los asuntos a su
cargo.
[ 328 ]
Capítulo VI
El municipio y los derechos humanos
En el comienzo del tercer milenio, la humanidad ha encontrado que los principales

valores éticos sobre los que se sustenta la democracia son los derechos humanos, no
solo como noción jurídico-política sino también como bienes primarios esenciales para
la vida humana. Al respecto, el profesor colombiano y tratadista de derecho público
Rodrigo Uprimny ha señalado que:
"Los derechos humanos buscan reconstruir, desde unas bases racionales, pero sin generar
nuevos fundamentalismos éticos, la legitimidad de las normas sociales y de las obligacio-
nes jurídico- políticas del poder estatal. En ese orden de ideas, la utopía del consenso no
coactivo, la idea de una comunidad de hombres libres e iguales, la noción de auditorio
universal, son todos conceptos que permiten fundar los derechos humanos como presu-
puesto y resultado del discurso moral moderno, como una forma de ética ciudadana y un
marco de entendimiento entre las culturas".154
Así las cosas, los derechos humanos se constituyen en unas reivindicaciones indi-
viduales y colectivas presentes en todas las sociedades contemporáneas y del mayor o
menor nivel de demandas de derechos humanos, mayor o menor serán sus niveles de
democracia y de legitimidad de sus sistemas políticos. De manera complementaria, los
derechos humanos también pueden entenderse como las facultades que el Estado de
derecho atribuye a las personas y a los grupos sociales como expresión de sus necesida-
des en lo referente a la vida, la libertad y la igualdad, la participación política o social o
cualquier aspecto fundamental que afecte el desarrollo y bienestar integral de las per-
sonas y constituyen la razón de ser de las instituciones públicas que deberán asegurar
su defensa, protección y promoción.
Para que estos derechos humanos puedan realizarse y reconocerse dentro de
un ámbito real, el Estado debe encontrarse en democracia. La democracia es la que
permite que todos los hombres participen realmente del gobierno de manera activa
e igualitaria, cooperando con el reconocimiento, respeto, tutela y promoción de los
derechos humanos.
154 Rodrigo Uprimny; "La dialéctica de los derechos humanos en Colombia"; Bogota, FUAC, 1990.
[ 329 ]
1. Derechos humanos y democracia local

En todos los sistemas donde no existe base de democracia, existen diversas si-
tuaciones donde falta equidad y justicia. En cambio, cuando media la democracia, el
hombre está inserto en una sociedad donde la convivencia es organizada, donde cada
ciudadano tiene la garantía de que sus derechos serán respetados y tutelados, al igual
que él debe respetar los demás; donde la convivencia sea acorde a la dignidad de la
persona teniendo en cuenta su libertad y sus derechos humanos. El Estado cumple un
papel fundamental porque las autoridades deben, además de reconocerlos, ponerlos
en práctica dentro de la sociedad, para que puedan desarrollarse en un ambiente prós-
pero. Desde la Constitución de 1991 hacen parte del fundamento de todo el ordena-
miento jurídico, político e institucional del Estado colombiano.
El municipio como unidad jurídico-administrativa esencial del Estado en Colom-
bia es la primera instancia para la defensa, protección y promoción de los derechos
humanos. El municipio enmarca la vida en sociedad, es el escenario por excelencia para
la interacción humana y la generación de lazos naturales de vecindad, solidaridad y or-
ganización. De igual forma, el municipio es el escenario de los conflictos y las diferencias
propias de la complejidad política, social y cultural de Colombia.
La democracia y los derechos humanos son esencialmente un ideal de vida, una
filosofía y una ética social; formas, procedimientos y prácticas serán democráticos en la
medida que estén animados por la plena vigencia de los derechos humanos. Es en este
nivel abstracto, y supuestamente universal, donde cabe situarse para desentrañar qué
significan los derechos humanos y el rol del ciudadano en tanto síntesis de la buena
vida social que predica la democracia. Hombres y mujeres no transcurren en la vida
movidos solo por el instinto ni por la fuerza de las cosas, desde el momento en que
piensan, sienten, fantasean, inventan; son capaces de querer una vida digna para ellos,
la vida no es ya algo inexorable y definitivamente dado, sino la posibilidad de construir
algo según las intenciones y motivos para vivir155.
Es a partir de esta concepción antropológica e individualista que la democracia
contemporánea afirma al sujeto como protagonista de sus ideales de vida. El sujeto
democrático corresponde al ser humano capaz de pensar, de sentir, de querer y de
comportarse, en consecuencia, relacionándose intencionalmente con el mundo de la
vida, capaz de construir así su propia existencia con autonomía. Esta subjetividad cons-
tituye el patrimonio exclusivo de la especie y en ella se finca la igualdad intrínseca de
todos los seres humanos, pero esa subjetividad individual encuentra sus límites donde
comienza la subjetividad de otro individuo. Los lugares comunes de las subjetividades
individuales dan lugar a los proyectos colectivos y sus diferencias son la base de las
155 El concepto de ciudadano. Corporación Participa.
[ 330 ]
reglas de juego de la convivencia pacífica y del origen de los poderes públicos en un

sistema que pretenda llamarse democrático.
La democracia, como la define Sartori, debe responder al principio del querer
y del sentir de la mayoría limitada. Esto significa que el futuro de la democracia y su
perdurabilidad en el tiempo dependen de la convertibilidad de las mayorías en mino-
rías y viceversa, pero también, como lo hemos señalado, de la capacidad societal de
garantizar el desenvolvimiento del individuo. En este sentido se requiere que la mayoría
respete en todo momento los derechos y libertades de la minoría, y que estas dos no
apabullen los derechos del individuo. Los derechos de la mayoría no pueden ser ilimita-
dos, sino más bien restringidos, evitando actitudes arbitrarias o autoritarias sin ningún
control efectivo.
Así pues, no habrá democracia cuando, por un lado, no haya protección de las
minorías y, por otro, cuando la mayoría pueda autoerigirse permanentemente en gana-
dor absoluto de todas las contiendas y acaparador de todos los privilegios y beneficios
del progreso económico, social, cultural y político de la sociedad. Anular la oposición,
por ejemplo, significa ir en contra de los mismos principios democráticos ya que se
excluye del juego político a una parte esencial del demos y, por ende, se vacía de con-
tenido el concepto de soberanía popular. La alternancia en un sistema democrático,
pues, debe venir determinada por los distintos procedimientos electorales a través del
sufragio universal e igual.
Ahora bien, la celebración de elecciones regulares y la representación política de
la ciudadanía que conlleva, son una exigencia necesaria pero no suficiente para otorgar
la etiqueta de país democrático. A nadie se le escapa que la convocatoria de unos comi-
cios no tiene por qué ser necesariamente libre y, por tanto, la transmisión del poder que
supone la representación no tiene por qué ser el reflejo de las distintas sensibilidades
políticas de la sociedad. La concesión del poder a una élite política encargada de re-
presentar al pueblo debe ser, pues, libremente consentida y, por tanto, revocable. Si los
dirigentes son capaces de sustraerse del control de la ciudadanía o los mecanismos de
control habilitados a tal efecto carecen de plena eficacia, el sistema democrático está
predestinado a su propio suicidio político. La rendición de cuentas (accountability),
tanto vertical (entre representantes y representados) como horizontal (entre poderes
públicos), son procedimientos ineludibles para la regeneración democrática. El control
permanente a través de las elecciones sobre la actuación de las autoridades políticas
permite que estos respondan periódicamente de sus actos.
Del mismo modo, la independencia de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judi-
cial, de los órganos de control y vigilancia y de las autoridades electorales, es decir, la au-
tonomía de los pesos y contrapesos que ejercen los distintos poderes del Estado, es otra
de las exigencias claves e ineludibles cuando pensamos en cualquier democracia. Por
[ 331 ]
otro lado, existe cierto consenso en definir a los partidos políticos como los principales
actores del escenario político de las democracias contemporáneas. No obstante, los
partidos políticos ya no son los únicos actores en la esfera pública capaces de articular
y canalizar los intereses de la sociedad que, dicho sea de paso, son cada vez más frag-
mentados y específicos. Los grandes beneficiados de esta situación son las asociaciones
de interés o los movimientos sociales que se han erigido como importantes estructuras
de presión ante el gobierno. Pero la pérdida de protagonismo absoluto de los partidos
también procede de otros derroteros. La crisis de los partidos provendría también de la
tendencia oligárquica que ha caracterizado su evolución. Hay una percepción genera-
lizada que planea sobre estas organizaciones, al definirlas como maquinarias burocrá-
ticas al servicio de ciertas ambiciones personales de los políticos profesionales, que les
aleja de los intereses y preocupaciones reales de la población. Pero hay más, los partidos
han visto erosionado su propia credibilidad y prestigio ante la opinión pública como
consecuencia de episodios de corrupción y financiación ilegal.
Pero para avanzar en el camino de la democracia, es necesario que el poder cen-
tral no sea excesivo, es decir, que deben existir poderes territoriales con ciertos niveles
de autonomías y de capacidades para atender los derechos humanos. Ese poder terri-
torial son los departamentos, los municipios y otras entidades que hacen la presencia
del Estado de derecho allí donde vive la gente de “carne y hueso”, es allí donde la des-
centralización se constituye en un medio para el logro de los fines del Estado social de
derecho y no en un fin en sí misma o en un instrumento de los tecnócratas para pro-
curar el eficientismo de las políticas públicas o para transferir deuda social del centro
a la periferia.
Toda sociedad democrática debe consagrar como principio constitucional y
como ley fundante de su organización las tres generaciones de los derechos humanos,
es decir, los atributos y condiciones de existencia estimados como consustanciales de
la dignidad humana, tal como sucedió en Colombia con la Constitución de 1991. Cabe
reiterar que esta dignidad corresponde a la calidad de sujeto llamado a ser libre que la
conciencia confiere a los seres humanos. Dada la antropología democrática, estos dere-
chos fluyen de la naturaleza misma de los seres humanos, de allí que estos derechos no
sean fruto de una convención ni de un acuerdo, sino simplemente del reconocimiento
de lo humanamente dado. Para el sujeto democrático los derechos humanos son tam-
bién un código de ética fundado en el valor de su propia dignidad.
La democracia sostiene el carácter representativo de las autoridades que han de
tomar y administrar las decisiones colectivas, pero también la participación directa del
pueblo mediante mecanismos como el referendo y los plebiscitos. La representatividad
ha de nutrirse del vínculo permanente entre representantes y representados. Los repre-
sentantes deben actuar con lealtad con el mandato de sus electores, rindiendo cuentas
[ 332 ]
y ofreciéndoles información a todos los ciudadanos. Los representados deben contar

con el espacio y los canales que les permitan manifestar públicamente los ideales e
intereses propios de su libertad, proponiendo, controlando o impugnando la toma de
decisiones colectivas. Los sujetos pueden manifestarse a título individual o asociados
según sus identificaciones y diferencias, en ningún caso la autoridad está llamada a
imponer su voluntad de manera omnímoda. Desde el momento que sus decisiones
atañen al colectivo, cabe deliberar, negociar y acordar con sus representados.
La concepción democrática de la autoridad representativa supone una moral del
entendimiento entre los hombres y de ejercicio responsable del mandato popular. Para
vivir socialmente su calidad de sujetos libres, los hombres no tienen otro camino que
el de las concesiones mutuas y el cuidado del hábitat natural para todas las formas de
vida, todos deben ceder algo de su libertad para que ninguno imponga su voluntad.
En este contexto la autoridad está llamada a informar, promover, articular y rubricar
los acuerdos de la deliberación social. Para ello debe identificarse con las convicciones
y valores del ethos democrático, solo así será capaz de asumir que su voluntad está al
servicio de las voluntades ajenas, solo así será capaz de evitar la tentación de convertir
su control del aparato público en fuente de poder y de destrucción de la naturaleza.
Organizar supone estructurar de algún modo la interacción. Para ello se requiere
establecer normas y procedimientos de conducta, así como instancias de control y de
sanción, de allí la necesidad del Estado o ámbito de decisiones públicas que venga a
definir, administrar y controlar una estructura normativa general que, en mayor o me-
nor grado, regule los espacios más variados de la interacción social. Todo ello configura
un ordenamiento social que el Estado decide e impone al colectivo con carácter de
ley, vale decir, obligatorio. Sin embargo, para considerar que se trata de una sociedad
democrática se requiere, además, la participación activa de sus miembros en las deci-
siones públicas, vale decir, en la construcción del orden legal y en la definición de las
acciones del Estado. Solo así la sociedad es capaz de regirse por un marco regulatorio
general mínimamente impuesto y máximamente acordado, esto deja en claro que el
concepto democrático de ciudadano tiene una irrenunciable connotación política156.
156 Para existir, los seres humanos necesitamos convivir con nuestros semejantes. Con ellos compartimos las
condiciones y experiencias, que limitan o posibilitan nuestro desarrollo. Por esta razón, entre otras, bus-
camos organizarnos, regular nuestra convivencia y enfrentar juntos el reto de construir condiciones favo-
rables para realizarnos plenamente como personas. Así, construimos espacios cada vez más amplios que
necesitan formas de organización y de gobierno más complejas. En este proceso, el espacio más cercano en
el que ejercemos nuestra vida cotidiana y nuestra capacidad de convivencia y organización lo constituye
el municipio al que pertenecemos, el cual forma parte de una región y este, a su vez de nuestro país. Una
mirada más detenida sobre nuestros municipios, nos permitirá conocer sus rasgos y características, saber
cómo se manifiesta nuestra actuación dentro de ellas y qué necesitamos hacer para que nuestras acciones
[ 333 ]
Es en el municipio donde todas las relaciones que hemos señalado anteriormente

encuentran su principio de realidad y adaptación a las realidades concretas de su respec-
tiva cultura e historia157 y es el alcalde, como primera autoridad municipal designada por
sus conciudadanos, el que conoce de primera mano las necesidades de su comunidad y
quien debe atenderlas de conformidad con las funciones que le son encomendadas: diri-
ge la administración municipal, es la primera autoridad de policía del municipio, ordena
el gasto público y es su representante legal. Este conocimiento en cabeza de los alcaldes
municipales, incentiva el desarrollo del país haciendo reales las responsabilidades del Es-
tado en lo local, lo cual implica una tarea diaria en el ejercicio de los derechos humanos.
Las acciones que emprenden los alcaldes y demás autoridades municipales en
el marco de su plan de desarrollo, garantizan los derechos de la población desde ini-
ciativas reales. Cuando desde las alcaldías se emprenden campañas para prevenir los
conflictos violentos, reducir la accidentalidad o asumir una sexualidad responsable, el
alcalde está protegiendo el derecho a la vida; cuando recibe de manera abierta y pro-
positiva las críticas a su gestión, permite la libre expresión; cuando trata como iguales
a todas las personas de su comunidad, sin importar el género, la orientación sexual, la
etnia, la condición económica, la edad o la filiación política, está garantizando el dere-
cho a la igualdad y a la no discriminación; cuando respeta la vida personal y familiar de
todos los miembros de su comunidad, posibilita el derecho a la intimidad.
De igual forma, cuando el gobierno municipal hace uso adecuado de los recursos
que le trasfiere la nación, está promoviendo los derechos a la educación y la salud y
la vigencia del Estado social de derecho; cuando ofrece los espacios para que las y los
jóvenes participen, fortalece los derechos de este sector de la población; cuando brinda
espacios de esparcimiento y ofrece las condiciones para la recreación, está garantizan-
do los derechos al deporte, el aprovechamiento del tiempo libre y la cultura.
Sin embargo, el municipio no es el único responsable de los derechos humanos,
es más, su plena vigencia desborda el ámbito de competencia de los gobiernos locales.
Aspectos como la seguridad humana, la política económica y el diseño del modelo de
desarrollo, la función de justicia y la protección de las libertades públicas deben encon-
individuales y colectivas, así como las que realizan y promueven estos órganos de gobierno local, se orien-
ten hacia formas de vida cada vez más humanas.
157 El goce de los derechos humanos es específico a contexto y capacidad, al igual que su protección. Como
afirma Francis Deng con toda razón: En un mundo que paradójicamente se está haciendo más pequeño
y está proliferando al mismo tiempo, hay que ver los derechos humanos manifestados concretamente en
un contexto particular para poder apreciar su forma y contenido en un marco comparativo. Comprender
la diversidad de los contextos culturales y su relevancia para la conceptualización y protección de los dere-
chos humanos es mejorar las posibilidades de un enriquecimiento intercultural en la defensa y promoción
de los derechos humanos
[ 334 ]
trar en el marco legal e institucional nacional los principales protagonistas. Es equivo-

cado pensar que una descentralización de la política pública de defensa, protección y
promoción de los derechos humanos, descargue de sus responsabilidades primigenias
a las autoridades nacionales, transfiriendo a los ámbitos locales de gobierno y a la mis-
ma comunidad, responsabilidades que las desbordan. En este sentido, es conveniente
entonces, una sana coordinación entre las autoridades nacionales, regionales y locales
de cara a garantizar los derechos humanos, asumiendo cada una de estas instancias sus
responsabilidades y generando complementariedades producto de las sinergias de las
alianzas para el trabajo mancomunado en lo local, eso sí, por los derechos humanos.
El país requiere una sensibilización profunda en este tema y la comunidad en
su conjunto demanda de sus dirigentes la promoción de una cultura de los derechos
humanos, que trascienda las campañas publicitarias, los discursos electorales o el mero
discurso pedagógico. En el proceso se debe buscar una amplia difusión, sin que ningún
corregimiento o vereda quede aislado de este proceso y donde el resultado tangible
sea que todas las personas reconozcan que tienen unos derechos que son inherentes a
ellas, que emanan de la misma condición humana y que se constituyan en las normas
a seguir por las administraciones locales, la sociedad civil, y que generen el repudio
general frente a la violencia, la pobreza, la exclusión y la ausencia de oportunidades,
generando así mismo estrategias de trabajo para la superación de tales flagelos.
Pero en el contexto de la gestión municipal no se trata simplemente que los dere-
chos humanos sean “promovidos”, “protegidos” o “vinculados”, deben ser practicados y
experimentados. Al adoptarse este enfoque, los programas y proyectos que adelanten
los gobiernos municipales y todas y cada una de sus autoridades, deben preocuparse
tanto por el proceso como por los resultados en términos de derechos humanos. De lo
contrario, las contradicciones inevitables no brindarán los resultados esperados en la
consolidación de la democracia y de la convivencia pacífica.
Adoptar un marco de derechos humanos para la gestión municipal ayuda a
identificar contradicciones, y proporciona una base coherente para intentar resolver-
las; ofrece un camino hacia adelante donde la participación ciudadana adquiere un
especial significado, pues hace parte tanto del proceso como de los resultados. Para
evitar las confusiones, el proceso de desarrollo municipal debe ser una experiencia de
derechos humanos, pero también debe seguir siendo un medio y no un fin en sí mismo.
2. Breve historia de los derechos humanos

Tratando de hacer una aproximación histórica al origen de los derechos huma-
nos y salvando las divergencias antes mencionadas, tendríamos que referirnos a una se-
rie de hechos importantes que han contribuido al desarrollo de estos derechos. En este
[ 335 ]
sentido, como lo señala José Thompson en su libro “Educación y derechos humanos”,

publicado por el Instituto Interamericano, una primera etapa estaría constituida por
el humanismo grecorromano, como en sus orígenes orientales, el denominado Código
Hamurabi, que es el primero que regula la conocida Ley del Talión, estableciendo el
principio de proporcionalidad de la venganza, es decir, la relación entre la agresión y la
respuesta.
En la obra de Sófocles existe un precedente al concepto de los derechos huma-
nos, cuando en Antígona este personaje le responde al rey Creón que contraviniendo
su prohibición expresa de dar sepultura al cadáver de su hermano, lo había enterrado
actuando "de acuerdo a leyes no escritas e inmutables del cielo". Con esta idea, en la
obra de Sófocles se estaba aludiendo a la existencia de derechos no establecidos por el
hombre, pero que igualmente le corresponden por su propia naturaleza, porque le son
inherentes a su condición de ser humano.
Los Diez Mandamientos del Antiguo Testamento constituyen otro antecedente
en la historia de los derechos humanos, ya que mediante el establecimiento de prohibi-
ciones se estaban reconociendo valores fundamentales de los seres humanos, como el
derecho a la vida al prescribir el "no matar", por ejemplo.
Por otra parte, en el estoicismo se hace otra mención importante "con la preci-
sión del concepto de derecho natural y el desarrollo del iusnaturalismo fundamentado
en la racionalidad y rematado en un cosmopolitismo, que acercaría a los hombres",
como lo señala José Thompson en la publicación antes mencionada.
El cristianismo dio origen a una nueva etapa en el desarrollo histórico de los de-
rechos humanos, al proclamar la igualdad entre los seres humanos y al rechazar la vio-
lencia. Todo ello contribuyó a la aceptación de principios, especialmente entre los pue-
blos oprimidos y los esclavos. Posteriormente, a pesar de la existencia del absolutismo
monárquico y como una lucha en contra de estos regímenes, se consolidaron algunos
derechos. Los movimientos de reforma y contrarreforma que perseguían una mayor
libertad en lo que a creencias religiosas se refería, también dieron su aporte.
En la Europa de los siglos XI-XII, el espacio individual aparecía en realidad desdo-
blado, constituido por dos áreas distintas: una fija, cerrada en torno al hogar, vida pri-
vada, y otra desplazándose hacia el espacio público, no menos coherente, presentando
en su seno las mismas jerarquías, reunidas por los mismos procedimientos de control.
Surgen en el espacio privado los anhelos de autonomía personal en un momento en
que la economía abre rutas, amplía mercados, y las aldeas se transforman en ciudades,
se despiertan las ambiciones y la frugalidad por la ganancia para depender menos de
la familia, en aras de una mayor autonomía. La libertad, indispensable para empre-
sas, requiere de elaboración y una nueva conceptuación a partir de la exploración de
la conciencia del individuo, en la búsqueda de la autonomía personal, dueña de sus
[ 336 ]
afectos y de su riqueza. El individualismo echó sus raíces, a partir de anacoretas que

interrumpen la comunicación con los grupos, en la búsqueda de un ascenso espiritual
y el libre examen singulariza la conciencia de la autoridad vertical del Papa y por ende
la opción de reclamar derechos individuales y colectivos. La invención del sujeto nace
de la ruptura con los controles sociales de grupos familiares, en la proyección de la ho-
rizontalidad del poder y por ende a formas democráticas de relaciones y de tolerancia.
El individuo, reclama para sí los afectos, la imagen, la identidad, sus comportamientos
y gobierno del cuerpo.
Pero fue en 1215 cuando se dio la primera consagración expresa que estableció
límites al poder del Estado frente a sus súbditos en la Carta Magna, que conjuntamente
con el Habeas Corpus de 1679 y el Bill of Rights de 1689, constituyen los antecedentes
de las declaraciones modernas de derechos. Durante los siglos XVIII y XIX, se suscitaron
una serie de acontecimientos históricos en los que se hacían presente las ideas de liber-
tad e igualdad de los seres humanos. Todos ellos contribuyeron a la conceptualización
de los derechos humanos.
Las ideas de Charles Montesquieu (1689-1755) y Juan Jacobo Rousseau (1712-
1778) en Francia, son fundamentales. Montesquieu criticó severamente los abusos de
la Iglesia y del Estado, al estudiar las instituciones y costumbres francesas de la época,
dio formas precisas a la teoría del gobierno democrático parlamentario con la separa-
ción de los tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial, como mecanismo de control
recíproco entre los mismos, acabando teóricamente con la concentración del poder en
una misma persona y los consecuentes abusos y atropellos que históricamente había
producido el irrestricto poder del monarca en contra de los seres humanos.
Por su parte, Juan Jacobo Rousseau denunció vigorosamente las injusticias y mi-
serias resultantes de la desigualdad social de su época; propugnó la idea de una socie-
dad basada en igualdad absoluta, en la que cada miembro, a la par que se somete a las
decisiones del colectivo, es al mismo tiempo parte del pueblo soberano, cuya voluntad
general constituye la ley. Estas ideas de Rousseau favorecieron la elaboración del con-
cepto de los derechos humanos al plantear la necesidad de la existencia de una igual-
dad entre los hombres, quienes deben someter su voluntad individual a la voluntad del
colectivo, con el objeto de alcanzar el bienestar para todos158. Este es uno de los oríge-
158 Rousseau, uno de los padres de la tradición democrática, en su Discurso sobre los Orígenes de la Des-
igualdad (1755), ya planteaba que un derecho ilimitado a la propiedad era la fuente y el medio para que
continuaran la explotación y la falta de libertad. Lo único justificable moralmente era un derecho limitado,
ya que una sociedad verdaderamente democrática, y por ende regida por la voluntad general, requiere un
cierto compromiso de igualitarismo en el acceso a los medios materiales de vida para que, a decir de Rous-
seau, "ningún ciudadano sea lo bastante opulento para poder comprar a otro, y ninguno lo bastante pobre
para ser constreñido a venderse". Esta visión de la democracia es antagónica de la concepción liberal que
[ 337 ]
nes de lo que hoy conocemos como los derechos económicos, sociales y culturales, que
surgen entonces de la pregunta ¿para qué sirve la libertad y el derecho a la vida, si no
es para vivir bien?
En 1776 la Declaración de Independencia, redactada por Thomas Jefferson, y aprobada
por los Estados Unidos el 4 de julio del referido año, proclamaba lo siguiente: "Sostenemos
como verdaderas evidencias que todos los hombres nacen iguales, que están dotados por
su Creador de ciertos derechos inalienables, entre los cuales se encuentra el derecho a la
vida, a la libertad y a la búsqueda de la felicidad (...)", consagrándose algunos derechos
individuales.
En Colombia, los antecedentes de los derechos humanos podemos encontrarlos

en el trabajo de Fray Bartolomé de las Casas, dedicado a la protección y defensa de los
esclavos, en el Siglo XVI. Luego, en la Rebelión Comunera de 1781, que pregonaba un
programa político de la rebelión y se expresó en un documento conocido como nues-
tra cédula, el cual fue equiparado por los rebeldes a los santos evangelios. El documento
contenía los motivos del movimiento, que pueden resumirse de la siguiente manera:
critica la dominación colonial, plantea la aspiración a la autonomía y expone que existe
un natural derecho del pueblo a rebelarse frente a las medidas injustas; denuncia la si-
tuación miserable del indígena, presenta la rebelión como un suceso de magnitud con-
tinental, muestra al movimiento de Tupac Amarú en el Perú como triunfante, señala
como objetivo de la rebelión la toma de Santa Fe y anuncia que las autoridades no po-
drían frenar el alzamiento debido al gran apoyo que concitaba la rebelión y a la secreta
complicidad de las tropas que fueran alistadas en su contra. Como se sabe, la revuelta
fue disuelta y sus líderes asesinados brutalmente para sembrar el escarnio público.
Pero el desarrollo conceptual de los derechos humanos individuales alcanza su
mayor riqueza en las ideas liberales de la Revolución Francesa en 1789, con la Decla-
ración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en donde se expresa el carácter
universal de los derechos humanos159 y su pertenencia al hombre por ser humano. Esta
Revolución se dio en momentos en que millones de personas eran objeto de opresión.
Luego, en las postrimerías de la segunda década del siglo XIX, el conocimiento,
por los neogranadinos, de los derechos del hombre y del ciudadano, crea un nivel de
conciencia para sí, de sectores marginados por las clases pudientes y, como tal, con-
vemos construirse día a día. Implica un sustrato material para las condiciones de vida del hombre. Habla
de un hombre en posesión de materialidad para asegurar su vida. No se trata de un hombre despojado,
libre tan solo porque no es esclavo, solo poseedor de sus facultades corporales y con derechos políticos
formales, que tan solo es igual en la construcción simbólica del ciudadano.
159 Sobre la historia de los derechos humanos puede consultarse: www.avizora.com
[ 338 ]
vertidos en la bandera libertaria de la Independencia, incluidos como principios en

las Constituciones republicanas que se aprobaron en la primera República Granadina
entre los años 1811 y 1813.160 Los argumentos emancipatorios crecieron en la pluma
precursora de don Antonio Nariño, publicado en el suplemento de La Bagatela N° 5,
del 11 de agosto de 1815, citado por Ocampo, p. 276:
“Ya no somos colonos; pero no podemos pronunciar la palabra libertad sin ser insurgen-
tes. Advertid que hay un diccionario para la España europea, y otro para la España ame-
ricana: en aquélla las palabras Libertad, Independencia, son virtud; en esta, insurrección
y crimen: en aquélla la conquista es el mayor atentado de Bonaparte; en ésta la gloria de
Fernando e Isabel; en aquélla la libertad de comercio es un derecho de la Nación; en ésta
una ingratitud contra cuatro comerciantes de Cádiz”.
La generación prócer, al vislumbrar las opciones de libertad, emprende la lucha

contra la monarquía, involucrando a indios, negros y mestizos, quienes sufrirían los efec-
tos de la reconquista española, al ser ajusticiados y expuestos al escarnio público, los ada-
lides. El régimen, indiscriminadamente reprimió y violó los más elementales derechos.
La fundación de la República no generó un clima adecuado al tratamiento de los
derechos humanos. A pesar de la abolición de los resguardos indígenas y de los censos
en 1850, y de la esclavitud, en enero de 1851, los ex esclavos, indígenas y peones mantu-
vieron su dependencia del hacendado, quien pagaba, en especie o minúsculos salarios,
el trabajo. Gracias a la lealtad, el patrón aseguraba mano de obra y con el afianzamiento
de los partidos políticos, una clientela electoral que le mantenía vigente en el ejercicio
del poder político y le aseguraba la búsqueda de un soporte económico sólido que lo
consolidara como minoría dominante. Las élites decimonónicas se encontraron con el
auge del comercio internacional, como vía que les ofrecía las opciones económicas para
su vinculación al capitalismo periférico. Dadas las condiciones de atraso heredadas de
la colonia, la fórmula más viable ante la ausencia de capitales y la abundancia de ma-
terias primas era la producción-especulación, la cual requería ninguna o solo una baja
inversión para su extracción. Formas adecuadas, al legado de una cultura servil, avala-
ron formas de explotación y de violación de los mínimos derechos de los trabajadores.
El proceso estuvo caracterizado por periodos productivos de bonanzas de tabaco, añil,
cueros, oro, plata, quina, etc. débil articulación al mercado mundial, escaso mercado
interno, y de un deformado espíritu capitalista puesto que se trataba de un empresa-
rio diversificado en sus inversiones que combinaba las oportunidades generadas por
160 OCAMPO LÓPEZ, Javier. El proceso ideológico de la emancipación en Colombia. Bogotá: Ediciones Tercer
Mundo, 1983.
[ 339 ]
el comercio con las que presentaba el incipiente mercado crediticio y las actividades
productivas o extractivas161.
Más tarde, en el orden mundial y luego del reconocimiento de los derechos indi-
viduales, comienza una nueva lucha. Los movimientos obreros emprenden la defensa
de los derechos humanos desde una perspectiva colectiva, de manera más amplia, es el
momento en el que los trabajadores exigen sus reivindicaciones. Las revoluciones mexi-
cana y rusa de 1917, constituyen hechos históricos determinantes para la consagración
jurídica de estos derechos colectivos, que han sido denominados derechos económicos
y sociales en las legislaciones internas.
Otro acontecimiento importante en la historia de los derechos humanos lo con-
figura la Segunda Guerra Mundial, pues sus secuelas contribuyeron a que la comunidad
internacional dirigiera su interés hacia el establecimiento de estos derechos en declara-
ciones y pactos internacionales, lo que permitió el reconocimiento y supervisión de los
mismos, más allá del ámbito interno de cada Estado, como explicaremos más adelante.
Todos estos movimientos que hemos revisado de manera sucinta, dieron sus
aportes para la consagración de los derechos humanos tanto en las constituciones in-
ternas de las diferentes naciones como en los instrumentos internacionales. Como lo
señala Ligia Galvis:
“La realidad de la historia de la humanidad es el desarrollo de las desigualdades,
los privilegios y las discriminaciones. Hasta la proclamación de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, el 10 de diciembre de 1948 en París, era normal que unos
países estuvieran sometidos a otros, que los grupos étnicos vivieran bajo el dominio
cultural y político del poder central, que las mujeres fueran consideradas incapaces y
por consiguiente sometidas a la potestad del padre o del marido, se aceptaba la existen-
cia de los privilegios de clase por la riqueza o la nobleza. Todo esto generaba un estado
de cosas que se movía entre la supremacía de unos y la marginalidad y exclusión de los
demás. Esa es la historia de la humanidad desde el punto de vista de los derechos hu-
manos, y con mayor razón la de los pueblos que vivieron experiencias de colonización”.
161 SAFFORD, Frank. Aspectos del siglo XIX en Colombia. Medellín: Ed. Hombre Nuevo, 1997.
[ 340 ]
3. Los derechos humanos en las Constituciones

colombianas162
Desde la perspectiva jurídico-política, los derechos humanos han estado de una
u otra forma presentes en la historia constitucional colombiana. Existe una tradición
que los personeros deben divulgar y cultivar.
Acta de Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada de 1811. Se inclu-
yen derechos humanos provenientes de la Declaración de los Derechos del Hombre de
1789; derechos de la primera generación, que son los derechos civiles y políticos, tales
como: libre circulación dentro del territorio, comerciar o traficar dentro del mismo, y
goce de privilegios e inmunidades sin distinción alguna.
Constitución Política de la República de Colombia, 1821. Se reconocen los derechos
civiles y políticos de la primera generación, de la adquisición de la nacionalidad por
una cualquiera de las siguientes causales: los hombres nacidos en el territorio, los no
nacidos en Colombia que obtengan carta de naturalización, los que estaban radicados
en Colombia al tiempo de su transformación política, con tal que permanezcan fieles a
la causa de independencia.
Constitución Política de la República de Colombia, 1830. Se reconoce el derecho
civil y político a elegir y ser elegido, entre los más importantes para una democracia.
Constitución Política de la República de la Nueva Granada, 1853. Se garantiza a los
granadinos la libertad individual, la seguridad personal como no ser arrestado sino por
motivo criminal; la inviolabilidad de la propiedad no pudiendo ser despojado de ella
sino con previa y justa indemnización en el caso necesario; libertad de trabajo, profe-
sión libre, pública o privada de la religión siempre que no afecte la sana moral ni la paz
pública; respeto del domicilio y la correspondencia, no pudiendo ser violados sino por
autoridades competentes en casos prescritos en la ley; derecho de reunirse sin armas
con autoridades públicas para hacer peticiones de manera respetuosa; igualdad de to-
dos los derechos sin reconocer distinción alguna, y la erradicación definitiva de esclavos
en la Nueva Granada, garantía que sigue vigente hasta nuestros días; conforman uno
de los primeros y claros compendios del más profundo análisis y clasificación de los
derechos, proyectados a la 1ª, 2ª y 3ª generación.
Constitución para la Confederación Granadina, 1858. La confederación reconoce
los derechos de libertad individual, seguridad individual que consiste en no ser preso ni
detenido sino en virtud de hechos determinados por leyes, ni a ser juzgados ni penados
sin ser oídos en juicio; el derecho de obtener resolución de las peticiones dirigidas por
162 La Universidad Libre de Barranquilla se ha ocupado de la historia de los derechos humanos en la evolución
del derecho constitucional colombiano, de donde hemos tomado estas notas. Ver http://www.unilibre-
baq.edu.co
[ 341 ]
escrito a las autoridades públicas sobre cualquier asunto de interés general o particular,
aparte se conservan los mismos derechos de la Constitución anterior.
Pacto de Unión, 1861. Reconocimiento, por parte del Gobierno general de la
Unión, de los derechos y garantías individuales, colectivas y sociales de la propiedad,
libertad, seguridad, libertad de viajar por todo el territorio, libertad de asociarse sin
armas, igualdad de derechos y obligaciones, libertad de expresar su pensamiento, in-
munidad del domicilio y libertad de trabajo.
Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia. Como base esencial de
la unión entre los Estados, se reconocen y garantizan los siguientes derechos: inviola-
bilidad de la vida humana, derecho a no ser condenados a pena corporal por más de
10 años, libertad absoluta de imprenta y de circulación de los impresos, igualdad (sin
conceder honores ni distinciones e imponer obligaciones de condición peor que los
demás); libertad de poseer armas y comerciar en tiempos de paz, de profesión y reli-
gión libre, pública y privada, con tal que no se ejecuten hechos incompatibles con la
soberanía nacional.
Constitución Política de la República de Colombia, 1886. En materia de derechos
civiles y políticos se consagran: la calidad de nacional colombiano se adquiere por na-
cimiento, por origen y por adopción; se pierde la nacionalidad por adquirir otra de
país extranjero; no habrá pena de muerte por delitos políticos. En materia de derechos
civiles y garantías sociales las autoridades de la República de Colombia están instituidas
para proteger la honra, vida y bienes; asegurar respeto recíproco de derechos natura-
les y castigar los delitos; nadie podrá ser arrestado sin mandamiento escrito de auto-
ridad competente; se impone la religión católica como oficial, la educación primaria
será gratuita y obligatoria, se prohíbe el porte de armas a la población civil sin debida
autorización.
Acto Legislativo N° 3, 1910. Consagra más derechos civiles, garantiza la inviolabili-
dad de la vida y prohíbe la pena capital en todos los casos.
Acto Legislativo N°1, 1936. Se garantiza la propiedad privada y demás derechos
adquiridos con justo título; los derechos políticos se reservan a los nacionales; la nacio-
nalidad colombiana se adquiere por nacimiento o por adopción, de la misma manera
se pierde la nacionalidad por adquirir la carta de naturalización de país extranjero. El
Estado garantiza la libertad de conciencia aunque sea contraria a la moral cristiana; se
garantiza la libertad de enseñanza, el Estado tendrá la vigilancia de los institutos docen-
tes, públicos y privados. El trabajo se considera como una obligación social y gozará de
protección del Estado.
Constitución Política de Colombia, 1991. Se incluyen normas provenientes de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y de otros tratados ya suscri-
tos por Colombia.
[ 342 ]
4. Características de los derechos humanos

Uno de los desafíos de los derechos humanos es el de encontrar caminos para
defender su universalidad, en beneficio de todos los seres humanos, con respeto, al
mismo tiempo, de su diversidad.
Como señaló Boutros Boutros-Ghali, Secretario General de Naciones Unidas,
cuando se desarrolló la Conferencia de Viena:
"Si bien los derechos humanos son comunes a todos los miembros de la sociedad inter-
nacional y todo el mundo se reconoce en su naturaleza, cada era cultural puede tener su
forma particular de contribuir a la aplicación de esos derechos. Los derechos humanos,
vistos a escala universal, nos plantean la dialéctica más exigente: la dialéctica de la iden-
tidad y de la alteridad, del ‘yo’ y del ‘otro’. Nos enseñan que somos a la vez idénticos y
diferentes (...) Como proceso de síntesis, los derechos humanos son, por su misma natura-
leza, derechos en evolución. Quiero decir con esto que tienen a la vez por objeto expresar
mandamientos inmutables y enunciar un momento de la conciencia histórica. Así pues,
son, a un tiempo, absolutos y puntuales".163
Las principales características que se les atribuyen son:

Inherentes: porque son innatos a todos los seres humanos sin distinción alguna,
pues se asume que nacemos con ellos. Por tanto, estos derechos no dependen de un
reconocimiento por parte del Estado. Todas las personas nacemos con derechos que
nos pertenecen por nuestra condición de seres humanos. Su origen no es el Estado o las
leyes, decretos o títulos, sino la propia naturaleza o dignidad de la persona humana. Por
eso, cuando una ley viola los derechos humanos se la considera nula (sin valor) porque
va contra la misma naturaleza humana.
Universales: por cuanto se extienden a todo el género humano en todo tiempo y
lugar; por tanto, no pueden invocarse diferencias culturales, sociales o políticas como
excusa para su desconocimiento o aplicación parcial. Todas las mujeres, hombres, ni-
ños y niñas tenemos derechos, por eso no importa la raza, el sexo, la cultura o la religión
que tengamos, tampoco importa la nacionalidad o el lugar en que se viva; cada persona
tiene la misma dignidad y nadie puede estar excluido o discriminado del disfrute de sus
derechos. Es así que tienen los mismos derechos tanto un niño como una niña, un in-
dígena como un campesino, una mujer como un hombre, un árabe como un chino, un
colombiano como un venezolano, un musulmán como un cristiano, un negro como un
blanco, un pobre como un rico, un delincuente o corrupto como una persona honesta.
163 Discurso del Secretario General de las Naciones Unidas en la apertura de la Conferencia Mundial de Dere-
chos Humanos, Viena 1993.
[ 343 ]
Absolutos: porque su respeto se puede reclamar indistintamente a cualquier

persona o autoridad. Los derechos humanos imponen una obligación concreta a las
personas, y al Estado de respetarlos aunque no haya una ley que así lo diga. Queda
claro, entonces, que es obligatorio respetar todos los derechos humanos que existan en
nuestras leyes y también aquellos que no lo están aún como, por ejemplo, el derecho a
la objeción de conciencia (o sea, el derecho a no prestar el servicio militar por razones
de creencias morales o religiosas) o el derecho a la propiedad colectiva de la tierra en el
caso de las comunidades indígenas y tantos otros.
Inalienables: por ser irrenunciables, al pertenecer en forma indisoluble a la esen-
cia misma del ser humano, no pueden ni deben separarse de la persona y en tal virtud
no pueden trasmitirse o renunciar a los mismos bajo ningún título. La persona no pue-
de, sin afectar su dignidad, renunciar a sus derechos o negociarlos; tampoco el Estado
puede disponer de los derechos de los ciudadanos. Se entiende que en situaciones ex-
tremas algunos derechos pueden ser limitados o suspendidos, pero nunca alienados
(eliminados, extinguidos). Ejemplificaremos esto con dos situaciones típicas que se dan
en Colombia, por un lado, el que por determinadas circunstancias se suspendan las ga-
rantías constitucionales no implica que desaparezcan o estén extinguidos los derechos,
sino que por un tiempo limitado y dentro de las razones que originaron la suspensión,
las formas de protección están sujetas a restricciones; sin embargo, el derecho a la vida,
a no ser torturado, ni incomunicado, siguen vigentes. Por otro lado, el derecho a la
participación política que contempla la elección de nuestros gobernantes, el control
de sus acciones, la participación en la toma de decisiones, entre otras cosas, no implica
que negociemos nuestro derecho con el político o partido político de nuestra elección.
Cuando votamos no transferimos a los elegidos nuestro legítimo derecho a participar
políticamente en la vida del país; en realidad lo que hacemos es delegar en represen-
tantes la responsabilidad de llevar adelante nuestro mandato, ideas o propuestas, lo
que es muy diferente a otorgarles o transferirles nuestro derecho a participar libre y
abiertamente.
Inviolables: porque ninguna persona o autoridad puede actuar legítimamente en
contra de ellos, salvo las justas limitaciones que puedan imponerse de acuerdo con las
exigencias del bien común de la sociedad; nadie puede atentar, lesionar o destruir los
derechos humanos. Esto quiere decir que las personas y los gobiernos deben regirse
por el respeto a los derechos humanos, las leyes dictadas no pueden ser contrarias a
estos, y las políticas económicas y sociales que se implementan, tampoco. Por ejemplo,
el derecho a la vida no puede ser violentado bajo ninguna circunstancia, como ocurre
frecuentemente en la realidad, ni por la acción de fuerzas policiales o militares ni de
ningún grupo al margen de la ley, ni por políticas económicas que condenan a la muer-
te, por desnutrición o hambre, a la población.
[ 344 ]
Imprescriptibles: porque no se pierden por el transcurso del tiempo, indepen-

dientemente de si se hace uso de ellos o no. Como la humanidad es cambiante, las ne-
cesidades también; por ello, a través del tiempo vamos conquistando nuevos derechos,
que una vez alcanzados forman parte del patrimonio de la dignidad humana, una vez
reconocidos formalmente los derechos humanos su vigencia no caduca (es decir, no
vence nunca), aún superadas las situaciones coyunturales que llevaron a reivindicarlos.
Indisolubles: porque forman un conjunto inseparable de derechos. Todos deben
ser ejercidos en su contenido esencial164, al tener igual grado de importancia. Los dere-
chos humanos están relacionados entre sí, es decir, no podemos hacer ninguna separa-
ción ni pensar que unos son más importantes que otros. La negación de algún derecho,
en particular, significa poner en peligro el conjunto de la dignidad de la persona, por lo
que el disfrute de algún derecho no puede hacerse a costa de los demás. Es así como
no podemos disfrutar plenamente de nuestro derecho a la educación, si no estamos
bien alimentados o si carecemos de una vivienda adecuada; ni podemos ejercer nuestro
derecho a la participación política si se nos niega el derecho a manifestar o estar bien
informados.
Indivisibles: porque no tienen jerarquía entre sí, es decir, no se permite poner unos
por encima de otros, ni menos sacrificar un tipo de derecho en menoscabo de otro.
Los derechos humanos están relacionados entre sí, debemos partir del principio de
que todos los derechos son fundamentales por lo que no debemos establecer ningún
tipo de jerarquía entre ellos y mucho menos creer que unos son más importantes que
otros. Es difícil pensar en tener una vida digna si no disfrutamos de todos los derechos;
violar cualquiera de ellos es atentar contra la dignidad humana, que se fundamenta en
la igualdad y la libertad, tal como lo establece el artículo 1º de la Declaración Universal
cuando establece que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y
derechos.
Si partimos de la definición de integralidad como partes integrantes de un todo,
queda claro que en el caso de los derechos humanos significa que estos son indivisibles
e interdependientes. Tal y como lo afirma el relator especial de Naciones Unidas en su
informe sobre la realización de los derechos económicos, sociales y culturales de 1992:
“Todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles e interde-
pendientes; debe darse igual atención y urgente consideración a la aplicación, promoción
y protección de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales”.
164 Entendemos por contenido esencial de un derecho, aquella parte del mismo que resulta "absolutamente
necesario, para que los intereses jurídicamente protegidos, que da vida y razón al derecho, resulten real,
concreta y efectivamente protegidos" Ver: Federico Duran L., El Derecho del Trabajo en la Jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, (IELSS), Madrid, 1985, pág. 21.
[ 345 ]
En síntesis, la integralidad la entendemos como lo plantea también el relator es-

pecial cuando afirma que la promoción, el respeto y el disfrute de ciertos derechos
humanos y libertades fundamentales no pueden justificar la denegación de otros dere-
chos y libertades fundamentales.165
Irreversibles: porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la
persona humana queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho huma-
no, categoría que en el futuro no puede perderse.
Progresivos: porque dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la
humanidad, es posible que en el futuro se extienda la categoría de derecho humano a
otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en
su momento se vean como necesarios a la dignidad humana y, por tanto, inherentes a
toda persona.
Es importante tener presente la relación de interdependencia existente entre los
derechos humanos, es decir, que la vigencia de unos es precondición para la plena rea-
lización de los otros, de forma tal que la violación o desconocimiento de alguno de
ellos termina por afectar otros derechos. Sería el caso, por ejemplo, el del derecho a la
libertad de reunión y asociación y el de libertad sindical, no podría asumirse el respeto
del primero si existiera imposibilidad de constituir sindicatos y viceversa.
Conscientes de ello, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, Aus-
tria, 1993) señaló con su declaración:
"Todos los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes y están re-
lacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en ge-
neral de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo énfasis.
Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, así
como los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen
165 ¿Podemos tener salud si no hay agua potable y no contaminada, si no tenemos un servicio de recolección
de basura diario y eficiente?; ¿si nuestra comida no es balanceada o simplemente completa?; ¿si en los
hospitales no recibimos la atención debida? ¿Podemos vivir una vida digna si los salarios no son justos y
las condiciones de trabajo no nos dejan tiempo para desarrollarnos como personas y como integrantes de
la comunidad?¿Podemos esperar que nuestros hijos o hermanos aprendan en la escuela si no están bien
alimentados o no tienen un espacio cómodo e higiénico para estudiar en casa? ¿o si tienen que salir a tra-
bajar desde niños o si en las cercanías del hogar no hay escuelas? ¿Podemos ejercer el derecho a participar
en los destinos del país y elegir si nos reprimen cuando manifestamos para reclamar nuestros derechos?
Desde hace mucho tiempo la gente que trabaja por los derechos humanos ha intentado responder a estas
preguntas. No ha sido fácil ponerse de acuerdo y más bien el resultado ha sido diferentes posiciones sobre
los derechos humanos que no siempre favorecen la visión integral de los mismos.
[ 346 ]
el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover
y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales"166.
Igualmente, al ser universalmente obligatoria la aplicación de estos derechos bajo

cualquier punto de vista e incluso en aquellos casos en que no haya sanción expresa
ante su incumplimiento, les da un carácter de exigibilidad ante los Estados. Por ello:
"Existen niveles de obligaciones comunes a todos los derechos humanos, que correspon-
den (...) a una obligación de respeto, una obligación de protección y una obligación de
satisfacción. De modo tal que ninguna categoría de derecho es en sí misma más o menos
exigible, sino que a cada derecho humano le corresponden distintos tipos de obligaciones
exigibles"167.
5. Competencias municipales en materia de derechos

humanos
Como un ejercicio pedagógico, a continuación se presenta una aproximación al
ámbito de competencia de los municipios en materia de defensa, protección y pro-
moción de los derechos humanos. Hay que partir de tener en cuenta que el municipio
como célula de la organización política y administrativa del país, debe empeñarse en
cumplir con los fines del Estado social de derecho, tal como lo hemos dicho en rei-
teradas ocasiones. Pero de manera específica, la Constitución y la ley han encargado
una serie de funciones y competencias a los municipios y a sus autoridades, las cuales
son relacionadas en el siguiente cuadro con los derechos humanos y con la normativa
principal en derechos humanos. El personero debe vigilar el desempeño de estas fun-
ciones y competencias, hacer las recomendaciones respectivas, presentar los informes
del caso ante las autoridades pertinentes y adelantar las acciones disciplinarias cuando
a ello hubiere lugar, tanto por acción como por omisión, de las responsabilidades de los
servidores públicos municipales en estas importantes materias.
Es importante señalar que la Ley 1551 definió de manera expresa responsabili-
dades y competencias a los municipios y sus autoridades, en materia de derechos hu-
manos, así:
•• Son funciones de los municipios, numeral 2, artículo 3º: Elaborar los planes de de-
sarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo departamental, los
166 Artículo 1º de su Declaración.

167 Declaración de Quito –Acerca de la exigibilidad y realización de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (DESC) en América Latina y el Caribe–, Plataforma Sudamericana de Derechos Humanos, De-
mocracia y Desarrollo. Quito, julio 1998. Párrafo 21.
[ 347 ]
planes de vida de los territorios y resguardos indígenas, incorporando las visiones

de las minorías étnicas, de las organizaciones comunales y de los grupos de po-
blación vulnerable presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios (UPRA), para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural, los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en armonía con el Plan
Nacional de Desarrollo, según la ley orgánica de la materia. Los planes de desarro-
llo municipal deberán incluir estrategias y políticas dirigidas al respeto y garantía
de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
•• Son funciones del alcalde, numeral 2 y 19, articulo 29: Presentar oportunamente
los proyectos de acuerdo, sobre planes y programas de desarrollo económico y
social con inclusión del componente de Derechos Humanos y de Derecho Inter-
nacional Humanitario, y de obras públicas, que deberá estar coordinado con los
planes departamentales y nacionales; y, ejecutar acciones tendientes a la protec-
ción de las personas, niños e indigentes, y su integración a la familia y a la vida
social, productiva y comunitaria; así como el diseñar, dirigir e implementar estra-
tegias y políticas de respeto y garantía de los Derechos Humanos y el Derecho
Internacional Humanitario, asegurando su inclusión en los planes de desarrollo y
de presupuesto anuales.
•• Son funciones del personero, articulo 38: Divulgar, coordinar y apoyar el diseño,
implementación y evaluación de políticas públicas relacionadas con la protec-
ción de los derechos humanos en su municipio; promover y apoyar en la res-
pectiva jurisdicción los programas adelantados por el Gobierno Nacional o De-
partamental para la protección de los Derechos Humanos, y orientar e instruir a
los habitantes del municipio en el ejercicio de sus derechos ante las autoridades
públicas o privadas competentes; velar por el goce efectivo de los derechos de
la población víctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta los prin-
cipios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, así
como las normas jurídicas vigentes; coadyuvar en la defensa y protección de los
recursos naturales y del ambiente, así como ejercer las acciones constitucionales
y legales correspondientes con el fin de garantizar su efectivo cuidado; delegar
en los judicantes adscritos a su despacho, temas relacionados con: derechos hu-
manos y víctimas del conflicto conforme a la Ley 1448 de 2011, y su intervención
en procesos especiales de saneamiento de títulos que conlleven la llamada falsa
tradición y titulación de la posesión material de inmuebles.
[ 348 ]
Funciones del municipio y de las Derecho que cubre Normativa de derechos

autoridades locales humanos
‒‒ DERECHOS FUNDAMENTALES
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la Derecho a la vida Art. 11 C. P., Código Penal, Ley 74/68,
Constitución y la ley. Esta cláusula gene- art. 3º CIDH, art. 6º Pacto Interna-
ral de competencia lo obliga a velar por cional de los Derechos Civiles y Po-
el cumplimiento de los fines del Estado líticos, Convención Americana sobre
social de derecho y, por ende, por los Derechos Humanos (Pacto de San
derechos humanos en su municipio. José de Costa Rica)
‒‒ El alcalde es responsable de conservar
el orden público en el municipio. Sentencias: T-121/00; T-067/94;
‒‒ Es función del personero municipal T-395/98
velar porque los funcionarios públicos
cumplan con la Constitución y la ley, así
como investigar y sancionar a aquellos
que las incumplan. Debe preocuparse
especialmente por la protección de la
vida de los ciudadanos, y tratar de evitar
la violación de los derechos humanos
por parte de los servidores públicos.
De conformidad con la Ley 715, apoyar
con recursos la labor de la fuerza pública.
‒‒ El alcalde debe adelantar acciones enca- Derecho a la protección Art. 12 C. P., art. 21 C. P., Ley 74/68,
minadas a garantizar la promoción de de la dignidad humana y art. 137 de la Ley 599 de 2000, art. 5º
la solidaridad y la convivencia entre los de la honra (prohibición CIDH, art. 2º CIDH, Pacto Internacio-
habitantes del municipio. de la tortura, tratos crue- nal de los Derechos Civiles y Políticos
‒‒ Como primera autoridad de policía, al les e inhumanos) (Código Penal),
alcalde le compete el asegurar el cumpli- art. 178 DIH
miento de la ley y el mantenimiento del
orden público por parte de todos los ciu- Sentencias: T-499/92; T-522/92;
dadanos, y en desarrollo de esa función T-041/92; T-211/95; T-473/95;
debe impedir que se presenten tratos T-153/98; SU-062/99; T-702/01
crueles, inhumanos y degradantes en su
jurisdicción.
‒‒ El Concejo nombra al personero munici-
pal, quien es el defensor de los derechos
humanos en su territorio, y, ante el cabil-
do, el personero presenta informes perió-
dicos sobre la situación de los derechos
humanos.
‒‒ Es función del personero municipal, la
defensa, protección y promoción de los
derechos humanos y llevar la vocería del
ministerio público en los procesos judi-
ciales que se le deleguen.
[ 349 ]

‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la Derecho a la libertad per- Art. 13 C. P., art. 7º Código Penal; art.
Constitución y la ley. Esta cláusula gene- sonal 10 Código Sustantivo del Trabajo;
ral de competencia lo obliga a velar por arts. 13, 71 y 218 Código Penal Mi-
el cumplimiento de los fines del Estado litar; art. 4º, par. Decreto 1108 de
social de derecho y, por ende, por los 1994; art. 32 par. 1 Ley 136 de 1994;
derechos humanos en su municipio. art. 74 Código Civil;
‒‒ Compete al alcalde velar por la tranqui- Decreto 1727 de 1993; art. 7º Ley 218
lidad y seguridad ciudadanas. de 1995; art. 70 Ley 115 de 1994; art.
‒‒ Las autoridades municipales deben ser 2º Ley 182 de 1995; art. 11 Decre-
garantes del ejercicio responsable de la to 1122 de 1999; art. 6º Ley 823 de
libertad personal, aboliendo toda forma 2003; art. 3º Decreto 1006 de 2004;
de esclavitud, servidumbre, sumisión, arts. 1º, 3º y 4º CIDH; art. 8º Pacto In-
trata de personas, secuestro y detencio- ternacional de los Derechos Civiles y
nes arbitrarias, entre otras. Políticos; art. 7º Estatuto Corte Penal
‒‒ El alcalde como primera autoridad ad- Internacional; Ley 1095 de 2006
ministrativa del municipio, en caso de
ausencia de inspectores del trabajo,
debe velar por el cumplimiento de la
normatividad laboral y evitar condicio-
nes de esclavitud o semiesclavitud. Sentencias: C-024/94; C-163/08
‒‒ Así mismo, la autoridad administrativa
y de policía, en cabeza del alcalde muni-
cipal, al igual que el personero como de-
fensor del pueblo, deben preocuparse
por ejercer labores de vigilancia, preven-
ción y represión ante las nuevas formas
de esclavitud, ante lo cual deben ejercer
vigilancia y control garantizando condi-
ciones óptimas de trabajo en su muni-
cipio, y estar vigilante ante los casos de
sumisión ideológica que se presenten,
en aras de la libertad del individuo.
‒‒ El Concejo debe dictar las normas de
policía dentro del marco de la ley.
‒‒ El Concejo nombra al personero muni-
cipal, quien es el defensor de los dere-
chos humanos en su territorio, y, ante el
cabildo, el personero presenta informes
periódicos sobre la situación de los de-
rechos humanos.
‒‒ Es función del personero: velar por el
respeto de los derechos humanos de las
personas recluidas en establecimientos
carcelarios, psiquiátricos, hospitalarios
[ 350 ]

y en ancianatos y orfelinatos. Al igual
que en los que se considere que hay
una detención arbitraria o ilegal, es el
personero quien debe interponer la ac-
ción del Habeas Corpus para conseguir
la libertad de la persona en un tiempo
máximo de 36 horas.
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la Derecho a la igualdad y la Arts. 13, 28, 30 C. P.; Ley 74/68;
Constitución y la ley. no discriminación art. 3º, Ley 65/93;
‒‒ Los municipios deben hacer cumplir este arts. 10, 11, 12 CIDH; observaciones
derecho fundamental; nadie podrá ser 13,18 y 28 Comité Derechos Huma-
discriminado por razones de color, ori- nos, Comité para la Eliminación de la
gen nacional o étnico, idioma, religión, Discriminación contra la Mujer
nacimiento u otro status; por tanto, se Sentencias: T-739-702; C-013/93;
busca que prevalezca el derecho de toda T-345/93; C-040/93; T-002/94;
persona, con especial inclusión de las mi- T-098/94; T-100/94; T-059/95;
norías étnicas y raciales, de los discapaci- T-144/95; T-145/95; T-298/95;
tados, de los enfermos, etc., propendien- C-083/96; C-262/96; C-279/96;
do por un reconocimiento equitativo C-314/04
como personas ante la ley, igualdad ante
la Corte e igual protección de la ley como
ciudadanos y colombianos.
cipal, quien es el defensor de los dere-
chos humanos en su territorio, y, ante el
rechos humanos.
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la El derecho a la personali- Art. 16 C. P., Ley 74/68, Ley 387/97,
Constitución y la ley. dad jurídica Código Civil, art. 44 Decreto 1260 de
‒‒ La administración municipal debe 1970, Decreto 290/99, art. 6º CIDH
promover campañas de registro de los
niños y, en general, de todas las perso-
nas que en el municipio no lo estén. Es
primordial el trabajo mancomunado
con las registradurías y las notarías. Esta
labor debe realizarse en todos los mu-
nicipios pero haciendo especial énfasis
en aquellos que son receptores de po-
blación en situación de desplazamiento
forzoso.
‒‒ El personero debe defender y proteger
los derechos humanos.
[ 351 ]

‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la El derecho a la intimidad Art. 15 C. P., Ley 74/68; art. 12 CIDH;
Constitución y la ley. “Habeas Data” Ley 1266 de 2008
‒‒ Como jefe de la administración, el al-
calde debe impedir que los servidores
públicos utilicen con fines distintos a los Sentencias: SU-082/95; SU-089/95;
establecidos en la Constitución, la infor- T-487/04; T-113/98; T-527/00
mación que sobre los particulares llega
a su conocimiento.
‒‒ Insertar en la educación procesos que
creen una cultura por el respeto a la inti-
midad a la que tiene derecho toda persona.
‒‒ El personero es el defensor de los dere-
chos humanos en el municipio.
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la El libre desarrollo de la Art. 16 C. P.; art. 29 CIDH
Constitución y la ley. personalidad
‒‒ El alcalde debe promover entre la ciu-
dadanía, en general, y entre las autori- Sentencias: T-067/98; T-542/92
dades y funcionarios públicos, en parti-
cular, el respeto por la diversidad en la
forma en que los ciudadanos decidan
vivir, mientras que esa opción no viole
la ley o afecte los derechos de los demás.
‒‒ A nivel de la educación pública y pri-
vada, la Ley 115 señala que debe fo-
mentarse el ejercicio responsable de la
libertad entre los niños y los jóvenes,
recordando los deberes que tienen con
el Estado y la sociedad, y recalcando en
todo caso la libertad en la forma en que
deciden desarrollar su existencia.
‒‒ El personero debe promover las ac-
ciones judiciales cuando sea necesario
proteger este derecho e investigar y san-
cionar a los funcionarios públicos que
violen el mismo.
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la Las libertades de concien- Art. 18 C. P.; art. 19 C.P.; art. 7º, 68, 70
Constitución y la ley. cia, creencia y cultos C.P; Ley 74/68; art. 18 CIDH
cipal, quien es el defensor de los dere- Sentencias: T-409/92; T-982/01;
chos humanos en su territorio, y, ante el T-327/09
rechos humanos.
[ 352 ]

‒‒ El alcalde debe permitir la realización
y el desarrollo de actividades y rituales
de tipo religioso, sin restringir ninguna
confesión o denominación eclesial en
su municipio. Debe velar porque no se
presenten actos de violencia por moti-
vos religiosos y tratar con igualdad a las
autoridades eclesiásticas de las distintas
iglesias que funcionen en el municipio.
También debe tener como válidos los ac-
tos rituales que de acuerdo con la ley tie-
ne efectos civiles (ejemplo: matrimonios,
bautismos, etc.) siempre que cumplan
con las formalidades que ella impone.
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la La Libertad de expresión Art. 20 C. P., Ley 74/68; art. 19 CIDH.;
Constitución y la ley. y el derecho arts. 73,74 CP (DESC)
‒‒ Es función del alcalde: colaborar con el a la información Sentencias: C-650/03; T-1191/04;
Concejo para el buen desempeño de sus T-679/05
funciones; presentarle informes genera-
les sobre su administración y convocar-
lo a sesiones extraordinarias, en las que
sólo se ocupará de los temas y materias
para los cuales fue citado.
‒‒ Informar sobre el desarrollo de su ges-
tión a la ciudadanía de la siguiente ma-
nera: en los municipios de 3ª, 4ª, 5ª, y 6ª,
categorías, a través de bandos y medios
de comunicación local que se dispon-
gan. En los municipios de las categorías
1ª, 2ª, y especial, a través de las oficinas
de prensa de la alcaldía.
‒‒ Difundir de manera amplia y suficiente
el plan de desarrollo del municipio a los
gremios, a las organizaciones sociales y
comunitarias y a la ciudadanía en general.
‒‒ Facilitar la participación ciudadana en la ela-
boración del plan de desarrollo municipal.
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la Derecho a la paz Art. 22 C. P.; Ley 418/97;
Constitución y la ley. Esta cláusula gene- art. 81 C. P.
ral de competencia lo obliga a velar por
el cumplimiento de los fines del Estado Sentencia: T-439/92
social de derecho y por ende, por los de-
rechos humanos en su municipio.
[ 353 ]

‒‒ Establecer programas de desarrollo re-
gional con modelos aplicados como lo
son los PDP, a través de la gobernabili-
dad democrática o, por ejemplo, planes
congruentes de paz de Antioquia y las
asambleas constituyentes de Antioquia.
‒‒ Posibilitar el acceso a la justicia, a través
de las casas de justicia y paz.
‒‒ Prohibir la fabricación y uso de armas
de destrucción masiva, químicas, como
de control biológico, así como regular la
manipulación de residuos tóxicos.
‒‒ El personero es el defensor de los dere-
chos humanos en el municipio.
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la Derecho de petición Arts. 23, 219 C. P.; Decreto Nº 1 de
Constitución y la ley. 1984 o Código de lo Contencioso
‒‒ Es función del personero velar por la Administrativo; arts. 8º, 21 CIDH.;
efectividad del derecho de petición. arts. 14, 19 Pacto Internacional de
Con tal fin, debe instruir debidamente a Derechos Civiles y Políticos; art. XXIV
quienes deseen presentar una petición, Declaración Americana de los Dere-
escribir las de quienes no pudieren o chos y Deberes del Hombre
supieren hacerlo y recibir y solicitar que Sentencias: T-377/00; T-294/97;
se tramiten las peticiones y recursos de T-457/94; T-1006/01; T-426/92;
que tratan los títulos I y II del Código T-495/92; T-580/93; T-481/92;
Contencioso Administrativo. T-479/94; T-567/92; T-580/93;
‒‒ Con base en el artículo 282 de la Cons- T-481/92; T-479/94; T-567/92;
titución interponer la acción de tutela y T-220/94; T-242/93
asumir la representación del defensor del
pueblo cuando este último se la delegue.
‒‒ Al alcalde le compete como primera au- Derecho a la libre circula- Art. 24 C. P.; Ley 74/68; art. 13 CIDH;
toridad de policía del municipio: dictar ción por el territorio art. 22 Convención Americana
para el mantenimiento del orden públi-
co o su restablecimiento de conformi- Sentencias: T-550/92; C-292/08
dad con la ley, si fuera del caso, medidas
tales como restringir y vigilar la circula-
ción de las personas por vías y lugares
públicos; decretar el toque de queda,
restringir o prohibir el expendio y con-
sumo de bebidas embriagantes.
‒‒ Requerir el auxilio de la fuerza armada
en los casos permitidos por la Constitu-
ción y la ley.
[ 354 ]

‒‒ Dictar dentro del área de su competencia
los reglamentos de policía local necesa-
rios para el cumplimiento de las normas
superiores, conforme al artículo 9º del
Decreto 1335 de 1970 y demás disposi-
ciones que lo modifiquen o adicionen.
‒‒ El artículo 288 de la Constitución se- Libertad de enseñanza, Art. 26 C. P.; art. 27 C. P., Ley 30/92;
ñala que a los municipios les compete aprendizaje, investigación Ley 115/94; arts. 23, 26 CIDH
promover la participación ciudadana y y cátedra
el mejoramiento social y cultural de sus Sentencias: T-002/92; T-337/95;
habitantes. C-252/95; C-308/96
‒‒ El personero municipal debe velar por el
cumplimiento de este derecho.
‒‒ Generar espacios propios para el de-
sarrollo de la investigación científica,
la enseñanza y el aprendizaje. Para ello
puede crear instituciones de educación
superior o impulsar su creación por par-
te de particulares.
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la Derechos de reunión y Art. 37 C. P.; art. 38 C. P.; art. 22 Pacto
Constitución y la ley. Esta cláusula gene- asociación Internacional de los Derechos Civiles
ral de competencia lo obliga a velar por y Políticos; arts. 15, 16 Pacto de San
el cumplimiento de los fines del Estado José; art. 20 CIDH; Ley 743 de 2002 y
social de derecho y, por ende, por los Decreto 2350 de 2003
derechos humanos en su municipio.
‒‒ Colaborar en el desarrollo de las activi-
dades de las organizaciones de la socie- Sentencias: C-024/94; T-456/92;
dad civil, facilitando el uso de espacios T-219/93
del municipio para que los ciudadanos
puedan reunirse y realizar actividades de
índole social, políticas y económicas que
garanticen el ejercicio de este derecho.
‒‒ Es función del municipio: promover la
participación comunitaria y el mejo-
ramiento social y cultural de sus habi-
tantes. Para ello debe preocuparse por
promover la creación y consolidación
de las juntas de acción comunal, vee-
durías ciudadanas y otras formas de
organización de las comunidades que
contribuyan a su desarrollo a través de
la participación democrática en diver-
sos proyectos.
[ 355 ]

‒‒ El alcalde como primera autoridad ad- Derecho a constituir sin- Art. 39 C. P.; Ley 26, 27/76,
ministrativa del municipio, en caso de dicatos art. 23 CIDH
ausencia de inspectores del trabajo, Código Sustantivo del Trabajo.
debe velar por el cumplimiento de la
normatividad laboral, entre ella las leyes Sentencias: T-170/99; C-272/94;
que regulan lo relativo al derecho colec- T-324/98
tivo del trabajo.
‒‒ Debe, como primera autoridad de policía
del municipio, garantizar la vida y seguri-
dad de los dirigentes y miembros de los
sindicatos y prevenir y proteger su vida
cuando por motivo del desarrollo de esa
actividad sea amenazada. Debe ordenar
a las autoridades de policía la protección
de los lugares de reunión de los sindicatos
cuando las condiciones de orden público
o de seguridad así lo aconsejen.
‒‒ Los personeros municipales deben estar
prestos a colaborar en la asesoría a los ciu-
dadanos en cuanto a las acciones legales
necesarias ante los jueces laborales para la
protección de los derechos de asociación
sindical y vigilar el cumplimiento de la ley
en estos aspectos por parte de los servido-
res públicos y de los particulares.
‒‒ El artículo 288 de la Constitución señala Derecho a la participación Art. 40 C. P.; art. 21 CIDH.
que a los municipios les compete promo- política
ver la participación ciudadana y el mejora-
miento social y cultural de sus habitantes.
‒‒ El concejo puede dividir el territorio en Sentencias: C-454/93; T-324/94;
comunas y corregimientos para mejorar C-089/04
la prestación de servicios y asegurar la
participación ciudadana.
‒‒ Como servidor público el alcalde debe
actuar de acuerdo a los principios de
transparencia, eficiencia, y por ningún
motivo debe incurrir en actividades que
afecten el patrimonio público y la mo-
ralidad administrativa. Con el fin de lo-
grar un control efectivo por parte de la
ciudadanía, debe estar presto a permitir
y facilitar las acciones que realicen los
veedores ciudadanos y también rendir
[ 356 ]

los informes necesarios a los ciudadanos
a través de los cabildos abiertos y otros
mecanismos de participación popular y
ciudadana.
‒‒ El artículo 288 de la Constitución se-
ñala que a los municipios les compete
promover la participación ciudadana y
el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes.
‒‒ El concejo puede dividir el territorio en
comunas y corregimientos para mejorar
la prestación de servicios y asegurar la
participación ciudadana.
‒‒ Como servidor público el alcalde debe ac-
tuar de acuerdo a los principios de trans-
parencia, eficiencia, y por ningún motivo
debe incurrir en actividades que afecten el
patrimonio público y la moralidad admi-
nistrativa. Con el fin de lograr un control
efectivo por parte de la ciudadanía, debe
estar presto a permitir y facilitar las accio-
nes que realicen los veedores ciudadanos
y también rendir los informes necesarios
a los ciudadanos a través de los cabildos
abiertos y otros mecanismos de participa-
ción popular y ciudadana.
‒‒ Es función del alcalde: presentar opor-
tunamente al Concejo los proyectos de
acuerdo sobre planes y programas de
desarrollo económico y social, obras
públicas, presupuesto anual de rentas
y gastos y los demás que estime con-
venientes para la buena marcha del
municipio. La construcción del plan de
desarrollo municipal debe contar con la
participación de los ciudadanos a través
de los consejos de participación a nivel
municipal. También, ordenar los gastos
municipales de acuerdo con el plan de
inversión y de presupuesto.
‒‒ Es función del personero: vigilar la con-
ducta oficial de los ediles, empleados
y trabajadores del municipio, verificar
que desempeñen cumplidamente sus
[ 357 ]

deberes, adelantar las investigaciones
disciplinarias e imponer las sanciones
que fueren del caso, todo de conformi-
dad con las disposiciones vigentes.
‒‒ Es función del contralor fomentar la
participación ciudadana para el control
social de la gestión pública.
‒‒ El alcalde cumple y hace cumplir la Derecho al debido pro- Art. 29 C. P.; Ley 906 de agosto 30
Constitución y la ley. ceso de 2004 (Nuevo Código de Procedi-
‒‒ La Ley 715 atribuye al municipio apoyar miento Penal Colombiano); arts. 9º,
al Inpec en la creación, fusión o supre- 10. 11 Pacto Internacional de los De-
sión, dirección, organización, manteni- rechos Civiles y Políticos;
miento y vigilancia de las cárceles. art. 7º Convención Americana
‒‒ La Ley 715 también le atribuye al muni- Sentencias: C-339/96; T-1263/01;
cipio financiar las inspecciones de poli- T-572/92; T-078/98; T-280/98
cía para la atención de contravenciones.
‒‒ El personero municipal como agente del
ministerio público actúa en la indagación,
la investigación y el juzgamiento, como
garante de los derechos humanos y de
los derechos fundamentales ejerciendo
vigilancia sobre las actuaciones de los
diferentes organismos de control dando
cumplimiento al debido proceso y a las
normas nacionales e internacionales.
DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES
‒‒ El artículo 288 de la Constitución señala Protección a la familia Art. 42 C. P.; art. 10 PIDESC;
que a los municipios les compete pro- art. 16 CIDH
mover la participación ciudadana y el
mejoramiento económico, social y cul- Sentencias: SU-389/05
tural de sus habitantes.
‒‒ Es función del municipio: solucionar las
necesidades insatisfechas de saneamiento
ambiental, agua potable, servicios públi-
cos domiciliarios, vivienda, recreación y
deporte, con especial énfasis en la niñez, la
mujer, la tercera edad y los sectores disca-
pacitados, directamente y en concurren-
cia, complementariedad y coordinación
con las demás entidades territoriales y la
nación, en los términos que defina la ley.
[ 358 ]

‒‒ Promover el mejoramiento económico
y social de los habitantes del respectivo
municipio.
‒‒ El personero municipal debe velar por la
protección de la familia.
‒‒ De conformidad con el artículo 288 de Derechos de la mujer Art. 43 C. P.: arts. 3º, 7º PIDESC., Ley
la Constitución, compete al municipio 82/93, Ley 248 de 1995, Ley 509 de
solucionar las necesidades básicas in- 1999, Ley 731 de 2002; Ley 581 de
satisfechas de salud, educación, sanea- 2000; Declaración sobre la elimina-
miento ambiental, recreación y depor- ción de la violencia contra la mujer;
te, con especial cuidado de los grupos Ley 823/03; Ley 731/02; Ley 1257/08;
vulnerables (niños, mujeres, ancianos, Ley 1009/06
discapacitados)
‒‒ El concejo nombra al personero muni- Sentencias: C-082/99; SU-389/05
cipal que es el defensor de los derechos
humanos en su territorio y ante el ca-
bildo el personero presenta informes
rechos humanos.
‒‒ Al alcalde le corresponde dar participa-
ción equitativa a las mujeres en la admi-
nistración municipal.
‒‒ El personero municipal debe velar por el
cumplimiento de este derecho
‒‒ De conformidad con el artículo 288 de Derechos Arts. 44, 50 C. P.; Ley 12 de 1991, Ley
la Constitución, compete al municipio de los niños 173/94, Ley 265/96, Ley 470/98, Ley
solucionar las necesidades básicas in- y las niñas 679/01, Ley 704/01, Ley 765/02, De-
satisfechas de salud, educación, sanea- creto 2737/89; art. 10 PIDESC.; art. 25
miento ambiental, recreación y depor- CIDH.; Pacto Internacional de 1969;
te, con especial cuidado de los grupos art. 24 Pacto Internacional de Dere-
vulnerables (niños, mujeres, ancianos, chos Civiles y Políticos
discapacitados)
‒‒ Dar cumplimiento y ser garantes de que Sentencias: T-1123/08; C-041/94;
la niñez sea protegida por su familia, la T-298/94; T-402/92
sociedad y el mismo Estado.
‒‒ Facilitar e incorporar el derecho al regis-
tro, a tener un nombre y a adquirir una
nacionalidad.
‒‒ Garantizar las condiciones en que la
niñez y la juventud puedan tener un
acceso a una seguridad alimentaría que
les permita crecer y desarrollarse de ma-
nera integral.
[ 359 ]

‒‒ Garantizar el derecho a la educación gra-
tuita y obligatoria, al menos en su fase
elemental, y continuar su formación en ni-
veles más elevados del sistema educativo.
‒‒ Dar una formación integral, es decir,
posibilitar al niño desarrollarse física,
mental, moral, espiritual y socialmente
en forma saludable y normal, así como
en condiciones de libertad y dignidad.
‒‒ De conformidad con el artículo 288 de Derechos Art. 45 C. P.; Ley 375/97; art. 10
la Constitución, compete al municipio de la juventud PIDESC.
solucionar las necesidades básicas in- Sentencias: T-582/00; T-415/98;
satisfechas de salud, educación, sanea- T-298/03; T-022/03; T-117/98;
miento ambiental, recreación y depor- T-692/99; T-662/99
te, con especial cuidado de los grupos
vulnerables (niños, mujeres, ancianos,
discapacitados).
‒‒ La Ley 715 responsabiliza a los munici-
pios de adelantar acciones a favor de los
derechos de la juventud.
‒‒ De conformidad con el artículo 288 de Protección Art. 46 C. P.; Ley 29 de 1975; Decreto
la Constitución, compete al municipio a la tercera edad 2011 de 1976; Decreto 77 de 198; art.
solucionar las necesidades básicas insatis- 411 Código Civil; Ley 100 de 1993;
fechas de salud, educación, saneamiento Ley 715/01; art. 261 Ley 100 de 1993;
ambiental, recreación y deporte, con es- art. 10 PIDESC; Resolución 213/48
pecial cuidado de los grupos vulnerables (III) Asamblea General de Naciones
(niños, mujeres, ancianos, discapacitados) Unidas, Asamblea Mundial sobre
‒‒ Promover la realización de obras públi- Envejecimiento (Viena, 1982); Reso-
cas que tengan en cuenta las necesida- lución 46/91 Asamblea General de
des de quienes están en situación de in- Naciones Unidas.
capacidad o minusvalía. Iniciar acciones Sentencias: T-1039/07; T-827/04;
de educación que promuevan el respeto T-1010/06; T-900/07; T-167/04;
y la integración social de personas de la T-463/03
tercera edad y discapacitados, además
de realizar programas para que esa inte-
gración sea efectiva.
‒‒ Establecer tarifas diferenciales para fa-
cilitar el ingreso a eventos culturales de
personas de tercera edad y discapacita-
dos. De ser factible, realizar convenios
con instituciones que protejan a estas
personas con el fin de permitir el ingre-
so de individuos de menores recursos.
[ 360 ]

‒‒ Es tarea del personero municipal la pro-
tección de los derechos de la tercera
edad y la prevención del maltrato físico,
psicológico, económico, social y aban-
dono. Para ello, debe vigilar porque las
diferentes instituciones que suministran
bienes y servicios (salud, alimentación,
medicinas, recreación, etc.), a este gru-
po poblacional lo hagan de acuerdo a
los cánones correspondientes.
‒‒ De conformidad con la Ley 715, las Derecho al trabajo Arts. 52, 54, 55, 56 y 57 C. P.;
administraciones municipales deben Ley 319, art. 23 CIDH, PIDESC;
garantizar el derecho que tiene toda art. 14 Declaración Americana de
persona al trabajo, a su libre elección, a Derechos del Hombre, Declaración
condiciones equitativas y satisfactorias de la OIT
de trabajo y a la protección contra el Sentencias: T-026/01; T-028/98;
desempleo; por tanto, deben estable- T-439/01
cer acciones que conlleven a la prohibi-
ción de toda discriminación, tanto en
el empleo como en su remuneración,
por tanto estas deben ser garantes de
la conformación y asociación a que
tienen derecho las diferentes agremia-
ciones y sindicatos en la búsqueda de
la defensa de sus intereses y derechos.
‒‒ El municipio debe adelantar acciones
que dinamicen la economía regional y
local que generen empleo, trabajo e in-
gresos a sus pobladores.
‒‒ El personero deber garantizar la defen-
sa y protección de los derechos de los
trabajadores.
‒‒ De conformidad con el artículo 288 de Derecho a la seguridad Art. 48 C. P.; Ley 715/01;
la Constitución, compete al municipio social Ley 100/93; art. 12 PIDESC;
solucionar las necesidades básicas in- art. CIDH
satisfechas de salud, educación, sanea- Sentencias: T-174/08; T-762/08;
miento ambiental, recreación y depor- T-286/08; T-239/08; T-052/08;
te, con especial cuidado de los grupos T-607/07; T-691/07; T-652/07;
vulnerables (niños, mujeres, ancianos, T-307/07; T-376/07; T-284/07;
discapacitados). T-529/07; T-149/07; T-935/06;
T-229/06; SU-623/01; T-271/05
[ 361 ]

‒‒ La Ley 715 consagra como responsabili-
dad primigenia de los municipios dirigir
y coordinar el sector salud y el sistema
general de seguridad social en salud.
‒‒ El alcalde debe preocuparse por el cum-
plimiento de los aportes al SGSS –tanto
en salud, pensiones como riesgos profe-
sionales– por parte de empleadores y tra-
bajadores, tomando las medidas adminis-
trativas que le corresponda cuando unos y
otros incumplan con su obligación.
‒‒ Es función del personero: recibir quejas o
reclamos sobre la violación de los derechos
civiles y políticos y las garantías sociales.
‒‒ De conformidad con el artículo 288 de Derecho a la salud básica Art. 49 C. P.; Ley 715/01, Ley 100
la Constitución, compete el municipio de1993; Art. 12 PIDESC; Art. 25
solucionar las necesidades básicas in- CIDH; Ley 9ª de 1979; art. 10 Proto-
satisfechas de salud, educación, sanea- colo de San Salvador
miento ambiental, recreación y depor- Sentencias: T-125/97; SU-111/97
te, con especial cuidado de los grupos
vulnerables (niños, mujeres, ancianos,
discapacitados).
‒‒ La Ley 715 consagra como responsabili-
dad primigenia de los municipios dirigir
y coordinar el sector salud y el sistema
general de seguridad social en salud.
‒‒ La Ley 715 responsabiliza a los munici- Derecho Art. 51 C. P.; art. 11 PIDESC;
pios para participar en el Sistema Nacio- a la vivienda arts. 58, 60 C. P.; art. 17, 25 CIDH***
nal de Vivienda, y de promover progra- Sentencias: T-251/95; T-1091/05
mas de vivienda de interés social.
‒‒ Vigilar el cumplimento de las normas vi-
gentes sobre desarrollo urbano, uso del
suelo y reforma urbana.
‒‒ De conformidad con el artículo 288 de Derecho Art. 52 C. P.; Ley 115 de 1994, Ley 181
la Constitución, compete el municipio a la recreación, de 1995, Ley 715 de 2001; art. 24 PI-
solucionar las necesidades básicas in- la práctica DESC; art. 15 Declaración Americana
satisfechas de salud, educación, sanea- del deporte y el aprove- de los Derechos y Deberes del hombre,
miento ambiental, recreación y depor- chamiento del tiempo Carta Internacional para la Educación
te, con especial cuidado de los grupos libre del Ocio de 1993; art. 31 Convención
vulnerables (niños, mujeres, ancianos, sobre los Derechos del Niño de 1989
discapacitados). Sentencias: C-758/02; C-449/03;
T-410/99
[ 362 ]

‒‒ La Ley 715 atribuye al municipio la tarea
de planear y desarrollar actividades que
permitan fomentar la práctica del de-
porte, la recreación, el aprovechamien-
to del tiempo libre y la educación física
en su territorio.
‒‒ Promover el sano esparcimiento y, la
práctica deportiva, y el aprovechamien-
to del tiempo libre de los habitantes. A
través de los recursos públicos, pagar
la construcción, adecuación, manteni-
miento y administración de los escena-
rios y campos deportivos del municipio.
‒‒ Dotar de implementos necesarios para
la enseñanza y aprendizaje deportivo en
las instituciones educativas públicas del
municipio.
‒‒ De conformidad con el artículo 288 de Derecho Art. 67, 68, 69 C. P.; Ley 115 de 1994;
la Constitución, compete el municipio a la educación art. 62 Decreto 1860/94; Decreto
solucionar las necesidades básicas in- 0907/96; Ley 715 de 2001; art. 26
satisfechas de salud, educación, sanea- CIDH; art. 13 PIDESC, Protocolo de
miento ambiental, recreación y depor- San Salvador
te, con especial cuidado de los grupos Sentencias: SU-641/98; T-402/92;
vulnerables (niños, mujeres, ancianos, T-329/97
discapacitados)
‒‒ La Ley 715 consagra como responsa-
bilidad primigenia de los municipios,
el dirigir, planificar y prestar el servicio
educativo en los niveles preescolar, bá-
sico y medio.
‒‒ Es función del personero: divulgar la
constitución y en coordinación con
otras autoridades, adelantar programas
de educación y concientización sobre
los derechos humanos y los deberes
fundamentales del hombre.
‒‒ Es función del municipio: dirigir, planifi-
car y prestar el servicio educativo en los
niveles de preescolar, básica y media, en
condiciones de equidad, eficiencia y ca-
lidad, en los términos definidos en la ley.
[ 363 ]

‒‒ El artículo 288 de la Constitución se- Derecho a la cultura Art. 70, 71, 72 C. P.; Ley 397 de 1997;
ñala que a los municipios les compete Ley 715 de 2001; art. 22, 27 CIDH; art.
promover la participación ciudadana y 27 Pacto Internacional de Derechos
el mejoramiento social y cultural de sus Civiles y Políticos; art. 15 PIDESC;
habitantes. Convención de La Haya (1954); Car-
‒‒ La Ley 715 responsabiliza a los munici- ta Social Europea (1961); art. 17 Car-
pios de fomentar el acceso, la innova- ta Africana de Derechos Humanos y
ción, la creación y la producción artís- de los Pueblos (1981); Convención
tica y cultural. sobre la Protección del Patrimonio
‒‒ Fomentar la cultura y las ciencias en la Cultural (1985); art. 4º ley 1185/08
formulación de los planes de desarrollo Sentencias: C-161/98
municipales, así como su acceso a la
creación y producción artística y cultu-
ral, al igual que generar espacios propi-
cios para la formación y divulgación de
las diversas expresiones multiculturales.
‒‒ Promover una cultura de los derechos hu-
manos que trascienda las campañas pu-
blicitarias o los discursos electorales, don-
de se integre a las diversas instituciones,
tanto educativas, como públicas y priva-
das y a partir de los valores propios a una
comunidad generar espacios de concerta-
ción, dialogo y búsqueda de soluciones a
los conflictos, aunque también se pueda
trabajar en la exploración de sinergias.
DERECHOS COLECTIVOS Y DEL MEDIO AMBIENTE

‒‒ Corresponde a los alcaldes vigilar y con- Los derechos de los consu- Art. 78 C. P.; Ley 73 de 1981; Decreto
trolar la prestación de servicios públicos midores y de los usuarios 1441 de 1982; Decreto 3446 de 1982;
por parte organismos públicos o de per- Decreto 2876; Decreto 2746 de 1984;
sonas particulares. Ley 472 de 1998
‒‒ Corresponde al alcalde ejercer, de acuer- Sentencias: C-973/02; C-1141/00
do con la ley, el control de precios, pesas
y medidas y emprender las acciones ne-
cesarias para evitar o sancionar el aca-
paramiento y la especulación.
‒‒ Es función del personero: procurar la
defensa de los derechos e intereses del
consumidor.
‒‒ Es función del municipio: solucionar
las necesidades insatisfechas de sanea-
miento ambiental, agua potable, servi-
cios públicos domiciliarios.
[ 364 ]

‒‒ El artículo 288 de la Constitución seña- Derechos de los usuarios Art. 356 C. P.; art. 367, 368 C. P.; art.
la que los municipios deben prestar los de los servicios públicos 32 Ley 80 de 1993; Ley 142 de 1994;
servicios públicos que señale la ley. Decreto 1429 de 1995;
‒‒ La Ley 142 señala que son competencia Ley 472 de 1998
de los municipios los servicios de agua Sentencias: T-578/92; T-539/93;
potable, gas natural, energía eléctrica, T-523/94; T-1104/95
telecomunicaciones, alcantarillados, re-
colección y disposición final de basuras,
‒‒ La Ley 715 les asigna la responsabilidad
de la construcción de infraestructura de
servicios públicos.
‒‒ El Concejo deber reglamentar lo relacio-
nado con la prestación de los servicios
públicos de conformidad con la ley.
‒‒ La Ley 715 atribuye a los municipios el Derecho Art. 79, 80 C. P.; Ley 99/93; Ley
tomar las medidas para el control, pre- al medioambiente 472/98; Ley 715/01; art. 1º PIDESC;
servación, y defensa del medioambien- Declaración sobre Ambiente Hu-
te, en coordinación con las corporacio- mano de Naciones Unidas en 1972
nes autónomas regionales. (Declaración de Estocolmo); Decla-
‒‒ Es función del personero: defender los ración de La Haya de 1989; la Decla-
derechos e intereses colectivos ración sobre Ambiente y Desarrollo
‒‒ Es función del municipio coordinar y de Naciones Unidas (Río de Janeiro
participar en el diseño de las políticas 1992), Informe de la relatora especial
relacionadas con la prevención y aten- en derechos humanos y ambiente
ción de emergencias y desastres junto de la Subcomisión de Derechos Hu-
con el sistema nacional de prevención y manos de Naciones Unidas (Informe
atención de desastres. Ksentini 1994)
‒‒ El Concejo debe dictar las normas ne-
cesarias para el control, preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cul-
tural del municipio.
‒‒ El artículo 288 de la Constitución se- La protección del espacio Art. 63, 82 C. P.; Ley de reforma urba-
ñala que a los municipios les compete público na (protección del espacio público);
promover la participación ciudadana y Ley 9ª de 1989; Ley 3ª de 1991; Ley
el mejoramiento social y cultural de sus 388 de 1997; Ley 472 de 1998
habitantes. Sentencias: SU-360/99; T-983/00;
‒‒ El Concejo debe reglamentar lo relacio- T-372/93; T-288/95; T-551/92
nado con los usos del suelo.
‒‒ Es función del personero: velar por la
defensa de los bienes del distrito y de-
mandar de las autoridades competen-
tes las medidas necesarias para impedir
la perturbación y ocupación de los bie-
nes fiscales y de uso público.
[ 365 ]

‒‒ El artículo 288 de la Constitución se- Derecho al desarrollo Arts. 44, 69, 70, 80, 289, 298, 300, 305,
ñala que a los municipios les compete 306 C. P.; Ley 472 de 1998; Declara-
promover la participación ciudadana y ción de Filadelfia de 1944; Conven-
el mejoramiento social y cultural de sus ción de la OIT; Resolución 41/128 de
habitantes. 1986 Asamblea General de las Nacio-
‒‒ Es función del alcalde: presentar opor- nes Unidas, Conferencia Mundial de
tunamente al Concejo los proyectos de Derechos Humanos
acuerdo sobre planes y programas de (Viena, Austria) 1993
desarrollo económico y social, obras
públicas, presupuesto anual de rentas
y gastos, y los demás que estime con-
venientes para la buena marcha del
municipio
‒‒ La Ley 715 señala que al municipio le
compete promover asociaciones y con-
certar alianzas estratégicas en pro del
desarrollo empresarial e industrial del
municipio. Promover la capacitación,
apropiación tecnológica avanzada y ac-
cesoria empresarial.
cipal que es el defensor de los derechos
humanos en su territorio y ante el ca-
bildo el personero presenta informes
rechos humanos.
‒‒ Posibilitar el ejercicio y el uso legítimo
a la libertad, al respeto y a los derechos
que le son inherentes a las personas per-
mitiendo que esta crezca en un contex-
to social óptimo y con las debidas con-
diciones externas para el crecimiento de
su desarrollo psicológico, social, cultu-
ral, político, jurídica, étnica, etc.
6. Los derechos humanos y el plan municipal de desarrollo

El artículo 3º de la Ley 1551 establece que corresponde al municipio:
“Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo
departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos indígenas, incorporando
las visiones de las minorías étnicas, de las organizaciones comunales y de los grupos de
población vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instru-
[ 366 ]
mentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios

(UPRA), para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo
rural con enfoque territorial, y en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según la ley
orgánica de la materia. Los planes de desarrollo municipal deberán incluir estrategias y po-
líticas dirigidas al respeto y garantía de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario;
También corresponde al municipio, promover la participación comunitaria, la

cultura de Derechos Humanos y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El
fomento de la cultura será prioridad de los municipios y los recursos públicos inverti-
dos en actividades culturales tendrán, para todos los efectos legales, el carácter de gas-
to público social de conformidad con el artículo 1°, numeral 8 de la Ley 397 de 1997. De
la misma manera, en los planes de desarrollo municipal deben contemplarse los apoyos
y la atención a las víctimas y a la población desplazada en los términos señalados en la
Ley 1448 y normas que la reglamentan”.
Las anteriores disposiciones normativas imponen un enfoque de derechos hu-
manos e incorporar acciones concretas para su respeto y garantía, en los planes de
desarrollo municipal, que como se sabe, son la carta de navegación de las administra-
ciones municipales. Para el desarrollo de este acápite del libro, haremos un seguimiento
libre al trabajo hecho por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos con el apoyo de la Union Europea y que se llama “Planes de
desarrollo municipal con enfoque de derechos humanos” y de mi libro “Democracia
Local y Derechos Humanos. Una guía práctica para la comprensión y la aplicación de los
derechos humanos en los municipios colombianos”.
Lejos de ser un mero formalismo, la perspectiva de derechos humanos en la pro-
gramación para el desarrollo tiene efectos positivos sobre la legitimidad y, así mismo,
sobre la gobernabilidad168. Estos dos conceptos están íntimamente ligados al ejercicio
168 El Enfoque de los derechos humanos o la perspectiva de derechos como también suele llamar-
se, es el resultado de procesos políticos y sociales a nivel global y regional, que expresan la más
viva "lucha por el derecho", si cabe utilizar el término de Rudolph Von Ihering, jurista alemán
del siglo XIX. “El esfuerzo orientado a articular una nueva ética con políticas públicas a nivel
social y judicial y privadas, es lo que se ha denominado como el enfoque de derechos huma-
nos. Este procura construir un orden centrado en la creación de relaciones sociales basadas en
el reconocimiento y respeto mutuo y en la transparencia, de modo que la satisfacción de las
necesidades materiales y subjetivas de todas las personas y colectividades, sin excepción algu-
na, constituya una obligación jurídica y social. (...) buscando construir mecanismos jurídicos y
políticos que transformen las instituciones, y consecuentemente la vida social y cotidiana de
las personas con base en una nueva ética del desarrollo humano”,
[ 367 ]
de la ciudadanía, puesto que la legitimidad implica una aceptación y una proactividad

de los ciudadanos respecto a la administración municipal. Igualmente, se tiene una
buena gobernabilidad cuando esta es fruto de una relación dialogada entre el manda-
tario y la ciudadanía, se atienden las demandas comunitarias y se tramitan las tensiones
sociales que pueden generar víctimas.
El enfoque de derechos humanos en los planes de desarrollo no es otra cosa que
incorporar y visibilizar el contenido de los derechos humanos en todas y cada una de
las estrategias y políticas del plan de desarrollo, así como en los indicadores de medi-
ción de impacto y en los procesos de evaluación y rendición pública de cuentas. La
médula del enfoque lo constituye la incorporación de las políticas públicas en la doc-
trina sociojurídica, de los principios de interdependencia e integralidad de los derechos
humanos. Esto quiere decir que unos derechos dependen de otros, que la lesión de
tal derecho afecta a otro al que está conexo, que la concreción de un determinado
derecho se relaciona con la satisfacción de otro, etc. Dicho de otra manera, es concebir
que la función del primordial del municipio como célula básica del Estado social de
derecho, es garantizar la vigencia de sus principios uno de los primordiales, como ya lo
hemos señalado en otros acápites de este libro, es asegurar a los pobladores la vigencia
La planificación territorial es un proceso donde deben confluir las diversas ex-
pectativas sociales, políticas, económicas, ambientales y culturales de los diversos ac-
tores que habitan un territorio. Es en esencia un ejercicio de concertación y de convo-
catoria para la construcción del bien común y el logro de los fines sociales del Estado, a
la vez que sirva como instrumento de focalización de los esfuerzos de la sociedad y del
gobierno para emplear de manera eficiente y eficaz los recursos disponibles. Es la opor-
tunidad para aunar voluntades y acciones entre los diversos niveles de la administra-
ción y de las otras ramas de poder público, para mejorar las condiciones del habitar los
territorios en democracia y respeto a las tres generaciones de los derechos humanos.
No es una camisa de fuerza, pero sí es una ruta para dirigir y priorizar las acciones y la
gestión pública y para ordenar la participación activa de toda la comunidad.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) establece:
“La planificación es un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, re-
ducir o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar
soluciones a problemas y atender las necesidades, a través de estrategias que de manera
eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos”169.
169 DNP. El proceso de planificación de la entidades territoriales: El plan de desarrollo y sus instru-
mentos para la gestión 2008-2011. Bogotá D. C.: Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible,
2007, p. 9.
[ 368 ]
El plan de desarrollo es un instrumento para la concertación y la gestión de las

prioridades del desarrollo municipal o departamental, en donde se establecen los ob-
jetivos, metas, estrategias, programas, proyectos y recursos a alcanzar y a ejecutar en
un período específico. Es una herramienta del proceso de planeación y de la gestión
territorial que se elabora para diagnosticar la situación de una entidad territorial en un
momento determinado y en todas sus dimensiones (económica, social, política, insti-
tucional y ambiental). Como instrumento de gestión, sintetiza las expectativas, necesi-
dades y ambiciones de la sociedad que habita un territorio, ambiciones en busca de la
paz o del fin de la exclusión o de mayores oportunidades. En este sentido, es necesario
que el Plan de Desarrollo sea el resultado de un proceso social y político en el que las
diversas expresiones sociales, políticas, culturales y económicas intervengan en el dise-
ño del rumbo hacia el cual se dirigen y la forma como lo harán. Así mismo, el Plan de
Desarrollo es un instrumento útil para organizar y optimizar los recursos financieros,
técnicos, humanos, de tiempo e información con los que cuentan los municipios170.
El proceso planificador comienza cuando el ciudadano impone mandato a su
gobernante local en las elecciones. Ello implica que el ciudadano debe ser consciente de
sus deberes y derechos y debe conocer la realidad de los mismos, no solo por su propia
vivencia sino por el conocimiento de su entorno social, económico, político, cultural y
regional. La escogencia del alcalde o gobernaros y de su carta de navegación que será el
voto programático, es un acto que demanda la mayor responsabilidad de los ciudada-
nos y los personeros municipales deben contribuir a construir esos criterios de civilidad
y de participación democrática no clientelista ni mediada por los intereses particulares.
Una vez elegido el Alcalde o Gobernador, este debe proceder a estructurar su plan
de desarrollo siguiendo las pautas que más adelante señalamos. Para ello, el personero
debe cooperar brindando soporte técnico, orientando los debates con las comunida-
des y el Concejo o la Asamblea, haciendo recomendaciones y sugerencias y convocan-
do aliados nacionales e internacionales para que la tarea se cumpla adecuadamente.
A manera de ejemplo, vale la pena recordar que el Plan de Desarrollo de Bogotá
2004-2008 incorporó el enfoque de derechos humanos, de la siguiente manera:
“El Plan de Desarrollo tiene una perspectiva de derechos humanos. Esto quiere decir que
esta atraviesa, permea y fundamenta todos y cada uno de los elementos del Plan. Los
derechos se expresarán en sus tres dimensiones: reconocimiento, redistribución y parti-
cipación, y se formularán integralmente: a partir de su defensa, protección, promoción
y garantía. Los derechos económicos, sociales y culturales, los colectivos y del ambiente,
los civiles y políticos están presentes en todo el Plan y se concatenan en el marco mul-
tidimensional de su ejercicio. Cada uno de los grupos de derechos tiene una inserción
170 PNUD. Temas que no pueden faltar en un plan de desarrollo. Bogotá, 2008.
[ 369 ]
particular en el plan e instancias precisas que se ocupan centralmente de ello: el eje social
es el principal escenario de desarrollo de los derechos económicos, sociales y culturales,
el urbano regional de los colectivos y del ambiente, y el eje de reconciliación de los civiles
y políticos. Reconocemos, además, el particular valor de la diferencia la pluriculturalidad
y definimos políticas, estrategias y programas que, a partir de este reconocimiento, se
orientan a propiciar el empoderamiento de las poblaciones”171.
Recuerda el PNUD que el plan de desarrollo es de gran importancia por las si-
guientes razones:
•• Puede convertirse en una agenda social común.
•• Permite definir un rumbo para la acción; es una herramienta necesaria, aunque
no suficiente, para garantizar una mejor gestión.
•• Puede y debe ser un instrumento para la promoción de la participación y la
transparencia. Un plan bien elaborado permite a la ciudadanía y a sus organiza-
ciones tener un conocimiento suficiente y detallado de la gestión que va a desa-
rrollar un alcalde o gobernador y convertirse en una fuente para el seguimiento
y el control ciudadano.
•• Armoniza diferentes apuestas de bienestar en el desarrollo:
‒‒ Programa de Gobierno del alcalde electo.
‒‒ Apuestas planteadas en los planes de desarrollo del departamento y la nación.
‒‒ Apuestas como los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
‒‒ Planes de vida de las comunidades indígenas y afrocolombianas.
•• Enfoca los esfuerzos y recursos de una sociedad en una visión compartida, opera-
da a través de una estrategia definida, igualmente de manera concertada.
•• Señala públicamente la ruta de la gestión del desarrollo. Al ser el resultado de
un proceso de diálogo y concertación colectivo (sociedad–gobierno) expone
visiblemente los propósitos de desarrollo, la estrategia para su obtención y las
acciones que se deben implementar. Todo esto en el marco de reglas de juego
claras (leyes, decretos).
•• Permite articular distintas iniciativas en el territorio (empresariales, de otros ni-
veles de gobierno, sociales, políticas), al tiempo que señala los compromisos de
los diversos actores y evalúa el cumplimiento del mandato ciudadano por parte
del gobierno local.
•• Pone en común los problemas locales, las propuestas para su tramitación y los
recursos con los que se cuenta para sacarlos adelante.
171 Plan de Desarrollo "Bogotá sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión". De-
partamento Administrativo de Planeación Distrital, 2004.
[ 370 ]
•• Hace visible actores locales históricamente ignorados en la gestión del bienestar,

al mismo tiempo que pone sobre la mesa temáticas y problemas “invisibles” o
desconocidos en los procesos de la planeación.
•• Reivindica la autonomía de los gobiernos y las sociedades locales para decidir
sobre los rumbos del desarrollo.
•• Desarrolla y/o aumenta la confianza entre los actores locales.
•• Los objetivos, estrategias, programas y proyectos del Plan cuentan con metas e
indicadores cuantificables y medibles.
Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales,
regionales y territoriales, en materia de planeación son:
•• Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus fun-
ciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a
cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley,
así como a las disposiciones y principios contenidos en la ley orgánica.
•• Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se ten-
drán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la ob-
servancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.
•• Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de
las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y
coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las
demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y eva-
luación de sus planes de desarrollo.
•• Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera,
los planes de gasto derivados de las planes de desarrollo deberán ser consistentes
con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones
del programa financiero del sector público y de la programación financiera para
toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad. Se deberá garantizar
su consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo172.
•• Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la nación y de
las entidades territoriales se deberá tener como criterio especial en la distribu-
ción territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto
público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación.
172 Texto del artículo 9º de la Ley 1473 de 2011
[ 371 ]
•• Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y

proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entida-
des territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque
aquellos tengan cabal culminación.
•• Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las
autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos
de participación ciudadana previstos en la Ley 152.
•• Sustentabilidad ambiental. Para posibilitar un desarrollo socioeconómico, en ar-
monía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en sus
estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos
y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y
futuras generaciones una adecuada oferta ambiental;
•• Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la
distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos
de desarrollo de las regiones.
•• Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que
comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta
la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.
•• Derechos humanos. Para visibilizar las políticas y estrategias territoriales para su
defensa, protección y promoción, así como para rendir cuentas a la ciudadanía.
•• Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los
planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos
y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y
costos que genere sea positiva.
•• Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben
ser factibles de realizar, según, las metas propuestas y el tiempo disponible para
alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los
recursos financieros a los que es posible acceder.
•• Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste.
6.1. Los fundamentos normativos de la planeación

A continuación se enuncia la normativa que respalda el proceso de planificación
del desarrollo territorial173 haciendo énfasis en las tareas que le compete al Personero
173 DNP. El proceso de planificación de las entidades territoriales: El plan de desarrollo y sus instrumentos para
la gestión 2008-2011. Bogotá D. C.: Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, 2007, pp. 16-18
[ 372 ]
municipal, como defensor de los derechos humanos y del orden constitucional y legal,
en procura del bien común y de logro de los fines del Estado social de derecho.
a. La Constitución Política de Colombia de 1991 establece:

Para la formulación y aprobación del Plan de Desarrollo Municipal:
•• Artículo 339. Precisa el contenido y el propósito del plan de desarrollo.
•• Artículo 340. Constituye el Sistema Nacional de Planeación, y con él los consejos
de planeación como instancia de participación ciudadana en el proceso
b. La Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarro-
llo”, se reconoce como el instrumento por medio del cual las entidades territoriales deben
orientar la elaboración de los planes de desarrollo, tanto departamental como municipal.
Como aspectos para destacar en la formulación y aprobación del Plan de Desa-
rrollo Municipal establece los procedimientos para elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar
los planes de desarrollo, conforme a las prioridades de los grupos sociales que confor-
man la entidad territorial y el programa de gobierno. También define los mecanismos
para su armonización e interrelación con los procesos presupuestales, y las funciones
de cada dependencia e instancia que participa en el proceso, enfatizando en la partici-
pación de la sociedad civil.
En el componente de ejecución, establece que:
•• “Artículo 29. Todos los organismos de la administración pública nacional deben
elaborar, con base en los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y de las
funciones, un plan indicativo cuatrienal”.
•• “Artículo 36. Estipula que para elaborar, aprobar, ejecutar, hacer seguimiento y
evaluar los planes de desarrollo de las entidades territoriales se deben aplicar,
en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas para el Plan Nacional de
Desarrollo”.
•• “Artículo 41. Señala que con base en los planes de desarrollo aprobados, cada
secretaría y departamento administrativo debe preparar, con la coordinación de
la oficina de Planeación, su plan de acción”.
En el componente de evaluación señala:

•• “Artículo 42. Señala que corresponde a los organismos departamentales de pla-
neación evaluar la gestión y los resultados de los planes y programas de desa-
rrollo e inversión, tanto del respectivo departamento como de los municipios
de su jurisdicción”.
Y, finalmente, en la rendición de cuentas establece:
[ 373 ]
•• “Artículo 43. Estipula que el gobernante debe presentar un informe anual de eje-
cución del plan ante el cuerpo colegiado”.
c. El Decreto 111 de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, estable-
ce la obligatoria adopción y ejecución del Plan de Desarrollo Municipal y el Estatuto
Orgánico de Presupuesto, implementados en las entidades territoriales a través de sus
estatutos presupuestales, según los términos definidos en los artículos 8º y 49 de di-
cho Decreto. Establece también los términos para el diseño e implementación del Plan
Operativo Anual de Inversiones (POAI), señalando los proyectos de inversión clasifi-
cados por sectores, órganos y programas, y debe guardar concordancia con el Plan de
Inversiones. Este POAI, una vez aprobado, debe incluirse en el Proyecto de Presupuesto
y sus posibles ajustes los hacen conjuntamente las oficinas de Hacienda y Planeación.
d. La Ley 388 de 1997, de Ordenamiento Territorial establece: “Artículo 6. El orde-

namiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planifi-
cación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones
sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante…”
3... La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos.
“Artículo 21. Establece la armonía del Plan de Ordenamiento Territorial con el
Plan de Desarrollo. “El POT define a largo plazo y mediano plazo un modelo de ocu-
pación del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones
territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no
sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de
los planes de desarrollo de los municipios se tendrá en cuenta las definiciones de largo y
mediano plazo de ocupación del territorio”174.
e. La Ley 1098 de 2006, “por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adoles-

cencia” establece que, para la fase de formulación y aprobación del Plan de Desarrollo:
“Artículo 204. Establece que el gobernador y el alcalde, en los primeros cuatro meses de
su mandato deben elaborar un diagnóstico sobre los temas de infancia, niñez y adoles-
cencia teniendo en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garantía y restablecimiento
de derechos, con el fin de establecer los problemas prioritarios y las estrategias a corto,
mediano y largo plazo que se implementarán en el plan de desarrollo para atenderlas.
174 En términos generales, el Plan de Desarrollo como instrumento netamente de aplicación de política pública,
es la concreción del Plan de Ordenamiento a través de la formulación e implementación de planes y proyec-
tos, los cuales reflejan el programa de gobierno de los tomadores de decisiones por un periodo de 4 años.
[ 374 ]
Así mismo, determina que el DNP y los Ministerios de la Protección Social y Educación
Nacional, con la asesoría técnica del ICBF deben diseñar lineamientos técnicos míni-
mos que deberán contener los planes de desarrollo en materia de infancia, niñez y ado-
lescencia teniendo en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garantía y restablecimiento
de derechos”. Las asambleas departamentales y los concejos municipales deben verifi-
car, para su aprobación, que el Plan de Desarrollo y el Plan de Inversiones correspondan
con los resultados del diagnóstico realizado para su formulación.
f. La Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el
Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decre-
to 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se
dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” establece para la fase
de evaluación: “Artículo 79. Establece que el DNP debe evaluar y publicar en medios de
amplia circulación nacional los resultados de la gestión territorial”.
g. La Ley 715 de 2001, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recur-
sos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo
01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, establece para la fase de
evaluación: “Artículo 90. Estipula lo que las secretarías de planeación departamental o la
entidad que haga sus veces, deben (1) elaborar un informe semestral de evaluación de
la gestión y la eficiencia, con indicadores de resultado y de impacto de la actividad local,
e (2) informar a la comunidad a través de medios masivos de comunicación”.
El contenido de los informes los determina cada departamento, conforme a los
lineamientos expedidos por el DNP, garantizando una evaluación de la gestión finan-
ciera, administrativa y social, en consideración al cumplimiento de las disposiciones
legales y a la obtención de resultados.
h. La Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la or-
ganización y el funcionamiento de los municipios” establece que para la fase de rendición
de cuentas del Plan de Desarrollo el Alcalde debe, con relación a la ciudadanía:
•• Informar sobre el desarrollo de su gestión a la ciudadanía de la siguiente mane-
ra: en los municipios de 3ª, 4ª, 5ª y 6ª categoría, a través de bandos y medios de
comunicación local de que dispongan. En los municipios de la categoría 1ª, 2ª y
Especial, a través de las oficinas de prensa de la Alcaldía.
•• Convocar por lo menos dos veces al año a ediles, a las organizaciones sociales y
veedurías ciudadanas, para presentar los informes de gestión y de los más impor-
tantes proyectos que serán desarrollados por la administración.
[ 375 ]
•• Difundir de manera amplia y suficiente el plan de desarrollo del municipio a los

gremios, a las organizaciones sociales y comunitarias y a la ciudadanía en general.
•• Facilitar la participación ciudadana en la elaboración del plan de desarrollo mu-
nicipal.
i. La Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre la organización y fun-
cionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios
y reglas generales para el ejercicio de la atribuciones previstas en los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” estipula, para
la rendición de cuentas: regula el Sistema de Desarrollo Administrativo, al impulsar la
rendición de cuentas a través de la promoción de estrategias orientadas a fortalecer los
sistemas de información de la gestión pública para la toma de decisiones y el diseño
de mecanismos, procedimientos y soportes administrativos orientados a fortalecer la
participación ciudadana en la toma de decisiones, la fiscalización y el óptimo funciona-
miento de los servicios.
j. La Ley 962 de 2005, “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y
de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, establece
para la rendición de cuentas, facilitar las relaciones entre la administración pública y la
ciudadanía. En su artículo 3º establece: “Los siguientes derechos directos a las personas:
obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes imponen a las peticiones, actuaciones, solicitudes o quejas que
se propongan realizar, así como de llevarlas a cabo”. También hace referencia al uso de
medios tecnológicos para atender los trámites y procedimientos, así como la obligato-
riedad de poner a disposición del público las leyes y actos emitidos por la administra-
ción pública.
k. La Ley 970 de 2005 “por medio de la cual se aprueba la Convención de las Nacio-
nes Unidas contra la Corrupción", adoptada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas, ratifica la Convención de Las Naciones Unidas en la Lucha contra la Corrup-
ción, así promueve la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de
los asuntos y bienes públicos.
l. La Ley 1122 de 2007, “por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema

General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, establece en su
artículo 33: “Artículo 33. Plan Nacional de Salud Pública. El Gobierno nacional definirá
el Plan Nacional de Salud Pública para cada cuatrienio, el cual quedará expresado en el
Plan Nacional de Desarrollo. Su objetivo será la atención y prevención de los principales
[ 376 ]
factores de riesgo para la salud, al igual que la promoción de condiciones y estilos de

vida saludables, fortaleciendo la capacidad de la comunidad y de los diferentes niveles
territoriales para actuar”175. Las EPS y las entidades territoriales presentarán anualmen-
te el Plan Operativo de Acción, cuyas metas serán evaluadas por el Ministerio de la Pro-
tección Social, de acuerdo con la reglamentación expedida para el efecto. Las personas
que administran los recursos deberán contar con suficiente formación profesional e
idónea para hacerlo…”
m. Ley 1450, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, los
planes de desarrollo de las entidades territoriales deben ceñirse a los propósitos y linea-
mientos de esta ley, en particular en los siguientes aspectos:
•• De acuerdo con la meta del PND de alcanzar plenamente los objetivos del mile-
nio, las entidades territoriales informarán a los ministerios, entidades competen-
tes y el Departamento Nacional de Planeación, de la inclusión en sus Planes de
Desarrollo de objetivos, metas y estrategias concretas dirigidas a la consecución
de las Metas del Milenio, a las que se ha comprometido internacionalmente la
Nación. El Conpes hará seguimiento al avance de las metas
•• El Departamento Nacional de Planeación diseñará y orientará los lineamientos
técnicos mínimos que los planes de desarrollo y los presupuestos de las entidades
territoriales, en materia de superación de la pobreza extrema, deberían contener.
El Gobierno Nacional coordinará a través de los mecanismos previstos en la ley,
que las estrategias para la superación de la pobreza extrema que formulen los
departamentos, distritos y municipios contengan metas, programas, proyectos
y recursos que estén incluidos en los planes de desarrollo y en sus presupuestos
anuales.
•• En cumplimiento de lo ordenado por la Ley General de Educación (Ley 115 de
1994), la política educativa del Gobierno nacional contenida en el presente Plan
Nacional de Desarrollo deberá armonizarse con los propósitos y lineamientos
175 Este artículo fue modificado por el artículo 11 de la ley 1414 de 2010: Plan Nacional de Salud Pública. El Go-
bierno Nacional definirá el Plan Nacional de Salud Pública para cada cuatrienio, el cual quedará expresado
en el respectivo Plan Nacional de Desarrollo. Su objetivo será la atención y prevención de los principales
factores de riesgo para la salud y la promoción de condiciones y estilos de vida saludables, fortaleciendo la
capacidad de la comunidad y la de los diferentes niveles territoriales para actuar. Este plan debe incluir: a)
El perfil epidemiológico, identificación de los factores protectores de riesgo y determinantes, la incidencia
y prevalencia de las principales enfermedades que definan las prioridades en salud pública. Para el efecto
se tendrán en cuenta las investigaciones adelantadas por el Ministerio de la Protección Social y cualquier
entidad pública o privada, en materia de vacunación, salud sexual y reproductiva, salud mental con énfasis
en violencia intrafamiliar, drogadicción, suicidio y la prevalencia de la epilepsia en Colombia…”
[ 377 ]
del Plan Nacional Decenal de Educación 2006-2016. Con el fin de fortalecer la

planeación educativa en las regiones, los departamentos, distritos y municipios
articularán y armonizarán sus Planes de Desarrollo en materia educativa con lo
dispuesto en el Plan Decenal de Educación 2006-2016 y en el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014.
•• Las entidades Territoriales podrán utilizar el mecanismo de vigencias futuras
excepcionales para la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de
vigencias posteriores, para aquellos proyectos de gasto público en los que exista
cofinanciación nacional. Las vigencias futuras excepcionales serán autorizadas y
aprobadas de acuerdo con las normas orgánicas que rigen la materia, de forma
que en la ejecución de los proyectos contemplados en este Plan, se garantice la
sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley
819 de 2003. Para garantizar el cumplimiento de las metas de cobertura previstas
en el presente Plan, las vigencias futuras ordinarias o excepcionales podrán auto-
rizarse para proyectos de cofinanciación durante el año 2011. Los proyectos que
requieran de la utilización de esquemas de financiamiento deberán sujetarse a lo
dispuesto en las normas que regulan el endeudamiento público, en especial los
trámites previstos en la Ley 358 de 1997.
•• En adición a lo previsto en la Ley 1176 de 2007 para la autorización del giro di-
recto de recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico del
Sistema General de Participaciones, a patrimonios autónomos diferentes a los
esquemas fiduciarios constituidos en el marco de los Planes Departamentales
para el manejo empresarial de los servicios públicos de agua y saneamiento, el
representante legal de la entidad territorial deberá acreditar ante el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cumplimiento de los siguientes
requisitos: 1. Plan de obras, gastos e inversiones y las metas de cobertura, calidad
y continuidad que se alcanzarán con dicho plan, en los términos de los artículos
10 y 11 de la Ley 1176 de 2007. 2. La destinación de los recursos para financiar
subsidios a la demanda de los estratos subsidiables. 3. Que los recursos no ampa-
ran otros compromisos o gastos del ente territorial.
•• Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas serán de
libre destinación para la financiación de proyectos de inversión debidamente
formulados, e incluidos en los planes de vida o de acuerdo con los usos y costum-
bres de los pueblos indígenas. Los proyectos de inversión deberán estar incluidos
en el contrato de administración celebrado con el respectivo municipio o depar-
tamento, en concordancia con la clasificación de gastos definida por el Decreto-
ley 111 de 1996. Con relación a los bienes y servicios adquiridos con cargo a los
recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para los
[ 378 ]
resguardos indígenas, los alcaldes deberán establecer los debidos registros admi-
nistrativos especiales e independientes para oficializar su entrega a las autorida-
des indígenas. Con el objeto de mejorar el control a los recursos de la asignación
especial del Sistema General de Participaciones para los resguardos indígenas, el
Gobierno Nacional fortalecerá la estrategia de monitoreo, seguimiento y control
al SGP, establecida por el Decreto 28 de 2008176.
•• El Departamento Nacional de Planeación coordinará el diseño y ejecución de un
“Programa para la generación y fortalecimiento de capacidades institucionales
para el desarrollo territorial”, del que se beneficiarán a alcaldías, gobernaciones,
grupos étnicos, cuerpos colegiados y a la sociedad civil. Como acciones inmedia-
tas de este programa se contempla la asistencia técnica a las entidades territoria-
les en materia de: formulación de planes municipales, distritales y departamenta-
les de desarrollo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio; atención
integral a las Víctimas del Desplazamiento Forzado por la Violencia; gestión del
riesgo por cambio climático; planes de desarrollo de las entidades territoriales y
formulación de proyectos regionales estratégicos. En el marco de este programa
y como una de sus acciones prioritarias e inmediatas, se conformará y operará el
Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial en materia de formu-
lación, ejecución, articulación y seguimiento de la política dirigida a las víctimas
del desplazamiento forzado por la violencia. Este Equipo estará integrado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planea-
ción, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Agencia Presidencial para la Acción
Social y Cooperación Internacional. Para el logro de los propósitos de este equipo
cada una de las entidades involucradas asignará los recursos humanos y financie-
ros necesarios para tal fin.
n. Ley 1176, “por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y se fijan reglas para la financiación del programa de alimentación escolar”. Esta
ley define nuevas responsabilidades para los entes territoriales así como mecanismos
de regulación del sistema general de participaciones en temas como agua potable y
saneamiento básico, salud, educación, atención integral a la primera infancia, y alimen-
tación escolar.
ñ. Ley 1551 por medio de la cual se dictan normas para modernizar la organización
y el funcionamiento de los municipios, que establece la obligatoriedad de incorporar ac-
176 Modificatorio del inciso 4º del artículo 83 de la Ley 715 de 2001.
[ 379 ]
ciones, políticas y estrategias para la defensa, protección y promoción de los derechos

humanos en los municipios.
6.2. Conformación de los planes de desarrollo

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional,
los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por:
una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter ope-
rativo. En la parte estratégica debe haber un diagnostico de la situación de los derechos
humanos en el municipio, el cual también se constituye en línea de base para evaluar
el impacto de las políticas públicas y para la consecuente rendición de cuentas177. Para
facilitar la elaboración de este diagnóstico, la OACNUDH propone tener en cuenta re-
conocer la característica particular del contexto presente e histórico en el municipio a
varios niveles:
•• Descripción de la realidad: ¿cuáles son los problemas prioritarios de derechos
humanos en el municipio?
•• Formal: ¿cómo están reconocidos e incluidos los derechos humanos en el Plan de
Desarrollo que se encuentra en ejecución?
•• Práctico: ¿qué tanto responde este Plan a los requerimientos particulares de la
situación específica de los derechos humanos?
•• Reflexión sobre las metas: ¿qué podemos y debemos lograr a la luz de los están-
dares de derechos humanos en relación con las metas del desarrollo local?
Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de ga-

rantizar coherencia y complementariedad en su elaboración, la Nación y las entidades
territoriales deberán mantener actualizados bancos de programas y de proyectos. Las
Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales o las autoridades
administrativas que hicieren sus veces, podrán reglamentar el proceso de elaboración,
ejecución y evaluación, así como el contenido de los planes de desarrollo, siguiendo los
criterios de formulación establecidos en la Ley 152178.
177 Recomienda la OACNUHD, que en el proceso de diagnóstico, monitoreo y evaluación del plan de de-
sarrollo, y dadas, las circunstancias colombianas el problema de la memoria tiene íntima relación con el
problema del desarrollo. Las preguntas ¿qué nos ha sucedido?, ¿de dónde venimos?, ¿hacia dónde vamos?,
¿cuáles son las secuelas que ha dejado la violencia?, etc., tienen respuestas que ayudan a realizar ejercicios
colectivos que busquen verdad, justicia y reparación. Desde ese punto de vista, los planes de desarrollo
pueden proponer procesos que históricamente son necesarios para rehacer el tejido social que ha sido
destruido por procesos violentos.
178 Las entidades territoriales tienen autonomía en materia de planeación del desarrollo econó-
mico, social y de la gestión ambiental, en el marco de las competencias, recursos y responsa-
[ 380 ]
Las autoridades de las entidades territoriales indígenas definirán en los alcances

y los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y segui-
miento de los planes, de acuerdo con sus usos y costumbres, atendiendo los principios
generales de la ley 152 y de cara a garantizar los derechos de las minorías étnicas y
raciales, y haciendo compatibles los tiempos de presentación y la articulación con los
procesos presupuestales, de tal manera que se logre la coordinación y concertación de
la planeación con las autoridades de las demás entidades territoriales y con la Nación.
El personero debe tener en cuenta para efectos de su gestión, que son autorida-
des de planeación en las entidades territoriales:
•• El alcalde o gobernador, que será el máximo orientador de la planeación en la
respectiva entidad territorial.
•• El Concejo de Gobierno Municipal, Departamental o Distrital, o aquellas depen-
dencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las entidades te-
rritoriales que llegaren a surgir e n aplicación de las normas constitucionales que
autoricen su creación.
•• La Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de Planeación, que desa-
rrollará las orientaciones de planeación impartidas por el alcalde o gobernador,
dirigirá y coordinará técnicamente el trabajo de formulación del Plan con las
Secretarías y Departamentos Administrativos, y las entidades descentralizadas
departamentales o nacionales que operen en la jurisdicción.
•• Las demás secretarías, departamentos administrativos u oficinas especializadas
en su respectivo ámbito funcional, de acuerdo con las orientaciones de las auto-
ridades precedentes.
Son instancias de planeación en las entidades territoriales:

•• Las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales, Distritales y las Enti-
dades Territoriales Indígenas, respectivamente.
•• Los Concejos Territoriales de Planeación Municipal, Departamental, Distrital, o
de las Entidades Territoriales Indígenas, y aquellas dependencias equivalentes
dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales que llegaren
a surgir en aplicación de las normas constitucionales que autorizan su creación.
En materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de

los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarán, en cuanto sean com-
bilidades que les ha atribuido la Constitución y la ley. Los planes de desarrollo de las entidades
territoriales, sin prejuicio de su autonomía, deberán tener en cuenta para su elaboración las
políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para garantizar la coherencia.
[ 381 ]
patibles, las mismas reglas previstas en la Ley 152 para el Plan Nacional de Desarrollo.
Para los efectos del procedimiento correspondiente, se entiende que:
•• En lugar del Departamento Nacional de Planeación actuará la Secretaría, Depar-
tamento Administrativo u oficina de Planeación de la entidad territorial o la de-
pendencia que haga sus veces.
•• En lugar del Conpes, actuará el Consejo de Gobierno, o la autoridad de planea-
ción que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En lugar del Conse-
jo Nacional de Planeación lo hará el respectivo Consejo Territorial de Planeación
que se organice en desarrollo de lo dispuesto por la Ley 152.
•• En lugar del Congreso, la Asamblea, Concejo o la instancia de planeación que le
sea equivalente en las otras entidades territoriales.
Los planes de las entidades territoriales se adoptarán con el fin de garantizar el

uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones y la defensa,
protección y promoción de los derechos humanos. La concertación de que trata el
artículo 339 de la Constitución procederá cuando se trate de programas y proyectos de
responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, o que deban
ser objeto de cofinanciación, como es el caso de los derechos humanos. Los programas
y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tendrán como prioridad el
gasto público social y en su distribución territorial se deberá tener en cuenta el tamaño
poblacional, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas (garantía de
los derechos económicos, sociales y culturales) y la eficiencia fiscal y administrativa.
Para efecto de la elaboración del proyecto del plan, se observarán en cuanto sean
compatibles las normas previstas para el Plan Nacional; sin embargo, deberá tenerse
especialmente en cuenta lo siguiente:
•• El alcalde o gobernador elegido impartirá las orientaciones para la elaboración de
los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscri-
birse como candidato.
•• Una vez elegido el alcalde o gobernador respectivo, todas las dependencias de la
administración territorial y, en particular, las autoridades y organismos de planea-
ción, le prestarán a los candidatos electos y a las personas que estos designen para
el efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario
para la elaboración del plan. Los programas y proyectos de cofinanciación de las
entidades territoriales tendrán como prioridad el gasto público social y en su distri-
bución territorial se deberá tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de
personas con necesidades básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa.
•• El alcalde o gobernador, presentará por conducto del secretario de planeación o
jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a conside-
[ 382 ]
ración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del
plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo
de Gobierno consolidará el documento que contenga la totalidad de las partes del
plan, dentro de los dos (2) meses siguientes a la posesión del respectivo alcalde
o gobernador conforme a la Constitución Política y a las disposiciones de la Ley.
•• Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración del
Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva administra-
ción territorial convocará a constituirse al Consejo Territorial de Planeación
donde deben haber representantes de las organizaciones de derechos humanos
existentes en el municipio.
•• El proyecto de plan como documento consolidado, será presentado por el Alcal-
de o Gobernador a consideración de los Consejos Territoriales de Planeación, a
más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesión, para
análisis y discusión del mismo y con el propósito de que rinda su concepto y for-
mule las recomendaciones que considere convenientes. En la misma oportuni-
dad, la máxima autoridad administrativa deberá enviar copia de esta información
a la respectiva corporación de elección popular.
•• El respectivo Consejo Territorial de Planeación deberá realizar su labor antes de
transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que haya presentado ante
dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan. Si transcurriere di-
cho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere reunido o pronuncia-
do sobre la totalidad o parte del proyecto del plan, considerará surtido el requisi-
to en esa fecha. Tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como los Concejos
y Asambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas de
gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candi-
dato por el alcalde o gobernador electo y que hayan incorporado el enfoque de
derechos humanos y estrategias claras para su defensa, protección y promoción.
Insumos Procedimiento Producto
Programa de gobierno
Plan de desarrollo nacional Marco
Normativo:
Diagnósticos sectorales Planes
Normas de de desarrollo
POT - Instrumentos planeación distrital y local
Gastos recurrentes Procedimiento
Presupuestal
Políticas de continuidad
Aportes ciudadanos
[ 383 ]
El Personero debe estar pendiente para que los Alcaldes y Concejos, al diseñar y
ajustar los Planes de Desarrollo Territoriales, tengan en cuenta la “Política de Preven-
ción del Reclutamiento y Utilización de Niños, Niñas, Adolescentes por parte de los
grupos armados organizados al margen de la ley y de los grupos delictivos organizados”
establecida en el CONPES 3673 de 2010 y aseguren la efectiva asignación de los recur-
sos económicos para garantizar su implementación con especial consideración de los
enfoques de derechos, diferencial y ciclo de vida, de conformidad con el artículo 204 de
la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia).
6.3. La participación comunitaria en el proceso

de planeación municipal
En su sentido más amplio, la participación se entiende como un proceso social
en el que los individuos u organizaciones sociales, actúan de manera organizada con
la intención de influir en el destino colectivo, de alcanzar determinados logros y pro-
pósitos específicos vinculados al interés general y al bienestar colectivo, así como a la
solución de problemas sociales apremiantes o para ejercer el control y la vigilancia de
la gestión pública. En Colombia, la participación ciudadana en la gestión pública es de
aparición relativamente reciente; de hecho, los orígenes de su institucionalización se
ubican a principios de la década de los ochenta del siglo anterior y, puede afirmarse,
que es este un proceso aún en construcción.
En el proceso de formulación, implementación, seguimiento y evaluación de la
gestión y la planeación pública, la administración municipal debe procurar los espa-
cios y mecanismos de interlocución con la ciudadanía, con el fin de discutir las consi-
deraciones individuales y comunitarias que puedan aportar elementos de juicio en la
toma de decisiones. Por lo tanto, la participación es entendida como el derecho que
tienen todas las personas de sugerir y aportar al Estado elementos que contribuyan
a la definición de las políticas y acciones que este debe asumir para asegurar el goce
efectivo de todos los derechos.
La participación debe atender al interés general y la defensa de los derechos de
todas las personas, y no usarse como medio para la imposición de propósitos persona-
les o por simple cumplimiento jurídico por parte del Estado. El ejercicio participativo
es un asunto de corresponsabilidad que se suma al conjunto de criterios y mecanismos
con que cuenta la administración, para hacer más democrática y favorable la gestión
pública e involucra diversos actores e insumos, como se señala en la siguiente grafica:
Las políticas y lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, los diagnósticos
sectoriales, el documento de gastos recurrentes, el Plan de Ordenamiento Territorial,
las políticas públicas de continuidad y el programa de gobierno del alcalde o alcaldesa
electo, junto con los aportes de los ejercicios de participación ciudadana, conforman
[ 384 ]
el conjunto de insumos con los cuales se elaborará la propuesta inicial del Plan de
Desarrollo.
6.4. El Consejo Municipal de Planeación

Es un órgano consultivo de carácter colegiado que se constituye en el principal
espacio para la participación ciudadana en el proceso de planeación. Será convocado
por el alcalde una vez haya tomado posesión de su cargo.
Está integrado por las personas que este designe de ternas que presenten las res-
pectivas autoridades y organizaciones, y debe tener representación de todas las fuerzas
vivas del municipio, tales como asociaciones de jóvenes y mujeres, organizaciones de-
fensoras de los derechos humanos, grupos ecologistas y culturales, universidades, sindi-
catos, empresarios, comerciantes, medios de comunicación, ONG, Centros de Estudios
e Investigación, Juntas de Acción Comunal, etc. Sus funciones son:
•• Emitir conceptos sobre asuntos relacionados con la formulación de los planes,
programas y los proyectos que afecten el proceso de planeación.
•• Informar periódicamente al Concejo Municipal sobre el cumplimiento de sus
funciones.
•• Analizar, discutir y recomendar el proyecto del Plan de Desarrollo Municipal.
•• Organizar y coordinar una amplia discusión sobre el proyecto del Plan de Desa-
rrollo, mediante la organización de reuniones a nivel del municipio, en las cuales
intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y cultu-
rales, académicos y otros, con el fin de garantizar eficazmente la participación
ciudadana.
•• Absolver consultas que sobre el Plan Municipal de Desarrollo formule el Gobier-
no Municipal o las autoridades de planeación durante la discusión del proyecto
del plan.
•• Participar y apoyar la gestión de control político que realiza el Concejo
•• Asistir al proceso de discusión y aprobación del Plan de Desarrollo en el Concejo
Municipal.
•• Apoyar el proceso de concertación para la elaboración de los Planes Operativos
Anuales de Inversión, entre las Juntas Administradoras Locales, la Comunidad y
la Administración.
•• Apoyar el proceso de elaboración y seguimiento de los planes zonales.
6.5. Principios del enfoque de derechos humanos según Naciones

Unidas
En la elaboración, implementación, seguimiento y evaluación del plan de desa-
rrollo debe tenerse en cuenta los principios que desde 2003 ha definido las Naciones
[ 385 ]
Unidas179. Ha señalado la ONU que las políticas y programas de desarrollo deben tener
como objetivo principal la realización de los derechos humanos; que los programas de
desarrollo deben fortalecer las capacidades de los titulares de obligaciones para cum-
plir con sus deberes y de los titulares de derechos para reclamar sus derechos; y, que las
normas, estándares, y principios de derechos humanos contenidos en los instrumentos
internacionales de derechos humanos deben orientar la cooperación y programación
de desarrollo en todos los sectores y en todas las fases del proceso de programación.
De manera particular, es importante tener en cuenta los siguientes componentes del
enfoque de derechos:
Articulación con los estándares de derechos humanos. El enfoque de derechos de-
fine los objetivos del desarrollo en términos de realización de los derechos establecidos
en los instrumentos nacionales, regionales e internacionales de derechos humanos, y
estructura el trabajo de desarrollo en torno a los principios de inalienabilidad, indi-
visibilidad, interdependencia e interrelación de todo el conjunto amplio de derechos
humanos –civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y colectivos–.
Igualdad, no discriminación y atención a grupos en mayor situación de vulnera-
bilidad. El principio de igualdad de resultados demanda prestar atención preferente a
aquellas personas y grupos que sufren discriminación: mujeres, personas con necesida-
des especiales; población LGBT (lesbianas, gays, bisexuales, transexuales y transgénero),
jóvenes y ancianas/os, población rural, pueblos indígenas y afrodescendientes, etc.
Rendición de cuentas. La operativización de este principio implica identificar las
brechas de capacidades de los titulares de obligaciones para cumplir con sus debe-
res, y las brechas de capacidades de los titulares de derechos, especialmente los más
desfavorecidos y discriminados, para exigir sus derechos de manera eficaz. Aunque el
Estado es el principal titular de obligaciones, cada vez en mayor medida se empiezan
a considerar las responsabilidades de otros actores no estatales cuyas acciones tienen
un impacto sobre los derechos de las personas: empresas y agencias de cooperación y
desarrollo entre ellos.
Participación. Todas las personas y grupos sociales tienen derecho a una partici-
pación activa, libre y significativa en el desarrollo. La participación es el correlato de la
rendición de cuentas. El enfoque de derechos concibe la participación como un fin en
179 El enfoque de derechos busca cortar con anteriores prácticas del desarrollo centradas en la identificación y
satisfacción de las necesidades básicas de la población beneficiaria, y reemplazarlas por prácticas basadas
en el reconocimiento de que toda persona es titular de unos derechos inherentes. El objetivo ya no es la
satisfacción de necesidades, sino la realización de derechos. Esta distinción es clave. Los derechos implican
obligaciones. Las necesidades no. Hablar de derechos implica hablar de quién tiene responsabilidades en
relación a esos derechos.
[ 386 ]
sí mismo, y como un medio para exigir a los titulares de obligaciones el cumplimiento

de sus responsabilidades.
Empoderamiento. El enfoque de derechos concibe a las personas como sujetos
de su propio desarrollo, más que como beneficiarias pasivas de las intervenciones de
desarrollo. Desde este enfoque se busca dar a las personas, especialmente a las más
desfavorecidas, el poder, capacidades y acceso a los recursos que les permitan exigir sus
derechos y tener control sobre sus propias vidas.
6.6. Incorporación del tema de atención a las victimas

En los artículos 202 y subsiguientes del Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la
Ley 1448, se establece una serie de disposiciones que deben tenerse en cuenta en el di-
seño de las políticas púbicas municipales de atención a las víctimas, y que el personero
debe velar por su cumplimiento:
Planes Integrales de Prevención. Se deberá elaborar, validar y actualizar a nivel
departamental, regional o local, unos Planes Integrales de Prevención a las violacio-
nes de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que
contengan estrategias y actividades claras de prevención a partir de una metodología
rigurosa. Recogerán las particularidades de cada hecho victimizante que requiera de
estrategias propias para prevenir el mismo y estrategias de cultura de Derechos Hu-
manos y reconciliación. Los Planes Integrales de Prevención deberán contar con un
enfoque diferencial con el fin de establecer las estrategias que permitan reconocer
los riesgos y el grado de vulnerabilidad de las poblaciones específicas y de especial
protección constitucional, y así establecer acciones para evitar o mitigar el riesgo.
Igualmente, deberán incluir acciones específicas que respondan a las recomendacio-
nes realizadas por el Ministro del Interior en el marco de la Comisión Intersectorial
de Alertas Tempranas (CIAT). Las gobernaciones y alcaldías conjuntamente serán las
encargadas de formular y ejecutar dichos planes con el apoyo técnico del Ministerio
del Interior y en concertación con los Comités Territoriales de Justicia Transicional y
Comités Territoriales de Prevención. La Contraloría General de la República, dentro de
sus funciones legales hará seguimiento al adecuado uso de los recursos en materia de
prevención a nivel territorial.
Planes de contingencia para atender las emergencias. Los Comités de Justicia Tran-
sicional deberán asegurar la elaboración y puesta en marcha de planes de contingencia
para atender las emergencias producidas en el marco del conflicto armado interno, con
la asesoría y el acompañamiento de la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas. El plan de contingencia debe suministrar a los co-
mités las herramientas e instrumentos técnicos que les permitan mejorar su capacidad
de respuesta institucional para atender oportuna y eficazmente a la población víctima
[ 387 ]
con el fin de mitigar el impacto producido por estas. Los planes deben ser actualizados
anualmente.
Los procesos de retorno o reubicación deberán ser incluidos en los planes de preven-
ción, y tendrán por objeto contrarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades,
potenciar las capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinación institu-
cional y social para la disminución del riesgo. La Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá articularse con el Ministerio
del Interior para la inclusión de los procesos de retornos y reubicación en los planes de
prevención.
7. El observatorio municipal de derechos humanos

El Observatorio de Derechos Humanos es un espacio para generar conocimiento
sobre los derechos humanos en el municipio y monitorear el plan de desarrollo con
enfoque de derechos humanos; puede ser liderado por la Personería y está encaminado
a levantar y procesar, sistematizar y aglutinar, analizar y difundir información fidedigna
y confiable acerca de la situación de los derechos humanos en la localidad, articulando
los diversos sistemas de información relacionados con el tema. Sus propósitos prin-
cipales son: vigilar el cumplimento de los derechos humanos en la ciudad; evaluar y
monitorear los avances, retrocesos y desafíos del municipio en materia de derechos
humanos; lograr un posicionamiento del tema en la esfera pública; crear un mecanismo
de rendición de cuentas o auditoria social; ampliar el conocimiento de los derechos y
fortalecer la acción de la sociedad en el ejercicio de los mismos. El Observatorio puede
lograr estos objetivos por medio de la investigación rigurosa de información pertinente
de manera autónoma o mediante alianzas con universidades y organismos especiali-
zados de reconocida excelencia; adelantando su análisis y difusión correspondiente; y
mediante programas de educación en derechos humanos a jóvenes y líderes de organi-
zaciones sociales, así como a todos los servidores públicos que laboran en el municipio.
Es importante tener en cuenta que el artículo 198 de Decreto 4800 de 2011, creó
la Red de Observatorios de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
con el fin de promover la articulación entre observatorios institucionales y sociales de
carácter oficial existentes a nivel nacional y territorial. Estos observatorios serán parte
de la Red Nacional de Información, así como del Sistema Nacional de Información del
Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, para lo
cual deberán cumplir con los requisitos establecidos para tal fin. El objetivo central de
la Red de Observatorios consistirá en realizar intercambio y articulación de informa-
ción, metodologías y análisis estructurales y coyunturales sobre violaciones de dere-
[ 388 ]
chos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con el fin de que

sirvan de insumo para la toma de decisiones en materia de prevención, protección y
garantías de no repetición. Una vez constituida la Red de Observatorios, esta definirá
su plan de trabajo anualmente y sería deseable que Fenalper, participara activamente
en este ejercicio.
El Observatorio de derechos humanos del municipio, será útil para los siguientes
propósitos:
•• Saber el estado actual de los derechos humanos en la municipalidad. Será el Cen-
tro oficial de información sobre derechos humanos de la ciudad articulando los
esfuerzos que en esta materia se encuentran hoy dispersos. Para ello se adelan-
tarán tareas de compilación, producción y sistematización de información sobre
derechos humanos y se gestionarán los protocolos de entendimiento con las en-
tidades productoras y procesadoras de información.
•• Orientación de un Sistema de Alertas Tempranas que permita a la ciudad reac-
cionar de manera oportuna frente a los riesgos, las amenazas y vulnerabilidades
en materia de eventuales violaciones a los derechos humanos.
•• Formulación, evaluación y monitoreo de políticas públicas con enfoque de de-
rechos humanos
•• Promover la coherencia de las políticas públicas y las sinergias entre ellas, para
que redunden en la defensa, protección y promoción de los derechos humanos
en la ciudad. En tal sentido, el Observatorio servirá como órgano de consulta de
los Organismos de Control y Vigilancia, de la Administración de la Ciudad y del
Concejo Municipal.
•• Fomento del control social de la gestión pública con enfoque de derechos hu-
manos.
•• Seguimiento de casos específicos de violaciones a derechos humanos para com-
batir la impunidad y facilitar la participación comunitaria.
•• Fomento de investigaciones y estudios que permitan documentar los desafíos y
los avances en materia de derechos humanos.
•• Divulgación y promoción de los derechos humanos y constitución del Centro de
Documentación y Consulta sobre los Derechos Humanos en la ciudad
•• Identificación de un mapa de oferta y demanda institucional en materia de de-
rechos humanos, así como de las distintas fuentes de cooperación internacional,
no gubernamental y descentralizada.
•• Construcción de memoria institucional del municipio en materia de defensa,
protección y promoción de los derechos humanos, así como de un banco de
mejores prácticas.
[ 389 ]
•• Hacer enlaces efectivos con otros centros, observatorios y entidades relacionadas

con los derechos humanos
7.1. Componentes principales del Observatorio

Para el cumplimiento de los anteriores propósitos, el Observatorio puede estar
integrado por tres grandes áreas:
Coordinación interinstitucional. Encargada de articular las distintas fuentes de in-
formación tanto de entidades públicas, como de organismos no gubernamentales y de
las universidades. Esta área deberá corregir la dispersión en el manejo de la información
sobre derechos humanos en el municipio; promoverá la generación de sinergias y com-
plementariedades entre los organismos distritales y nacionales relacionados; señalará
derroteros normativos y protocolos de entendimiento interinstitucional; recomendará
la realización de estudios e investigaciones; sugerirá reformas administrativas y políticas
que la ciudad requiera para articular la oferta institucional para la defensa, protección
y promoción de los derechos humanos; generará las alianzas e interacciones necesarias
para el cumplimiento de los objetivos del Observatorio.
Investigación, información y divulgación. El Observatorio podrá tener un área que
se dedicaría exclusivamente a la investigación y la producción de información acerca
de la situación de derechos humanos en la ciudad, que no tengan otros organismos.
Adicionalmente, esta área se encargará de vigilar el estado de situación de ciertos te-
mas clave que afectan a la ciudad y a la vigencia de los derechos humanos. De la misma
manera se encargará de la difusión y la divulgación. El acceso a información verídica,
confiable e independiente que dé cuenta del estado de cumplimiento de los derechos
humanos en la ciudad, así como de los mecanismos estructurales que impiden el ejer-
cicio cabal de los mismos es una de las herramientas más poderosas que contribuyen
a la creación de una sociedad civil fortalecida y consciente de que su participación es
fundamental en los procesos de transformación social. Este componente pude manejar
servicios de asesoría legal, proyectar materiales didácticos y de divagación en los me-
dios masivos de comunicación, etc.
Educación. El Observatorio pretende contribuir a la creación de una cultura de
derechos humanos donde la sociedad sea consciente y vigilante de los mismos en el
marco de las funciones propias de la Personería, y en estrecha coordinación con otros
entes municipales y nacionales que se ocupan del tema. Para que tenga éxito esta tarea
del Observatorio, la educación en derechos humanos deberá estar vinculada con la
promoción de la tolerancia, la solución de conflictos y la solución de los problemas
de la gente (por eso la importancia de la articulación del Observatorio con el diseño y
evaluación de las políticas públicas) y fundarse en la realidad del ambiente local.
[ 390 ]
7.2. La organización de la información del Observatorio

El Observatorio puede organizar el manejo de la información de conformidad con
la estructura de la Carta de Derechos prevista en la Constitución, organizándolos en
cuatro, en temas y en subtemas. A manera de ejemplo, y sin pretender ni mucho menos
agotar el tema, esta organización de la información del Observatorio podría ser de la
siguiente manera:
Modulo 1: Información demográfica y socioeconómica básica

Tema población total por sexo según rango de edad
•• Población total y por localidades. Proyecciones
•• Distribución población urbana rural, por sexo y grupos de edad
•• Esperanza de vida al nacer por sexo
•• Tasas de natalidad
•• Distribución población según localidad y sexo
•• Población indígena total y participación en población total por departamento
•• Estimativos población afrocolombiana
•• Etcétera
Tema calidad de vida

•• Indicadores de desarrollo humano
•• Índice de desarrollo relativo al género
•• Índice de potenciación de género
•• Etcétera
Tema pobreza
•• Información de la encuesta de hogares del DANE
•• Índices de concertación y distribución de la riqueza
•• Proporción de hogares según el sexo del jefe
•• Porcentaje de hogares encabezados por una mujer, por tipo de hogar y área de
residencia
•• Tamaño promedio de los hogares por sexo del jefe de hogar
•• NBI por jefatura de hogar
•• Porcentajes de hogares encabezados por mujeres, por estrato de pobreza, área urbana
•• Analfabetismo y escolarización por jefatura de hogar
•• Hogares en los que la mujer es quien más aporta al ingreso familiar, por tipo de
hogar y área de residencia
•• Etcétera
[ 391 ]
Modulo 2: los derechos civiles y políticos

Tema: Derecho a la vida
Subtema: Muertes violentas
•• Muertes violentas, según edad y género total y por localidades
•• Distribución porcentual de muertes violentas, según edad y género
•• Muertes violentas por grupos de maneras, según edad y género
•• Distribución porcentual de muertes violentas por grupos de maneras, según
edad y género
•• Muertes violentas por grupos, según género
•• Etcétera
Sub tema: Integridad personal

•• Lesiones según tipo, por edad y género
•• Distribución porcentual de lesiones por manera, según edad y género
•• Lesiones por manera según género
•• Mujeres golpeadas según zona, región y educación
•• Mujeres forzadas sexualmente según zona, región y educación
•• Delitos sexuales en menores de 14 años por agresor según examen clínico
•• Delitos sexuales en mayores de 14 años por agresor según examen clínico
•• Delitos sexuales en mayores de 14 años por agresor y grupo de edad según exa-
men clínico
Tema: Participación política

•• Censo electoral
•• Partidos políticos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos
•• Abstención y participación por localidades
•• Indicadores de participación política de la mujer
Módulo de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Tema: Salud
•• Esperanza de vida al nacer por sexo
•• Tasa de mortalidad materna
•• Mortalidad materna, distribución de las muertes maternas según causas
•• Distribución de las muertes maternas según grupo de edad
•• Indicadores mortalidad infantil
•• Indicadores de nutrición
•• Afiliación al Sistema Nacional de Salud
[ 392 ]
Tema: Educación
•• Indicadores de desigualdad de género en la educación
•• Tasa de analfabetismo para población 15 y más año por sexo y zona
•• Años promedio de educación para población de 15 años y más por sexo y zona
•• Asistencia escolar por grupos de edad y sexo
Tema: Empleo
•• Tasa global de participación y desempleo por sexo
•• Indicadores de desigualdad de género en la actividad económica
•• Tasa de participación en la actividad económica
•• Indicadores del mercado laboral por sexo
•• Principales medidas de participación laboral
•• Tasas de desempleo por grupo de edad y género
•• Proporción de ocupados informales con respecto al total ocupados por sexo y
edad
•• Etcétera
Módulo de los derechos colectivos y del ambiente

Tema: Derecho al medio ambiente sano
Sub tema: Agua
•• Consumo diario por familia
•• Pérdidas negras
•• Índices de contaminación de fuentes receptoras
•• Índices de contaminación de excretas
•• Coberturas de acueducto y alcantarillado
•• Costos y calidad
La enumeración anterior tiene objeto ilustrativo de la propuesta de organización

temática del Observatorio y no ha sido elaborada con la rigurosidad que se requiere.
[ 393 ]
Capítulo VII
El personero como defensor

de los derechos humanos
La defensa, protección y promoción de los derechos humanos es una de las principales

tareas que debe cumplir el personero en su jurisdicción que es el municipio. Ya hemos
visto la importancia y el significado de los derechos humanos para la vigencia y conso-
lidación de la democracia cotidiana que es la que se vive en los municipios, así como el
marco de competencias que la Constitución y la ley le otorgan a los municipios en esta
importante materia.
Ahora nos detendremos en este capítulo a analizar las tareas que le competen
al personero en el tema específico de los derechos humanos, para lo cual es necesario
tener en cuenta que muchas de las acciones que cumple como agente del ministerio
público, están íntimamente ligadas a este propósito. Por ejemplo, cuando cumple con
su función disciplinaria al sancionar a servidores públicos que por acción o por omi-
sión afectan la vigencia de los derechos humanos en el municipio o cuando interpone
las diversas acciones y recursos judiciales para hacer valer los derechos individuales o
colectivos de los ciudadanos o cuando interviene ante las autoridades judiciales para
garantizar el debido proceso.
Es importante señalar que a lo largo de este capítulo en muchas ocasiones nos
referiremos a sentencias proferidas por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado en relación al alcance y contenido de los derechos. Estas
sentencias son de fundamental importancia para la tarea que compete al personero en
materia de interposición de acciones y recursos como la tutela, las acciones populares
y de cumplimiento y las acciones de grupo. Ellas configuran, junto con los tratados
internacionales y los derechos conexos, lo que se denomina el bloque de constitucio-
nalidad, el cual es fundamental para interpretar y darle alcance a los derechos180 y para
180 El bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en
el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad
de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por
mandato de la propia Constitución. El bloque de constitucionalidad es un término que comenzó a utilizar
[ 395 ]
que al ser usadas en la argumentación jurídica de los recursos mencionados, estos sean
“ganadores”, es decir, efectivos para proteger el respectivo derecho181.
1. Contexto y desafíos de la vigencia de los derechos

humanos en Colombia
Más allá del clima de polarización política local y de las normales realidades vio-
lentas que derivan de un país con altos niveles de pobreza e inequidad, y con conflicto
armado interno de varias décadas y su imbricación cada vez más profunda con el nar-
cotráfico, sin duda el motor de gran parte del fenómeno delictivo nacional, Colombia
tiene hoy en el exterior una imagen más crítica de lo que muchos colombianos perciben
al interior del país. Sin embargo, esa situación no se debe a que haya una exageración
consciente y deliberada de quienes desde el exterior diagnostican cómo evoluciona la
la Corte Constitucional colombiana sólo a partir de 1995, pero que como concepto se venía aplicando des-
de años anteriores utilizando los valores y principios en el texto constitucional para asegurar la permanen-
cia y obligatoriedad del contenido material del mismo. Sentencia C-225/95 M. P. Alejandro Martínez Ca-
ballero. Posición reiterada en Sentencia C-578/95 M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz, Sentencia C-358/97 M.
P. Eduardo Cifuentes Muñoz y en Sentencia C-191/98 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-574/92
M. P. Ciro Angarita Barón. “Los valores y principios incluidos en el texto constitucional cumplen la función
de asegurar la permanencia y obligatoriedad del contenido material de la Constitución. Aquí se refleja la
voluntad constituyente de hacer obligatorio el respeto de principios considerados
181 La Constitución, con el objeto de imponer sus preceptos y de dar a estos carácter normativo, ha confiado a
la Corte Constitucional la guarda de su integridad y supremacía, labor que realiza específicamente a través
de su función interpretativa, gracias a la cual se actualiza en cada momento histórico el correcto entendi-
miento de la Carta. Las sentencias de la Corte, por consiguiente, ofrecen a los demás órganos del Estado,
y a los miembros de la comunidad en general, la visión dinámica de lo que la Constitución concretamente
prescribe. La interpretación que lleva a cabo la Corte no es externa al texto de la Carta, como que esta
demanda de la misma para poder actualizarse en el espacio y en el tiempo histórico. Las sentencias de la
Corte Constitucional, en este sentido, por ministerio de la propia Constitución, son fuentes obligatorias
para discernir cabalmente su contenido. La interpretación de la Corte Constitucional, a diferencia de la
jurisprudencia de los demás jueces, en cuanto desentraña el significado de la Constitución, no puede tener
valor opcional o puramente ilustrativo, puesto que sirve de vehículo insustituible para que ella adquiera el
estatus activo de norma de normas y como tal se constituya en el vértice y al mismo tiempo en el eje del
entero ordenamiento jurídico. De otro lado, las tareas que cumple la Corte Constitucional son únicas, en
cuanto que ningún otro órgano podría realizarlas. Frente a la interpretación de la Constitución plasmada
en una sentencia de la Corte Constitucional no puede concurrir ninguna otra, ni siquiera la del Congreso
de la República. Por el contrario, esta Corporación está llamada a revisar la congruencia constitucional de
la actuación del último. A diferencia de lo que acontece con los demás órganos judiciales, las sentencias
de la Corte Constitucional tienen la virtualidad de desplazar la ley o incluso de excluirla del ordenamiento,
cuando no la mantienen dentro de ciertas condiciones, todo en razón de su calidad de juez del Congreso.
Sentencia SU-640/98.
[ 396 ]
situación en Colombia. En realidad, la percepción extranjera en torno a la crisis gene-

ralizada que atraviesa el país se debe, en buena parte, al rompecabezas crítico que se
arma con la racha de informes que aparecen semanalmente en distintas instancias de la
comunidad internacional. Esa visión de los observadores internacionales configura un
buen contexto sobre los desafíos para la plena vigencia de los derechos humanos y el
mejoramiento de la gobernabilidad democrática, que son dos de los objetivos a los que
contribuye la gestión de los personeros municipales. Un breve repaso por los informes
publicados en los últimos meses permite verificar esa hipótesis:
Observatorio de los derechos humanos de la Presidencia de la República182

Según informe del Programa Presidencial para los Derechos Humanos, en los úl-
timos dos años (2010 y 2011), se cometieron en Colombia 64 masacres (32 para cada
año), con 302 víctimas. El homicidio de líderes sociales y políticos sigue siendo signi-
ficativo, pues en el mismo periodo fueron asesinados 25 alcaldes o concejales, 110 lí-
deres de organizaciones sociales y comunitarias, 42 maestros, 22 sindicalistas y fueron
secuestradas 479 personas. Los ataques contra las minorías éticas dejaron 152 indígenas
muertos y las etnias más amenazadas son los pueblos Awa, Nasa, Zenú y Wayuu.
El desplazamiento forzado también sigue presentándose en el país con 214.613
personas desplazadas violentamente en los últimos dos años. Por otra parte 293 civiles
murieron como consecuencia de minas antipersonales y municiones sin estallar, y fue-
ron 88 los militares que perdieron la vida por la misma causa.
El actuar de los grupos armados al margen de la ley registró 856 actos de terroris-
mo, con 168 ataques a servicios básicos como puentes, vías, torres de comunicaciones
y de energía eléctrica. En cuanto a las acciones contra los grupos criminales, la fuerza
pública capturó 3.287 miembros de grupos subversivos, mientras que fueron detenidos
6.157 miembros de las denominadas bandas emergentes del paramilitarismo o Bacrim,
mostrando no solo una mayor capacidad de las autoridades para desarticular estas
estructuras criminales, sino también el notable crecimiento de estos grupos en el país.
La ausencia de conocimiento de estos hechos, se explica precisamente por la
presión ejercida contra los periodistas con acciones delictivas diferentes al homicidio
como lo son las amenazas, trato inhumano o degradante, obstrucciones a su labor,
secuestro, arresto o detención ilegal, exilio, herido en cubrimiento, que sumaron en los
dos años 281 casos.
182 Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH. Informe Anual de Derechos Huma-
nos y Derecho Internacional Humanitario, 2010.
[ 397 ]
Informe del Departamento de Estado de los Estados Unidos sobre Colombia

Según el Departamento de Estado en su más reciente informe sobre Colombia,
los problemas más graves para los derechos humanos en el país son la impunidad, la
ineficacia del sistema judicial, la corrupción y la discriminación social. La impunidad, la
ineficacia del sistema de justicia, y la intimidación limitan la capacidad del Estado para
perseguir eficazmente a los acusados d e cometer violaciones a los derechos humanos y
procesar a los ex paramilitares. La corrupción a menudo guarda una estrecha relación
con el poder corruptor del narcotráfico y la discriminación social contra los indígenas
y afrocolombianos afecta negativamente a la capacidad de estos grupos para ejercer
sus derechos.
Otros de los problemas señalados incluyen las ejecuciones extrajudiciales, la cola-
boración de militares insubordinados con los miembros de los grupos armados ilegales,
las desapariciones forzadas183, el hacinamiento en las prisiones y la inseguridad, el acoso
a los grupos de derechos humanos y activistas, la violencia contra la mujer, la trata de
personas y el trabajo infantil ilegal.
Los grupos armados ilegales, entre ellos las Farc, el ELN y los grupos del crimen
organizado que incluye algunos ex paramilitares cometieron numerosos abusos, como
asesinatos políticos, asesinatos de miembros de las fuerzas de seguridad y funciona-
rios públicos locales, el uso generalizado de minas terrestres; secuestros y desaparicio-
nes forzadas, subordinación e intimidación de jueces, fiscales y testigos; infracción de
los derechos de privacidad de los ciudadanos, restringir la libertad de movimiento, el
reclutamiento y la utilización generalizadas de los niños soldados, los ataques contra
activistas de derechos humanos, la violencia contra las mujeres, incluida la violación y
abortos forzados, y el acoso, la intimidación y asesinato de maestros y sindicalistas. Los
grupos armados ilegales continúan siendo los responsables de la mayoría de casos de
desplazamiento forzado en el país, según señala el informe.
Aunque el Departamento de Estado resalta los esfuerzos del gobierno para me-
jorar el respeto de los derechos humanos y enjuiciar y castigar a los funcionarios im-
plicados en sus violaciones, incluidos los miembros de los servicios de seguridad que
cometieron los abusos, señala que persiste la impunidad. También añade el informe
que, aunque en menor número con respecto a años anteriores, aún existen casos don-
de las fuerzas militares actúan de forma independiente al control civil gubernamental
e institucional.
183 El informe del Departamento de Estado recoge datos de la Comisión Nacional de Búsqueda, según los
cuales son más de 63.000 las personas desaparecidas históricamente en el país, donde 16.884 casos se
reconocen como desapariciones forzadas. Según la misma comisión, entre enero y septiembre de 2011,
desaparecieron en el país 10.236 personas, incluyendo 2.479 registrados como desapariciones forzadas.
[ 398 ]
Informe de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos (OACNUDH)184
Para la Oficina de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Colombia,
son significativos los espacios políticos que se han abierto en los últimos dos años para
el trabajo de promoción y protección de los derechos humanos. La Alta Comisionada
valora los esfuerzos del gobierno para fortalecer el Estado de Derecho. El Gobierno
emprendió importantes iniciativas legislativas y de política pública, condenó una serie
de violaciones de derechos humanos y tomó acción contra la corrupción y el despojo
de tierras. Sin embargo, hasta ahora, estos esfuerzos no han logrado el impacto deseado
a nivel local.
De particular importancia fueron las significativas iniciativas para corregir vio-
laciones a los derechos humanos del alcance de las ejecuciones extrajudiciales cono-
cidas como “falsos positivos” o de las interceptaciones ilegales masivas por servicios
de inteligencia, registradas en años anteriores. La adopción de la “Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras”, ha demostrado la voluntad política y compromiso del gobierno
con los derechos de las víctimas del conflicto armado interno con independencia de
la identidad de los victimarios. Para continuar mejorando la situación, la participación
activa y directa de la sociedad civil, especialmente de las víctimas y sus organizaciones,
es de especial relevancia.
Por otra parte, continúan cometiéndose un número significativo de violaciones a
los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, sobre todo por grupos
armados ilegales, pero también presuntamente por agentes estatales. El continuo alto
grado de violencia y la persistencia del conflicto armado interno tienen graves conse-
cuencias humanitarias para la población civil.
La violencia generada en el marco del conflicto armado interno y sus graves con-
secuencias humanitarias, como desplazamientos forzados, reclutamiento de niñas, ni-
ños y adolescentes e incidentes por minas antipersonal, siguen afectando el pleno goce
de los derechos humanos. La Corte Constitucional confirmó en 2011 que “persiste el
estado de cosas inconstitucional”, identificado en 2004 con respecto al desplazamiento
forzado185. El Presidente Juan Manuel Santos reconoció públicamente la existencia del
conflicto armado interno, negado por gobiernos anteriores. Este reconocimiento faci-
lita un diálogo franco y constructivo con la comunidad internacional, permite utilizar
términos comunes para referirse a la situación del país y contribuye a la aplicación efec-
tiva de la protección internacional.
184 Cfr. Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación
de los derechos humanos en Colombia, 2011.
185 Auto 219.
[ 399 ]
Señala el mismo informe la relación de la gobernabilidad y la corrupción con la

vigencia de los derechos humanos, cuando señala que se encuentran bajo investigación
varios casos de corrupción a gran escala, que afectan principalmente a los sectores de
agricultura, salud, estupefacientes y la contratación pública. Los escándalos salpicaron
a varios funcionarios del gobierno anterior y los graves casos de corrupción en Bogotá
generaron especial alarma pública.
La impunidad sigue siendo un problema estructural que afecta negativamente
el disfrute de derechos. Para combatirla se necesita una política criminal garantista de
los derechos humanos, que ponga énfasis en la prevención del crimen y fortalezca la
formación y la educación. La oficina en Colombia, sin embargo, nota que la Ley 1453 de
2011, conocida como “Ley de Seguridad Ciudadana”, privilegia un aumento sustancial
de las penas, restringe las causales de excarcelación y las medidas alternativas a la pri-
vación de libertad, y amplía los términos procesales. Algunos aspectos especialmente
relevantes del informe son:
Ataques a defensores(as) de derechos humanos

La oficina en Colombia continuó registrando con preocupación un gran número
de ataques y agresiones contra defensoras y defensores de derechos humanos, lideresas
y líderes comunitarios, sociales, afrocolombianos e indígenas, sindicalistas y periodistas.
En 2011, fueron especialmente preocupantes los numerosos hostigamientos, las ame-
nazas y las detenciones aparentemente sin una adecuada investigación. Las amenazas
a través de panfletos y mensajes de correo electrónico, así como los seguimientos ile-
gales en contra de defensoras y defensores y organizaciones de derechos humanos, se
presentaron especialmente en Antioquia, Atlántico, Arauca, Bogotá, Bolívar, Caquetá,
Cesar, Chocó, Córdoba, Guaviare, Meta, Nariño, Norte de Santander, Santander, Valle
del Cauca y Vichada. Preocupan especialmente las amenazas contra organizaciones
de mujeres, en particular las que centran su trabajo en la costa Caribe, así como con-
tra periodistas. Hasta septiembre, se habían registrado la muerte de un periodista y
amenazas a 107, casi el doble que en 2010186. En varios casos, grupos armados ilegales
que surgieron después de la desmovilización de organizaciones paramilitares, como el
Ejército Revolucionario Popular Antiterrorista de Colombia (ERPAC), Los Paisas, Los
Rastrojos y Los Urabeños, y en ocasiones las Farc-EP, se atribuyeron la autoría de estas
amenazas. En otras situaciones, existen indicios no comprobados de participación de
agentes estatales, incluyendo miembros de organismos de inteligencia civil y militar, en
operaciones ilegales y clandestinas.
186 Información proporcionada por la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP).
[ 400 ]
Organismos de inteligencia
Las autoridades judiciales y disciplinarias mostraron avances en el esclarecimien-
to de casos denunciados anteriormente de intercepciones, seguimientos y otras activi-
dades ilegales por los organismos de inteligencia. Sin embargo, la oficina en Colombia
ha seguido recogiendo nuevas denuncias de actividades ilegales, especialmente contra
defensoras y defensores de derechos humanos y periodistas.
En septiembre, la Corte Suprema de Justicia condenó a 25 años de prisión por ho-
micidio y asociación con organizaciones paramilitares a Jorge Noguera Cotes, Director
del DAS entre 2002 y 2005. Otros Directores del DAS, que ejercieron su cargo entre 2005
y 2008, y más de 40 funcionarios de la institución, así como otros altos funcionarios del
gobierno anterior, han sido vinculados a procesos judiciales por abusos y actividades
ilegales.
Los servicios de inteligencia militar necesitan una normativa pública que enmar-
que y delimite sus acciones. Sus mecanismos de control internos y de rendición de
cuentas necesitan ser fortalecidos considerablemente. Es importante corregir estas fa-
lencias, en particular, a la luz del aumento de recursos destinados a la inteligencia mili-
tar, previsto en la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad de 2011.
Ejecuciones extrajudiciales
La práctica de las ejecuciones extrajudiciales no se ha erradicado totalmente. La
oficina en Colombia observó casos con características de esta grave violación en Arau-
ca, Bogotá, Cauca y Cesar. Es el caso, por ejemplo, de la muerte en junio de una persona
indígena reportada como “baja en combate” por tropas del Ejército en Arauca, que
luego, ante la presión de la comunidad a la que pertenecía, se calificó como “error mili-
tar”. En varios casos, se observaron inconsistencias sobre lo ocurrido en las versiones de
las autoridades militares, así como una tendencia por parte de algunos funcionarios a
desprestigiar y estigmatizar a las víctimas, y a entorpecer la justicia. Este fue el caso, por
ejemplo, de la muerte de cinco civiles por miembros del Ejército en el Cesar en junio
de 2011.
Hasta agosto, la Unidad Nacional de Derechos Humanos de la Fiscalía tenía asig-
nados un total acumulado de 1.622 casos de presuntos homicidios atribuidos a agentes
del Estado, que involucraban a 3.963 miembros de la fuerza pública, y se habían profe-
rido 148 sentencias condenatorias. Destaca la condena en junio de un coronel retirado
que aceptó responsabilidad en 57 ejecuciones extrajudiciales cometidas entre 2007 y
2008, cuando era comandante de la Fuerza de Tarea de Sucre. Es el oficial militar de más
alto rango condenado por este delito hasta la fecha.
La oficina en Colombia reitera la obligación de la justicia penal militar de abste-
nerse de iniciar investigaciones o reclamar la competencia cuando se han producido
[ 401 ]
hechos que pueden constituir violaciones a los derechos humanos y al derecho inter-
nacional humanitario. Además, en caso de duda, la jurisdicción ordinaria, y no la mi-
litar, debe ser competente, ya que la primera constituye la regla general y la segunda
la excepción, en concordancia con los estándares internacionales y la jurisprudencia
nacional de la Corte Constitucional. La oficina en Colombia considera esencial que en
estos casos las primeras diligencias sean adelantadas sin excepciones por la jurisdicción
ordinaria. Estos estándares deben ser tenidos en cuenta en los debates sobre reforma
de la justicia que están teniendo lugar en el Congreso de la República.
La concesión ilegal de beneficios penitenciarios a miembros del Ejército dete-
nidos en establecimientos o bases militares o condenados por graves violaciones de
derechos humanos puede llegar a constituir una forma de impunidad, y compromete
la responsabilidad del comandante de la instalación militar y de sus superiores187.
Grupos armados ilegales surgidos después de la desmovilización de organizaciones

paramilitares
En 2011, la oficina en Colombia observó con preocupación la continua expansión
de grupos armados ilegales surgidos después de la desmovilización de organizaciones
paramilitares. Estos grupos, que se organizan en torno al narcotráfico y otras activida-
des criminales, generalmente evitan enfrentarse con la fuerza pública y tienen un im-
pacto abrumador en la vida de la población. Existe gran preocupación por la creciente
violencia que despliegan estos grupos, especialmente en contra de líderes sociales, así
como de funcionarias(os) del Estado. El número de masacres y de víctimas atribuidas a
estos grupos continuó aumentando, principalmente en Antioquia y Córdoba188.
Estos grupos armados ilegales están presentes en la mayoría de los departamen-
tos del país y demuestran alta capacidad de reclutamiento, incluyendo niñas, niños
y adolescentes, y utilizan estructuras delincuenciales y sicarios para apoyar sus acti-
vidades. Como medio para desarrollar sus actividades criminales, estos grupos ejer-
cen control territorial, restringen la libertad de movimiento de la población, y ejercen
“control social”, imponiendo sus normas de comportamiento y sanciones públicas y
“resolviendo” conflictos sociales, en muchas ocasiones, de manera brutal. En el caso del
ERPAC, debido a la ausencia de grupos “opositores” y a la escasa presencia del Estado en
la zona, apenas existe conciencia pública de su efecto sobre la población.
187 En la Base Militar de Tolemaida (Tolima), militares condenados por ejecuciones extrajudiciales obtuvieron
permisos para ausentarse de la cárcel, hacer fiestas en ella o, incluso, realizar cursos de ascenso para prose-
guir su carrera militar.
188 Entre enero y noviembre, se registraron 32 masacres, de las cuales 15 ocurrieron en Antioquia.
[ 402 ]
La lucha contra estos grupos debe buscar una estrategia integral y no puede li-
mitarse al uso de la fuerza armada por la Policía y el Ejército, que en esta tarea deben
adherirse estrictamente a la normativa de derechos humanos. La estrategia para des-
mantelar estos grupos debe incluir políticas que tiendan a la superación de la pobreza
y la marginación, particularmente para niñas, niños y adolescentes, y medidas de pro-
tección para las autoridades locales y operadores judiciales.
Justicia transicional
En 2011, el Gobierno reconoció públicamente la necesidad de reformar la Ley
975 de 2005189, porque continuaba sin satisfacer adecuadamente los derechos de las
víctimas: la aplicación del derecho a la verdad sigue sin ser completa; no se han conse-
guido desmantelar completamente las estructuras políticas y económicas que fueron
usadas por las organizaciones paramilitares para garantizar la no repetición; y solo se
han proferido seis sentencias. La Alta Comisionada celebra el proceso de revisión de
esta ley y recuerda que no se debe buscar únicamente una reforma procedimental,
sino una reforma estructural, en el marco de todos los mecanismos posibles de justicia
transicional particularmente la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
Ley de víctimas y restitución de tierras

Las estimaciones de la magnitud del abandono o del despojo de tierra como
resultado de la violencia relacionada con el conflicto, varían. Fuentes oficiales, que se
limitan a tierras despojadas a personas en situación de desplazamiento, la calculan
aproximadamente en 3 millones de hectáreas190. Los mecanismos de encuesta de la
sociedad civil dan cuenta de al menos 6,5 millones de hectáreas de tierras despojadas
en diversas modalidades, sin contar las tierras de propiedad colectiva191. Estos despojos
se han registrado principalmente en Antioquia, Bolívar, Caquetá, Cauca, Cesar, Chocó,
Córdoba, Meta, Nariño, Putumayo, Sucre y Tolima.
Las y los nuevos jueces encargados de tomar decisiones en los procesos de resti-
tución de tierras previstos en la ley requieren atención especial, tanto en su protección,
que asegure su independencia e imparcialidad, como en su competencia y honestidad.
Si estos jueces no actúan adecuadamente, estos mecanismos pueden tener un efecto
189 La Ley 975 otorga beneficios penitenciarios a personas desmovilizadas a cambio de su contribución a la
verdad y la reparación.
190 Fuente: Programa de restitución de tierras de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, julio
de 2010.
191 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Colombia rural: Razones para la esperanza
– Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 (Bogotá, 2011), págs. 277 y 278.
[ 403 ]
revictimizador y la ley corre el riesgo de convertirse en un instrumento de legalización

del despojo, en lugar de proporcionar justicia a las víctimas.
El proceso de restitución de tierras despojadas no tiene precedentes en la histo-
ria reciente colombiana. Ha habido, y se siguen desarrollando, procesos de restitución
de tierras, pero el ámbito, aspiración e impacto del proceso que se inició con esta ley
los supera. Es importante que los procesos de restitución sean parte de una política
integral de desarrollo, que incluya el fortalecimiento de proyectos de generación de
ingresos, que contribuyan a una calidad de vida sostenible y digna para las víctimas.
Derechos económicos, sociales y culturales
A pesar de los crecientes esfuerzos del gobierno, en las zonas rurales192, donde el
conflicto armado es más intenso, se registran las mayores brechas en relación con los
objetivos de desarrollo del Milenio. En estas zonas, la situación de pobreza y extrema
pobreza, así como la inequidad, son significativamente altas. En estos municipios las
tasas de cobertura bruta en educación son 2,7 veces menores que en centros urbanos,
la atención institucional al parto es inferior en 19 puntos que en zonas urbanas y existe
un déficit cualitativo en la vivienda y el acceso a acueducto y alcantarillado frente al
promedio en las zonas urbanas193. Dada la persistencia de la situación de pobreza y
extrema pobreza que muestra el Índice de Pobreza Multidimensional para Colombia
adoptado en 2011, se espera que los esfuerzos del gobierno fortalezcan los programas
de generación de ingresos, superando el esquema de subsidios, y mejoren la salud, la
educación y la calidad de vida de la población rural.
El derecho a la salud se vio afectado por el incumplimiento de obligaciones le-
gales, la corrupción en empresas a cargo de brindar servicios de salud y la debilidad en
los controles sobre el uso de recursos públicos. Esto es más alarmante en los casos de
personas de escasos recursos, niños y niñas, personas en situación de desplazamiento
y personas con VIH/sida.
Informe de Human Right Watch194

El informe del más prestigioso organismo internacional defensor de los derechos
humanos, coincide con muchas de las preocupaciones planteadas por la Oficina en
Colombia de la Alta Comisionada de los Derechos Humanos, pero alerta sobre el riesgo
que vienen corriendo los líderes del proceso de restitución de tierras, pues han sido
asesinados más de 40 líderes de grupos de víctimas desde el año 2005.
192 Al menos el 75% de los municipios en Colombia son rurales. PNUD, Colombia rural (nota 18 supra), pág. 56.
193 Ibíd., págs. 64 a 66.
194 Human Right Watch, resumen de país 2011.
[ 404 ]
En 2010 se informó el asesinato de varios líderes de comunidades afrocolombia-

nas e indígenas. La impunidad de estos crímenes, según Human Right Watch, contri-
buye a que se sigan produciendo estos hechos. El organismo resalta positivamente el
cambio del gobierno frente a los defensores de derechos humanos, ya que el Presidente
Santos ha repudiado públicamente las amenazas, y esto supone una mejora respecto
de su estigmatización durante el gobierno del Presidente Uribe.
También señala el informe que el conflicto armado interno de Colombia siguió
estando asociado a graves abusos por parte de grupos armados irregulares, como las
guerrillas y los grupos sucesores de los paramilitares. La violencia ha provocado el des-
plazamiento interno de millones de colombianos, a un promedio de varios cientos de
miles cada año. Es común que actores armados amenacen o ataquen a defensores de
derechos humanos; periodistas; líderes comunitarios; sindicalistas; líderes indígenas,
afrocolombianos y de personas desplazadas; así como víctimas de paramilitares que
reclaman justicia o la restitución de tierras. Otros de los aspectos que señala el informe
son los siguientes:
Abusos de las guerrillas

Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) y el Ejército de Libera-
ción Nacional (ELN), siguen cometiendo graves abusos contra civiles. Las Farc, en par-
ticular, se ven involucradas frecuentemente en asesinatos, amenazas, desplazamientos
forzados y reclutamiento de niños para el combate. Las Farc y el ELN utilizan habitual-
mente minas antipersonales. Según informes del gobierno, 76 civiles sufrieron heridas
entre enero y agosto de 2010, como resultado de minas antipersonales y municiones
sin detonar.
Los paramilitares y sus sucesores

Los grupos sucesores de los paramilitares, a menudo bajo el mando de jefes de
rango medio de organizaciones paramilitares desmovilizadas, ejercen el control terri-
torial de algunas regiones y cometen atrocidades contra civiles en forma generalizada.
La Policía Nacional de Colombia informó que en julio de 2010 los grupos tenían 3.749
miembros. Sin embargo, la ONG colombiana, Instituto de Estudios para el Desarrollo y
la Paz, calcula que los grupos cuentan con 6.000 combatientes armados y han ampliado
sus operaciones a 29 de los 32 departamentos del país. La tolerancia de estos grupos
sucesores por parte de miembros de las fuerzas de seguridad pública es uno de los fac-
tores decisivos que han permitido su crecimiento.
Los grupos sucesores han tenido una fuerte incidencia en los desplazamientos
forzados. A menudo, los organismos del Estado se niegan a registrar como desplazadas
a las personas que afirman haber sido obligadas por los grupos sucesores de los parami-
[ 405 ]
litares a abandonar el lugar donde viven, y esto ha contribuido a las discrepancias entre
los datos proporcionados por el gobierno y las ONG sobre la población desplazada
internamente en Colombia. Mientras que el organismo público Acción Social regis-
tró 154.040 nuevos desplazados en 2009, CODHES, una prestigiosa ONG colombiana,
afirma que ese año el número de desplazados fue 286.389. Acción Social ha registrado
3,3 millones de personas desplazadas entre 1997 y julio de 2010, a diferencia de las 3,9
millones de personas informadas por CODHES para el período entre 1997 y 2009.
Escándalo de la parapolítica
En los últimos años, la Corte Suprema de Justicia de Colombia logró avances
notables en la investigación de los miembros del Congreso colombiano acusados de
colaborar con paramilitares. En el denominado escándalo de la “parapolítica”, se in-
vestigó a más de 150 miembros del Congreso –la mayoría pertenecientes a la coalición
del Presidente Uribe–, y al menos 20 han sido condenados. En varias oportunidades,
el gobierno de Uribe tomó medidas que podrían haber frustrado completamente las
investigaciones, como proferir ataques públicos y a título personal contra miembros de
la Corte Suprema. El Presidente Santos ha expresado públicamente su compromiso con
el respeto de la independencia de la Corte.
La Corte Suprema investiga actualmente a más de 20 miembros del Congreso
en medio de sospechas de que existiría un alto grado de infiltración paramilitar. Las
investigaciones llevadas a cabo por la Fiscalía General de la Nación sobre militares de
alto rango y empresarios que habrían colaborado con los paramilitares han avanzado
lentamente.
Ley de Justicia y Paz

La implementación de la Ley de Justicia y Paz, que reduce drásticamente las pe-
nas para los paramilitares desmovilizados que confiesen haber cometido atrocidades,
también ha sido lenta y dispar. En noviembre de 2010, más de cinco años después de
la sanción de la ley, sólo hubo dos condenas y los fiscales han recuperado una fracción
ínfima de los millones de acres de tierras que fueron tomadas por los paramilitares.
Las confesiones de los líderes paramilitares en el proceso de Justicia y Paz su-
frieron un retroceso cuando el Presidente Uribe extraditó a la mayoría de los líderes
paramilitares a Estados Unidos entre mayo de 2008 y agosto de 2009 para que fueran
juzgados por delitos de narcotráfico. La colaboración paramilitar se redujo notable-
mente luego de esta medida, y varios comandantes se negaron a continuar declarando
por temor que sus familiares en Colombia sufran represalias.
[ 406 ]
Persistencia de casos de “Falsos Positivos”

En los últimos años, se han atribuido al Ejército colombiano una cantidad alar-
mante de ejecuciones extrajudiciales de civiles, incluida la ejecución de “falsos posi-
tivos”, término con el cual se alude a los casos en que, ante la presión por demostrar
resultados, los miembros del Ejército asesinan civiles y luego informan que se trata de
combatientes muertos en enfrentamientos. Las ejecuciones se habrían producido en
todo el país e involucran a diversas brigadas del Ejército.
Pese a que la cantidad de falsos positivos se redujo significativamente desde
2009, el problema aún persiste. Si bien el gobierno no lleva un registro de datos estadís-
ticos sobre estos casos, en mayo de 2010 la Fiscalía General de la Nación estaba investi-
gando 1.366 casos de supuestas ejecuciones extrajudiciales cometidas por agentes del
Estado, que dejaron un saldo de más de 2.300 víctimas. Sólo se han dictado sentencias
en 63 casos. La resistencia por parte del sistema de justicia militar a remitir los casos a
los tribunales ordinarios impidió que se juzgaran casos de ejecución extrajudicial. Los
tribunales militares remitieron 266 casos durante 2009, pero tan sólo 7 entre enero y
septiembre de 2010.
No hay respuesta a las “alertas tempranas”

El informe señala que el Sistema de Alertas Tempranas (SAT), de la Defensoría
del Pueblo, que monitorea la situación de los derechos humanos en Colombia, emi-
te periódicamente “informes de riesgo”, en los cuales advierte sobre amenazas contra
comunidades y personas. Otras autoridades colombianas en ocasiones han ignorado
estos informes y no han tomado las medidas necesarias para prevenir los abusos.
Actores internacionales clave

Estados Unidos sigue siendo el actor extranjero con mayor influencia en Colom-
bia. En 2010, aportó cerca de US$673 millones –principalmente en ayuda militar y poli-
cial–, si bien el porcentaje destinado a asistencia social y económica es cada vez mayor.
Pese a que el 30 por ciento de la ayuda militar proveniente de Estados Unidos está con-
dicionada al cumplimiento de requisitos en materia de derechos humanos, el Departa-
mento de Estado de Estados Unidos no ha exigido sistemáticamente su cumplimiento.
Por segunda vez durante la presidencia de Barack Obama, en septiembre de 2010
el Departamento de Estado certificó que Colombia cumplía con los requisitos de dere-
chos humanos. No obstante, la certificación otorgada por el Departamento de Estado
en 2010 incluyó un memorando exhaustivo que menciona los graves problemas de
derechos humanos que existen en Colombia.
[ 407 ]
El Reino Unido habría reducido su asistencia militar a Colombia durante 2009,

aparentemente en respuesta a los escándalos sobre vigilancia ilegal y ejecuciones extra-
judiciales. La Unión Europea proporciona asistencia social y económica a Colombia y
ha brindado ayuda a los programas de desmovilización paramilitar del gobierno.
La Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia de la Organización de los Es-
tados Americanos, responsable de verificar las desmovilizaciones paramilitares, emitió
informes en 2009 y 2010 en los cuales expresó su preocupación por las actividades de
los grupos sucesores de los paramilitares.
La Oficina del Fiscal de la Corte Penal Internacional continúa monitoreando las
investigaciones locales de los crímenes que constituyen violaciones de derechos hu-
manos. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos se encuentra activa en Colombia y ha asumido el monitoreo de la estructura
de control interno del Ejército. En octubre de 2010, el Congreso colombiano aprobó la
Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapa-
riciones Forzadas.
Informe de la situación del reclutamiento forzado de niños del ICBF195

El informe “Como corderos entre lobos”, dirigido por la investigadora Natalia
Springer y basado en testimonios de cerca de 500 niños, niñas y adolescentes desvin-
culados de los grupos armados ilegales, que han estado bajo protección del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), señalan que por lo menos 18.000 menores
habrían sido reclutados como combatientes por los grupos armados ilegales en Colom-
bia en los últimos años. Unos 100.000 más trabajan en sectores de la economía ilegal
que dependen de las guerrillas y las bandas narcotraficantes con un pasado paramilitar.
El informe también señala que la tercera parte de los miembros de los grupos
insurgentes de las Farc y el ELN son menores de edad, mientras el porcentaje de los
niños que hacen parte de las estructuras paramilitares que bajo el rótulo de bandas
criminales operan en el país está cercano al 40% de los combatientes.
Entre 2008 y 2012, según el informe, el reclutamiento ha aumentado en un 17%
en las zonas urbanas. Allí son forzados a tomar las armas por lo general a la edad de 12
años. La mayoría de los reclutados son hombres, pero se advierte un aumento de las
niñas vinculadas a diferentes actividades de apoyo a las estructuras criminales. Entre las
ciudades capitales más afectadas están Bogotá que aumentó en un 304%; Medellín en
229% y Valledupar en 141%.
195 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). “Como corderos entre lobos”, estudio del reclutamiento
forzado de menores de edad. Dirigido por Natalia Springer, agosto de 2012.
[ 408 ]
Las regiones donde los niños son más vulnerables al reclutamiento forzado son el
golfo de Urabá, el Magdalena Medio, la zona montañosa de Antioquia, el pie de monte
del Amazonas, el Catatumbo, el Macizo colombiano y el Litoral Pacífico. La situación
más grave se presenta en el Pacífico, donde la tercera parte de los menores reclutados
son indígenas, lo cual implica unos 5.000 niños. Así las cosas, la guerra que libra el país
la están asumiendo los niños no solo como víctimas, sino también como victimarios, en
un largo espiral de violencias que no ofrecen un panorama alentador.
Informe del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)196

Según la Cruz Roja, hay una Colombia que apenas figura en los titulares de pren-
sa, donde solo se puede llegar en canoa, a lomo de mula, a pie, o por carreteras que pa-
recen ríos secos. Una Colombia donde es difícil acceder a los servicios de salud, obtener
agua potable, dar una educación a los hijos. Esa Colombia también está más cerca de
lo que pensamos, en muchos barrios alejados de las grandes ciudades. Es la Colombia
que padece las peores consecuencias del conflicto armado y la violencia, cada vez más
lejanas, cada vez más periféricas, pero muy reales y aún en Colombia.
Esa otra Colombia se expresa por antítesis a la primera: la del crecimiento eco-
nómico, el desarrollo, el consumo, la sofisticación. Ambos países son dos caras de una
misma moneda, conviven en un mismo territorio como expresión de una gran contra-
dicción y contraste: hay dos Colombias que a veces no se ven, que apenas se miran, que
a menudo no se reconocen entre sí.
Para ilustrar esta contradicción bastan algunas cifras sobre desigualdad y creci-
miento económico. Según datos de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL), Colombia es el segundo país con la peor distribución del ingreso. Por
otro lado, en 2011 el crecimiento económico del país superó el 5 por ciento, uno de los
más altos de la región.
A diferencia de años anteriores, las consecuencias del conflicto armado hoy no
se sienten tanto en las grandes ciudades, donde las preocupaciones sobre la seguridad
cedieron el paso a debates acerca del crecimiento económico, políticas de empleo o so-
bre qué sistema de transporte masivo adoptar. En contraste, en la otra Colombia, el país
en el que el CICR concentra su labor humanitaria, la guerra se siente a menudo, ya sea
por las confrontaciones directas o por la presencia de grupos armados que controlan
territorios. Allí las preocupaciones siguen siendo qué comer, cómo aliviar al niño si se
enferma, si llegará o no la profesora para dar clases y cómo mantenerse neutrales frente
a una guerra que tiene lugar a las puertas de las casas.
196 Cfr. Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Situación humanitaria, informe de Actividades Colombia
2011.
[ 409 ]
El informe del CICR centra así su atención en la persistencia de un conflicto social

que perpetúa a su vez las diversas modalidades de violencia que vive el país. El CICR,
como testigo directo de la dureza y los horrores del conflicto armado y de otras situa-
ciones de violencia en diferentes zonas del país, documentó más de 760 violaciones del
Derecho Internacional Humanitario (DIH), y de otras normas básicas que protegen a
las personas con un preocupante incremento del desplazamiento de población, la vio-
lencia sexual, y los ataques y daños a bienes civiles.
Las regiones donde el CICR registró un recrudecimiento de las hostilidades y de
las consecuencias para las víctimas fueron Cauca, Nariño, Antioquia, Córdoba, Putu-
mayo, Caquetá, Meta y Guaviare y, en los últimos meses del año, Norte de Santan-
der. Además, en ciudades como Medellín, Buenaventura y Tumaco, las consecuencias
del conflicto armado coexisten con otras formas de violencia organizada que también
causan sufrimiento a la población. Departamentos como Cauca, Nariño, Putumayo y
Caquetá fueron escenarios de combates, operaciones militares y ataques. Esa dinámica
se vivió también en municipios de la región del Catatumbo, en Norte de Santander.
Resalta el CICR que a diferencia de las zonas de mayor intensificación del con-
flicto armado, hubo otras que, por la presencia de actores armados, padecieron las
consecuencias indirectas de un conflicto enquistado desde hace años: dificultades para
acceder a servicios básicos como los de salud, educación, agua y transporte, y la estig-
matización de la población como colaboradora de uno u otro bando. En estas regiones
no se registran enfrentamientos diarios, pero sí se cometen de manera silenciosa homi-
cidios, amenazas y violencia sexual, entre otras infracciones. Allí la situación humanita-
ria se recrudece más por el olvido, la indiferencia y la débil presencia de las instituciones
sociales del Estado.
A pesar de los esfuerzos del Estado para contener el problema, la consolidación
de los grupos armados emergentes, denominados por el Gobierno “Bacrim”, en regio-
nes de Antioquia, Córdoba, Chocó, Nariño y algunos departamentos de la costa Caribe
contribuyó al deterioro de la situación humanitaria. A ello se agrega la presencia de
otros grupos al margen de la ley en ciudades como Medellín y Buenaventura, lo que
agudizó la situación.
En estas ciudades hay barrios a los que es difícil el acceso y que están bajo el
control de bandas armadas. Por eso, más allá de las disquisiciones semánticas entre
“conflicto armado” y “otras situaciones de violencia”, generadas estas últimas princi-
palmente por la criminalidad organizada, las consecuencias humanitarias de ambos
fenómenos son prácticamente idénticas para la población: muerte, desplazamiento,
desapariciones, abusos sexuales y utilización de menores, entre otras.
Uno de los resultados más visibles del CICR en Colombia, sin que sea el más impor-
tante, ha sido la mediación para la liberación de las personas en poder de armados actuan-
[ 410 ]
do como intermediario neutral y coordinando la logística de las operaciones de liberación.

También brinda acompañamiento psicológico a los familiares de estas personas.
Otra grave denuncia del informe del CICR es el aumento de las amenazas y ata-
ques contra el personal de salud y la infraestructura sanitaria en distintas regiones del país.
Mientras que en 2010 documentó 31 infracciones contra la misión médica, en 2011 esa
cifra ascendió a 50, lo que representa un aumento de más del 60 por ciento. Además del
aumento cuantitativo, preocupa al CICR la gravedad de los actos cometidos, por ejemplo,
el asesinato de pacientes durante su traslado en ambulancias hacia los hospitales.
Las infracciones afectaron directamente al personal de salud y, en consecuencia,
a la población residente, puesto que disminuyó o incluso cesó la atención médica que
recibía. Los departamentos más afectados por la situación fueron Cauca, Norte de San-
tander, Arauca, Nariño y Antioquia.
En muchas zonas alejadas del país, la salud es un derecho al que los habitantes
no pueden acceder. Las grandes distancias geográficas y la presencia de actores arma-
dos, unidas a la falta de recursos e infraestructura, hacen que para muchos habitantes
sea sumamente difícil visitar un médico, obtener medicinas o someterse a controles
periódicos en caso de embarazos o enfermedades crónicas. “No tenemos derecho a
enfermarnos”. Con esta frase resumen muchos pobladores su situación. Las deficiencias
estructurales del sistema público de salud agravan la situación de las comunidades. Es-
tas carencias están relacionadas con la escasez de personal y de centros de salud, la falta
de recursos financieros, los contratos por temporadas cortas y las demoras en los pagos
a los empleados, entre otras. Por esto, una enfermedad o un accidente perfectamente
manejable en la ciudad puede ser mortal en estas zonas.
Boletines humanitarios de la Oficina para la Coordinación de Asuntos

Humanitarios de las Naciones Unidas en Colombia (OCHA)
El mandato de esta oficina es la coordinación de las diferentes agencias de las Na-
ciones Unidas y de agencias humanitarias internacionales en el país, con la oferta de aten-
ción de las entidades nacionales y territoriales para potenciar una respuesta eficiente y
oportuna a diferentes crisis que pongan en riesgo a la población. En el boletín del primer
semestre del año 2012 se menciona que al menos 16.200 personas han sido desplazadas
violentamente en 57 eventos entre enero y junio del presente año Los desplazamientos
masivos por departamento también se han incrementado, especialmente como resultado
de combates y ataques de grupos armados no estatales en áreas habitadas por civiles.
Continuando las tendencias de 2011, los desplazamientos masivos fueron particu-
larmente severos en los departamentos de la costa Pacífica. Cauca fue el departamento
más afectado, seguido por Nariño, Putumayo y Chocó. En 2012, Norte de Santander
aparece como el tercer departamento con mayor número de población desplazada en
[ 411 ]
eventos masivos. En promedio, los desplazamientos masivos se prolongaron por 26 días

(desde 1 día hasta 167 días dependiendo la zona). Para junio, los desplazados habían re-
tornado a sus hogares en al menos 39% del total de eventos de desplazamientos masivos.
Sin embargo, las condiciones de seguridad amenazan la sostenibilidad de los retornos.
El número de accidentes con Minas Antipersonal (MAP), y Municiones Sin Ex-
plotar (MUSE), disminuyó de manera significativa, pero el promedio de víctimas por
mes sigue siendo alto. Las hostilidades y la contaminación con artefactos explosivos
siguen representando restricciones importantes para el acceso de las comunidades a la
asistencia humanitaria y servicios básicos.
Los ataques de las Farc en respuesta a la ofensiva militar del Gobierno han afecta-
do directamente a los civiles, especialmente en Nariño, Caquetá, Meta, Arauca y Norte
de Santander. La situación en el norte del Cauca es un caso paradigmático. El mayor
número de víctimas civiles por el conflicto armado se registró en junio (55), con un
incremento de 104% frente al número reportado en mayo. La deserción escolar como
consecuencia de violencia armada en Medellín y en áreas urbanas de la costa Pacífica
genera especial preocupación.
Población indígena enfrenta necesidades crónicas

Cerca del 30% de los desplazamientos masivos registrados en el primer semestre
de 2012 afectaron a población indígena. Las autoridades y organizaciones humanita-
rias han llamado la atención sobre las siguientes situaciones crónicas que afectan a los
pueblos indígenas: i) desplazamiento y confinamiento de comunidades indígenas Jiw
desplazadas en la frontera entre Meta y Guaviare, que enfrentan desabastecimiento de
alimentos y falta de acceso a servicios de salud; ii) malnutrición severa y moderada en
las comunidades indígenas Emberá de Chocó, e incremento en el número de suicidios
en este departamento; iii) violencia de grupos armados no estatales dirigida contra el
pueblo indígena Awá en Nariño y Putumayo; iv) desplazamiento de población indígena
Nasa-Páez atrapada en combates en el departamento del Cauca; v) inseguridad alimen-
taria en comunidades indígenas Inga afectadas por eventos naturales en Putumayo; vi)
crisis de salud y de seguridad alimentaria en el pueblo indígena Hitnu de Arauca como
resultado de años violencia. De acuerdo con un informe reciente de la Organización
Nacional Indígena de Colombia (ONIC), 24 indígenas han sido asesinados entre enero y
mayo de 2012. Los pueblos indígenas más afectados han sido los Nasa, Awá y Embera,
que habitan en el noroccidente del país.
Incremento en los reportes sobre niñez en conflicto armado

De acuerdo al sistema de información de OCHA, en 2012 hubo un incremento
significativo en los reportes sobre reclutamiento y uso de niños por grupos armados no
[ 412 ]
estatales en comparación con el mismo período en 2011. En Caquetá, Cauca, y Nariño

se presentaron reportes de niños, niñas y adolescentes heridos en ataques de grupos
armados no estatales. Las autoridades de Norte de Santander, Tolima, Nariño y Pu-
tumayo denunciaron el uso de niños por parte de grupos armados no estatales para
manipular artefactos explosivos.
En Cauca, Nariño, Norte de Santander y Antioquia, instalaciones educativas re-
sultaron afectadas por fuego cruzado, lo que llevó a la suspensión de actividades es-
colares. Se reportaron amenazas y violencia contra profesores en Putumayo y Cesar.
De igual forma, en Nariño, Caquetá y Cundinamarca hubo reportes de niños, niñas y
adolescentes capturados, escapados o liberados de grupos armados no estatales, lo que
representa un indicador de reclutamiento por parte de estos grupos.
Víctimas de procesos de restitución de tierras y trabajadores mineros

Otros grupos afectados por las acciones de grupos armados no estatales y grupos
posdesmovilización en los primeros seis meses del año. Estos grupos incluyen a fami-
liares de miembros de las fuerzas armadas, líderes comunitarios, civiles involucrados
en procesos de restitución de tierras, mujeres y trabajadores de la minería. Diferentes
fuentes reportan que más de 50 líderes de procesos de reclamación de tierras han sido
asesinados desde 2002 (17 hasta julio de 2012). En el primer semestre del año, hubo
reportes de un incremento en actos de violencia en regiones mineras (explotaciones de
pequeña y gran escala) y productoras de energía.
Restricción a la movilidad de las comunidades

Durante el primer semestre del año, las hostilidades, contaminación por minas,
bloqueos de vías y retenes de grupos armados no estatales, generaron restricciones
temporales al acceso de las comunidades a asistencia y servicios básicos. Los departa-
mentos más afectados fueron Arauca, Cauca, Chocó, Córdoba, Norte de Santander,
Nariño y Putumayo. En Chocó y Putumayo hubo reportes de graves consecuencias
humanitarias, tales como víctimas de artefactos explosivos, desabastecimiento de ali-
mentos y medicinas, falta de asistencia en salud, y suspensión de actividades escolares
y actividades productivas. Estas restricciones, aunque temporales, afectan significativa-
mente los medios de vida de las comunidades, particularmente en áreas rurales.
Entre enero y junio de 2012, grupos armados no estatales y grupos posdesmo-
vilización impusieron restricciones temporales al transporte terrestre y fluvial (paros
armados, bloqueos de vías y toques de queda), en 14 de los 32 departamentos. Aunque
temporales, estas restricciones han tenido consecuencias importantes para la pobla-
ción civil, como limitaciones a la libre movilidad y suspensión de actividades regulares.
Desde 2008, grupos armados no estatales han declarado nueve paros armados en el
[ 413 ]
departamento de Arauca. Durante este período, las actividades normales fueron sus-
pendidas por 77 días en el departamento.
Informes de los relatores especiales de las Naciones Unidas

Los relatores especiales tienen una importante misión al hacer presencia en
temas que son especialmente alarmantes en los países que conforman las Naciones
Unidas. En Colombia en los últimos años se han designado misiones especiales para
atender temas cruciales en derechos humanos, estas son algunas de las visitas y las
recomendaciones más significativas:
•• El relator de Naciones Unidas para el derecho a la salud, Paul Hunt, instó a Co-
lombia en su visita al Ecuador en el año 2007 a no reanudar las fumigaciones
aéreas sobre cultivos de coca en la zona fronteriza con el Ecuador porque existen
evidencias “creíbles y confiables” de que estas afectan a la salud física y mental
de la gente. El relator lamentó no haber podido constatar la realidad colombiana
debido a que el gobierno del país no admitió su solicitud de ser recibido “porque
no había nadie disponible”, en ese momento, según comentó.
•• Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias: debido
al escándalo de los “falsos positivos”, se realizó una visita al país en el año 2009
y nuevamente en el 2012 para hacer seguimiento al cumplimiento de las reco-
mendaciones realizadas en la primera visita. Formuló recomendaciones en cuatro
esferas amplias, a saber: la reforma de las políticas de seguridad; el aumento de
los recursos asignados a las instituciones públicas para asegurar la rendición de
cuentas por las violaciones de los derechos humanos y del derecho humanitario;
el establecimiento de una comisión de la verdad para llevar a cabo una investiga-
ción independiente de la historia de los homicidios y la responsabilidad de todos
los actores durante el conflicto en Colombia; y la necesidad de que el Estado ve-
lara por que sus políticas no condujeran a una nueva victimización de los grupos
vulnerables, que habían sido desmedidamente atacados durante todo el conflicto.
El representante de la ONU lamentó en su visita de 2012 que a pesar de las infor-
maciones que indican que "más de 3.000 personas pueden haber sido víctimas de
ejecuciones sumarias directamente atribuibles a las Fuerzas Armadas", el Gobier-
no colombiano no le comunicó sobre el resultado de las investigaciones penales
y disciplinarias conexas y tampoco le indicó si se habían aplicado sanciones. En
este sentido, pidió mayores esfuerzos para asegurar la rendición de cuentas de
los responsables y una protección eficaz a las víctimas (como familias) y testigos.
•• Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas:
James Anayaes en su visita al país en 2012, recordó las recomendaciones que hi-
[ 414 ]
ciera en su primera visita al país en el año 2009 sobre el cumplimiento del artículo
30 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, que establece en su primer inciso lo siguiente: “No se desarrollarán acti-
vidades militares en las tierras o territorios de los pueblos indígenas, a menos que lo
justifique una razón de interés público pertinente o que se haya acordado libremen-
te con los pueblos indígenas interesados, o que estos lo hayan solicitado”. Reconoció
la complejidad de la situación del pueblo Nasa al norte del Cauca que abarca tan-
to los intereses y la responsabilidad del Estado colombiano de mantener el orden
público, como las demandas legítimas de los pueblos indígenas de garantizar su
seguridad física y el respeto de sus propias autoridades e instituciones. Consideró,
sin embargo, que es imprescindible tomar las medidas necesarias para revertir
los patrones de violencia que afectan a los pueblos indígenas y asegurar que la
presencia del ejército no contribuya a condiciones que les pongan en peligro. Al
respecto, recordó que es necesaria la implementación efectiva de las medidas
cautelares solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a
favor de los integrantes de resguardos pertenecientes al pueblo Nasa en el Cauca.
Como podemos ver, el panorama que del país se observa desde los organismos
internacionales no es para nada alentador. Ello impone esfuerzos a todas las autori-
dades y a los diversos estamentos de la sociedad de cara a superarlos. El personero
municipal puede y debe contribuir a mejorar estas condiciones que hoy avergüenzan la
condición de colombiano en el mundo y que ponen de presente las injusticias, inequi-
dades e impunidad en que viven las mayorías del país.
2. Funciones misionales del personero en materia

de derechos humanos
Como lo señalamos en otro acápite, el personero cumple con una serie enorme
de funciones que diversas leyes le han otorgado. Las relacionadas a continuación son
las funciones que en el artículo 178 de la Ley 136 y sus modificaciones o complementa-
ciones, se le otorgan en materia de derechos humanos.
2.1. Recibir quejas y reclamos

El personero debe recepcionar las quejas y reclamos que los ciudadanos hagan en
materia de derechos humanos. Para ello es conveniente que tenga preparados diversos
formatos que faciliten la recolección de la información y un adecuado sistema de se-
guimiento y de monitoreo a las acciones que la entidad a su cargo realice para atender
las demandas ciudadanas. Algo que puede ayudar mucho a agilizar y ser eficientes y
[ 415 ]
eficaces en la atención a la comunidad, es el diseño de protocolos de atención a quejas

y reclamos. Para ello, se pueden analizar los grandes consolidados anuales de quejas y
reclamos cada año y así se podrá detectar de qué se queja la gente, con esta informa-
ción se puede elaborar una ruta para la recepción de la queja y luego para su atención
efectiva. Siempre será conveniente informarle al ciudadano o a la comunidad, las ac-
ciones que la personería adelantó para atender su caso de manera satisfactoria. En este
campo, el Comité Municipal de Derechos Humanos puede ser un gran aliado.
También es conveniente que se establezcan unos horarios de atención al públi-
co o que se destine a unos servidores públicos que con la ayuda de pasantes univer-
sitarios o de colegios debidamente entrenados, colaboren con esta importante tarea
de atender a la ciudadanía. Dependiendo de los recursos y las necesidades, es bueno
también descentralizar la atención al ciudadano, para lo cual se pueden tener puntos
de atención en los barrios o veredas o hacer jornadas dominicales de recepción de
quejas en estos mismos lugares.
Los personeros deben saber que los organismos y entidades de la administra-
ción pública nacional que conozcan de peticiones, quejas o reclamos, deberán respe-
tar estrictamente el orden de su presentación, dentro de los criterios señalados en el
reglamento del derecho de petición de que trata el artículo 32 del Código Contencio-
so Administrativo, sin consideración de la naturaleza de la petición, queja o reclamo,
salvo que tengan prelación legal. Los procedimientos especiales regulados por la ley
se atenderán conforme a la misma. En todas las entidades, dependencias y despachos
públicos, debe llevarse un registro de presentación de documentos, en los cuales se
dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los
usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de
turno, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado anteriormente,
el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u
organismo. Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los
usuarios en la oficina o mecanismo de atención al usuario. Cuando se trate de pagos
que deba atender la administración pública, los mismos estarán sujetos a la normativi-
dad presupuestal.
Recibida la queja, el paso a seguir será cualquiera de los siguientes:

•• Inhibirse de plano de iniciar cualquier actuación.
•• Archivar el escrito de queja.
•• Remitir la actuación al funcionario competente.
•• Remitir el asunto a la oficina de control disciplinario interno, si fue recibido en la
Procuraduría General de la Nación, o en la personería distrital o municipal.
[ 416 ]
•• Llamar la atención por escrito, para aquellos comportamientos que contrarían

en grado mínimo el orden administrativo interno.
•• Ordenar adelantar indagación preliminar (opcional).
•• Iniciar el procedimiento verbal establecido en los artículos 175 y subsiguientes
del Código Disciplinario Único, mediante la respectiva citación a audiencia.
•• Abrir investigación disciplinaria.
Auto inhibitorio. Conforme lo establece el parágrafo 1° del artículo 150 del Código
Disciplinario Único, de plano se inhibirá de iniciar la actuación, cuando la información
o la queja sea:
•• Manifiestamente temeraria.
•• Disciplinariamente irrelevante.
•• Presentada en forma inconcreta o difusa.
•• Se refiera a hechos de imposible ocurrencia.
El último inciso del artículo 69 y el parágrafo 2° del artículo 150, disponen que las
denuncias o quejas falsas o temerarias originarán responsabilidad patrimonial contra
el denunciante. En consecuencia, proferido el auto inhibitorio, en el cual se analizó la
temeridad de la queja, el funcionario citará al quejoso a diligencia de audiencia para
que explique los motivos de haber instaurado su denuncia. Una vez realizado lo ante-
rior, proferirá la respectiva resolución en la cual decidirá, si es procedente, imponerle
una multa hasta por valor de 180 salarios mínimos legales diarios vigentes al momento
de tomar la decisión, contra la cual el quejoso podrá interponer recurso de apelación,
dentro de los 2 días siguientes a su notificación.
La ley no indica el destino de la multa, pero por analogía nos debemos remitir a
lo señalado en el art. 139, en el cual igualmente se faculta la imposición de una sanción
pecuniaria a los particulares que sean testigos renuentes, multa que se impone a favor
del tesoro nacional. Por ello se considera que, a diferencia de las sanciones disciplinarias
de multa interpuestas a los investigados, esta igualmente tendrá como destino el teso-
ro nacional y para su ejecución se remitirá copia de la resolución que la impone a los
jueces de ejecuciones fiscales para el respectivo cobro coactivo.
Archivo de la queja. Se archivará la queja y se informará de ello al quejoso en
cumplimiento a lo señalado por el artículo 109, cuando de su contenido se establezca:
•• Que la misma está dirigida contra una persona que no es disciplinable.
•• Que la conducta por la cual se instauró la denuncia no está determinada como
irregular (es atípica, la ley no la considera constitutiva de falta disciplinaria).
•• Que la acción disciplinaria se encuentra prescrita.
[ 417 ]
Remisión al competente
Debe tener presente el personero municipal lo siguiente:
•• Prescribe el Decreto-ley 262 de 2000, la competencia de la Procuraduría General
de la Nación para investigar a los diferentes servidores públicos, al igual que a los
particulares sujetos de la ley disciplinaria.
•• Mediante Resolución 017 de 2000, el Procurador General de la Nación estableció
la competencia de los diferentes procuradores delegados.
•• Por Resolución 018 del mismo año, se señaló la jurisdicción y competencia de las
procuradurías regionales, distritales y provinciales.
•• Por Resolución 108 de mayo 3 de 2002, se señaló la competencia de los diferentes
funcionarios de la procuraduría para investigar a los particulares disciplinables
por este órgano de control.
•• Por su parte los personeros municipales y distritales tienen competencia para
adelantar investigaciones disciplinarias contra todos los servidores públicos de
índole distrital o municipal, a excepción del alcalde, el contralor municipal y los
concejales.
•• Si los hechos materia de investigación y aquellos que les sean conexos fueron
realizados por servidores públicos y por particulares investigables disciplinaria-
mente, la competencia es exclusiva de la Procuraduría General de la Nación.
•• Si el investigado es congresista y los hechos se le investigan en otro cargo diferen-
te o se le investiga en su condición de congresista aunque ya no lo sea, la compe-
tencia es exclusiva del Procurador General de la Nación.
Remisión a la Oficina de Control Disciplinario Interno. El artículo 277 constitu-

cional le otorgó a la Procuraduría General de la Nación, competencia prevalente en
materia disciplinaria, norma desarrollada por el artículo 3º del CDU, que la faculta para:
•• Iniciar la investigación, cuando lo considere necesario, atendiendo criterios como
el de la gravedad y trascendencia social del asunto a investigar.
•• Remitir la actuación a la oficina de control disciplinario interno o al funcionario
competente de la entidad u organismo en donde labora el funcionario público
acusado, para que conozca del correspondiente asunto disciplinario.
De esta manera, los personeros tienen competencia preferente frente a la admi-

nistración municipal o distrital, por lo cual, igualmente, pueden avocar el conocimiento
de las quejas que reciban o por el contrario, remitirlas a la respectiva entidad. Y es
que conforme lo establece el art. 34, es deber de las oficinas de control disciplinario
interno y de los funcionarios con potestad disciplinaria, recibir y tramitar las quejas
presentadas contra los servidores públicos que laboran en la entidad u organismo al
[ 418 ]
cual pertenecen. En caso de que la queja involucre a servidores de diferentes entidades,

quien conozca de la queja compulsará las copias necesarias para que los funcionarios
competentes de las otras entidades inicien las respectivas investigaciones.
2.2. Solicitar informes a las autoridades que tienen asiento en su

jurisdicción
Sobre este tema ya hemos hablado en otros acápites. Sin embargo, en cuanto a
los derechos humanos, el personero debe solicitar información de manera urgente y/o
cotidiana sobre los temas relacionados con las libertades públicas y los derechos aso-
ciados de manera directa al derecho a la vida. Para ello debe prestar especial atención
a lo que sucede en su municipio y al actuar de las autoridades de policía y de atención
al derecho a la salud.
También debe prestar especial atención a las demandas ciudadanas y a las que-
jas y reclamos que lleguen a su despacho. En ambos casos, el personero debe solicitar
la información que considere pertinente a las autoridades respectivas, de cara a res-
ponderle a la comunidad. El manejo de toda esta información debe hacerse siguiendo
las normas de archivística de las cuales hemos hablado en otro acápite y que son de
especial importancia no sólo para conocer la historia de la entidad, sino para hacer
los informes que le corresponde presentar de manera periódica al personero y hacerle
adecuado seguimiento a los casos
2.3. Vigilancia a la situación de los derechos humanos en las cárceles

Como ya lo hemos señalado, el personero debe velar de manera especial por el
adecuado ejercicio del derecho a la libertad y de los derechos que le caben a las perso-
nas internas en los centros de reclusión y que en otros acápites de este libro han sido
tratados. También debe tener en cuenta que en cada establecimiento de reclusión fun-
cionará un consejo de disciplina. El reglamento general determinará su composición y
funcionamiento. En todo caso, de él hará parte el personero municipal o su delegado y
un interno con su respectivo suplente de lista presentada por los reclusos al director del
establecimiento para su autorización, previa consideración del delito y de la conducta
observada por los candidatos. La elección se organizará de acuerdo con las normas
internas.
La Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y los personeros
municipales y distritales, deberán constatar mediante visitas mensuales a los estableci-
mientos de reclusión el estado general de los mismos y de manera especial el respeto
de los derechos humanos, la atención y el tratamiento a los internos, las situaciones
jurídicas especiales y el control de las fugas ocurridas, fenómenos de desaparición o de
trato cruel, inhumano o degradante. Los establecimientos de reclusión destinarán una
[ 419 ]
oficina especialmente adecuada para el cumplimiento de estos fines. La Defensoría del

Pueblo rendirá cada año una memoria sobre el particular al Congreso de la República;
asimismo, informará sobre las denuncias penales y disciplinarias y de sus resultados.
Copia de esta memoria el Defensor del Pueblo la enviará al Ministerio del Interior y de
Justicia.
2.4. Acción preventiva y de alerta temprana

Prevenir las violaciones a los derechos humanos y derecho internacional huma-
nitario y alertar a las autoridades locales, regionales, nacionales e internacionales, así
como a la propia comunidad es una tarea fundamental de las personerías.
El sistema de alerta temprana es un instrumento de información para la acción,
construido con el objeto de advertir sobre los factores determinantes del riesgo para
transmitirlo oportunamente en pro de la protección y sobre todo, para diseñar protoco-
los de actuación preventiva. Así operan para la prevención de desastres naturales como
inundaciones, avalanchas, tsunamis y para desastres de origen antrópico, es decir, aquellos
causados por el hombre, tales como hambrunas, catástrofes nucleares, desplazamientos
forzados de personas, conflictos violentos y violaciones a los derechos humanos.
La información valora los componentes del riesgo que son: las amenazas, es decir,
los factores externos a una comunidad y que pueden afectar sus derechos, como puede
ser, a manera de ejemplo, la presencia de grupos armados ilegales y las vulnerabilidades
que son los factores internos de dicha comunidad que la hacen proclive a las violacio-
nes como puede ser a manera de ejemplo, la inexistencia de organizaciones sociales y
la falta de presencia de la fuerza pública en la región. Entonces, los niveles de riesgo se
configuran a partir de la manera como estas dos variables se conjugan: si no hay grupos
ilegales y hay presencia de la fuerza pública en la región, las violaciones al DIH serán mí-
nimas, pero si hay grupos armados irregulares, ausencia de autoridades legítimamente
constituidas, los derechos humanos de la población se encontrarán en alto riesgo. La
detección del nivel de riesgo debe tener un protocolo de reacción por parte de las res-
pectivas autoridades y de la propia comunidad para anticiparse a los hechos y evitar las
violaciones a los derechos humanos.
El sistema de alerta temprana se puede constituir en el municipio liderado por
la personería pero con el concurso de todas las autoridades que lo alimenten con la
información y con la reacción cuando se necesite. Se puede diseñar dependiendo de
los hechos particulares de cada localidad y puede versar sobre diversos tipos de riesgo,
sobre el derecho a la vida, a la libertad, los desplazamientos forzados, el derecho de las
víctimas, el derecho a la salud y al medio ambiente, entre otros.
En la Defensoría del Pueblo existe una dependencia encargada del Sistema de
Alerta Temprana (SAT). El SAT identifica y evalúa situaciones de riesgo para la pobla-
[ 420 ]
ción civil derivadas del conflicto armado e informa anticipadamente a las autoridades
competentes sobre la factible ocurrencia de violaciones masivas a los derechos funda-
mentales. Para ello, el SAT analiza las manifestaciones y dinámicas del conflicto arma-
do, sus particularidades regionales y locales, el tipo de violencia y de control que ejercen
los actores armados sobre la población civil, los intereses que subyacen o dinamizan
la acción de los actores irregulares, los factores de vulnerabilidad y de protección que
median en la seguridad de las comunidades.
Para identificar y valorar las situaciones del riesgo, señala la Defensoría del Pue-
blo, es útil toda información sobre manifestaciones de conflicto armado, amenazas o
hechos que configuran peligros para la población civil, factores de vulnerabilidad de las
comunidades y mecanismos sociales e institucionales que contribuyen a la protección
de la población. Entre estas informaciones figuran:
•• La presencia de actores armados ilegales con armas no convencionales que pre-
sagien la inminencia de ataques armados contra caseríos y poblados.
•• Las amenazas e intimidaciones tangibles e intangibles: rumores, mensajes verba-
les, comunicados, panfletos con listados, pintas en las paredes, proferidas por ac-
tores armados ilegales contra líderes tradicionales, representantes comunitarios,
defensores de derechos humanos y población civil en general.
•• Los comentarios y señalamientos sobre la existencia de campos minados y mu-
niciones sin explotar.
•• El ingreso de actores armados ilegales con la finalidad de disputarle el territorio a
otros actores armados irregulares.
•• Los mecanismos de coerción sicológica y física implementados por los actores
armados ilegales con la finalidad de ejercer control territorial y poblacional.
•• Las presiones de los grupos armados irregulares con el propósito de injerir en
las administraciones locales, fraccionar o cooptar las organizaciones de barrios y
controlar los circuitos económicos legales e ilegales.
•• Las variables económicas, sociales, políticas y culturales que se traducen en con-
flictos sociales y potencializan el conflicto armado.
•• La cohesión y fraccionamiento de las organizaciones sociales y los mecanismos
de protección y prevención existentes, que mitigan o aceleran los factores de
riesgo.
•• Los elementos de protección existentes implementados por las autoridades civi-
les y la fuerza pública orientados a la mitigación o eliminación del riesgo197.
197 www.defensoria.org.co
[ 421 ]
Por otra parte, es pertinente que el personero como agente del ministerio públi-
co tenga en cuenta que el Decreto 262 de 2000 atribuye a las procuradurías delegadas
una serie de funciones en materia de prevención, por lo que debe estar en constante
comunicación con esas dependencias de cara a coadyuvar sus tareas.
2.5. Promoción y divulgación de políticas públicas en derechos

humanos
La Ley 1551 asigna al personero municipal la tarea de divulgar, coordinar y apoyar
el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas relacionadas con la pro-
tección de los derechos humanos en su municipio; promover y apoyar en la respectiva
jurisdicción los programas adelantados por el Gobierno Nacional o Departamental para
la protección de los derechos humanos, y orientar e instruir a los habitantes del munici-
pio en el ejercicio de sus derechos ante las autoridades públicas o privadas competentes.
Estas políticas públicas de derechos humanos deben hacer parte de los planes de desa-
rrollo, pero también pueden diseñarse en cualquier momento que las circunstancias lo
amerite. El personero debe recordar que estas políticas son del siguiente tenor:
a. Políticas de promoción. Buscan la apropiación de los derechos por parte de los
ciudadanos, mediante campañas de difusión, formación y enseñanza. La idea es
que las personas conozcan y usen sus derechos; el objetivo es formar sujetos de
derechos social y políticamente activos. Para ello, por ejemplo, se adelantan ac-
ciones con el sistema educativo, los medios de comunicación, capacitaciones a
líderes comunitarios, y se adelantan campañas de sensibilización, por ejemplo, en
materia de equidad de género, respeto a las diferencias, derechos de los niños, y
preservación y cuidado del medio ambiente.
b. Políticas de defensa y protección. Pretenden evitar el deterioro de los derechos
humanos, su violación y vulneración, como también, realizar acciones tendientes
a su restablecimiento o exigibilidad y vigilancia cuando el daño ya ha ocurrido.
Un ejemplo lo constituyen las acciones para garantizar el acceso a la justicia y el
cumplimiento del debido proceso, la atención a la población carcelaria, la aten-
ción de víctimas de la violencia y a la población desplazada, o estrategias para la
protección de los defensores de los derechos humanos.
c. Políticas de concreción y materialización. Son las más novedosas y aparecen como
un desarrollo directo del enfoque de los derechos humanos. Consisten en accio-
nes tendientes a generar las condiciones que posibilitan el ejercicio pleno de los
derechos humanos. Hablamos sobre todo de políticas sociales en perspectiva de
derechos humanos y son programas dirigidos a la búsqueda de la complementa-
riedad y a la satisfacción integral de las personas: política educativa, política agra-
ria, política en salud, política de empleo e ingresos, políticas redistributivas, políti-
[ 422 ]
ca laboral, políticas de salarios, políticas de desarrollo humano, políticas de segu-

ridad social, políticas de subsidios a grupos vulnerables, política alimentaria198, etc.
Por otra parte, hay que señalar que a nivel nacional existen una gran cantidad
de proyectos y programas en materia de derechos humanos que el personero puede y
debe ayudar a gestionar para que se apliquen en su municipio, en coordinación con la
administración municipal cuando sea necesario. Algunos de esos programas son:
1. RED Juntos (Departamento Administrativo para la Prosperidad, DPS).
2. Programa de atención a la población en situación de desplazamiento por la vio-
lencia (DPS).
3. Conformación de redes sociales de apoyo a la discapacidad (Consejería de Pro-
gramas Especiales).
4. Sistema nacional de juventud (ámbito nacional y departamental) (Programa Pre-
sidencial).
5. Programa nacional de formación a coordinadores o responsables departamenta-
les de los asuntos de juventud (Programa Presidencial).
6. Programa nacional de formación a jóvenes consejeros de juventud (Programa
Presidencial).
7. Programa nacional de impulso a la participación social, ciudadana y política de
los jóvenes (Programa Presidencial).
8. Sistema nacional de información sobre la situación y la prospectiva de la infancia
y la juventud en Colombia (Siju) (Programa Presidencial).
9. Capacitación y sensibilización a las mujeres (Red Juntos) (Programa Presidencial).
10. Feria nacional de la mujer empresarial – Expo empresaria (Programa Presidencial).
11. Consejos comunitarios de mujeres (Programa Presidencial).
12. Educación en género y diversidad (Programa Presidencial).
13. Acciones contra las violencias basadas en género (Programa Presidencial).
14. Observatorio de asuntos de género (OAG) (Programa Presidencial).
15. Programa red de seguridad alimentaria (Resa) (DPS).
16. Programa de atención a víctimas de la violencia (DPS).
17. Programa de reparación administrativa (DPS).
18. Fondo de reparación a víctimas (DPS).
19. Familias en acción (DPS).
198 Sobre las acciones que se pueden adelantar en los municipios para hacer vigentes los derechos humanos,
puede consultarse: Manrique Reyes Alfredo, “Democracia local y derechos humanos. Una guía práctica
para la comprensión y la aplicación de los derechos humanos en los municipios”. Allí se describen al menos
250 acciones concretas que han sido experimentadas en diversos municipios del país y de otras naciones.
[ 423 ]
20. Laboratorio de paz (DPS).

21. Mujeres ahorradoras en acción (DPS).
22. Garantizar el respeto de los derechos humanos de las víctimas y posibles víctimas
de la trata de personas (Mininterior).
23. Asistencia a ancianos, niños adoptivos y población desprotegida (Minsalud).
24. Implantación de proyectos para poblaciones en condiciones especiales (salud
mental, discapacitada y desplazada) (Minsalud).
25. Ampliación renovación de la afiliación del régimen subsidiado subcuenta de
solidaridad Fosyga atención a la población desplazada (APD) a escala nacional
(Minsalud).
26. Fortalecimiento a la familia modalidades de: a) apoyo a grupos étnicos (indíge-
nas, afrocolombianos, raizales y rom); b) familias de las áreas rurales dispersas, c)
familias en situación de emergencia, d) programa nacional de alimentación para
el adulto mayor (Icbf).
27. Apoyo a familias en situación de emergencia. Modalidades: Atención en proceso
administrativo de restablecimiento de derechos; Procesos civiles en juzgados de
familia; Orientación psicosocial; Atención terapéutica; procesos de construcción
de referentes familiares; Formación integral para la vida (Icbf).
28. Apoyo a la niñez y adolescencia (entre 6 y 17 años) (Icbf).
29. Capacitación de jóvenes en acción (Sena).
30. Programa atención población desplazada (Sena).
31. Formulación e implementación de proyectos etnoeducativos (Mineducación).
32. Asesoría y/o capacitación para la inclusión laboral o el desarrollo de proyectos
productivos dirigido a la población limitada visual (Inci).
33. Asesoría y asistencia técnica para el mejoramiento en la oferta de servicios ins-
titucionales a escala nacional en educación formal para sordos, salud auditiva,
formación para el desarrollo humano y el trabajo, comunicación accesible para
sordos, a través de estrategias de divulgación, cualificación, convenios de acom-
pañamiento, conceptos técnicos o pasantías (Insor).
2.6. Velar por el goce efectivo de los derechos de la población víctima

del desplazamiento forzado
Según la Ley 1551 de junio de 2011, para ello el personero debe tener en cuenta
los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, así
como las normas jurídicas vigentes entre las que hay que mencionar de manera especial
la Ley 387 y la Ley 1448.
El problema del desplazamiento forzado interno en Colombia, cuya dinámica
actual tuvo su inicio en la década de los años ochenta, afecta a grandes masas poblacio-
[ 424 ]
nales. La situación es tan preocupante que en distintas oportunidades la Corte Consti-

tucional la ha calificado como (a) “un problema de humanidad que debe ser afrontado
solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funciona-
rios del Estado”; (b) “un verdadero Estado de emergencia social”, “una tragedia nacional,
que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país
durante las próximas décadas” y “un serio peligro para la sociedad política colombia-
na” y más recientemente (c) un “Estado de cosas inconstitucional” que “contraría la
racionalidad implícita en el constitucionalismo”, al causar una “evidente tensión entre
la pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores, principios y
derechos contenidas en el Texto Fundamental y la diaria y trágica constatación de la
exclusión de ese acuerdo de millones de colombianos”.
También ha resaltado la Corte Constitucional que, por las circunstancias que ro-
dean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de
familia, niños y personas de la tercera edad que se ven obligadas “a abandonar intem-
pestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo
migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional” para huir de la vio-
lencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático
de los Derechos Humanos o del Derecho Internacional Humanitario, quedan expuestas
a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad, que implica una violación grave, masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales y, por lo mismo, amerita el otorgamiento
de una especial atención por las autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia
se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento
especial por parte del Estado”. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte “la
necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento
interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”,
dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicoló-
gicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.
Entre los derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o
vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y relacionada en la Sentencia T-025 de 2004, ha señalado los siguientes:
•• El derecho a la vida en condiciones de dignidad dadas (i) las circunstancias infra-
humanas asociadas a su movilización y a su permanencia en el lugar provisional
de llegada, y (ii) los frecuentes riesgos que amenazan directamente su supervi-
vencia. Los principios rectores199 del desplazamiento forzado que contribuyen
a la interpretación de este derecho en el contexto del desplazamiento forzado
199 Hace referencia a los principios rectores del desplazamiento forzado Interno de las Naciones Unidas, también
conocidos como los Principios Deng, en honor a Francis Deng, quien lideró su redacción y establecimiento.
[ 425 ]
interno son los denominados 1, 8, 10 y 13, que se refieren, entre otras cosas, a la
protección contra el genocidio, las ejecuciones sumarias y prácticas contrarias al
Derecho Internacional Humanitario que pongan en riesgo la vida de la población
desplazada.
•• Los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados
y las personas de tercera edad y de otros grupos especialmente protegidos “en
razón de las precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obli-
gadas a desplazarse”. La interpretación de estos derechos deberá hacerse de con-
formidad con lo que establecen los principios 2, 4 y 9 sobre protección especial a
ciertos grupos de desplazados.
•• El derecho a escoger su lugar de domicilio, en la medida en que para huir del ries-
go que pesa sobre su vida e integridad personal, los desplazados se ven forzados
a escapar de su sitio habitual de residencia y trabajo. Los principios 5, 6, 7, 14 y
15 contribuyen a la interpretación de este derecho, en particular, a la determi-
nación de prácticas prohibidas por el derecho internacional que impliquen una
coacción al desplazamiento de las personas o su confinamiento en lugares de los
cuales no puedan salir libremente.
•• Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de
asociación, “dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos”
y las consecuencias que dichas migraciones surten sobre la materialización de los
proyectos de vida de los afectados, que necesariamente deberán acoplarse a sus
nuevas circunstancias de desposeimiento. En la interpretación de estos derechos
en el contexto del desplazamiento forzado interno son pertinentes los principios
1 y 8.
•• Por las características propias del desplazamiento, quienes lo sufren ven sus dere-
chos económicos, sociales y culturales fuertemente afectados. El alcance mínimo
de estos derechos ha sido interpretado de conformidad con los principios 3, 18,
19, y 23 a 27, que se refieren a condiciones para garantizar un nivel de vida digna
y el acceso a la educación, la salud, el trabajo, entre otros derechos.
•• En no pocos casos, el desplazamiento implica una dispersión de las familias afec-
tadas, lesionando así el derecho de sus miembros a la unidad familiar y a la pro-
tección integral de la familia. Los principios 16 y 17 están dirigidos, entre otras
cosas, a precisar el alcance del derecho a la reunificación familiar.
•• El derecho a la salud, en conexidad con el derecho a la vida, no sólo porque el
acceso de las personas desplazadas a los servicios esenciales de salud se ve sus-
tancialmente dificultado por el hecho de su desplazamiento, sino porque las de-
plorables condiciones de vida que se ven forzados a aceptar, tienen un altísimo
potencial para minar su estado de salud o agravar sus enfermedades, heridas o
[ 426 ]
afecciones preexistentes. Los principios 1, 2 y 19 precisan el alcance de este dere-

cho en el contexto del desplazamiento forzado interno.
•• El derecho a la integridad personal, que resulta amenazado tanto por los riesgos
que se ciernen sobre la salud de las personas desplazadas, como por el alto riesgo
de ataques al que están expuestos por su condición misma de desposeimiento. A
este derecho se refieren los principios rectores 5, 6 y 11.
•• El derecho a la seguridad personal, puesto que el desplazamiento conlleva riesgos
específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y
discernibles, excepcionales y desproporcionados para varios derechos funda-
mentales de los afectados. Para la interpretación del alcance de este derecho en
el contexto del desplazamiento forzado interno son pertinentes los principios
rectores 8, 10, 12, 13 y 15.
•• La libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en
el sitio escogido para vivir, puesto que la definición misma de desplazamiento
forzado presupone el carácter no voluntario de la migración a otro punto geo-
gráfico para allí establecer un nuevo lugar de residencia. Los principios 1, 2, 6, 7
y 14 resultan relevantes para la interpretación del alcance de estos derechos en
relación con la población desplazada.
•• El derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, especialmente en
el caso de los agricultores que se ven forzados a migrar a las ciudades y, en con-
secuencia, abandonar sus actividades habituales. Para la interpretación de estos
derechos resultan relevantes los principios 1 a 3, 18, 21, 24 y 25, que establecen
criterios para garantizar medios para la obtención de un nivel de vida adecuado
y la protección de sus propiedades o posesiones.
•• El derecho a una alimentación mínima, que resulta insatisfecho en un gran nú-
mero de casos por los altísimos niveles de pobreza extrema a los que llegan nu-
merosas personas desplazadas, que les impiden satisfacer sus necesidades bioló-
gicas más esenciales y repercuten, por ende, sobre el disfrute cabal de todos sus
demás derechos fundamentales, en particular sobre los derechos a la vida, a la
integridad personal y a la salud. Ello es especialmente grave cuando el afectado es
un menor de edad. Para la interpretación del alcance de este derecho son perti-
nentes los principios 1 a 3, 18 y 24 a 27, relativos al nivel de vida adecuado que se
debe garantizar a la población desplazada y a la asistencia humanitaria.
•• El derecho a la educación, en particular el de los menores de edad que sufren un
desplazamiento forzado y se han visto obligados, por ende, a interrumpir su proceso
de formación. En relación con este derecho, resultan relevantes los principios 13 y 23.
•• El derecho a una vivienda digna, puesto que las personas en condiciones de des-
plazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o residencia y someterse
[ 427 ]
a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se des-

plazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie. En
relación con este derecho, los principios 18 y 21 establecen criterios mínimos que
deben ser garantizados a la población desplazada a fin de proveerles vivienda y
alojamiento básicos.
•• El derecho a la paz, cuyo núcleo esencial abarca la garantía personal de no sufrir,
en lo posible, los efectos de la guerra y mucho menos cuando el conflicto desbor-
da los cauces trazados por el derecho internacional humanitario, en particular la
prohibición de dirigir ataques contra la población civil. Para la interpretación de
este derecho son pertinentes los principios 6, 7, 11, 13 y 21 que prohíben el desco-
nocimiento de las normas de Derecho Internacional Humanitario que protegen
a los no combatientes.
•• El derecho a la personalidad jurídica, puesto que por el hecho del desplazamien-
to la pérdida de los documentos de identidad dificulta su registro como despla-
zados y el acceso a las distintas ayudas, así como la identificación de los repre-
sentantes legales, cuando se trata de menores de edad que son separados de sus
familias. El alcance de este derecho en el contexto del desplazamiento forzado
interno se encuentra expresamente consagrado en el principio rector 20.
•• El derecho a la igualdad, dado que (i) a pesar de que la única circunstancia que
diferencia a la población desplazada de los demás habitantes del territorio co-
lombiano es precisamente su situación de desplazamiento, en virtud de esta
condición se ven expuestos a todas las violaciones de los derechos fundamen-
tales que se acaban de reseñar y también a discriminación y (ii) en no pocas
oportunidades, el hecho del desplazamiento se produce por la pertenencia de la
persona afectada a determinada agrupación o comunidad a la cual se le atribuye
cierta orientación respecto de los actores en el conflicto armado y por sus opi-
niones políticas, criterios todos proscritos como factores de diferenciación por el
artículo 13 de la Carta. Lo anterior no excluye, como se ha visto, la adopción de
medidas de acción afirmativa a favor de quienes se encuentren en condiciones
de desplazamiento, lo cual de hecho constituye una de las principales obligacio-
nes reconocidas por la jurisprudencia constitucional en cabeza del Estado. Los
alcances de este derecho han sido definidos por los principios 1 a 4, 6, 9 y 22, que
prohíben la discriminación a la población desplazada, recomiendan la adopción
de medidas afirmativas a favor de grupos especiales dentro de la población des-
plazada y resaltan la importancia de que a los desplazados se les garantice un
trato igualitario.
[ 428 ]
Teniendo como fundamento la Ley 387 y la ya citada sentencia de la Corte Consti-

tucional T-025 de 2004, a continuación retomamos sus principales apartados, de cara a
que sirvan de marco de actuación de los personeros y como complemento a lo tratado
en otros acápites de este libro en relación a los desplazados y a las víctimas. Correspon-
de al ministerio público y a sus oficinas regionales y seccionales la guarda y promoción
de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario de la población víc-
tima del desplazamiento forzado, así como el control del estricto cumplimiento de las
obligaciones asignadas a cada institución en el Plan Nacional para la Atención Integral
a la Población Desplazada. Las autoridades municipales deberán informar, de manera
inmediata, al representante del ministerio público correspondiente, sobre la ocurrencia
del desplazamiento o sobre la ocurrencia de eventos que puedan generarlo200. Cuando
las distintas autoridades, entre ellas el personero, reciban una petición proveniente de
un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos, la autori-
dad competente procederá a:
•• Incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios201,
•• Informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro
del cual le dará respuesta a la solicitud;
•• Informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos
para su trámite y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla
para que pueda acceder a los programas de ayuda;
200 La Corte Constitucional ha reiterado que la inscripción en el RUPD de la población desplazada. Como lo
ha explicado la Corte la inscripción del RUPD (suprimir lo que está en rojo) no es el acto constitutivo del
desplazamiento forzado, sino una mera herramienta técnica que busca identificar a la población despla-
zada para actualizar la información de atención y seguimiento de los servicios prestados por el Estado, tal
y como lo dispuso el artículo 4º Decreto 2569/00. En cambio, se está ante una situación de desplazamiento
forzado cuando se verifica que existió un traslado dentro del territorio por causas violentas, definición
adoptada por el legislador en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997 y reiterada por esta Corporación. Una vez
rendida la declaración del desplazamiento, Acción Social la estudia verificando este requisito o si por el
contrario se encuentra dentro de las causales de exclusión del RUP que fueron definidas por el artículo 11
del Decreto 2569/00.
201 La Corte Constitucional ha explicado que la causal de exclusión del Registro por falta a la verdad debe
ser interpretada bajo la orientación del principio de buena fe a favor del desplazado, lo que conduce a la
inversión de la carga de la prueba siendo deber de la entidad probar que las afirmaciones del declarante
no son ciertas y que por lo tanto no existe una situación de desplazamiento. Asimismo, la información que
sea contraria a la verdad debe estar directamente relacionada con los hechos del desplazamiento mismo y
no con cuestiones accesorias o accidentales que no desvirtúan esta situación.
[ 429 ]
•• Si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presu-

puestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determina-
rá las prioridades y el orden en que las resolverá;
•• Si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal su-
ficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se
seguirá para que lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de
exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos
fundamentales de los desplazados.
Es desplazada toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, integridad física, seguridad o libertad personales han sido vulneradas o
se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia gene-
ralizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Inter-
nacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores
que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. Los desplazados tienen
los siguientes derechos202:
•• Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional
y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar
la ayuda humanitaria.
•• El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos
internacionalmente.
•• El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados
por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública,
lugar de origen o incapacidad física.
•• La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental
de reunificación familiar.
•• El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situa-
ción.
•• El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.
202 De conformidad con el artículo 32 de la Ley 962 se simplificaron los trámites para el acceso a estos dere-
chos: Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la Ley 387, los colombianos que se encuen-
tren en las circunstancias previstas en el artículo 1º de la misma y que hayan declarado esos hechos ante
la Procuraduría General de la Nación, o ante la Defensoría del Pueblo, o ante las Personerías Municipales
o Distritales, en formato único diseñado por la Red de Solidaridad Social. Cualquiera de estos organismos
que reciba la mencionada declaración remitirá copia de la misma, a más tardar el día hábil siguiente, a la
Red de Solidaridad Social o a la oficina que esta designe a nivel departamental, distrital o municipal, para
su inscripción en el programa de beneficios. Sentencia T-025/04.
[ 430 ]
•• Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.

•• El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su libertad de
movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la ley.
•• Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia entre los
colombianos, la equidad y la justicia social.
Para los anteriores efectos se ha creado el sistema nacional de atención integral

a la población desplazada por la violencia, integrado por una serie de instituciones pú-
blicas del orden nacional, departamental y municipal, y lideradas por la Agencia Pre-
sidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional203, que además tiene los
siguientes objetivos:
•• Atender de manera integral a la población desplazada por la violencia para que,
en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento, logre su reincorporación
a la sociedad colombiana204.
•• Neutralizar y mitigar los efectos de los procesos y dinámicas de violencia que
provocan el desplazamiento, mediante el fortalecimiento del desarrollo integral
y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras y la promoción y protección de
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
•• Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención
de las situaciones de desplazamiento forzado por la violencia.
203 El patrón de violación de los derechos de la población desplazada ha persistido en el tiempo, sin que las
autoridades competentes hayan adoptado los correctivos suficientes para superar esas violaciones, y sin
que las soluciones puntuales ordenadas por la Corte frente a las violaciones detectadas en las sentencias
dictadas hasta el momento, hayan contribuido a impedir la reincidencia de las autoridades demandadas
en tutela. Inclusive, se ha llegado a agravar la situación de afectación de los derechos de la población
desplazada ante la exigencia impuesta por algunos funcionarios de la interposición de acciones de tutela
como requisito previo para que las autoridades encargadas de su atención cumplan con sus deberes de
protección. Sentencia T-025/04.
204 La escasez de recursos ha sido señalada consistentemente por los documentos aportados al proceso, pu-
blicados en distintos momentos y elaborados por entidades tanto de carácter público como particular,
como la causa central de las fallas en la implementación de las políticas de atención a la población despla-
zada. El gobierno central ha destinado recursos financieros inferiores a las necesidades de la política y mu-
chas de las entidades territoriales no han destinado recursos propios para atender los distintos programas.
La insuficiencia de recursos ha afectado la mayoría de los componentes de la política y ha llevado a que
las entidades que integran el SNAIPD no puedan adelantar acciones concretas adecuadas para cumplir los
objetivos trazados en la política. Es por ello que el nivel de ejecución de las políticas es insuficiente frente
a las necesidades de la población desplazada y que los índices de cobertura de sus distintos componentes
son tan bajos. Sentencia T-025/04
[ 431 ]
•• Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, téc-

nicos, administrativos y económicos que sean indispensables para la prevención
y atención de las situaciones que se presenten por causa del desplazamiento for-
zado por la violencia.
Con el objeto de prevenir el desplazamiento forzado por la violencia, el gobierno

nacional debe adoptar, entre otras, las siguientes medidas:
•• Estimular la constitución de grupos de trabajo para la prevención y anticipación
de los riesgos que puedan generar el desplazamiento.
•• Promover actos ciudadanos y comunitarios de generación de la convivencia pa-
cífica y la acción de la fuerza pública contra los factores de perturbación.
•• Desarrollar acciones para evitar la arbitrariedad, discriminación y para mitigar los
riesgos contra la vida, la integridad de las personas y los bienes patrimoniales de
la población desplazada.
•• Diseñar y ejecutar un plan de difusión del derecho internacional humanitario y
•• Asesorar a las autoridades departamentales y municipales encargadas de los pla-
nes de desarrollo para que se incluyan los programas de prevención y atención.
Una vez se produzca el desplazamiento el gobierno nacional iniciará las accio-

nes inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia, con la
finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesi-
dades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina,
atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en
condiciones dignas205. En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y
militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garanti-
zarán el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria206, el acompañamiento nacional
205 En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendien-
do a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran
los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que estos tienen, en términos generales, un
derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado. Este derecho al trato preferen-
te constituye, en términos de la Corte, el “punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación
de indefensión por el desplazamiento forzado interno”, y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud
en la atención a las necesidades de estas personas, ya que “de otra manera se estaría permitiendo que la
vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara”. Sentencia T
-025/04.
206 Limitar el pago de la asistencia humanitaria al cumplimiento de contratos celebrados entre la entidad
demandada y terceros no puede ser oponible a las víctimas, por conllevar una violación de su derecho
fundamental a la vida en condiciones dignas, toda vez que han sufrido perjuicios en su vida, su integridad
[ 432 ]
e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales

o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento
de las normas del Derecho Internacional Humanitario. Mientras persista la situación
de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales
conformados por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional, departa-
mental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes patrimoniales. El
ministerio público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investi-
gaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento.
El gobierno nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo
con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la
población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras
zonas rurales o urbanas. Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la pobla-
ción desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacio-
nados con:
•• Proyectos productivos.
•• Sistema nacional de reforma agraria y de desarrollo rural campesino.
•• Fomento de la microempresa.
•• Capacitación y organización social.
•• Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, a la niñez, la mujer
y las personas de la tercera edad, y
•• Planes de empleo urbano y rural.
En los municipios receptores o expulsores de población desplazada por la violen-

cia deben constituirse comités integrados de conformidad con lo dispuesto en el artí-
culo 7º de la Ley 387 con el fin de coordinar los mecanismos de atención humanitaria
de emergencia, estabilización socioeconómica, retornos y prevención207. Las acciones
de prevención que deberán emprender los comités municipales, entre otras, serán:
personal y/o sus bienes. Esa clase de incumplimiento contractual, o el resultado de la acción contenciosa,
no excusa a la entidad accionada de su obligación de brindar la asistencia humanitaria a una persona
que ostenta la calidad de víctima del conflicto armado que vive el país, al tratarse de un sujeto que debe
recibir especial protección por parte del Estado, quien en últimas es el obligado a garantizar el goce de los
derechos, máxime con los instrumentos internacionales que con detalle establecen el deber de satisfacer la
indemnización, también a los causahabientes, de los daños causados en estos eventos. Sentencia T-067/08.
207 Con el fin de corregir esta situación, es necesario que las distintas entidades nacionales y territoriales en-
cargadas de la atención de la población desplazada, cumplan a cabalidad con sus deberes constitucionales
y legales y adopten, en un plazo razonable, y dentro de las órbitas de sus competencias, los correctivos que
aseguren una suficiente apropiación presupuestal. Al ordenar este tipo de medidas, no está desconocien-
do la Corte la separación de poderes que establece nuestra Constitución, ni desplazando a las demás auto-
[ 433 ]
•• Acciones jurídicas. Los miembros del comité municipal deberán orientar a las
comunidades que puedan verse afectadas por un hecho de desplazamiento, en la
solución, por vías jurídicas e institucionales, de los conflictos que puedan generar
tal situación. Así mismo, analizarán la viabilidad de las acciones jurídicas y reco-
mendarán o decidirán la interposición oportuna de los recursos constitucionales
o legales pertinentes que permitan minimizar o erradicar procesos embrionarios
de persecución o violencia.
•• Los miembros del comité municipal tratarán de prevenir los procesos embriona-
rios de desplazamiento, proponiendo mecanismos alternativos de solución de
conflictos.
•• Acciones asistenciales. Los miembros del comité municipal deberán evaluar las
necesidades insatisfechas de las personas o comunidades que eventualmente
puedan precipitar un proceso de desplazamiento forzado. Deberán, con base en
dicha evaluación, tomar las medidas asistenciales del caso.
Dada la condición de extrema vulnerabilidad de la población desplazada, no solo

por el hecho mismo del desplazamiento, sino también porque en la mayor parte de los
casos se trata de personas especialmente protegidas por la Constitución –tales como
mujeres cabeza de familia, menores de edad, minorías étnicas y personas de la tercera
edad, la exigencia de presentar directamente o a través de abogado las acciones de
tutela para la protección de sus derechos, resulta excesivamente onerosa para estas
personas. Es por ello que las asociaciones de desplazados que se han conformado con
el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus derechos, pueden ac-
tuar como agentes oficiosos. Tales organizaciones estarán legitimadas para presentar
acciones de tutela a favor de sus miembros bajo las siguientes condiciones: 1) que se
haga a través de su representante legal, acreditando debidamente su existencia y repre-
sentación dentro del proceso de tutela; 2) que se individualice, mediante una lista o un
escrito el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la
acción de tutela y 3) que no se deduzca de los elementos probatorios que obran en el
proceso que el agenciado no quiere que la acción se interponga en su nombre208.
ridades en el cumplimiento de sus deberes. Por el contrario, la Corte, teniendo en cuenta los instrumentos
legales que desarrollan la política de atención a la población desplazada, así como el diseño de la política
y los compromisos asumidos por las distintas entidades, está apelando al principio constitucional de co-
laboración armónica entre las distintas ramas del poder, para asegurar el cumplimiento de los deberes de
protección efectiva de los derechos de todos los residentes en el territorio nacional. Esa es la competencia
del juez constitucional en un Estado Social de Derecho respecto de derechos que tienen una clara dimen-
sión prestacional. Sentencia T -025/04.
208 Sentencia T-025/04, Magistrado Ponente. Manuel José Cepeda Espinosa.
[ 434 ]
“Varios elementos confirman la existencia de un estado de cosas inconstitucional

respecto de la situación de la población internamente desplazada. En primer lugar, la
gravedad de la situación de vulneración de derechos que enfrenta la población despla-
zada fue expresamente reconocida por el mismo legislador al definir la condición de
desplazado y resaltar la violación masiva de múltiples derechos. En segundo lugar, otro
elemento que confirma la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia
de desplazamiento forzado es el elevado volumen de acciones de tutela presentadas
por los desplazados para obtener las distintas ayudas y el incremento de las mismas.
En tercer lugar, los procesos acumulados en la presente acción de tutela, confirma ese
estado de cosas inconstitucional y señalan que la vulneración de los derechos afecta a
buena parte de la población desplazada, en múltiples lugares del territorio nacional y
que las autoridades han omitido adoptar los correctivos requeridos. En cuarto lugar, la
continuación de la vulneración de tales derechos no es imputable a una única entidad.
En quinto lugar, la vulneración de los derechos de los desplazados reposa en factores es-
tructurales enunciados en el apartado 6 de esta providencia dentro de los cuales se des-
taca la falta de correspondencia entre lo que dicen las normas y los medios para cum-
plirlas, aspecto que adquiere una especial dimensión cuando se mira la insuficiencia de
recursos dada la evolución del problema de desplazamiento y se aprecia la magnitud
del problema frente a la capacidad institucional para responder oportuna y eficazmen-
te a él. En conclusión, la Corte declarará formalmente la existencia de un estado de
cosas inconstitucional relativo a las condiciones de vida de la población internamente
desplazada. Por ello, tanto las autoridades nacionales como las territoriales, dentro de
la órbita de sus competencias, habrán de adoptar los correctivos que permitan superar
tal estado de cosas209.
La declaración sobre los hechos que configuran la situación del desplazamiento

Tal como lo señala el artículo 61 de la Ley 1448, la persona víctima de despla-
zamiento forzado deberá rendir declaración ante cualquiera de las instituciones que
integran el Ministerio Público como lo es la personería municipal, dentro de los dos (2)
años siguientes a la ocurrencia del hecho que dio origen al desplazamiento, siempre y
cuando estos hechos hubiesen ocurrido a partir del 1º de enero de 1985, y no se en-
cuentre registrada en el Registro Único de Población Desplazada. La declaración hará
parte del Registro Único de Víctimas, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 155 de
la Ley 1448. La valoración que realice el funcionario encargado de recibir la solicitud de
registro debe respetar los principios constitucionales de dignidad, buena fe, confianza
legítima y prevalencia del derecho sustancial. Se establece un plazo de dos (2) años para
209 Ibíd.
[ 435 ]
la reducción del subregistro, periodo en el cual las víctimas del desplazamiento de años
anteriores podrán declarar los hechos con el fin de que se decida su inclusión o no en el
Registro. Para este efecto, el gobierno Nacional adelantará una campaña de divulgación
a nivel nacional a fin de que las víctimas de desplazamiento forzado que no han decla-
rado se acerquen al ministerio público para rendir su declaración.
En las declaraciones presentadas dos años después de la ocurrencia del hecho
que dio lugar al desplazamiento forzado, el funcionario del ministerio público deberá
indagar sobre las razones por las cuales no se llevó a cabo con anterioridad dicha decla-
ración, con el fin de determinar si existen barreras que dificulten o impidan la accesibi-
lidad de las víctimas a la protección del Estado. En cualquier caso, se deberá preguntar
sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que generaron su desplazamiento
para contar con información precisa que permita decidir sobre la inclusión o no del
declarante al Registro210.
En el evento de fuerza mayor que haya impedido a la víctima del desplazamiento
forzado rendir la declaración en el término establecido en el artículo 61 de la Ley 1448,
se empezará a contar el mismo desde el momento en que cesen las circunstancias mo-
tivo de tal impedimento. La víctima de desplazamiento forzado deberá informar al
funcionario del ministerio público, quien indagará por dichas circunstancias y enviará
la diligencia a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral
a las víctimas para que realice las acciones pertinentes de acuerdo a los eventos aquí
mencionados.
Etapas de la atención humanitaria.

Se establecen tres fases o etapas para la atención humanitaria de las víctimas de
desplazamiento forzado:
a. Atención inmediata. Es la ayuda humanitaria entregada a aquellas personas que
manifiestan haber sido desplazadas y que se encuentran en situación de vulnera-
bilidad acentuada y requieren de albergue temporal y asistencia alimentaria. Esta
ayuda será proporcionada por la entidad territorial de nivel municipal receptora
de la población en situación de desplazamiento. Se atenderá de manera inmedia-
ta desde el momento en que se presenta la declaración, hasta el momento en el
cual se realiza la inscripción en el Registro Único de Víctimas. Podrán acceder a
210 Cesará la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del des-
plazamiento, cuando la persona víctima de desplazamiento forzado a través de sus propios medios o de
los programas establecidos por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus derechos. Para ello
accederá a los componentes de atención integral al que hace referencia la política pública de prevención,
protección y atención integral para las víctimas del desplazamiento forzado.
[ 436 ]
esta ayuda humanitaria las personas que presenten la declaración de que trata el
artículo 61 de la Ley 1448, y cuyo hecho que dio origen al desplazamiento haya
ocurrido dentro de los tres (3) meses previos a la solicitud. Cuando se presenten
casos de fuerza mayor que le impidan a la víctima del desplazamiento forzado
presentar su declaración en el término que este parágrafo establece, se empezará
a contar el mismo desde el momento en que cesen las circunstancias motivo de
tal impedimento, frente a lo cual, el funcionario del Ministerio Público indagará
por dichas circunstancias e informará a la Entidad competente para que realicen
las acciones pertinentes.
b. Atención humanitaria de emergencia. Es la ayuda humanitaria a la que tienen de-
recho las personas u hogares en situación de desplazamiento una vez se haya
expedido el acto administrativo que las incluye en el Registro Único de Víctimas,
y se entregará de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su
subsistencia mínima. Realizado el registro se enviará copia de la información rela-
tiva a los hechos delictivos a la Fiscalía General de la Nación para que adelante las
investigaciones necesarias. La atención humanitaria de emergencia seguirá sien-
do entregada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional hasta tanto se le garanticen los recursos de operación de la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas deberá entregar la ayuda humanitaria a través de mecanismos eficaces y
eficientes, asegurando la gratuidad en el trámite, y que los beneficiarios la reciban
en su totalidad y de manera oportuna.
c. Atención humanitaria de transición. Es la ayuda humanitaria que se entrega a la
población en situación de Desplazamiento incluida en el Registro Único de Vícti-
mas que aún no cuenta con los elementos necesarios para su subsistencia mínima,
pero cuya situación, a la luz de la valoración hecha por la Unidad Administrati-
va Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no presenta las
características de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la Atención
Humanitaria de Emergencia. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberá
adelantar las acciones pertinentes para garantizar la alimentación de los hogares
en situación de desplazamiento. De igual forma, la Unidad Administrativa Espe-
cial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y los entes territoriales
adoptarán las medidas conducentes para garantizar el alojamiento temporal de la
población en situación de desplazamiento. Los programas de empleo dirigidos a
las víctimas, se considerarán parte de la ayuda humanitaria de transición.
d. Retornos y reubicaciones. Con el propósito de garantizar la atención integral a
las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden voluntariamente
[ 437 ]
retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables, estas procurarán

permanecer en el sitio que hayan elegido para que el Estado garantice el goce
efectivo de los derechos, a través del diseño de esquemas especiales de acompa-
ñamiento. Cuando no existan las condiciones de seguridad para permanecer en
el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y declarar los
hechos que generen o puedan generar su desplazamiento.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las

Víctimas, deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades que
conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar
la efectiva atención integral a la población retornada o reubicada, especialmente en lo
relacionado con los derechos mínimos de identificación a cargo de la Registraduría Na-
cional del Estado Civil, salud a cargo del Ministerio de la Protección Social, educación a
cargo del Ministerio de Educación Nacional, alimentación y reunificación familiar a car-
go del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna a cargo del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se trate de vivienda urbana, y a
cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de vivienda rural
y orientación ocupacional a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje.
2.7. Coadyuvar en la defensa y protección de los recursos naturales y

del ambiente
Esta tarea se encarga de manera explícita al personero en el artículo 38 de la Ley
1551, así como la de ejercer las acciones constitucionales y legales correspondientes con
el fin de garantizar su efectivo cuidado.
El artículo 79 de la Constitución señala que
"Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la par-
ticipación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado
proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial impor-
tancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines".
Así mismo, el artículo 80 de la Carta establece que

"El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garan-
tizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y
exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas".
[ 438 ]
De otra parte, tal como lo señalamos en otros acápites de este trabajo, al muni-
cipio le competen una serie de tareas en materia ambiental y el personero debe vigilar
que se cumplan adecuadamente. De la misma manera hay entidades como las Cor-
poraciones Autónomas Regionales que deben expedir licencias ambientales, ejercer el
control de los agentes contaminantes, sancionar las entidades públicas o privadas que
contaminen el medio ambiente, adelantar campañas y acciones para su preservación y
cuidar las zonas de reserva, tareas todas estas que el personero debe vigilar y apoyarse
en la conformación de veedurías ciudadanas. Los alcaldes y los inspectores de policía
también cumplen tareas de control. El personero puede interponer una serie de recur-
sos judiciales para proteger este derecho humano, como son las acciones populares o
de grupo, las tutelas, y otras acciones judiciales que hemos tratado en otras partes de
este libro.
La aplicación del “comparendo ambiental”

El comparendo ambiental es un instrumento de control que permite la impo-
sición de sanciones a las personas naturales o jurídicas que con su acción u omisión,
causen daños que impacten el ambiente, por mal manejo de los residuos sólidos o
disposición indebida de escombros, establecido en la Ley 1259 de 2008211. El personero
municipal debe tener en cuenta que las infracciones son:
•• Sacar la basura en horarios no autorizados por la empresa prestadora del servicio.
•• No usar los recipientes o demás elementos dispuestos para depositar la basura.
•• Disponer residuos sólidos y escombros en sitios de uso público no acordados ni
autorizados por autoridad competente.
•• Disponer basura, residuos y escombros en bienes inmuebles de carácter público
o privado, como colegios, centros de atención de salud, expendios de alimentos,
droguerías, entre otros.
•• Arrojar basura y escombros a fuentes de aguas y bosques.
211 El personero debe tener en cuenta que es responsabilidad de las Alcaldías y Concejos Distritales y Mu-
nicipales que en los actos administrativos expedidos en desarrollo de la Ley 1466 de 2011 organicen la
actividad del reciclaje, incentiven la cultura de separación en la fuente y estimulen a la sociedad a entender
y proteger la actividad del reciclaje y la recuperación ambiental, así como propender por incentivar la
asociatividad y formalización dentro de la población de recuperadores ambientales y hacer expresos es-
fuerzos en la protección de esta población, quienes deberán hacer la recolección de los residuos en forma
organizada y limpia.
[ 439 ]
•• Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de

las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en
concordancia con el Decreto 1713 de 2002.
•• Disponer inadecuadamente animales muertos, partes de estos y residuos biológi-
cos dentro de los residuos domésticos.
•• Dificultar, de alguna manera, la actividad de barrido y recolección de la basura y
escombros.
•• Almacenar materiales y residuos de obras de construcción o de demoliciones en
vías y/o áreas públicas.
•• Realizar quema de basura y/o escombros sin las debidas medidas de seguridad,
en sitios no autorizados por autoridad competente.
•• Improvisar e instalar sin autorización legal, contenedores u otro tipo de recipien-
tes, con destino a la disposición de basura.
•• Lavar y hacer limpieza de cualquier objeto en vías y áreas públicas, actividades
estas que causen acumulación o esparcimiento de basura.
•• Permitirla deposición de heces fecales de mascotas y demás animales en prados
y sitios no adecuados para tal efecto, y sin control alguno.
•• Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transfor-
man residuos sólidos.
•• Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados.
•• Arrojar basuras desde un vehículo automotor o de tracción humana o animal en
movimiento o estático a las vías públicas, parques o áreas públicas.
•• Disponer de Desechos Industriales, sin las medidas de seguridad necesarias o en
sitios no autorizados por autoridad competente.
•• El no recoger los residuos sólidos en los horarios establecidos por la misma em-
presa recolectora, salvo información previa debidamente publicitada e informa-
da y debidamente justificada.
El comparendo ambiental se aplicará con base en denuncias formuladas por la co-

munidad, a través de los medios dispuestos para ello, o con base en el censo de puntos
críticos realizado por la instancia encargada de este oficio, o cuando un agente de tránsito,
un efectivo de la Policía, o cualesquiera de los funcionarios investidos de autoridad para
imponer dicho Comparendo, sorprendan a alguien en el momento mismo de cometer una
infracción contra las normas de aseo y de la correcta disposición de escombros.
Las sanciones a aplicar son las siguientes:
•• Citación al infractor para que reciba educación ambiental, durante cuatro (4)
horas por parte de funcionarios pertenecientes a la entidad relacionada con el
tipo de infracción cometida, sean Secretarías de Gobierno u otras.
[ 440 ]
•• En caso de reincidencia se obligará al infractor a prestar un día de servicio social,

realizando tareas relacionadas con el buen manejo de la disposición final de los
residuos sólidos.
•• Multa hasta por dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes por cada in-
fracción, si es cometida por una persona natural la sanción es gradual y depende
de la gravedad de la falta.
•• Multa hasta veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción,
cometida por una persona jurídica. Este monto depende de la gravedad de la
falta, sin embargo nunca será inferior a cinco (5) salarios mínimos mensuales
legales vigentes.
•• Si es reincidente, sellamiento de inmuebles. (Parágrafo del artículo 16 de la Ley
142 de 1994).
•• Suspensión o cancelación del registro o licencia, en el caso de establecimientos
de comercio, edificaciones o fábricas, desde donde se causan infracciones a la
normatividad de aseo y manejo de escombros. Si el desacato persiste en grado
extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas
pueden convertirse en arresto.
Control a la minería ilegal

El personero de los municipios donde se adelanten explotaciones mineras, debe
tener en cuenta que la Ley 1450 en su artículo 105 prohíbe en todo el territorio nacio-
nal, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos
en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional. El
incumplimiento de esta prohibición, además de la acción penal correspondiente y sin
perjuicio de otras medidas sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a
la imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes,
que impondrá la autoridad policiva correspondiente. El Gobierno Nacional reglamen-
tará la materia. Las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar
la minería con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán
rechazadas de plano por la autoridad minera.
El Gobierno Nacional reorganizará los municipios verdaderamente explotadores
de oro y tomará medidas para aquellos municipios que usurpan y cobran por conceptos
de regalías en esta materia sin tener derechos por este concepto; igualmente aquellos
excedentes que se demuestren del resultado del uso indebido de estas regalías serán
utilizadas como indexación e indemnización a los municipios afectados por la minería
ilegal de acuerdo a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios en defensa del medio am-
biente: el personero debe velar porque en su municipio se adelanten acciones para
[ 441 ]
coordinar el oportuno cumplimiento de las funciones a cargo de las diversas autori-

dades tanto de los departamentos, como de las corporaciones autónomas regionales;
gestionar acciones de protección y cuidado de los animales; gestionar acciones para
proteger el aire, el agua, el suelo y el subsuelo, la conservación y protección de la flora
y la fauna silvestres.
El personero municipal en asocio con organizaciones sociales ambientalistas,
pero también con el de las corporaciones autónomas regionales debe estar pendiente
de las situaciones violatorias del derecho al medio ambiente y actuar de inmediato con
la ejecución y seguimiento de planes ambientales en obras municipales; promoción de
proyectos, programas y actividades que faciliten el acceso de la Mipymes a la produc-
ción más limpia; transferencia de tecnologías ambientalmente sanas y el conocimiento
y preservación del medio ambiente; promoción y desarrollo en los sectores agrícola,
pecuario e industrial de la producción orgánica limpia y la sostenibilidad ambiental;
protección, conservación y recuperación de áreas forestales, zonas de escarpa y de lade-
ra del territorio y protección de los ecosistemas estratégicos; preservación del sistema
hídrico; fortalecimiento de la oficina de atención y prevención de desastres; evaluación
de amenazas naturales, vulnerabilidad y riesgo, mediante mecanismos como la georre-
ferenciación para una respuesta eficaz ante las emergencias; formación y capacitación
en prevención y atención de desastres, involucrando a los funcionarios públicos, los
estudiantes y a la ciudadanía en general mediante el voluntariado; fomentar la ade-
cuada manipulación de los alimentos en los centros de abasto, evitando así la prolife-
ración de plagas y la aparición de enfermedades en la población; propender por una
gestión ambiental coordinada, coherente y conjunta entra las autoridades y entidades
locales, regionales, nacionales e internacionales; fortalecer las entidades que participan
de manera vinculante en los proyectos que cubren el objetivo ambiente y las insti-
tuciones pertenecientes al sistema ambiental; propiciar campañas de sensibilización,
divulgación y capacitación en materia de educación ambiental, haciendo énfasis en
temas como el transporte y la movilidad sostenible, la apropiación sostenible de los
ecosistemas estratégicos, el desestímulo al mercado ilícito de fauna y flora, el control
del ruido y la contaminación visual.
2.8. Participar en los procesos verbales encaminados a otorgar títulos

de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y
rurales de pequeña entidad económica y sanear la falsa tradición
En el proceso verbal especial de que trata la Ley 1561, según su artículo 21 el mi-
nisterio público si así lo considera pertinente, actuará como garante del interés general,
para prevenir la consolidación de despojos, la desaparición de pruebas o la ocurrencia
de hechos y circunstancias ilegítimas, que se puedan dar en este proceso. En primera
[ 442 ]
instancia, el ministerio público será ejercido por el personero municipal o distrital del
lugar donde se tramite el proceso. En segunda instancia, actuarán los Procuradores
Judiciales Ambientales y Agrarios. Para el cabal desempeño de la anterior función, la
Procuraduría General de la Nación, en cooperación con el Gobierno Nacional, capa-
citará a los Personeros Municipales y Distritales así como a los Procuradores Judiciales
Ambientales y Agrarios.
Como lo dispone la Ley 1551, en las personerías se pueden adelantar las prácticas
legales de estudiantes de derecho, administración pública y otras carreras afines a la
función de la entidad. Esta misma norma establece que el personero podrá delegar en
los judicantes adscritos a su despacho, temas relacionados con: derechos humanos y
víctimas del conflicto conforme a la Ley 1448 de 2011 y su intervención en procesos es-
peciales de saneamiento de títulos que conlleven la llamada falsa tradición y titulación
de la posesión material de inmuebles.
Los estudiantes, bajo la dirección del personero y de la respectiva universidad,
podrán contribuir entonces, a formalizar la propiedad y otorgar título de propiedad a
quien tiene posesión material sobre un bien inmueble, urbano o rural, con el fin de ga-
rantizar mayor seguridad jurídica en los derechos sobre inmuebles; identificar acciones
para impulsar el desarrollo rural sostenible y para prevenir el despojo o abandono for-
zado de tierras. Hay que recordar que la Ley 1561 establece el proceso verbal para que
pueda otorgarse título de propiedad a quien demuestre posesión material sobre bienes
inmuebles, urbanos o rurales, siempre que dicha posesión no sea producto de violen-
cia, despojo o abandono forzado, y que el inmueble no esté destinado a cultivos ilícitos,
ni haya sido adquirido como resultado de esta actividad. Respecto de inmuebles rura-
les, constituirá posesión material la habitación o el uso productivo agrícola, pecuario
o forestal sobre un predio rural, cuya extensión no supere la de la Unidad Agrícola
Familiar (UAF) establecida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder),
o por quien cumpla las respectivas funciones, para el lugar de ubicación del inmueble.
2.9. Seguimiento a las acciones de privación de la libertad que

adelanten las autoridades competentes
La Ley 3ª de 1990 y la Ley 136 establecen que todas las autoridades que realicen
capturas o retenciones, allanamientos o actos que limiten la libertad de los ciudadanos,
deberán notificar tales acciones, su motivo y el lugar de su realización al personero mu-
nicipal de la respectiva jurisdicción en un término no superior a las 24 horas siguientes
a la realización de dichos eventos, so pena de constituir causal de mala conducta que
será sancionada por la destitución del empleo. Esta medida es de especial importancia
como medida preventiva de eventuales abusos de autoridad y para garantizar la infor-
mación a las familias de las personas privadas de la libertad.
[ 443 ]
2.10. Presentar informe anual al concejo municipal

y a las procuradurías regionales sobre la situación de los derechos
humanos en su municipio y recomendar las medidas pertinentes
Estos informes deben ser articulados por la personería y para ello la existencia del
observatorio municipal de derechos humanos que explicamos en otro acápite de este
libro, puede ser de gran ayuda. El informe debe tener una parte de diagnóstico de la
situación de los derechos humanos en el municipio; una descripción de las principales
políticas del plan de desarrollo en derechos humanos y la manera como ellas se están
implementando; los desafíos más importantes que para la vigencia de los derechos
humanos existen en el municipio y las respectivas recomendaciones y sugerencias a
la administración, al Concejo y al Ministerio Público. También debe dar cuenta de las
acciones adelantadas por la Personería en materia de defensa, protección y promoción
Es importante que este informe sea consensuado con el Comité Municipal de
Derechos Humanos y con el Consejo Municipal de Planeación. De la misma manera,
debe consultarse con las organizaciones defensoras de derechos humanos. Debe dár-
sele amplia divulgación, para lo cual es importante que lo ubiquen en el sitio web de la
personería, y que procuren darlo a conocer a la comunidad a través de los medios de
comunicación local.
2.11. Poner en conocimiento de las autoridades competentes los

hechos que a su juicio impliquen situaciones irregulares, a fin de que
sean corregidas o sancionadas por la administración
El personero debe tener una permanente comunicación con los diversos niveles
de la administración, para poner en su conocimiento las quejas y reclamos que la co-
munidad hace, los resultados de los diálogos y encuentros comunitarios, las evaluacio-
nes que realice sobre las políticas públicas que se están implementando y su impacto
en los derechos humanos y la moralidad administrativa, y el seguimiento a los com-
promisos y los acuerdos pactados con la administración municipal y las comunidades.
Para alimentar la comprensión y el entendimiento de estos diálogos, el personero
puede adelantar acciones de sensibilización y capacitación a los servidores públicos
en materia de derechos humanos; mantener una fluida comunicación con las orga-
nizaciones de derechos humanos y el Comité municipal de derechos humanos. Tam-
bién puede adelantar análisis consolidados de las quejas y reclamos de la comunidad
ante los distintos despachos públicos e indagar sobre las razones de dichas quejas, para
formular las recomendaciones respectivas. Los estudiantes que adelantan las prácticas
sociales en la personería, pueden ser de gran utilidad para estos efectos.
[ 444 ]
2.12. Solicitar a los funcionarios de la rama jurisdiccional sobre el

estado de los procesos por violaciones a derechos humanos en su
jurisdicción
El Personero puede solicitar informes a las autoridades judiciales que se relacio-
nen con la violación de los derechos humanos y que hubieren sido cometidos en el
respectivo municipio, sin que para tales efectos exista reserva del sumario, previo el
cumplimiento de las formalidades previstas en el Código de Procedimiento Penal para
tales efectos. Estos informes son para coadyuvar en los procesos como agente del mi-
nisterio público, informar a los interesados y llevar un reporte sobre la acción de la
justicia y la lucha contra la impunidad.
2.13. Promover la acción jurisdiccional en los casos en que exista

fundamento para ello
El personero municipal es un actor muy importante en la lucha contra la impuni-
dad, superar la retardación de justicia y las trabas en el acceso con prontitud y oportu-
nidad a la misma. Para ello debe interponer los recursos necesarios ante las autoridades
jurisdiccionales y que en otros acápites de este libro explicamos con más detalle. De la
misma manera, debe estimular la existencia de consultorios jurídicos de las universida-
des y adelantar campañas de asesoría jurídica comunitaria.
2.14. Las demás que señale la ley y le delegue el Procurador General

de la Nación y el Defensor del Pueblo212
En este sentido, son muchas las disposiciones normativas que imponen tareas a
los personeros municipales y sobre las cuales la entidad debe llevar un buen archivo so-
bre la manera como las acata. Muchas de ellas son encargos o despachos comisorios, o
tareas puntuales que el personero debe cumplir en el marco genérico de sus funciones
como agente del Ministerio Público, Defensor del Pueblo o Veedor Ciudadano.
3. El personero y los derechos civiles y políticos

De manera particular analizaremos en este acápite, las diversas actuaciones del
personero y de las autoridades municipales frente a estos derechos. Señalaremos una
vasta jurisprudencia de la Corte Constitucional que puede ser usada para fines peda-
212 Estas delegaciones en muchas oportunidades se hacen a cada personero en particular, de acuerdo a los
hechos y a las situaciones de derechos humanos que se suceden en el respectivo municipio.
[ 445 ]
gógicos en las conferencias de los personeros, o para argumentar las tutelas y las demás
acciones judiciales encaminadas a la protección de los derechos humanos.
3.1. Derecho a la vida

Artículo 11 Constitución Política (C. P.) de 1991. "El derecho a la vida es inviolable.
No habrá pena de muerte".
El personero debe tener en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional, de cara a
entender la dimensión de este derecho fundamental y a interponer los recursos corres-
pondientes. Ha dicho la Corte que
La vida es un derecho que trasciende el de la mera subsistencia biológica y que, tal como
lo protege la Constitución Política, corresponde específica y exclusivamente al ser huma-
no. La vida, bajo esa perspectiva, incorpora todo un conjunto de elementos que hacen de
ella un valor superior que no se agota en los aspectos físicos o fisiológicos sino que incluye
los espirituales, los sicológicos, los morales, entre varios más, y sobre todo la dignidad que
exige la persona por el hecho de serlo213. El derecho a la vida es el primero y más impor-
tante de los derechos consagrados en la Constitución. Sin su protección y preeminencia
ninguna razón tendrían las normas que garantizan los demás (…)
Dado su carácter, el derecho a la vida impone a las autoridades públicas la obligación per-
manente de velar por su intangibilidad no sólo mediante la actividad tendiente a impedir
las conductas que lo ponen en peligro sino a través de una función activa que busque
preservarla usando todos los medios institucionales y legales a su alcance. El concepto de
vida que la Constitución consagra no corresponde simplemente al aspecto biológico, que
supondría apenas la conservación de los signos vitales, sino que implica una cualificación
necesaria: la vida que el Estado debe preservar exige condiciones dignas. De poco o nada
sirve a la persona mantener la subsistencia si ella no responde al mínimo que configura a
un ser humano como tal (…)
Como dice CARREL, "el hombre es un conjunto indivisible de complejidad suma"; com-
prender en su esencia al ser humano, en el plano más elevado, exige un examen profundo
que incluya, "además de los electrones, los átomos, las moléculas, las células y los tejidos
(...) un conjunto compuesto de órganos, humores y conciencia. Entonces, los conceptos
fisicoquímicos y fisiológicos son insuficientes" (...); "estamos obligados a considerar todos
los diversos aspectos del hombre: fisicoquímico, anatómico, fisiológico, metafísico, inte-
lectual, moral, artístico, religioso, económico y social". (CARREL, Alexis: La incógnita del
hombre. 9º Edición. México D.F. Editorial Época S.A., 1978. Págs. 28, 53 y 57).
La vida del ser humano, entonces, es mucho más que el hálito mediante el cual se mani-
fiesta su supervivencia material. No puede equipararse a otras formas de vida, pues agrega
213 Sentencia T-121/2000. Magistrado Ponente, Dr. Jaime Córdoba Treviño.
[ 446 ]
al mero concepto físico elementos espirituales que resultan esenciales. (Cfr. Corte Consti-
tucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-067 del 22 de febrero de 1994).
Es así como, desde la perspectiva constitucional, se habla de "vida digna" o de

"calidad de vida". A este respecto, vale la pena reiterar también los siguientes criterios
jurisprudenciales:
"(...) el concepto de vida al que en reiteradas ocasiones ha hecho alusión esta Corporación,
no es un concepto limitado a la idea restrictiva de peligro de muerte, que daría lugar al
amparo de tutela solo en el evento de encontrarse el individuo a punto de fenecer o
de perder una función orgánica de manera definitiva; sino que se consolida como un
concepto más amplio a la simple y limitada posibilidad de existir o no, extendiéndose al
objetivo de garantizar también una existencia en condiciones dignas. Lo que se pretende
entonces, es respetar la situación 'existencial de la vida humana en condiciones de plena
dignidad', ya que 'al hombre no se le debe una vida cualquiera, sino una vida saludable', en
la medida en que sea posible. ...Por consiguiente un concepto restrictivo de la protección a
la vida, que desconociera las anteriores precisiones, llevaría automáticamente al absurdo
de la negación del derecho a la recuperación y mejoramiento de las condiciones de salud
y vida214.
La Corte Constitucional también ha manifestado en otras ocasiones, que la tu-

tela puede prosperar no solo ante circunstancias graves que tengan la idoneidad de
hacer desaparecer en su totalidad del derecho, sino ante eventos que puedan ser de
menor gravedad pero que perturben el núcleo esencial del mismo y tengan la posi-
bilidad de desvirtuar claramente la vida y la calidad de la misma en las personas, en
cada caso específico". (Cfr. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-395 del 3 de agosto
de 1998).
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios. A partir de las competencias
consagradas en la constitución y las leyes, desde los municipios se pueden adelantar
diversas acciones a favor del derecho a la vida digna, con calidad y acceso a los bienes
y servicios que la Constitución prevé. Adicionalmente en el municipio se pueden ade-
lantar acciones tales como las siguientes: control al uso legítimo de armas por parte de
los servidores públicos autorizados, prevención e investigación de ejecuciones extrale-
gales, arbitrarias o sumarias, promoción de la educación para la vida en escuelas y co-
legios, estímulo a la creación y a las expresiones culturales que den cuenta del derecho
a la vida, alimentación básica para un normal desarrollo de la vida, jornadas de sensi-
bilización en los medios comunitarios de comunicación local, acciones encaminadas a
214 Sentencia T-121 de 2000, ya citada
[ 447 ]
evitar que la gente muera de forma violenta, control al porte de armas, control de con-
ductores en estado de embriaguez y de pandillas, puesta en marcha de observatorios
de la violencia, diseño y operación de un sistema de alertas tempranas y lucha contra
la impunidad en homicidios.
El Personero, como ya lo hemos señalado, debe estar presto a interponer las ac-
ciones y recursos correspondientes para defender el derecho a la vida, ya sea por peti-
ción de un ciudadano o de oficio. Para ello debe prestar especial atención al actuar de
la fuerza pública y la policía, así como al actuar de los sistemas de atención de la salud.
Acciones de la misma comunidad: Acudir personalmente o llamar a la oficina per-
manente de derechos humanos de su región o ciudad para realizar cualquier denuncia
o queja sobre desaparición, la cual permanece abierta las 24 horas del día y allí se pue-
den encontrar los abogados de turno. Es aconsejable llevar una fotografía reciente del
desaparecido y los datos sobre sus características físicas, vestido y otros elementos que
tenía al desaparecer y que sirvan para averiguar su paradero, denunciar inmediatamen-
te el hecho en las oficinas de la fiscalía (Fiscalía General, Oficina de Veeduría o en la
inspección de policía más próxima), presentar la queja en las oficinas de la procuraduría
de la región si se presume que en la violación participó un funcionario público (agentes
de la policía, del ejército o cualquier otro funcionario del Estado), acudir a la defensoría
del pueblo o a la personería municipal que presten su ayuda en estos casos, solicitar el
nombre, cargo e institución de todas las personas a las cuales se acuda y tomar los datos
por escrito, recopilar toda la información posible sobre los hechos, nombres, apodos y
características físicas de los posibles autores, placas de vehículos, testigos, lugar preciso,
fecha y hora exacta de los acontecimientos y en general toda la información que sirva
para que las autoridades defensoras de los derechos puedan actuar rápidamente, soli-
citar al funcionario que recibe la declaración un informe sobre el trámite que se seguirá
y la fecha en que pueda averiguarse sobre el resultado de las investigaciones.
“Cuando peligre la vida de una persona, todos (particulares y autoridades) estamos obli-
gados a prestar la ayuda necesaria a quien lo necesita. Debe actuarse para salvar una vida
antes que cualquier necesidad de investigación judicial”. Recordemos que es obligación
de los médicos o sus auxiliares, de los funcionarios públicos y de todos los ciudadanos,
socorrer y ayudar a cualquier persona que se encuentre en peligro de muerte.
3.2. Derecho a la protección de la dignidad humana y de la honra

Artículo 12 C. P.: "Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes." Artículo 21 C. P.: "Se garantiza el
derecho a la honra. La ley señalará la forma de su protección."
[ 448 ]
El personero debe tener en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional, de cara

a entender la dimensión de este derecho fundamental y a interponer los recursos co-
rrespondientes. La jurisprudencia de la Corte Constitucional entendió en su primera
época que la dignidad era un principio constitucional vinculante de valor absoluto,
que no admitía limitación bajo ninguna circunstancia: “es el presupuesto esencial de
la consagración y efectividad del entero sistema de derechos y garantías contemplado
en la Constitución” (T-499/92, Eduardo Cifuentes, T-522/92 Alejandro Martínez Caba-
llero), “La dignidad del ser humano constituye razón de ser, principio y fin último de la
organización estatal".(T-401/92, Eduardo Cifuentes).
En una segunda etapa, la jurisprudencia asumió la dignidad no sólo como un
principio sino como un derecho fundamental autónomo, “de eficacia directa” y suscep-
tible de ser amparado a través de tutela:
•• Se viola el derecho a la dignidad de una menor embarazada, por la acción del
rector del colegio donde estudia, quien decide no renovarle la matrícula porque
es ostensible su estado y le ofrece una “beca” para que se cambie de colegio (T-
211/95, Alejandro Martínez Caballero).
•• Se viola el derecho a la dignidad del interno recluido en un establecimiento car-
celario por la dilación injustificada en la atención médica atribuible al hecho mis-
mo de la privación de la libertad (T-473/95, Fabio Morón Díaz).
•• La situación de grave hacinamiento en las principales cárceles del país, descrita
detalladamente en el fallo, vulnera el derecho a la dignidad de los internos (T-
153/98, Eduardo Cifuentes Muñoz).
•• Se viola el derecho a la dignidad de la empleada de servicio doméstico, por no
haberse reconocido durante el tiempo que duró la relación laboral, unas condi-
ciones de trabajo justas y finalizada esa relación, un mínimo vital que le permita
sobrevivir en condiciones acordes con su situación de persona de la tercera edad.
(SU-062/99, Vladimiro Naranjo Mesa).
Además de las reglas anteriores, la Corte en sentencia de unificación definió el

derecho a la dignidad en el sentido de que “equivale al merecimiento de un trato espe-
cial que tiene toda persona por el hecho de ser tal. Equivale, sin más, a la facultad que
tiene toda persona de exigir de los demás un trato acorde con su condición humana.
De esta manera, la dignidad se erige como un derecho fundamental, de eficacia directa,
cuyo reconocimiento general compromete el fundamento político del Estado colom-
biano”. (SU-062/99, Vladimiro Naranjo Mesa).
El derecho a la dignidad no es una facultad de la persona para adquirir su digni-
dad, ni para que el Estado se la otorgue o conceda, porque la dignidad es un atributo
[ 449 ]
esencial de la persona humana; el derecho fundamental es a que se le dé un trato que

respete plenamente la dignidad del ser humano. Es un derecho que implica tanto obli-
gaciones de no hacer como obligaciones de hacer por parte del Estado215.
En la mayoría de los fallos en los cuales la Corte utiliza la expresión "dignidad
humana" como un elemento relevante para efecto de resolver los casos concretos, el
ámbito de protección del derecho (autonomía personal, bienestar o integridad física),
resulta tutelado de manera paralela o simultánea con el ámbito de protección de otros
derechos fundamentales con los cuales converge, sobre todo, con aquellos con los cua-
les guarda una especial conexidad, como el derecho a la igualdad, el derecho al trabajo,
el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho a la identidad personal, el
derecho a la vida, el derecho a la salud, el derecho a la propia imagen o el derecho al
mínimo vital, entre otros216.
Por otra parte, el personero debe tener especial cuidado con la guarda de la hon-
ra y el buen nombre de los ciudadanos217. En los pequeños municipios el rumor y el
chisme son supremamente dañinos y en muchos casos son la causa de asesinatos y
graves exclusiones sociales. La Corte también ha señalado que
“el concepto de honra se debe construir desde puntos de vista valorativos y, en conse-
cuencia, con relación a la dignidad de la persona. Desde dicha perspectiva la honra es un
derecho de la esfera personal y se expresa en la pretensión de respeto que corresponde
a cada persona como consecuencia del reconocimiento de su dignidad. Aunque honra
y honor sean corrientemente considerados como sinónimos, existe una diferencia muy
clara entre ellos. Honor se refiere a un valor propio que de sí mismo tiene la persona, in-
dependiente de la opinión ajena; en cambio la honra o reputación es externa, llega desde
afuera, como ponderación o criterio que los demás tienen de uno, con independencia de
que realmente se tenga o no honor. Uno es el concepto interno –el sentimiento interno
del honor– y otro el concepto objetivo externo que se tiene de nosotros –honra–. Es de
advertir que el derecho fundamental a la honra es de aplicación inmediata, por lo tanto
no requiere para su aplicación la mediación de otra norma jurídica.
215 Sentencia T-702 de 2001. Magistrado Ponente, Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.
216 Sentencia T 881/2002, Magistrado Ponente, Dr. Eduardo Montealegre Lynnet.
217 El derecho al buen nombre es esencialmente un derecho de valor porque se construye por el merecimien-
to de la aceptación social, esto es, gira alrededor de la conducta que observe la persona en su desempeño
dentro de la sociedad. La persona es juzgada por la sociedad que la rodea, la cual evalúa su comportamien-
to y sus actuaciones de acuerdo con unos patrones de admisión de conductas en el medio social y al califi-
car aquellos reconoce su proceder honesto y correcto. Por lo tanto, no es posible reclamar la protección al
buen nombre cuando el comportamiento de la persona no le permite a los asociados considerarla como
digna o acreedora de un buen concepto o estimación.
[ 450 ]
“Tradicionalmente esta Corte ha sostenido, que los derechos al buen nombre y a la honra
son derechos que se ganan de acuerdo a las acciones realizadas por el individuo, sea que
en virtud de ellas pueda gozar del respeto y admiración de la colectividad como conse-
cuencia de su conducta intachable, o sea que, por el contrario, carezca de tal imagen y
prestigio, en razón a su indebido comportamiento social. En este último caso difícilmente
se puede considerar violado el derecho a la honra de una persona, cuando es ella misma
quien le ha imprimido el desvalor a sus conductas y ha perturbado su imagen ante la
colectividad. Por esta razón, la Corte ha señalado en oportunidades anteriores, que "no se
viola el derecho al buen nombre y a la honra, si es la misma persona la que con sus accio-
nes lo está pisoteando y por consiguiente perdiendo el prestigio que hubiera conservado"
si hubiera realizado el más severo cumplimiento de sus deberes respecto del prójimo y
respecto de sí mismo. (C- 063 de 1995, T- 411 de 1995 y T-455 de 1998)218.
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios: El personero, además de in-

terponer las acciones y recursos correspondientes, puede en concurso con las auto-
ridades de la salud, divulgar los principios éticos aplicables a la función del personal
de salud, especialmente los médicos, contra la tortura y otros tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes en la protección de personas presas y detenidas.
Otras acciones pueden ser: adelantar campañas contra el rumor, el chisme y de-
más actos que lesionen el honor y la honra de los individuos y de las organizaciones
sociales; los servidores públicos deben abstenerse de realizar acciones que impliquen la
violación de normas de carácter esencial sobre la dignidad y la libertad de las personas,
atender de manera preferente las denuncias que implican la violación del derecho a la
dignidad y la honra (los comportamientos de los individuos, ya sean funcionarios esta-
tales o privados, deben estar encaminados a proteger este derecho y en el caso que sean
vulnerados, utilizar los mecanismos correctivos ya que la libertad individual debe ser
regulada por el bien colectivo), difundir y capacitar sobre la normatividad internacional
y local en derechos humanos.
3.3. Derecho a la libertad personal

Artículo 13 C. P. (Modificado por el Acto Legislativo No. 2 de 2003, Art. 3):
"Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato
de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin nin-
guna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica (…)".
218 Sentencia No. T-412.
[ 451 ]
El personero debe tener presente que el artículo 116 de la Constitución establece

los organismos que administran justicia en Colombia y para efectos de la privación de
libertad esta facultad está restringida a la sala penal de la Corte Suprema de Justicia, a
las salas penales de los tribunales superiores –incluido el tribunal militar–, a los jueces
de la República en lo penal, a la Fiscalía General de la Nación y excepcionalmente al
Senado cuando ejerce funciones de juzgamiento. Son entonces estas las autoridades
facultadas, por regla general, para expedir órdenes de allanamiento o de privación de
la libertad219.
Dado que la Constitución de 1991 consagró como regla general la reserva judicial
en materia de privación de la libertad, la Corte Constitucional precisa los criterios y
los alcances de la detención preventiva consagrada en el inciso segundo del artículo
28, puesto que esta no implica una posibilidad de retención arbitraria por autoridades
policiales sino que es una aprehensión material que tiene como único objeto verifi-
car ciertos hechos que sean necesarios para que la policía pueda cumplir su función
constitucional, a saber "el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia
convivan en paz”.
Motivos fundados: son hechos, situaciones fácticas, que si bien no tienen la in-
mediatez de los casos de flagrancia sino una relación mediata con el momento de la
aprehensión material, deben ser suficientemente claros y urgentes para justificar la de-
tención. El motivo fundado que justifica una aprehensión material es entonces un con-
junto articulado de hechos que permitan inferir de manera objetiva que la persona que
va a ser aprehendida es probablemente autora de una infracción o partícipe de ella. Por
consiguiente, la mera sospecha o la simple convicción del agente policial no constituye
motivo fundado.
Debe ser necesaria, esto es, debe operar en situaciones de apremio en las cuales
no pueda exigirse la orden judicial, porque si la autoridad policial tuviera que esperar a
ella para actuar, ya probablemente la orden resultaría ineficaz. Por eso, sólo en aquellos
casos en los cuales se deba proceder con urgencia para no perjudicar la investigación
judicial o cuando la demora implique un peligro inminente, podrá la autoridad policial
proceder a una detención preventiva sin orden judicial.
Finalidad. Tiene como único objeto verificar de manera breve los hechos rela-
cionados con los motivos fundados de la aprehensión o la identidad de la persona y, si
219 La única hipótesis en que la práctica de una detención preventiva autoriza constitucional-
mente un allanamiento sin orden judicial es cuando la persona se resiste a la aprehensión y se
refugia en un domicilio, puesto que el caso se asimila entonces a una flagrancia y la urgencia de
la situación impide la obtención previa de la autorización judicial. Sentencia No. C-024/94.
[ 452 ]
es el caso, poner a disposición de las autoridades judiciales competentes a la persona

aprehendida para que se investigue su conducta. Es pues una aprehensión material con
estrictos fines de verificación a fin de constatar si hay motivos para que las autoridades
judiciales adelanten la correspondiente investigación.
Límite temporal. La detención preventiva tiene un límite máximo que no puede
en ningún caso ser sobrepasado: antes de 36 horas la persona debe ser liberada o pues-
ta a disposición de la autoridad judicial competente.
Debe ser proporcional. La aprehensión no sólo se debe dirigir a cumplir un fin
preciso –verificar ciertos hechos o identidades– adecuadamente comprendido dentro
de la órbita de las autoridades de policía sino que además debe ser proporcionada,
debe tener en cuenta la gravedad del hecho y no se puede traducir en una limitación
desproporcionada de la libertad de la persona220.
Si el personero detecta que en la privación de la libertad de algún ciudadano
se presenta o vulnera una o varias de las características señaladas anteriormente para
la detención preventiva, debe interponer de inmediato el hábeas corpus, tal como se
señala en otro acápite de este libro.
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios: facilitar oportunidades para
que las personas realicen sus ideales de vida, instruir sobre la tolerancia y el respeto a
las diferencias, velar por los derechos de la persona capturada, detenida o retenida por
agentes del Estado, promover acciones que permitan la construcción del bien común
como espacio vital para el ejercicio de la libertad, prevenir formas laborales seudoes-
clavizantes, prevención sobre nuevas formas de esclavitud como la trata de personas,
campañas para prevenir y condenar socialmente el secuestro y las retenciones arbi-
trarias, cumplir todos los procedimientos establecidos en la ley para los casos en que
una persona debe ser privada de su libertad, aplicar medidas que den trato diferencial
positivo para los sectores más vulnerados221, incluir participativamente a los diferentes
sectores sociales en la formulación de políticas públicas y propiciar mecanismos que
apunten al empoderamiento ciudadano (jurídicos y pedagógicos).
3.4. Derecho a la igualdad y la no discriminación

Artículo 13 C. P.: "(…) El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad
sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económi-

221 Plan de Acción para la descentralización en la ejecución de la política pública de derechos humanos, en el
departamento de Risaralda.
[ 453 ]
ca, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará

los abusos o maltratos que contra ellas se cometan."222
Artículo 28 C. P.: "Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su persona
o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades
legales y por motivo previamente definido en la ley. La persona detenida preventiva-
mente será puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis (36)
horas siguientes, para que este adopte la decisión correspondiente en el término que
establezca la ley. En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas,
ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles. Una ley estatutaria reglamentará la
forma en que, sin previa orden judicial, las autoridades que ella señale puedan realizar
detenciones, allanamientos y registros domiciliarios, con aviso inmediato a la Procura-
duría General de la Nación y control judicial posterior dentro de las treinta y seis (36)
horas siguientes, siempre que existan serios motivos para prevenir la comisión de actos
terroristas. Al iniciar cada período de sesiones el Gobierno rendirá informe al Congreso
sobre el uso que se haya hecho de esta facultad. Los funcionarios que abusen de las
medidas a que se refiere este artículo incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las
demás responsabilidades a que hubiere lugar".
De cara al ejercicio de interponer acciones y recursos judiciales para la protección
de los derechos humanos que le compete al personero, es necesario que esta autoridad
tenga presente que la Corte Constitucional ha señalado que “el principio de la igualdad
es objetivo y no formal, él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia en-
tre los desiguales. Se supera así el concepto de igualdad de la ley a partir de la igualdad
abstracta por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio
según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y pres-
cribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza un
trato diferente si está razonablemente justificado”223. “El derecho a la igualdad no se tra-
duce en una igualdad mecánica y matemática sino en el otorgamiento de un trato igual
compatible con las diversas condiciones del sujeto. Lo que implica que la aplicación del
derecho en una determinada circunstancia no puede desconocer las exigencias propias
de las condiciones que caracterizan a cada sujeto. Sin que ello sea óbice para hacerlo
222 Ver entre otras, las Leyes 169 sobre personas protegidas, 581 sobre la participación política de la mujer, 823
sobre igualdad de oportunidades para la mujer, Ley 687 sobre protección al adulto mayor, 1145 sobre el
sistema nacional de discapacidad, 1336 sobre protección de los niños de la pornografía infantil.
223 Sentencia C-013/93. Magistrado Ponente, Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[ 454 ]
objeto de tratamiento igualitario224. El derecho a la igualdad no excluye necesariamente

dar un tratamiento diferente a sujetos colocados en unas mismas condiciones, cuando
exista motivo razonable que lo justifique”225.
La discriminación, en su doble acepción de acto o resultado, implica la violación
del derecho a la igualdad. Su prohibición constitucional va dirigida a impedir que se
coarte, restrinja o excluya el ejercicio de los derechos y libertades de una o varias perso-
nas, se les niegue el acceso a un beneficio o se otorgue un privilegio solo a algunas, sin
que para ello exista justificación objetiva y razonable. El acto discriminatorio es la con-
ducta, actitud o trato que pretende consciente o inconscientemente anular, dominar
o ignorar a una persona o grupo de personas, con frecuencia apelando a preconcep-
ciones o prejuicios sociales o personales y que trate como resultado la violación de sus
derechos fundamentales. El acto de discriminación no solo se concreta en el trato des-
igual e injustificado que la ley hace de personas situadas en igualdad de condiciones226.
También se manifiesta en la aplicación de la misma por las autoridades administrativas
cuando, pese a la irrazonabilidad de la diferenciación, se escudan bajo el manto de la
legalidad para consumar la violación del derecho a la igualdad. Sobre el tema pueden
consultarse las siguientes sentencias de la Corte Constitucional. T-002 de 1994; T-098 de
1994; T-100 de 1994; T-059 de 1995; T-144 de 1995; T-145 de 1995; T-298 de 1995; C-083
de 1996; C-262 de 1996 y C-279 de 1996.
El principio de igualdad impone la obligación al Estado de ofrecer un mismo
trato y protección a todas las personas, sin diferencia de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Así, mientras no existan razones
legítimas para dispensar un trato diferente, el trato desigual está prohibido, lo cual,
anuncia la salvedad de que el principio de igualdad no proscribe el trato diferenciado,
sino que obliga a justificarlo de manera suficiente227.
Otras acciones a realizarse desde los municipios. Adelantar acciones educativas
y de investigación que documenten las situaciones de exclusión y discriminación en
224 La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien sea por
las circunstancias concretas que los afectan, o por las condiciones en medio de las cuales actúan, pues
unas y otras hacen imperativo que el Estado procure el equilibrio, que en derecho no es cosa distinta que
la justicia concreta. Sentencia T- 345 de 1993.
225 Sentencia C-040/93. Magistrado Ponente, Dr. Ciro Angarita Barón.
226 La igualdad se traduce en el derecho que tienen los individuos a que no se instauren excepcio-
nes o privilegios que exceptúen a unos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias
y así el núcleo del principio de igualdad queda establecido en términos de la razón suficiente
que justifique el trato desigual. Sentencia T-739 de 2002.
227 Sentencia C-314 de 2004. Magistrado Ponente, Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[ 455 ]
el municipio, así como de las respectivas soluciones, promoción de la participación

ciudadana Informada, sensibilización hacia los sectores vulnerables y marginales, accio-
nes de inclusión de minorías étnicas y raciales, de no discriminación a discapacitados
y enfermos, implementación de planes de igualdad de oportunidades para hombres
y mujeres, con respaldo presupuestal para tal fin, diseño y aplicación de un programa
de convivencia pluriétnica para la equidad, campañas de sensibilización sobre el res-
peto a las diferencias de raza, credo, militancia política, edad, sexo, preferencias, etc.
Las instituciones educativas deben ser garantes en la búsqueda y consolidación por un
equilibrio que debe empezar desde la pedagogía, estableciendo criterios que integren
el respeto a la diferencia.
3.5. El derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica

Artículo 14 C. P.: "Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su persona-
lidad jurídica"
Algunas acciones a desarrollar en los municipios: velar por que se cumplan los
trámites de registro civil en el municipio, articular todos los procesos de registro civil
de acuerdo a la ley, respetando las particularidades, que al respecto tienen las minorías
étnicas. Sobre este punto hay que reconocer las diferencias de carácter lingüístico y de
la forma como se hace la afiliación en cada comunidad (matri- o patrilineal).
3.6. El libre desarrollo de la personalidad

Artículo 16 C. P.: "Todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su per-
sonalidad sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el
orden jurídico".
El personero municipal puede interponer las acciones y recursos judiciales para
las que está facultado, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional sobre este dere-
cho ha dicho, entre otras cosas los siguientes aspectos:
“El ámbito que encierra el libre desarrollo de la personalidad, comprende la libertad
general de acción, esto es, "la libertad general de hacer o no hacer lo que se considere
conveniente". La amplitud de su objeto se explica por el propósito del Constituyente de
reconocer un derecho completo a la autonomía personal, de suerte que la protección de
este bien no se limite a los derechos especiales de libertad que se recogen en el texto cons-
titucional, sino que las restantes manifestaciones bajo la forma de derechos subjetivos de
autonomía ingresen en el campo del libre desarrollo de la personalidad. En este sentido, se
ha sostenido con acierto que el mencionado derecho representa la cláusula de cierre de la
libertad individual”228 (…) “La dilatada esfera que describe el derecho al libre desarrollo de
228 Sentencia T-067/98, Magistrado Ponente, Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[ 456 ]
la personalidad, apareja restricciones y limitaciones que, necesariamente, se formulan en

un lenguaje jurídico de contenido abierto, como presupuesto de posibilidad de la cons-
trucción del mismo orden jurídico que al mandar, permitir o prohibir difícilmente deja de
afectar la libertad. En efecto, las limitaciones que pueden imponerse a este derecho son
aquellas que provienen de "los derechos de los demás" y del "orden jurídico"229. Sin embar-
go, no se remite a duda que la aplicación indiscriminada de limitaciones podría conducir
a una inexorable erosión del contenido del derecho. La Corte Constitucional se ha negado
a aceptar que el libre desarrollo de la personalidad, se circunscriba a proteger las acciones
del sujeto que no hayan sido previamente limitadas por la ley. No obstante, el derecho al
libre desarrollo de la personalidad no se reduce a la pretensión, por cierto legítima, dirigi-
da a que las limitaciones legales a la libertad personal se ajusten a la Constitución Política.
La Corte ha reconocido en el indicado derecho un contenido sustancial que se nutre del
concepto de persona sobre el que se erige la Constitución Política.
(…)
Junto al ámbito absolutamente intangible del libre desarrollo de la personalidad, varias
veces indicado por la Corte Constitucional, que puede expresarse en la completa auto-
nomía del individuo para trazarse así mismo y practicar su propio plan de vida –siempre
que no interfiera con los derechos fundamentales de los demás–, debe reconocerse que
la persona humana como miembro de la comunidad tiene una condición social que cons-
229 El derecho a la autonomía personal, al igual que los demás derechos consagrados en la Carta, no es absolu-
to. Esta idea la contiene el artículo 16 al consagrar:"...sin más limitaciones que las que imponen los derechos
de los demás y el orden jurídico". Estas dos limitaciones no pueden desconocer el núcleo esencial que es el
mínimo vital de este derecho, siguiendo a Häberle, se denomina "contenido esencial" al ámbito necesario
e irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia de las modalidades que asuma el
derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo básico del derecho fundamental no susceptible
de interpretación o de opinión sometida a la dinámica de coyunturas o ideas políticas". Tanto el concepto
"derechos de los demás" como el de "abuso del derecho" están contenidos en la noción de ordenamiento
jurídico, expresión genérica que se refiere al conjunto de normas que comprometen el estado de derecho
y deben entenderse como el conjunto de valores, principios y deberes que orientan la organización de
la sociedad democrática. Una lectura del texto conduce a afirmar que la solución a los conflictos que se
presenten entre el libre desarrollo de la personalidad y otros derechos, deberá solucionarse en cada caso
concreto con un criterio razonable que concluya en la protección de ambos derechos. Como ya lo ha
sostenido la Corte Constitucional, en Sentencia de la Sala Segunda de Revisión y que se comparte plena-
mente, "Para que una limitación al derecho individual al libre desarrollo de la personalidad sea legítima, y,
por lo mismo no arbitraria, se requiere que goce de un fundamento jurídico constitucional. No basta que
el derecho de otras personas o la facultad de la autoridad se basen en normas jurídicas válidas, sino que en
la necesaria valoración ponderativa se respete la jerarquía constitucional del derecho fundamental men-
cionado. En consecuencia simples invocaciones del interés general, de los deberes sociales (C. P. art. 15), o
de los derechos ajenos de rango legal, no son suficientes para limitar el alcance de este derecho" Sentencia
T-542 de 1992.
[ 457 ]
tituye un factor a tener en cuenta por la ley con miras a armonizar el despliegue simul-
táneo de las libertades individuales y la necesaria conjugación de las conductas cuando
ello sea necesario para alcanzar fines sociales merecedores de tutela constitucional. Cabe,
pues, distinguir un ámbito del derecho al libre desarrollo de la personalidad, donde el
sujeto puede plantear ante las autoridades y los demás una pretensión absoluta de no
injerencia, indispensable para que pueda forjarse un plan de vida propio, y un ámbito de
libertad personal que tiene carácter prima facie, en el cual resulta menester armonizar
debidamente las exigencias individuales y las comunitarias. Tratándose de este ámbito
de la libertad, las exigencias sociales sólo podrán restringir válidamente la libertad si su
finalidad se ajusta a la Constitución, si la medida legal es idónea respecto del fin pretendi-
do, si la restricción es necesaria por no existir alternativa razonable menos limitativa de la
libertad e igualmente eficaz y, finalmente, si el sacrificio a la autonomía resulta adecuado
y estrictamente proporcional en relación con la finalidad pretendida.
El concepto de autonomía de la personalidad comprende toda decisión que incida en
la evolución de la persona en las etapas de la vida en las cuales tiene elementos de juicio
suficientes para tomarla. Su finalidad es comprender aquellos aspectos de la autodeter-
minación del individuo, no garantizados en forma especial por otros derechos, de tal ma-
nera que la persona goce de una protección constitucional para tomar, sin intromisiones
ni presiones, las decisiones que estime importantes en su propia vida. Es aquí donde se
manifiesta el derecho de opción y es deber de las personas respetar los derechos ajenos y
no abusar de los propios”.
Este derecho así entendido abre las posibilidades para el ejercicio y disfrute de
una serie de libertades que deben ser salvaguardadas por los personeros, ya que están
todas ellas protegidas por ordenamientos jurídicos superiores. Algunas de dichas liber-
tades son: de expresar la individualidad, de ejercer la opción de maternidad, de adoptar
un nombre, derecho al libre ejercicio de la orientación sexual, libertad de crear una
familia, derecho al nombre230, etc.
Algunas acciones a desarrollar en los municipios: promoción del respeto del dere-
cho a optar la sexualidad, promoción de la salud sexual y reproductiva, incorporación,
tanto en los pénsum académicos de las instituciones educativas como en los medios
de comunicación, de actividades didácticas enfocadas a realzar la importancia del libre
desarrollo de la persona en la comunidad, seguimiento a las instituciones educativas
para que se respete el derecho al libre desarrollo de la personalidad, sin perjuicio de los
reglamentos internos que deben estar en consonancia con la Constitución, protección
230 Puede consultarse el excelente trabajo de los Doctores Oscar Parra V., y Manuel E. Góngora “Derechos de
Libertad”, editado por la Defensoría del Pueblo en el año 2003.
[ 458 ]
a través de los mecanismos que establece la Constitución y la ley a las personas que por
motivo de la forma particular en que han decidido vivir, sufren persecución o discrimi-
nación por parte de algún funcionario del Estado o institución particular, sin vulnerar
tampoco el derecho de asociación en sentido negativo, implementación de las accio-
nes de carácter disciplinario a las que hubiere lugar en contra de aquellos servidores
públicos que vulneraren este derecho.
3.7. Libertad de conciencia, de creencias y de culto

Artículo 18 C. P.: "Se garantiza la libertad de conciencia. Nadie será molestado
por razón de sus convicciones o creencias ni compelido a revelarlas ni obligado a actuar
contra su conciencia".
Artículo 19 C. P.: "Se garantiza la libertad de cultos. Toda persona tiene derecho a
profesar libremente su religión y a difundirla en forma individual o colectiva. Todas las
confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres ante la ley".
Como lo hemos señalado en otros acápites, el personero debe saber que la Corte
Constitucional sobre este derecho ha precisado su contenido y alcances en una variada
jurisprudencia que es indispensable para tener éxito en los recursos y acciones que inter-
ponga para proteger estos derechos. Alguna de ella tiene que ver con los siguientes temas:
Libertad de opinión. La libertad de opinión significa la posibilidad de comunicar
a otros el propio pensamiento, por lo cual puede decirse que este derecho coincide en
cuanto a su objeto con la libertad de expresión.
Libertad de religión - núcleo esencial. El núcleo esencial de la libertad de religión
es, justamente, la facultad de una relación con Dios. Por lo tanto, si bien se relaciona
con la libertad de opinión y pensamiento, en cuanto que la religión lleva a adoptar una
determinada cosmovisión, la libertad religiosa contiene un elemento propio que la di-
ferencia claramente de aquellas y que es, precisamente, la relación con Dios que resulta
ser protegida como derecho.
Libertad de cultos - concepto. En relación con la libertad de cultos, es fácil apre-
ciar que esta no es más que un aspecto de la libertad religiosa, el aspecto externo que
se comprende en ella, no es, por tanto, un derecho autónomo. En efecto, como se ha
dicho, la religión consiste en una relación personal con Dios, la cual se expresa exte-
riormente a través del culto público o privado, el culto, por su parte, es el conjunto de
demostraciones exteriores presentadas a Dios; luego, sin la relación con Dios, esto es
sin religión, no se da un culto, de donde se concluye que la libertad de cultos no es más
que una consecuencia de la libertad religiosa. El culto, cuando es público y colectivo, es
expresión de la doble dimensión religiosa y social del hombre.
Libertad de conciencia - objeto. La libertad de conciencia se ha distinguido de las
libertades de pensamiento y opinión y también de la libertad religiosa, considerán-
[ 459 ]
dose que ella no tiene por objeto un sistema de ideas, ni tampoco la protección de
una determinada forma de relación con Dios, sino la facultad del entendimiento de
formular juicios prácticos en relación con lo que resulta ser una acción correcta frente
a una situación concreta que se presenta de facto. En otras palabras, es la facultad de
discernir entre lo que resulta ser el bien o el mal moral, pero en relación con lo que
concretamente, en determinada situación, debemos hacer o no hacer. Por eso se dice
que es un conocimiento práctico.
Libertad de conciencia - Diferencias con otras libertades. A diferencia de la liber-
tad de opinión o de la libertad religiosa, la de conciencia se ejerce siempre de modo
individual. En cuanto prerrogativa personal, la conciencia a la que se refiere la libertad
constitucionalmente protegida, es la conciencia subjetiva o mejor, la regla subjetiva de
moralidad. No se trata pues de la protección abstracta de un sistema moral determina-
do o de una regla objetiva de moralidad. De hecho, no hace falta estar inscrito en una
religión determinada ni en un sistema filosófico, humanístico o político, para emitir
juicios prácticos en torno de lo que es correcto o incorrecto. Las personas ateas o las
agnósticas igualmente lo hacen, toda vez que la libertad de conciencia es un predicado
necesario de la dimensión libre propia de la naturaleza humana, que le permite al hom-
bre autodeterminarse conforme a sus finalidades racionales231.
La facultad que tiene una persona para actuar en determinado sentido o para
abstenerse de hacerlo, se ve determinada en grado sumo por sus convicciones, por su
propia ideología, por su manera de concebir el mundo. Tales convicciones e ideología
son el producto de su formación académica, social, moral y religiosa, la cual condiciona
al individuo imponiéndole modelos de comportamiento a seguir en medio de la socie-
dad a la cual pertenece y encauzando el ejercicio de su libertad, la cual, por eso mismo,
pierde desde el comienzo su carácter absoluto.
La formación que la persona recibe y asimila va integrando su sistema de valores,
para llevarla a considerar, frente a las distintas opciones que la vida en comunidad le
ofrece, lo que desde su particular perspectiva es bueno, justo, equitativo, oportuno (...),
arrojando unos resultados exteriores que son el producto de un análisis interno cuyo
ámbito es del dominio inalienable de la persona. Ese sistema de valores constituye en lo
más íntimo de cada ser humano, su propia conciencia, en cuyas profundidades no pue-
231 La doctrina y también la jurisprudencia, han entendido que las libertades de pensamiento y opinión, re-
ligiosa y de conciencia, abarcan una doble significación: de una parte implican la autonomía jurídica del
individuo en lo referente al objeto jurídico que amparan, y de otro, conllevan la inmunidad de coacción
con respecto al mismo objeto. Es decir, se reconoce la facultad de autodeterminarse que compete a cada
individuo en estos aspectos y también se impide el que el individuo sea forzado o presionado en torno a
ellos.
[ 460 ]
de penetrar la acción del Estado ni forma alguna de coacción. En principio, la concien-

cia misma del individuo, dada su propia naturaleza, no está expuesta a violaciones por
actos de la autoridad. Son las manifestaciones exteriores, derivadas del proceso interno,
las que pueden verse coartadas, impedidas, dificultadas o condicionadas mediante la
acción del Estado, sus agentes o los particulares.
Por tanto, el ejercicio de la libertad consagrada en el artículo 18 de la Carta es
susceptible de violación y, por ello, de protección jurídica, en la medida en que aflo-
ra por las distintas vías que el hombre ha concebido para explicitarla, dando lugar a
formas específicas de previsión normativa tendientes a preservarla en su integridad:
allí se sustentan las libertades constitucionales de expresión y de cultos (artículos 19 y
20), entre otras. Obsérvese cómo la misma libertad de conciencia tiene una referencia
jurídica que hace recaer la protección sobre los momentos exteriores de su desarrollo,
como cuando el artículo 18 de la Carta indica que "nadie será molestado por razón
de sus convicciones y creencias", hipótesis en la cual se suponen conocidas, o cuan-
do prohíbe que el individuo sea "compelido a revelarlas u obligado a actuar contra su
conciencia"232.
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios: Promoción del diálogo con y
entre las iglesias en temas de interés comunitario, establecer una carta de tolerancia en
el orden local, vigilar el adecuado cumplimiento del respeto a las libertades de concien-
cia, de creencias y de cultos, promover acciones culturales y educativas que visibilicen el
respeto a las diferencias de creencias, opiniones y cultos religiosos, difundir la tolerancia
y el respeto al libre desarrollo de la personalidad, como valores esenciales de la vida en
sociedad, a través de los establecimientos educativos y medios de comunicación prin-
cipalmente, incorporar tanto en los pénsum académicos de las instituciones educativas
como en los medios de comunicación, actividades didácticas enfocadas a realzar la im-
232 En virtud de lo anterior, la doctrina jurídica ha clasificado a la libertad de conciencia como in-
dividual, por cuanto antes de ser un ciudadano libre frente a la sociedad, el hombre tiene dere-
cho a ser un individuo libre, esto es, exento de coacciones y atentados arbitrarios que afecten,
impidan o sancionen la exteriorización de sus convicciones íntimas, mientras ellas en sí mismas
no causen daño a la colectividad. La garantía de la libertad de conciencia no necesariamente
incluye la consagración positiva de la objeción de conciencia para prestar el servicio militar.
Esta figura, que en otros sistemas permite al individuo negarse a cumplir una obligación como
la mencionada cuando la actividad correspondiente signifique la realización de conductas que
pugnan con sus convicciones íntimas, no ha sido aceptada por la Constitución colombiana
como recurso exonerativo de la indicada obligación. La objeción de conciencia, es definida por
Venditti como "la resistencia a obedecer un imperativo jurídico invocando la existencia de un
dictamen de conciencia que impide sujetarse al comportamiento prescrito". Sentencia T-409
de 1992.
[ 461 ]
portancia del respeto a las diferencias y a la libertad de cultos y expresiones religiosas,

velar por que en las instituciones educativas se respete el derecho al libre desarrollo de
la personalidad, sin perjuicio de los reglamentos internos.
3.8. La libertad de expresión y el derecho a la información

Artículo 20 C. P.: "Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir
su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la
de fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad
social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá
censura".
Artículo 73 C. P.: "La actividad periodística gozará de protección para garantizar
su libertad e independencia profesional".
Artículo 74 C. P.: "Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos
públicos salvo los casos que establezca la ley. El secreto profesional es inviolable".
Para interponer los recursos y acciones correspondientes, el personero debe sa-
ber que la libertad de expresión, como ha sido señalado por la Corte Constitucional en
numerosas oportunidades233, comprende una faceta individual y una social. La primera
se refiere al derecho que tiene cualquier persona a expresar sus pensamientos y a utili-
zar cualquier medio para dar a conocerlo a otra. En este sentido, comprende la libertad
de manifestarse, la libertad de pensamiento, de opinión, de informar, la libertad de
prensa y la libertad de fundar medios masivos de comunicación. La segunda, por su
parte, comprende el derecho a recibir informaciones y a conocer el pensamiento ajeno
–derecho a ser informado.
Por otra parte, la Ley 812 en su artículo 17 estableció que todos los organismos
y las entidades públicas nacionales o territoriales, los servidores públicos y las perso-
nas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que ejerzan funciones públicas, presten
servicios públicos en nombre del Estado, cumplan labores de interventoría en los con-
tratos estatales o administren recursos de este, están en la obligación de suministrar la
información que se requiera para adelantar los programas de planeación, seguimien-
to y control, con destino a las instancias que de acuerdo con la ley les corresponda
el manejo de la misma. Las entidades públicas nacionales y territoriales responsables
del diseño y ejecución de políticas públicas que tiendan a la satisfacción de derechos
económicos, sociales y culturales establecidos en los instrumentos internacionales de
derechos humanos y en la Constitución Política, deberán suministrar a la Defensoría
del Pueblo la información que esta requiera a fin de que se lleve a cabo el seguimiento
233 Ver al respecto las sentencias C-650 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda, T-1191 de 2004, M.P. Marco Gerar-
do Monroy Cabra, y T-679 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
[ 462 ]
y evaluación de esas políticas y se establezca en qué medida las mismas desarrollan los
derechos económicos, sociales y culturales respectivos y cumplan con las obligaciones
que los mismos imponen al Estado colombiano.
La Defensoría del Pueblo producirá informes en los cuales se señalará el grado de
adecuación del diseño y ejecución de las políticas públicas evaluadas con los derechos
económicos, sociales y culturales, así como el nivel de realización progresiva de los se-
gundos por las primeras. Así mismo, estos informes harán las recomendaciones perti-
nentes para que el diseño y ejecución de las políticas evaluadas reflejen las obligaciones
del Estado colombiano en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Estos
informes y sus recomendaciones serán presentados anualmente a las comisiones eco-
nómicas y a las plenarias del Congreso de la República234. Este sistema de información
puede ser consultado por los personeros de cara a la elaboración de sus informes, para
monitorear la situación de los derechos humanos en su municipio y para adelantar las
demás acciones de su competencia.
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios: fortalecimiento de las emiso-
ras de radio comunitaria, puesta en marcha de sistemas locales de información, puesta
en marcha de sistemas de gestión para la gobernabilidad democrática como el SIGOB,
operación del sistema de información sobre la contratación administrativa, rendición
pública de cuentas, desarrollar actividades que permitan difundir valores a través de
los diversos lenguajes polifónicos como la danza, la pintura, la escritura (estos lenguajes
verbales y simbólicos permiten crear espacios de expresión y tolerancia), difundir des-
de las instituciones públicas y privadas materiales didácticos que permitan informar a
la comunidad dónde poder conseguir información, cuáles son los mecanismos para
acceder a ella, los tiempos, etc., promoción y difusión masiva de los derechos humanos
a la comunidad a través de medios de comunicación públicos y privados (se pueden
crear por ejemplo, un periódico semestral, programas radiales para ser emitidos por la
emisora cultural y emisoras comunitarias, preparación de una revista y video anual y
el diseño e implementación de una página web)235; velar por la protección de la vida y
la seguridad de los periodistas y comunicadores a nivel regional (garantizar que quien
ejerce la labor periodística de manera responsable e imparcial no sufra menoscabo en
su integridad, en su vida, como consecuencia de ese ejercicio), asignar las pautas publi-
234 El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Departamento Nacional de Planeación y la

Defensoría del Pueblo diseñarán, de manera concertada, un sistema de indicadores que permita establecer
los avances o retrocesos que se registren en lo que concierne a la efectividad de los derechos económicos,
sociales y culturales establecidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos y en la Cons-
titución Política.
235 Plan de Acción 2004. Huila, Unido para Construir Futuro.
[ 463 ]
citarias y de difusión que sean acorde a lo establecido por la Constitución y la ley. (Se
debe evitar al máximo que los presupuestos de pauta publicitaria del sector público se
conviertan en un mecanismo de censura a la labor periodística).
A su vez, se deben crear y mantener estímulos para que la prensa libre pueda
denunciar la corrupción, dichas acciones pueden ir vinculadas desde las instituciones
educativas donde el trabajo periodístico cree códigos de conducta y forme en valores
sociales como la responsabilidad, la honestidad, la verdad, la austeridad, el compromi-
so, etc., garantizar la existencia de medios de comunicación de carácter público de alta
calidad, evitando de esta manera la concentración, dentro de las acciones que pueden
darse en cuanto a la divulgación y derecho a la información se pueden generar espacios
en que se dicten talleres de capacitación e interacción regional, dirigidos a directores
de radios comunitarias y de otros medios locales de información, así como a capacita-
dores y dinamizadores del programa236.
3.9. El derecho a la paz

El artículo 22 de la Constitución señala que la paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento. La Corte Constitucional ha dado alcance a este derecho me-
diante diversos fallos que el personero debe conocer para interponer los recursos y las
acciones que considere pertinentes de cara a asegurar su cumplimiento. “Un ordena-
miento constitucional, por naturaleza, mira el interés general. De ahí que la paz, como
derecho, supone la relación social, y se manifiesta como la ordenada convivencia bajo
la aplicación de la justicia. Por tanto, jurídicamente hablando, es impreciso homologar
el derecho constitucional a la paz, que es un derecho social, con el derecho a la tran-
quilidad de una persona, que es un derecho subjetivo. En el evento de que se perturbe
esta, existen otros mecanismos de defensa, distintos a la tutela, salvo el caso en que se
236 A través de la formación, se puede poner en manos de la sociedad civil información y he-
rramientas para generar confianza y solidaridad ciudadanas, estimular el fortalecimiento del
tejido social y combatir la corrupción, así como generar un proceso de movilización y parti-
cipación comunitaria que permitan garantizar el respeto de “lo público”, cuya estrategia se
puede desarrollar en seis aspectos fundamentales: i) la participación directa de la comunidad
y de las emisoras comunitarias en la selección de temas, realización, producción y transmisión
de los programas radiales a difundir con el proyecto; ii) el aprovechamiento de la estructura
de radiodifusión de las comunidades y las audiencias cautivas que en cada una de ellas existe,
iii) el fortalecimiento de experiencias pilotos de radios locales a través de las cuales el pro-
grama pueda implementarse con mayor posibilidad de apropiación e interacción por parte
de la comunidad, iv) la participación de los líderes comunitarios como multiplicadores, v) la
aplicación de una pedagogía popular y lenguajes de efectiva comprensión, y vi) la continuidad
y periodicidad de la información. Donde se vincule a instituciones educativas.
[ 464 ]
ocasione un perjuicio irremediable. El derecho a la paz, tal como lo consagra la Consti-

tución, en su artículo 22, supone la armonía social inspirada en la plena realización de
la justicia.
Sería un desconocimiento del verdadero significado de la paz, suponer que siem-
pre que a una persona le perturbe el efecto del quehacer de otra, se lesione por ello el
derecho fundamental a la paz, no hay que confundir la paz constitucional con la tran-
quilidad subjetiva de uno de los asociados porque perfectamente puede presentarse
el caso de que una exigencia de la paz social pueda perturbar la tranquilidad de un
individuo en particular, verbi gratia, la obligación de prestar el servicio militar puede
afectar el discurso y tranquilidad subjetivas de una persona, pero no por ello se pierde
el vínculo obligacional del individuo hacia el bien común.
Por otra parte la tranquilidad individual es un derecho personalísimo, derivado
por necesidad del derecho a la vida digna. Si bien es cierto que la tranquilidad tiene una
dimensión subjetiva, indeterminable y por lo tanto imposible de ser objeto jurídico,
también es cierto que existen elementos objetivos para garantizar ese bienestar íntimo
de la persona, dada la influencia del entorno sobre el nivel emocional propio. A nadie
se le puede perturbar la estabilidad de su vivencia sin justo título fundado en el bien
común y esto obedece a una razón jurisprudencial evidente: el orden social justo parte
del goce efectivo de la tranquilidad vital de cada uno de los asociados, de suerte que,
al no perturbar el derecho ajeno, se logra la común unidad en el bienestar, es decir, la
armonía de los individuos que integran la sociedad organizada, bajo el imperio de la ley,
en forma de Estado237.
“Es evidente que el ser humano tiende a la tranquilidad en su vida. Se trata de una tenden-
cia inherente al ser personal y por ello constituye un bien jurídicamente protegido como
fundamental, ya que la dignidad humana conlleva la natural inviolabilidad del sosiego
necesario para vivir adecuadamente y es así como la tranquilidad es uno de los derechos
inherentes a la persona humana a que se refiere el artículo 94 superior”238 También es
importante tener en cuenta el marco regulatorio de la llamada justicia transicional que se
desprende del Acto Legislativo No. 1 de 2012 y que está encaminado a aclimatar las con-
diciones de paz negociada con los grupos armados ilegales que en los últimos 50 años han
237 La convivencia pacífica es un fin básico del Estado y el móvil último de la actividad militar de las fuerzas
del orden constitucional. La paz es, además, presupuesto del proceso democrático, libre y abierto, y con-
dición necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales. El lugar central que ocupa en el
ordenamiento constitucional llevó a su consagración como derecho y deber de obligatorio cumplimiento.
El mínimo de paz constituye así un derecho fundamental ya que de su garantía depende la efectividad de
los demás derechos civiles y políticos de la persona. Sentencia T-439 de 1992.
238 Sentencia T- 028 de 1994, Magistrado Ponente, Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[ 465 ]
mantenido el conflicto en Colombia. Estos principios debe darlos a conocer el personero

a toda la comunidad y estar pendiente de las reglamentaciones que se expidan.
Respecto al control de armas:

Artículo 81 C. P.: "Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de
armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional
de residuos nucleares y desechos tóxicos. El Estado regulará el ingreso al país y la salida
de él de los recursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional".
Artículo 214 C. P., numeral 2: "No podrán suspenderse los derechos humanos ni las
libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacio-
nal humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los
estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para prote-
ger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se
adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos".
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios: adelantar acciones de educa-
ción para la paz, promover formas de resistencia civil, gestionar programas de desarro-
llo y paz (PDP), y laboratorios de paz239, promover acciones de réplica, buenas prácticas
como las constituyentes por la paz y el plan congruente de paz de Antioquia, gestionar
comunidades de paz240, adelantar acciones contra las minas antipersonal, diseñar ac-
ciones de asistencia humanitaria de emergencia, reconocer públicamente la necesidad
de eliminar todas las formas de discriminación e intolerancia, incluyendo aquellas ori-
ginadas en la raza, color, sexo, lengua, religión, opinión política u otra, nacional, étnica
u origen social, propiedad, discapacidad, nacimiento u otra condición, promover la de-
mocracia, el desarrollo del respeto universal respecto de la observancia de los derechos
humanos y libertades fundamentales, permitir a las personas, a todo nivel el desarrollo
de sus aptitudes para el diálogo, la negociación, elaboración de un consenso y la reso-
lución pacífica de las diferencias, fortalecer las instituciones democráticas y asegurar
la total participación en el proceso de desarrollo, incrementar la transparencia y cre-
dibilidad de la autoridad. A través de las instituciones educativas, de las instituciones
públicas, privadas, ONG, crear sistemas de información y comunicación que permitan
establecer puentes comunitarios y alianzas sociales que fortalezcan la cultura de paz y
la no violencia, así como de resistencia civil por la consecución de la tan anhelada paz.
239 Más información ver Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003. www.pnud.org.co/indh2003.
240 www.derechoshumanos.gov.co
[ 466 ]
3.10. El derecho a la libre circulación por el territorio

Artículo 24 C. P.: "Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley,
tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a
permanecer y residenciarse en Colombia". De la norma, se infiere la consagración de
dos derechos a favor del colombiano, que constituyen una manifestación del derecho
general a la libertad, que se traduce en la facultad primaria y elemental que tiene la per-
sona humana para transitar, movilizarse o circular libremente de un lugar a otro dentro
del territorio nacional e igualmente en la posibilidad de entrar y salir de él libremente
y el derecho a permanecer y a residenciarse en Colombia, en el lugar que considere
conveniente para vivir y constituir el asiento de sus negocios y actividades, conforme lo
demanden sus propios intereses.
Para garantizar este derecho, el personero debe saber que la Corte Constitucional
dijo que
“tanto la actuación de autoridad no competente como la del particular que se adueña del
espacio público241 lesionan dos derechos consagrados en la Constitución: el individual de
libre locomoción y el colectivo, que corresponde a toda la comunidad, relativo al uso del
espacio público. No queda al arbitrio de cada institución estatal, o del funcionario que
la dirige o administra disponer el cierre de sus vías adyacentes o de las que le dan acceso
a sus edificios o instalaciones, puesto que compete a las autoridades locales resolver lo
pertinente, siendo factible, eso sí, que estas confieran autorizaciones especiales con base
en las consideraciones ya expresadas”242.
De otra parte, “si bien los extranjeros tienen limitada la libertad de circulación en
el territorio nacional a las normas de extranjería y de inmigración y a los tratados in-
ternacionales, resulta contrario a la Constitución que se restrinja su derecho de escoger
residencia y de salir del país por el hecho de tener pendiente el pago de una obligación
241 El concepto de "espacio público", comprende mucho más que el de "bienes de uso público".
Dentro de la autonomía de cada municipio, se fijan unas reglas atinentes a la actividad urbani-
zadora y unos criterios con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto
de los departamentos de Planeación, indica cuáles áreas del suelo tendrán el carácter de espa-
cio público. Una vía pública no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito
por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de
los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de que consti-
tuye una apropiación contra derecho del espacio público. Si se alega que el área cerrada tiene
carácter privado y no público y fuere realmente indispensable para el afectado como única
vía de acceso o de salida, deberá, mediante un proceso civil, solicitar que se establezca una
servidumbre de tránsito, prevista en el artículo 905 del Código Civil. Sentencia T-518/92.
242 Sentencia T-550/92, Magistrado Ponente, Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[ 467 ]
tributaria. El hecho de que el artículo 24 de la Constitución se refiera a los nacionales

no implica que los extranjeros no tengan una garantía de libre circulación, pues el artí-
culo 100 ibídem extiende a estos los derechos civiles de los primeros y sólo permite su
limitación por razones de orden público que no se dan en este caso. De acuerdo con
los diversos tratados de derechos humanos ratificados por Colombia y que se integran
al bloque de constitucionalidad, los extranjeros que ingresan lícitamente a un Estado
tienen derecho a que se respete su libertad de circulación, a que las limitaciones y di-
ferencias de trato que a ese respecto se establezcan para ellos esté justificado y a que
no se restrinja arbitrariamente el derecho de la persona a regresar a su país de origen
y a escoger libremente su lugar de residencia. Ninguna de las causales que según los
tratados internacionales permiten restringir el derecho de circulación de los extranjeros
(seguridad nacional, interés público, salud o moral públicas y protección de los dere-
chos de los demás) es aplicable al caso que se analiza y por ello la disposición acusada
se torna inexequible”243.
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios: atención a la población des-

plazada por la violencia dando cumplimiento a las disposiciones previstas en la Ley
387 tal como se señala en otro acápite de este libro, prevención del desplazamiento y
estímulos al retorno, implementar las funciones de la policía como salvaguarda de la
libertad de circulación, garantizar a todos los habitantes las condiciones de seguridad
necesarias para que se respete el derecho a escoger libremente el lugar de su residen-
cia. El personero debe velar porque no se generen obstáculos para el ejercicio de este
derecho tal como el cerramiento injustificado de vías públicas, evitar las restricciones
que se intenten interponer a los extranjeros legalmente residentes en el país, promover
acciones en relación con el fomento del arraigo y de pertenencia, adelantar acciones
relacionadas con el tránsito tales como la señalización, cuidado de los peatones, in-
243 Sentencia C-292/08, Magistrado Ponente, Dr. Mauricio González Cuervo. El extranjero que se halle legal-
mente en el territorio de un Estado parte, sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión
adoptada conforme a la ley y, salvo imperiosas razones de seguridad nacional, tendrá derecho a discutir las
razones de la expulsión. Estos tratados establecen adicionalmente que los anteriores derechos solamente
pueden limitarse cuando sea necesario para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad na-
cional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y siempre que
la respectiva limitación sea compatible con los demás derechos reconocidos en los respectivos tratados.
Al respecto, la Observación General No. 15 del Comité de Derechos Humanos, relativa a la situación de los
extranjeros con arreglo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, señala que una vez el Estado
permite el ingreso de extranjeros a su territorio, estos tienen todos los derechos establecidos en el Pacto,
entre ellos, “el derecho a libertad de circulación y libre elección de residencia; y tienen libertad para salir
del país.
[ 468 ]
crementar el número y la calidad de los intercambios culturales entre comunidades

indígenas, así como de minorías étnicas y el resto de la población con el fin de difundir
los valores y las expresiones que le son propias.
3.11. La libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra

Artículo 26 C. P.: "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá
exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el
ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación
académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. Las pro-
fesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna
y el funcionamiento de estos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funcio-
nes públicas y establecer los debidos controles".
Artículo 27 C. P.: "El Estado garantiza las libertades de enseñanza, aprendizaje,
investigación y cátedra”.
El personero, al interponer los recursos y acciones que la ley lo faculta para de-
fender este derecho, debe tener en cuenta que la Corte Constitucional ha señalado
en diversos fallos244 las características de la educación en general y en Colombia en
particular. En esta última perspectiva, ha enfatizado que la nuestra es una sociedad
heterogénea,245 donde el pluralismo y la autonomía de la persona son valores funda-
mentales, lo que imprime a la educación un carácter igualmente abierto, pluralista y
respetuoso de las diferencias entre personas o grupos de personas en Colombia. La
educación es entendida en abstracto como parte de la cultura a la vez que como me-
dio para obtener el conocimiento y lograr el desarrollo y perfeccionamiento del ser
humano.246 La Constitución no impone un modelo específico de educación. Aquella
adopta un sistema mixto –público y privado– en el que el pluralismo cumple un des-
tacado papel, pero en donde el respeto y la promoción de los valores constitucionales
fundamentales son un objetivo central (art. 41 C. P.). Es así como los particulares tienen
derecho a fundar establecimientos educativos, mientras que el Estado tiene la potestad
de la inspección y vigilancia sobre la educación.
La educación adquiere en la Constitución una triple connotación jurídica: es un
derecho de la persona, un servicio público y una obligación (art. 67 C. P. incisos 1 y 3).
Como derecho involucra tanto las libertades de enseñanza y aprendizaje (art. 27 C. P.),
244 Corte Constitucional, Sentencias T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martinez Caballero; T-337 de 1995, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-252 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-308 de 1996, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, entre otras.
245 Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
246 Corte Constitucional, Sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martinez Caballero.
[ 469 ]
como el acceso y permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio del
cobro de los derechos educativos según la capacidad de pago (art. 67 inc. 4 C. P.). Como
obligación, la educación exige cursar como mínimo un año de preescolar y nueve de
educación básica, entre los cinco y los quince años de edad (art. 67 inc. 3 C. P.). En su
calidad de servicio público, la educación está sujeta al régimen constitucional de los
servicios públicos en general (art. 365 C. P.) y tiene una función social: "con ella se busca
el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la
cultura". (Art. 67 inc. 1 C. P.).
Esta finalidad incluye en Colombia la formación "en el respeto a los derechos
humanos, a la paz y a la democracia y en la práctica del trabajo y la recreación, para el
mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente" (art.
67 inc. 2 C. P.). En su dimensión de servicio público, la educación está sujeta a la ins-
pección y vigilancia del Estado, "con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento
de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, ga-
rantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones
necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo" (art. 67 inc. 5 C. P.).
Dentro del marco general de la educación se encuentra también el mandato de que la
enseñanza esté "a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica", y la
competencia legislativa de garantizar "la profesionalización y dignificación de la activi-
dad docente" (art. 68 inc. 3 C. P.)”.
Algunas acciones a desarrollar en los municipios: garantizar información a la ciu-
dadanía sobre alternativas de educación en el municipio, garantizar la educación de las
comunidades indígenas, garantizar la educación de las comunidades afrocolombianas,
cumplir de manera eficiente las funciones de vigilancia y control de calidad, costos y
cobertura, fortalecer la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra que
conlleve a la construcción de un pensamiento libre y crítico, que contribuya a la trans-
formación de las realidades socioeconómicas de las comunidades, respetar la auto-
nomía universitaria, celebrar convenios con entidades nacionales e internacionales de
investigación científica, con el fin de aprovechar los recursos naturales y el conocimien-
to vernáculo de las comunidades. No debe olvidarse que los derechos de autor –tanto
moral como patrimonial– corresponden a las comunidades en las que reposan esos
conocimientos y que no puede patentarse la información genética, que es patrimonio
común de la humanidad.
3.12. Los derechos de reunión y de asociación

Artículo 37 C. P.: "Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y
pacíficamente. Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se
podrá limitar el ejercicio de este derecho".
[ 470 ]
Artículo 38 C. P.: "Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de

las distintas actividades que las personas realizan en sociedad".
Cuando el personero analice la vigencia de estos derechos, debe tener en cuenta
que la Corte Constitucional ha señalado que este "(...) ha sido concebido como una li-
bertad pública fundamental pues constituye una manifestación colectiva de la libertad
de expresión y un medio para ejercer los derechos políticos. Esta libertad es la base de
la acción política en las campañas electorales y también de los movimientos cívicos y
otras manifestaciones legítimas de apoyo y protesta". (C-024/94). “...Generalmente las
limitaciones al ejercicio del derecho de reunión y manifestación se encuentran vincula-
das al mantenimiento del orden público" (T-456/92).
“La libertad de reunión, o derecho que toda parte del pueblo tiene para congregarse con
un propósito definido, es también un derecho de carácter constitucional fundamental.
No se predica vulneración del derecho de reunión, cuando una disposición, constitucio-
nal, lo limita, ni cuando la limitación la impone la ley de manera conveniente y razonable,
sin alterar su núcleo esencial”. “Limitación legal al derecho de reunión, a la que acceden
los mismos tratados internacionales sobre derechos humanos247. Evidentemente, la Con-
vención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 15, y el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 21, al reconocer y consagrar tal derecho,
señalan que este puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, a efectos de sal-
vaguardar la seguridad nacional, el orden público, la salubridad pública, la moral pública
o los derechos y las libertades a los demás”. (T- 219 de 1993).
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios: promoción de organizacio-

nes de economía solidaria, de diversas formas de organización comunitaria, facilitar
espacios de encuentro ciudadano, respetar la normatividad vigente en cuanto a los
requisitos necesarios para la creación y funcionamiento de asociaciones de acuerdo a
su objeto, evitando imponer trámites o requisitos que resulten superfluos y que en la
247 En adelante, sólo el legislador podrá establecer los casos en los cuales puede limitarse el ejer-
cicio del derecho de reunión y manifestación. Como la Constitución no determinó en forma
expresa los valores o derechos que deben protegerse para justificar las limitaciones al derecho
de reunión y manifestación, sino que otorgó una facultad general al legislador para determi-
nar los casos en los cuales se puede limitar su ejercicio, será tarea de los jueces estudiar las
limitaciones constitucionalmente aceptables, mediante la creación de fórmulas de equilibrio
que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden público, así como armonizar los
conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas personas con el ejercicio de los
derechos fundamentales de los demás. Generalmente las limitaciones al ejercicio del derecho
de reunión y manifestación se encuentran vinculadas al mantenimiento del orden público.
Sentencia No. T-456/92.
[ 471 ]
práctica restrinjan el ejercicio de este derecho, fomentar y fortalecer el control social,

para hacer seguimiento al Estado en la aplicación de los mecanismos legales de pro-
tección y ayuda a la población que hace parte de las asociaciones, respetar el derecho
de los grupos gremiales, políticos, étnicos, eclesiales, a reunirse y asociarse aunque por
parte del Estado y de la misma sociedad civil se consideren en oposición o divergencia
mientras estas no vulneren los derechos constitucionales básicos y exigibles por parte
de los individuos y la sociedad.
3.13. El derecho a constituir sindicatos

Artículo 39 C. P.: "Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir
sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se
producirá con la simple inscripción del acta de constitución. La estructura interna y el
funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al
orden legal y a los principios democráticos. La cancelación o la suspensión de la perso-
nería jurídica sólo procede por vía judicial. Se reconoce a los representantes sindicales
el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. No gozan
del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública".
El personero debe tener en cuenta que la Constitución reconoce las libertades
de asociación sindical y de reunión para fines sindicales a los trabajadores en cuanto
tales y no discrimina entre buenos y malos trabajadores, para excluir a los últimos de su
ejercicio248. Y en cuanto al fuero sindical, ampara a los directivos de los sindicatos, sin
que el imperio de las normas protectoras dependa, a no ser para el otorgamiento de la
licencia contemplada en el artículo 405 del Código Sustantivo del Trabajo, de las bue-
nas o malas relaciones que entre la empresa y el trabajador existan por causa del con-
trato correspondiente. (Sentencia T-170/99). El derecho de asociación sindical difiere
entonces del de libre asociación por la finalidad que cada uno persigue y las actividades
que desarrollan. La asociación que podemos llamar genérica, corresponde a la facul-
tad libre y voluntaria que tienen todas las personas de organizarse con un fin común,
el cual debe ser lícito. El derecho de asociación sindical es la facultad o garantía que
tienen solamente los trabajadores y empleadores para crear organizaciones destinadas
248 En el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica
dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda
restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos
en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que poseen las referidas organi-
zaciones para autoconformarse y autorregularse conforme a las reglas de organización interna
que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2º del artículo
39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden
legal y a los principios democráticos. Sentencia C-385/00.
[ 472 ]
a promover y defender los intereses comunes que surgen de las relaciones laborales y
profesionales. (C-272 de 1994).
El derecho de sindicalización o de asociación sindical, como modalidad del de-
recho de asociación, fue reconocido expresamente en el artículo 39 de la Constitución
como derecho fundamental y consiste en la libertad que tienen los trabajadores para
constituir sindicatos, con completa autonomía y sin la intervención del Estado, dado
que este no hace el reconocimiento expreso de su personería jurídica, sino que ella nace
del simple acto constitutivo y de la inscripción de este en el correspondiente registro
ante las autoridades administrativas del trabajo”. (T- 324 de 1998).
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios: difundir la normatividad
vigente en materia de derecho de asociación sindical, tanto entre trabajadores como
empresarios, ejercer una estricta vigilancia sobre el cumplimiento de la normatividad
laboral en el municipio, a través de las funciones que le correspondan como máxima
autoridad administrativa municipal, garantizar las condiciones de seguridad necesaria
para el desarrollo de la actividad sindical en la respectiva circunscripción.
3.14. El derecho a la participación política

Artículo 40 C. P.: "Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político”. Para hacer efectivo este derecho puede:
•• Elegir y ser elegido.
•• Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática.
•• Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna,
formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
•• Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la
constitución y la ley.
•• Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
•• Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
•• Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos,
por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamen-
tará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.
Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en

los niveles decisorios de la administración pública.
Para defender este derecho, el personero debe tener en cuenta que la Carta Po-
lítica no ha plasmado derechos absolutos y, por tanto, a nadie le es posible alegar en
su favor uno de ellos para sacrificar el bien de todos. Así, el ejercicio del derecho de
participación política no constituye argumento para usar de manera indebida o con
[ 473 ]
parcialidad el cargo o los elementos destinados al servicio público (…) La participación

en política –hoy permitida por la constitución en los términos dichos– no dispensa al
servidor del Estado del cumplimiento de sus deberes constitucionales ni puede interfe-
rir con la actividad pública y si acontece que estos principios resultan contrariados en
la práctica, se tiene un abuso del derecho, sancionable con arreglo a las leyes (…) La
prohibición de tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas no es general para los servidores del Estado y de sus entidades
descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen dentro de las hipótesis
planteadas en la norma, cuyo alcance es, por lo tanto, restringido. Los empleados no
comprendidos en la prohibición están autorizados expresamente por la propia Cons-
titución para participar en esas actividades y controversias. Se deja en cabeza de la ley
la definición de las condiciones en que ello se haga, pero no la potestad de extender la
prohibición más allá de la previsión constitucional249.
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios: viabilizar el libre acceso a car-
gos públicos de todos, promover los derechos de las minorías y grupos vulnerables,
promoción del ejercicio transparente de los mecanismos de participación política,
promoción de la participación con equidad de género, garantizar la realización de los
procesos electorales dentro del calendario que fija la organización electoral, de manera
eficiente e imparcial, mantener un comportamiento de imparcialidad de todos los ser-
vidores públicos dentro de los procesos de carácter electoral, no desviar los recursos de
la contratación pública, respetar las decisiones que el pueblo toma en los eventos de
carácter electoral o popular, capacitar a la población sobre la naturaleza e importancia
de los mecanismos de participación ciudadana y la forma en que cualquier ciudadano
puede acceder a ellos, permitir, promover y garantizar la posible consolidación de los
grupos políticos de oposición a los gobiernos y partidos en ejercicio del poder, mientras
se respeten los derechos constitucionales básicos.
3.15. El derecho al debido proceso

Artículo 29 C. P.: "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judi-
ciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud
de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido
por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso públi-
249 Sentencia No. C-454/93, Magistrado Ponente, Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[ 474 ]
co sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen

en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido
proceso".
Una de las principales tareas del personero es garantizar el debido proceso. Al
respecto ha dicho la Corte Constitucional: “La garantía del debido proceso, plasmada
en la Constitución colombiana como derecho fundamental de aplicación inmediata
(artículo 85) y consignada, entre otras, en la Declaración Universal de Derechos Huma-
nos de 1948 (artículos 10 y 11), en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre proclamada el mismo año (artículo XXVI) y en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, 1969, artículos 8º y 9º),
no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la oportunidad para in-
terponer recursos, como parece entenderlo el juzgado de primera instancia, sino que
exige, además, como lo expresa el artículo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexis-
tentes al acto que se imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa
que orienta el proceso; la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el
derecho a una resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones
injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en
contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias de cada proceso según
sus características”250.
“El derecho al debido proceso es el conjunto de garantías que buscan asegurar a los inte-
resados que han acudido a la administración pública o ante los jueces, una recta y cum-
plida decisión sobre sus derechos. El incumplimiento de las normas legales que rigen cada
proceso administrativo o judicial genera una violación y un desconocimiento del mismo”.
(C-339 de 1996). “El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto
en el que se pretenda –legítimamente– imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye
un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se considera un principio
rector de la actuación administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los
juicios criminales”251.
El debido proceso comprende un conjunto de principios, tales como el de lega-

lidad, el del juez natural, el de favorabilidad en materia penal, el de presunción de ino-
cencia y el derecho de defensa, los cuales constituyen verdaderos derechos fundamen-
250 Sentencia T-460 del 15 de julio de 1992, Magistrado Ponente. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
251 Sentencia T-1263 del 29 de noviembre de 2001.
[ 475 ]
tales252. “El debido proceso constituye un derecho fundamental de obligatorio cum-

plimiento para las actuaciones tanto judiciales como administrativas, para la defensa
de los derechos de los ciudadanos, razón por la cual deben ser respetadas las formas
propias del respectivo proceso. Lo anterior garantiza la transparencia de las actuaciones
de las autoridades públicas y el agotamiento de las etapas previamente determinadas
por el ordenamiento jurídico. Por ello los ciudadanos sin distinción alguna, deben go-
zar del máximo de garantías jurídicas en relación con las actuaciones administrativas y
judiciales encaminadas a la observancia del debido proceso.” (T- 078 de 1998).
“La importancia del debido proceso se liga a la búsqueda del orden justo. No es solamente
poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento y así lo insinuó Ihering. Con
este método se estaría dentro del proceso legal pero lo protegible mediante tutela es más
que eso, es el proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de
publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba, y, lo más importante: el derecho
mismo. El debido proceso que se ampara con la tutela está ligado a las normas básicas
constitucionales tendientes al orden justo (para ello nada más necesario que el respeto a
los derechos fundamentales); ello implica asegurar que los poderes públicos constituidos
sujeten sus actos (sentencias, actos administrativos) no solamente a las normas orgánicas
constitucionales sino a los valores, principios y derechos y este sería el objeto de la juris-
dicción constitucional en tratándose de la tutela”. (T- 280 de 1998).
Algunas acciones a desarrollar desde el municipio: el personero como agente del

ministerio público actuará en la indagación, la investigación y el juzgamiento como
garante de los derechos humanos y de los derechos fundamentales, la guarda del de-
bido proceso en la acción disciplinaria de los servidores públicos vinculados a la admi-
nistrativa municipal, adelantar acciones encaminadas al adecuado mantenimiento y
atención de los centros de reclusión, preocuparse por el adecuado funcionamiento de
la Defensoría Pública.
3.16 El derecho a la participación de las comunidades en situación

de desplazamiento forzado interno y a la protección de sus derechos
mediante la acción de tutela
Los espacios de participación de las comunidades desplazadas por la violencia
son los establecidos en la Ley 387 de 1997 y el Decreto 250 de 2005, y que son es-
cenarios de coordinación interinstitucional e intersectorial, cuya función es la defini-
ción concertada de acciones tendientes a la restitución de la población afectada por el
252 Sentencia T-572 del 26 de octubre de 1992, Magistrado Ponente Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.
[ 476 ]
desplazamiento253. Teniendo en cuenta que son escenarios de política pública donde

se toman decisiones en relación con la población desplazada, el personero debe velar
porque estos se establezcan como escenarios de participación de la población afectada
por el desplazamiento, en la medida en que son los escenarios válidos para tramitar las
demandas sobre la restitución de sus derechos. Según la guía de atención integral a la
población desplazada por la violencia en Colombia, las instancias de coordinación del
SNAIPD en el nivel territorial son:
•• Comités territoriales (municipales, distritales y departamentales) de atención in-
tegral a la población desplazada por la violencia.
•• Mesas de trabajo regionales o comisiones temáticas de los comités territoriales.
•• Secretarías técnicas de los comités territoriales y de las mesas de trabajo de los
comités territoriales.
•• Comité técnico de los comités territoriales.
Por su parte, las instancias de coordinación del SNAIPD del orden nacional son:
•• Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada
•• Mesas nacionales (de prevención, atención humanitaria de emergencia, estabi-
lización socioeconómica y de fortalecimiento a las organizaciones de población
desplazada)
•• Secretarías técnicas del Consejo Nacional para Atención Integral a la Población
Desplazada.
253 El personero debe tener en cuenta otros acápites de este libro donde se aborda el grave tema de los des-
plazados y que la Corte Constitucional “estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo
fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que
la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta
salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de
atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en
tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabili-
zación económica y social. En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea
de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en
la medida de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además ante
la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si
las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa.
Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones máximo y excepcional-
mente por otros tres (3) más, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez
al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas
personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar
definitivamente su situación de vulnerabilidad”. Sentencia T-038/09.
[ 477 ]
•• Comité Técnico del Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población

Desplazada.
Es pertinente que el personero recuerde que la Corte Constitucional ha señalado que res-
pecto a la posibilidad de que la acción de tutela sea interpuesta por personas jurídicas en
representación de los desplazados en la sentencia T-1194 de 2000 consideró procedente
la acción de tutela que interponen asociaciones conformadas por personas desplazadas
por la violencia, para la defensa de sus propios derechos. En esta situación no desapa-
rece el carácter individual de los derechos objeto de defensa, sino que se presenta una
respuesta organizada en torno a un problema común. La acción de tutela procede como
mecanismo de protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de
desplazamiento forzado. En efecto, las personas que se encuentran en situación de des-
plazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente te-
ner un efecto retórico. En este sentido, la constitución obliga a las autoridades a reconocer
que se trata de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación
dramática por haber soportado cargas excepcionales y cuya protección es urgente para la
satisfacción de sus necesidades más apremiantes254.
4. El personero y los derechos económicos, sociales y

culturales
La Constitución Política de Colombia se refiere a los derechos económicos, sociales y cul-
turales en un capítulo diferente al de los derechos fundamentales. Sin embargo, la Corte
Constitucional ha manifestado en repetidas oportunidades que los derechos fundamen-
tales no son solamente los incluidos en el capítulo I del título II de la Carta, dado que,
por una parte, la titulación de la Constitución no tiene carácter vinculante sino que fue
establecida simplemente con fines metodológicos y por otra, la naturaleza fundamental
de un derecho no depende de su ubicación dentro del texto constitucional sino de otros
factores, que tampoco ha definido con claridad el alto tribunal "a veces se refiere a los de-
rechos fundamentales como aquellos inherentes al ser humano, en otros casos se refiere
a criterios de distinción de los derechos fundamentales en el caso concreto, a la existencia
254 La tutela es el medio idóneo y eficaz porque se trata de proteger en forma urgente e inmediata los dere-
chos fundamentales de personas que requieren salvar su vida y tener acceso a condiciones que les per-
mitan una vida digna. La tutela ha resultado ser un mecanismo eficaz y por ello, aún si procedieran las
acciones de cumplimiento o populares, no hay duda que sería preferente porque en el desplazamiento lo
notorio es la violación de varios derechos fundamentales que requieren protección inmediata.
[ 478 ]
de consensos sobre tal naturaleza y sobre su ordenación funcional hacia el logro de la

dignidad humana o al carácter de derechos subjetivos de aplicación inmediata”.
4.1. Protección a la familia

Artículo 42 C. P.:
"La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vínculos naturales
o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por
la voluntad responsable de conformarla. El Estado y la sociedad garantizan la protección
integral de la familia. La ley podrá determinar el patrimonio familiar inalienable e inem-
bargable. La honra, la dignidad y la intimidad de la familia son inviolables. Las relaciones
familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recí-
proco entre todos sus integrantes. Cualquier forma de violencia en la familia se considera
destructiva de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la ley. Los hijos habidos
en el matrimonio o fuera de él, adoptados o procreados naturalmente o con asistencia
científica, tienen iguales derechos y deberes. La ley reglamentará la progenitura respon-
sable. La pareja tiene derecho a decidir libre y responsablemente el número de sus hijos,
y deberá sostenerlos y educarlos mientras sean menores o impedidos. Las formas del ma-
trimonio, la edad y capacidad para contraerlo, los deberes y derechos de los cónyuges, su
separación y la disolución del vínculo, se rigen por la ley civil. Los matrimonios religiosos
tendrán efectos civiles en los términos que establezca la ley. Los efectos civiles de todo
matrimonio cesarán por divorcio con arreglo a la ley civil. También tendrán efectos civiles
las sentencias de nulidad de los matrimonios religiosos dictadas por las autoridades de la
respectiva religión, en los términos que establezca la ley. La ley determinará lo relativo al
estado civil de las personas y los consiguientes derechos y deberes. (Desarrollado por la
Ley 294 de 1996)".
No basta con que el hombre se encargue de proveer el dinero necesario para sostener el
hogar y asegurar así las condiciones mínimas de subsistencia de los hijos, panorama tra-
dicional del hombre que mantiene un hogar, es el proveedor de los bienes de consumo y
el pater familias. El hombre que reclame tal status, a la luz de los criterios sostenidos para
las mujeres cabeza de familia255, debe demostrar ante las autoridades competentes algu-
nas de las situaciones que se enuncian, las cuales obviamente no son todas ni las únicas,
pues deberá siempre tenerse en cuenta la proyección de tal condición a los hijos como
255 El Decreto 190 de 2003 reglamentó parcialmente la Ley 790 de 2002, señalando que la madre cabeza de
familia sin alternativa económica se entiende como aquella mujer con hijos menores de 18 años de edad,
biológicos o adoptivos, o hijos inválidos que dependan económicamente y de manera exclusiva de ellas, y
cuyo ingreso familiar corresponde únicamente al salario que devenga del organismo o entidad pública a la
cual se encuentra vinculada
[ 479 ]
destinatarios principales de tal beneficio. (i) Que sus hijos propios, menores o mayores
discapacitados, estén a su cuidado; que vivan con él, dependan económicamente de él, y
que realmente sea una persona que les brinda el cuidado y el amor que los niños requie-
ran para un adecuado desarrollo y crecimiento; que sus obligaciones de apoyo, cuidado
y manutención sean efectivamente asumidas y cumplidas, pues se descarta todo tipo
de procesos judiciales y demandas que se sigan contra los trabajadores por inasistencia
de tales compromisos. (ii) Que no tenga alternativa económica, es decir, que se trate de
una persona que tiene el cuidado y la manutención exclusiva de los niños y que en el
evento de vivir con su esposa o compañera, esta se encuentre incapacitada física, mental
o moralmente, sea de la tercera edad o su presencia resulte totalmente indispensable en
la atención de hijos menores enfermos, discapacitados o que médicamente requieran la
presencia de la madre. (iii) Lo anterior, sin perjuicio de la obligación que le asiste de acre-
ditar los mismos requisitos formales que la Ley 82 de 1993 le impone a la madre cabeza
de familia para demostrar tal condición. En efecto, de conformidad con el parágrafo del
artículo 2º de la Ley 82 de 1993 esta condición (la de mujer cabeza de familia y en su caso,
la del hombre cabeza de familia) y la cesación de la misma, desde el momento en que
ocurra el respectivo evento, deberá ser declarada por la mujer cabeza de familia de bajos
ingresos ante notario, expresando las circunstancias básicas de su caso y sin que por este
concepto, se causen emolumentos notariales a su cargo256. En aplicación de tal doctrina,
cabe concluir que por la necesidad de hacer realidad el imperativo constitucional conte-
nido en el artículo 44 Superior de proteger integralmente a los menores de edad el retén
social puede resultar aplicable a los padres cabeza de familia, que demuestren hallarse en
algunas de las hipótesis mencionadas257.
Algunas acciones a desarrollar desde los municipios

Conformar los consejos municipales de protección familiar para adelantar estu-
dios y actividades de prevención, educación, asistencia y tratamiento de los problemas
de violencia intrafamiliar dentro de su jurisdicción;
diseñar acciones de protección; asegurarse de que en todos los municipios exis-
ta un juez encargado de atender las denuncias sobre violencia intrafamiliar; gestionar
256 La Corte ha considerado jurisprudencialmente que el concepto de miembro cabeza de familia podría ser
igualmente aplicado al padre que se encuentre en similares circunstancias a la mujer, con base en el interés
superior consagrado en el artículo 44 de la Carta Política respecto de los derechos fundamentales de los
niños. La Corte en Sentencia SU-389 de 2005 unificó su jurisprudencia acerca de los requisitos y beneficios
aplicables a los padres cabeza de familia. En dicha providencia, la Corte manifestó que será tenido como
padre cabeza de familia, no solo el que provea los recursos económicos para asegurar unas condiciones
mínimas de subsistencia de sus hijos, sino aquel que demuestre ante las autoridades competentes…
257 Sentencia SU-389/05 ya citada.
[ 480 ]
asistencia a víctimas del maltrato; adelantar acciones de protección a la mujer cabeza

de familia; fortalecer los hogares comunitarios; consolidar la familia como unidad fun-
damental de la sociedad mediante acciones culturales, económicas, sociales y políticas;
fortalecer los hogares comunitarios e infantiles; tomar medidas de protección del me-
nor en situación de abandono o de peligro; tomar las medidas de protección necesarias
ante casos de violencia familiar y, además, buscar los mecanismos de reconciliación y
recomposición de la unidad familiar basadas en el respeto y la tolerancia.
4.2. Derechos de la mujer

Artículo 43 C. P.:
"La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser
sometida a ninguna clase de discriminación. Durante el embarazo y después del parto go-
zará de especial asistencia y protección del Estado, y recibirá de este subsidio alimentario
si entonces estuviere desempleada o desamparada. El Estado apoyará de manera especial
a la mujer cabeza de familia. (Ver la Ley 581 de 2000)".
Ha dicho la Corte Constitucional, que:

“No se pueden confundir dos derechos claramente distintos, ambos protegidos por el
principio de igualdad. El primer derecho consiste en que los hombres y las mujeres sean
tratados por igual, es decir, se consagra la específica prohibición de discriminación por
razones de sexo. El segundo derecho consiste en que las mujeres, habida cuenta de una
histórica e innegable tradición de discriminación sexual que el constituyente no sólo qui-
so abolir sino remediar, sean titulares de medidas legislativas específicas en favor de ellas,
no de los hombres. Son las ya relacionadas acciones afirmativas, dirigidas a eliminar si-
tuaciones de discriminación existentes. En este orden de ideas, y es este el punto cardinal
del tópico que se viene tratando, el derecho a la igualdad de trato no exige, por sí solo,
extender a un hombre un beneficio creado por el legislador para desarrollar el derecho
constitucional –específicamente consagrado en el artículo 43– en favor de las mujeres
a recibir medidas de apoyo o protección especial como un tipo de acción afirmativa.
Ello implicaría desconocer el propósito perseguido por el constituyente de 1991 que re-
conoció una discriminación existente, y favoreció en la norma citada (art. 43 C. P.) a un
grupo vulnerable históricamente. Como se dijo, las llamadas acciones afirmativas fueron
expresamente permitidas en la Carta para que el legislador pudiera, sin violar la igualdad,
adoptar medidas en favor de ciertas personas o grupos, sin tener que extender el benefi-
cio resultante a otras personas o grupos que, por ello, se consideraran discriminadas. Ello
ha sido suficiente para que la Corte considere que constitucionalmente no es admisible
que un hombre cabeza de familia solicite que se le extienda una medida adoptada por el
legislador en apoyo a la mujer cabeza de familia, con base en una supuesta vulneración al
[ 481 ]
principio de igualdad, cuando precisamente el artículo 43 de la Carta Política, tiene por

finalidad servir de sustento constitucional al legislador y al Estado en general para que
adopte medidas a favor de ese grupo sin tener que extenderlo a otros, en especial a su
referente inmediato, el de los hombres, en las mismas circunstancias”258.

Protección especial a la mujer campesina; adelantar el proceso de planeación
municipal con perspectiva de género; gestionar el presupuesto participativo con pers-
pectiva de género; adelantar programas de salud para mujeres gestantes y lactantes;
gestionar programas de salud sexual y reproductiva; promover la participación de la
mujer en los poderes públicos; adelantar acciones de prevención, sanción y erradica-
ción de la violencia contra la mujer; desarrollar programas especiales de capacitación y
liderazgo de la mujer cabeza de familia, y darle participación en los espacios de gestión
ciudadana; apoyar a las mujeres empresarias, dándoles prioridad en cuanto a financia-
miento, capacitación, comercialización y asistencia técnica; promocionar la salud se-
xual y reproductiva; buscar la cobertura en salud a las mujeres gestantes y lactantes259;
buscar alternativas productivas y de generación de ingresos a las mujeres por medio de
las empresas asociativas, las cooperativas y los convenios con instituciones públicas y
privadas.
4.3. Derechos de los niños y las niñas

Artículo 44 C. P.:
"Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la segu-
ridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y
no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la
258 Sentencia SU-389/05, Magistrado Ponente, Dr. Jaime Araújo Rentería.

259 En la Sentencia T-1223 de 2008 la Corte, luego de estudiar las normas a las que se hizo refe-
rencia anteriormente, concretó los requisitos de orden legal para acceder al reconocimiento y
pago de la licencia de maternidad, así: Antes del parto debe: (i) haber cotizado durante todo
el período de gestación; (ii) haber efectuado de manera oportuna y completa el pago de las
cotizaciones de al menos 4 de los 6 meses anteriores a la fecha de causación del derecho –el
empleador o ella misma en el caso de las trabajadoras independientes–, y haberlo hecho de
manera completa durante el año anterior a la causación del derecho; (iii) no tener deudas pen-
dientes con EPS o IPS; (iv) haber suministrado información veraz dentro de los documentos
de afiliación y de autoliquidación de aportes al sistema, y, (v) haber cumplido con las reglas
de períodos mínimos para movilidad. Con posterioridad al parto debe: (i) permanecer en el
sistema durante el período que dure la licencia, y (ii) realizar los respectivos aportes teniendo
como IBC el valor de la licencia.
[ 482 ]
libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia
física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos
riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las
leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad
y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo
armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir
de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores. Los derechos
de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás".
Artículo 50 C. P.:
"Todo niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección o de
seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las instituciones de
salud que reciban aportes del Estado. La ley reglamentará la materia".
El personero al proteger este derecho debe tener en cuenta que la Corte Cons-
titucional ha señalado en esta materia: i) El retén social es una medida de protección
establecida a favor de las madres cabeza de familia, por guardar una estrecha relación
con la protección de los derechos fundamentales de los menores de edad. Igualmente,
se creó la medida de protección para las personas disminuidas física y mentalmente y
para aquellos servidores públicos que estuviesen próximos a pensionarse, que gozarían
del beneficio, estos últimos, de la estabilidad laboral hasta que se dé el reconocimiento
de la pensión o vejez, en los términos del artículo 12 de la Ley 790 de 2002. ii) El retén
social previsto en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, comporta una estabilidad laboral
reforzada que da el derecho a la mujer cabeza de familia de no ser desvinculada con
ocasión del proceso de renovación de la administración pública. iii) Se ha demostrado
que en estos eventos existe perjuicio irremediable, pues con la aplicación del Decreto
190 de 2003, que establece el 31 de enero de 2004 como límite temporal para la apli-
cación de la protección especial a que alude el artículo 12 de la Ley 790 de 2003, las
madres cabeza de familia como beneficiarias del retén social pierden el empleo del
que derivan su único sustento, con lo que queda desprotegido su núcleo familiar y en
particular se ven afectados los derechos fundamentales de sus hijos menores. iv) Según
la jurisprudencia que se ha citado, no pueden coexistir el pago de una indemnización
y además la posibilidad de reintegro, por ello, las sentencias mencionadas optaron en
unos casos por conceder plenamente la protección solicitada hasta la terminación defi-
nitiva del último acto de liquidación de la empresa, cuando se demostró que no tenían
aún la indemnización correspondiente (T-792 de 2004); en otros casos fueron denega-
das en punto a la petición de reintegro ante la comprobación de que existía el pago de
una indemnización, y ello desvirtuaba la existencia de un perjuicio irremediable (T-876
[ 483 ]
de 2004) y en otros eventos se permitió el reintegro con la consecuente posibilidad de

que el beneficiado devolviera a la entidad lo recibido por concepto de indemnización
en caso de que quedasen saldos a favor de la empresa (T-925 de 2004 y T-964 de 2004).
Estas subreglas, en virtud de todo lo expuesto, son igualmente extensivas a la situación
de los padres cabeza de familia que hayan sido desvinculados de sus cargos, descono-
ciendo que son beneficiarios del retén social previsto en el artículo 12 de la Ley 790 de
2002, siempre y cuando se advierta que su situación se adecua efectivamente al supues-
to de hecho de la citada disposición legal y a los criterios enunciados en este fallo”260.
Es importante que el Personero tenga en cuenta lo dispuesto por el señor Procu-
rador General de la Nación, en su Directiva Nº 3 de 2012, donde de manera particular
les solicita:
a. Vigilar y hacer seguimiento a los lineamientos técnicos del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF) para garantizar y restablecer los derechos de las ni-
ñas, los niños, las y los adolescentes en sus espacios vitales, prioritariamente en
zonas con presencia (ocasional, frecuente o transitoria) de actores ilegales que los
reclutan y los utilizan.
b. Verificar que en los Consejos de Política Social, en los Comités y Subcomités de
Infancia haga parte de la agenda la problemática de reclutamiento ilegal y la uti-
lización de los niños, las niñas, los y las adolescentes por parte de grupos arma-
dos ilegales y los grupos delictivos organizados, así como que las decisiones de
política pública adoptadas se sustenten en el diagnóstico de esta situación, de
conformidad con lo establecido en el artículo 204 de la Ley 1098 de 2006 (Código
de la Infancia y la Adolescencia).
c. Alertar a las autoridades territoriales respecto del riesgo que estas reportan por
la configuración de zonas con presencia ocasional, frecuente o transitoria de gru-
pos armados ilegales y de los grupos delictivos organizados que utilizan y/o reclu-
tan ilegalmente a las niñas, los niños, las y los adolescentes.
d. Hacer seguimiento especial al cumplimiento de las rutas institucionales de preven-
ción del reclutamiento y la utilización de las niñas, los niños, las y los adolescentes.
e. Adelantar un seguimiento especial sobre el cumplimiento de la Sentencia T-025
de la Corte Constitucional, así como de los pronunciamientos emitidos por esta
misma Corporación para asegurar que el Gobierno Nacional emprenda acciones
dirigidas a la superación del estado de cosas inconstitucional declarado respecto
de la población desplazada en el país, tales como: (i) el Auto 251 de 2008, el cual
define los parámetros generales que deben seguir las instituciones del Estado
para efectos de ejecutar un programa diferencial de atención a grupos pobla-
260 Ibid.
[ 484 ]
cionales como las niñas, los niños, las y los adolescentes; (ii) el Auto 092 de 2008
sobre las mujeres víctimas de desplazamiento forzado, y (iii) el Auto 219 de 2011
mediante el cual se establecen responsabilidades específicas para la Procuraduría
General de la Nación, en especial, sobre la vigilancia de las condiciones de retor-
no, el derecho a la salud y la superación de la afectación de los derechos de la
población desplazada del país dentro del ámbito de sus competencias. Lo ante-
rior, como quiera que tanto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) como la Corte Constitucional han encontrado que la violencia sexual se
ha presentado de forma sistemática y generalizada dentro del conflicto armado,
como un arma de guerra; y, la caracterización de los delitos contra la libertad y la
integridad sexual se manifiestan de múltiples formas, como: (i) la violación; (ii) la
planificación forzada; (iii) el abuso sexual; (iv) la esclavización sexual por parte de
los jefes o comandantes de los grupos armados al margen de la ley; (v) el embara-
zo forzado; (vi) el aborto forzado y vii) el contagio de infecciones de transmisión
sexual (Auto 092 de 2008).
f. Adelantar una especial Vigilancia Superior en torno al cumplimiento de las obliga-
ciones contraídas por las entidades y las autoridades en el CONPES 3673 de 2010.
g. Remitir los documentos y la información pertinente sobre las temáticas de que
trata esta Directiva a la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de
Derechos Humanos y Asuntos Étnicos y/o la Procuraduría Delegada para Asun-
tos Ambientales y Agrarios y/o la Procuraduría Delegada para el Ministerio Pú-
blico en Asuntos Penales y/o la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
y/o la Sala Disciplinaria y/o la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal
y/o la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública
y/o Procuradores Delegados para la Sala Disciplinaria y demás dependencias de
la Procuraduría General de la Nación para el ejercicio propio de sus funciones
constitucionales y legales cuando a ello hubiere lugar.

Desarrollar los programas nacionales y programas de apoyo que brindan las diferentes
instituciones; adelantar acciones especiales para atender a los menores de 6 años (salud
materna, registro civil, vacunación, nutrición); gestionar acciones para proteger los niños
y las niñas en situación de vulnerabilidad; crear o fortalecer las comisarías de familia261;
261 Son órganos de creación legal en el ámbito nacional, con desarrollo local y con carácter permanente;
pertenecen a la Rama Ejecutiva del Poder Público; son autoridades de policía especializadas en materia
de familia; adoptan medidas siguiendo los procedimientos legales de acuerdo con el Código de Familia.
Su colaboración es la de protección policiva de los menores, en casos de maltrato y explotación. Reciben
[ 485 ]
promover la creación de unidades especiales para la denuncia y atención de casos de abu-

so y explotación sexual de niñas y niños en coordinación con las entidades competentes
como Fiscalía, Policía, Comisarías de Familia (ICBF) y Medicina Legal; mantener y ampliar
la cobertura de las acciones de salud, especialmente las inmunizaciones y los cuidados pe-
rinatales, como estrategia para prevenir limitaciones especiales en niños y niñas, realizar
adecuaciones de escuelas y espacios públicos frecuentados por niños y niñas (parques,
estadios, oficinas públicas, etc.) para que sean propicios para niños, niñas y adolescentes
con limitaciones especiales; promover y ofertar servicios de cuidado, recreación y depor-
te en jornadas complementarias a la escuela y en tiempo de vacaciones para evitar la
vinculación de niñas y niños al trabajo callejero; crear el comité para la erradicación del
trabajo infantil y protección del joven trabajador; apoyar el desarrollo de programas y
políticas de prevención de la delincuencia a nivel escolar y comunitario, en colaboración
con el ICBF; facilitar en forma especial la atención psicoafectiva de niños, niñas y jóvenes
afectados por el conflicto armado, pensando no solo en que superen el pasado, sino en
que se conviertan en constructores de un futuro mejor; fortalecer los comités locales para
la atención a la población desplazada y buscar aunar esfuerzos con la red de solidaridad
social, las organizaciones no gubernamentales y las entidades de cooperación internacio-
nal; coordinar con el observatorio de minas de la Vicepresidencia de la República y con
otras entidades que apoyan esta tarea, acciones educativas y de prevención de accidentes
causados tanto por las minas antipersonal como por otros remanentes de guerra no ex-
plotados; promover jornadas de movilización social para posicionar el secuestro de niñas,
niños y adolescentes como un comportamiento absolutamente intolerable. Así mismo,
debe difundirse ampliamente entre la población las normas del DIH.
También se pueden adelantar acciones ejemplarizantes ante la violación de los

derechos de un menor, prevención del vínculo de los niños al conflicto armado, tales
como sensibilización de toda la comunidad sobre las implicaciones del vínculo de los
niños al conflicto armado (en este sentido, se puede contar con la ayuda de los jueces
municipales, los profesores y los médicos, así como con las iglesias locales y los medios
de comunicación), denunciar públicamente y con manifestaciones de resistencia civil,
las intimidaciones y los reclutamientos forzados de los grupos armados al margen de la
quejas e informes sobre aspectos relacionados con conflictos familiares internos o interfamiliares; además,
atienden casos de violencia familiar. Todo esto les permite, aplicar sanciones policivas de acuerdo con las
facultades que le fueron otorgadas; así mismo, como el de dar apoyo al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar y a otras autoridades. Reciben denuncias sobre delitos; aplican las sanciones policivas de acuerdo
al Código de Familia, efectúan peticiones, pruebas y demás actuaciones que solicite el Instituto Colombia-
no de Bienestar Familiar; practican allanamientos en situaciones de peligro en que pueda encontrarse un
menor. La Policía Nacional presta su colaboración en forma permanente al comisario respectivo.
[ 486 ]
ley, así como la utilización de los niños en actividades vinculadas al conflicto armado;
adelantar acciones que le brinden opciones a los niños y adolescentes, tanto para su
realización personal, como para el adecuado uso del tiempo libre.
4.4. Derechos de la juventud

Artículo 45 C. P.:
"El adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral. El Estado y la socie-
dad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y priva-
dos que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud".
En Colombia, según lo establece el artículo 3º de la Ley 375 de 1997, por la cual se

crea la ley de la juventud y se dictan otras disposiciones, se entiende por joven la persona
entre 14 y 26 años de edad, rango de edad a partir del cual el joven tiene el derecho de
acceder a los programas de vivienda, empleo, reforma agraria y créditos262. Sin embargo
es pertinente señalar que en todo caso, es menor de edad quien no haya cumplido los
dieciocho (18) años.
El personero debe saber que, junto con la Policía Nacional, debe poner en marcha
mecanismos para establecer la detección oportuna, el apoyo y la orientación en casos
de malnutrición, maltrato, abandono, abuso sexual, violencia intrafamiliar y explota-
ción económica y laboral, las formas contemporáneas de servidumbre y esclavitud, in-
cluidas las peores formas de trabajo infantil, así como detener y reportar a las autorida-
des competentes, las situaciones de abuso, maltrato o peores formas de trabajo infantil
detectadas en niños, niñas y adolescentes. El personero también debe tener en cuenta
la jurisprudencia de la Corte Constitucional en esta materia, algunas de las cuales son:
•• Derecho a la salud y vida. Cuando la atención que requiere una menor es urgente
no se requiere periodos mínimos de cotización. Quimioterapia. T-582/00 del 16
de mayo de 2000.
•• Servicios médicos asistenciales para los docentes y sus beneficiarios. Derecho a
la salud de los hijos de los docentes mayores de 12 años. Edad cronológica de los
menores. T-415/98 del 12 de agosto de 1998.
262 La Ley 535 de 1999 aprobó el Acta de Fundación de la Organización Iberoamericana de la

Juventud (OIJ), firmada en Buenos Aires el primero (1º.) de agosto de mil novecientos noven-
ta y seis (1996), organismo internacional dedicado al diálogo, concertación y cooperación en
materia de juventud, dentro del ámbito iberoamericano definido por la Conferencia Iberoame-
ricana de Jefes de Estado y de Gobierno. La anterior acta fue promulgada mediante el Decreto
2822 de 2001 y declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1042
del 10 de agosto de 2000.
[ 487 ]
•• Derecho a la igualdad y educación de menor de edad. Ingreso al sistema educa-

tivo por fuera de rangos de edad establecidos. Llamado a prevención. T-298/03.
•• Solicitud reintegro. Imposición de sanciones en proceso disciplinario. Cancela-
ción matrícula. Manual de convivencia. Aplicación de las normas. T-022/03
•• Debido proceso. Acceso a la admón. de justicia. Sustitución pensional a menor.
No integración del contradictorio. T-117/98.
•• Libre desarrollo de la personalidad. Cirugía a menor para tratamiento de ambi-
güedad (remodelación) genitales con permiso de sus padres. T. 692/99.
•• Derecho a la libertad de cultos. Libertad de enseñanza. Participación voluntaria
de menores evangélicos en cultos católicos. T-662/99.

Constitución del Comité Municipal de la juventud; prevención del reclutamiento juvenil
para grupos armados; prevención de la violencia juvenil; gestionar proyectos productivos
juveniles; promover el vínculo de la juventud al desarrollo comunitario; facilitar el acceso
a la educación, el deporte y la cultura.
4.5. Protección a la tercera edad

Artículo 46 C. P.:
"El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las
personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimen-
tario en caso de indigencia".
La Ley 319 del 20 de septiembre de 1996, por medio de la cual se aprueba el

protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de derechos económicos, sociales y culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito
en San Salvador el 17 de noviembre de 1988, establece en el inciso 1º del artículo 17
que: “Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad”. En el
año 2008 fue expedida la Ley 1258 de 2008, por la cual se dictan normas tendientes a
procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores,
cuya finalidad es lograr que los mismos sean partícipes en el desarrollo de la sociedad,
teniendo en cuenta sus experiencias de vida, mediante la promoción, el respeto, el
restablecimiento, la asistencia y el ejercicio de sus derechos.
Algunas de las jurisprudencias de la Corte Constitucional, en materia de derechos

del adulto mayor, a las que debe prestarle especial atención el personero para interpo-
ner los recursos y acciones para los que está facultado, son:
[ 488 ]
•• Realización de cirugías por EPS, suministro de medicamentos y atención integral.

T-1039/07.
•• Afectación mínimo vital por descuento en las mesadas pensionales. T-827/04.
•• Adulto mayor quien padece enfermedad de alto costo a quien entidad niega tras-
lado hasta tanto no cumpla con periodo. T-1010/06.
•• Procedencia de tutela para la inclusión en programas de previsión social de ca-
rácter nacional o departamental. T-900/07.
•• Procedencia de tutela para reconocimiento y pago de pensiones. T-167/04.
•• Protección constitucional especial T-463/03.

Promoción de facilidades para el acceso a pensiones; estímulo a los planes y programas
que adelantan las cajas de compensación familiar; estímulo a la actuación de organismos
no gubernamentales, protección por parte del personero de los derechos de la tercera
edad y prevención del maltrato, apoyo a los ancianatos, vínculo del conocimiento, las
experiencias y los saberes de la tercera edad al desarrollo del municipio y a la promoción
de la cultura de la paz y de los derechos humanos.
4.6. Derecho al trabajo

Artículo 53 C. P.:
"El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por
lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: igualdad de oportunidades
para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y
calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos in-
ciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplica-
ción e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguri-
dad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial
a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. El Estado garantiza el derecho
al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios interna-
cionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley,
los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la
dignidad humana ni los derechos de los trabajadores."
Artículo 54 C. P.:
"Es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profe-
sional y técnica a quienes lo requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de
[ 489 ]
las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo

acorde con sus condiciones de salud".
Artículo 55 C.P.:
"Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales,
con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los
demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo".
Artículo 56 C. P.:
"Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por
el legislador. La ley reglamentará este derecho. Una comisión permanente integrada por
el Gobierno, por representantes de los empleadores y de los trabajadores, fomentará las
buenas relaciones laborales, contribuirá a la solución de los conflictos colectivos de tra-
bajo y concertará las políticas salariales y laborales. La ley reglamentará su composición y
funcionamiento (Ver la Ley 278 de 1996)".
Artículo 57 C. P.:
"La ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen
en la gestión de las empresas".
El personero debe tener en cuenta que la Corte Constitucional con relación a

estos derechos ha señalado que:
“la acción de tutela es improcedente para cuestionar las interpretaciones que los jueces
hagan del ordenamiento jurídico, a menos que estas sean irracionales o resulten con-
traevidentes. Con todo, en materia laboral, por expreso mandato del artículo 53 de la
Carta Política, en caso de duda en la interpretación y aplicación de las fuentes formales
del derecho, el intérprete debe escoger la que redunde en una situación más favorable al
trabajador. Esta garantía de los trabajadores, obligatoria para los jueces, se impone como
un límite de la autonomía judicial en la interpretación y aplicación del ordenamiento
jurídico. El desconocimiento de esta garantía constitucional mínima de los trabajadores
por parte de los jueces implica un desbordamiento de su facultad constitucional para in-
terpretar el ordenamiento, vulnera los derechos al trabajo, al debido proceso y de acceso
a la administración de justicia, y constituye una vía de hecho judicial”.
Por tal razón, cuando el personero avizore situaciones relacionadas con lo señalado por la
Corte, debe proceder a interponer la acción de tutela.

Diseñar y poner en marcha un plan municipal de empleo, gestionar programas como el de
“nuevos servicios, nuevos empleos”; adelantar acciones de protección de los derechos de
[ 490 ]
los trabajadores; educación y promoción en derechos de los trabajadores; seguridad in-

dustrial; salud para los trabadores; garantizar el derecho de huelga y de protesta; estimular
el desarrollo económico y empresarial del municipio que genere ingresos y trabajo a los
pobladores; organizar ferias comerciales e intercambios con otros municipios y regiones.
4.7. Derecho a la seguridad social

Artículo 48 C. P.:
"La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo
la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Se garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. El Estado, con la participación de
posparticulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que com-
prenderá la prestación de servicios en la forma que determine la ley. La seguridad social
podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se
podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante".
De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación263, la acción

de tutela no procede, en principio, para ordenar el reconocimiento de prestaciones de-
rivadas del derecho a la seguridad social, como las mesadas pensionales. La razón para
ello es el carácter subsidiario que posee el mecanismo judicial previsto en el artículo 86
de la Constitución264 pues el legislador ha establecido un escenario judicial concreto
para los eventuales conflictos que surjan a propósito de la exigencia de este derecho,
cual es la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social según
el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social265.
Al respecto ha dicho la Corte Constitucional:

La realización del servicio público de la seguridad social (art. 48) tiene como sustento un
sistema normativo integrado no solamente por los artículos de la constitución sino tam-
263 Sentencias T-174/08, T-762/08, T-286/08, T-239/08, T-052/08, T-607/07, T-691/07, T-652/07, T-307/07,
T-376/07, T-284/07, T-529/07, T-149/07, T-935/06, T-229/06, entre otras.
264 “Esta acción [la de tutela] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judi-
cial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
265 La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades, laboral y de seguridad social conoce de (…) 4. Las contro-
versias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o
usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza
de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. Articulo 2º, Ley 712.
[ 491 ]
bién por el conjunto de reglas en cuanto no sean contrarias a la Carta. Todas esas normas
contribuyen a la realización del derecho prestacional como status activo del Estado266. Es
decir, el derecho abstracto se concreta con reglas y con procedimientos prácticos que lo
tornan efectivo. Lo anterior significa que si se parte de la base de que la seguridad social
se ubica dentro de los principios constitucionales de la igualdad material y el Estado social
de derecho se entiende que las reglas expresadas en leyes, decretos, resoluciones y acuer-
dos no están para restringir el derecho (salvo que limitaciones legales no afecten el núcleo
esencial del derecho), sino para el desarrollo normativo orientado hacia la optimización
del mismo, a fin de que esos derechos constitucionales sean eficientes en gran medida.[...]
Es por ello que el personero debe tener en cuenta que, según la jurisprudencia, el derecho
a la salud es tutelable en su condición de derecho derivado de la vida267. No es un derecho
fundamental autónomo. Frente a ese derecho, surge, en principio, el correlativo deber del
Estado de “organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habi-
tantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficacia, universalidad
y solidaridad” (art. 49 C. P.). Estos tres principios también están reseñados en el artículo
48 de la Constitución que establece el mecanismo instrumental para que el derecho a la
salud sea una realidad, ese instrumento es la seguridad social como un servicio público de
carácter obligatorio e irrenunciable para todos los habitantes de Colombia268.

Implementar acciones de protección integral contra riesgos que menoscaben la salud,
protección de los usuarios de las IPS y EPS, implementación y actualización del Sisbén.
El personero debe estar pendiente de la manera como los empleadores cumplen con los
derechos de los trabajadores y promover las acciones pertinentes ante el juzgado del tra-
bajo, también debe sensibilizar a los empleadores para que cumplan con sus responsabi-
lidades, establecer con la comunidad programas que conlleven a sensibilizar, concientizar
y crear una cultura de prevención y sanas costumbres del uso de la higiene, la nutrición, la
266 La regulación legal del acceso a la seguridad social por parte del Estado debe obedecer a los principios de
eficiencia, universalidad, solidaridad, en los términos establecidos en la ley. La universalidad implica que la
cobertura deba extenderse paulatinamente a una población cada vez mayor, y que, dentro de este proceso
de extensión de la cobertura no pueden aceptarse como constitucionalmente válidas las discriminaciones
hacia sectores determinados de la población. Así, por ejemplo, constituye una clara vulneración del dere-
cho a la igualdad, la negativa de una entidad de afiliar a una persona en razón de su orientación sexual. Sin
embargo, no por ello la orientación sexual debe constituirse necesariamente en un criterio de valoración
para determinar hacia dónde debe ampliarse la cobertura del servicio de seguridad social en salud. Sen-
tencia SU-623/01.
267 Ver sentencia Nº T-271/95, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
268 Los tres principios son más bien características del sistema.
[ 492 ]
alimentación sana, propender por el respeto del tiempo tanto de las personas que acuden
al sistema de seguridad social como el de sus funcionarios, siendo diligentes y eficientes,
velar por crear, conservar un banco tanto de medicamentos de emergencia, como de
antídotos y a su vez de sangre que permita la rápida utilización de tal servicio.
4.8. Derecho a la salud básica

Artículo 49 C. P.:
"La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del
Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protec-
ción y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la
prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas
para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y
control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y
los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señala-
dos en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de
atención y con participación de la comunidad. La ley señalará los términos en los cuales la
atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. Toda persona tiene
el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad".
El personero debe tener en cuenta que la Corte Constitucional ha señalado que:

“las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo,
toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto
nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía admi-
nistran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el
presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias
distintas a la atención al afiliado. Al tratarse de una relación contractual, la EPS solo tiene
obligación de lo especificado, el Estado le delegó dentro de reglas puntuales, luego, si se
va más allá de lo reglado, es justo que el medicamento dado para salvar la vida sea sufra-
gado, mediante repetición, por el Estado. Además, tratándose del sida, el artículo 165 de
la ley 100 de 1993, la incluye dentro del plan de atención básico. Pero ¿de dónde saldrá el
dinero? Ya se dijo que hay un Fondo de Solidaridad y garantía, inspirado previamente en
el principio constitucional el de la solidaridad, luego a él habrá que acudir. Pero como ese
Fondo tiene varias subcuentas, lo más prudente es que sea la subcuenta de ‘promoción de
la salud’ (art. 222 de la ley 100 de 1993). Además, la repetición se debe tramitar con base
en el principio de celeridad, ya que la información debe estar computarizada, luego, si hay
cruce de cuentas, este no constituye razón para la demora, sino que, por el contrario, la
acreencia debe cancelarse lo más rápido.
[ 493 ]
Los derechos fundamentales no pueden ser desprotegidos por una discusión sobre lega-
lidad de un Acto Administrativo. Los principios constitucionales consagrados en la Car-
ta de 1991 buscan garantizar la atención de salud, así como el acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud. [...] Los medicamentos incluidos en el
listado oficial deben entregarse por la EPS; y si está de por medio la vida del paciente no
importa que no estén en listado, luego se inaplica el literal g) del artículo 15 del decreto
1938 de 1994269. [...]
Es que no se puede atentar contra la vida del paciente, con la disculpa de que se trataría
de una obligación estatal por la omisión del gobierno al no hacer figurar en el listado el
medicamento requerido. Obligar al paciente a iniciar un trámite administrativo contra
entidades estatales para que se le dé la droga recetada es poner en peligro la vida del
enfermo. Ni se puede ordenarle directamente al Estado la entrega de un medicamento
cuando el paciente está afiliado a su respectiva EPS, que, se repite, estando de por medio
la vida, tiene el deber de entregar lo recetado. Esa celeridad para la prestación obedece, en
el caso del sida, a que este aparece dentro del plan de atención básica de salud.
En la T-125/97 reiterándose jurisprudencia, se consideró que la negativa a entregar medi-
camentos no incluidos en el listado oficial puede vulnerar los derechos a la vida y, es deber
de las EPS atender la salud y conservar la vida del paciente, de lo contrario, desconocen
sus deberes.
Así mismo, el Personero debe saber que la Corte Constitucional ha señalado que
“El derecho social a la salud y a la seguridad social, lo mismo que los demás derechos
sociales, económicos y culturales, se traducen en prestaciones a cargo del Estado, que
asume como función suya el encargo de procurar las condiciones materiales sin las cuales
el disfrute real tanto de la vida como de la libertad resultan utópicos o su consagración
puramente retórica. No obstante la afinidad sustancial y teleológica que estos derechos
mantienen con la vida y la libertad –como que a través suyo la Constitución apoya, com-
plementa y prosigue su función de salvaguardar en el máximo grado tales valores supe-
riores–, las exigencias que de ellos surgen no pueden cumplirse al margen del proceso
democrático y económico270”. [...] El derecho a la salud y el derecho a la seguridad social
son derechos prestacionales propiamente dichos que para su efectividad requieren nor-
mas presupuestales, procedimiento y organización, que viabilizan y optimizan la eficacia
del servicio público y que sirven además para mantener el equilibrio del sistema. Son
269 El artículo 15 del decreto 1938 de 1994 contiene las exclusiones y limitaciones al P.O.S. y dentro del ellas,
en el literal y aparece: “Medicamentos o sustancias que no se encuentren expresamente autorizados en el
Manual de Medicamentos y Terapéutica”.
270 SU- 111/97, Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[ 494 ]
protegidos, se repite, como derechos fundamentales si está de por medio la vida de quien
solicita la tutela. [...].
Algunas acciones para desarrollar desde los municipios:

El personero debe estar vigilante del adecuado cumplimiento de la función de promo-
ción de la salud en el marco de las competencias legales propias de los municipios, de la
vigilancia de la calidad, cobertura y costos de la salud pública, de los programas vincula-
dos al ‘municipio saludable’ buscando el apoyo de la Organización Mundial de la Salud,
de la implementación de programas de nutrición y acceso a alimentos271, adelantando
acciones que permitan la soberanía alimentaria territorial. El municipio también puede
montar un banco de medicamentos, prevención de ETIS y VIH-sida, gestionar planes de
vacunación, prevenir el consumo de sustancias sicoactivas, control y vigilancia en la sa-
lud pública, buscar la continuidad y el aumento de cobertura en el régimen subsidiado
en salud para los sectores sociales más vulnerables, promoción del sistema general de
seguridad social en salud pública, fortalecer institucionalmente las entidades de salud
pública garantizando su eficacia y la calidad de los servicios que prestan a los usuarios;
formular estrategias para el monitoreo epidemiológico y el seguimiento del estado de
salud de la población del municipio, desarrollar las acciones del Plan de Atención Básica
(PAB), así como acciones de promoción, prevención y gestión en salud desde una pers-
pectiva de ‘municipio saludable’, prevención de enfermedades mediante el plan ampliado
de inmunizaciones, promoción de programas que propendan a la adquisición de hábitos
saludables, una adecuada nutrición, especialmente en los niños y niñas y poblaciones vul-
nerables, prevención del consumo de sustancias psicoactivas y el manejo responsable de
la sexualidad (en estos campos se recomienda vincular al sector educativo y a las juntas
de acción comunal). Protección y atención integral a los grupos vulnerables (niños, niñas,
madres gestantes y lactantes, adultos mayores y poblaciones desplazadas), prevención de
la violencia y fomento al buen trato intrafamiliar, control sanitario en el municipio (cali-
dad del agua, calidad de los alimentos y el adecuado manejo de los desechos biológicos,
entre otros).
4.9. Derecho a la vivienda

Artículo 51 C. P.:
“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución
de estos programas de vivienda”.
271 http://www.bienestarbogota.gov.co
[ 495 ]
El derecho a la vivienda digna consagrado en este artículo, ha dicho la Corte Constitucio-

nal, al igual que otros derechos de contenido social, económico o cultural, no otorga a la
persona un derecho subjetivo para exigir del Estado en una forma directa e inmediata su
plena satisfacción.
Frente a la salvaguarda de este derecho, el personero debe saber que la Corte

Constitucional ha señalado que “el derecho a la vivienda digna adquiere rango funda-
mental cuando opera el factor de conexidad con otro derecho fundamental, o cuando
puede evidenciarse una afectación del mínimo vital, especialmente en personas que
se encuentran en una situación de debilidad manifiesta, ya que, como lo ha reiterado
esta Corporación, el derecho a la vivienda adquiere importancia en la realización de
la dignidad del ser humano”272. Así, la prosperidad de una tutela para la protección de
este derecho dependerá de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto en
las que el juez constitucional determine si la necesidad de vivienda conlleva elementos
que involucran la dignidad o la vida de quien acude a esta instancia judicial. El derecho
a la vivienda puede ser protegido por el juez de tutela, cuando dadas las circunstancias
particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o puede ser
injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o el de su familia,
o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de conexidad con otro de-
recho fundamental. Las anteriores circunstancias pueden ser consideradas por el juez
de tutela, para otorgar una protección bien definitivamente o de manera transitoria,
aun tratándose de relaciones contractuales entre particulares, cuando por la acción o
la omisión de quien abusando de su posición dominante y vulnerando el principio de
confianza legítima, coloca a quien se encuentra en estado de debilidad manifiesta en
condiciones de poder la propiedad de la vivienda en la que habita273.
Hay que tener presente que la Ley 1537 establece que serán beneficiarios de la
vivienda gratuita, a título de subsidio en especie, quienes cumplan con los criterios de
272 La Corte Constitucional mediante la sentencia T-251/95 señaló que “Los derechos constitucionales de
desarrollo progresivo, como es el caso del derecho a la vivienda, solo producen efectos una vez se cumplan
ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacen posibles, por lo que en principio dichos derechos no
son susceptibles de protección inmediata por vía de acción de tutela. Así entonces, el derecho a la vivien-
da digna es más un derecho objetivo de carácter asistencial que debe ser desarrollado por el legislador y
promovido por la Administración, de conformidad con la ley, para ser prestado directamente por ésta,
o a través de entes asociativos creados para tal fin, previa regulación legal. Los hechos descritos no dan
claridad a las afirmaciones formuladas por el demandante en cuanto a la posesión y habitación del predio,
y permiten concluir que la Administración municipal actuó en cumplimiento de la ley al no adjudicar
vivienda al actor, pues éste no cumplía con ninguno de los requisitos establecidos para tal fin”.
273 Sentencia T-1091/05, Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas R.
[ 496 ]
priorización y focalización que defina el Gobierno Nacional. La asignación beneficiará

en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes con-
diciones:
•• Que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la su-
peración de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza
extrema.
•• Que esté en situación de desplazamiento.
•• Que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emer-
gencias y/o
•• Que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable.
Dentro de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres

cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores. Para la asigna-
ción del subsidio, se excluirá de la conformación del hogar postulante a las personas que
hayan sido condenadas por delitos cometidos en contra de menores de edad, de acuerdo
con lo que certifique la autoridad competente. En este caso, cuando no exista otro mayor
de edad dentro del hogar, se velará por el acceso efectivo al proceso de postulación de los
menores de edad, a través de la persona que los represente.

Promoción de proyectos de vivienda de interés social, control y prevención de las ‘urbani-
zaciones piratas’; promoción de formas asociativas para la autoconstrucción de vivienda;
promoción de vivienda rural; mejorar las zonas construidas en vivienda con deficiencias
en espacios públicos, redes de infraestructura o equipamientos colectivos; fomentar pro-
gramas de autoconstrucción en alianza con los sectores sociales y entidades e institu-
ciones de comprobada experiencia; establecer programas de mejoramiento integral en
las zonas de asentamientos humanos subnormales; generar mecanismos que permitan
la gestión asociada entre el sector público y el sector privado de proyectos urbanísticos
integrales que satisfagan el desarrollo de programas de vivienda de interés social en el
suelo de expansión sobre el sector norte de la ciudad; establecer y dar prioridad a los pro-
gramas de reubicación de las familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable por
inundación, deslizamiento o fallas geológicas identificadas; desarrollar planes de mejora-
miento de la vivienda urbana donde sea necesario y fortalecer la vivienda del área rural;
detección de nuevas zonas para construcción de vivienda, de conformidad con el plan
de ordenamiento territorial y otros estudios que se hagan necesarios; promover estudios
para identificar la factibilidad de la legalización y titulación de predios. A través de la Ley
9ª de 1989, por la cual se dictan normas sobre los planes de desarrollo municipal, compra-
venta y expropiación de bienes y a través de donaciones del sector privado, consolidar un
[ 497 ]
banco de tierra y promover proyectos integrales de vivienda que aseguren formas de vida
amables y económicas para las comunidades de bajos ingresos.
4.10. Derecho a la recreación, la práctica del deporte

y el aprovechamiento del tiempo libre
Artículo 52 C. P. (Modificado mediante Acto Legislativo Nº 02 de 2000):

“El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tie-
nen como función la formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor
salud en el ser humano. El deporte y la recreación forman parte de la educación y consti-
tuyen gasto público social. Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a
la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre. El Estado fomentará estas
actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreati-
vas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas”.

Estímulo a la creación y funcionamiento de organizaciones deportivas; concertar tareas
conjuntas con los departamentos; creación de escuelas del deporte; gestionar programas
recreativos escolares; adelantar programas especiales para personas discapacitadas; crea-
ción y habilitación de infraestructura para el deporte, la recreación y el uso del tiempo li-
bre; promover el desarrollo social, económico y cultural a través del turismo (ecoturismo,
sitios históricos) que como actividad que permite la recreación y el aprovechamiento del
tiempo libre permite generar ingresos al municipio y sus habitantes; promover activida-
des de sano esparcimiento en las que el tiempo libre se pueda optimizar y sea descanso
merecido para sus habitantes. Estas actividades no solamente son solo lúdicas, sino que
se pueden promocionar caminatas, paseos ecoturísticos, juegos, etc.
4.11. Derecho a la educación

Artículo 67 C. P.:
“La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función
social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás
bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los
Derechos Humanos, a la paz y a la democracia; y la práctica del trabajo y la recreación,
para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación que será obligatoria
entre los cinco y quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de pre-
escolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del
Estado, con perjuicio de cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
[ 498 ]
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación

con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor forma-
ción moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia
en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección,
financiación y administración de los servicios educativos estatales en los términos que
señalen la Constitución y la ley”.
Artículo 68 C. P.:
“Los particulares podrán fundar establecimientos educativos. La ley establecerá las con-
diciones para su creación y gestión. La comunidad educativa participará en la dirección
de las instituciones de educación. La enseñanza estará a cargo de personas de reconocida
idoneidad ética y pedagógica. La Ley garantiza la profesionalización y dignificación de la
actividad docente. Los padres de familia tendrán derecho de escoger el tipo de educa-
ción para sus hijos menores. En los establecimientos del Estado ninguna persona podrá
ser obligada a recibir educación religiosa. Los integrantes de los grupos étnicos tendrán
derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural. La erradicación
del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con
capacidades excepcionales, son obligaciones especiales del Estado”.
Artículo 69 C. P.:
“Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas
y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen
especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica
en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su de-
sarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas
las personas aptas a la educación superior”.
Este es uno de los derechos por los cuales acude más frecuentemente la ciudada-
nía ante la personería municipal. En términos de la Constitución de 1991, la educación
es una actividad formativa, no autoritaria, que requiere de alumnos activos, creativos
y participantes en lugar de pasivos, repetidores y sumisos. La educación no es mera
instrucción, es socialización secundaria destinada a complementar la que de manera
primaria recibe el niño en el seno de la familia, con el fin de que pueda cumplir con su
papel en la vida de relación. Esta formación en los valores y los usos sociales debe estar
orientada a preparar a los futuros ciudadanos para “participar en la vida política, cívica
y comunitaria del país” acatando la Constitución y las leyes. La tolerancia y el respeto
por los sistemas de valores distintos deben presidir toda la enseñanza y el aprendizaje
[ 499 ]
de los valores en un país que optó por el desarrollo de una nación pluricultural en la
que ya no hay un solo modelo de virtud al servicio del intento de unificar el comporta-
miento de todos en la vida de relación.
La educación en los valores y usos sociales debe empezar por la organización de
la comunidad educativa conformada por las personas vinculadas a cada plantel, como
una institución en la que cotidianamente se realiza el deber ser social consagrado en la
Carta Política; esta es la base normativa universal sobre la cual las escuelas y colegios
pueden buscar legítimamente diferenciar su labor educativa de la de los demás274. En
consecuencia, a la hora de interponer los recursos y acciones, el personero debe saber
que la tendencia de la Corte Constitucional frente al derecho a la educación ha refleja-
do que es necesario tener en cuenta otros derechos como elementos constitutivos de
este derecho; es por ello que los derechos al acceso y a la permanencia en el sistema
educativo (C. P. art. 67 inc. 5) juegan un importante papel a la hora de definir el conte-
nido del derecho. Sobre el primero, la Corte en sentencia T-402 afirmó: “La obligación
de educarse supone como condición previa el acceso a los centros educativos. Exis-
te entonces un derecho constitucional para acceder a la educación formal, ya que de
dicho acceso depende la posibilidad de cumplimiento de una obligación exigida a la
persona275.
En la sentencia T-329 de 11 de julio de 1997, el Magistrado Ponente Fabio Morón
expone:
“El acceso es una condición previa que implica la incorporación del sujeto a los centros
en los que se imparte educación, como presupuesto para el cumplimiento de las labores
educativas a las que, por voluntad del Constituyente, obligatoriamente ha de estar vincu-
lada la persona entre los cinco y los quince años de edad, y constituye un derecho ya que
‘mal podría hacer el Estado obligatoria la educación formal, si a su vez, no garantiza las
condiciones materiales mínimas y necesarias para el cumplimiento de dicha obligación’276.
El derecho de ingreso al sistema educativo se materializa en el acto de matrícula”.
274 Sentencia SU-641/98, Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz.

275 Sentencia T-402 del 3 de junio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
276 Para determinar la influencia del principio constitucional de la igualdad en materia educativa
es necesario partir de varias ideas, una de ellas es reconocer que en el espacio educativo se
reflejan las relaciones que a nivel social se desarrollan. Y otra idea es partir de una delimitación
de lo que se entiende por igualdad, para ello se ha tomado un fragmento de una sentencia en
que el Magistrado Ciro Angarita lo hace de una forma singular: “Ese principio de la igualdad
es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los
desiguales. Se supera así el concepto de igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta,
por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se
permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación
[ 500 ]
Tomando una situación real como es la demanda creciente para acceder a la edu-
cación contrastada con la estrechez y la lentitud del sistema educativo para ampliar el
cubrimiento del servicio como derecho de toda persona a la educación, debe tratar de
dar solución sin negarle a nadie la posibilidad de estudiar. En este tipo de casos la Corte
ha resuelto la situación así:
“Ante un déficit de cupos de estudio, la asignación de los mismos debe respetar los pa-
rámetros constitucionales y legales. Esta situación podría generar un conflicto entre la
pretensión de aquellos que por primera vez solicitan acceso a un determinado estable-
cimiento educativo y las personas que venían estudiando en el mismo. La continuidad
del servicio, la decisión política de controlar la deserción estudiantil y la necesidad de
un empleo eficiente de los recursos materiales y humanos de la educación son justifi-
cación suficiente para que los estudiantes que adelantan estudios en un determinado
establecimiento tengan prevalencia sobre aquellos que por primera vez se postulan para
la obtención de un cupo”277.
Cuando se habla de exigibilidad del derecho, las autoridades educativas tienen

límites constitucionales explícitos en el proceso de asignación de cupos de estudio
“los derechos fundamentales de los educandos”, ya que al estar prestando un servicio
público delegado por el Estado deben responder a las necesidades de los educandos,
principalmente al ser ellos los beneficiarios del servicio. Otro problema se presenta
cuando no existen la infraestructura física y los recursos humanos necesarios para po-
ner a operar un establecimiento educativo. En razón de esta circunstancia la Corte se
ha pronunciado:
“Existe un derecho público subjetivo a exigir del Estado el acceso a la educación si las
condiciones necesarias –centros educativos, planta de personal, recursos económicos–,
para prestar este servicio público (C. P. art. 67) se encuentran materializadas. En caso de
ausencia de cupos, como consecuencia de la alta demanda del servicio o de la limitación
de la infraestructura educativa, el reconocimiento del derecho fundamental de los niños
a la educación se hará teniendo en cuenta el principio de igualdad de oportunidades, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución.
Frente a un exceso de solicitudes para acceder a un número limitado de cupos,
deberá tenerse en cuenta además de los méritos o capacidades individuales, el compro-
miso del Estado para promover a grupos tradicionalmente marginados o discriminados
a supuestos distintos. Con este concepto se autoriza un trato diferente si está razonablemente
justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad ma-
temática".
277 Sentencia T-329. 29 de agosto de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes M.
[ 501 ]
y proteger a las personas que por sus condiciones económicas, físicas o mentales se
encuentren bajo circunstancias de debilidad manifiesta (C. P. art. 13 incs. 2 y 3)”. (Sen-
tencia T-402. 3 de junio de 1992. M. P.: Eduardo Cifuentes).
Al ser catalogado este derecho como fundamental pero no de aplicación in-
mediata, ya que “su efectividad está condicionada al desarrollo legal y a su realización
progresiva mediante las políticas sociales del Estado, la garantía real de un derecho
económico, social o cultural –conocidos por la doctrina como derechos de la segunda
generación– depende del desarrollo económico y social del país” , se observa que la
actitud del principal responsable de esta actividad es no medir la magnitud de las im-
plicaciones que provoca en el país el no proponer una política educativa que no solo se
quede en cambiar por cambiar la metodología de enseñanza o alterar el régimen pres-
tacional de los maestros o disminuir el presupuesto asignado para este sector, sino que
responda con nivel a las expectativas de la nación en materia de acceso, permanencia
y calidad de la educación.
Algunas funciones de los municipios:
Cumplimiento de los mandatos de la ley de educación y de las competencias municipales;
supervisión y vigilancia educativa; promover la educación en derechos humanos; desarro-
llar acciones encaminadas a la construcción, ampliación, remodelación, dotación y man-
tenimiento de instituciones educativas; otorgamiento de subsidios y apoyo a la población
con necesidades educativas especiales; desarrollar programas tendientes a la formación
permanente del personal docente y administrativo, a la innovación tecnológica y la finan-
ciación de estudios en nivel superior; atención educativa para los niños y niñas despla-
zados por la violencia, dentro de una perspectiva de atención integral; implementación
de programas de aceleración del aprendizaje como mecanismos de nivelación educativa,
dirigidos a la población rural y urbana desescolarizada; evaluación, acompañamiento y
fortalecimiento del rendimiento escolar de los estudiantes de educación básica y media
en las instituciones escolares, buscando el apoyo de las universidades y de las experien-
cias de otras regiones; buscar el apoyo público y privado para la creación de ‘telecentros
comunitarios’ facilitando el acceso a las tecnologías de información y comunicación a los
estudiantes y a la comunidad en general; apoyo a la educación para adultos; promover278
y evaluar la oferta de capacitación y actualización de los docentes, de acuerdo con los de-
sarrollos curriculares y pedagógicos y facilitar el acceso a la capacitación de los docentes
públicos vinculados a los establecimientos educativos del área de su jurisdicción; ejercer
la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales;
incorporar a las estructuras y a las plantas distritales las oficinas de escalafón, los fondos
educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios
278 http://cabildo.com.co/Artículos/municipio_colombiano.htm
[ 502 ]
docentes; ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios

educativos estatales.
4.12. Derecho a la cultura

Artículo 70 C. P.:
“El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los co-
lombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la en-
señanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de crea-
ción de la identidad nacional. La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento
de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven
en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los
valores culturales de la Nación” (reglamentado por la Ley 397 de 1997).
Artículo 71 C. P.:
“La búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres. Los planes de desarrollo
económico y social incluirán el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado
creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la
tecnología de las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a per-
sonas e instituciones que ejerzan estas actividades” (reglamentado por la Ley 397 de 1997).
Artículo 72 C. P.:
“El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio ar-
queológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional pertenecen a la
Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los meca-
nismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará
los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de
riqueza arqueológica”.

Constitución y puesta en marcha del consejo municipal de cultura; planeación participa-
tiva del plan del sector cultural; gestionar acciones como la expedición por el territorio
como una forma de promover el encuentro con las raíces históricas locales, la geografía
y el folclore; creación y operación de casas de la cultura; promover el intercambio con el
mundo; promoción de cultura ciudadana y de convivencia; proveer programas de forma-
ción y acceso a la cultura para todos los habitantes del municipio, involucrando a la co-
munidad educativa y la participación proactiva de los sectores público y privado; facilitar
el acceso al conocimiento mediante las bibliotecas, tecnologías informáticas y cualquier
otro medio disponible; recuperación de los escenarios artísticos y culturales y promover
[ 503 ]
con el apoyo de los sectores público y privado del orden departamental y nacional la
construcción de nuevos espacios; generar el fomento a los artistas y gestores culturales
mediante una destinación presupuestal para tal fin desde el municipio y buscar involu-
crarlos en programas educativos extensivos a la comunidad; promover la conservación,
estudio y valoración del patrimonio cultural material e inmaterial del municipio; desarro-
llar acciones que contribuyan al mejoramiento de las actividades, productos y servicios
turísticos de la ciudad para fortalecer su imagen y competitividad; desarrollar acciones
tendientes al mejoramiento continuo de los servicios que presta el Instituto Municipal de
Cultura, así como el apoyo a los diferentes eventos culturales de índole local, nacional e
internacional; concertar con los gremios del sector turístico el diseño e implementación
de productos y corredores turísticos.
5. El personero y los derechos colectivos y del ambiente

La complejidad de los fenómenos colectivos en la construcción del derecho occi-
dental se expresa en el uso de diversas categorías a las cuales no es sencillo asignar un
contenido preciso, pues la historia particular de cada una de ellas no es fácilmente deter-
minable dada su larga tradición y las coyunturas distintas en que se inscriben; por ello en
su uso operan sentidos polivalentes. La dogmática jurídica difícilmente puede establecer
entre ellas jerarquías, equivalencias, relaciones de género a especie, ni límites279.
La confluencia de múltiples usos lingüísticos empleados por la Constitución para
nominar las situaciones colectivas revela esta problemática, lo cual se traduce en una
textura demasiado abierta del lenguaje jurídico, propicia para su manejo estratégico
desde el punto de vista político y simultáneamente demasiado compleja para ser orde-
nada y precisada teóricamente: “interés general” (C. P. artículo 2º), “intereses generales”
(C. P. artículo 209), “interés colectivo” (C. P. artículo 88), “derechos colectivos” (C. P.
artículo 88), “interés público” (C. P. artículos 58, 118, 335), “interés social” (C. P. artículos
58, 62, 333), “interés público o social” (C. P. artículo 336), “intereses de la sociedad” (C. P.
artículo 277), “interés común” (C. P. artículo 82), “bien común” (C. P. artículos 133, 333),
“derechos de grupo y colectivos” (C. P. artículo 89), “interés de la nación” (C. P. artículo
372), “conveniencia nacional” (C. P. artículo 226), “bienestar general” (C. P. artículo 366),
“interés cultural” (C. P. artículo 63), entre otros280.
279 Ver “Lo colectivo en la Constitución del 91”; EAFIT, Ana Victoria Vázquez, Mario Montoya, Medellín, no-
viembre de 2002.
280 El constituyente de 1991 adhirió a la clasificación tradicional de derechos de la primera, segun-
da y tercera generación, en la Constitución quedaron distribuidos de la siguiente manera: en el
[ 504 ]
En nuestro ordenamiento jurídico se encuentran consagrados en el artículo 4º de

la Ley 472 de 1998, reglamentaria del artículo 88 de la Carta Política, y son entre otros:
•• El goce de un ambiente sano.
•• La existencia del equilibrio ecológico.
•• La moralidad administrativa.
•• El goce del espacio público.
•• La defensa del patrimonio público.
•• La defensa del patrimonio cultural de la Nación.
•• La seguridad y salubridad públicas.
•• El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
•• La libre competencia económica.
•• El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
•• La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas
biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos
nucleares o tóxicos.
•• El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
•• La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respe-
tando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al
beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
•• Los derechos de los consumidores y usuarios.
•• Derecho a la seguridad alimentaria.
5.1. Protección de los derechos e intereses colectivos

El artículo 144 de la Ley 1437 establece que cualquier persona puede demandar
la protección de los derechos e intereses colectivos, para lo cual podrá pedir que se
adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible.
capítulo 1º del título II, “los derechos fundamentales”; en el capítulo 2º del título II, “los dere-
chos económicos, sociales y culturales”; y en el capítulo 3º del título II, “los derechos colectivos
y del medio ambiente”. Pero los derechos e intereses colectivos no se agotan en la enunciación
del mencionado capítulo 3º; por el contrario, el artículo 88 ofrece un listado mayor al tiempo
que establece las acciones populares como su mecanismo de defensa judicial. Aún más, otros
derechos tenidos hoy como de naturaleza colectiva están situados dentro de capítulos dife-
rentes; es el caso del derecho a la paz, ubicado en el artículo. También algunos de los derechos
económicos, sociales y culturales, en tanto se refieren al conglomerado social en abstracto, ad-
quieren la estructura de los derechos de tercera generación (piénsese en la salubridad pública).
[ 505 ]
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la ac-

tividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la
conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro
evento pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las
medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos
colectivos. Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses
colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de
funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho
o interés colectivo amenazado o violado281. Si la autoridad no atiende dicha reclamación
dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a
ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito
cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los
derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.
5.2. Reparación de los perjuicios causados a un grupo

De la misma manera, según el artículo 145 de la Ley 1437, cualquier persona per-
teneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones
uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales puede
solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Es-
tado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo,
en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia. Cuando un
acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas indivi-
dualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar
la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.
5.3. Los derechos de los consumidores

Artículo 78 C. P.:
“La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la co-
munidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comerciali-
zación. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la co-
mercialización de bienes y servicios atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado
aprovisionamiento a consumidores y usuarios. El Estado garantizará la participación de
las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les
conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y
281 Sentencia de la Corte Constitucional C-644 de 2011.
[ 506 ]
observar procedimientos democráticos internos”. En la Ley 1480 se señalan los derechos

de los usuarios y consumidores, los cuales ya hemos señalado en otro acápite de este libro.
Los deberes de los usuarios y consumidores, que pueden ser ejercidos de manera
individual o colectiva y que el personero debe promover, son:
•• Informarse respecto de la calidad de los productos, así como de las instrucciones
que suministre el productor o proveedor en relación con su adecuado uso o con-
sumo, conservación e instalación.
•• Obrar de buena fe frente a los productores y proveedores y frente a las autorida-
des públicas.
•• Cumplir con las normas sobre reciclaje y disposición de desechos de bienes con-
sumidos.
Sin perjuicio de otras formas de protección, las acciones jurisdiccionales de pro-

tección al consumidor son:
•• Las populares y de grupo reguladas en la Ley 472 de 1998 y las que la modifiquen,
sustituyan o aclaren.
•• Las de responsabilidad por daños por producto defectuoso, definidas en la Ley
1480, que se adelantarán ante la jurisdicción ordinaria.
•• La acción de protección al consumidor, mediante la cual se decidirán los asuntos
contenciosos que tengan como fundamento la vulneración de los derechos del
consumidor por la violación directa de las normas sobre protección a consu-
midores y usuarios, los originados en la aplicación de las normas de protección
contractual contenidas en esta ley y en normas especiales de protección a con-
sumidores y usuarios; los orientados a lograr que se haga efectiva una garantía;
los encaminados a obtener la reparación de los daños causados a los bienes en
la prestación de servicios contemplados en el artículo 19 de la Ley 1480 o por
información o publicidad engañosa, independientemente del sector de la econo-
mía en que se hayan vulnerado los derechos del consumidor. La competencia, el
procedimiento y demás aspectos procesales para conocer de las acciones de que
trata la Ley 472 de 1998 serán los previstos en dicha ley, y para las de responsabili-
dad por daños por producto defectuoso que se establece en la Ley 1480 serán las
previstas en el Código de Procedimiento Civil.
Es importante que los personeros tengan en cuenta que el artículo 62 de la Ley

1480 establece que los alcaldes ejercerán en sus respectivas jurisdicciones las mismas
facultades administrativas de control y vigilancia de la Superintendencia de Industria
[ 507 ]
y Comercio. De la misma manera, en el ámbito de su territorio los alcaldes ejercerán

también facultades en materia de metrología legal.
Para ello podrán imponer multas hasta de cien (100) salarios mínimos mensuales
legales vigentes, a favor del Tesoro Nacional, previo procedimiento establecido en el
Código Contencioso Administrativo. Cuando el alcalde considere procedente imponer
una medida distinta, o una multa superior a cien (100) salarios mínimos mensuales
legales vigentes, remitirá lo actuado a la Superintendencia de Industria y Comercio para
que decida. Contra la decisión de los alcaldes procede el recurso de apelación, que será
resuelto por la Superintendencia de Industria y Comercio.
Es obligación de los alcaldes informar al Ministerio Público la iniciación de la res-
pectiva actuación. De la misma manera, el artículo 77 de la Ley 1480 establece que en
desarrollo de lo previsto en el artículo 277 de la Constitución Política, los Agentes del
Ministerio Público deberán iniciar de oficio o a petición de parte investigaciones disci-
plinarias por incumplimiento de las funciones que en materia de protección al consu-
midor les han sido legalmente asignadas a los Alcaldes y Gobernadores. Dentro de cada
distrito o municipio corresponderá al Personero velar por el adecuado cumplimiento
de dichas funciones y adelantar, de acuerdo con sus competencias, las investigaciones
correspondientes. Los alcaldes y gobernadores atenderán por escrito y de manera mo-
tivada las peticiones que les sean presentadas en relación con las decisiones a su cargo.

Cumplir con funciones de control, vigilancia y sanción; garantizar la oferta y la demanda
de bienes y servicios; adelantar acciones de educación para el buen consumo; promover
en los productores, proveedores y expendedores el deber de informar a los ciudadanos
promoción de organizaciones comunitarias de consumidores.
5.4. Derechos de los usuarios de servicios públicos

El Estado debe garantizar que en la prestación de un servicio público se actúe
con prontitud, se procure mejorar la calidad y, fundamentalmente, se satisfaga esta
necesidad de interés general de forma regular y continua. Para ello, la Administración y
los particulares que presten el servicio deben adquirir un verdadero compromiso con
los miembros de la comunidad, responsabilizándose del cumplimiento de los deberes y
obligaciones que implica el ejercicio de la función pública.
Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado:
[...] “Los servicios públicos como instancia y técnica de legitimación no son fruto de la
decisión discrecional del poder público sino aplicación concreta del principio fundamen-
tal de la solidaridad social (C. P. arts. 1º y 2º). A través de la noción de servicio público el
Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la justicia social y promover condi-
[ 508 ]
ciones de igualdad real y efectiva. Su prestación comporta una transferencia de bienes

económicos y sociales con base en el principio de justicia redistributiva que, mediante el
pago discriminado de los servicios públicos según estratos y en función de la capacidad
económica del usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras cir-
cunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico”282. [...] Es un
hecho notorio que las irregularidades en la prestación del servicio eléctrico constituyen
una amenaza directa a los derechos a la salud y a la vida de cada una de las personas que
allí residen, incluyendo al demandante, quien acreditó su interés específico en la acción.
La inminencia y gravedad del perjuicio, así como la urgencia de conjurar la situación, se
convierten en factores determinantes para considerar que la acción de tutela es el meca-
nismo más eficaz para proteger estos derechos.
Acciones para desarrollar desde los municipios:

Asegurar la cobertura y la calidad en los servicios públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado, recolección y disposición final de residuos sólidos, telecomunicaciones, gas
domiciliario, energía eléctrica; divulgar los derechos de los usuarios y atender las quejas y
reclamos; promover las diversas formas de organización comunitaria y de los vocales de
control de los servicios públicos; gestionar acciones relacionadas con la cultura ciudadana.
5.5. La protección del espacio público

Artículo 63 C. P.:
“Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos,
las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Artículo 82 C. P.:
“Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su
destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públi-
cas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización
del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.

Dar a conocer y promover la preservación de los elementos constitutivos del espacio
público; incorporar acciones concretas en los planes de ordenamiento territorial; buen
uso de la plusvalía; construcción o adaptación de infraestructura urbana; control al uso
indebido del espacio público; promover acciones de cultura ciudadana; control de la con-
282 Corte Constitucional. Sentencia T-540/92. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[ 509 ]
taminación auditiva y sonora; control al manejo de los residuos sólidos y a la disposición

final de basuras; control de la contaminación visual.
5.6. El derecho al desarrollo

Artículo 44 C. P.:
“Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la segu-
ridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y
no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la
libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia
física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos
riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las
leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad
y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo
armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir
de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores. Los derechos
de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”.
Artículo 69 C. P.:
“Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas
y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen
especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica
en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su de-
sarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas
las personas aptas a la educación superior”.
Artículo 70 C. P.:
“El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los co-
lombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la en-
señanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de crea-
ción de la identidad nacional. La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento
de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven
en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los
valores culturales de la Nación” (reglamentado por la Ley 397 de 1997).
Artículo 80 C. P.:
“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garan-
tizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá
[ 510 ]
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y
exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.

Acciones de control y vigilancia en el cumplimiento del derecho; educación para el de-
sarrollo y los derechos humanos; promoción del desarrollo humano desde los planes de
desarrollo; promover la integración del municipio a redes internacionales de desarrollo y
de intercambios culturales y económicos.
6. Algunas actuaciones especiales de los personeros

En este acápite nos referiremos a algunas actuaciones de los personeros munici-
pales que son de común aplicación a la defensa y protección de los derechos humanos,
en particular de las poblaciones y ciudadanos más indefensos y vulnerables.
6.1. Especial atención a las conductas de servidores públicos que

generen desplazamiento forzado
El personero como agente del ministerio público debe estar vigilante de la con-
ducta omisiva o activa de servidores públicos que estén generando desplazamiento de
personas, ya sea de manera individual o masiva. Describe el Código Disciplinario esta
conducta de la forma siguiente: “Ocasionar, mediante violencia u otros actos coactivos
dirigidos contra un sector de la población que uno o varios de sus miembros cambie el
lugar de su residencia”. Esta conducta desconoce el derecho de libertad de circulación
y residencia consagrado en el artículo 24 de la Constitución Política y en los siguientes
instrumentos internacionales: Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 8º;
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 12, y Convención Americana
sobre Derechos Humanos, art. 22.
En la guía de derechos humanos y procedimiento disciplinario para personeros
municipales, preparada por la Procuraduría General de la Nación y la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia, se señala que “en particular, el
comité de derechos humanos de Naciones Unidas ha señalado (observación 27, párr.
7) interpretando el artículo 12 del Pacto, que el derecho a residir en el lugar escogido
dentro del territorio incluye la protección contra toda forma de desplazamiento for-
zado. En este mismo sentido, la Corte Constitucional283 manifestó que el ejercicio del
283 Corte Constitucional, sentencia de tutela T-227 de 1997.
[ 511 ]
derecho a permanecer en el lugar de residencia ‘(...) no puede ser restringido sino en

virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática (...)’. Por su
parte, el artículo 17 del Protocolo II, adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, pro-
híbe en primera instancia los desplazamientos, pero establece la posibilidad de que las
autoridades lleven a cabo desplazamiento de personas de manera organizada y segura
por expresas circunstancias: ‘Artículo 17. Prohibición de los desplazamientos forzados.
No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas
con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones
militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las
medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias
de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación’ ”.
En nuestro país la atención del desplazamiento forzado tiene regulación legal a
través de la Ley 387 de 1997 y varios decretos reglamentarios284. Importante destacar
que a partir de la Ley 599 de 2000, nuevo Código Penal, se incluyó un capítulo destinado
a tipificar los “Delitos contra personas y bienes protegidos por el Derecho Internacional
Humanitario”, dentro del cual se introdujo el artículo 159, referente al delito de “depor-
tación, expulsión, traslado o desplazamiento forzado de población civil”. En el campo
jurisprudencial se pueden citar los siguientes fallos como los de mayor relieve: T-227 de
1997, M. P.: Alejandro Martínez; SU-1150 de 2000, M. P.: Eduardo Cifuentes; T-1635 de
2000, M. P.: José Gregorio Hernández; y T-327 de 2001, M. P.: Marco Gerardo Monroy.
Otro marco jurídico que debe ser considerado en la atención de la población
desplazada por la violencia son los principios rectores de los desplazamientos internos
promulgados por las Naciones Unidas en 1998. Este documento está integrado por 30
principios que abordan todas las fases del desplazamiento: antes, durante y después
del éxodo. Si bien no han sido aprobados por un instrumento internacional que les
brinde carácter obligatorio para los Estados que lo adopten, a juicio de Comisión Inte-
ramericana de Derechos Humanos “(...) los principios rectores dan a la Comisión una
importante orientación sobre cómo debe interpretarse y aplicarse la ley durante todas
las etapas del desplazamiento”285, mientras que la Corte Constitucional inicialmente
señaló que “(...) esta Corporación considera que deben ser tenidos como parámetros
para la creación normativa y la interpretación en el campo de la regulación del des-
plazamiento forzado y la atención a las personas desplazadas por parte del Estado”286.
En posterior fallo de tutela, la Corte manifestó:
284 Decreto 173 de 1998 y Decreto 2569/200, entre otros.

285 Tercer Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la situación de derechos hu-
manos en Colombia. 1998, cap. VI numerales 8 y 10.
286 Sentencia SU-1150 de 2000.
[ 512 ]
“La interpretación más favorable a la protección de los derechos humanos de los despla-
zados hace necesaria la aplicación de los Principios rectores del desplazamiento interno
consagrados en el Informe del Representante Espacial del Secretario General de las Nacio-
nes Unidas para el tema de los desplazamientos internos de personas, los cuales son parte
del cuerpo normativo supranacional que integra el bloque de constitucionalidad de este
caso. En consecuencia, todos los funcionarios involucrados en la atención de desplazados
(...) debieran ajustar su conducta, además de las normas constitucionales, a lo previsto en
los mencionados Principios”287.
Desde la óptica del personero municipal es preciso resaltar la función relativa a la

recepción de declaraciones de personas obligadas a movilizarse, tanto en forma indivi-
dual como de carácter masivo. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en el fallo de
tutela T-327 de 2001, fijó unas pautas para la atención de estas personas:
•• El desplazamiento es una situación de hecho y, por tanto, el derecho a ser atendi-
do bajo tal condición se adquiere sin importar los procedimientos administrati-
vos formales para el registro y certificación de cualquier índole.
•• Imperio de la interpretación más favorable a la protección de los derechos huma-
nos de los desplazados.
•• El desplazamiento comporta la vulneración de una serie de derechos fundamen-
tales, tales como la vida, la integridad personal, la dignidad humana, la educa-
ción, la vivienda, la libre circulación por el territorio, entre otros.
•• Toda víctima de desplazamiento es, a su vez, sujeto pasivo del delito de desplaza-
miento, de donde se derivan los derechos a la justicia, verdad y reparación.
•• La atención de la población desplazada se debe regir por el principio de la buena
fe. En consecuencia, en el momento de la declaración el funcionario (personero,
procurador o defensor del pueblo) debe abstenerse de formular preguntas cap-
ciosas encaminadas a hacer incurrir en contradicción.
•• Bajo la premisa del principio de buena fe, basta con una prueba sumaria para ale-
gar la condición de desplazado; en este sentido, se invierte la carga de la prueba
y, por tanto, es al Estado a quien le corresponde probar que la persona no tiene
tal calidad.
El marco jurídico de atención al desplazamiento consagrado por la Ley 387 de

1997 y sus decretos reglamentarios hacen referencia a que dicha atención tiene el carác-
ter de integral. Uno de los mecanismos establecidos por dicha ley para procurar la efec-
tiva atención integral de esta tragedia humanitaria –como la ha denominado la Corte
287 Sentencia T-327 de 2001.
[ 513 ]
Constitucional– son los comités municipales, distritales y departamentales. Si bien los

personeros y el ministerio público en general no hacen parte de su conformación legal
(art. 7º, Ley 387/97), un escenario institucional que procura la garantía de los derechos
humanos de una población altamente vulnerable –como lo es la de desplazados– no
puede ser ajeno a las funciones constitucionales y legales de los personeros y, por tanto,
deben hacerse parte en estas instancias que tienen por función, además de adelantar
las gestiones necesarias para prevenir la ocurrencia de desplazamientos, garantizar el
ejercicio de los derechos fundamentales conculcados o amenazados por esta situación.
6.2. Aplicación del mecanismo de búsqueda urgente en caso

de personas desaparecidas
Señala la Ley 589 de 2000 que si no se conoce el paradero de una persona, se
podrá solicitar a cualquier autoridad judicial, por parte de terceros y sin necesidad de
mandato alguno, que disponga de inmediato de una búsqueda urgente para realizar
todas las diligencias necesarias, tanto en relación con autoridades y dependencias pú-
blicas como con particulares y lugares de carácter privado, para dar con su paradero.
Si dichas diligencias o algunas de ellas deben practicarse en lugares distintos a su ju-
risdicción, la autoridad judicial que haya decretado la búsqueda urgente solicitará la
colaboración de jueces o fiscales del respectivo lugar mediante despacho comisorio
que será comunicado por la vía más rápida posible y que deberá ser anunciado de
inmediato por medio telefónico, de tal forma que no sea necesario el recibo físico de la
documentación por parte del comisionado para que este inicie su colaboración en la
búsqueda urgente.
Si se logra ubicar el paradero de la persona y esta ha sido privada de la libertad
por servidor público, el funcionario judicial ordenará de inmediato su traslado al centro
de reclusión más cercano dentro de los términos establecidos en la ley y, si fuere com-
petente, dará inicio al trámite de hábeas corpus. Si la persona se encuentra retenida por
particulares o en un sitio que no sea dependencia pública, se dispondrá de inmediato
lo necesario para que la autoridad competente proceda a su rescate. Lo dispuesto an-
teriormente se aplica sin perjuicio de las investigaciones penales y disciplinarias a que
haya lugar. Los servidores públicos tienen la obligación de prestar su colaboración y
apoyo para el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 589.
La Ley 971 de 2005 reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y dicta otras
disposiciones. El mecanismo de búsqueda urgente es un mecanismo público tutelar
de la libertad y la integridad personales y de los demás derechos y garantías que se
consagran en favor de las personas que se presume han sido desaparecidas. Tiene por
objeto que las autoridades judiciales realicen, en forma inmediata, todas las diligencias
necesarias tendientes a su localización, como mecanismo efectivo para prevenir la co-
[ 514 ]
misión del delito de desaparición forzada. En ningún caso, el mecanismo de búsqueda

urgente podrá ser considerado como obstáculo, limitación o trámite previo a la acción
constitucional del hábeas corpus o a la investigación penal del hecho. Ninguna actua-
ción dentro del mecanismo de búsqueda urgente causará erogación a los particulares
que en él intervienen288.
Quien sepa que una persona ha sido probablemente desaparecida podrá solicitar
a cualquier autoridad judicial la activación del mecanismo de búsqueda urgente. Los
agentes y demás miembros del ministerio público, como lo son los personeros munici-
pales, podrán solicitar la activación del mecanismo de búsqueda urgente sin que deban
realizar procedimientos o investigaciones previas o preliminares289. Lo anterior, sin per-
juicio de sus competencias disciplinarias, de intervención judicial o de protección de
los derechos humanos. Los servidores públicos que, por cualquier medio, se enteren de
que una persona ha sido probablemente desaparecida deberán, de oficio, activar el me-
canismo de búsqueda urgente, si fueren competentes, o dar aviso del hecho a cualquier
autoridad judicial para que proceda a activarlo. Si el servidor público recibe la noticia
de una fuente anónima, valorará su contenido para determinar si actúa de acuerdo con
lo señalado en este inciso.
Contenido de la solicitud.
Quien solicite la activación del mecanismo de búsqueda urgente deberá comu-
nicar a la autoridad judicial, verbalmente o por escrito, los hechos y circunstancias por
los cuales solicita la activación del mecanismo, sus nombres, apellidos, documento de
identificación y lugar de residencia. Si el peticionario fuese un servidor público, deberá
indicar el cargo que desempeña. La autoridad judicial ante quien se solicite la activa-
288 La Ley 971 creó un fondo cuenta dentro de la Defensoría del Pueblo, como un sistema separa-
do de cuentas, para el manejo de los recursos provenientes de las donaciones, aportes y recur-
sos que destinen las organizaciones y entidades privadas y públicas, nacionales y extranjeras,
así como sus rendimientos, para el manejo y la promoción de las actividades asignadas a la
Comisión de Búsqueda y de las autoridades judiciales
289 El peticionario y los familiares de la persona que presumiblemente ha sido desaparecida ten-
drán derecho, en todo momento, a conocer de las diligencias realizadas para la búsqueda. Las
Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República y la Comisión
Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas también podrán solicitar informes sobre la
forma como se adelantan las investigaciones. Siempre y cuando su presencia no obstaculice el
desarrollo de las actuaciones o el hallazgo del desaparecido, el funcionario judicial podrá auto-
rizar la participación del peticionario, de los familiares de la presunta víctima y de un represen-
tante de la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas en las diligencias que
se adelanten.
[ 515 ]
ción del mecanismo de búsqueda deberá, en ese mismo momento, recabar informa-
ción en relación con los siguientes aspectos:
•• El nombre de la persona en favor de la cual se debe activar el mecanismo de
búsqueda urgente, su documento de identificación, lugar de residencia, rasgos
y características morfológicas, las prendas de vestir y elementos de uso personal
que portaba en el momento del hecho y todos los demás datos que permitan su
individualización.
•• Los hechos y circunstancias que permitan establecer o lleven a presumir que la
persona en favor de la cual se solicita la activación del mecanismo de búsqueda
urgente es víctima de un delito de desaparición forzada de personas, incluyendo
la información conocida concerniente al lugar y fecha de la desaparición y a los
posibles testigos del hecho.
•• Toda la información que se tenga sobre la persona en cuyo favor se invoca el
mecanismo, incluyendo, cuando fuere del caso, el lugar al que posiblemente fue
conducida y la autoridad que realizó la aprehensión.
•• Si el peticionario ha solicitado a las autoridades posiblemente implicadas en la
desaparición información sobre el paradero de la víctima y si estas han negado la
aprehensión, retención o detención.
•• Si el hecho ha sido denunciado ante otras autoridades.
•• Cuando el solicitante no conociere las informaciones anteriores o cualesquiera
otras que la autoridad judicial considerare pertinentes para realizar las gestiones
y diligencias de búsqueda urgente, el funcionario judicial deberá recabarlas de
otras fuentes, sin perjuicio de que simultáneamente realice todas las actividades
tendientes a dar con el paradero de la persona o personas.
En la solicitud de activación del mecanismo de búsqueda urgente, el peticionario

podrá solicitar al funcionario judicial la práctica de las diligencias que considere pertinen-
tes para dar con el paradero de la persona e indicar los lugares en los cuales se deben reali-
zar las diligencias que permitan obtener la finalidad del mecanismo de búsqueda urgente.
La solicitud de activación del mecanismo de búsqueda urgente no se someterá
a reparto y deberá ser tramitada por el funcionario judicial ante quien se presente. Sin
embargo, quien solicita la activación del mecanismo de búsqueda urgente o el agente
del ministerio público podrán pedir el traslado de las diligencias a otra autoridad judi-
cial cuando dispongan de información que indique la afectación de la independencia e
imparcialidad de quien se encuentra conociéndolo. De igual manera podrá proceder el
funcionario judicial que se encuentre tramitando el mecanismo de búsqueda cuando
considere que respecto de él concurren circunstancias que podrían afectar su indepen-
dencia e imparcialidad en el desarrollo del mecanismo.
[ 516 ]
Cuando se ordene la activación del mecanismo de búsqueda urgente, el funcio-

nario judicial dará aviso inmediato al agente del ministerio público para que participe
en las diligencias. Recibida la solicitud, el funcionario judicial tendrá un término no
mayor de veinticuatro (24) horas para darle trámite e iniciar las diligencias pertinen-
tes. Así mismo, deberá requerir de las autoridades que conozcan de la investigación o
juzgamiento del delito de desaparición forzada toda la información que pueda resultar
conducente para la localización y liberación de la víctima de la desaparición.
El funcionario judicial informará de inmediato sobre la solicitud de activación
del mecanismo de búsqueda urgente a la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas
Desaparecidas, al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, al Depar-
tamento Administrativo de Seguridad, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la
Fiscalía General de la Nación y a las demás autoridades que tengan registrados datos de
la víctima o de personas desaparecidas o cadáveres sin identificar, para que se realicen
las confrontaciones de datos que fueren pertinentes, a fin de recopilar información útil
para el hallazgo de la víctima. La autoridad judicial que, injustificadamente, se niegue a
dar inicio a un mecanismo de búsqueda urgente incurrirá en falta gravísima.
Las autoridades judiciales competentes para impulsar el mecanismo de búsque-
da urgente tendrán, entre otras, las siguientes facultades:
•• Ingresar y registrar sin previo aviso, de oficio o por indicación del solicitante, los
centros destinados a la privación de la libertad de las personas o las sedes, instala-
ciones, oficinas o dependencias oficiales, con el fin de establecer si la persona que
se presume desaparecida se halla en dichos lugares. Cuando se trate de inmue-
bles particulares, la autoridad judicial deberá proferir mandamiento escrito para
proceder a realizar la inspección, salvo que el morador del inmueble autorice el
ingreso y registro.
•• Solicitar al superior respectivo que, en forma inmediata y provisional, separe del
cargo que viene ejerciendo al servidor público contra quien se pueda inferir ra-
zonablemente responsabilidad en la desaparición forzada de una persona, con
el objeto de evitar que su permanencia en el cargo pueda ser utilizada para obs-
taculizar el desarrollo normal de la búsqueda urgente o para intimidar a familia-
res de la víctima o testigos del hecho. La misma medida podrá solicitarse contra
los servidores públicos que obstaculicen el desarrollo de la búsqueda urgente o
intimiden a los familiares de la víctima o a los testigos del hecho. El superior res-
pectivo de los servidores sobre quienes recaiga esta medida deberá, so pena de
comprometer su responsabilidad, tomar todas las previsiones para garantizar la
efectividad de la búsqueda.
•• Requerir el apoyo de la fuerza pública y de los organismos con funciones de po-
licía judicial para practicar las diligencias tendientes a localizar la persona desa-
[ 517 ]
parecida y obtener su liberación. Las autoridades requeridas no podrán negar su

apoyo en ningún caso.
•• Acopiar la información que consideren pertinente para dar con el paradero de
la persona desaparecida, por el medio que consideren necesario y sin necesidad
de formalidades.
La Procuraduría deberá contribuir a que el mecanismo de búsqueda urgente cum-

pla con el objetivo que se propone, y por lo tanto ejercerá, en coordinación con la autori-
dad judicial, las atribuciones que le confieren la Constitución y la ley dentro de la órbita de
su competencia. La autoridad judicial informará inmediatamente al funcionario de la Pro-
curaduría que atienda el caso acerca de la manera como cumple las atribuciones señaladas.
En el caso en el que la persona en favor de la cual se activó el mecanismo de bús-
queda urgente sea hallada ilegalmente privada de la libertad por autoridades públicas,
se dispondrá su liberación inmediata. Si la misma no fuere procedente, se pondrá a
disposición de la autoridad competente y se ordenará su traslado al centro de reclusión
más cercano. De ser pertinente, el funcionario dará inicio al trámite de hábeas corpus.
Cuando el mecanismo de búsqueda urgente permita dar con el paradero de la perso-
na y esta deba ser liberada por la autoridad o el funcionario responsable de la apre-
hensión, dicha liberación deberá producirse en presencia de un familiar, del agente del
ministerio público o del representante legal de la víctima, o en lugar que brinde plenas
garantías al liberado para la protección de su vida, su libertad y su integridad personal.
6.3. Acción contra las minas antipersonal

De conformidad con el artículo 13 de la Ley 759, los personeros tienen el deber de
informar sobre cualquier accidente o incidente de minas de que tengan conocimiento.
Por ‘mina antipersonal’ se entiende toda mina concebida para que explosione por la
presencia, la proximidad o el contacto de una persona y que en caso de explosionar
tenga la potencialidad de incapacitar, herir o matar a una o más personas. Las minas
diseñadas para detonar por la presencia, la proximidad o el contacto de un vehículo
y no de una persona que estén provistas de un dispositivo antimanipulación no son
consideradas minas antipersonal por estar así equipadas. Por ‘mina’ se entiende todo
artefacto explosivo diseñado para ser colocado debajo, sobre o cerca de la superficie
del terreno u otra superficie cualquiera y concebido para explosionar por la presencia,
la proximidad o el contacto de una persona o un vehículo. Por ‘accidente’ se entiende
un acontecimiento indeseado causado por mina antipersonal que causa daño físico o
psicológico a una o más personas. Por ‘incidente’ se entiende un acontecimiento rela-
cionado con minas antipersonal, que puede aumentar hasta un accidente o que tiene
el potencial para conducir a un accidente.
[ 518 ]
El que emplee, produzca, comercialice, ceda y almacene, directa o indirectamente,

minas antipersonal o vectores específicamente concebidos como medios de lanzamiento
o dispersión de minas antipersonal incurrirá en prisión de diez (10) a quince (15) años, en
multa de quinientos (500) a mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes y en
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a diez (10) años.
La Ley 759 creó la Comisión Intersectorial Nacional para la Acción contra las Mi-
nas Antipersonal, que será la encargada de coordinar la acción del Estado respecto a
las medidas nacionales de aplicación de la Convención de Ottawa. Esta comisión debe
coordinar con las autoridades nacionales los procesos de cooperación entre el Estado,
la sociedad civil y la comunidad internacional destinados a las acciones de desminado
humanitario, asistencia a víctimas, promoción y defensa del Derecho Internacional Hu-
manitario; destrucción de las minas antipersonal almacenadas y campañas de concien-
tización y demás aspectos de asistencia y cooperación que demanda el cumplimiento
de la Convención de Ottawa.
Algunas acciones concretas que pueden y deben adelantar los personeros en sus
respectivos municipios son290:
•• Verificación y certificación de los hechos.
•• Hacer visible el problema para que la situación se pueda apreciar en su real di-
mensión e impacto. De ello depende que se definan políticas de Estado claras y
realistas y que haya fondos para afrontarlo.
•• Sensibilización, orientación y capacitación de las administraciones municipales.
•• Orientación y asesoría a las familias.
•• Seguimiento de la atención a las víctimas en los servicios locales de salud.
•• Seguimiento de la remisión a otras entidades de salud o de rehabilitación.
•• Gestión y promoción de un plan de acción integral en el municipio respectivo.
•• Coordinación con el alcalde de las actividades de entidades públicas y ONG.
•• Implementación de planes y programas de ERM (Educación en el Riesgo de Minas).
•• Hay que seguir los estándares nacionales e internacionales sobre ERM.
•• Hace falta motivar y capacitar a agentes comunitarios para la ERM.
•• Se debe contar con el sector educativo y con los líderes comunitarios.
6.4. Interponer la acción de tutela

La acción de tutela es la garantía constitucional del derecho que tiene toda per-
sona a la protección judicial de sus derechos fundamentales a través de un recurso
efectivo y se encuentra prevista en el artículo 86 de la Constitución. La acción de tutela
está reglamentada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.
290 Tomado de www.defensoria.org.co.
[ 519 ]
Toda persona tendrá derecho a la acción de tutela para reclamar ante los jueces
en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos cons-
titucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción
u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale
el mencionado decreto. Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de
tutela (art. 1º Decreto 2591 de 1991). Los derechos fundamentales son:
•• Los señalados en el título II, capítulo primero de la Constitución Política.
•• Los que no estando comprendidos en el acápite anterior, la Constitución los se-
ñala de manera expresa como tales.
•• Los consagrados en los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Estado que reconozcan derechos humanos y que prohíban su limitación en los
estados de excepción.
•• Los que no estando expresamente señalados como fundamentales adquieren
dicha categoría por conexidad con otros derechos fundamentales y principios
constitucionales.
•• Los que siendo inherentes a la persona humana no se encuentran señalados en
la Constitución.
El personero municipal, por delegación expresa del Defensor del Pueblo, puede
interponer la acción de tutela en nombre de cualquier ciudadano que le solicite o que
se encuentre en estado de indefensión o desamparo. Tiene además como función pri-
mordial la de asesorar e informar a la comunidad sobre el trámite de la tutela.
Características distintivas que ofrece la acción de tutela291:
•• Subsidiaria o residual: porque solo procede cuando no se dispone de otro medio
de defensa judicial292.
291 “...por su misma índole, la acción de tutela no exige técnicas procesales ni requisitos formales
propios de especialistas, ya que su función no puede asimilarse a la que cumplen las acciones
privadas dentro de los esquemas ordinarios previstos por el sistema jurídico, sino que corres-
ponde a la defensa inmediata de los derechos fundamentales. Su papel es ante todo el de ma-
terializar las garantías constitucionales y, por tanto, es de su esencia el carácter sustancial de
su fundamento jurídico”. “La instauración de las acciones de tutela no puede dar lugar al rigor
formalista de los procesos ordinarios ni se puede convertir su admisibilidad y trámite en ocasión
para definir si se cumplen o no presupuestos procesales o fórmulas sacramentales, ya que con
ella no se busca establecer una ‘litis’ sino acudir a la protección oportuna de la autoridad judicial
cuando un derecho fundamental es lesionado u objeto de amenaza”. Sentencia T-501/92.
292 Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para evitar un per-
juicio irremediable, resultan relevantes las sentencias C-1225 de 2004, M. P.: Manuel José Ce-
[ 520 ]
•• Inmediata: porque su propósito es otorgar sin dilaciones la protección solicitada.

•• Sencilla o informal: porque no ofrece dificultades para su servicio.
•• Específica: porque se contrae a la protección exclusiva de los derechos funda-
mentales.
•• Eficaz: porque en todo caso exige del juez un pronunciamiento de fondo para
conceder o negar el amparo del derecho.
•• Preferente: porque el juez la tramitará con prelación a otros asuntos, salvo la ac-
ción de hábeas corpus. Los plazos son perentorios e improrrogables.
•• Sumaria: porque es breve en sus formas y procedimientos.
El personero debe recordar que la acción de tutela es improcedente en cualquie-

ra de las siguientes situaciones:
•• Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales idóneos, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irreme-
diable293.
•• Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de hábeas corpus.
•• Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado,
salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.
•• Cuando no exista el elemento de la inmediatez o se pretenda interponer la acción
después de un lapso que se considera desproporcional e irrazonable.
•• Cuando se trate de demandar actos de carácter general, impersonal y abstracto.
•• Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, salvo que con su vulneración
se menoscaben derechos fundamentales por conexidad.
•• Cuando haya carencia de objeto, es decir, cuando la causa que genera la violación
o amenaza del derecho ya haya cesado o se hayan tomado las medidas pertinen-
tes para su protección.
peda Espinosa; SU-1070 de 2003, M. P.: Jaime Córdoba Triviño; SU–544 de 2001, M. P.: Eduardo
Montealegre Lynett; T-1670 de 2000, M. P.: Carlos Gaviria Díaz, y la T-225 de 1993, en la cual
se sentaron las primeras directrices sobre la materia, que han sido desarrolladas por la juris-
prudencia posterior. También puede consultarse la sentencia T-698 de 2004, M. P.: Rodrigo
Uprimny Yepes y la sentencia T-827 de 2003, M. P.: Eduardo Montealegre Lynett.
293 La sentencia T-569 de 1992, M. P.: Jaime Sanín Greiffenstein, refiriéndose a la procedencia de
la tutela frente a otras acciones, estableció: “De allí que tal acción no sea procedente cuando
exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos
que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
[ 521 ]
•• Cuando exista acción temeraria, es decir, cuando la acción de tutela sea instaura-
da por la misma persona o su representante ante varios jueces o cuando la acción
carece en absoluto de justificación y sea interpuesta de mala fe.
•• Cuando la acción u omisión provenga de la conducta legítima de un particular.
•• Cuando la acción de tutela esté dirigida contra una sentencia de tutela.
•• Cuando la acción de tutela esté dirigida contra providencias judiciales, salvo que
aquellas configuren vías de hecho dentro de los presupuestos señalados por la
Corte Constitucional.
•• Las demás que señalen la ley y la jurisprudencia.
Modelo de acción de tutela

Ciudad y fecha
Señor
JUEZ _____________________ (El competente según el Dc. 1382 / 2000) - (Re-
parto)
Ciudad
Ref.: Acción de Tutela de ______________ contra ____________________

Respetado señor Juez:
xxxxxxxxxxx, identificado con la C. C. No. _____________ de _____________,

acudo ante su despacho con el fin de interponer ACCIÓN DE TUTELA contra
__________________, con el objeto de que se protejan mis derechos Constitu-
cionales Fundamentales (amenazados o vulnerados) que más adelante indicaré.
El fundamento de mis pretensiones radica en los siguientes:
I. HECHOS
•• Describir amplia y detalladamente los hechos que generan la amenaza o vulne-
ración de los derechos.
II. DERECHOS CUYA PROTECCIÓN SE DEMANDA
Indicar cuáles son los derechos fundamentales que se consideran vulnerados.
III. MEDIDA PROVISIONAL
Se evalúa si es del caso solicitarla.
Con fundamento en el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, solicito al señor Juez
se dicte como medida provisional ___________________________________
___________, hasta tanto no se decida la presente acción.
[ 522 ]
IV. PRETENSIONES
Con fundamento en los hechos relacionados, solicito del señor Juez disponer y
ordenar a la parte accionada y a favor mío, lo siguiente:
Tutelar mi derecho fundamental a ______________, en consecuencia ordenar
que en un término no mayor a 48 horas se ____________________________
___________________.
V. PRUEBAS
Con el fin de establecer la vulneración (o amenaza) de mis derechos, solicito se
sirva practicar las siguientes pruebas:
Testimoniales
Documentales
Inspección Judicial
(Se deben relacionar todas las pruebas que se consideren pertinentes y condu-
centes para demostrar la vulneración o amenaza del derecho).
VI. FUNDAMENTOS DE DERECHO
Fundamento esta acción en el artículo 86 de la Constitución Política y sus Decre-
tos Reglamentarios 2591 de 1991 y 306 de 1992. Igualmente, en los artículos 8º de
la Declaración Universal de Derechos Humanos, 39 del Pacto de Derechos Civiles
y Políticos y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
VII. COMPETENCIA
Es Usted, señor Juez, competente para conocer del asunto, por la naturaleza de
los hechos, por tener jurisdicción en el domicilio de la entidad accionada y de
conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1382 de 2000.
VIII. JURAMENTO
Manifiesto, señor Juez, bajo la gravedad del juramento, que no he interpuesto
otra acción de tutela por los mismos hechos y derechos aquí relacionados, ni
contra la misma autoridad.
IX. ANEXOS
Una copia de la demanda para el archivo del juzgado.
Los documentos que relaciono como pruebas, en _____ folios.
X. NOTIFICACIONES
La parte accionante recibirá notificaciones en:
La parte accionada recibirá notificaciones en:
Del señor Juez, atentamente,

______________________________
Nombre y apellidos
Cédula de ciudadanía
[ 523 ]
6.5. Marco jurídico de la delegación de las facultades del Defensor

del Pueblo a los personeros municipales en materia de recursos y
acciones judiciales
Con el fin de asegurar en todo el país el cumplimiento de las funciones propias
del Defensor del Pueblo, este delegó algunas de sus atribuciones en los personeros,
bajo la coordinación general de la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judicia-
les, con apoyo en las defensorías regionales y seccionales, que prestarán la asistencia y
apoyo necesarios294.
La Resolución 001 del 2 de abril de 1992, proferida por el Defensor del Pueblo, re-
coge la delegación contenida en los artículos 49 del Decreto 2591 de 1991 y 10 de la Ley
24 de 1992, consistente en la facultad de interponer acciones de tutela en nombre de
cualquier persona que lo solicite o se encuentre en estado de indefensión e impugnar
sus fallos en aquellos casos en que el personero actúe como parte.
Igualmente, “los personeros municipales sugerirán al Defensor del Pueblo los ca-
sos que a su juicio justifiquen revisión especial por la Corte Constitucional” (art. 8º de la
Resolución 001 de 1992). Esta labor deberá ejercitarse en coordinación con la Dirección
Nacional de Recursos y Acciones Judiciales, con el objetivo de atender en forma opor-
tuna tales peticiones, pues las insistencias deben ser interpuestas dentro de los 15 días
calendario siguientes a la comunicación de la Secretaría General de los autos proferidos
por la Sala de Selección de la honorable Corte Constitucional que excluyen de revisión
los expedientes de tutela (Acuerdo 05 de 1992 emanado de esa alta corporación).
Es necesario tener presente que a la Dirección Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales le compete de manera privativa insistir en la revisión ante la honorable Corte
Constitucional (Resolución 594 de 1998 y Resolución 669 de 2000) de los fallos exclui-
dos de selección, en los términos del artículo 33 del Decreto 2591 de 1991. Por razones
de celeridad y coordinación las personerías deberán remitir directa e inmediatamente
a dicha dirección las solicitudes de insistencia (acompañadas, en lo posible, de la de-
manda y los fallos de tutela de ambas instancias), salvo si estas son extemporáneas,
evento en el cual se le informará al peticionario. En la Dirección Nacional de Recursos y
Acciones Judiciales se encuentran los autos de exclusión de selección proferidos por la
honorable Corte Constitucional a partir de los cuales se determina la oportunidad para
insistir en un determinado caso.
De otra parte, el artículo 25 de la Ley 24 de 1992 estipula que “Por delegación
del Defensor del Pueblo, cuando las necesidades lo aconsejen, el derecho de hábeas
corpus podrá ser interpuesto por los defensores públicos y los personeros. El defensor
o personero asignado para este efecto comunicará a la Dirección Nacional de Recursos
294 Tomado de www.defensoria.org.co.
[ 524 ]
y Acciones Judiciales los resultados de su gestión”. Cuando no exista delegación expresa

del Defensor del Pueblo para proteger el derecho a la libertad de una persona en un
caso concreto, es conveniente que los personeros municipales y distritales hagan uso
de la garantía constitucional del hábeas corpus, invocando la doble calidad de funcio-
nario público y ciudadano.
De conformidad con la Resolución 594 del 8 de junio 1998 de la Defensoría del
Pueblo, las defensorías regionales y seccionales dentro de su ámbito de influencia de-
berán brindar directamente la asistencia a los personeros en materia de acciones de
tutela y hábeas corpus, sin perjuicio de que en ejercicio de sus atribuciones y en aras
de propender al fortalecimiento de la figura del personero como defensor del pueblo
en los municipios, también los apoye en otros mecanismos de protección de dere-
chos, como las acciones de cumplimiento, populares, de nulidad, etc. No obstante,
sin perjuicio del apoyo y asistencia directa que las defensorías regionales y seccionales
deben prestar a los personeros, por disposición legal la coordinación general estará a
cargo de la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales (art. 24.3 Ley 24 de
1992).
De conformidad con la delegación conferida, los personeros municipales y distri-
tales están facultados para
•• Interponer institucionalmente acciones de tutela u orientar al ciudadano para su
ejercicio (art. 1º de la Resolución 001 de 1992).
•• Impugnar los fallos de tutela en aquellos casos en que actúen como parte (art. 6º
de la Resolución 001 de 1992).
•• Impugnar los fallos de tutela cuando el Defensor del Pueblo lo delegue en rela-
ción con un caso específico (inciso 2 del art. 6º de la Resolución 001 de 1992).
•• Coadyuvar demandas de tutela u orientar al ciudadano para su ejercicio (inciso
final del art. 13 del Decreto 2591 de 1991).
•• Promover incidentes de cumplimiento de fallo de tutela u orientar al ciudadano
para su ejercicio (art. 52 del Decreto 2591 de 1991).
•• Interponer el recurso de hábeas corpus en nombre de la persona afectada o por
delegación expresa del Defensor del Pueblo cuando las necesidades lo aconsejen
u orientar al ciudadano para su ejercicio (art. 25 de la Ley 24 de 1992).
La Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas sentencias sobre la legiti-

mación del personero municipal cuando interviene por delegación conferida del De-
fensor del Pueblo en materia de acciones de tutela (T-044 de 1993, T-173 de 1993, T-234
de 1993, T-462 de 1993, T-493 de 1993, T-443 de 1995, auto 030 de 1996, T-297 de 1996,
T-331 de 1997, T-245 de 1997 y SU-257 de 1997, T-420 de 1997, T-644 de 1997, T-731 de
1998, T-766 de 1998, T-024 de 2000, T-867 de 2000).
[ 525 ]
Es de anotar que en la Defensoría del Pueblo se ha designado a la Dirección Nacio-

nal de Recursos y Acciones Judiciales para coordinar, asistir y asesorar a los personeros
municipales del país en los aspectos legales de promoción y defensa de derechos huma-
nos, dependencia a la cual se pueden dirigir para formular sus inquietudes y consultas.
6.6. Interponer el hábeas corpus

El hábeas corpus es un derecho fundamental y, a la vez, una acción constitucional
que tutela la libertad personal cuando alguien es privado de la libertad con violación de
las garantías constitucionales o legales o esta se prolongue ilegalmente. Esta acción única-
mente podrá invocarse o incoarse por una sola vez y para su decisión se aplicará el prin-
cipio pro homine. El hábeas corpus no se suspenderá, aun en los estados de excepción295.
El cometido esencial del hábeas corpus no se puede entender restringido solo a
la protección del derecho a la libertad, sino que ha de dársele una proyección mucho
más amplia en cuanto verdaderamente abarca la garantía de todo el conjunto de dere-
chos fundamentales de la persona que se encuentra privada de la libertad de manera
arbitraria o ilegal y que por esta circunstancia se encuentra en latente y permanente
295 La Corte Suprema, por su parte, al respecto, agregó: “Una tal ponderación, inherente a la apli-
cación de los principios entendidos como mandatos de optimización, se traduce en hacer
efectivo el principio pro homine, en virtud del cual se coloca a la persona humana como valor
superior y primero y torna efectiva la concepción antropocéntrica de la Carta Política, también
llamada dogmática ius humanista, que igualmente se materializa frente a otros fenómenos
jurídicos, tales como: limitar lo menos posible y sólo en cuanto sea necesario el derecho funda-
mental de libertad personal (principio favor libertatis), resolver la duda a favor del sindicado
(principio in dubio pro reo), presumir la inocencia del procesado hasta que obre decisión defi-
nitiva ejecutoriada por cuyo medio se declare su responsabilidad (principio de presunción de
inocencia), no agravar la situación del condenado cuando tenga la condición de impugnante
único (principio non reformatio in pejus), aplicar la analogía solo cuando sea beneficiosa al
incriminado (analogía in bonan partem) y preferir en caso de conflicto entre distintas normas
que consagran o desarrollan derechos fundamentales la que resulte menos gravosa en punto
del ejercicio de tales derechos (cláusula de favorabilidad en la interpretación de derechos hu-
manos), entre otros” (sentencia 23660 de 2 de junio de 2005 C. S. J.). Una decisión que restrinja
el derecho a la libertad con fundamento en la no solución de continuidad de las normas en
conflicto, en consecuencia, no solo va en contravía del Principio de Favorabilidad y del favor
libertatis, sino, además, del principio pro homine por cuanto el funcionario, para negar la liber-
tad provisional, opta, ante una innegable sucesión de leyes en el tiempo, por la norma más gra-
vosa para el derecho, desconociendo, igualmente, lo dispuesto en el artículo 295 de la Ley 906
de 2004, que, textualmente, dispone: “Afirmación de la libertad. Las disposiciones de este códi-
go que autorizan preventivamente la privación o restricción de la libertad del imputado tienen
carácter excepcional, solo podrán ser interpretadas restrictivamente y su aplicación debe ser
necesaria, adecuada, proporcional y razonable frente a los contenidos constitucionales”.
[ 526 ]
amenaza. En tal medida, el radio de protección del hábeas corpus no se limita a cubrir
solo el derecho a la libertad, sino que se expande para cubrir los otros derechos funda-
mentales íntimamente relacionados con este y que le dan soporte, como son los dere-
chos a la vida y a la integridad personal. Además, e íntimamente ligado a los derechos a
la vida e integridad personal, en el caso de detenciones arbitrarias o ilegales, el hábeas
corpus garantiza el derecho a no ser desaparecido.
El principio pro homine

“El principio pro homine es un criterio hermenéutico que informa todo el dere-
cho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia
o a la interpretación más extensiva cuando se trata de reconocer derechos protegi-
dos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata
de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión
extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los
derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre” (sentencia T-284/06). Al
respecto y sobre el mismo principio, la Sala Penal de la Corte Suprema en reciente tute-
la de 31 de julio de 2007, dentro de la radicación 31972, precisó: “La Sala precisa aclarar
que no pone en duda tal facultad, pero considera que la misma debe guiarse por el
respeto de los derechos y las garantías fundamentales, en especial en situaciones como
la analizada en esta decisión, en la que, sin lugar a dudas, debía imperar la cláusula de
favorabilidad en la interpretación de los Derechos Humanos –principio pro homine– a
partir de la cual fácil hubiese sido concluir que el proceso disciplinario que contra el ac-
tor se adelantó debió serlo por la conducta que, de ser comprobada su responsabilidad,
implicaba una sanción que restringía en menor medida el ejercicio de sus derechos”.
Competencia para interponer y fallar el recurso

El recurso podrá ser interpuesto por la Procuraduría General de la Nación, la De-
fensoría del Pueblo, un tercero o la persona privada de la libertad. Si se presentan varias
solicitudes, tal eventualidad impone al funcionario que esté conociendo de la solicitud
la obligación de indagar acerca de la posible concurrencia de otra u otras peticiones
fundamentadas en los mismos hechos y, de llegar a existir, le impone la consecuente
obligación de establecer –a la mayor prontitud posible– qué funcionario habrá de te-
ner prelación para efectos de la determinación de la competencia, con base en el factor
territorial (en el evento en que de la acción se conozca en jurisdicciones distintas) o
con base en un criterio cronológico, dando prelación a quien asumió primero el cono-
cimiento de alguna solicitud, etc., para evitar de ese modo que haya más de una actua-
ción judicial por los mismos hechos y que se pueda llegar incluso al pronunciamiento
de decisiones de fondo que resulten contradictorias entre sí.
[ 527 ]
De conformidad con la Ley 1095, que desarrolla el artículo 30 de la Carta, la

competencia para resolver solicitudes de hábeas corpus se establecerá de acuerdo con
las siguientes reglas:
•• Son competentes para resolver la solicitud de hábeas corpus todos los jueces y
tribunales de la rama judicial.
•• Cuando se interponga ante una corporación se tendrá a cada uno de sus inte-
grantes como juez individual para resolver las acciones de hábeas corpus. Si el
juez al que le hubiere sido repartida la acción ya hubiere conocido con antelación
sobre la actuación judicial que origina la solicitud de hábeas corpus, deberá de-
clararse impedido para resolver sobre esta y trasladar las diligencias de inmediato
al juez siguiente o del municipio más cercano de la misma jerarquía, quien deberá
fallar sobre la acción dentro de los términos previstos para ello.
Quien esté ilegalmente privado de la libertad tiene derecho a las siguientes garantías:
•• Invocar ante cualquier autoridad judicial competente el hábeas corpus, para que
este sea resuelto en un término de treinta y seis (36) horas.
•• A que la acción pueda ser invocada por terceros en su nombre, sin necesidad de
mandato alguno.
•• A que la acción pueda ser invocada en cualquier tiempo mientras que la viola-
ción persista.
•• Para ello, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley,
el Consejo Superior de la Judicatura reglamentará un sistema de turnos judiciales
para la atención de las solicitudes de hábeas corpus en el país durante las veinti-
cuatro (24) horas del día, los días feriados y las épocas de vacancia judicial.
•• A que la actuación no se suspenda o aplace por la interposición de días festivos
o de vacancia judicial.
•• A que la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación invoquen
el hábeas corpus en su nombre.
Requisitos del recurso y procedimiento judicial

La petición de hábeas corpus deberá contener:
•• El nombre de la persona en cuyo favor se instaura la acción.
•• Las razones por las cuales se considera que la privación de su libertad es ilegal o
arbitraria.
•• La fecha de reclusión y el lugar donde se encuentra la persona privada de la libertad.
•• Si se conoce el nombre y cargo del funcionario que ha ordenado la privación de
la libertad de la persona o personas en cuyo favor se actúa.
[ 528 ]
•• El nombre, documento de identidad y lugar de residencia del solicitante.

•• La afirmación, bajo la gravedad del juramento, que se considerará prestado por
la presentación de la petición, de que ningún otro juez ha asumido el conoci-
miento de la solicitud de hábeas corpus o decidido sobre la misma. La ausencia
de uno de estos requisitos no impedirá que se adelante el trámite del hábeas
corpus si la información que se suministra es suficiente para ello. La acción po-
drá ser ejercida sin ninguna formalidad o autenticación, podrá ser entablada
verbalmente y no será necesario actuar por medio de apoderado.
En los lugares donde haya dos (2) o más autoridades judiciales competentes de
la misma categoría, la petición de hábeas corpus se someterá a reparto inmediato en-
tre dichos funcionarios. La autoridad judicial a quien corresponda conocer del hábeas
corpus no podrá ser recusada en ningún caso; una vez recibida la solicitud se podrá de-
cretar una inspección a las diligencias que pudieren existir en el asunto que dio origen a
la petición. También podrá solicitar del respectivo director del centro de reclusión y de
las autoridades que considere pertinentes, información urgente sobre todo lo concer-
niente a la privación de la libertad. La falta de respuesta inmediata a estas solicitudes
constituirá falta gravísima.
La autoridad judicial competente procurará entrevistarse en todos los casos con
la persona en cuyo favor se instaura la acción de hábeas corpus. Para ello se podrá
ordenar que aquella sea presentada ante él, con el objeto de entrevistarla y verificar
los hechos consignados en la petición. Con este mismo fin, podrá trasladarse al lugar
donde se encuentra la persona en cuyo favor se instauró la acción si existen motivos de
conveniencia, seguridad u oportunidad que no aconsejen el traslado de la persona a la
sede judicial. Con todo, la autoridad judicial podrá prescindir de esa entrevista cuando
no la considere necesaria. Los motivos de esta decisión deberán exponerse en la provi-
dencia que decida acerca del hábeas corpus.
Decisión
Demostrada la violación de las garantías constitucionales o legales, la autoridad
judicial competente inmediatamente ordenará la liberación de la persona privada de
la libertad, por auto interlocutorio, contra el cual no procede recurso alguno. La per-
sona privada de la libertad con violación de las garantías consagradas en la Constitu-
ción o en la ley no podrá ser afectada con medida restrictiva de la libertad mientras
no se restauren las garantías quebrantadas. Por tanto, son inexistentes las medidas
que tengan por finalidad impedir la libertad del capturado cuando ella se conceda a
consecuencia del hábeas corpus.
[ 529 ]
Modelo de petición de hábeas corpus

Ciudad y fecha
Señor
Juez (promiscuo municipal, penal municipal, penal del circuito o promiscuo del circuito)
Ciudad
Yo, _______________________________, en mi condición de (afectado, pariente,

tercero o apoderado), acudo ante el señor Juez a fin de solicitarle se sirva dar trámite
a la petición de HÁBEAS CORPUS en favor de _____________________________
_____, con fundamento en los siguientes:
HECHOS
‒‒ El señor _________________ fue aprehendido por _________________ (refe-
rencia a la autoridad que realizó la acción) el pasado (fecha en lo posible exacta)
_______________ por orden de (si se conoce la autoridad que ordenó la deten-
ción) __________________. Desde entonces hasta la fecha han transcurrido
______ días, sin que el mismo haya sido indagado y/o resuelta su situación jurídica.
‒‒ El señor _____________________ se encuentra recluido en (si se conoce el
sitio de reclusión) _______________ a partir del día ____________ y el fun-
cionario que ordenó su aprehensión es _______, quien se desempeña como
__________________.
‒‒ El señor _______________ se encuentra recluido en _______________ desde
el día _________________. Con fecha __________, se dictó auto que decreta
su libertad, habiendo cumplido la pena requerida, pero hasta la fecha no ha sido
liberado.
JURAMENTO
Bajo la gravedad del juramento, manifiesto que ningún otro funcionario conoce o ha
decidido sobre esta acción.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Fundamento esta petición, señor juez, en los artículos 30 y 85 de la Constitución Política
y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 6º y 7º).
SOLICITUD
Efectuada la verificación de la violación de las garantías constitucionales y legales,
solicito a Usted ordenar la libertad inmediata del señor __________________ y
compulsar copias para que se inicien las investigaciones a que hubiere lugar.
Del señor juez, atentamente,
Firma del Peticionario

C.C. No.
Dirección:
Teléfono:
[ 530 ]
6.7. Interponer el hábeas data

Es el derecho que tienen todas las personas de conocer, actualizar y rectificar
las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y los demás
derechos, libertades y garantías constitucionales relacionados con la recolección, trata-
miento y circulación de datos personales (artículo 15 C. P., intimidad personal y fami-
liar), así como el derecho a la información (artículo 20, libertad de expresión) y ha sido
desarrollado por la Ley 1266 de 2008. Es aplicable a todos los datos de información per-
sonal registrados en bancos de datos que sean administrados por entidades públicas y
privadas. No es aplicable a los datos mantenidos en el ámbito exclusivamente personal
o doméstico ni a aquellos que circulan internamente296.
El hábeas data se concibe como un derecho de doble vía, pues si bien es cierto
que los usuarios pueden conocer, actualizar y rectificar las informaciones que de ellos
se tiene sobre el cumplimiento de sus obligaciones, también lo es que las instituciones y
el resto de la sociedad tienen derecho a conocer la solvencia económica de sus clientes,
más aún por tratarse de asuntos de interés general. En otras palabras, supone la facultad
de “conocer e incidir sobre el contenido y la difusión personal que se encuentra archiva-
da en bancos de datos” y, paralelamente, significa que esa información debe ajustarse a
ciertas exigencias mínimas. De conformidad con la abundante jurisprudencia constitu-
cional sobre la materia, la información registrada no puede lesionar la honra y el buen
nombre de las personas y, además, debe ser veraz, imparcial, completa y suficiente297.
La veracidad implica una correspondencia entre el registro efectuado y las condi-
ciones empíricas del sujeto pasivo. La imparcialidad supone que ninguno de los inter-
vinientes en el proceso de suministrar, registrar y divulgar la información persiga un fin
ilegítimo, ya sea para obtener provecho indebido o para causar un agravio injustificado
a otra persona. Por último, cuando se exige información completa y suficiente, quiere
advertirse sobre la necesidad de dinamizar el proceso cognoscitivo para evitar que la
información se reciba en forma sesgada o sugestiva.
Los titulares de la información tienen los siguientes derechos:

a. Frente a los operadores de los bancos de datos
•• Ejercer el derecho fundamental al hábeas data en los términos de la Ley 1266, me-
diante la utilización de los procedimientos de consultas o reclamos, sin perjuicio
de los demás mecanismos constitucionales y legales.
296 Se exceptúan de esta ley las bases de datos que tienen por finalidad producir la inteligencia de
Estado por parte del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y de la fuerza pública
para garantizar la seguridad nacional interna y externa.
297 Cfr. sentencias SU-082/95, SU-089/95, T-113/98, T-527/00, entre otras.
[ 531 ]
•• Solicitar el respeto y la protección de los demás derechos constitucionales o le-

gales, así como de las demás disposiciones de la Ley 1266, mediante la utilización
del procedimiento de reclamos y peticiones.
•• Solicitar prueba de la certificación de la existencia de la autorización expedida
por la fuente o por el usuario.
•• Solicitar información acerca de los usuarios autorizados para obtener informa-
ción. La administración de información pública no requiere autorización del ti-
tular de los datos, pero se sujeta al cumplimiento de los principios de la adminis-
tración de datos personales. La administración de datos semiprivados y privados
requiere el consentimiento previo y expreso del titular de los datos, salvo en el
caso del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y el proveniente de ter-
ceros países. En todo caso, la administración de datos semiprivados y privados se
sujeta al cumplimiento de los principios de la administración de datos personales
y a las demás disposiciones de la Ley 1266.
b. Frente a las fuentes de la información

•• Ejercer los derechos fundamentales al hábeas data y de petición, cuyo cumpli-
miento se podrá realizar a través de los operadores, conforme a lo previsto en los
procedimientos de consultas y reclamos de esta ley, sin perjuicio de los demás
mecanismos constitucionales o legales.
•• Solicitar información o pedir la actualización o rectificación de los datos conteni-
dos en la base de datos, lo cual realizará el operador, con base en la información
aportada por la fuente, conforme se establece en el procedimiento para consul-
tas, reclamos y peticiones.
•• Solicitar prueba de la autorización, cuando dicha autorización sea requerida.
c. Frente a los usuarios

•• Solicitar información sobre la utilización que el usuario le está dando a la infor-
mación cuando dicha información no hubiere sido suministrada por el operador.
•• Solicitar prueba de la autorización cuando ella sea requerida.
d. Los titulares de información financiera y crediticia tendrán adicionalmente los

siguientes derechos:
•• Podrán acudir ante la autoridad de vigilancia para presentar quejas contra las
fuentes, operadores o usuarios por violación de las normas sobre administración
de la información financiera y crediticia.
[ 532 ]
•• Así mismo, pueden acudir ante la autoridad de vigilancia para pretender que se
ordene a un operador o fuente la corrección o actualización de sus datos perso-
nales cuando ello sea procedente conforme a lo establecido en la Ley 1266.
Los operadores de los bancos de datos están obligados a

•• Garantizar en todo tiempo al titular de la información el pleno y efectivo ejerci-
cio del derecho de hábeas data y de petición, es decir, la posibilidad de conocer
la información que sobre él exista o repose en el banco de datos y solicitar la
actualización o corrección de datos, todo lo cual se realizará por conducto de los
mecanismos de consultas o reclamos.
•• Garantizar que en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respeten
los demás derechos consagrados en la ley.
•• Permitir el acceso a la información únicamente a las personas que, de conformi-
dad con lo previsto en esta ley, pueden tener acceso a ella.
•• Adoptar un manual interno de políticas y procedimientos para garantizar el ade-
cuado cumplimiento de la ley y, en especial, para la atención de consultas y recla-
mos por parte de los titulares.
•• Solicitar la certificación a la fuente de la existencia de la autorización otorgada
por el titular cuando dicha autorización sea necesaria.
•• Conservar con las debidas seguridades los registros almacenados para impedir su
deterioro, pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento.
•• Realizar periódica y oportunamente la actualización y rectificación de los datos
cada vez que le reporten novedades las fuentes.
•• Tramitar las peticiones, consultas y los reclamos formulados por los titulares de
la información.
•• Indicar en el respectivo registro individual que determinada información se en-
cuentra en discusión por parte de su titular cuando se haya presentado la so-
licitud de rectificación o actualización de la misma y no haya finalizado dicho
trámite.
•• Circular la información a los usuarios dentro de los parámetros de la Ley 1266.
Las fuentes de la información deberán cumplir las siguientes obligaciones, sin

perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones previstas en la Ley 1266 y en
otras que rijan su actividad:
•• Garantizar que la información que se suministre a los operadores de los bancos
de datos o a los usuarios sea veraz, completa, exacta, actualizada y comprobable.
[ 533 ]
•• Reportar de forma periódica y oportuna al operador todas las novedades res-

pecto de los datos que previamente le haya suministrado y adoptar las demás
medidas necesarias para que la información suministrada a este se mantenga
actualizada.
•• Rectificar la información cuando sea incorrecta e informar lo pertinente a los
operadores.
•• Diseñar e implementar mecanismos eficaces para reportar oportunamente la in-
formación al operador.
•• Solicitar cuando sea del caso y conservar copia o evidencia de la respectiva auto-
rización otorgada por los titulares de la información y asegurarse de no suminis-
trar a los operadores ningún dato cuyo suministro no esté previamente autoriza-
do cuando dicha autorización sea necesaria.
•• Certificar semestralmente al operador que la información suministrada cuenta
con la autorización.
•• Resolver los reclamos y peticiones del titular en la forma en que se regula en la
Ley 1266.
•• Informar al operador que determinada información se encuentra en discusión
por parte de su titular cuando se haya presentado la solicitud de rectificación o
actualización de la misma, con el fin de que el operador incluya en el banco de
datos una mención en ese sentido hasta que se haya finalizado dicho trámite.
•• Cumplir con las instrucciones que imparta la autoridad de control en relación
con el cumplimiento de la Ley 1266.
Por su parte, los usuarios de la información deberán

•• Guardar reserva sobre la información que les sea suministrada por los operado-
res de los bancos de datos, por las fuentes o por los titulares de la información y
utilizar la información únicamente para los fines para los que les fue entregada.
•• Informar a los titulares sobre la utilización que le están dando a la información.
•• Conservar con las debidas seguridades la información recibida para impedir su
deterioro, pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento.
•• Cumplir con las instrucciones que imparta la autoridad de control.
6.8. Protección de víctimas y testigos

Dentro del procedimiento que establece la Ley 975, los servidores públicos dis-
pondrán lo necesario para que se asegure el esclarecimiento de la verdad sobre los
hechos objeto de investigación y se garantice la defensa de los procesados. La Unidad
Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz, creada por esa misma ley, deberá investigar,
por conducto del fiscal delegado para el caso, con el apoyo del grupo especializado
[ 534 ]
de policía judicial, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizaron las
conductas punibles, las condiciones de vida social, familiar e individual del imputado o
acusado y su conducta anterior, los antecedentes judiciales y de policía y los daños que
individual o colectivamente haya causado de manera directa a las víctimas, tales como
lesiones físicas o sicológicas, sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo
sustancial de derechos fundamentales.
Con la colaboración de los desmovilizados, la policía judicial investigará el para-
dero de personas secuestradas o desaparecidas e informará oportunamente a los fami-
liares sobre los resultados obtenidos.
La Fiscalía General de la Nación velará por la protección de las víctimas, los testi-
gos y los peritos que pretenda presentar en el juicio. La protección de los testigos y los
peritos que pretenda presentar la defensa estará a cargo de la Defensoría del Pueblo. La
protección de los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial que deban
conocer del juzgamiento será responsabilidad del Consejo Superior de la Judicatura.
El Estado garantizará el acceso de las víctimas a la administración de justicia. En
desarrollo de lo anterior, las víctimas tendrán derecho según el artículo 38 de la Ley 975
•• A recibir en todo el procedimiento un trato humano digno.
•• A la protección de su intimidad y garantía de su seguridad, la de sus familiares y
testigos a favor cuandoquiera que resulten amenazadas.
•• A una pronta e integral reparación de los daños sufridos, a cargo del autor o
partícipe del delito.
•• A ser oídas y que se les facilite el aporte de pruebas.
•• A recibir, desde el primer contacto con las autoridades y en los términos esta-
blecidos en el Código de Procedimiento Penal, información pertinente para la
protección de sus intereses y conocer la verdad de los hechos que conforman las
circunstancias del delito del cual han sido víctimas.
•• A ser informadas sobre la decisión definitiva relativa a la persecución penal y a
interponer los recursos cuando a ello hubiere lugar.
•• A ser asistidas durante el juicio por un abogado de confianza o por la procura-
duría judicial.
•• A recibir asistencia integral para su recuperación.
•• A ser asistidas gratuitamente por un traductor o intérprete en el evento de no co-
nocer el idioma o de no poder percibir el lenguaje por los órganos de los sentidos.
Los funcionarios públicos adoptarán las medidas adecuadas y todas las acciones
pertinentes para proteger la seguridad, el bienestar físico y psicológico, la dignidad y la
vida privada de las víctimas y los testigos, así como la de las demás partes del proceso.
Para ello se tendrán en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos la edad, el géne-
[ 535 ]
ro y la salud, así como la índole del delito, en particular cuando este entrañe violencia
sexual, irrespeto a la igualdad de género o violencia contra niños y niñas. Se dará capaci-
tación especial a los funcionarios que trabajan con este tipo de víctimas. Estas medidas
no podrán redundar en perjuicio de los derechos del acusado o de un juicio justo e
imparcial ni serán incompatibles con estos.
Como excepción al principio del carácter público de las audiencias de juzgamien-
to, el tribunal Superior del distrito judicial, a fin de proteger a las víctimas, los testigos
o al acusado, podrá ordenar que una parte del juicio se celebre a puerta cerrada, podrá
ordenar la práctica de testimonio a través del sistema de audiovideo para permitir su
contradicción y confrontación por las partes. En particular, se aplicarán estas medidas
respecto de víctimas de agresión sexual o de niños, niñas y adolescentes que sean víc-
timas o testigos.
Cuando la publicidad de elementos materiales probatorios, evidencia física o in-
formación legalmente obtenida entrañe peligro grave para la seguridad de un testigo o
de su familia, el fiscal deberá abstenerse de presentarlos en cualquier diligencia anterior
al juicio, en su reemplazo hará un resumen de dichos elementos de conocimiento. En
ningún caso esas medidas podrán redundar en perjuicio de los derechos del acusado
o de un juicio justo e imparcial ni serán incompatibles con estos. Tanto los órganos
judiciales como las entidades de apoyo técnico y la procuraduría judicial para la justicia
y la paz tendrán en cuenta las necesidades especiales de las mujeres, de las niñas, niños,
personas mayores de edad o con discapacidad que participen en el proceso. Para el
cumplimiento de lo previsto en la Ley 975, la Procuraduría General de la Nación impul-
sará mecanismos para la participación de las organizaciones sociales para la asistencia
a las víctimas.
7. Atención a los derechos de las víctimas

En el presente acápite hacemos un seguimiento libre del documento “Elementos
para la incorporación de la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado en los planes de desarrollo departamentales, distritales y municipales
2012- 2015”, preparado por los ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, el De-
partamento Nacional de Planeación y la Unidad para la Atención y Reparación Integral
de las Víctimas. La “Política nacional para la atención, asistencia y reparación integral a
las víctimas del conflicto armado interno en Colombia” tiene como objetivo “establecer
medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en
beneficio de las víctimas, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten
hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía
de no repetición”.
[ 536 ]
7.1. Derechos de las víctimas

De acuerdo al artículo 3º de la Ley 1448, se consideran víctimas, para los efectos de
esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por
hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985 como consecuencia de infracciones al
Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas in-
ternacionales de derechos humanos ocurridas con ocasión del conflicto armado interno298.
También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo
sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa cuan-
do a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los
que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente. De la misma forma,
se consideran víctimas las personas que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la
víctima en peligro o para prevenir la victimización. La condición de víctima se adquiere con
independencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la con-
ducta punible y de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima299.
Cuando los miembros de la fuerza pública sean víctimas en los términos del artí-
culo 3º de la Ley 1448, su reparación económica corresponderá por todo concepto a la
que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable. De la misma
forma, tendrán derecho a las medidas de satisfacción y garantías de no repetición
señaladas en la mencionada ley.
Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley no serán
considerados víctimas, salvo en los casos en los que los niños, niñas o adolescentes
hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo
menores de edad. Para los efectos de la Ley 1448, el o la cónyuge, compañero o compa-
ñera permanente, o los parientes de los miembros de grupos armados organizados al
margen de la ley serán considerados como víctimas directas por el daño sufrido en sus
298 En cada caso particular se deberá definir si la victimización ocurrió o no en el marco del conflicto armado
interno por el que atraviesa el país. Los casos más evidentes son aquellos en los que el delito fue cometido
por un miembro de un grupo armado al margen de la ley (como los grupos guerrilleros o paramilitares),
siempre y cuando no se trate de un delito cometido por fuera del plan operativo o del accionar del grupo
(como por ejemplo, una venganza personal o una retaliación familiar). Así, se debe tratar de un delito co-
metido siguiendo el plan operativo o la finalidad de generar terror por parte de la organización armada al
margen de la ley. Una situación similar ocurre con los hechos victimizantes cometidos por miembros de la
fuerza pública. Para que el hecho sea cobijado por la Ley de Víctimas, ha debido cometerse en el marco de
la confrontación armada contra integrantes de la población civil (como por ejemplo, los asesinatos extra-
judiciales perpetrados por algunos miembros de la fuerza pública). Para más claridad se puede consultar:
http://www.leydevíctimas.gov.co/web/guest/quien-es-víctima.
299 Para los efectos de la definición contenida en el presente artículo, no serán consideradas como víctimas
quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común.
[ 537 ]
derechos en los términos del artículo 3º de la misma, pero no como víctimas indirectas
por el daño sufrido por los miembros de dichos grupos.
Las personas que hayan sido víctimas por hechos ocurridos antes del 1º de enero
de 1985 tienen derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y a las garantías
de no repetición previstas en la Ley 1448, como parte del conglomerado social y sin
necesidad de que sean individualizadas.
La definición de víctima contemplada en el artículo 3º de la Ley 1448 en ningún
caso podrá interpretarse o presumir reconocimiento alguno de carácter político sobre
los grupos terroristas o armados ilegales que hayan ocasionado el daño al que se refiere
como hecho victimizante la Ley 1448, en el marco del Derecho Internacional Humani-
tario y de los derechos humanos, de manera particular de lo establecido por el artículo
3º común a los Convenios de Ginebra de 1949. El ejercicio de las competencias y fun-
ciones que les corresponden en virtud de la Constitución, la ley y los reglamentos a las
Fuerzas Armadas de combatir otros actores criminales no se afectará en absoluto por
las disposiciones contenidas en la Ley 1448.
El personero debe velar por los derechos de las víctimas contempladas en el ar-
tículo 3º de la Ley 1448, las cuales tendrán, entre otros, los siguientes derechos en el
marco de la normativa vigente:
•• Derecho a la verdad, justicia y reparación.
•• Derecho a acudir a escenarios de diálogo institucional y comunitario.
•• Derecho a ser beneficiarias de las acciones afirmativas adelantadas por el Estado
para proteger y garantizar el derecho a la vida en condiciones de dignidad.
•• Derecho a solicitar y recibir atención humanitaria.
•• Derecho a participar en la formulación, implementación y seguimiento de la po-
lítica pública de prevención, atención y reparación integral.
•• Derecho a que la política pública de que trata la Ley 1448 tenga enfoque dife-
rencial.
•• Derecho a la reunificación familiar cuando por razón de su tipo de victimización
se haya dividido el núcleo familiar.
•• Derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de volun-
tariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional.
•• Derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido despojado de ella, en los tér-
minos establecidos en la Ley 1448.
•• Derecho a la información sobre las rutas y los medios de acceso a las medidas que
se establecen en la Ley 1448.
•• Derecho a conocer el estado de procesos judiciales y administrativos que se estén
adelantando en los que tengan un interés como parte o intervinientes.
•• Derecho de las mujeres a vivir libres de violencia.
[ 538 ]
El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los térmi-
nos en la Ley 1448 tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones
de que trata el artículo 3º de dicha ley no se vuelvan a repetir, con independencia de
quién sea el responsable de los delitos. Las medidas de atención, asistencia y reparación
adoptadas por el Estado tendrán la finalidad de contribuir a que las víctimas sobrelle-
ven su sufrimiento y, en la medida de lo posible, al restablecimiento de los derechos que
les han sido vulnerados. Estas medidas se entenderán como herramientas transiciona-
les para responder y superar las violaciones contempladas en el artículo 3º de dicha ley.
Por lo tanto, las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la Ley
1448, así como todas aquellas que han sido o que serán implementadas por el Estado
con el objetivo de reconocer los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y repara-
ción, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como recono-
cimiento de la responsabilidad del Estado derivada del daño antijurídico imputable a
este en los términos del artículo 90 de la Constitución Nacional, como tampoco ningún
otro tipo de responsabilidad para el Estado o sus agentes.
El hecho de que el Estado reconozca la calidad de víctima en los términos de la
Ley 1448 no podrá ser tenido en cuenta por ninguna autoridad judicial o disciplinaria
como prueba de la responsabilidad del Estado o de sus agentes. Tal reconocimiento no
revivirá los términos de caducidad de la acción de reparación directa. En el marco de la
justicia transicional, las autoridades judiciales y administrativas competentes deberán
ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz
duradera y estable. Para estos efectos se deberán tener en cuenta la sostenibilidad fiscal,
la magnitud de las consecuencias de las violaciones de que trata el artículo 3º de la Ley
1448 y la naturaleza de las mismas.
En los eventos en que las víctimas acudan a la jurisdicción contencioso-adminis-
trativa en ejercicio de la acción de reparación directa, en el momento de tasar el monto
de la reparación, la autoridad judicial deberá valorar y tener en cuenta el monto de la
reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado, en aras de que
sea contemplado el carácter transicional de las medidas que serán implementadas en
virtud de la Ley 1448.
Derecho a la verdad. Las víctimas, sus familiares y la sociedad en general tienen
el derecho imprescriptible e inalienable a conocer la verdad acerca de los motivos y
las circunstancias en que se cometieron las violaciones de que trata el artículo 3º de
la Ley 1448, y en caso de fallecimiento o desaparición, acerca de la suerte que corrió
la víctima, y al esclarecimiento de su paradero. La Fiscalía General de la Nación y los
organismos de policía judicial deberán garantizar el derecho a la búsqueda de las vícti-
mas mientras no sean halladas vivas o muertas. El Estado debe garantizar el derecho y
acceso a la información por parte de la víctima, sus representantes y abogados, con el
[ 539 ]
objeto de posibilitar la materialización de sus derechos, en el marco de las normas que

establecen reserva legal y regulan el manejo de información confidencial.
Derecho a la justicia. Es deber del Estado adelantar una investigación efectiva que
conduzca al esclarecimiento de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la Ley
1448, la identificación de los responsables y su respectiva sanción. Las víctimas tendrán
acceso a las medidas de atención, asistencia y reparación contempladas en esta ley o en
otros instrumentos legales sobre la materia, sin perjuicio de su ejercicio del derecho de
acceso a la justicia.
Derecho a la reparación integral. Las víctimas tienen derecho a ser reparadas de
manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido
como consecuencia de las violaciones de que trata el artículo 3º de la Ley 1448. La repara-
ción comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción
y garantías de no repetición en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y
simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima, depen-
diendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante.
7.2. Marco normativo principal y responsabilidades de las

autoridades territoriales
El marco legal de la política de atención, asistencia y reparación a las víctimas está
definido por la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposi-
ciones”. Esta ley se ha reglamentado a través de los siguientes decretos que el personero
debe vigilar que se cumplan en su respectivo municipio:
•• Decreto 4800 de 2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan
otras disposiciones”.
•• Decreto 4829 de 2011, “por el cual se reglamenta el capítulo III del título IV de la
Ley 1448 de 2011 en relación con la restitución de tierras”.
•• Decreto 4633 de 2011, a través del cual se dictan medidas de asistencia, atención,
reparación integral y restitución de derechos territoriales a las víctimas pertene-
cientes a los pueblos y comunidades indígenas.
cientes a los pueblos rom o gitano.
cientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
•• Decreto 1725 de 2012, “por el cual se adopta el Plan nacional de atención y repa-
ración a las víctimas, de que trata la Ley 1448 de 2011”.
[ 540 ]
•• Decreto 0790 de 2012, y los documentos Conpes 3712 de 2011 y 3726 de

2012.
La garantía de los derechos de las víctimas del conflicto armado interno origina
un conjunto de responsabilidades por parte del Estado, por lo cual los diferentes nive-
les de gobierno, con base en sus competencias y de forma articulada, deben orientar
acciones y recursos para llevarlos a cumplir con dicho objetivo. Para lograr los fines de
esta política, la normativa vigente establece competencias a los diferentes niveles de
gobierno, cuya actuación se enmarca en los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiaridad. En este contexto es importante resaltar que el éxito de la materialización
de los derechos de las víctimas dependerá, en gran medida, de una adecuada aplicación
de las medidas de atención, asistencia y reparación por parte de las entidades territoria-
les, así como de una efectiva articulación entre los distintos niveles de gobierno.
Con el fin de cumplir con sus obligaciones de manera articulada con los objetivos
y metas de desarrollo territorial, es imperativo que los municipios y departamentos
integren a sus procesos de planeación y de gestión pública territorial todas las acciones
encaminadas a garantizar los derechos de las víctimas en el marco de sus competencias
y capacidad fiscal y teniendo en cuenta los instrumentos y herramientas de (i) planea-
ción, (ii) presupuestación, (iii) ejecución, y (iv) seguimiento de las políticas públicas.
Todas estas normas mencionadas definen un marco de responsabilidades para las enti-
dades territoriales, que se resumen en el siguiente cuadro:300 301
Responsabilidad D M P
Garantizar la participación de la población víctima en el territorio de acuerdo al protocolo que se x x x
adopte300.
Coordinar con los municipios la implementación de la política de prevención, atención, asistencia y x
reparación integral a las víctimas, de conformidad con el artículo 172 de la Ley 1448.
Ejercer la función de planificación para la prevención, atención, asistencia y reparación integral a x x x
víctimas acorde al proceso de planeación territorial, enfoque diferencial y goce efectivo de dere-
chos, tal como lo ordenan las leyes 1551 y 1448.
Diseñar medidas complementarias (a las que brinda el Gobierno Nacional) de atención y reparación x x x
integral a las víctimas.
Garantizar la eficiencia y eficacia de los espacios de participación de las víctimas en el diseño, imple- x x x
mentación y evaluación de las políticas públicas respectivas301.
300 La superación de vulnerabilidad manifiesta de las víctimas implica la realización de una serie de acciones
que comprenden: el deber del Estado de implementar las medidas de atención, asistencia y reparación a
las víctimas. El deber de solidaridad y respeto de la sociedad civil y del sector privado con las víctimas, y el
apoyo a las autoridades en los procesos de reparación; y la participación de las víctimas.
301 De conformidad con los artículos 192 y subsiguientes de la Ley 1448.
[ 541 ]
Responsabilidad D M P
Brindar asistencia funeraria y ayuda humanitaria . 302
x x
Realizar el censo en caso de atentados o desplazamientos masivos303. x x x
Vigilar el estricto cumplimiento de las normas de atención a las víctimas. x
Garantizar la prestación eficiente y oportuna de los servicios de educación, salud, agua potable y x x
saneamiento básico, en el marco de sus competencias304.
Brindar seguridad y protección como autoridades de policía administrativa. x x
Establecer mecanismos de reparación: alivio de carteras morosas por impuestos. x x
Crear, presidir (indelegable) y efectuar la secretaría técnica del Comité Territorial de Justicia Transicional. x x
Garantizar medios y recursos a personerías para el cumplimiento de sus funciones en la materia. x x

Vigilar la conducta de los servidores públicos y ejercer la función disciplinaria x
Efectuar la autoevaluación, administrar la información territorial y entregar informes diferenciados x x
por tipo de victimización a organismos de control y tutela.
En relación con la población víctima del desplazamiento forzado, de acuerdo a lo establecido en la
Ley 387 de 1997 y en el Plan Nacional de Desarrollo, se deberán planear las acciones que busquen x x
contribuir con el restablecimiento socioeconómico de la población, es decir, aquellas que busquen
garantizar el derecho a la vivienda y generación de ingresos principalmente.
D= Departamento; M= Municipio; P= Personería

302 303 304
7.3. Coordinación y articulación nación-territorio
La Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá diseñar, con
base en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos en la
Constitución Política, una estrategia que permita articular la oferta pública de políticas
302 Las entidades territoriales, en primera instancia, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Repa-
ración a Víctimas y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, subsidiariamente, deberán prestar el
alojamiento y alimentación transitorios en condiciones dignas y de manera inmediata a la violación de los
derechos o en el momento en que las autoridades tengan conocimiento de la misma.
303 En el evento en que se presenten atentados terroristas y desplazamientos masivos, la Alcaldía Municipal, a
través de la Secretaría de Gobierno, dependencia, funcionario o autoridad que corresponda, con el acom-
pañamiento de la Personería Municipal, deberá elaborar el censo de las personas afectadas en sus derechos
fundamentales a la vida, integridad personal, libertad personal, libertad de domicilio, residencia y bienes.
Dicho censo deberá contener como mínimo la identificación de la víctima, su ubicación y la descripción
del hecho, y remitirlo a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas en un término no mayor de ocho (8) días hábiles contados a partir de la ocurrencia del mismo.
La información se consignará en un formato único de uso obligatorio que para tales efectos expedirá la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y hará parte del
Registro Único de Víctimas, y reemplazará la declaración a la que hace referencia el artículo 155 de la Ley
1448 en lo que respecta a los hechos victimizantes registrados en el censo.
304 Ver los artículos 49 y subsiguientes de la Ley 1448. Allí se precisan los alcances de estos apoyos en materia
de salud, educación, protección y vivienda, etc.
[ 542 ]
nacionales, departamentales, distritales y municipales, en materia de ayuda humanita-

ria, atención, asistencia y reparación integral, teniendo en cuenta lo siguiente:
Las condiciones diferenciales de las entidades territoriales en función de factores ta-
les como su capacidad fiscal, índice de necesidades básicas insatisfechas e índice de presión,
entendido este último como la relación existente entre la población víctima por atender de
un municipio, distrito o departamento y su población total, teniendo en cuenta además
las especiales necesidades del ente territorial en relación con la atención de víctimas.
Articulación de la oferta pública de políticas nacionales, departamentales, munici-
pales y distritales, en materia de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación a víc-
timas. La estructuración de un sistema de corresponsabilidad a través del cual sea posible
•• Efectuar el acompañamiento técnico de las instancias del nivel departamental y
local, para la formulación de los programas de atención y reparación integral de
víctimas.
•• Prestar la asistencia técnica, administrativa y financiera en los términos señala-
dos en la Ley 1448.
•• Realizar comunicaciones e información oportuna sobre los requerimientos y de-
cisiones tomadas en el Sistema Nacional de Atención y Reparación a Víctimas.
•• Delegar mediante convenios procesos de atención oportuna como lo es respecto
de la caracterización de la condición de víctima y de la identificación integral del
núcleo familiar.
•• Proveer a las entidades territoriales la información que requieran para adecuar
sus planes de atención y reparación a las víctimas y asignar eficientemente los
recursos.
•• Establecer el sistema de monitoreo y seguimiento de las inversiones realizadas y
la atención prestada para optimizar la atención.
•• Realizar una muestra periódica y sistemática representativa que permita medir
las condiciones de los hogares atendidos por los programas de atención y repara-
ción integral en la encuesta de goce efectivo de derechos.
•• Considerar esquemas de atención flexibles, en armonía con las autoridades terri-
toriales y las condiciones particulares y diferenciadas existentes en cada región.
•• Establecer esquemas de complementación de los esfuerzos seccionales y locales
para atender las prioridades territoriales frente a las víctimas en los términos es-
tablecidos en la Ley 1448.
•• Prestar asistencia técnica para el diseño de planes, proyectos y programas de
acuerdo a lo dispuesto en la presente en el nivel departamental, municipal y dis-
trital, para lo cual contará con la participación de dichos entes territoriales, el
Departamento de Planeación Nacional y la Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
[ 543 ]
El personero debe tener en cuenta que de conformidad con el Decreto 1725 de

2012, las entidades territoriales tendrán hasta diciembre de 2012 plazo para adoptar o
ajustar, según sea el caso, su actual Plan de Acción Territorial atendiendo los objetivos,
metas, componentes y mecanismos de seguimiento definidos en el Plan Nacional de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que se adopta por medio del menciona-
do Decreto. Los mandatarios locales deberán apropiar los recursos suficientes en los
Planes Operativos Anuales de Inversión para la ejecución del mismo305.
7.4. Los comités territoriales de justicia transicional

En su artículo 173, la Ley 1448 dispone que el Gobierno Nacional, a través de
la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
promoverá la creación de los comités territoriales de justicia transicional con el apoyo
del Ministerio del Interior y de Justicia, encargados de elaborar planes de acción en el
marco de los planes de desarrollo, a fin de lograr la atención, asistencia y reparación in-
tegral a las víctimas; coordinar las acciones con las entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas en los niveles departamental, distrital
y municipal; articular la oferta institucional para garantizar los derechos de las vícti-
mas a la verdad, la justicia y la reparación, así como la materialización de las garantías
de no repetición; coordinar las actividades en materia de inclusión social e inversión
social para la población vulnerable y adoptar las medidas conducentes a materializar
la política, planes, programas y estrategias en materia de desarme, desmovilización y
reintegración. Estos comités estarán conformados por
•• El Gobernador o el Alcalde, quien lo presidirá, según el caso.
•• El Secretario de Gobierno departamental o municipal, según el caso.
•• El Secretario de Planeación departamental o municipal, según el caso.
•• El Secretario de Salud departamental o municipal, según el caso.
305 Hay que tener en cuenta que el Consejo Nacional de Política Económica y Social aprobó el documento
Conpes 3726 de 2012, el cual contiene los lineamientos generales, el plan de ejecución de metas, el pre-
supuesto y los mecanismos de seguimiento para el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, de acuerdo a los artículos 175 y 182 de la Ley 1448 de 2011. Tiene como objetivo desarrollar de
forma detallada los nueve (9) componentes de la política pública de atención y reparación integral a víc-
timas. Así mismo, según el artículo 174 de la Ley 1448 de 2011 a las entidades territoriales les corresponde
diseñar e implementar programas de prevención, asistencia, atención, protección y reparación integral a
las víctimas, los cuales deben ceñirse a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, así como, de conformidad con los artículos 250 y 251 del Decreto 4800
de 2011, los departamentos y municipios deben diseñar e implementar los planes de acción territorial
en materia de articulación, teniendo en cuenta el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas.
[ 544 ]
•• El Secretario de Educación departamental o municipal, según el caso.

•• El Comandante de División o el Comandante de Brigada que tenga jurisdicción
en la zona.
•• El Comandante de la Policía Nacional en la respectiva jurisdicción.
•• El Director Regional o Coordinador del Centro Zonal del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar.
•• El Director Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena).
•• Un representante del ministerio público.
•• Dos representantes de las Mesas de Participación de Víctimas de acuerdo al nivel
territorial según lo dispuesto en el título VIII de la Ley 1448.
•• Un delegado del Director de la Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas.
Los comités territoriales de justicia transicional podrán convocar a representan-

tes o delegados de otras entidades que en el marco de la Ley 1448 contribuyan a garan-
tizar los derechos a la verdad, justicia y reparación integral a las víctimas, y en general a
organizaciones cívicas o a las personas o representantes que consideren conveniente.
El Gobernador o Alcalde realizarán la secretaría técnica de los comités territoriales de
justicia transicional, para lo cual diseñarán un instrumento que les permita hacer segui-
miento a los compromisos de las entidades que hacen parte del comité.
7.5. La atención al proceso de inscripción

Según lo dispuesto en los artículos 269 y subsiguientes del Decreto 4800 de 2011,
las organizaciones de víctimas y las organizaciones defensoras de los derechos de las
víctimas interesadas en integrar las mesas de participación de víctimas se inscribirán
ante la personería en el caso del nivel municipal o distrital y ante la Defensoría del Pue-
blo en el caso departamental y nacional. Los participantes inscritos, una vez cumplidos
los requisitos establecidos en el mencionado decreto, entrarán a formar parte de las
mesas de participación.
Las personerías y defensorías abrirán las inscripciones en el mes de enero de cada
año. Durante los primeros noventa (90) días calendario de cada año, las organizaciones
deberán actualizar los datos de contacto y la información contenida en el registro ante
las personerías y defensorías correspondientes. Si durante este lapso de noventa (90)
días calendario las organizaciones no actualizan los datos de contacto y la información
correspondiente, serán excluidas del registro, sin perjuicio de que al año siguiente sea
renovada su inscripción.
Previamente y durante el periodo de inscripción, las alcaldías y gobernaciones,
con el apoyo de las personerías municipales y las defensorías, harán una amplia difu-
[ 545 ]
sión del periodo de inscripciones, utilizando para tal fin la combinación de los diferen-
tes medios de comunicación.
Cada año, durante el periodo de inscripción, las organizaciones de víctimas y
organizaciones defensoras de los derechos de las víctimas que deseen continuar parti-
cipando en las mesas deberán actualizar la información que reposa en el registro. Adi-
cionalmente, deberán reportar, en cualquier momento, las novedades que las lleven a
incumplir o contravenir los requisitos del registro.
La inscripción a que se refiere el parágrafo 1° del artículo 193 de la Ley 1448 de
2011 se entiende gratuita, declarativa y no constitutiva.
Requisitos para la inscripción de las organizaciones de víctimas

Las organizaciones de víctimas, en el momento de solicitar su inscripción, debe-
rán acreditar los siguientes requisitos:
•• El documento de identidad del representante legal o delegado de la organización.
•• Acta en donde conste la voluntad organizativa o asociativa de sus miembros.
•• La certificación, comunicación, acta o instrumento que avale la solicitud de ins-
cripción y que además exprese la voluntad de participación por parte de los in-
tegrantes de la organización.
•• Diligenciar el formulario de inscripción.
Las personerías y la Defensoría del Pueblo constatarán la existencia de los documen-

tos exigidos en el momento de realizar la inscripción. Se garantizará la confidencialidad y
custodia de la información suministrada. No habrá número límite de inscripción para las
organizaciones de víctimas. En el caso de la inscripción y registro de las organizaciones a
nivel departamental, se deberá acreditar, además de encontrarse inscritas en una mesa
municipal, que la organización ha desarrollado previamente trabajo, intervenciones o ac-
ciones en dos o más municipios dentro de la jurisdicción departamental respectiva.
Requisitos para la inscripción de las organizaciones defensoras de derechos de las

víctimas
Las organizaciones defensoras de derechos de las víctimas, en el momento de
solicitar su inscripción, deberán acreditar los siguientes requisitos:
•• El documento que certifique la existencia y representación legal de la organiza-
ción con sede en el municipio o distrito en el cual se pretende la inscripción.
•• El documento de identidad del representante legal.
•• La certificación, comunicación, acta o instrumento que avale la solicitud de ins-
cripción de la organización, expedido por la junta directiva o el órgano societario
que estatutariamente sea el competente.
[ 546 ]
•• Acreditar, a través de los instrumentos legales dispuestos para tal fin, que su obje-
to social tiene relación directa con el ámbito de aplicación de la Ley 1448 de 2011.
•• Acreditar los documentos que demuestren el desarrollo del objeto social en el
ámbito territorial de la mesa para la cual se solicita la inscripción y registro.
•• Diligenciar el formulario de inscripción.
Las personerías y la Defensoría del Pueblo constatarán la existencia de los docu-

mentos exigidos en el momento de realizar la inscripción. Se garantizará la confiden-
cialidad y custodia de la información suministrada. La inscripción de las organizaciones
defensoras de los derechos de las víctimas estará supeditada a la acreditación que estas
hagan, de manera sumaria, del trabajo comprobado en el ámbito territorial de la mesa
para la cual solicitan la inscripción. En ningún momento habrá rechazo de inscripción.
En todo caso, para las organizaciones defensoras de los derechos de las víctimas, en
cada una de las mesas territoriales, se reconocerá una sola vocería por todas las orga-
nizaciones integrantes.
En el caso de la inscripción de las organizaciones defensoras de los derechos de
las víctimas a nivel departamental, se deberá acreditar, además de encontrarse inscritas
en una mesa municipal, que la organización ha desarrollado previamente trabajo, inter-
venciones o acciones dentro de la jurisdicción departamental respectiva.
Formulario de inscripción
La Defensoría del Pueblo diseñará y pondrá a disposición de las personerías y
defensorías regionales el formulario de inscripción, en el cual se solicitará como míni-
mo la información general de la organización y los datos de contacto de una persona
delegada para el efecto por la organización respectiva mediante acta306.
La Defensoría del Pueblo diseñará y pondrá a disposición de las personerías y
defensorías regionales la ficha técnica, que tendrá como objeto determinar el área te-
mática de trabajo o de interés de la organización que solicita el registro. La ficha técnica
constituye un instrumento para el trabajo de las secretarías técnicas y en ningún mo-
mento se entenderá como un requisito de acceso a las mesas de participación.
Componente étnico del registro único de víctimas

Según el Decreto 4633 de 2011, se contará con un componente especial étnico
en el cual se incorporará de manera específica la información relativa a las víctimas y
306 Este formulario, gracias a gestiones y recomendaciones de Fenalper, ha sido mejorado y clarificado para
garantizar un mejor acceso a la información. El formulario puede consultarse en http://www.defensoria.
org.co/leydevictimas.
[ 547 ]
violaciones, así como sobre el pueblo y la comunidad, su ubicación y las variables de

caracterización de daños y afectaciones. El Registro Único de Víctimas de que trata el
artículo 154 de la Ley 1448 deberá contar con un componente étnico donde se inscri-
birán como sujetos colectivos los pueblos y comunidades indígenas que hayan sufrido
un daño en los términos del Decreto. Así mismo, el Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente de que trata el artículo 76 de la Ley 1448 tendrá un com-
ponente en el que se inscribirán para su protección y restitución los territorios de las
comunidades afectadas.
La solicitud de incorporación del pueblo o comunidad indígena victimizada en
el componente étnico del Registro Único de Víctimas se hará ante el ministerio públi-
co antes del 9 de diciembre de 2015 para los pueblos, comunidades o sus integrantes
individualmente considerados que hayan sido victimizados con anterioridad a ese mo-
mento, y de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho respecto de los
pueblos, comunidades o sus integrantes individualmente considerados que lo hayan
sido con posterioridad. En el evento de fuerza mayor que haya impedido presentar la
solicitud de registro en el término establecido en este artículo, se empezará a contar el
mismo desde el momento en el que cesen las circunstancias que motivaron tal impe-
dimento, para lo cual deberá informarse en el momento de la declaración al ministerio
público sobre dichas circunstancias, el que remitirá esta información a la Unidad Admi-
nistrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
En el caso de las comunidades, la declaración ante el ministerio público de que
trata el artículo 155 de la Ley 1448 será formulada de manera colectiva por las autorida-
des tradicionales, las asociaciones de cabildo, las autoridades indígenas, los gobernado-
res de cabildo, las organizaciones indígenas o el ministerio público de oficio.
En los eventos en que se presente un daño individual con efectos colectivos, asi-
milable al daño colectivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 del Decre-
to 4633 de 2011, la solicitud de registro deberá presentarse por la autoridad legítima o
representante de la comunidad. En estos casos también procederá la inscripción de la
víctima individualmente considerada en el Registro Único de Víctimas.
El representante o autoridad legítima de la comunidad que acuda a realizar la
solicitud de registro de la misma como sujeto colectivo podrá allegar los documentos
adicionales en el momento de presentar su declaración ante el ministerio público, el
que lo remitirá a la entidad encargada del Registro Único de Víctimas para que sean
tenidos en cuenta en el momento de realizar el proceso de verificación. Si se trata de un
miembro de la comunidad distinto del representante o la autoridad legítima durante
el proceso de verificación de la información, la Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación de Víctimas podrá consultar con autoridades tradicionales
u organizaciones étnicas de la zona. Así mismo, dentro del proceso de verificación, la
[ 548 ]
Unidad Administrativa para la Atención y Reparación de Víctimas deberá consultar los

listados censales y de autoridades y representantes de las comunidades que administra
el Ministerio del Interior y verificar las afectaciones registradas con la información su-
ministrada por la Defensoría del Pueblo y la personería municipal respectiva.
7.6. Participación en el censo de hechos victimizantes masivos

De conformidad con el artículo 48 de la Ley 1448 de 2011, para efectos del regis-
tro de víctimas de desplazamientos masivos307 y de atentados terroristas que cumplan
con los requisitos del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, la Alcaldía Municipal, a través
de la Secretaría de Gobierno, dependencia, funcionario o autoridad que corresponda,
con el acompañamiento de la Personería Municipal del lugar de recepción deberá:
•• Realizar un acta con una descripción detallada de las circunstancias de tiempo,
modo y lugar del evento masivo, así como un informe de verificación de las cir-
cunstancias que lo ocasionaron.
•• Elaborar el censo a que se refiere el artículo 48 de la Ley 1448 de 2011 según
el formato que para tal fin establezca la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación de las Víctimas, garantizando que en este sean identifica-
das solamente las personas afectadas por el evento masivo.
•• Enviar el acta y el censo del evento masivo a la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas dentro de los ocho (8) días
siguientes a la ocurrencia del evento.
Para la elaboración del acta y el censo a los que se refiere este artículo, la alcal-
día municipal o distrital podrá solicitar apoyo de las demás instituciones del Sistema
Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas que hagan presencia en el territorio
del respectivo municipio o distrito. El acta deberá señalar expresamente si en el censo
está listada la totalidad de las personas afectadas por el evento en caso de que se tenga
conocimiento de ello. De no ser así, esta deberá explicar las razones por las cuales la
relación de las personas afectadas es parcial.
7.7. Funciones de las entidades territoriales

Con miras al cumplimiento de los objetivos trazados en el artículo 161, y en con-
cordancia con los artículos 172 y 173, y dentro del año siguiente a la promulgación de la
Ley 1448, las entidades territoriales procederán a diseñar e implementar, a través de los
307 Se entiende por desplazamiento masivo el desplazamiento forzado conjunto de diez (10) o más hogares,
o de cincuenta (50) o más personas. Se entiende por hogar el grupo de personas, parientes o no, que viven
bajo un mismo techo, comparten los alimentos y han sido afectadas por el desplazamiento forzado.
[ 549 ]
procedimientos correspondientes, programas de prevención, asistencia, atención, pro-

tección y reparación integral a las víctimas, los cuales deberán contar con las asignacio-
nes presupuestales dentro de los respectivos planes de desarrollo y deberán ceñirse a los
lineamientos establecidos en el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas. Sin perjuicio de lo anterior, las entidades territoriales cumplirán las siguien-
tes funciones especiales para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas:
•• Con cargo a los recursos del presupuesto departamental, distrital o municipal, con
sujeción a las directrices fijadas en sus respectivos planes de desarrollo departa-
mental, distrital y municipal y en concordancia con el Plan Nacional de Atención y
Reparación a las Víctimas, deberán prestarles asistencia de urgencia, asistencia de
gastos funerarios, complementar las medidas de atención y reparación integral y
gestionar la presencia y respuesta oportuna de las autoridades nacionales respec-
tivas para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas.
•• Con cargo a los recursos que reciban del Sistema General de Participaciones y
con sujeción a las reglas constitucionales y legales correspondientes, garantizar-
les la prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud, educación, agua
•• Con sujeción a las órdenes y directrices que imparta el presidente de la repúbli-
ca para el mantenimiento, conservación y restablecimiento del orden público,
garantizar la seguridad y protección personal de las víctimas con el apoyo de la
Policía Nacional, de la cual deben disponer a través de los gobernadores y alcal-
des como primeras autoridades de policía administrativa en los órdenes departa-
mental, distrital y municipal. Para tal efecto, el Ministerio del Interior y de Justicia
coordinará con las autoridades territoriales la implementación de estas medidas.
•• Elaborar y ejecutar los planes de acción para garantizar la aplicación y efectividad
de las medidas de prevención, asistencia, atención y reparación integral a las víc-
timas en sus respectivos territorios que respondan a los distintos hechos victimi-
zantes generados por las violaciones contempladas en el artículo 3º de la Ley 1448.
Los planes y programas que adopten las entidades territoriales deben garantizar
los derechos fundamentales de las víctimas y tendrán en cuenta el enfoque diferencial.
La actuación de los departamentos, distritos y municipios corresponde a la que en cum-
plimiento de los mandatos constitucional y legales deben prestar a favor de la población,
sin perjuicio de la actuación que deban cumplir esas y las demás autoridades públicas
con sujeción a los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.
Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, respectivamente, garantiza-
rán a las personerías distritales y municipales los medios y los recursos necesarios para
el cumplimiento de las funciones relacionadas con la implementación de la Ley 1448.
[ 550 ]
7.8. Deberes de los funcionarios públicos

Son deberes de los funcionarios públicos frente a las víctimas y que el personero
debe vigilar que se cumplan308:
•• Respetar y asegurar que se respeten y aplicar las normas internacionales de dere-
chos humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
•• Investigar las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la Ley 1448 de forma
eficaz, rápida, completa e imparcial.
•• Tratar a las víctimas con humanidad y respeto de su dignidad y sus derechos
humanos.
•• Adoptar o solicitar a la autoridad competente en forma inmediata las medidas
apropiadas para garantizar la seguridad, su bienestar físico y psicológico y su inti-
midad, así como los de sus familias, de acuerdo con los programas de protección
existentes.
•• Tratar a las víctimas con consideración y atención especiales para que los proce-
dimientos jurídicos y administrativos destinados a hacer justicia y conceder una
reparación no den lugar a un nuevo trauma.
•• Velar por el acceso igual y efectivo a la justicia, la reparación adecuada y efectiva
del derecho menoscabado y el acceso a información pertinente sobre las viola-
ciones y los mecanismos de reparación, con independencia de quien resulte ser
en definitiva el responsable de la violación.
•• Adoptar o solicitar a la autoridad competente, de forma inmediata, las medidas
eficaces para conseguir que no continúen las violaciones.
•• Verificar los hechos y su revelación pública y completa, en la medida en que no
provoque más daños o amenace la seguridad y los intereses de la víctima, de sus
familiares, de los testigos o de personas que han intervenido para ayudar a la
víctima o impedir que se produzcan nuevas violaciones.
•• Adelantar todas las acciones tendientes a la búsqueda de las personas desapare-
cidas, de las identidades de los secuestrados y de los cadáveres de las personas
asesinadas, incluidas las personas no identificadas inhumadas como N. N., así
como prestar la ayuda para establecer el paradero de las víctimas, recuperarlas,
identificarlas y volver a inhumarlas según el deseo explícito o presunto de la víc-
308 El ministerio público vigilará el cumplimiento de los deberes aquí consagrados, especialmente el deber le-
gal de búsqueda de las víctimas incorporadas al Registro Nacional de Desaparecidos. La omisión del deber
legal de búsqueda e identificación de personas desaparecidas por parte de los funcionarios públicos será
sancionada disciplinariamente.
[ 551 ]
tima o las tradiciones o prácticas culturales de su familia y comunidad. La apli-

cación del Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas es obligatoria.
El ministerio público vigilará el cumplimiento de los deberes aquí consagrados,

especialmente el deber legal de búsqueda de las víctimas incorporadas al Registro Na-
cional de Desaparecidos. La omisión del deber legal de búsqueda e identificación de
personas desaparecidas por parte de los funcionarios públicos será sancionada disci-
plinariamente.
7.9. Faltas disciplinarias

El personero, en su función disciplinaria, que hemos desarrollado en otro acápite
de este libro, deberá tener en cuenta que el artículo 179 de la Ley 1448 establece que
incurrirá en falta disciplinaria gravísima el funcionario público que
•• Estando obligado a ello se niegue a dar una declaración oficial que restablezca la
dignidad, la reputación y los derechos de la víctima y de las personas estrecha-
mente vinculadas a ella.
•• Estando obligado a ello se niegue a dar una disculpa pública que incluya el reco-
nocimiento de los hechos y la aceptación de responsabilidades.
•• Impida u obstaculice el acceso de las víctimas y sus representantes a la infor-
mación no sujeta a reserva legal sobre las causas de su victimización y sobre las
causas y condiciones de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la Ley
1448, así como a conocer la verdad acerca de esas violaciones.
•• Proporcione información falsa a las víctimas o sobre los hechos que produjeron
la victimización.
•• Discrimine por razón de la victimización.
•• Sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria a que hubiere lugar, los
funcionarios públicos que en el ejercicio del proceso penal o cualquier otro tipo
de actuación jurisdiccional o administrativa afecten derechos de las víctimas res-
ponderán ante los tribunales y juzgados competentes por dichas infracciones.
7.10. Mecanismos de participación de las víctimas

Los artículos 192 y subsiguientes de la Ley 1448 establecen que es deber del Es-
tado garantizar la participación efectiva de las víctimas en el diseño, implementación,
ejecución y sometimiento al cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y programas
que se creen con ocasión de la misma. Para esto se deberá hacer uso de los mecanismos
democráticos previstos en la Constitución y la ley, para lo cual deberá, entre otros:
•• Garantizar la disposición de los medios e instrumentos necesarios para la elec-
ción de sus representantes en las instancias de decisión y seguimiento previs-
[ 552 ]
tas en esta ley, el acceso a la información, el diseño de espacios de participación

adecuados para la efectiva participación de las víctimas en los niveles nacional,
departamental y municipal.
•• Llevar a cabo ejercicios de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los
planes, proyectos y programas que se diseñen y ejecuten en el marco de la Ley
1448 y en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 209 de la Constitución
Política. Estos ejercicios deberán contar con la participación de las organizacio-
nes de víctimas.
También se garantizará la participación oportuna y efectiva de las víctimas en los

espacios de diseño, implementación, ejecución y evaluación de la política a nivel nacio-
nal, departamental, municipal y distrital. Para tal fin, se deberán conformar las mesas
de participación de víctimas, propiciando la participación efectiva de mujeres, niños,
niñas y adolescentes, adultos mayores víctimas, a fin de reflejar sus agendas.
Se garantizará la participación en estos espacios de organizaciones defensoras de
los derechos de las víctimas y de las organizaciones de víctimas, con el fin de garanti-
zar la efectiva participación de las víctimas en la elección de sus representantes en las
distintas instancias de decisión y seguimiento al cumplimiento de la ley y los planes,
proyectos y programas que se creen en virtud de la misma; participar en ejercicios de
rendición de cuentas de las entidades responsables y llevar a cabo ejercicios de veeduría
ciudadanía, sin perjuicio del control social que otras organizaciones al margen de este
espacio puedan hacer.
Para la conformación de las mesas a nivel municipal, departamental y nacional,
las organizaciones interesadas en participar en ese espacio deberán inscribirse ante la
personería en el caso del nivel municipal o distrital, o ante la Defensoría del Pueblo
en el caso departamental y nacional, que a su vez ejercerán la secretaría técnica en el
respectivo nivel.
Será requisito indispensable para hacer parte de la mesa de participación de víc-
timas a nivel departamental pertenecer a la mesa de participación de víctimas en el
nivel municipal correspondiente, y para la mesa de participación de víctimas del nivel
nacional, pertenecer a la mesa en el nivel departamental correspondiente. Las mesas de
participación de víctimas a nivel territorial serán las encargadas de la elección de los re-
presentantes de las víctimas que integren los comités territoriales de justicia transicional.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
deberá establecer el procedimiento para que las instancias de organización y participa-
ción de la población desplazada existentes queden incorporadas dentro de las mesas.
Para garantizar la participación efectiva, los alcaldes, gobernadores y el Comité
Ejecutivo de Atención y Reparación a las víctimas contarán con un protocolo de par-
[ 553 ]
ticipación efectiva a fin de que se brinden las condiciones necesarias para el derecho a
la participación.
Ese protocolo de participación efectiva deberá garantizar que las entidades pú-
blicas encargadas de tomar decisiones en el diseño, implementación y ejecución de los
planes y programas de atención y reparación remitan con anticipación a las mesas de
participación de víctimas del nivel municipal, distrital, departamental y nacional, según
corresponda, las decisiones proyectadas otorgándoles a los miembros de las respecti-
vas mesas la posibilidad de presentar observaciones.
Las entidades públicas encargadas de la toma de decisiones deberán valorar las
observaciones realizadas por las mesas de participación de víctimas, de tal forma que
exista una respuesta institucional respecto de cada observación. Las observaciones que
una vez valoradas sean rechazadas deben ser dadas a conocer a las respectivas mesas
con la justificación correspondiente.
7.11. Tareas especiales de los personeros municipales

En la Directiva 03 de 2012, el Procurador General de la Nación insta a los perso-
neros distritales, los personeros municipales, en el marco de las competencias que les
están atribuidas en la Ley 1448 de 2011 y en el Conpes 3712 de 2011, en relación con
la protección y la defensa de los derechos de los niños, las niñas, las y los adolescentes
víctimas del conflicto armado interno, para que cumplan las siguientes funciones:
a. Vigilar y hacer seguimiento especial al Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, al Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a las Víc-
timas como la máxima instancia de decisión del mismo, al funcionamiento de la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas y a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
especialmente en lo relativo al diseño y la adopción de las políticas, las estrategias,
los planes, los programas y los proyectos para la atención y la reparación integral a
las víctimas, así como la restitución de las tierras despojadas a las víctimas (artícu-
los 160 y 165 de la Ley 1448 de 2011). En este sentido, se hará especial seguimiento
al Plan Nacional para la Atención y la Reparación Integral en lo concerniente a las
niñas, los niños, las y los adolescentes víctimas del conflicto armado interno.
b. Vigilar y hacer seguimiento especial a los comités territoriales de justicia transi-
cional en lo que respecta a los planes de acción en el marco de los planes de desa-
rrollo, a fin de: (i) lograr la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas
(artículo 173 de la Ley 1448 de 2011); (ii) coordinar las acciones con las entidades
que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas en
el nivel departamental, distrital y municipal; (iii) articular la oferta institucional
para garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación,
[ 554 ]
así como la materialización de las garantías de no repetición, y (iv) coordinar las

actividades en materia de inclusión social e inversión principalmente.
c. Vigilar y hacer seguimiento especial a las actuaciones del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar sobre (i) la ayuda humanitaria (parágrafo 1º del artículo 47
de la Ley 1448 de 2011); (ii) la atención humanitaria de transición de los hogares
en situación de desplazamiento (parágrafo 1º del artículo 65 de la Ley 1448 de
2011), y (iii) la alimentación y la reunificación familiar (parágrafo 1º del artículo
66 de la Ley 1448 de 2011).
d. Vigilar y hacer seguimiento especial a las actuaciones del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar relacionadas con la protección integral a las niñas, los niños,
las y los adolescentes víctimas del conflicto armado interno (título VII sobre la
protección integral a los niños, niñas y adolescentes víctimas, artículos 181 a 191
inclusive).
e. Garantizar que las autoridades suministren a las niñas, los niños, las y los adoles-
centes víctimas del conflicto armado interno o sus representantes la información
de asesoría y apoyo dentro de los procesos judiciales (artículo 35 de la Ley 1448
de 2011).
f. Alertar a las autoridades territoriales sobre el riesgo en que puedan encontrarse
las niñas, los niños, las y los adolescentes en zonas especialmente afectadas por el
conflicto armado interno.
g. Hacer seguimiento al diseño especializado y al cumplimiento de las rutas insti-
tucionales de prevención y atención a las niñas, los niños, las y los adolescentes
víctimas del conflicto armado interno, en especial la ruta única de acceso a las
medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación establecidas en
la Ley 1448 de 2011 a cargo del Comité Ejecutivo de Atención y Reparación a las
Víctimas, habida cuenta de que la información sobre las rutas y los medios de ac-
ceso a las medidas es un derecho de las víctimas en consonancia con el principio
de publicidad en cabeza del Estado y sus agencias (numeral 10 del artículo 28,
artículo 30 y artículo 203 de la Ley 1448 de 2011).
h. Adelantar una especial vigilancia en torno al cumplimiento de las obligaciones
contraídas por las entidades y las autoridades en el Conpes 3712 de 2011.
i. Verificar que en los consejos de política social, en los comités y los subcomités de
infancia haga parte de la agenda la problemática de victimización de las niñas, los
niños, las y los adolescentes en el marco del conflicto armado interno, de confor-
midad con lo establecido en el artículo 204 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la
Infancia y la Adolescencia).
j. Vigilar el cumplimiento de los deberes de los servidores públicos con ocasión
de la aplicación de la Ley 1448 de 2011, como el deber legal de búsqueda de las
[ 555 ]
víctimas incorporadas al Registro Nacional de Desaparecidos (parágrafo 2º del

artículo 178 de la Ley 1448 de 2011), así como de los compromisos institucio-
nales adquiridos en el Conpes 3712 de 2011. En el supuesto de que se identifi-
quen presuntas irregularidades de los funcionarios públicos en relación con sus
deberes funcionales se activará la competencia disciplinaria de la Procuraduría
General de la Nación o de otras instancias como la Fiscalía General de la Nación y
la Contraloría General de la República para esclarecer tales hechos y proceder a la
imposición de las respectivas sanciones si a ello hubiere lugar. Las procuradurías
territoriales como las procuradurías regionales, las procuradurías distritales y las
procuradurías provinciales tienen competencia disciplinaria conforme a lo esta-
blecido en los artículos 75 y 76 del título XI sobre las procuradurías territoriales
del Decreto Ley 262 de 2000. Por otra parte, frente a presuntas irregularidades en
el ámbito precontractual o contractual podrá remitirse la información pertinen-
te a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Públi-
ca o la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal, respectivamente. En
igual forma, cuando se adviertan presuntas irregularidades respecto del manejo
de los fondos fiduciarios para niños, niñas y adolescentes, el Fondo de Reparación
para las Víctimas de la Violencia y el Fondo de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y en suma respecto del manejo
de los recursos económicos previstos para el desarrollo de los objetivos de la Ley
1448 de 2011 y el Conpes 3712 de 2011 (artículos 107, 177 y 185 de la Ley 1448
de 2011).
k. Hacer seguimiento especial sobre la pertinencia, la oportunidad y la eficacia de
la rehabilitación que comprende el conjunto de las estrategias, los planes y los
programas de carácter jurídico, médico, psicológico y social dirigidos al restable-
cimiento de las condiciones físicas y psicosociales de las niñas, los niños, las y los
adolescentes víctimas del conflicto armado interno, así como del Modelo Único
de Atención Integral a las Víctimas (artículos 135 a 138 de la Ley 1448 de 2011).
l. Hacer seguimiento especial sobre la pertinencia, la oportunidad y la eficacia de
(i) las medidas de satisfacción como la exención en la prestación del servicio mili-
tar (artículo 140 de la Ley 1098 de 2006); (ii) las medidas de reparación simbólica
para la preservación de la memoria histórica para garantizar la no destrucción,
alteración, falsificación, sustracción o modificación de los archivos administrati-
vos en todas las instituciones oficiales del nivel regional y nacional sin perjuicio de
la aplicación de las normas penales respectivas y de los documentos que tengan
carácter reservado (parágrafo 2º del artículo 144 de la Ley 1448 de 2011); (iii) las
garantías de no repetición como las medidas de prevención a los grupos expues-
tos a mayor riesgo; la reintegración de las niñas, los niños, las y los adolescentes
[ 556 ]
que hayan participado en los grupos armados al margen de la ley; la adopción de

una política de tolerancia cero a la violencia sexual por parte de los servidores
públicos y los miembros de la fuerza pública y la declaratoria de insubsistencia
o terminación del contrato de los funcionarios públicos condenados en las vio-
laciones establecidas en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 (literales d, h, j, o y
q, respectivamente, del artículo 149 de la Ley 1448 de 2011); (iv) las medidas de
reparación colectiva cuando las niñas, los niños, las y los adolescentes víctimas
del conflicto armado pertenezcan a comunidades determinadas a partir de un
reconocimiento jurídico, político o social que se haga del colectivo, o en razón
de la cultura, la zona o el territorio en el que habitan, o un propósito común, y
(v) otras medidas como las de satisfacción y reparación simbólica por parte de
algunos actores (artículos 152 y 196 de la Ley 1448 de 2011).
m. Velar por la consolidación y la confiabilidad de la información sobre las niñas, los
niños, las y los adolescentes víctimas del conflicto armado interno en el Registro
Único de Víctimas (RUV) y en la Red Nacional de Información para la Atención y
Reparación a las Víctimas cuyo funcionamiento está a cargo de la Unidad Admi-
nistrativa Especial para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas (artícu-
los 153 y 154 de la Ley 1448 de 2011).
n. Remitir los documentos y la información pertinente sobre las temáticas de que
trata la Directiva 03 de 2012 a la Procuraduría Delegada para la Prevención en
Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos o a la Procuraduría Delega-
da para Asuntos Ambientales y Agrarios o a la Procuraduría Delegada para el
Ministerio Público en Asuntos Penales o a la Procuraduría Auxiliar para Asun-
tos Disciplinarios o a las Procuradurías Delegadas para la Sala Disciplinaria o a la
Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal o a la Procuraduría Delegada
para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública y demás dependencias de la
Procuraduría General de la Nación para el ejercicio propio de sus funciones cons-
titucionales y legales cuando a ello hubiere lugar.
8. El Comité municipal de defensa, protección y

promoción de los derechos humanos
Para coordinar el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas rela-
cionadas con la vigencia de los derechos humanos en el municipio, es conveniente que
los concejos municipales creen, organicen y pongan en funcionamiento este espacio de
participación ciudadana y de concertación. Este comité puede estar adscrito al despa-
cho del personero municipal y debe ser integrado por las autoridades y representan-
tes de las organizaciones sociales relacionadas con la defensa, protección y promoción
[ 557 ]
de los derechos humanos en el municipio. El comité puede organizarse en comisiones

para atender cada una de las generaciones de los derechos humanos, y sus funciones
podrían ser:
•• Analizar los principales problemas de derechos humanos que se presenten en el
municipio que afecten con mayor agudeza a la población y plantear políticas y
procedimientos para superarlos.
•• Adelantar campañas de educación a la comunidad sobre todo lo referente a los
derechos humanos, la importancia de su defensa, el respeto y el papel de las ins-
tituciones gubernamentales para garantía de los mismos.
•• Apoyar las gestiones que emprenda el personero municipal y demás entidades
gubernamentales en cuanto hace referencia a la denuncia e investigación sobre
violaciones a los derechos humanos en la jurisdicción del municipio.
•• Atender las denuncias relacionadas con los derechos humanos y asesorar a las
víctimas sobre el quehacer en cada caso concreto. Promover la puesta en marcha
de sistemas de prevención de violaciones a los derechos humanos.
•• Canalizar hacia el Defensor del Pueblo las distintas propuestas y sugerencias que
la comunidad local exprese para plantear a las autoridades competentes su aten-
ción pronta y oportuna.
•• Colaborar con la personería en la supervisión y vigilancia de los establecimientos
carcelarios, internados siquiátricos, ancianatos, salacunas, centros de protección
al menor, centros de rehabilitación para el menor infractor, centros de rehabi-
litación para discapacitados, hogares comunitarios y hospitales ubicados en la
jurisdicción del municipio, con el fin de vigilar el respeto a los derechos humanos
y coadyuvar a su desarrollo y progreso.
•• Coordinar las acciones que realicen los comités de derechos humanos de los cen-
tros carcelarios y penitenciarios y de las guarniciones militares y de policía.
•• Recomendar a la administración municipal la ejecución de obras y acciones que
estén encaminadas a solucionar problemas que de manera especial beneficien a
la comunidad relacionados con los derechos humanos.
•• Llevar una relación estadística sobre las violaciones a los derechos humanos.
9. El personero y la defensoría pública

El sistema nacional de defensoría pública tiene como finalidad proveer el acce-
so de las personas a la administración de justicia en materia penal, en condiciones de
igualdad, en los términos del debido proceso con respeto de los derechos y garantías
sustanciales y procesales y es regulado por la Ley 941, prestará sus servicios en favor
[ 558 ]
de las personas que por sus condiciones económicas o sociales se encuentran en cir-
cunstancias de desigualdad manifiesta para proveerse, por sí mismas, la defensa de sus
derechos. También se prestará por las necesidades del proceso previstas en el inciso
2 del artículo 43 de la Ley 941, en cuyo caso el imputado o acusado pagará al sistema
la totalidad de los honorarios y gastos causados. Para los efectos de la mencionada
ley, se entiende por persona en imposibilidad económica aquella que carece de recur-
sos suficientes para proveer su defensa técnica, y por persona en imposibilidad social
aquella que por discriminación u otra circunstancia excluyente no pueda acceder a un
defensor particular.
9.1. Integración del sistema nacional de defensoría pública

El artículo 14 de la Ley 941 establece que el sistema nacional de defensoría pú-
blica está compuesto por la dirección del sistema nacional de defensoría pública, los
defensores del pueblo regionales y seccionales, los coordinadores administrativos y de
gestión, los coordinadores académicos, los personeros municipales, los defensores pú-
blicos, los abogados particulares vinculados como defensores públicos para las excep-
ciones previstas en dicha ley, los investigadores, técnicos y auxiliares, los judicantes, los
estudiantes de los consultorios jurídicos de las facultades de derecho, las personas y
asociaciones científicas dedicadas a la investigación criminal y las organizaciones que
brinden capacitación a los componentes del sistema, también pertenecerán los progra-
mas jurídicos que las autoridades indígenas establezcan.
El sistema nacional de defensoría pública se rige por los siguientes principios:

•• Igualdad. Contará con los instrumentos necesarios para intervenir en los proce-
sos judiciales en condiciones de igualdad frente a los demás sujetos procesales.
•• Derecho de defensa. Garantizará el derecho a una defensa integral, ininterrumpi-
da, técnica y competente.
•• Oportunidad. Prestará un servicio oportuno, para lo cual se reglamentarán los
procedimientos que habrán de seguirse.
•• Gratuidad. Prestará su servicio de manera gratuita con las excepciones previstas
en la ley.
•• Calidad. Contará con estándares que garanticen la calidad y eficiencia en la pres-
tación del servicio.
•• Responsabilidad. Los abogados que presten el servicio de asistencia y represen-
tación judicial estarán sujetos, según el caso, para el ejercicio de sus derechos y
cumplimiento de sus obligaciones, a las responsabilidades y sanciones que les
impone su condición de servidores públicos o de particulares que cumplen fun-
[ 559 ]
ciones públicas; de sus faltas en el ejercicio de la profesión de abogado conocerán

las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales y Superior de la
Judicatura en sus respectivas instancias.
•• Selección objetiva. Las personas jurídicas y naturales que contraten con el sistema
nacional de defensoría pública serán escogidas de acuerdo con los principios de
transparencia y selección objetiva.
•• Prelación de tratados internacionales. Velará por la prevalencia en el orden inter-
no de los tratados y convenios internacionales con arreglo a los artículos 93 y 94
de la Constitución Política.
9.2. Funciones del defensor del pueblo regional o seccional

El defensor del pueblo regional o seccional, además de las funciones que le son
propias, en el sistema nacional de defensoría pública cumplirá las siguientes:
•• Desarrollar, coordinar y supervisar la ejecución de las políticas institucionales en
materia de prestación del servicio ofrecido por el sistema nacional de defensoría
pública, en el ámbito de su jurisdicción, acorde con las políticas y criterios esta-
blecidos.
•• Proponer a la dirección del sistema medidas para mejorar la prestación del servi-
cio, acorde con las necesidades y particularidades de la región a su cargo.
•• Llevar la estadística de prestación del servicio de defensoría pública de la región
y remitirla a la dirección del sistema, de acuerdo con los formatos establecidos.
•• Realizar la coordinación entre los diferentes prestadores del servicio en la región,
con el fin de lograr una adecuada distribución de las labores y obtener un eficien-
te cubrimiento de la demanda.
•• Orientar a los personeros municipales para el cumplimiento de las funciones asig-
nadas en el artículo 25 de la Ley 941, con base en los lineamientos establecidos.
•• Atender la reclamación que presente cualquier persona por irregularidades come-
tidas por alguno de los operadores del sistema y darle el trámite correspondiente.
•• Verificar las condiciones económicas y sociales del solicitante del servicio o las
necesidades del proceso y asignar defensor público cuando lo encuentre viable
de acuerdo con los requisitos exigidos.
•• Distribuir o reorganizar los operadores asignados por la dirección del sistema na-
cional de defensoría pública en la regional o seccional a su cargo, de acuerdo con
las necesidades del servicio.
•• Evaluar conjuntamente con el coordinador administrativo y de gestión de cada
unidad la calidad del servicio prestado por los operadores vinculados al sistema
nacional de defensoría pública, de conformidad con los criterios y lineamientos
que establezca la dirección del sistema nacional de defensoría pública.
[ 560 ]
•• Las demás funciones que la dirección del sistema le solicite asumir y se encuen-
tren relacionadas con la prestación del servicio de la defensoría pública.
La defensoría pública es gratuita y se prestará en favor de aquellas personas que

se encuentren en imposibilidad económica de proveer la defensa de sus derechos, con
el fin de asumir su representación judicial. Excepcionalmente, la defensoría pública po-
drá prestarse a personas que teniendo solvencia económica no puedan contratar un
abogado particular por causas de fuerza mayor. Estos casos serán reglamentados por el
Defensor del Pueblo, para lo cual se tendrán en cuenta factores como las connotacio-
nes sociales de las personas que llegaren a solicitar la defensa, la trascendencia de los
hechos del juicio criminal para la sociedad, la renuencia de los abogados particulares
para representar a los implicados y las demás necesidades del proceso. En estos eventos
el Defensor del Pueblo ordenará el cobro de la asistencia profesional según las tarifas
que rigen el ejercicio de la profesión de abogado. Las defensorías regionales o secciona-
les y los personeros municipales deberán corroborar de manera breve y sumaria, previa-
mente a la designación del defensor público, la imposibilidad o incapacidad económica
de la persona a quien se va a prestar el servicio, así como la necesidad del mismo.
9.3. Funciones del personero municipal

A nivel municipal, el artículo 25 de la Ley 941 establece que bajo la dirección del
Defensor del Pueblo y los lineamientos establecidos por el director del sistema nacional
de defensoría pública, el personero municipal velará por la prestación del servicio. En
consecuencia deberá:
•• Recibir las solicitudes del servicio que presta el sistema nacional de defensoría
pública en el municipio.
•• Solicitar la asignación de defensor público, previa verificación de la situación so-
cioeconómica del solicitante o las necesidades del proceso, sin discriminación
alguna y de conformidad con las directrices establecidas por la dirección del sis-
tema nacional de defensoría pública y bajo la coordinación del defensor regional
o seccional.
•• Llevar el registro de las solicitudes de asignación de defensor público y remitir a la
defensoría regional o seccional de su jurisdicción las estadísticas de atención en
el municipio a su cargo, de conformidad con los lineamientos establecidos por la
dirección nacional del sistema.
9.4. Régimen de los defensores públicos

Los defensores públicos son los abogados vinculados al servicio de defensoría pú-
blica que administra la Defensoría del Pueblo, previo el cumplimiento de los requisitos,
[ 561 ]
mediante la figura del contrato de prestación de servicios profesionales, para proveer

la asistencia técnica y la representación judicial en favor de aquellas personas que se
encuentren en las condiciones previstas en el artículo 2º de la Ley 941, de acuerdo con
las normas previstas en el estatuto de contratación estatal309.
Para efectos de su remuneración, los defensores públicos del sistema podrán cla-
sificarse en tres categorías:
•• Defensores públicos ante jueces penales municipales.
•• Defensores públicos ante jueces penales del circuito y del circuito especializado.
•• Defensores públicos ante las salas penales de los tribunales superiores de distrito
judicial y de la Corte Suprema de Justicia.
El Defensor del Pueblo establecerá mediante reglamento los requisitos mínimos

que deberán cumplir los defensores públicos de acuerdo con las categorías a que se re-
fiere este capítulo, así como para contratar abogados particulares en aquellas regiones
apartadas del país en donde sea insuficiente o no exista oferta de servicios profesionales
para la prestación del servicio de defensoría pública. El Defensor del Pueblo establecerá
el sistema de remuneración de los defensores públicos, el cual deberá atender criterios
de dignidad, proporcionalidad, carga procesal o complejidad de asuntos, categoría de
los funcionarios ante quienes se actúe y tarifas profesionales vigentes.
El defensor público tendrá derecho a

•• Ejercer su labor con independencia; sin embargo, podrá intercambiar opiniones
técnicas en el ámbito del sistema nacional de defensoría pública, a fin de lograr
una defensa eficaz.
•• No ser relacionado con las causas ni con los usuarios a los que representa como
consecuencia del desempeño de sus funciones.
•• Ser tratado con respeto.
•• No ser objeto de amenazas de ningún tipo. Las autoridades proporcionarán pro-
tección a los defensores públicos cuya seguridad personal sea amenazada a causa
del desempeño de sus funciones.
El defensor público tendrá las siguientes obligaciones:

•• Manifestar la existencia de cualquier impedimento. No podrá tener interés per-
sonal con la causa ni con el usuario que representa.
•• Ejercer defensa técnica, idónea y oportuna.
309 Los contratos de prestación de servicios profesionales especializados podrán suscribirse con cláusula de
exclusividad y no darán lugar en ningún caso a vinculación laboral con la institución.
[ 562 ]
•• Verificar el respeto de los derechos humanos, así como el cumplimiento de las

garantías judiciales por parte de las autoridades en los procesos a su cargo. En
caso de violación, interponer los recursos que estime pertinentes e informar por
escrito a la defensoría regional sobre dichas violaciones y las acciones adelanta-
das para contrarrestarlas.
•• Asumir inmediatamente, con atención y diligencia hasta el final del proceso, la
representación judicial o extrajudicial en los asuntos asignados por el sistema na-
cional de defensoría pública.
•• Guardar absoluta reserva y secreto sobre los hechos, informaciones o cualquier
dato o evidencia conocidos en el ejercicio de su labor, salvo las excepciones esta-
blecidas por la ley.
•• Cumplir sus obligaciones de acuerdo con las normas que regulan el ejercicio de
la profesión de abogado y las que reglamenten su desempeño como defensor
público y abstenerse de asumir la defensa como apoderado particular dentro de
los procesos en los cuales haya actuado en calidad de defensor público o haya
prestado asesoría.
•• Rendir informes al coordinador administrativo y de gestión, de acuerdo con los
parámetros establecidos por el director del sistema nacional de defensoría pú-
blica.
•• Las demás que deriven de la naturaleza de su labor y las que el director del siste-
ma nacional de defensoría pública señale.
10. El personero y el proceso de restitución de tierras

La restitución de tierras es el derecho que tienen las víctimas a que se les devuelva
su predio cuando este fue despojado o abandonado a causa del conflicto armado. La
restitución no depende de si quien reclama tiene títulos o no. La ley de víctimas no solo
busca devolver la tierra con su respectivo título de propiedad, sino también mejorar
sus condiciones socioeconómicas para una vida más digna. La restitución de tierras es
una parte de la reparación integral de la ley de víctimas, por lo cual si una persona fue
afectada por otro tipo de delitos, podrá reclamar la indemnización, la rehabilitación,
garantías de satisfacción y garantías de no repetición310.
La Ley 1448 en sus artículos 72 y subsiguientes señala que el Estado colombiano
adoptará las medidas requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los
despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y reconocer
la compensación correspondiente.
310 Más información puede consultarse en: http://www.restituciondetierras.gov.co.
[ 563 ]
Las acciones de reparación de los despojados son: la restitución jurídica y ma-

terial del inmueble despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la restitución por
equivalente o el reconocimiento de una compensación. En el caso de bienes baldíos se
procederá con la adjudicación del derecho de propiedad del baldío a favor de la perso-
na que venía ejerciendo su explotación económica si durante el despojo o abandono se
cumplieron las condiciones para la adjudicación.
La restitución jurídica del inmueble despojado se realizará con el restablecimien-
to de los derechos de propiedad o posesión, según el caso. El restablecimiento del de-
recho de propiedad exigirá el registro de la medida en el folio de matrícula inmobiliaria.
En el caso del derecho de posesión, su restablecimiento podrá acompañarse con la
declaración de pertenencia, en los términos señalados en la ley.
En los casos en los cuales la restitución jurídica y material del inmueble despoja-
do sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar al mismo, por razones de
riesgo para su vida e integridad personal, se le ofrecerán alternativas de restitución por
equivalente para acceder a terrenos de similares características y condiciones en otra
ubicación, previa consulta con el afectado. La compensación en dinero solo procederá
en el evento en que no sea posible ninguna de las formas de restitución.
Los principios que orientan los procesos de restitución, y que el Personero debe
vigilar que se cumplan, son:
Preferente. La restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo posresti-
tución, constituye la medida preferente de reparación integral para las víctimas.
Independencia. El derecho a la restitución de las tierras es un derecho en sí mismo
y es independiente de que se haga o no efectivo el retorno de las víctimas a quienes les
asista ese derecho.
Progresividad. Se entenderá que las medidas de restitución contempladas en la
ley 1448 tienen como objetivo el de propender de manera progresiva al restablecimien-
to del proyecto de vida de las víctimas.
Estabilización. Las víctimas del desplazamiento forzado y del abandono forzado
tienen derecho a un retorno o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad,
seguridad y dignidad.
Seguridad jurídica. Las medidas de restitución propenderán a garantizar la segu-
ridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la situación de los predios objeto
de restitución. Para el efecto, se propenderá a la titulación de la propiedad como me-
dida de restitución, considerando la relación jurídica que tenían las víctimas con los
predios objeto de restitución o compensación.
Prevención. Las medidas de restitución se producirán en un marco de prevención
del desplazamiento forzado, de protección a la vida e integridad de los reclamantes y de
protección jurídica y física de las propiedades y posesiones de las personas desplazadas.
[ 564 ]
Participación. La planificación y gestión del retorno o reubicación y de la reinte-

gración a la comunidad contará con la plena participación de las víctimas.
Prevalencia constitucional. Corresponde a las autoridades judiciales de que trata
la ley 1448 el deber de garantizar la prevalencia de los derechos de las víctimas del des-
pojo y el abandono forzado que tengan un vínculo especial constitucionalmente prote-
gido, con los bienes de los cuales fueron despojados. En virtud de lo anterior, restituirán
prioritariamente a las víctimas más vulnerables y a aquellas que tengan un vínculo con
la tierra que sea objeto de protección especial.
El personero debe tener claro en su actuar que se entiende por despojo la acción
por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitraria-
mente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, median-
te negocio jurídico, acto administrativo, sentencia o mediante la comisión de delitos
asociados a la situación de violencia.
Se entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal o permanente a la
que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para
ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desaten-
der en su desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo 75 de la Ley 1448.
La perturbación de la posesión o el abandono del bien inmueble, con motivo de
la situación de violencia que obliga al desplazamiento forzado del poseedor durante
el período establecido en el artículo 75 de la Ley 1448, no interrumpirá el término de
prescripción a su favor.
El despojo de la posesión del inmueble o el desplazamiento forzado del poseedor
durante el período establecido en el artículo 75 no interrumpirá el término de usuca-
pión exigido por la normativa. En el caso de haberse completado el plazo de posesión
exigido por la normativa, en el mismo proceso, se podrá presentar la acción de declara-
ción de pertenencia a favor del restablecido poseedor.
Si el despojo o el desplazamiento forzado perturbaron la explotación económica
de un baldío, para la adjudicación de su derecho de dominio a favor del despojado no
se tendrá en cuenta la duración de dicha explotación. En estos casos el Magistrado de-
berá acoger el criterio sobre la Unidad Agrícola Familiar como extensión máxima por
titular y será ineficaz cualquier adjudicación que exceda de esta extensión.
El propietario o poseedor de tierras o explotador económico de un baldío infor-
mará del hecho del desplazamiento a cualquiera de las siguientes entidades: la Perso-
nería Municipal, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Agraria, la Unidad Adminis-
trativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o a la Procuraduría
General de la Nación, a fin de que se adelanten las acciones a que haya lugar.
La configuración del despojo es independiente de la responsabilidad penal, ad-
ministrativa, disciplinaria o civil, tanto de la persona que priva del derecho de propie-
[ 565 ]
dad, posesión, ocupación o tenencia del inmueble, como de quien realiza las amenazas
o los actos de violencia, según fuere el caso.
10.1. Dar trámite a las solicitudes de restitución de derechos

territoriales
De conformidad con el Decreto 4635 de 2011, las solicitudes de protección o
restitución se presentarán de manera verbal o escrita ante la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. También a las oficinas del
ministerio público como personerías municipales y distritales, Defensoría del Pueblo
y procuradurías regionales o nacionales y los centros regionales de atención y repara-
ción a víctimas, que las remitirán a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas. En aquellos casos en los que se identifique el des-
pojo y abandono de territorios colectivos de las comunidades, las oficinas remitirán a
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la
solicitud en los términos establecidos.
Los trámites de solicitudes individuales de integrantes de comunidades de que trata
el Decreto 4635 de 2011 serán acumulados a los trámites de restitución y protección del
territorio colectivo previstos en este título para que sean resueltos en el mismo proceso.
La solicitud en materia de restitución contendrá:
•• La identificación del solicitante: nombre, identificación, cargo o rol dentro de la
comunidad, domicilio o dirección para notificaciones.
•• Relato de los hechos que motivan la solicitud de restitución.
•• La ubicación del territorio: departamento, municipio, corregimiento o vereda y
comunidad, nombre del territorio colectivo si está titulado.
•• Una relación de las pruebas, en el caso de que el solicitante las posea o tenga
conocimiento de las mismas.
•• Toda la información pertinente que el solicitante aporte.
Las solicitudes presentadas ante los agentes del ministerio público y los centros
regionales de atención y reparación a víctimas se remitirán a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes a su presentación. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la
radicación de la solicitud, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas iniciará los trámites para establecer qué territorios deben fo-
calizarse para intervenir, con fundamento en criterios de vulnerabilidad, afectación y
seguridad. Hecha la focalización de los territorios, la Unidad abrirá la etapa de estudio
preliminar, para lo cual ordenará el recaudo de la documentación básica, apoyándo-
se en las fuentes institucionales del Incoder, las oficinas de instrumentos públicos, el
[ 566 ]
Instituto Geográfico Agustín Codazzi y las demás de la Red Nacional de Información

para la Atención y Reparación a las Víctimas. En todo caso, además de la información
institucional se consultarán fuentes comunitarias, organizaciones de comunidades, ob-
servatorios, bases de datos, medios de comunicación u organismos internacionales que
permitan verificar los hechos que fundamentan la solicitud, esbozar la situación del
territorio y fundamentar las medidas de protección a que haya lugar.
Este estudio preliminar servirá de base para la adopción de medidas de protec-
ción cautelares y el inicio de la caracterización de afectaciones territoriales prevista en
el Decreto 4635 de 2011. El plazo para la elaboración del estudio preliminar será de dos
(2) meses, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo. La información
básica por recolectar para territorios colectivos titulados será la siguiente:
•• Número de resolución de titulación.
•• Número de registro predial.
•• Número de matrícula inmobiliaria.
•• Plano (área y linderos).
•• Mapa (georreferenciados).
•• Posesiones individuales de integrantes de la comunidad.
•• Predios privados que se excluyeron en el momento de la titulación.
•• Demás documentos históricos o actuales que apoyen la identificación básica.
Para territorios colectivos en trámite de titulación:

•• Número de radicación de la solicitud.
•• Entidad ante la que se presentó la solicitud.
•• Tipo de trámite.
•• Fecha.
•• Estado del trámite.
Si se trata de posesión u ocupación tradicional de las comunidades, se indagará

sobre sus usos y costumbres, a través de cualquier medio de prueba legalmente acep-
tado: Entente Cordiale, títulos coloniales, registros históricos de propiedad por manu-
misión u otros, mapas de cartografía social. Las entidades a las que se les solicita la
información tienen un plazo de diez (10) días hábiles para dar respuesta con destino a
la Unidad de Restitución.
10.2. Supervisión de los procesos judiciales para otorgar títulos de

propiedad
Mediante Ley 1561, se establece un proceso verbal especial para otorgar títulos
de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña
[ 567 ]
entidad económica, sanear la falsa tradición. En el proceso verbal especial de que trata
esta ley, el ministerio público, si así lo considera pertinente, actuará como garante del
interés general para prevenir la consolidación de despojos, la desaparición de pruebas o
la ocurrencia de hechos y circunstancias ilegítimos que se puedan dar en este proceso.
En primera instancia, el ministerio público será ejercido por el personero municipal
o distrital del lugar donde se tramite el proceso. En segunda instancia, actuarán los
procuradores judiciales ambientales y agrarios. Para el cabal desempeño de la anterior
función, la Procuraduría General de la Nación, en cooperación con el Gobierno Nacio-
nal, capacitará a los personeros municipales y distritales, así como a los procuradores
judiciales ambientales y agrarios.
Hay que tener en cuenta que en el auto admisorio de la demanda, de conformi-
dad con el artículo 14 de la Ley 1561, se ordenará lo siguiente:
•• Como medida cautelar oficiosa, la inscripción de la demanda en el folio de ma-
trícula inmobiliaria para el caso del saneamiento de título que conlleve la llama-
da falsa tradición. Si la pretensión es la titulación de la posesión, se decretará la
medida cautelar solo si existe folio de matrícula inmobiliaria del predio objeto de
posesión.
•• La notificación personal del auto admisorio de la demanda al titular o titulares de
derechos reales principales que aparezcan en el certificado expedido por el regis-
trador de instrumentos públicos, quienes tendrán para contestar la demanda el
término previsto para el proceso verbal en el estatuto general de procedimiento
vigente. La notificación anterior se hará de conformidad con lo establecido en
el estatuto general de procedimiento vigente. En el auto admisorio se ordenará
informar por el medio más expedito de la existencia del proceso a la Superin-
tendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo
Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y a la perso-
nería municipal o distrital correspondiente, para que, si lo consideran pertinente,
hagan las declaraciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones. Si la
pretensión es la titulación del inmueble con base en la posesión, adicionalmente
se ordenará el emplazamiento de las personas que se crean con derechos sobre el
respectivo bien, en la forma establecida por la Ley 1561.
[ 568 ]
Capítulo VIII
El personero y el derecho
internacional humanitario
Todas las civilizaciones han establecido normas para limitar la violencia, incluso en si-
tuación de guerra, pues ponerle límites es su esencia misma. Teniendo en cuenta la
situación de conflicto interno que vive Colombia y que en muchas regiones del país se
viven de manera recurrente situaciones de guerra que dejan de por medio a la inerme
población civil, es pertinente tratar el tema del Derecho Internacional Humanitario
para que los personeros contribuyan a prevenir y denunciar sus infracciones, pero so-
bre todo para que utilicen sus instrumentos para proteger los derechos humanos que
en situaciones de conflicto armado se ven gravemente amenazados y vulnerados. En
otras partes de este libro se complementan los temas aquí tratados, como sucede con
los asuntos relacionados con las funciones disciplinarias, las facultades para interponer
acciones y recursos, la presentación de informes, etc.
«El derecho humanitario es una rama del derecho internacional público que se inspira
en el sentimiento humanitario y que se centra en la protección a la persona». Esta cita,
tomada de un estudio del señor Jean Pictet, delimita el alcance de este derecho, cuya fina-
lidad es «aliviar los sufrimientos de todas las víctimas de los conflictos armados en poder
del enemigo, sean heridos, enfermos, náufragos, prisioneros de guerra o personas civiles».
Hasta mediados del siglo XIX, los acuerdos concertados para proteger a las víctimas de la
guerra solo eran ocasionales y obligaban únicamente a las partes contratantes, según fór-
mulas de estricta reciprocidad. En realidad, se trataba de acuerdos de capitulación militar,
válidos, la mayoría de las veces, solamente mientras duraba el conflicto. El nacimiento del
derecho humanitario, ligado al del movimiento de la Cruz Roja, modifica completamente
esa situación; en adelante, los Estados estarán obligados por un tratado universal, aplica-
ble en todo tiempo y en toda circunstancia.
En 1859, Henry Dunant atraviesa Lombardía, entonces asolada a sangre y fuego.

Llega a Solferino la tarde de una sangrienta batalla y comprueba horrorizado que miles
de soldados heridos yacen abandonados, desasistidos, condenados a una muerte segu-
ra. De esa terrible visión nace la idea de la Cruz Roja.
[ 569 ]
Tras haber improvisado allí mismo una acción de socorro con los medios a su al-
cance, Dunant piensa decir al mundo lo que ha visto y publica “Recuerdo de Solferino”,
libro que conmoverá a Europa. En ese reportaje Dunant propone una solución, su idea
es paliar la carencia de los servicios sanitarios de los ejércitos preparando a «socorristas
voluntarios» en tiempo de paz y obteniendo su «neutralización» hasta en el campo de
batalla. Cuatro ginebrinos –Moynier, el general Dufour, los médicos Appia y Maunoir–
se unen a Dunant para formar el «Comité Internacional de Socorro a los Heridos», el
futuro Comité Internacional de la Cruz Roja. En 1864, solicitan al gobierno suizo para
que convoque una conferencia internacional en la cual participan doce estados y cuyo
resultado tangible es la firma, ese mismo año, de un “Convenio para mejorar la suerte
que corren los militares heridos de los ejércitos en campaña”. En adelante, los militares
heridos y enfermos serán socorridos y asistidos sin distinción alguna de índole desfa-
vorable, sea cual fuere el campo al que pertenezcan. Se respetará al personal sanitario,
el material y los establecimientos sanitarios, que serán señalados mediante un signo
distintivo –una cruz roja sobre fondo blanco–. En nuestro país, la Ley 35 del 20 de
mayo de 1881 adoptó el código militar de los Estados Unidos de Colombia. En él se
recogen disposiciones de las ordenanzas adoptadas por Tomás Cipriano de Mosquera,
sobre asuntos como las hostilidades, los combatientes, las convenciones militares, los
prisioneros de guerra, los derechos y deberes del ocupante, el respeto a las personas, la
insurrección, la rebelión y la guerra civil.
Del primer Convenio de Ginebra, firmado en 1864, nació el Derecho Internacio-
nal Humanitario. En el año 1899, se firma en La Haya un convenio en el que se adaptan
a la guerra marítima los principios del Convenio de Ginebra de 1864 y cuyas disposi-
ciones se mejoran y completan en 1906. El año 1907, en el IV Convenio de La Haya se
define la categoría de combatientes que tiene, en caso de captura, derecho al estatuto
de prisionero de guerra y que se beneficia de un trato particular mientras dure su cau-
tiverio. Se reafirman y se desarrollan en 1929 esos tres Convenios. En 1949, se aprueban
los cuatro Convenios de Ginebra actualmente en vigor.
La conferencia diplomática de 1949 tiene capital importancia por más de una razón;
de hecho, además de elaborar el “Convenio sobre protección de personas civiles en tiempo
de guerra”, permite revisar los convenios anteriores, cuyos textos quedan, así, armonizados.
Los Convenios de Ginebra de 1949, que contienen unos 400 artículos, son un verdadero
“monumento” jurídico, que garantiza, desde hace más de treinta años, la protección de
innumerables víctimas de conflictos armados. El Derecho Internacional Humanitario o
derecho de los conflictos armados o derecho de la guerra comprende dos ramas distintas:
El derecho de Ginebra o derecho humanitario propiamente dicho, cuyo objetivo
es proteger a los militares puestos fuera de combate y a las personas que no participan
en las hostilidades, en particular la población civil.
[ 570 ]
El derecho de La Haya o derecho de la guerra, es aquel por el que se determinan

los derechos y las obligaciones de los beligerantes en la conducción de las operaciones
militares y se limita la elección de los medios para perjudicar al enemigo.
Sin embargo, esas dos ramas del DIH no son totalmente independientes, dado
que la finalidad de algunas normas del derecho de La Haya es proteger a las víctimas
de los conflictos y la de otras normas del derecho de Ginebra es limitar la acción de los
contendientes en las hostilidades. Con la aprobación de los protocolos adicionales de
1977, en los que se han reunido ambas ramas del DIH, hoy esta distinción solo tiene un
valor histórico y didáctico.
1. Instrumentos del derecho internacional humanitario

aplicables en Colombia
La Constitución de 1991 en su artículo 214, inciso segundo, consagró el respeto
por las normas del Derecho Internacional Humanitario. Adicionalmente, por la Ley del
11 de julio de 1992, se ratificó el protocolo I, adicional a dichos convenios y el pro-
tocolo II se ratificó mediante la Ley 171 de 1994311. De conformidad con el artículo
93 de la Constitución Política, los tratados y convenios internacionales sobre derechos
humanos ratificados por el Congreso de Colombia prevalecen en el orden interno. En
Colombia no solo el Derecho Internacional Humanitario es válido en todo tiempo sino
que, además, opera una incorporación automática del mismo “al ordenamiento inter-
no nacional, lo cual, por lo demás, es lo congruente con el carácter imperativo que, se-
gún ya fue explicado, caracteriza a los principios axiológicos que hacen que este cuerpo
normativo integre el ius cogens.
El derecho humanitario, ha dicho la Corte Constitucional, en manera alguna le-
gitima la guerra, lo que busca es garantizar que las partes en contienda adopten las
medidas para proteger a la persona humana. Las normas humanitarias, lejos de legi-
timar la guerra, aparecen como una proyección de la búsqueda de la paz, que es en el
constitucionalismo colombiano un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento,
lo cual confiere nuevas bases constitucionales al protocolo II. Esto obviamente no sig-
311 Es importante tener en cuenta que la Corte Constitucional ha señalado que el bloque de cons-
titucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente
en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de cons-
titucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución,
por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y
reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de
que puedan a veces contener mecanismos de reformas diversas al de las normas del articulado
constitucional stricto sensu.
[ 571 ]
nifica, como bien lo destaca el ministerio público, que las normas humanitarias solo
se puedan y deban aplicar en escenarios de una eventual negociación, pues ellas son
obligatorias per se para las partes en un conflicto armado. Además, la aplicación del
derecho internacional humanitario no menoscaba la responsabilidad del gobierno de
mantener o restablecer el orden público, como lo precisa el artículo 3º del protocolo II.
Ley aproba- Fecha de Fecha de

Instrumento
toria ratificación vigor
1. Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949: Ley 5ª 8-11-61 8-05-62
Para aliviar la suerte que corren los heridos y enfermos de las fuerzas armadas en campaña. de 1960
Para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas
armadas en el mar.
Relativo al trato debido a los prisioneros de guerra.
Relativo a la protección de la población civil (artículos que se refieren a niños, niñas y
jóvenes: 14; 17; 23; 24; 38 núm. 5; 50; 51; 68; 76; 89; 94; 132).
2. Protocolos adicionales de 1977 a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949: Ley 11 de 1-09-93 1-03-94
Relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (artícu- 1992 14-08-95 15-02-96
los que se refieren a los niños, niñas y jóvenes: 70; 77; 78) Ley 171
Relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacio- de 1994
nal (artículos que se refieren a los niños, niñas y jóvenes: 4 núm. 3; 6 núm. 4.)
Derecho de La Haya: Ley 29 Se firmaron 27-05-31
1. II. Conferencia de Paz de La Haya, 29 de julio de 1907: de 1930 pero nunca se 20-02- 37
Trece convenciones sobre leyes o costumbres de la guerra Ley 10 ratificaron
- Conducción de las hostilidades de 1980 27-05-31
- Guerra aérea Ley 36 La Secretaría
- Víctimas de la guerra de 1936 Jurídica del
- Guerra marítima Ministerio de
- Neutralidad Relaciones Exte-
Una declaración sobre el lanzamiento de proyectiles desde globos riores no tiene
2. Tratado sobre renuncia a la guerra (Pacto Briand-Kellog) (1928) constancia de la
3. Tratado relativo a la prohibición del empleo en la guerra de gases asfixiantes, tóxicos o ratificación
similares y medios bacteriológicos (1925). 20-02-37
4. Convenio sobre la protección de las instituciones artísticas y científicas y de los monu-
mentos históricos (Pacti Roerich).
Washington, 15 de abril de 1935.
5. Convenio de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de
conflicto armado.
6. Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra, de los crímenes de
lesa humanidad, 26 de noviembre de 1968.
7. Convención sobre la prohibición del desarrollo, la producción y el almacenamiento de
armas bacteriológicas (biológicas), y tóxicas y sobre su destrucción (1972).
8. Convención sobre la prohibición de usar armas de modificación ambiental con fines
militares u otros fines hostiles (1976).
9. Conferencia de las Naciones Unidas sobre prohibición o restricciones del empleo de
ciertas armas convencionales que pueden considerarse excesivamente nocivas o de efec-
tos indiscriminados.
10. Convención internacional contra el reclutamiento, la utilización la financiación y el
entrenamiento de mercenarios, 4 de diciembre de 1989.
Instrumentos regionales: 30-09-32
Guerras civiles: Ley 17 30-09-32
Convención relativa a los deberes y derechos de los estados en caso de luchas civiles, 20 de 1930
de febrero de 1928
Protocolo al Convenio relativo a los deberes y derechos de los estados en caso de guerra
civil del 1° de mayo de 1957
Instrumentos generales: Ley 32 10-03-85 10-05-85
Convención de Viena sobre el derecho de los tratados del 23 de mayo de 1969. de 1985
[ 572 ]
Ha dicho la Corte Constitucional,

“que el derecho internacional humanitario ha sido fruto esencialmente de unas prácticas
consuetudinarias, que se entienden incorporadas al llamado derecho consuetudinario
de los pueblos civilizados. Por ello, la mayoría de los convenios de derecho internacio-
nal humanitario deben ser entendidos más como la simple codificación de obligaciones
existentes que como la creación de principios y reglas nuevas. Así, esta Corporación, en
las sentencias citadas, y en concordancia con la más autorizada doctrina y jurisprudencia
internacionales, ha considerado que las normas de derecho internacional humanitario
son parte integrante del ius cogens. Ahora bien, al tenor del artículo 53 de la Convención
de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados, se entiende por norma ius cogens o
norma imperativa de derecho internacional general “una norma aceptada y reconocida
por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite
acuerdo en contrario y que solo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho
internacional general que tenga el mismo carácter”. Por ello, según este mismo artículo
de la Convención de Viena, todo tratado que contradiga esos principios es nulo frente al
derecho internacional. Esto explica que las normas humanitarias sean obligatorias para
los Estados y las partes en conflicto, incluso si estos no han aprobado los tratados respec-
tivos, por cuanto la imperatividad de esta normatividad no deriva del consentimiento de
los Estados sino de su carácter consuetudinario…
“La obligatoriedad del derecho internacional humanitario se impone a todas las partes
que participen en un conflicto armado, y no solo a las Fuerzas Armadas de aquellos Es-
tados que hayan ratificado los respectivos tratados. No es pues legítimo que un actor
armado irregular, o una fuerza armada estatal, consideren que no tienen que respetar
en un conflicto armado las normas mínimas de humanidad, por no haber suscrito es-
tos actores los convenios internacionales respectivos, puesto que la fuerza normativa del
derecho internacional humanitario deriva de la universal aceptación de sus contenidos
normativos por los pueblos civilizados y de la evidencia de los valores de humanidad
que estos instrumentos internacionales recogen. Todos los actores armados, estatales o
no estatales, están entonces obligados a respetar estas normas que consagran aquellos
principios mínimos de humanidad que no pueden ser derogados ni siquiera en las peores
situaciones de conflicto armado”312.
312 Sentencia C-225 de 1995. Magistrado Ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero.
[ 573 ]
2. Principios del derecho internacional humanitario

El derecho internacional humanitario está enmarcado dentro de unos principios
que expresan las mínimas condiciones humanitarias313. Los principios fundamentales son:
El principio de distinción y la inmunidad de los no combatientes. Es responsabi-
lidad y obligación de las partes en conflicto distinguir permanentemente entre com-
batientes y no combatientes y entre bienes protegidos y objetivos militares. También
lo es respetar la inmunidad de los no combatientes en el desarrollo de las acciones
militares, lo cual implica que las personas que no sean combatientes activos o no estén
participando directamente en las hostilidades, nunca pueden ser consideradas objeti-
vo militar. De manera adicional, la presencia entre la población civil de personas que no
respondan a esta definición no privan a dicha población de su inmunidad.
El principio de la no reciprocidad. El DIH es de obligatorio cumplimiento para las
partes. Por lo tanto, ninguno puede justificar su incumplimiento arguyendo que las
otras partes en conflicto están violando las prescripciones establecidas.
La aplicación del DIH no afecta el estatuto jurídico de las partes. En otras palabras,
la aplicación del DIH ni genera privilegios, ni da lugar al reconocimiento de un estatuto
especial de los combatientes del cual pueda derivarse una obligación adicional, más allá
de las contempladas en el artículo 3° y en las normas complementarias. En consecuen-
cia, no es necesario que el gobierno reconozca a un grupo como parte en conflicto para
que aplique el DIH. En forma similar, el gobierno no tiene la obligación de conceder
el estatuto de prisioneros de guerra a los miembros de las organizaciones guerrilleras
o de los grupos paramilitares. A su vez, no es necesario conceder dicho estatuto a los
combatientes del gobierno.
Principio de igualdad. El DIH se aplica sin distingo de raza, sexo, credo, religión,
edad, condición social o cualquier otra característica.
Otros principios son:
•• El respeto del ser humano en caso de guerra.
•• Supremacía del derecho Internacional de los derechos humanos y derecho inter-
nacional humanitario.
•• La destrucción únicamente del poder bélico del adversario.
•• No hay derecho ilimitado para causar daño al adversario.
•• La protección de las personas ajenas a las hostilidades.
•• La garantía a la libertad y personalidad del individuo en todo tiempo.
•• La integridad física y moral del combatiente que se rinde.
313 Sandoval Jaramillo Carlos. La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Colombia y la Cruz Roja,
Universidad Externado de Colombia, Facultad de comunicación social y periodismo, 1992.
[ 574 ]
•• La negación de la discriminación racial, política, religiosa, etc.

•• La prohibición de represalias.
•• La protección y no interferencia a las personas que participen en la asistencia
humanitaria.
•• La vida normal y decorosa, en lo posible, de las personas en cautiverio.
•• La responsabilidad del Estado en la protección de los prisioneros de guerra.
•• La protección a la población civil.
•• La protección de lugares de culto, ciencia o beneficencia. Estos no deben ser ob-
jeto de ataque militar.
•• La prohibición de armas causantes de daños innecesarios, y actos de perfidia.
•• La prohibición de cualquier forma de sometimiento humano.
•• El derecho a actividades de formación integral del ser humano.
•• La protección del medio ambiente humano y vegetal.
3. El artículo 3° común a los cuatro Convenios de Ginebra

El artículo 3° común a los cuatro convenios se aplica a todos los casos de con-
flicto armado no internacional y que se registre en el territorio de una de las potencias
partes en el convenio. En tal caso, las personas que no participen directamente en las
hostilidades, incluso los miembros de las fuerzas armadas y las personas que hayan
quedado fuera de combate por cualquier otra razón serán, en toda circunstancia, tra-
tadas con humanidad y sin distinción alguna de índole desfavorable. En consecuencia,
para el DIH todas aquellas que no son combatientes son la población civil, el personal
sanitario y religioso de las fuerzas armadas, los miembros de las fuerzas armadas que
hayan depuesto las armas (rendición), quienes hayan quedado fuera de combate por
cualquier causa (enfermedad, herida, detención, etc.).
En particular, protege el derecho a la vida, el derecho a la integridad personal, el
derecho a la libertad individual, el derecho al honor y el derecho al debido proceso. El
texto del artículo 3° es el siguiente:
“En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en
el territorio de una de las Altas Partes Contratantes, cada una de las Partes en conflicto
tendrá la obligación de aplicar, como mínimo, las siguientes disposiciones:
1. Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los
miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas
puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier
otra causa, serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin dis-
tinción alguna de índole desfavorable, basada en la raza, el color, la religión o la
[ 575 ]
creencia, el sexo, el nacimiento o la fortuna, o cualquier otro criterio análogo. A

este respecto, se prohíben, en cualquier tiempo y lugar, por lo que atañe a las
personas arriba mencionadas:
a. Los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio
en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y los suplicios;
b. La toma de rehenes;
c. Los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes
y degradantes;
d. Las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legíti-
mamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como indispensables
por los pueblos civilizados.
2. Los heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos.

Un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la
Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las partes en conflicto. Además, estas harán lo
posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las
otras disposiciones del convenio.
La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto
jurídico de las partes en conflicto”.
4. El protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra

Este protocolo es relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados
sin carácter internacional, instrumento que rige en Colombia desde febrero de 1996 y
señala que en los casos no previstos por el derecho vigente, la persona queda bajo la sal-
vaguardia de los principios de la humanidad y de las exigencias de la conciencia pública
y que los instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos le ofrecen una
protección fundamental, subrayando la necesidad de garantizar una mejor atención a
las víctimas de tales conflictos armados. Este protocolo se aplica sin ninguna distinción
de carácter desfavorable por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión o creencia,
opiniones políticas o de otra índole, origen nacional o social, fortuna, nacimiento u
otra condición o cualquier otro criterio análogo a todas las personas afectadas por un
conflicto armado314.
314 El presente Protocolo no se aplicará a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales
como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son conflic-
tos armados.
[ 576 ]
4.1. Protección de la población civil

Todas las personas que no participen directamente en las hostilidades o que ha-
yan dejado de participar en ellas, estén o no privadas de libertad, tienen derecho a
que se respeten su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas. Serán
tratadas con humanidad en toda circunstancia, sin ninguna distinción de carácter des-
favorable. Queda prohibido ordenar que no haya supervivientes.
Sin perjuicio del carácter general de las disposiciones que preceden, están y que-
darán prohibidos en todo tiempo y lugar con respecto a las personas:
•• Los atentados contra la vida, la salud y la integridad física o mental de las per-
sonas, en particular el homicidio y los tratos crueles, tales como la tortura y las
mutilaciones o toda forma de pena corporal;
•• Los castigos colectivos;
•• La toma de rehenes;
•• Los actos de terrorismo;
•• Los atentados contra la dignidad personal, en especial los tratos humillantes y
degradantes, la violación, la prostitución forzada y cualquier forma de atentado
al pudor;
•• La esclavitud y la trata de esclavos en todas sus formas;
•• El pillaje;
•• Las amenazas de realizar los actos mencionados.
•• La población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los
peligros procedentes de operaciones militares. Para hacer efectiva esta protec-
ción, se observarán en todas las circunstancias las normas siguientes.
•• No serán objeto de ataque la población civil como tal. Quedan prohibidos los
actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la pobla-
ción civil.
•• Las personas civiles gozarán de la protección que confiere este título, salvo si par-
ticipan directamente en las hostilidades.
•• Queda prohibido, como método de combate, hacer padecer hambre a las perso-
nas civiles. En consecuencia, se prohíbe atacar, destruir, sustraer o inutilizar con
ese fin los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, tales
como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, las cose-
chas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego.
4.2. Protección particular a los niños

Es importante tener en cuenta las Leyes 782 y 1106, las cuales establecen que se
proporcionarán a los niños los cuidados y la ayuda que necesiten, en particular:
[ 577 ]
•• Recibirán una educación, incluida la educación religiosa o moral, conforme los de-
seos de los padres o, a falta de estos, de las personas que tengan la guarda de ellos;
•• Se tomarán las medidas oportunas para facilitar la reunión de las familias tem-
poralmente separadas;
•• Los niños menores de 15 años no serán reclutados en las fuerzas o grupos arma-
dos y no se permitirá que participen en las hostilidades;
•• La protección especial prevista para los niños menores de 15 años seguirá apli-
cándose a ellos si han participado directamente en las hostilidades y han sido
capturados;
•• Se tomarán medidas, si procede, y siempre que sea posible con el consentimiento
de los padres o de las personas que, en virtud de la ley o la costumbre, tengan en
primer lugar la guarda de ellos, para trasladar temporalmente a los niños de la
zona en que tengan lugar las hostilidades a una zona del país más segura y para
que vayan acompañados de personas que velen por su seguridad y bienestar.
4.3. Personas privadas de la libertad

Además de las disposiciones señaladas anteriormente, se respetarán como míni-
mo, en lo que se refiere a las personas privadas de libertad por motivos relacionados
con el conflicto armado, ya estén internadas o detenidas, las siguientes disposiciones:
•• Los heridos y enfermos serán respetados y protegidos. En toda circunstancia se-
rán tratados humanamente y recibirán, en toda la medida de lo posible y en el
plazo más breve, los cuidados médicos que exija su estado. No se hará entre ellos
distinción alguna que no esté basada en criterios médicos.
•• Recibirán, en la misma medida que la población local, alimentos y agua potable y
disfrutarán de garantías de salubridad e higiene y de protección contra los rigores
del clima y los peligros del conflicto armado;
•• Serán autorizadas a recibir socorros individuales o colectivos;
•• Podrán practicar su religión y, cuando así lo soliciten y proceda, recibir la asistencia
espiritual de personas que ejerzan funciones religiosas, tales como los capellanes;
•• En caso de que deban trabajar, gozarán de condiciones de trabajo y garantías
análogas a aquellas de que disfrute la población civil local.
En la medida de sus posibilidades, los responsables del internamiento o la de-

tención respetarán también, dentro de los límites de su competencia, las disposiciones
siguientes relativas a esas personas:
•• Salvo cuando hombres y mujeres de una misma familia sean alojados en común,
las mujeres estarán custodiadas en locales distintos de los destinados a los hom-
bres y se hallarán bajo la vigilancia inmediata de mujeres;
[ 578 ]
•• Dichas personas serán autorizadas para enviar y recibir cartas y tarjetas postales,
si bien su número podrá ser limitado por la autoridad competente si lo consi-
dera necesario;
•• Los lugares de internamiento y detención no deberán situarse en la proximidad
de la zona de combate. Las personas a que se refiere el párrafo 1° serán evacua-
das cuando los lugares de internamiento o detención queden particularmente
expuestos a los peligros resultantes del conflicto armado, siempre que su evacua-
ción pueda efectuarse en condiciones suficientes de seguridad;
•• Dichas personas serán objeto de exámenes médicos;
•• No se pondrán en peligro su salud ni su integridad física o mental mediante nin-
guna acción u omisión injustificadas. Por consiguiente, se prohíbe someter a las
personas a cualquier intervención médica que no esté indicada por su estado
de salud y que no esté de acuerdo con las normas médicas generalmente reco-
nocidas que se aplicarían en análogas circunstancias médicas a las personas no
privadas de libertad.
4.4. Protección de la misión médica

•• No se castigará a nadie por haber ejercido una actividad médica conforme con la
de ontología, cualesquiera que hubieren sido las circunstancias o los beneficiarios
de dicha actividad.
•• No se podrá obligar a las personas que ejerzan una actividad médica a realizar
actos ni a efectuar trabajos contrarios a la de ontología u otras normas médicas
destinadas a proteger a los heridos y a los enfermos, o a las disposiciones del proto-
colo, ni a abstenerse de realizar actos exigidos por dichas normas o disposiciones.
•• A reserva de lo dispuesto en la legislación nacional, se respetarán las obligaciones
profesionales de las personas que ejerzan una actividad médica, en cuanto a la in-
formación que puedan adquirir sobre los heridos y los enfermos por ellas asistidos.
•• A reserva de lo dispuesto en la legislación nacional, la persona que ejerza una
actividad médica no podrá ser sancionada de modo alguno por el hecho de no
proporcionar o denegarse a proporcionar información sobre los heridos y los en-
fermos a quienes asista o haya asistido.
4.5. Prohibición del desplazamiento forzado

No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacio-
nadas con el conflicto a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o
razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán
todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satis-
factorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación.
[ 579 ]
No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por

razones relacionadas con el conflicto.
4.6. Protección de los bienes culturales y de los lugares de culto

Sin perjuicio de las disposiciones de la Convención de La Haya del 14 de mayo
de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, queda
prohibido cometer actos de hostilidad dirigidos contra los monumentos históricos, las
obras de arte o los lugares de culto que constituyen el patrimonio cultural o espiritual
de los pueblos y utilizarlos en apoyo del esfuerzo militar.
4.7. Protección de los bienes civiles

Los bienes de carácter civil no serán objeto de ataque ni de represalias. Son bie-
nes de carácter civil todos los bienes que no son objetivos militares. Los ataques se
limitarán estrictamente a los objetivos militares. En lo que respecta a los bienes, los
objetivos militares se limitan a aquellos objetos que por su naturaleza, ubicación, fina-
lidad o utilización contribuyan eficazmente a la acción militar o cuya destrucción total
o parcial, captura o neutralización ofrezca en las circunstancias del caso una ventaja
militar definida.
En caso de duda acerca de si un bien que normalmente se dedica a fines civiles,
tal como un lugar de culto, una casa u otra vivienda o una escuela, se utiliza para con-
tribuir eficazmente a la acción militar, se presumirá que no se utiliza con tal fin.
4.8. El papel del personero municipal

El personero municipal puede ante las infracciones graves a las normas del de-
recho internacional que hemos señalado actuar de diversas maneras. La primera es
poner en conocimiento del Procurador General de la Nación los hechos y las pruebas
que haya logrado allegar a las denuncias que reciba, adelantar la acción disciplinaria
prevista en el Código Disciplinario Único y que en otro acápite de este libro se detalla,
interponer los recursos y las acciones pertinentes como son las acciones populares y
de grupo, la acción de tutela, el habeas corpus y la acción de cumplimiento. También
puede adelantar campañas de capacitación y sensibilización a los servidores públicos
y a la propia comunidad y participar de manera activa en los comités municipales de
desplazados y en los consejos de gobierno.
En los casos que la legislación interna lo permita, el personero puede también
acudir ante la Corte Penal Internacional y los organismos internacionales de defensa
de los derechos humanos para poner en su conocimiento las violaciones flagrantes al
derecho internacional humanitario y al Estatuto de Roma.
[ 580 ]
5. Derecho penal internacional

El derecho penal internacional es la rama del derecho que define los crímenes inter-
nacionales y regula el funcionamiento de los tribunales competentes para conocer de los
casos en los que los individuos incurran en responsabilidad penal internacional, imponien-
do las sanciones que correspondan. El surgimiento de esta rama supone una importante
evolución respecto del derecho internacional clásico, que era esencialmente interestatal y
no consideraba a la persona como sujeto de derecho internacional. Dentro del derecho in-
ternacional penal es especialmente relevante la existencia de la Corte Penal Internacional, el
primer tribunal de justicia internacional permanente, creado en 1998 y con sede en La Haya.
De conformidad con el artículo 5° del Estatuto de Roma, la competencia de la
Corte se limitará a los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad inter-
nacional en su conjunto, tendrá competencia, de conformidad con el estatuto, respec-
to de los siguientes crímenes:
El crimen de genocidio. Se entenderá por “genocidio” cualquiera de los actos men-
cionados a continuación, perpetrados con la intención de destruir total o parcialmente
a un grupo nacional, étnico, racial o religioso como tal:
•• Matanza de miembros del grupo;
•• Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo;
•• Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de
acarrear su destrucción física, total o parcial;
•• Medidas destinadas a impedir nacimientos en el seno del grupo;
•• Traslado por la fuerza de niños del grupo a otro grupo.
Crímenes de lesa humanidad. Se entenderá por “crimen de lesa humanidad” cual-

quiera de los actos siguientes cuando se cometa como parte de un ataque generalizado
o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque:
•• Asesinato;
•• Exterminio. El “exterminio” comprenderá la imposición intencional de condicio-
nes de vida, la privación del acceso a alimentos o medicinas, entre otras, encami-
nadas a causar la destrucción de parte de una población;
•• Esclavitud. Por “esclavitud” se entenderá el ejercicio de los atributos del derecho
de propiedad sobre una persona, o de algunos de ellos, incluido el ejercicio de
esos atributos en el tráfico de personas, en particular mujeres y niños;
•• Deportación o traslado forzoso de población. Por “deportación o traslado forzo-
so de población” se entenderá el desplazamiento forzoso de las personas afecta-
das, por expulsión u otros actos coactivos, de la zona en que estén legítimamente
presentes, sin motivos autorizados por el derecho internacional;
[ 581 ]
•• Encarcelación u otra privación grave de la libertad física en violación de normas

fundamentales de derecho internacional;
•• Tortura. Por “tortura” se entenderá causar intencionalmente dolor o sufrimientos
graves, ya sean físicos o mentales, a una persona que el acusado tenga bajo su
custodia o control; sin embargo, no se entenderá por tortura el dolor o los sufri-
mientos que se deriven únicamente de sanciones lícitas o que sean consecuencia
normal o fortuita de ellas;
•• Violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esteriliza-
ción forzada o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad compara-
ble. Por “embarazo forzado” se entenderá el confinamiento ilícito de una mujer
a la que se ha dejado embarazada por la fuerza, con la intención de modificar la
composición étnica de una población o de cometer otras violaciones graves del
derecho internacional. En modo alguno se entenderá que esta definición afecta a
las normas de derecho interno relativas al embarazo;
•• Persecución de un grupo o colectividad con identidad propia fundada en moti-
vos políticos, raciales, nacionales, étnicos, culturales, religiosos, de género, u otros
motivos universalmente reconocidos como inaceptables con arreglo al derecho
internacional. Por “persecución” se entenderá la privación intencional y grave de
derechos fundamentales en contravención del derecho internacional en razón
de la identidad del grupo o de la colectividad;
•• Desaparición forzada de personas. Por “desaparición forzada de personas” se en-
tenderá la aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un Estado o
una organización política o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido
de la negativa a admitir tal privación de libertad o dar información sobre la suerte
o el paradero de esas personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de
la ley por un período prolongado.
•• El crimen de apartheid. Por “el crimen de apartheid” se entenderán los actos in-
humanos de carácter similar a los mencionados en el párrafo 1 cometidos en el
contexto de un régimen institucionalizado de opresión y dominación sistemá-
ticas de un grupo racial sobre uno o más grupos raciales y con la intención de
mantener ese régimen;
•• Otros actos inhumanos de carácter similar que causen intencionalmente grandes
sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad física o la salud mental
o física.
Crímenes de guerra. La Corte tendrá competencia respecto de los crímenes de

guerra en particular cuando se cometan como parte de un plan o política o como parte
[ 582 ]
de la comisión en gran escala de tales crímenes. A los efectos del estatuto, se entiende
por “crímenes de guerra”:
Infracciones graves de los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, a saber,
cualquiera de los siguientes actos contra personas o bienes protegidos por las disposi-
ciones del Convenio de Ginebra pertinente:
•• El homicidio intencional;
•• La tortura o los tratos inhumanos, incluidos los experimentos biológicos;
•• El hecho de causar deliberadamente grandes sufrimientos o de atentar grave-
mente contra la integridad física o la salud;
•• La destrucción y la apropiación de bienes, no justificadas por necesidades milita-
res y efectuadas a gran escala, ilícita y arbitrariamente;
•• El hecho de forzar a un prisionero de guerra o a otra persona protegida a servir en
las fuerzas de una potencia enemiga;
•• El hecho de privar deliberadamente a un prisionero de guerra o a otra persona
protegida de su derecho a ser juzgado legítima e imparcialmente;
•• La deportación o el traslado ilegal, la detención ilegal;
•• La toma de rehenes.
[ 583 ]
Capítulo IX
El personero como veedor del tesoro
El artículo 24 de la Ley 617 dispuso que en los municipios, el personero ejerce las fun-
ciones de veedor del tesoro público, sus atribuciones en tal sentido son distintas a las
funciones propias de control fiscal, por lo cual no hay invasión de las competencias
propias de las contralorías. El personero no asume directamente las funciones de con-
trol fiscal ni desplaza a las contralorías de estas competencias. Y es que no podía ser de
otra forma porque, por expreso mandato constitucional, corresponde a las contralorías
departamentales la vigilancia de la gestión fiscal en aquellos municipios en donde no
haya contralorías municipales315.
Las funciones del personero son:
1. Velar por el cumplimiento de los principios rectores de

la contratación administrativa
Estos principios, tales como los de transparencia, economía, responsabilidad,
ecuación contractual y selección objetiva están establecidos en las Leyes 80 y 1150 y
normas que las desarrollan y complementan.
1.1. Principio de transparencia

En virtud a este principio, el Personero debe tener en cuenta los siguientes as-
pectos:
•• En los procesos contractuales los interesados tendrán oportunidad de conocer y
controvertir los informes, conceptos y decisiones que se rindan o adopten, para
lo cual se establecerán etapas que permitan el conocimiento de dichas actuacio-
nes y otorguen la posibilidad de expresar observaciones.
•• Las actuaciones de las autoridades serán públicas y los expedientes que las con-
tengan estarán abiertos al público, permitiendo en el caso de licitación el ejerci-
cio del derecho de que trata el artículo 273 de la Constitución Política.
315 Sentencia 1105 de 2001. Magistrado Ponente, doctor Eduardo Montealegre Lynnet.
[ 585 ]
•• Las autoridades expedirán a costa de aquellas personas que demuestren interés

legítimo, copias de las actuaciones y propuestas recibidas, respetando la reserva
de que gocen legalmente las patentes, procedimientos y privilegios.
•• En los pliegos de condiciones:
‒‒ Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el corres-
pondiente proceso de selección.
‒‒ Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la
confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia
objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación.
‒‒ Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes,
obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato.
‒‒ No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni
exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y docu-
mentos que se suministren.
‒‒ Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas
y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o
que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad.
‒‒ Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere
lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Serán ineficaces
de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que
contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a recla-
maciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados.
•• En los avisos de publicación de apertura de la licitación y en los pliegos de condi-
ciones, se señalarán las reglas de adjudicación del contrato.
•• Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual o con oca-
sión de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa
e igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la
declaratoria de desierto del proceso de escogencia.
•• Las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus
competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley. Igualmente, les
será prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requi-
sitos previstos en la ley.
•• Los avisos de cualquier clase a través de los cuales se informe o anuncie la cele-
bración o ejecución de contratos por parte de las entidades estatales, no podrán
incluir referencia alguna al nombre o cargo de ningún servidor público.
•• Cuando la venta de los bienes de las entidades estatales deba efectuarse por el
sistema de martillo, se hará a través del procedimiento de subasta que realicen
las entidades financieras debidamente autorizadas para el efecto y vigiladas por
[ 586 ]
la Superintendencia Bancaria. La selección de la entidad vendedora la hará la res-

pectiva entidad estatal, de acuerdo con los principios de transparencia, econo-
mía, responsabilidad y selección objetiva y teniendo en cuenta la capacidad ad-
ministrativa que pueda emplear cada entidad financiera para realizar los remates.
1.2. Principio de economía

En virtud de este principio, el Personero debe observar los siguientes aspectos:
•• En las normas de selección y en los pliegos de condiciones para la escogencia de
contratistas, se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estricta-
mente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favo-
rable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para
las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las
actuaciones.
•• Las normas de los procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera
que no den ocasión a seguir trámites distintos y adicionales a los expresamente
previstos o que permitan valerse de los defectos de forma o de la inobservancia
de requisitos para no decidir o proferir providencias inhibitorias.
•• Se tendrá en consideración que las reglas y procedimientos constituyen mecanis-
mos de la actividad contractual que buscan servir a los fines estatales, a la ade-
cuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos y a la protección
y garantía de los derechos de los administrados.
•• Los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impe-
dirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato.
•• Se adoptarán procedimientos que garanticen la pronta solución de las diferen-
cias y controversias que con motivo de la celebración y ejecución del contrato se
presenten.
•• Las entidades estatales abrirán licitaciones e iniciarán procesos de suscripción
de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presu-
puestales.
•• La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y
aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del
proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso.
•• El acto de adjudicación y el contrato no se someterán a aprobaciones o revisiones
administrativas posteriores, ni a cualquier otra clase de exigencias o requisitos,
diferentes de los previstos en la ley.
•• En los procesos de contratación intervendrán el jefe y las unidades asesoras y
ejecutoras de la entidad que se señalen en las correspondientes normas sobre su
organización y funcionamiento.
[ 587 ]
•• Los jefes o representantes de las entidades a las que se aplica la ley, podrán dele-
gar la facultad para celebrar contratos en los términos previstos en el artículo 12
de esta Ley 80 y con sujeción a las cuantías que señalen sus respectivas juntas o
consejos directivos. En los demás casos, dichas cuantías las fijará el reglamento.
•• Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no
intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solici-
tud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. De conformidad
con lo previsto en los artículos 300, numeral 9, y 313, numeral 3, de la Constitución
Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los
gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos.
•• Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la
firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y pro-
yectos requeridos, y los pliegos de condiciones.
•• Las autoridades constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesa-
rios, tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el
contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula
de actualización de precios.
•• Las entidades incluirán en sus presupuestos anuales una apropiación global des-
tinada a cubrir los costos imprevistos ocasionados por los retardos en los pagos,
así como los que se originen en la revisión de los precios pactados por razón de
los cambios o alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas
celebrados.
•• Las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o au-
tenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra
clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y
expresa lo exijan leyes especiales.
•• En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la
entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguien-
tes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante
en virtud del silencio administrativo positivo. Pero el funcionario o funcionarios
competentes para dar respuesta serán responsables en los términos de la Ley 80.
•• Las entidades no rechazarán las solicitudes que se les formulen por escrito adu-
ciendo la inobservancia por parte del peticionario de las formalidades estableci-
das por la entidad para su tramitación y oficiosamente procederán a corregirlas
y a subsanar los defectos que se adviertan en ellas. Igualmente, estarán obligadas
a radicar las actas o cuentas de cobro en la fecha en que sean presentadas por el
contratista, procederán a corregirlas o ajustarlas oficiosamente si a ello hubiere
[ 588 ]
lugar y, si esto no fuere posible, las devolverán a la mayor brevedad explicando

por escrito los motivos en que se fundamente tal determinación.
•• La declaratoria de desierta de la licitación únicamente procederá por motivos o
causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo
en el que se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han condu-
cido a esa decisión.
•• Los fondos destinados a la cancelación de obligaciones derivadas de contratos es-
tatales podrán ser entregados en administración fiduciaria o bajo cualquier otra
forma de manejo que permita la obtención de beneficios y ventajas financieras y
el pago oportuno de lo adeudado.
1.3. Principio de responsabilidad

En virtud de este principio, el personero debe velar por que se cumplan las si-
guientes disposiciones:
•• Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de
la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger
los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse
afectados por la ejecución del contrato.
•• Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídi-
cas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas.
•• Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto
licitaciones sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de
condiciones, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o
cuando los pliegos de condiciones hayan sido elaborados en forma incompleta,
ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter
subjetivo por parte de aquellos.
•• Las actuaciones de los servidores públicos estarán presididas por las reglas sobre
administración de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan
una conducta ajustada a la ética y a la justicia.
•• La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los
procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no
podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corpora-
ciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control
y vigilancia de la misma.
•• Los contratistas responderán cuando formulen propuestas en las que se fijen
condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito
de obtener la adjudicación del contrato.
[ 589 ]
•• Los contratistas responderán por haber ocultado al contratar, inhabilidades, in-

compatibilidades o prohibiciones, o por haber suministrado información falsa.
•• Los contratistas responderán y la entidad velará por la buena calidad del objeto
contratado.
1.4. La ecuación contractual

El Personero debe tener en cuenta que en los contratos estatales se mantendrá la
igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de propo-
ner o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas
no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo po-
sible las medidas necesarias para su restablecimiento. Para tales efectos, las partes sus-
cribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago
de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere
lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el
numeral 14 del artículo 25 de la Ley 80. En todo caso, las entidades deberán adoptar
las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al
contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate.
1.5. La selección objetiva

El Personero debe velar por que en todo proceso licitatorio se sigan las siguientes
reglas:
•• El jefe o representante de la entidad estatal ordenará su apertura por medio de
acto administrativo motivado. De conformidad con lo previsto en el numeral 12
del artículo 25 de la Ley 80, la resolución de apertura debe estar precedida de un
estudio realizado por la entidad respectiva en el cual se analice la conveniencia y
oportunidad del contrato y su adecuación a los planes de inversión, de adquisi-
ción o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso. Cuando sea
necesario, el estudio deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y
evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad.
•• La entidad interesada elaborará los correspondientes pliegos de condiciones, de
conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 1150, en los
cuales se detallarán especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su
regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinación y
ponderación de los factores objetivos de selección y todas las demás circunstan-
cias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas
objetivas, claras y completas.
•• Dentro de los diez (10) a veinte (20) días calendario anteriores a la apertura de la
licitación se publicarán hasta tres (3) avisos con intervalos entre dos (2) y cinco
[ 590 ]
(5) días calendario, según lo exija la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en
diarios de amplia circulación en el territorio de jurisdicción de la entidad o, a falta
de estos, en otros medios de comunicación social que posean la misma difusión.
En defecto de dichos medios de comunicación, en los pequeños poblados, de
acuerdo con los criterios que disponga el reglamento, se leerán por bando y se
fijarán por avisos en los principales lugares públicos por el término de siete (7)
días calendario, entre los cuales deberá incluir uno de los días de mercado en la
respectiva población.
•• Los avisos contendrán información sobre el objeto y características esenciales de
la respectiva licitación.
•• Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al inicio del plazo para la presenta-
ción de propuestas y a solicitud de cualquiera de las personas que retiraron plie-
gos de condiciones, se celebrará una audiencia con el objeto de precisar el con-
tenido y alcance de los mencionados documentos y de oír a los interesados, de
lo cual se levantará un acta suscrita por los intervinientes. Como resultado de lo
debatido en la audiencia y cuando resulte conveniente, el jefe o representante de
la entidad expedirá las modificaciones pertinentes a dichos documentos y pro-
rrogará, si fuere necesario, el plazo de la licitación hasta por seis (6) días hábiles.
Lo anterior no impide que dentro del plazo de la licitación, cualquier interesado
pueda solicitar aclaraciones adicionales que la entidad contratante responderá
mediante comunicación escrita, copia de la cual enviará a todas y cada una de las
personas que retiraron pliegos.
•• El plazo de la licitación, entendido como el término que debe transcurrir entre la
fecha a partir de la cual se pueden presentar propuestas y la de su cierre, se seña-
lará en los pliegos de condiciones, de acuerdo con la naturaleza, objeto y cuantía
del contrato. Cuando lo estime conveniente la entidad interesada o cuando lo
soliciten las dos terceras partes de las personas que hayan retirado pliegos de
condiciones, dicho plazo se podrá prorrogar, antes de su vencimiento, por un
término no superior a la mitad del inicialmente fijado.
•• Las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos con-
tenidos en el pliego de condiciones. Los proponentes pueden presentar alterna-
tivas y excepciones técnicas o económicas siempre y cuando ellas no signifiquen
condicionamientos para la adjudicación.
•• De acuerdo con la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en los pliegos de
condiciones se señalará el plazo razonable dentro del cual la entidad deberá ela-
borar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación
de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicacio-
nes que se estimen indispensables.
[ 591 ]
•• Los informes de evaluación de las propuestas permanecerán en la secretaría de la

entidad por un término de cinco (5) días hábiles para que los oferentes presen-
ten las observaciones que estimen pertinentes. En ejercicio de esta facultad, los
oferentes no podrán completar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas.
•• Los plazos para efectuar la adjudicación y para la firma del contrato se señalarán
en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta su naturaleza, objeto y cuantía.
El jefe o representante de la entidad podrá prorrogar dichos plazos antes de su
vencimiento y por un término total no mayor a la mitad del inicialmente fijado,
siempre que las necesidades de la administración así lo exijan. Dentro del mismo
término de adjudicación podrá declararse desierta la licitación conforme lo pre-
visto en la ley.
•• En el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política, la adjudicación
se hará en audiencia pública en la que participarán el jefe de la entidad o la per-
sona en quien, conforme la ley, se haya delegado la facultad de adjudicar y, ade-
más, podrán intervenir en ella los servidores públicos que hayan elaborado los
estudios y evaluaciones, los proponentes y las demás personas que deseen asistir.
De la audiencia se levantará un acta en la que se dejará constancia de las delibe-
raciones y decisiones que en el desarrollo de la misma se hubieren producido.
•• Si el adjudicatario no suscribe el contrato correspondiente dentro del término
que se haya señalado, quedará a favor de la entidad contratante, en calidad de
sanción, el valor del depósito o garantía constituidos para responder por la se-
riedad de la propuesta, sin menoscabo de las acciones legales conducentes al
reconocimiento de perjuicios causados y no cubiertos por el valor de los citados
depósito o garantía. En este evento, la entidad estatal, mediante acto administra-
tivo debidamente motivado, podrá adjudicar el contrato, dentro de los quince
(15) días siguientes, al proponente calificado en segundo lugar, siempre y cuando
su propuesta sea igualmente favorable para la entidad.
Se entiende por licitación pública el procedimiento mediante el cual la entidad

estatal formula públicamente una convocatoria para que, en igualdad de oportunida-
des, los interesados presenten sus ofertas y seleccione entre ellas la más favorable.
2. Velar por el cumplimiento de los objetivos del control

interno
De conformidad con la Ley 87, se entiende por control interno el sistema inte-
grado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios,
normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una
[ 592 ]
entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones,
así como la administración de la información y los recursos se realicen de acuerdo con
las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la
dirección y en atención a las metas u objetivos previstos. El ejercicio del control interno
debe consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En consecuencia, deberá
concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de
las funciones de todos los cargos existentes en la entidad y en particular de las asigna-
das a aquellos que tengan responsabilidad de mando.
El control interno se expresa a través de las políticas aprobadas por los niveles de
dirección y administración de las respectivas entidades y se cumplirá en toda la escala
de la estructura administrativa, mediante la elaboración y aplicación de técnicas de
dirección, verificación y evaluación de regulaciones administrativas, de manuales de
funciones y procedimientos, de sistemas de información y de programas de selección,
inducción y capacitación de personal.
Los principios del control interno que el Personero debe observar que se cum-
plan, son los siguientes:
Responsabilidad. Capacidad de la entidad pública para cumplir los compromi-
sos contraídos con la comunidad y demás grupos de interés, en relación con los fines
esenciales del Estado o, en caso de no hacerlo, hacerse cargo de las consecuencias de
su incumplimiento. Se materializa en dos momentos: el primero, al considerar aque-
llos aspectos o eventos capaces de afectar la gestión de las entidades, estableciendo
las acciones necesarias para contrarrestarlos; el segundo, al reconocer la incapacidad
personal o institucional para cumplir los compromisos y en consecuencia, indemnizar
a quienes se vieran perjudicados por ello.
Transparencia. Es hacer visible la gestión de la entidad a través de la relación di-
recta entre los gobernantes, los gerentes y los servidores públicos con el público que
atiende. Se materializa en la entrega de información adecuada para facilitar la partici-
pación de los ciudadanos en las decisiones que los afecten, tal como lo manda el artí-
culo 2º de la Constitución Política. Para ello, las autoridades administrativas mantienen
abierta la información y los documentos públicos, rinden informes a la comunidad y
demás grupos de interés sobre los resultados de su gestión.
Moralidad. Se manifiesta en la orientación de las actuaciones bajo responsabili-
dad del servidor público, en el cumplimiento de las normas constitucionales y legales
vigentes y de los principios éticos y morales propios de nuestra sociedad.
Igualdad. Es reconocer a todos los ciudadanos la capacidad para ejercer los mis-
mos derechos para garantizar el cumplimiento del precepto constitucional según el
cual “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
[ 593 ]
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunida-

des sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica”. Los servidores públicos están obligados a
orientar sus actuaciones y la toma de decisiones necesarias para el cumplimiento de los
fines esenciales del Estado hacia la primacía del interés general.
Imparcialidad. Es la falta de designio anticipado o de prevención a favor o en
contra de personas, a fin de proceder con rectitud, dictaminar y resolver los asuntos
de manera justa. Se concreta cuando el servidor público actúa con plena objetividad e
independencia en defensa de lo público, en los asuntos bajo su responsabilidad a fin de
garantizar que ningún ciudadano o grupo de interés se afecte en sus intereses, produc-
to de la actuación de la entidad pública.
Eficiencia. Es velar porque, en igualdad de condiciones de calidad y oportunidad,
la entidad pública obtenga la máxima productividad de los recursos que le han sido
asignados y confiados para el logro de sus propósitos. Su cumplimiento garantiza la
combinación y uso de los recursos en procura de la generación de valor y la utilidad de
los bienes y servicios entregados a la comunidad.
Eficacia. Grado de consecución e impacto de los resultados de una entidad públi-
ca en relación con las metas y los objetivos previstos. Se mide en todas las actividades
y las tareas y en especial al concluir un proceso, un proyecto o un programa. Permite
determinar si los resultados obtenidos tienen relación con los objetivos y con la satis-
facción de las necesidades de la comunidad.
Economía. Se refiere a la austeridad y la mesura en los gastos e inversiones ne-
cesarios para la obtención de los insumos en las condiciones de calidad, cantidad y
oportunidad requeridas para la satisfacción de las necesidades de la comunidad. Se
operativiza en la medición racional de los costos y en la vigilancia de la asignación de los
recursos para garantizar su ejecución en función de los objetivos, metas y propósitos
de la Entidad.
Celeridad. Hace referencia a la prontitud, rapidez y velocidad en el actuar público.
Significa dinamizar la actuación de la entidad con los propósitos de agilizar el proceso
de toma de decisiones y garantizar resultados óptimos y oportunos. En aplicación de
este principio, los servidores públicos se comprometen a dar respuesta oportuna a las
necesidades sociales pertinentes a su ámbito de competencia.
Publicidad. Es el derecho de la sociedad y de los servidores de una entidad pública
al acceso pleno, oportuno, veraz y preciso a las actuaciones, resultados e información
de las autoridades estatales. Es responsabilidad de los gobernantes y gerentes públicos
dar a conocer los resultados de su gestión y permitir la fiscalización por parte de los
ciudadanos, dentro de las disposiciones legales vigentes.
[ 594 ]
Preservación del medio ambiente. Es la orientación de las actuaciones del ente

público hacia el respeto por el medio ambiente, garantizando condiciones propicias al
desarrollo de la comunidad. Cuando el hacer de una entidad pueda tener un impacto
negativo en las condiciones ambientales, es necesario valorar sus costos y emprender
las acciones necesarias para su minimización. La adecuada operación del sistema de
control interno garantiza el acatamiento de estos principios por parte de los servidores
públicos, al considerarlos como punto de partida para el desempeño de sus funciones.
3. Realizar las visitas, inspecciones y actuaciones

que estime oportunas en todas las dependencias
de la administración municipal
Con el fin de que las diversas dependencias del gobierno municipal estén dando
cumplimiento a sus atribuciones en materia de tesoro público municipal, el Personero
debe realizar visitas periódicas.
Los principales recursos con los que cuentan las entidades territoriales para el
ejercicio de sus competencias son los humanos (representados, principalmente, en los
servidores públicos y contratistas que prestan servicios a las administraciones territo-
riales), organizacionales (representados en la estructura organizativa y la memoria ins-
titucional local y regional), los físicos (bienes muebles –escritorios, etc.–, e inmuebles
–edificios, acueductos, etc.–), los tecnológicos (software, sistematización de procesos,
etc.) y los financieros (rentas propias, recursos del sistema general de participaciones,
recursos de crédito –interno o externo– y las regalías, una de las principales fuentes de
financiación con que cuentan las entidades territoriales).
Las entidades territoriales y los resguardos indígenas participan en las rentas na-
cionales a través del sistema general de participaciones, creado por la Constitución y
constituido por los recursos que la nación transfiere por mandato de los artículos 356 y
357 de la Constitución Política (modificados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04
de 2007), a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya compe-
tencia se les asigna en las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007, principalmente lo relativo
a educación, salud, agua potable y saneamiento básico y un conjunto de 17 sectores
establecidos en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 que corresponden a competencias
municipales que en otro acápite de este libro hemos reseñado.
Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, de conformidad con la Ley
1176 podrán destinar libremente para inversión u otros gastos inherentes al funciona-
miento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los
recursos que perciban por la participación de propósito general.
[ 595 ]
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES
Asignaciones Distribución
Primera infancia**
Especiales 4% sectorial 96%
RESGUARDOS INDÍGENAS EDUCACIÓN

(Población Indigena del resguardo) (Dptos, Municipios y Distritos) Puntos Adicionales**
0.52% 58,5%
Régimen Subsidiado
RIBEREÑOS RÍO MARGALENA SALUD
(Municipios y Distritos)
(Municipios y Distritos) (Dptos, Municipios y Distritos)
0.08% 24,5%
Salud Pública
(Dptos, Municipios y Distritos)
FONDO DE PENSIONES TERRIT. AGUA POTABLE
(Dptos, Municipios y Distritos) (Dptos, Municipios y Distritos) Prestación de servicios
2,9% 5,4% (Dptos, Municipios y Distritos)
ALIMENTACIÓN ESCOLAR PROPÓSITO GENERAL* Menores de 25.000

(Municipios y Distritos) (Dptos, Municipios y Distritos) Habitantes 17%
0,5% 11,6%
Todos los municipios
* Corresponde a recursos adicionales siempre que se presente un incremento 83%
real de la economía PIB superior al 4% anual.
** Corresponde a un incremento adicional de los recursos para educación,
de la siguiente forma: 1,3% (para 2008 y 2009), y de 1,8 (entre 2011 y 2016.
Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a cada

distrito o municipio una vez descontada la destinación establecida para inversión u
otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal de que trata
el inciso anterior y la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000
habitantes, definida en el inciso 3 del artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2007, cada
distrito y municipio destinará el cuatro por ciento (4%) para deporte y recreación, el
tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional
de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet). Los recursos restantes deben ser
destinados a inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por la ley. Con los
recursos de la participación de propósito general podrá cubrirse el servicio de la deuda
originado en el financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo
de las competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados proyectos
se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito general.
Con cargo a los recursos de libre inversión de la participación de propósito ge-
neral y en desarrollo de la competencia de atención a grupos vulnerables de que trata
el numeral 11 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los distritos y municipios podrán
cofinanciar los gastos que se requieran para realizar el acompañamiento directo a las
familias en el marco de los programas diseñados por el gobierno nacional para la supe-
ración de la pobreza extrema.
Los recursos para los resguardos indígenas se distribuirán, en proporción a la par-
ticipación de la población del resguardo indígena, en el total de población indígena re-
[ 596 ]
portada por el Incora al DANE. Los recursos asignados a los resguardos indígenas serán
administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Cuando
este quede en jurisdicción de varios municipios, los recursos serán girados a cada uno
de los municipios en proporción a la población indígena que comprenda; sin embargo,
deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales y
para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las auto-
ridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el
uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará antes del 20
de enero al Ministerio del Interior.
Los recursos del sistema general de participaciones correspondientes a la partici-
pación para agua potable y saneamiento básico, se distribuirán de la siguiente manera:
•• 85% para distritos y municipios de acuerdo con los criterios de distribución esta-
blecidos en el artículo 7 de la Ley 1176 de 2007.
•• 15% para los departamentos y el distrito capital, de acuerdo con los criterios de
distribución establecidos en el artículo 8° de la Ley 1176 de 2007.
Las funciones disciplinarias relacionadas con los servidores públicos cuya activi-
dad se financia con recursos del sistema general de participaciones las ejercerá la Pro-
curaduría General de la Nación o las personerías, en los términos establecidos por el
régimen disciplinario.
De conformidad con el Decreto 2680 de 1993 en su artículo 36, el personero
municipal, en cumplimiento de sus atribuciones como defensor del pueblo o veedor
ciudadano, velará por que se cumplan las disposiciones sobre la distribución y ejecu-
ción de los recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación y, en caso de incumplimiento, de oficio o a solicitud de cualquier
ciudadano, instaurará las acciones a que haya lugar. En el ejercicio de sus funciones, el
personero municipal propenderá por que se realice la difusión de los planes de inver-
siones anuales entre los ciudadanos y las organizaciones de su jurisdicción.
4. Evaluar permanentemente la ejecución de las obras

públicas que se adelanten en el respectivo municipio
El personero municipal debe vigilar que las acciones que adelanten las entidades
nacionales en su jurisdicción se hagan adecuadamente y cumpliendo con los marcos
normativos y los términos de los contratos celebrados. Es importante señalar que en-
tre algunos de los aspectos que limitan un verdadero proceso de descentralización en
Colombia, sobresale la dependencia que tienen las entidades territoriales del gobierno
nacional. Esta dependencia se expresa en tres niveles: a) el acceso a recursos mediante
[ 597 ]
programas de cofinanciación; b) la limitada capacidad técnica para el desarrollo de los

mismos, que requiere a su vez un acompañamiento permanente por parte de las enti-
dades del gobierno nacional; y c) la suplantación y duplicidad de funciones que desde
el gobierno central dificulta la autonomía local.
Aunque muchos de los programas que desde el gobierno nacional en el ámbito
técnico se conciben como complementarios a las funciones de las entidades territo-
riales, es en su implementación que generan una gran dependencia debido a los pará-
metros y procedimientos que se establecen para su cumplimiento. A esta situación se
suma un componente político que si bien no es explícito, sí es claro para las autoridades
locales en cuanto al poder que ostenta el gobierno nacional y que se ejerce desde la
asignación de recursos con fines clientelistas y electorales, simulado muchas veces con
artificios técnicos y principios de cobertura y asistencia a las regiones.
El gobierno nacional, dando por cierta la incapacidad de las entidades territoriales
en atender a la población vulnerable, lejos de fomentar el fortalecimiento institucional de
dichas entidades, las suplanta desde el orden nacional. El ciudadano de un municipio, en-
tonces, es atendido en sus necesidades básicas por la nación y no por el municipio, quien
debiera responder a esas demandas ciudadanas como parte del cumplimiento de las fun-
ciones que le son delegadas y por las cuales su administración es elegida popularmente.
Tomando en cuenta el Manual de la Oferta Institucional del Gobierno Nacional
a las entidades territoriales (MOI) del año 2009, producido por el Departamento Na-
cional de Planeación Nacional, se realizó un cuadro que muestra las funciones de los
municipios en el país por sector y los diferentes programas y/o proyectos del gobierno
nacional que atienden esas mismas competencias.
Estos programas deben ser vigilados por el Personero para lo cual puede fomen-
tar veedurías ciudadanas y otros mecanismos de participación ciudadana; exigir la ren-
dición de cuentas; solicitar informes; enviar memorandos a las entidades nacionales
poniendo de presente las irregularidades o demoras detectadas.
5. Exigir informes sobre su gestión a los servidores

públicos municipales
El personero puede exigir informes a los servidores públicos y a cualquier persona
pública o privada que administre fondos o bienes del respectivo municipio. Como lo
hemos señalado en otros acápites de este libro, dichos informes deben ser presentados
oportunamente y si es desobedecido este mandato legal, proceden las acciones admi-
nistrativas, disciplinarias y sancionatorias correspondientes.
El personero con estos informes debe proceder a hacer las evaluaciones del caso
y a solicitar a las autoridades superiores y responsables de los procesos, las acciones
[ 598 ]
Funciones de los municipios y oferta institucional del gobierno nacional
Función del Municipio Programas y/o proyectos de la Nación

‒‒ Incentivo a la educación superior (Acción Social).
‒‒ Plan Padrino (incluyen los componentes de infraestructura, dotación
escolar y participación comunitaria) (Programa Presidencial y Min. Edu-
cación).
‒‒ El valor de la palabra (fortalecimiento de la comprensión lectora y pro-

moción de competencias ciudadanas de niños y niñas) (Consejería Pre-
sidencial de Programas Especiales).
‒‒ Fortalecimiento a la familia modalidad educador familiar (ICBF).
‒‒ Programa de formación profesional (SENA).
‒‒ Recursos Ley 21 de 1982, cofinanciar proyectos de infraestructura y do-

Educación tación física de las instituciones educativas estatales, que desarrollen
programas de ampliación de cobertura en educación media académica
o técnica, o a proyectos de reconstrucción, adecuación o dotación de
instituciones educativas estatales que hayan sido afectados físicamente
por la violencia o por desastres naturales (Min Educación).
‒‒ Proyecto educación rural fase II (Min. Educación).
‒‒ Alfabetización y educación básica y media para jóvenes y adultos iletra-

dos (Min. Educación).
‒‒ Fortalecimiento del sistema nacional de evaluación (Min. Educación).
‒‒ Fortalecimiento a la gestión para el mejoramiento de calidad en secreta-
rías de educación y establecimientos educativos (Min. Educación).
‒‒ Mejoramiento, fortalecimiento y ajuste en la gestión de las instituciones

de la red pública hospitalaria del país (Min. Protección Social).
‒‒ Implantación fondo de solidaridad pensional (Min. Protección Social).
‒‒ Apoyo a programas de desarrollo de la salud (Min. Protección Social).
‒‒ Salud rural (Min. Protección Social).
Salud
‒‒ Capacitación del recurso humano del sector salud (Min. Protección Social).
‒‒ Ampliación renovación del régimen subsidiado (Min. Protección Social).
‒‒ Mejoramiento de la red de urgencias y atención de enfermedades ca-
tastróficas y accidentes de tránsito subcuenta ECAT FOSYGA (Min. Pro-
tección Social).
‒‒ Emergencias sanitarias (Min. Protección Social).
Salud pública ‒‒ Programa de lavado de manos (acciones de saneamiento e higiene)
(Min. Ambiente).
‒‒ Apoyo y asesoría sobre el proceso de formulación y presentación de

Agua potable y
proyectos de agua potable y saneamiento básico (Min. Ambiente).
saneamiento básico
[ 599 ]

‒‒ Asistencia a la niñez y apoyo a la familia para posibilitar a los niños el
ejercicio de los derechos (ICBF).
Atención integral ‒‒ Apoyo a la primera infancia (menores de 6 años) (ICBF).
a la primera infancia ‒‒ Protección, acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de
los derechos de la niñez y la familia, atención a la población desplazada
(APD) (ICBF).
‒‒ Planes departamentales para la modernización de la prestación de los
servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo (PDA) (Min. Am-
biente).
Servicios públicos ‒‒ Programa Compartel puntos de telefonía rural comunitaria (Min. Co-
municaciones).
‒‒ Conectividad en banda ancha para instituciones públicas (Min. Comu-
nicaciones).
‒‒ Gestión de hábitat y vivienda (Acción Social).
‒‒ Fortalecimiento a la familia modalidad vivienda con bienestar (ICBF).
Vivienda ‒‒ Subsidios de vivienda de interés social en dinero (Min. Ambiente).
‒‒ Titulación de la propiedad de predios (Min. Ambiente).
‒‒ Vivienda Rural (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural).
‒‒ Apoyo a alianzas productivas (Min. Agricultura).
‒‒ Programa para el desarrollo de las microempresas rurales “oportunida-
des rurales” (Min. Agricultura).
‒‒ Apoyo para los sistemas de riego y drenaje (Min. Agricultura).
Sector agropecuario ‒‒ Incentivo a la asistencia técnica (Min. Agricultura).
‒‒ Proyecto de transición de la agricultura (Min. Agricultura).
‒‒ Incentivo a la capitalización rural (ICR) (Min. Agricultura).
‒‒ Subsidio integral para conformación de empresas básicas agropecuarias
nivel nacional, atención a población desplazada y campesina (Incoder).
Transporte
‒‒ Familias guardabosques (Acción Social).
‒‒ Programa de educación ambiental (Min. Educación).
Medio ambiente
‒‒ Conservación, restauración y manejo sostenible de ecosistemas foresta-
les en cuencas hidrográficas (Min. Ambiente).
‒‒ Asistencia técnica en residuos sólidos (Min. Ambiente).
‒‒ Programa de saneamiento de vertimientos saber (Min. Ambiente).
‒‒ Promoción de la política nacional de producción más limpia (Min. Ambiente).
Medio ambiente ‒‒ Mercados verdes (estrategias para la producción y el consumo de pro-
ductos amigables con el ambiente) (Min .Ambiente).
‒‒ Grupo de mitigación del cambio climático (Min. Ambiente).
[ 600 ]

‒‒ Disminuir el hacinamiento carcelario – construcción centros peniten-
Centros de reclusión ciarios (Min. Interior).
‒‒ Celebración del día de la niñez y la recreación (Consejería de Programas
Especiales).
‒‒ Plan nacional de desarrollo de la educación física (Coldeportes).
Deporte y recreación ‒‒ Plan nacional del deporte (Coldeportes).
‒‒ Plan nacional de recreación (Coldeportes).
‒‒ Actividad física (Coldeportes).
‒‒ Plan nacional de lectura y bibliotecas (Min. Cultura).
‒‒ Plan nacional de música para la convivencia (Min. Cultura).
‒‒ Plan nacional de cultura y convivencia (Min. Cultura).
‒‒ Programa nacional de concertación (Min. Cultura).
‒‒ Programa nacional de participación ciudadana vigías del patrimonio
cultural (Min. Cultura).
‒‒ Campaña nacional contra el tráfico ilícito de bienes culturales (Min.
Cultura).
Cultura ‒‒ Turismo cultural para Colombia (Min. Cultura).
‒‒ Plan nacional de gestión de colecciones (Min. Cultura).
‒‒ Programa nacional de estímulos (Min. Cultura).
‒‒ Plan Audiovisual nacional (PAN) (Min. Cultura).
‒‒ Programa nacional de infraestructura cultural (Min. Cultura).
‒‒ Programa diversidad cultural (Min. Cultura).
‒‒ Programa de emprendimiento cultural (Min. Cultura).
‒‒ Plan nacional para las artes (Min. Cultura).
‒‒ Proyectos de prevención y mitigación (Min. Interior).
‒‒ Dirección de gestión de riesgo para la prevención y atención de desas-

tres (DPAD) proyectos de prevención y mitigación (Min. Interior).
‒‒ Formulación de planes locales de emergencia y contingencia (PLEC).
‒‒ Apoyo a emergencias (Min. Interior).
‒‒ Plan escolar de emergencias (Min. Interior).
Prevención y
‒‒ Sistema integrado de información geográfica para la prevención y aten-
atención de desastres
ción de desastres (SIGPAD) (Min. Interior).
‒‒ Programa banco de materiales para la reparación de viviendas afectadas
por calamidad o desastres (Min. Interior).
‒‒ Sistema nacional de bomberos (SNB) (Min. Interior).
‒‒ Asistencia y prevención en emergencias y desastres (Min. Protección
Social).
[ 601 ]

‒‒ Estudios y elaboración de programa de vulnerabilidad sísmica estruc-
Prevención y tural en instituciones hospitalarias a escala nacional (Min. Protección
atención de desastres Social).
‒‒ Programa proyectos productivos (Acción Social).
‒‒ Minicadenas productivas y sociales (Acción Social).
‒‒ Capitalización de minicadenas (Acción Social).
‒‒ Programa mujer cabeza de familia microempresaria (componente agro-
pecuario y no agropecuario) (Programa Presidencial).
‒‒ Programa obras para la paz (Acción Social).
‒‒ Programas de paz y desarrollo (Acción Social).
‒‒ Programa nacional de incubadoras de empresas de base tecnológica
(SENA).
Promoción del desarrollo ‒‒ Contribución a la innovación y el desarrollo tecnológico (SENA).
‒‒ Asistencia al desarrollo empresarial, el emprendimiento y el empresa-
rismo (SENA).
‒‒ Programa de apoyo a la creación y fortalecimiento de unidades de in-
vestigación aplicada y desarrollo tecnológico en las empresas (SENA).
‒‒ Fondo colombiano de modernización y desarrollo tecnológico de las
micro, pequeñas y medianas empresas (Fomipyme) (Min. Comercio).
‒‒ Programa nacional de minicadenas productivas (Min. Comercio).
‒‒ Apoyo a la promoción y la competitividad turística a través del fondo de
promoción turística (Min. Comercio).
‒‒ Participación en expoartesanías (Expoartesanías).

‒‒ Formación y asistencia técnica para el sector artesanal (Expoartesanías).
‒‒ Ventana de enseñanza empresarial (Superintendencia de Sociedades).
Promoción del desarrollo
‒‒ Convenios especiales de apoyo a las Mipymes (Fondo Nacional de Ga-
rantías).
‒‒ Fondo financiero de proyectos de desarrollo (Fonade) (DNP).
‒‒ RED Juntos (Acción Social).
‒‒ Programa de atención a la población en situación de desplazamiento
por la violencia (Acción Social).
‒‒ Conformación de redes sociales de apoyo a la discapacidad (Consejería
de Programas Especiales).
Atención a ‒‒ Sistema nacional de juventud (ámbito nacional y departamental) (Pro-
grupos vulnerables grama Presidencial).
‒‒ Programa nacional de formación a coordinadores o responsables depar-
tamentales de los asuntos de juventud (Programa Presidencial).
‒‒ Programa nacional de formación a jóvenes consejeros de juventud (Pro-
grama Presidencial).
[ 602 ]

‒‒ Programa nacional de impulso a la participación social, ciudadana y po-
lítica de los jóvenes (Programa Presidencial).
‒‒ Sistema nacional de información sobre la situación y la prospectiva de la
infancia y la juventud en Colombia (SIJU) (Programa Presidencial).
‒‒ Capacitación y sensibilización a las mujeres (Red Juntos) (Programa Pre-

sidencial).
‒‒ Feria nacional de la mujer empresarial – Expoempresaria (Programa

Presidencial).
‒‒ Consejos comunitarios de mujeres (Programa Presidencial).
‒‒ Educación en género y diversidad (Programa Presidencial).
‒‒ Acciones contra las violencias basadas en género (Programa Presidencial).
‒‒ Observatorio de asuntos de género (OAG) (Programa Presidencial).
‒‒ Programa red de seguridad alimentaria (RESA) (Acción Social).
‒‒ Programa de atención a víctimas de la violencia (Acción Social).
‒‒ Programa de reparación administrativa (Acción Social).
‒‒ Fondo de reparación a víctimas (Acción Social).
‒‒ Familias en acción (Acción Social).
‒‒ Laboratorio de paz (Acción Social).
Atención a ‒‒ Mujeres ahorradoras en acción (Acción Social).
grupos vulnerables
‒‒ Garantizar el respeto de los derechos humanos de las víctimas y posibles
víctimas de la trata de personas (Min. Interior).
‒‒ Asistencia a ancianos, niños adoptivos y población desprotegida (Min.
Protección Social).
‒‒ Implantación de proyectos para poblaciones en condiciones especiales
(salud mental, discapacitados y desplazados) (Min. Protección Social).
‒‒ Ampliación renovación de la afiliación del régimen subsidiado subcuen-
ta de solidaridad Fosyga atención a la población desplazada (APD) a
escala nacional (Min Protección Social).
‒‒ Fortalecimiento a la familia modalidades de: a) apoyo a grupos étnicos
(indígenas, afrocolombianos, raizales y rom); b) familias de las áreas
rurales dispersas, c) familias en situación de emergencia, d) programa
nacional de alimentación para el adulto mayor (ICBF).
‒‒ Apoyo a familias en situación de emergencia. Modalidades: Atención
en proceso administrativo de restablecimiento de derechos; Procesos
civiles en juzgados de familia; Orientación psicosocial; Atención tera-
péutica; procesos de construcción de referentes familiares; Formación
integral para la vida (ICBF).
‒‒ Apoyo a la niñez y adolescencia (entre 6 y 17 años) (ICBF).
‒‒ Capacitación de jóvenes en acción (SENA).
[ 603 ]

‒‒ Programa atención población desplazada (SENA).
‒‒ Formulación e implementación de proyectos etnoeducativos (Min.

Educación).
‒‒ Asesoría y/o capacitación para la inclusión laboral o el desarrollo de pro-
yectos productivos dirigido a la población limitada visual (INCI).
Atención a
grupos vulnerables ‒‒ Asesoría y asistencia técnica para el mejoramiento en la oferta de servi-
cios institucionales a escala nacional en educación formal para sordos,
salud auditiva, formación para el desarrollo humano y el trabajo, comu-
nicación accesible para sordos, a través de estrategias de divulgación,
cualificación, convenios de acompañamiento, conceptos técnicos o pa-
santías (INSOR).
‒‒ Red de gestores sociales (RGS) (Programa Presidencial).

‒‒ Dirección para la democracia y participación ciudadana sistema de in-
Desarrollo comunitario
formación para la participación ciudadana (Min. Interior).
‒‒ Formación ciudadana en transparencia y control social (Min. Interior).

‒‒ Formación de formadores de la organización comunal (Min. Interior).
‒‒ Dirección de infraestructura registro y evaluación de proyectos a finan-
ciar por el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fon-
secon) (Min. Interior).
Desarrollo comunitario ‒‒ Fomento a la cultura de la solidaridad y asociatividad (Dansocial).
‒‒ Mejoramiento solidario de la calidad de vida de los colombianos aso-
ciados (Dansocial).
‒‒ Fomento y fortalecimiento del sector solidario (Dansocial).
‒‒ Control social y democratización de la administración pública (DAFP).
‒‒ Dirección de gobernabilidad territorial fortalecimiento de la capacidad

de gestión y el desarrollo territorial en los departamentos y municipios
(Min. Interior).
‒‒ Fortalecimiento de la gobernabilidad territorial y la convivencia ciuda-
dana en lo local (Min. Interior).
‒‒ Fortalecimiento institucional de los pueblos indígenas otras minorías y
rom (gitanos) (Min. Interior).
Fortalecimiento institucional ‒‒ Fortalecimiento institucional de los grupos étnicos (Min. Interior).
‒‒ Gobierno en línea en el orden territorial (Min. Comunicaciones).
‒‒ Sistema de gestión de la calidad (DAFP).
‒‒ Meritocracia (DAFP).
‒‒ Incentivos a la gestión pública (DAFP).
‒‒ Organización administrativa (asistencia técnica y orientación perma-
nente) (DAFP).
[ 604 ]

‒‒ Control interno (DAFP).
‒‒ Sistema de desarrollo administrativo (DAFP).
‒‒ Racionalización de trámites (DAFP).
‒‒ Asesoría jurídica (DAFP).
‒‒ Estudios e investigaciones geográficas para los procesos de planificación
y ordenamiento territorial a nivel nacional (IGAC).
Fortalecimiento institucional ‒‒ Gestión con actores descentralizados de cooperación Internacional (Ac-
ción Social).
‒‒ Procesos de selección por méritos (CNSC).
‒‒ Evaluación del desempeño laboral (CNSC).
‒‒ Programas de Formación, Capacitación, Asesoría y asistencia técnica
(ESAP).
‒‒ Formación de funcionarios de alto gobierno (ESAP).
‒‒ Dirección de acceso a la justicia programa nacional centros de conviven-
cia ciudadana (Min. Interior).
Justicia ‒‒ Programa nacional de casas de justicia (Min. Interior).

‒‒ Programa nacional de justicia en equidad jueces de paz (Min. Interior).
‒‒ Conciliación, arbitraje y mediación (Min. Interior).
‒‒ Integración con el sistema educativo nacional (Programas de formación
para el trabajo) (SENA).
‒‒ Programas de empleabilidad: jóvenes rurales emprendedores (SENA).
‒‒ Apoyo a iniciativas empresariales mediante el fondo emprender (SENA).
‒‒ Programa formación especializada y actualización tecnológica del talen-
Generación de empleo to humano (SENA).
‒‒ Programa intermediación de empleo y desarrollo de programas de for-
mación ocupacional para desempleados (SENA).
‒‒ Competencias laborales, formación para el trabajo y pertinencia de la
educación media (Min. Educación).
‒‒ Empleo público (DAFP).
que estime convenientes para la buena marcha de la democracia municipal. También

puede entregar copias a las veedurías ciudadanas para lo de su competencia.
6. Coordinar la conformación democrática y el registro de

las veedurías ciudadanas
Corresponde al personero, de conformidad con la Ley 617, a solicitud de las
personas interesadas o de oficio, comisiones de veeduría ciudadana que velen por
[ 605 ]
el uso adecuado de los recursos públicos que se gasten o inviertan en la respectiva

jurisdicción.
La Ley 850 reglamentó el ejercicio de la veeduría ciudadana, estableciendo que la
vigilancia de la gestión pública de su parte, se podrá ejercer sobre la gestión administra-
tiva, con sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, y publicidad. El
personero debe estimular su constitución, capacitar a los veedores, llevar el registro de
las veedurías que se conformen de acuerdo a la ley y propugnar por que las autoridades
les presten todo el apoyo del caso, comenzando por el suministro de información y la
atención a sus solicitudes.
Es materia de especial importancia en la vigilancia ejercida por la veeduría ciu-
dadana la correcta aplicación de los recursos públicos, la forma como estos se asignen
conforme las disposiciones legales y los planes, programas y proyectos debidamente
aprobados, el cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los benefi-
ciarios que deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes mencionados,
la calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas, la contratación pú-
blica y la diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado en
las distintas áreas de gestión que se les ha encomendado. Las veedurías ejercen vigilan-
cia preventiva y posterior del proceso de gestión haciendo recomendaciones escritas y
oportunas ante las entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato y ante los
organismos de control del Estado para mejorar la eficiencia institucional y la actuación
de los funcionarios públicos.
Las veedurías ejercen la vigilancia en el ámbito nacional, departamental, munici-
pal y demás entidades territoriales, sobre la gestión pública y los resultados de la misma,
trátese de organismos, entidades o dependencias del sector central o descentralizado
de la administración pública, en el caso de organismos descentralizados creados en
forma indirecta o de empresas con participación del capital privado y público, tendrán
derecho a ejercer la vigilancia sobre los recursos de origen público. La vigilancia de la
veeduría ciudadana se ejercerá sobre entidades de cualquier nivel o sector de la ad-
ministración y sobre particulares y organizaciones no gubernamentales que cumplan
funciones públicas, de acuerdo con las materias que interesen a aquellas, de conformi-
dad con su acta de constitución, sin importar el domicilio en el que se hubiere inscrito.
Para lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus
funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes derechos de
petición y ejercer ante los jueces de la república todas las acciones que siendo pertinen-
tes consagran la constitución y la ley. Así mismo, las veedurías podrán:
•• Intervenir en audiencias públicas en los casos y términos contemplados en la ley;
[ 606 ]
•• Denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y omisiones

de los servidores públicos y de los particulares que ejerzan funciones públicas,
que constituyan delitos, contravenciones, irregularidades o faltas en materia de
contratación estatal y en general en el ejercicio de funciones administrativas o en
la prestación de servicios públicos;
•• Utilizar los demás recursos, procedimientos e instrumentos que leyes especiales
consagren para tal efecto;
•• Solicitar a la Contraloría General de la República, mediante oficio, el control ex-
cepcional establecido en el artículo 26, literal b) de la Ley 42 de 1993. En todo
caso, dicha solicitud no puede implicar un vaciamiento del contenido de la com-
petencia de la contraloría territorial respectiva.
También es pertinente señalar que la Ley 489 estableció que todas las entidades y
organismos de la administración pública tienen la obligación de desarrollar su gestión
acorde con los principios de democracia participativa y democratización de la gestión
pública. Para ello podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involu-
crar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución,
control y evaluación de la gestión pública.
Entre otras podrán realizar las siguientes acciones:
•• Difundir y promover los mecanismos de participación y los derechos de los ciu-
dadanos.
•• Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan.
nistrativa.
7. Solicitar la intervención de las cuentas del municipio

ante la Contraloría General de la República cuando lo
considere necesario
El artículo 98 de la Ley 715 prevé que para efectos de garantizar la eficiente ges-
tión de las entidades territoriales en la administración de los recursos del sistema gene-
ral de participaciones, sin perjuicio de las actividades de control fiscal en los términos
[ 607 ]
señalados en otras normas y demás controles establecidos por las disposiciones lega-
les, los departamentos, distritos y municipios, al elaborar el plan operativo anual de
inversiones y el presupuesto, programarán los recursos recibidos del sistema general
de participaciones, cumpliendo con la destinación específica establecida para ellos y
articulándolos con las estrategias, objetivos y metas de su plan de desarrollo. En dichos
documentos, incluirán indicadores de resultados que permitan medir el impacto de las
inversiones realizadas con estos.
Los municipios prepararán un informe anual sobre la ejecución de los recursos
del sistema general de participaciones, así como el plan de operativo anual del presu-
puesto y sus modificaciones. Esta información será enviada a la secretaría departamen-
tal de planeación o quien haga sus veces, para que dicha entidad realice el seguimiento
y la evaluación, respectivos.
Las secretarías de planeación departamental o las personerías municipales, cuan-
do detecten una presunta irregularidad en el manejo de los recursos administrados
por los municipios, deberán informar a los organismos de control, para que dichas en-
tidades realicen las investigaciones correspondientes. Si dichas irregularidades no son
denunciadas, los funcionarios departamentales competentes serán solidariamente
responsables con las autoridades municipales. Una vez informados los organismos de
control, estos deberán iniciar la indagación preliminar en un plazo máximo de 15 días.
La omisión de lo aquí dispuesto será causal de mala conducta.
Los recursos del sistema general de participaciones no harán unidad de caja con
los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas
separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación
social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización
u otra clase de disposición financiera. Los rendimientos financieros de los recursos del
sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad terri-
torial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la
participación para educación se invertirán en mejoramiento de la calidad316.
316 Alpujarra, Flandes, Lérida, Murillo, Saldaña, Valle de San Juan y Villarrica, quedaron en la mira
de la Contraloría General de la Nación por no enviar información sobre inversiones hechas.
La Contraloría inició procesos sancionatorios contra los siete municipios que no informaron
sobre sus inversiones realizadas con los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP)
y de regalías entre los años 2006 y 2009. Además de estos siete municipios tolimenses, 213
alcaldías y siete gobernaciones (Cesar, Guajira, Guainía, Guaviare, Magdalena, Sucre y Vichada)
también serían sancionados, básicamente porque destinaron excedentes de liquidez prove-
nientes de recursos del SGP y regalías a operaciones financieras riesgosas. La Ley 715 de 2001,
que regula el manejo que se debe dar a los recursos del Sistema General de Participaciones,
expresa en su artículo 91 que por la destinación constitucional y social de los mismos no pue-
[ 608 ]
8. Promover la celebración de los cabildos abiertos para

presentar informes como veedor del tesoro
La Ley 617 establece que el personero rinda cuentas de su gestión como veedor
del tesoro en un cabildo abierto. De conformidad con el artículo 81 de la Ley 134 cada
período de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales o de las jun-
tas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se
considerarán los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna
o corregimiento soliciten sean estudiados y sean de competencia de la corporación
respectiva. El Personero puede pedir que en uno de esos cabildos se agende su informe.
A los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas que tengan interés en el
asunto. Además del vocero de quienes solicitaron el cabildo abierto, tendrán voz quie-
nes se inscriban a más tardar tres días antes de la realización del cabildo en la secretaría
respectiva, presentando para ello un resumen escrito de su futura intervención. Ter-
minado el cabildo, dentro de la semana siguiente, en audiencia pública a la cual serán
invitados los voceros, el presidente de la respectiva corporación dará respuesta escrita
y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas. Cuando se trate de un asun-
to relacionado con inversiones públicas municipales, distritales o locales, la respuesta
deberá señalar el orden de prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes
correspondientes.
den ser sujetos de titularización u otra clase de exposición financiera puesto que estos recursos
son un instrumento fiscal para que el estado en el nivel territorial, pueda adelantar programas
encaminados al mejoramiento de calidad de vida de la población. Los 1.100 municipios y 32
departamentos requeridos debían reportar las inversiones de portafolio, depósitos en entida-
des financieras o cualquier otra negociación que hubieran realizado con recursos del SGP y de
regalías en los últimos tres años. “Como resultado de la información recibida, se ha seleccio-
nado una muestra de entidades territoriales en las que vamos a hacer un análisis de la gestión
financiera y de ejecución de los recursos provenientes del SGP y regalías”, anunció en Medellín
el Contralor General de la República, Julio César Turbay Quintero.
[ 609 ]
Capítulo X
Otras funciones del personero
Como lo mencionamos al iniciar el presente trabajo, son muchas las funciones que
la ley les ha venido confiriendo a los personeros, algunas de ellas son anteriores a la
Constitución de 1991 y siguen vigentes, otras, hacían parte del marco regulatorio de sus
funciones pero no han sido expresamente derogadas. A continuación mencionamos
algunas de ellas y las otras se encuentran en el CD anexo.
1. Funciones del personero dentro de la jurisdicción agraria

La jurisdicción agraria, contemplada en el Decreto-ley 2303 de 1989, es la que
tendrá a su cargo el conocimiento y decisión de los conflictos que se originen en las re-
laciones de naturaleza agraria, especialmente los que deriven de la propiedad, posesión
y mera tenencia de predios agrarios, de las actividades agrarias de producción y de las
conexas de transformación y enajenación de los productos, en cuanto no constituyan
estos dos últimos actos mercantiles, ni tales relaciones emanen de un contrato de tra-
bajo. Serán, así mismo, de su conocimiento y decisión las controversias que suscite la
aplicación de las disposiciones que regulen la conservación, mejoramiento y adecuada
utilización de los recursos naturales renovables de índole agraria y la preservación del
ambiente rural. En general, conocerá esta jurisdicción especial de los conflictos que
surjan con aplicación de disposiciones de índole agraria, aunque estén contenidas en
ordenamientos legales distintos de los agrarios.
El ministerio público, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2303 de 1989,
será ejercido, en los procesos que correspondan a esta jurisdicción, por el procurador
delegado para asuntos agrarios y los procuradores agrarios. En su defecto, se ejercerá:
•• Ante los tribunales superiores por los respectivos fiscales, en coordinación con
los procuradores agrarios.
•• Ante los jueces agrarios, por los fiscales de circuito o por los personeros municipales.
2. El personero y la justicia de paz

El artículo 247 de la Constitución señala que la ley podrá crear jueces de paz en-
cargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios y estableció que
[ 611 ]
la ley podría determinar que se eligieran por votación popular. La Ley 497 estableció
que la jurisdicción de paz busca lograr la solución integral y pacífica de los conflictos
comunitarios o particulares y desarrolló todo lo relacionado con el funcionamiento de
los jueces de paz.
Los jueces de paz conocerán de los conflictos que las personas o la comunidad,
en forma voluntaria y de común acuerdo, sometan a su conocimiento, que versen so-
bre asuntos susceptibles de transacción, conciliación o desistimiento y que no sean
sujetos a solemnidades de acuerdo con la ley, en cuantía no superior a los cien (100)
salarios mínimos legales mensuales vigentes. No obstante, los jueces de paz no tendrán
competencia para conocer de las acciones constitucionales y contencioso-administra-
tivas, así como de las acciones civiles que versen sobre la capacidad y el estado civil de
las personas, salvo el reconocimiento voluntario de hijos extramatrimoniales.
2.1. Principios de la justicia de paz

La justicia de paz se guía por los siguientes principios previstos en la Ley 497:
Equidad. Las decisiones que profieran los jueces de paz deberán ser en equidad,
conforme los criterios de justicia propios de la comunidad.
Eficiencia. La administración de justicia de paz debe cumplir con la finalidad de
promover la convivencia pacífica en las comunidades de todo el territorio nacional.
Oralidad. Todas las actuaciones que se realicen ante la jurisdicción de paz serán
verbales, salvo las excepciones señaladas en la ley.
Autonomía e independencia. La justicia de paz es independiente y autónoma, con
el único límite de la Constitución Nacional. Ningún servidor público podrá insinuar,
exigir, determinar o aconsejar a un juez de paz las decisiones o criterios que deba adop-
tar en sus intervenciones, so pena de incurrir en mala conducta, sancionable discipli-
nariamente.
Gratuidad. La justicia de paz será gratuita y su funcionamiento estará a cargo
del Estado, sin perjuicio de las expensas o costas que señale el Concejo Superior de la
Judicatura.
Garantía de los derechos. Es obligación de los jueces de paz respetar y garantizar
los derechos, no solo de quienes intervienen en el proceso directamente, sino de todos
aquellos que se afecten con él.
2.2. Elección de los jueces de paz

Por iniciativa del alcalde o del personero o de la mayoría de miembros del conce-
jo municipal o de grupos organizados de vecinos inscritos en la respectiva circunscrip-
ción electoral municipal o distrital existente, el concejo municipal a través de acuerdo
[ 612 ]
convocará a elecciones y determinará para el efecto las circunscripciones electorales

que sean necesarias para la elección de juez de paz y de reconsideración. Los jueces de
paz y de reconsideración serán elegidos mediante votación popular por los ciudadanos
de las comunidades ubicadas en la circunscripción electoral.
Los candidatos serán postulados ante el respectivo personero municipal por
organizaciones comunitarias con personería jurídica o grupos organizados de vecinos
inscritos en la respectiva circunscripción electoral que haya señalado el concejo mu-
nicipal. Para la elección de jueces de paz y de reconsideración la votación se realizará
conforme a la reglamentación que expida el Concejo Nacional Electoral.
3. El Personero y la protección frente a la violencia

intrafamiliar
La violencia intrafamiliar es la cuna de todas las violencias y en el país ha alcanza-
do dimensiones aun desconocidas, pese a los esfuerzos por denunciarla y sancionarla.
Las principales víctimas son las mujeres, los niños y los ancianos. Sin embargo, todo el
núcleo familiar padece las diversas modalidades de violencia física, psicológica y eco-
nómica. Estas razones aquí esbozadas, motivan para que el personero se ocupe de este
tema con prioridad, cumpliendo con las tareas que le impone la ley, pero también facili-
tando espacios de diálogo y concientización social, donde la alianza con los personeros
escolares y las asociaciones de padres de familia, así como con los jueces de familia,
puede ser de gran utilidad.
La Ley 575, modificatoria de la 294, señala que toda persona que dentro de su
contexto familiar sea víctima de daño físico o psíquico, amenaza, agravio, ofensa o cual-
quier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir,
sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del
lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al juez civil municipal o promiscuo
municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato
o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. Cuando en el domicilio
de la persona agredida hubiere más de un despacho judicial competente para conocer
de esta acción, la petición se someterá en forma inmediata a reparto. No obstante la
competencia anterior podrá acudirse al juez de paz y al conciliador en equidad, con el
fin de obtener con su mediación que cese la violencia, maltrato o agresión o la evite si
fuere inminente. En este caso se citará inmediatamente al agresor a una audiencia de
conciliación, la cual deberá celebrarse en el menor tiempo posible.
Es conveniente que el personero aglutine información sobre hechos de violencia in-
trafamiliar y la remita a las autoridades competentes en coadyuvancia a la responsabilidad
[ 613 ]
de la comunidad, de los vecinos y debe realizarse inmediatamente se identifique el caso.

Puede solicitar medida de protección que puede ser presentada personalmente por el
agredido, por cualquier otra persona que actúe en su nombre o por el defensor de familia
cuando la víctima se hallare en imposibilidad de hacerlo por sí misma. La petición de una
medida de protección podrá formularse por escrito, en forma oral o por cualquier medio
idóneo para poner en conocimiento del funcionario competente los hechos de violencia
intrafamiliar y deberá presentarse a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a
su acaecimiento. Si las víctimas son personas discapacitadas en situación de indefensión
deberá ser notificada a la personería. El personero o su delegado deberán estar presentes
en las audiencias, su ausencia no impide su realización, pero constituye falta grave discipli-
naria. En este contexto, es importante que el personero, o el lector, revise los acápites de
este libro relacionados con los derechos de los niños, el que aborda el diseño del plan de
desarrollo con enfoque de derechos humanos, y donde abordamos las tareas que les com-
peten a los agentes del Ministerio Publico en la atención de las víctimas.
4. Funciones especiales del Personero de Bogotá, D. C.

El Estatuto Orgánico de Bogotá, o Decreto ley 1421 de 1992 le atribuye al perso-
nero de la capital de los colombianos, una serie de atribuciones especiales, así:
Son atribuciones del personero como agente del ministerio público:
•• Actuar directamente o a través de delegados suyos en los procesos civiles, con-
tenciosos, laborales, de familia, penales, agrarios, mineros y de policía y en los
demás en que deba intervenir por mandato de la ley.
•• Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas
cuando lo considere necesario para la defensa del orden jurídico, el patrimonio
público o los derechos y garantías fundamentales.
•• Defender los derechos e intereses colectivos adelantando las acciones populares
que para su protección se requieran, y
•• Con base en el artículo 282 de la Constitución interponer la acción de tutela y asu-
mir la representación del Defensor del Pueblo cuando este último se la delegue.
•• Los funcionarios de la personería distrital que por delegación actúen como agen-
tes del ministerio público no deberán acreditar las calidades de los magistrados,
jueces y fiscales ante los cuales ejerzan las funciones delegadas, tampoco tendrán
la remuneración, derechos y prestaciones de estos.
Son atribuciones del personero como veedor ciudadano:

•• Velar por el cumplimiento de la Constitución, las leyes, los acuerdos y las senten-
cias judiciales.
[ 614 ]
•• Recibir quejas y reclamos sobre el funcionamiento de la administración y procu-

rar la efectividad de los derechos e intereses de los asociados.
•• Orientar a los ciudadanos en sus relaciones con la administración, indicándoles la
autoridad a la que deben dirigirse para la solución de sus problemas.
•• Velar por la efectividad del derecho de petición. Con tal fin debe instruir de-
bidamente a quienes deseen presentar una petición, escribirla de quienes no
pudieren o supieren hacerlo, recibir y solicitar que se tramiten las peticiones y
recursos de que tratan los títulos I y II del Código Contencioso Administrativo.
•• Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos que conside-
re irregulares, a fin de que sean corregidos y sancionados.
•• Velar por la defensa de los bienes del distrito y demandar de las autoridades com-
petentes las medidas necesarias para impedir la perturbación y ocupación de los
bienes fiscales y de uso público.
•• Exigir de las autoridades distritales las medidas necesarias para impedir la pro-
pagación de epidemias y asegurar la protección de la diversidad e integridad
del medio ambiente y la conservación de áreas de especial importancia eco-
lógica.
•• Vigilar la conducta oficial de los ediles, empleados y trabajadores del distrito, veri-
ficar que desempeñen cumplidamente sus deberes, adelantar las investigaciones
disciplinarias e imponer las sanciones que fueren del caso, todo de conformidad
con las disposiciones vigentes.
•• Vigilar de oficio o a petición de parte los procesos disciplinarios que se adelanten
en las entidades del distrito, y
•• Procurar la defensa de los derechos e intereses del consumidor.
Son atribuciones del personero como defensor de los derechos humanos:

•• Coordinar la defensoría pública en los términos que señale la ley.
•• Cooperar con el defensor del pueblo en la implantación de las políticas que
este fije.
•• Divulgar la Constitución y, en coordinación con otras autoridades, adelantar pro-
gramas de educación y concientización sobre los derechos humanos y los debe-
res fundamentales del hombre.
•• Recibir quejas o reclamos sobre la violación de los derechos civiles y políticos y
las garantías sociales.
•• Solicitar de los funcionarios de la rama judicial los informes que considere nece-
sarios sobre hechos que se relacionen con la violación de los derechos humanos,
•• Velar por el respeto de los derechos humanos de las personas recluidas en esta-
blecimientos carcelarios, psiquiátricos, hospitalarios y en ancianatos y orfelinatos.
[ 615 ]
Son atribuciones especiales del personero:

•• Nombrar y remover los funcionarios de la personería.
•• Rendir semestralmente informe al concejo sobre el cumplimiento de sus funciones
•• Presentar proyectos de acuerdo sobre asuntos de su competencia.
•• Exigir a los servidores distritales la información que requiera para el ejercicio de
sus funciones.
•• Expedir certificados sobre antecedentes disciplinarios para tomar posesión de un
cargo en el distrito.
•• Solicitar la suspensión de los funcionarios investigados cuando lo estime perti-
nente a fin de asegurar el éxito de las diligencias que adelante,
•• Las demás que le asignen la ley y los acuerdos distritales.
5. El personero y las juntas de acción comunal

La acción comunal es una expresión social organizada, autónoma y solidaria de la
sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y sustenta-
ble construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestión del de-
sarrollo de la comunidad. Los organismos de acción comunal son de primero, segundo,
tercero y cuarto grado, los cuales se darán sus propios estatutos según las definiciones,
principios, fundamentos y objetivos consagrados en la Ley 743 y las normas que le su-
cedan y el personero debe vigilar su adecuado funcionamiento y el cumplimiento de
las normas que las regulan.
Son organismos de acción comunal de primer grado las juntas de acción comu-
nal y las juntas de vivienda comunitaria. La junta de acción comunal es una organiza-
ción cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza
solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por
los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo
integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia par-
ticipativa. La junta de vivienda comunitaria es una organización cívica sin ánimo de
lucro, integrada por familias que se reúnen con el propósito de adelantar programas de
mejoramiento o de autoconstrucción de vivienda. Una vez concluido el programa se
podrá asimilar a la junta de acción comunal si fuere procedente.
Es organismo de acción comunal de segundo grado la asociación de juntas de ac-
ción comunal, tienen la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y se
constituyen con los organismos de primer grado fundadores y los que posteriormente
se afilien.
Es organismo de acción comunal de tercer grado la federación de acción comu-
nal, tiene la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye
[ 616 ]
con los organismos de acción comunal de segundo grado fundadores y que posterior-
mente se afilien.
Es organismo de acción comunal de cuarto grado, la confederación nacional de
acción comunal, tiene la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y
se constituye con los organismos de acción comunal de tercer grado fundadores y que
posteriormente se afilien.
Los organismos de acción comunal tienen los siguientes objetivos:
•• Promover y fortalecer en el individuo, el sentido de pertenencia frente a su co-
munidad, localidad, distrito o municipio a través del ejercicio de la democracia
participativa.
•• Crear y desarrollar procesos de formación para el ejercicio de la democracia.
•• Planificar el desarrollo integral y sostenible de la comunidad.
•• Establecer los canales de comunicación necesarios para el desarrollo de sus ac-
tividades.
•• Generar procesos comunitarios autónomos de identificación, formulación, eje-
cución, administración y evaluación de planes, programas y proyectos de desa-
rrollo comunitario.
•• Celebrar contratos con empresas públicas y privadas del orden internacio-
nal, nacional, departamental, municipal y local, con el fin de impulsar planes,
programas y proyectos acordes con los planes comunitarios y territoriales de
desarrollo.
•• Crear y desarrollar procesos económicos de carácter colectivo y solidario para lo
cual podrán celebrar contratos de empréstito con entidades nacionales o inter-
nacionales.
•• Desarrollar procesos para la recuperación, recreación y fomento de las diferentes
manifestaciones culturales, recreativas y deportivas, que fortalezcan la identidad
comunal y nacional.
•• Construir y preservar la armonía en las relaciones interpersonales y colectivas,
dentro de la comunidad, a partir del reconocimiento y respeto de la diversidad
dentro de un clima de respeto y tolerancia.
•• Lograr que la comunidad esté permanentemente informada sobre el desarrollo
de los hechos, políticas, programas y servicios del Estado y de las entidades que
incidan en su bienestar y desarrollo;
•• Promover y ejercitar las acciones ciudadanas y de cumplimiento, como meca-
nismos previstos por la constitución y la ley, para el respeto de los derechos de
los asociados.
•• Divulgar, promover y velar por el ejercicio de los derechos humanos, fundamen-
tales y del medio ambiente consagrados en la Constitución y la ley.
[ 617 ]
•• Generar y promover procesos de organización y mecanismos de interacción con

las diferentes expresiones de la sociedad civil, en procura del cumplimiento de los
objetivos de la acción comunal.
•• Promover y facilitar la participación de todos los sectores sociales, en especial
de las mujeres y los jóvenes, en los organismos directivos de la acción comunal.
•• Procurar una mayor cobertura y calidad en los servicios públicos, buscar el acce-
so de la comunidad a la seguridad social y generar una mejor calidad de vida en
su jurisdicción.
•• Los demás que se den los organismos de acción comunal respectivos en el marco
de sus derechos, naturaleza y autonomía.
Establece el artículo 23 de la Ley 743, que constituye acto de afiliación la ins-

cripción directa en el libro de afiliados. Excepcionalmente, procederá la inscripción
mediante solicitud escrita y radicada con la firma de recibido por el secretario de la
organización o el organismo interno que los estatutos determinen o en su defecto ante
la personería local o la entidad pública que ejerce control y vigilancia. Es obligación del
dignatario ante quien se solicita la inscripción o quien haga sus veces, inscribir al peti-
cionario, a menos que, según los estatutos, exista justa causa para no hacerlo, situación
que deberá resolver el comité conciliador dentro de los tres (3) días hábiles siguientes.
Si dentro de este término no hay pronunciamiento alguno, se inscribirá automática-
mente al peticionario.
6. Vigilancia anticorrupción
La corrupción es uno de los grandes males que aqueja la institucionalidad colombia-
na, y los municipios no son la excepción. Según la organización Transparencia Internacio-
nal, la corrupción se entiende como “el abuso de posiciones, poder o confianza, para bene-
ficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar,
entregar o recibir, bienes en dinero o en especie, cambio de acciones, decisiones u omisio-
nes”. Este fenómeno es uno de los principales lastres para la institucionalidad colombiana
y para el uso de los recursos públicos en la lucha contra la pobreza y el mejoramiento de la
calidad de vida de las comunidades. A manera de reflexión de los personeros en su tarea
de combatir todas las formas de corrupción en su municipio y de recuperar la confianza,
la credibilidad y el respeto de la ciudadanía en las entidades públicas, referimos algunos
de los resultados del estudio adelantado por la Corporación Transparencia por Colombia
llamado “Índices de transparencia departamental y municipal 2008-2009”:
La gobernación de Santander (84,0 de calificación), seguida de las de Caldas (81,7),
Boyacá (80,3), Risaralda (78,4), Quindío (78,3), Cundinamarca (78,2), Atlántico (77,9),
[ 618 ]
Norte de Santander (77,7) y Nariño (76,8) lideran la lista de las entidades con mejor nivel
de transparencia y se ubicaron en la categoría de riesgo moderado de corrupción.
Contrario a esta, la gobernación del Guaviare tiene la peor calificación al ubicarse
en un nivel muy alto de riesgo de corrupción. Llama la atención que los departamentos
con frontera, excepto Chocó, están en el grupo que tiene un riesgo alto de corrupción:
Amazonas, Vaupés, Cesar, Putumayo, Guanía, Vichada y La Guajira.
El panorama en la contratación deja mucho qué pensar. Según el informe, hay
demasiada discrecionalidad en la contratación. “Hay poca o nula publicidad antes y
después del proceso (de licitación), muchas veces con un solo proponente y la mayoría
de las veces sin interventorías”. Durante 2008 y 2009 solo se publicó en el Portal Úni-
co de Contratación el 50% de las licitaciones adjudicadas por las gobernaciones. Solo
el 40% de ellas usaron la figura de interventoría para verificar el cumplimiento de los
contratos y el 30% de la contratación que adjudicaron en 2008 se hizo sin un concurso
o llamado público.
“El 7% de las gobernaciones tienen en cargos directivos a funcionarios que no
cumplen con los requisitos mínimos definidos en el manual de funciones de la entidad”.
Además, “la contratación de empleados por prestación de servicios supera en 60% el
personal vinculado a la planta de personal”. A ello se suma la poca información que las
gobernaciones publican para que sus habitantes conozcan quiénes son los funcionarios
principales y cómo es el organigrama.
“Hay debilidades en la gestión de las oficinas de control interno disciplinario de
las gobernaciones. En la región Occidente solo la mitad tramita cerca de 90% de las
denuncias recibidas por estas oficinas, en las regiones Amazonía y Pacífica solo 33% de
las gobernaciones alcanzan este 90%, en la región Caribe únicamente 28% gestiona el
porcentaje mencionado y en Centro Oriente, apenas 16% hace una adecuada gestión
de las denuncias”, contempla el informe.
Al igual que las gobernaciones, es bajo el porcentaje de las alcaldías que difunden
sus procesos licitatorios, sus planes de acción, trámites, sistemas de atención al ciuda-
dano y lo más grave: sus programas sociales. “No se sabe con qué condiciones, con qué
criterios exactos, cómo, ni quiénes pueden acceder o han accedido a programas como
Familias en Acción, Programas de Adultos Mayor, entre otros. Ninguna de las 148 enti-
dades evaluadas publica información en su sitio web sobre programas sociales que se
ofrecen en educación, vivienda, salud y adulto mayor”, se describe en el informe.
La contratación en las alcaldías también es un tema que debería mirarse con lupa.
Como ocurre en las gobernaciones; esta se rajan, obtienen un 49,9 de calificación, indica-
dor que se convierte en una “fuerte alerta sobre la situación de opacidad en los procesos de
contratación de las entidades territoriales”. Tampoco hay coherencia entre las licitaciones
realizadas y las publicadas en el Portal Único de Contratación. “Mientras los municipios
[ 619 ]
informan que se realizaron 548 licitaciones, solo aparecen publicadas 147, es decir, más del
70% de las licitaciones realizadas no se publicaron en el PUC como lo expresa la ley”.
Para Transparencia por Colombia es muy grave que ninguno de los municipios
esté situado en un riesgo bajo de corrupción. Solo 10% está en riesgo moderado y el
90% restante en riesgos medio, alto y muy y alto. Entre las calificaciones más acepta-
bles están los municipios de Madrid (Cundinamarca), Pereira (Risaralda), San Juan de
Pasto (Nariño), Carmen de Viboral (Antioquia), Tocancipá (Cundinamarca), Los Patios
(Norte de Santander), Chía (Cundinamarca), Sabaneta (Antioquia), Yopal (Casanare),
Bucaramanga (Santander), Facatativá (Cundinamarca), Envigado (Antioquia), Rione-
gro (Antioquia) y Calarcá (Quindío).
De los 19 municipios con la peor calificación y tienen un riesgo muy alto de co-
rrupción están Dibulla (La Guajira), El Paso (Cesar), Carmen de Bolívar (Bolívar), Chalán
(Sucre) y San José del Guaviare (Guaviare).
Solo las contralorías departamentales de Valle y Antioquia se ubican en un nivel
bajo de riesgo de corrupción. Sin embargo, también preocupa que solo 12 de ellas (de
las 32 evaluadas) publiquen en su sitio web el plan estratégico. En cuanto a las muni-
cipales, solo 15 publicaron dichos documentos en sus páginas en internet. “El escena-
rio más dramático se configura al detallar la publicación de los Planes de Acción. Tan
solo el 22.2% de las contralorías municipales (6 entidades) y solo 12,5% (4 contralorías)
cuentan con los Planes de Acción en sus respectivos sitios web”.
Así las cosas, los personeros deben prestar especial atención a los procesos de
contratación, a la eficiencia y eficacia de las entidades públicas en el cumplimiento de
las leyes y de sus propósitos misionales, y a la facilitación de información a la ciudadanía
para el ejercicio del control social. Debe tener en cuenta que las alcaldías municipales
y distritales y las oficinas o secciones de compras de las gobernaciones y demás de-
pendencias estatales, estarán obligadas a publicar en sitio visible de las dependencias
de la respectiva entidad una vez al mes, en lenguaje sencillo y asequible al ciudadano
común, una relación singularizada de los bienes adquiridos y servicios contratados, el
objeto y el valor de los mismos, su destino y el nombre del adjudicatario, así como las
licitaciones declaradas desiertas.
El artículo 52 de la Ley 190 establece que a nivel municipal el personero munici-
pal vigilará el cumplimiento de esta norma a nivel departamental y a nivel nacional lo
hará la Procuraduría General de la Nación.
7. Acciones testamentarias
De conformidad con los artículos 1113 y 1115 del Código Civil, todo asignata-
rio testamentario deberá ser una persona cierta y determinada, natural o jurídica,
[ 620 ]
ya sea que se determine por su nombre o por indicaciones claras del testamento,
de otra manera, la asignación se tendrá por no escrita. Valdrán, con todo, las asig-
naciones destinadas a objetos de beneficencia, aunque no sean para determinadas
personas. Las asignaciones que se hicieren a un establecimiento de beneficencia sin
designarlo, se darán al establecimiento de beneficencia que el jefe del territorio de-
signe, prefiriendo alguno de los de la vecindad o residencia del testador. Lo que se
deja al alma del testador, sin especificar de otro modo su inversión, se entenderá
dejado a un establecimiento de beneficencia y se sujetará a la disposición que se
acaba de señalar.
Lo que en general se dejare a los pobres, sin determinar el modo de distribuirlo, se

aplicará al establecimiento público de beneficencia o caridad que exista en el lugar del
domicilio del testador, si en dicho lugar hubiere tal establecimiento y si no lo hubiere
se aplicará al establecimiento público de beneficencia o caridad más inmediato a dicho
domicilio, salvo los casos siguientes:
•• Cuando el testador lo prohíba expresamente.
•• Cuando haya manifestado su voluntad de dejarlo a los pobres de determinado
lugar, donde no exista establecimiento público de beneficencia o caridad.
Lo que conforme a lo señalado anteriormente deba ser repartido entre los po-
bres de determinado lugar lo será a presencia del alcalde y personero municipal del
distrito. Del repartimiento que se haga en observancia de lo dispuesto en el artículo
que antecede, se entenderá una diligencia expresiva de la fecha en que se hace el re-
partimiento, de la cantidad repartida y de los nombres y apellidos de los agraciados.
Esta diligencia, que será suscrita por los funcionarios que hayan intervenido en la dis-
tribución, por los albaceas, herederos y legatarios distribuidores y por aquellos de los
agraciados que supieren firmar, se agregará a los inventarios, sin cuyo requisito no
serán estos aprobados por el juez.
8. Intervención en procesos de identificación de N.N.

Señala el artículo 8° de la Ley 38 que los personeros municipales velarán por que
las normas sobre personas fallecidas sin identificación se cumplan. En caso de falleci-
miento de personas sin identificación que requieran necropsia médico-legal, el fun-
cionario que practica el levantamiento, a más de la descripción de las características
físicas, anotará el estado de la dentadura y ordenará al médico que realice la necropsia,
examen y descripción de los dientes. Si en el sitio de las diligencias hay servicio odonto-
lógico oficial, al respectivo profesional le ordenará la práctica de la carta dental adop-
[ 621 ]
tado en la ley317. El Instituto de Medicina Legal llevará un registro de personas fallecidas

sin identificar y establecerá una red de información entre sus diferentes oficinas con el
fin de lograr su identificación.
Las características físicas y odontológicas de las personas fallecidas sin identificar,
así como la descripción de la ropa utilizada serán anotadas en un acta especial que
debe ser enviada al respectivo instituto de medicina legal de la capital de cada depar-
tamento.
9. Intervención en los procesos de protección a menores

de edad contra cualquier forma de abuso sexual
y la pornografía
De conformidad con el artículo 11 de la Ley 679, toda persona natural o jurídica
tendrá la obligación de denunciar ante las autoridades competentes cualquier hecho
violatorio de la protección contra la explotación, la pornografía, el turismo sexual y
demás formas de abuso sexual con menores de edad. Las asociaciones de padres de
familia y demás organizaciones no gubernamentales cuyo objeto sea la protección de
la niñez y de los derechos de los menores de edad, tendrán personería procesal para
denunciar y actuar como parte en los procedimientos administrativos y judiciales en-
caminados a la represión del abuso sexual contra menores de edad. La Defensoría del
Pueblo y las personerías municipales brindarán toda la asesoría jurídica que las asocia-
ciones de padres de familia requieran para ejercer los derechos procesales previstos en
la mencionada Ley 679. La omisión en el cumplimiento de esta obligación constituye
falta disciplinaria gravísima.
Las autoridades de los distintos niveles territoriales y el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar implementarán acciones de sensibilización pública sobre el proble-
ma de la prostitución, la pornografía y el abuso sexual contra menores de edad. El go-
bierno nacional, por intermedio del Ministerio de Educación, supervisará las medidas
que a este respecto sean dictadas por las autoridades departamentales, distritales y
municipales. Por medidas de sensibilización pública se entiende todo programa, cam-
paña o plan tendiente a informar por cualquier medio sobre el problema de la pros-
317 La Registraduría Nacional del Estado Civil al tomar las huellas digitales con el fin de expedir
documentos de identidad, lo hará en un formato el cual se conservará en el archivo único de
la capital de la República, sin perjuicio de las bases de datos incorporadas a los programas de
computador donde se almacena la información para consulta. Esta información podrá conser-
varse en forma descentralizada, en medio de almacenamiento electrónico u óptico. La unifica-
ción de los registros dactiloscópicos es obligación de todas las entidades del Estado.
[ 622 ]
titución, la pornografía con menores de edad y el abuso sexual de menores de edad,

sobre sus causas y efectos físicos y psicológicos y sobre la responsabilidad del Estado y
de la sociedad en su prevención. La Procuraduría General de la Nación, a través de la
Delegada para la Defensa de la Familia y el Menor y de los procuradores judiciales, hará
el seguimiento y el control respectivo.
10. Funciones del personero en materia de promoción de

la tolerancia
La Ley 346 “Por la cual se honra la memoria del ex designado a la Presidencia de
la República, doctor Álvaro Gómez Hurtado”, declaró el día 2 de noviembre de cada
año como día nacional de la tolerancia. Esta norma estableció que los establecimientos
educativos públicos y privados en coordinación con las personerías municipales y distri-
tales conmemorarán a través de la realización de foros, conferencias, talleres y jornadas
de reflexión referentes a la tolerancia, el respeto a la vida y la convivencia pacífica.
Podríamos definir la tolerancia como la aceptación de la diversidad de opinión,
social, étnica, cultural y religiosa318. Es la capacidad de saber escuchar y aceptar a los
demás, valorando las distintas formas de entender y posicionarse en la vida, siempre
que no atenten contra los derechos fundamentales de la persona.
La tolerancia si es entendida como respeto y consideración hacia la diferencia,
como una disposición a admitir en los demás una manera de ser y de obrar distinta a la
propia, o como una actitud de aceptación del legítimo pluralismo, es a todas luces una
virtud de enorme importancia319.
El mundo sueña con la tolerancia desde que es mundo, quizá porque se trata
de una conquista que brilla a la vez por su presencia y por su ausencia. Se ha dicho
que la tolerancia es fácil de aplaudir, difícil de practicar, y muy difícil de explicar320. Hay
318 En el Siglo XVIII, algunos de los filósofos de la ilustración señalaron la relación que existe entre una actitud
de tolerancia y el progreso de los pueblos. El progreso en las ciencias, en la tecnología, en las leyes y cos-
tumbres solo podía desarrollarse en un marco adecuado de respeto y proliferación de ideas divergentes.
Es algo que numerosos ilustrados señalaron reiteradamente, con la excepción de Rousseau, cuya visión del
progreso difería. Así, la concepción de progreso desarrollada por Turgot en sus Discursos sobre el progreso
humano (TURGOT, A.R.J. (1991) Discursos sobre el progreso humano. Madrid: Tecnos. (versión original
1750)) parte de la idea de que el ser humano se encuentra en principio sobre el mundo como frente a
un enigma. Solo mediante la experiencia y múltiples tanteos puede llegar a hacerse una imagen clara del
mundo.
319 Tomado de: http://www.proyectopv.org
320 A nivel personal, en la psicología del individuo, sin embargo, muchas veces depende de cómo el individuo
percibe la situación, se basa en la selección de opciones que escoge en el momento. Se considera gene-
[ 623 ]
una tolerancia propia del que exige sus derechos: La oposición de Gandhi al gobierno
británico de la India no es visceral sino tolerante, fruto de una necesaria prudencia. En
sus discursos repetirá incansablemente que, “dado que el mal solo se mantiene por la
violencia, es necesario abstenerse de toda violencia”.
La tolerancia no debe entenderse como una actitud pasiva ante la vida, ante las
injusticias o ante los atropellos a la dignidad humana o a la vida e integridad de otras
criaturas o seres de la naturaleza y los ecosistemas ¿Cuándo se debe tolerar algo? La res-
puesta genérica es: siempre que, de no hacerlo, se estime que ha de ser peor el remedio
que la enfermedad. Se debe permitir un mal cuando se piense que impedirlo provocará
un mal mayor o impedirá un bien superior. Ahí entra en juego nuestro discernimiento.
Defender una doctrina, una costumbre, un dogma, implica casi siempre no tolerar su
incumplimiento. Con este concepto entendemos claramente que la verdad siempre
surge desde la individualidad y que las verdades generalistas solo nos llevan a un cami-
no de confusión.
De todas formas, hay dos evidencias claras: que hay que ejercer la tolerancia, y
que no todo puede tolerarse. Compaginar ambas evidencias es un arduo problema.
Todos los análisis realizados por filósofos y estudiosos de la materia, al respecto a la
tolerancia, aprecian la dificultad de precisar su núcleo esencial: los límites entre lo tole-
rable y lo intolerable. De nuevo, y como en casi todos nuestros acontecimientos diarios,
debemos beber en la fuente de la sencillez, ella será la encargada de otorgarnos el dis-
cernimiento que nos de la inspiración para el obrar.
Hemos hablando de la tolerancia como parte del “respeto a la diversidad”. Se
trata de una actitud de consideración hacia la diferencia, de una disposición a admitir
en los demás una manera de ser y de obrar distinta de la propia, de la aceptación del
pluralismo. Ya no es permitir un mal sino aceptar puntos de vista diferentes y legítimos,
ceder en un conflicto de intereses justos. Y como los conflictos y las violencias son la
ralmente que no hay tolerancia sin agresión, es decir que solo se puede ser tolerante frente aquello que
molesta, es decir con lo que no se está de acuerdo, pero que se acepta por conformidad social, respeto al
grupo o individuo, por ejemplo en el humanismo, o para la defensa de un ideal de libertad, o de obediencia
a un precepto religioso, el liberalismo o el islam. Muchas veces la elección de una u otra forma depende
más de la intención del individuo y de lo que este quiere comunicar que de una opción entre una forma
correcta y otra incorrecta. En muchas ocasiones puede haber varias opciones correctas para expresar una
misma cosa. También depende de la fuerza social, generalmente del grupo, frente a la que se manifiesta
intolerancia. Así, actitudes filosóficamente intolerantes, puritanas, racistas o de fanatismo religioso se ma-
nifiestan o no, en diversos grados, dependiendo del poder social del grupo que las manifiesta.
[ 624 ]
actualidad diaria, la tolerancia es un valor que es muy necesario y urgentemente hay

que promover.
Ese respeto a la diferencia tiene un matiz pasivo y otro activo. La tolerancia pasiva
equivaldría al “vive y deja vivir”, y también a cierta indiferencia. En cambio, la tolerancia
activa viene a significar solidaridad, una actitud positiva que se llamó desde antiguo
benevolencia.
La tolerancia no es un fin, sino un medio, ha dicho la Unesco. Es la calidad esencial
mínima de las relaciones sociales que permite descartar la violencia y la coerción. Sin tole-
rancia, la paz no es posible. Con tolerancia, es posible hacer realidad numerosas posibilida-
des humanas y sociales, y en particular la evolución de una cultura de paz. La intolerancia
tiene su origen en la creencia de que el grupo, sistema de creencias o modo de vida propio
es superior al de los demás. La intolerancia puede tener consecuencias muy diversas, des-
de la simple falta de civismo o desafección hacia otros hasta complejos sistemas sociales
como el apartheid o la destrucción intencionada de un pueblo en un acto de genocidio.
Todas esas actitudes tienen su origen en la negación del valor fundamental de la persona
humana. Así, el objetivo primordial de la educación para la tolerancia es la apreciación y
el respeto hacia la dignidad humana y la integridad de todas las personas. En esto reside el
valor esencial de toda teoría de los derechos humanos y de las pautas internacionales en la
materia. Ese objetivo es el principal motor de los esfuerzos para lograr la paz.
11. El personero y la formación de los bachilleres en temas

constitucionales
La Ley 107 estableció que para poder obtener el título de bachiller en cualquiera
de sus modalidades, todo estudiante deberá haber cursado cincuenta horas de estu-
dios constitucionales.
La Defensoría del Pueblo realizará encuentros regionales con los personeros mu-
nicipales, con la finalidad de orientarlos e instruirlos en el fomento, enseñanza y di-
vulgación de los derechos fundamentales y los valores de la participación ciudadana.
Los personeros municipales a su vez, ejecutarán en sus respectivos municipios los linea-
mientos trazados por los encuentros regionales. Para ello las entidades descentralizadas
deberán prestar toda la colaboración que se requiera. Dentro del informe que presente
anualmente al Congreso el ministerio al cual estén adscritas las entidades descentrali-
zadas, que colaboren en la realización de estos fines, deberán relacionar los eventos ce-
lebrados con su participación. De igual manera, lo harán los personeros en sus informes
anuales a los respectivos concejos municipales.
[ 625 ]
12. Cooperación para la aplicación de las medidas

especiales de acceso a la educación de las comunidades
negras previstas en la Ley 70
El artículo 40 de la Ley 70 establece que el gobierno destinará las partidas presu-
puestales para garantizar mayores oportunidades de acceso a la educación superior a
los miembros de las comunidades negras. Así mismo, diseñará mecanismos de fomento
para la capacitación técnica, tecnológica y superior, con destino a las comunidades ne-
gras en los distintos niveles de capacitación. Para este efecto, se creará, entre otros, un
fondo especial de becas para educación superior, administrado por el Icetex, destinado
a estudiantes en las comunidades negras de escasos recursos y que se destaquen por
su desempeño académico. Para estos efectos, mediante decreto 1627 de 1996 se creó
el Fondo Especial de Créditos Educativos administrados por el Icetex para estudiantes
de las comunidades negras de escasos recursos económicos, que se destaquen por su
desempeño académico con buena formación educativa, para el acceso a la educación
superior conducente a la capacitación técnica, tecnológica, artes y oficios, en desarro-
llo del artículo 40 de la Ley 70 de 1993. Frente a este tema al personero municipal le
corresponde:
•• Certificar el requisito del eventual beneficiario del crédito educativo relacionado
con el trabajo comunitario o desarrollo de identidad a través de la organización
registrada ante la respectiva comisión consultiva departamental o regional321.
•• Certificar el pago del crédito educativo otorgado por el beneficiario mediante
trabajo comunitario, social o académico certificado por la comisión pedagógica
departamental correspondiente, una organización de base inscrita ante la comi-
sión consultiva respectiva.
13. Participar en la comisión municipal o distrital de

seguimiento electoral
El Decreto 2267 de 1997 establece que en los distritos y en cada uno de los muni-
cipios se integrará una comisión distrital o municipal para la coordinación y seguimien-
321 Los Estudiantes beneficiarios del Crédito Educativo presentarán a la Comunidad Negra los ser-
vicios afines con la carrera según los compromisos que establezcan, al aceptar el beneficiario,
trabajos organizativos, académicos o sociales en periodos vacacionales o al finalizar sus estu-
dios. En cualquier caso, este trabajo será objeto de seguimiento que tiene como base el infor-
me realizado por el beneficiario refrendado por la organización registrada ante la respectiva
Comisión Consultiva Departamental o Regional o el personero municipal donde no exista.
Este trabajo comunitario será reconocido, valorado y avalado por el proceso académico de la
Universidad.
[ 626 ]
to de los procesos electorales, conformada por el alcalde distrital o municipal, según el

caso, o sus delegados, quien la presidirá, el personero municipal, los registradores distri-
tales o el municipal y el comandante de la policía local. El secretario de gobierno o el
secretario de la alcaldía será el secretario de la comisión.
Las comisiones invitarán en forma personal a los voceros de los partidos o mo-
vimientos políticos con personería jurídica y a los candidatos inscritos, así como a los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, para garantizar efectiva-
mente su participación en la comisión donde se puedan plantear y desarrollar alterna-
tivas políticas en materia de coordinación y seguimiento de los procesos electorales. Lo
anterior, sin perjuicio de que las comisiones atiendan las peticiones y consultas que de
acuerdo con la ley se les formulen o que creen subcomisiones en las cuales de manera
permanente asistan los candidatos inscritos o sus delegados, sin distinción alguna.
Las comisiones para la coordinación y seguimiento de los procesos electorales

tendrán las siguientes funciones:
•• Velar por el cumplimiento de las garantías electorales y por los mecanismos de
participación ciudadana vigentes y los que se desarrollen en el país durante la
vigencia de las comisiones.
•• Analizar el proceso electoral y presentar a las distintas autoridades electorales,
administrativas y disciplinarias, las sugerencias que consideren convenientes para
asegurar su normal desarrollo.
•• Atender las peticiones, quejas y consultas que les sean formuladas por los par-
tidos o movimientos políticos con personería jurídica y los candidatos inscritos,
así como los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, relacio-
nadas con sus derechos, deberes y garantías electorales y darles el trámite corres-
pondiente de acuerdo con la ley.
•• Coordinar con el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Esta-
do Civil, el suministro de la información electoral.
•• Darle trámite prioritario a las quejas presentadas por la violación de los derechos
humanos en relación con el proceso electoral y velar por el libre ejercicio de los
derechos políticos.
•• Coordinar las acciones con las comisiones departamentales y distritales o muni-
cipales, con el propósito de agilizar los trámites correspondientes en materia de
seguimiento político y garantías electorales.
•• Velar por la preservación del orden público y las garantías para el desarrollo de las
campañas políticas en sus distintos niveles territoriales.
•• Garantizar el desarrollo del derecho de la oposición a nivel nacional y territorial,
así como la adecuada participación en los medios de comunicación en los térmi-
[ 627 ]
nos que determinan las leyes y los reglamentos que expida el Ministerio de Co-
municaciones, el Consejo Nacional de Televisión y el Consejo Nacional Electoral.
•• Celebrar reuniones periódicas con el Tribunal Nacional de Garantías Electorales,
como con los Tribunales Seccionales y Locales de Garantías y Vigilancia Electoral,
para efectos de coordinación, intercambio de información y unificación de crite-
rios en asuntos de competencia común.
•• Asesorar a los demás órganos del gobierno en la vigilancia de la cabal aplicación
del estatuto de la oposición y demás normas que amparen los derechos de los
partidos y movimientos políticos y de los candidatos inscritos, en coordinación
con las autoridades electorales competentes a nivel nacional, departamental, dis-
trital y municipal.
14. Participación en las juntas de defensa de los terrenos

comunales
Según el Decreto 2663 de 1994, “por el cual se reglamentan los Capítulos X y XIV
de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a los procedimientos de clarificación de la situación
de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de
las tierras del dominio de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y
las tierras de las comunidades negras”, en cada uno de los municipios donde existan
playones y sabanas comunales funcionará una junta de defensa de terrenos comunales,
integrada por el alcalde Municipal, el Personero, un representante del concejo munici-
pal, elegido de su seno y dos representantes de los usuarios, elegidos por ellos mismos
y por mayoría de votos de los que concurran a la reunión que para el efecto convocará
el alcalde municipal y el funcionario que designe el Incora. El período de ejercicio del
representante del concejo municipal y de los dos representantes de los usuarios de los
terrenos comunales será de dos años. Las juntas de defensa de terrenos comunales
serán instaladas por el alcalde del municipio respectivo y por el funcionario que para el
efecto designe el Gerente General del Incora.
Son funciones de la junta de defensa de los terrenos comunales, las siguientes:

•• Vigilar los procedimientos de adjudicación de terrenos baldíos adyacentes a los
terrenos comunales;
•• Velar por que se cumplan las disposiciones sobre terrenos comunales. En desa-
rrollo de esta función deberán adelantar las diligencias preliminares tendientes a
obtener que los usuarios comunales o terceras personas, voluntariamente cesen
la ejecución de hechos o actos perturbatorios que originen el uso o indebida
ocupación de los terrenos comunales o a conciliar los intereses de las personas
[ 628 ]
en conflicto, en los casos en que las controversias surjan como consecuencia del
irregular o arbitrario uso o aprovechamiento de dichos terrenos;
•• Informar al Incora por escrito sobre la ocupación o uso indebido de los playones
y sabanas comunales y respecto de los conflictos que se presenten con motivo de
su uso o explotación comunal.
15. Participar en las comisiones de veeduría de las

curadurías urbanas
De conformidad con el artículo 9° de la Ley 810, el curador urbano es un particu-
lar encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, cons-
trucción o demolición y para el loteo o subdivisión de predios, a petición del interesado
en adelantar proyectos de parcelación, urbanización, edificación, demolición o de loteo
o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del municipio o distrito que la administra-
ción municipal o distrital le haya determinado como de su jurisdicción.
La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para la verifica-
ción del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito
o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción.
El curador urbano o la entidad competente encargada de ejercer la función pública de
verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en
el distrito, municipios o en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Cata-
lina, será la entidad encargada de otorgar las licencias de construcción que afecten los
bienes de uso bajo la jurisdicción de la autoridad marítima nacional, de acuerdo con lo
dispuesto en el plan de ordenamiento territorial y previo el concepto técnico favorable
de la Dirección General Marítima (Dimar) del Ministerio de Defensa Nacional. La licen-
cia de ocupación temporal del espacio público sobre los bienes de uso público bajo ju-
risdicción de la Dimar será otorgada por la autoridad municipal o distrital competente,
así como por la autoridad designada para tal efecto por la Gobernación de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina.
De conformidad con el Decreto 1052 de 1997, el Ministerio de Desarrollo Econó-
mico ejercerá la función de coordinación y seguimiento de las curadurías urbanas en
cada municipio o distrito a través de las comisiones de veeduría, las cuales serán con-
vocadas como mínimo mensualmente o cuando el cincuenta por ciento (50%) de sus
miembros lo considere necesario. El objetivo principal de las comisiones de veeduría es
velar por el buen desempeño de las curadurías urbanas, en los aspectos técnicos, pro-
fesionales y éticos de la función que ejercen y la correcta articulación de las curadurías
con las administraciones municipales y distritales. Las comisiones de veeduría estarán
integradas así:
[ 629 ]
•• El alcalde municipal o distrital quien la presidirá y podrá convocarla en cualquier

tiempo.
•• Un representante de las asociaciones gremiales sin ánimo de lucro o fundaciones
cuyas actividades tengan relación directa con el sector de la construcción o el
desarrollo urbano.
•• El personero municipal, distrital o su delegado.
•• Un representante de la Sociedad Colombiana de Arquitectos.
•• Un representante de la Sociedad Colombiana de Ingenieros.
Son funciones de las comisiones de veeduría:

•• Hacer la coordinación y seguimiento de las curadurías urbanas.
•• Hacer un análisis puntual de las licencias expedidas por los curadores a fin de
verificar el cumplimiento del plan de ordenamiento territorial y de las normas
urbanísticas.
•• Interponer, a través de uno de sus miembros, los recursos y acciones contra las
actuaciones de los curadores que no se ajusten a la normatividad urbanística y si
fuera del caso, formular las correspondientes denuncias.
•• Verificar el cumplimiento de las normas establecidas en los planes de ordena-
miento territorial por parte de los curadores urbanos.
•• Formular a los curadores urbanos sugerencias acerca de la mejor prestación del
servicio en su curaduría.
•• Atender las quejas que formulen los ciudadanos en razón de la expedición de
licencias, poniendo en conocimiento de las autoridades respectivas los hechos
que resulten violatorios de las normas urbanísticas.
•• Proponer ante el Ministerio de Desarrollo Económico la adopción de correctivos
por deficiencias en el servicio u ocurrencia de hechos que atenten contra la ética.
•• Proponer contra los curadores urbanos la apertura de investigaciones por parte
de los consejos profesionales, cuando lo consideren necesario.
•• Dictarse su propio reglamento.
•• Las demás que resulten necesarias para el cumplimiento de su objeto.
16. Hacer parte de los cabildos verdes

El cabildo verde es una asociación de derecho civil, de conformidad con el Código
Civil Colombiano y en los Decretos Ley 829 de 1984 y 1126 de 1985. El alcalde municipal
es el encargado de crearlo y constituirlo. Sus principales funciones son:
•• Levantar un inventario del patrimonio público natural a nivel municipal.
•• Levantar un inventario anual del año ecológico del municipio.
[ 630 ]
•• Vigilar la construcción del vivero municipal.

•• Buscar soluciones a los problemas ambientales con la colaboración de la comu-
nidad.
•• Promover campañas de recuperación y mejoramiento del medio ambiente.
•• Promover el conocimiento del medio ambiente entre las distintas instancias de
la comunidad.
El cabildo verde está conformado de la siguiente manera:

•• El alcalde.
•• El secretario de hacienda municipal.
•• El secretario de planeación y valorización.
•• El personero.
•• El director E.S.E.
•• El director de la “Umata”.
•• El director de núcleo.
•• Dos representantes de las juntas de acción comunal.
•• Cinco ciudadanos comunes del municipio.
17. Promover ante cualquier autoridad o empleado todo

lo que estime conveniente a la mejora y prosperidad del
municipio
Esta amplia atribución le permite al personero sugerir, recomendar y proponer
acciones a cualquier autoridad municipal, departamental o nacional, que considere
pertinentes y útiles para el desarrollo social y humano en el municipio, así como para el
cumplimiento de los fines del Estado social de derecho.
Para los efectos anteriores, el personero debe ser un amplio conocedor de la pro-
blemática social, económica, política y cultural del municipio, tanto en su área urbana
como en las zonas rurales, puede, en asocio con los colegios y universidades, adelantar
estudios e investigaciones que permitan documentar los problemas y las soluciones
que demanda la sociedad y hacerlas llegar a las autoridades pertinentes de cara a movi-
lizar los recursos y los apoyos pertinentes para su solución. En esta tarea es conveniente
que mantenga una permanente comunicación con el alcalde y el conjunto de la admi-
nistración municipal, de cara a no duplicar tareas y esfuerzos y de optimizar el empleo
de los recursos disponibles.
En caso de conseguir recursos estos deben ser ejecutados por la administración,
salvo los relacionados con la defensa, protección y promoción de los derechos huma-
nos y aquellos ligados de manera directa al ámbito de competencia de la Personería.
[ 631 ]
Los recursos así provengan de entidades particulares, de cooperación o sin ánimo de

lucro, deben ingresar al presupuesto de la entidad, salvo que mediante acuerdos inte-
radministrativos se defina que serán ejecutados por la entidad contraparte.
18. Estimular a las autoridades locales a que tomen las

medidas convenientes para impedir la propagación de
las epidemias y, en general, los males que amenacen la
población
Las epidemias que amenacen o afecten a un municipio322, pueden llegar a tener la
característica de desastre. George Bernard Shaw (1856-1950) señalaba que “El estadista
que logre que nuestra sangre sea sana, aboliendo la mala nutrición, la suciedad y la
ignorancia, no necesita preocuparse del miedo al microbio que ha dominado y corrom-
pido a la ciencia higiénica durante un siglo”. Es por ello que la mejor manera de prevenir
la enfermedad es con nutrición, sanidad pública y control mediante vacunas contra las
enfermedades inmunoprevenibles.
Aprovechamos este acápite para tratar de manera somera el tema de la preven-
ción y atención de desastres en el nivel municipal. Debe tener en cuenta el personero
que el Decreto 919 de 1989 estableció que “todas las entidades territoriales tendrán
en cuenta en sus planes de desarrollo, el componente de prevención de desastres y,
especialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de
riesgo y los asentamientos humanos, así como las apropiaciones que sean indispensa-
bles para el efecto en los presupuestos anuales. Cuando sobre estas materias se hayan
previsto normas en los planes de contingencia, de orientación para la atención inme-
diata de emergencias y en los planes preventivos del orden nacional, regional o local, se
entenderá que forman parte de los planes de desarrollo y que modifican o adicionan
su contenido”.
322 El Código Sanitario prevé que la información epidemiológica servirá para actualizar el diag-
nóstico y divulgar el conocimiento de la situación de salud de la comunidad, para promover la
reducción y la prevención del daño en la salud. La información epidemiológica es obligatoria
para todas las personas naturales o jurídicas, residentes o establecidas en el territorio nacional,
dentro de los términos de responsabilidad, clasificación, periodicidad, destino y claridad que
reglamente el Ministerio de Salud. La información epidemiológica es de carácter confidencial
y se deberá utilizar únicamente con fines sanitarios. El secreto profesional no podrá conside-
rarse como impedimento para suministrar dicha información. Para solicitar datos o efectuar
procedimientos relacionados con investigaciones en el campo de la salud, cualquier persona
o institución requiere de autorización previa del Ministerio de Salud o la entidad delegada al
efecto.
[ 632 ]
Se entiende por desastre el daño grave o la alteración grave de las condiciones

normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales
y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera
por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de
carácter humanitario o de servicio social.
Son funciones de las entidades territoriales en relación con la prevención y aten-
ción de desastres:
•• Exigir a las entidades públicas o privadas que realicen obras de gran magnitud en
el territorio de su jurisdicción, estudios previos sobre los posibles efectos de de-
sastre que pueden provocar u ocasionar y la manera de prevenirlos, en los casos
que determine la Oficina Nacional para la Atención de Desastres.
•• Dirigir, coordinar y controlar, por intermedio del jefe de la respectiva administra-
ción, todas las actividades administrativas y operativas indispensables para aten-
der las situaciones de desastre regional o local.
•• Prestar apoyo al Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, a
la Oficina Nacional para la Atención de Desastres y a los comités regionales y lo-
cales, en las labores necesarias para la preparación, elaboración, ejecución, segui-
miento y evaluación del plan nacional para la prevención y atención de desastres.
•• Designar a los funcionarios o dependencias responsables de atender las funcio-
nes relacionadas con el plan nacional para la prevención y atención de desastres,
los planes de contingencia, de atención inmediata de situaciones de desastre, los
planes preventivos y los planes de acción específicos.
•• Colaborar con la actualización y mantenimiento del sistema integrado de informa-
ción, de acuerdo con las directrices trazadas por los comités regionales y locales.
•• Establecer los procedimientos y los equipos para el sistema integrado de infor-
mación de que disponga el gobierno nacional.
•• Cumplir las normas que entren a regir con ocasión de la declaratoria de situacio-
nes de desastre o que deben continuar rigiendo durante las fases de rehabilita-
ción, reconstrucción y desarrollo.
•• Atender las recomendaciones que en materia de prevención, atención y rehabili-
tación les formulen los comités regionales y locales.
•• Dictar normas especiales para facilitar las actividades de reparación y reconstruc-
ción de las edificaciones afectadas por la situación de desastre declarada y para
establecer el control fiscal posterior del gasto destinado a la ejecución de activi-
dades previstas en el plan de acción específico para la atención de una situación
de desastre.
•• Evaluar, por intermedio de las secretarías de salud, los aspectos de salud, la coor-
dinación de las acciones médicas, el transporte de víctimas, la clasificación de
[ 633 ]
heridos, la provisión de suministros médicos, el saneamiento básico, la atención

médica en albergues, la vigilancia nutricional, así como la vigilancia y el control
epidemiológico.
•• Preparar a la comunidad, por intermedio de las secretarías de educación, en la
prevención, atención y recuperación en situaciones de desastre.
•• Desarrollar, por intermedio de las secretarías de obras públicas, actividades rela-
cionadas con los servicios de transporte, las obras de infraestructura, la evalua-
ción de daños y las labores de demolición y limpieza.
•• Preparar y elaborar los planes, por intermedio de las oficinas de planeación, en
armonía con las normas y planes sobre prevención y atención de situaciones de
desastre y coordinar a las instituciones en materias programáticas y presupuesta-
les en lo relativo a desastres.
19. Supervisar los organismos locales destinados a

la programación y ejecución de planes y programas
de vivienda popular, con el fin de asegurar su justa y
adecuada distribución entre las familias de menores
recursos económicos de la localidad
La vivienda como ya lo señalamos anteriormente es un derecho humano esencial
y encarna la sumatoria de una serie de condiciones que generan bienestar y calidad de
vida, por lo cual los personeros deben prestar especial atención a todo lo relacionado
con esta actividad. Señala la ley 388 que el ordenamiento del territorio constituye en su
conjunto una función pública para el cumplimiento de los siguientes fines:
•• Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de trans-
porte y demás espacios públicos y su destinación al uso común y hacer efectivos
los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.
•• Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés
común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la
propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo
sostenible.
•• Propender al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribu-
ción equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preserva-
ción del patrimonio cultural y natural.
•• Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.
En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las

administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la con-
[ 634 ]
certación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la partici-

pación de los pobladores y sus organizaciones. Esta concertación tendrá por objeto
asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones
de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento
del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados anteriormente.
La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición,
la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la in-
tervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en
los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias
urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos.
El personero debe tener en cuenta las siguientes características de la vivienda de
interés social: la vivienda unifamiliar 35 m2, bifamiliar, 70 m2 y multifamiliar 120 m2. El
porcentaje mínimo de las cesiones urbanísticas gratuitas para el desarrollo de progra-
mas VIS tipos 1 y 2 será del 25% del área neta urbanizable, distribuido así: para espacio
público, entre el 15% al 20% del área neta urbanizable, para equipamiento, entre el 5%
al 10% del área neta urbanizable. La densidad habitacional aprovechable será el resul-
tado de aplicar las anteriores normas de lote mínimo y cesiones urbanísticas gratuitas
sobre el predio objeto de desarrollo y, en todo caso, se calculará buscando generar el
máximo número de soluciones posibles en las condiciones de precio de las viviendas de
interés social tipos 1 y 2 que establecen las normas vigentes.
20. Control a establecimientos comerciales

La Ley 232 establece que los servidores públicos que exijan requisitos no previstos
ni autorizados por el legislador para el funcionamiento de establecimientos comercia-
les, incurrirán por ese solo hecho en falta gravísima, sancionable conforme las dispo-
siciones previstas en el Código Disciplinario Único. El personero debe estar presto a la
observancia de dichas disposiciones.
Ninguna autoridad podrá exigir licencia o permiso de funcionamiento para la
apertura de los establecimientos comerciales definidos en el artículo 515 del Código de
Comercio323 o para continuar su actividad si ya la estuvieren ejerciendo, ni exigir el cum-
plimiento de requisito alguno que no esté expresamente ordenado por el legislador. No
323 Se entiende por establecimiento de comercio un conjunto de bienes organizados por el empresario para
realizar los fines de la empresa. Una misma persona podrá tener varios establecimientos de comercio, y, a
su vez, un solo establecimiento de comercio podrá pertenecer a varias personas, y destinarse al desarrollo
de diversas actividades comerciales.
[ 635 ]
obstante es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos
al público reúnan los siguientes requisitos:
•• Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva,
horario, ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del res-
pectivo municipio. Las personas interesadas podrán solicitar la expedición del
concepto de las estas a la entidad de planeación o quien haga sus veces en la
jurisdicción municipal o distrital respectiva.
•• Cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª de 1979 y demás
normas vigentes sobre la materia.
•• Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales
causantes de pago por derechos de autor, se les exigirá los comprobantes de pago
expedidos por la autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto
por la Ley 23 de 1982 y demás normas complementarias.
•• Tener matrícula mercantil vigente de la cámara de comercio de la respectiva ju-
risdicción.
•• Comunicar en las respectivas oficinas de planeación o quien haga sus veces, de la
entidad territorial correspondiente, la apertura del establecimiento.
El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación, siguien-
do el procedimiento señalado en el libro primero del Código Contencioso Administra-
tivo, actuará con quien no cumpla los requisitos previstos, de la siguiente manera:
•• Requerirlo por escrito para que en un término de 30 días calendario cumpla con
los requisitos que hagan falta.
•• Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5 salarios mínimos mensuales
por cada día de incumplimiento y hasta por el término de 30 días calendario.
•• Ordenar la suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en el estable-
cimiento, por un término hasta de 2 meses, para que cumpla con los requisitos
de la ley.
•• Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2
meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin
observar las disposiciones contenidas en la ley o cuando el cumplimiento del
requisito sea posible.
21. Participación en encuentros

La Ley 107 en su artículo 3° dispone que la Defensoría del Pueblo debe realizar
encuentros regionales con los personeros municipales con la finalidad de orientarlos e
instruirlos en el fomento, enseñanza y divulgación de los derechos fundamentales y los
[ 636 ]
valores de la participación ciudadana. Los personeros municipales, a su vez, ejecutarán

en sus respectivos municipios los lineamientos trazados por los encuentros regionales.
Para ello las entidades públicas deberán prestar toda la colaboración que se requiera. Es
importante que los personeros le presten la mayor atención a estas convocatorias y que
participen de manera activa y propositiva, que se preparen con anticipación para que
en estos encuentros les absuelvan las dudas y las inquietudes y para generar alianzas
con los demás personeros y autoridades participantes.
Dentro del informe que presente anualmente al Congreso el ministerio al cual
estén adscritas las entidades descentralizadas, que colaboren en la realización de estos
fines, deberán relacionar los eventos celebrados con su participación. De igual manera
lo harán los personeros en sus informes anuales a los respectivos concejos municipales.
22. Vigilancia y control al expendio de bebidas

embriagantes a menores de edad
La Ley 124 dispuso que el menor que sea hallado consumiendo bebidas embria-
gantes o en estado de beodez, deberá asistir con sus padres o acudientes a un curso
sobre prevención del alcoholismo al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o a
la entidad que haga sus veces. De conformidad con el artículo 4° de la ley citada an-
teriormente, el personero o su delegado debe acompañar al menor y a sus padres o
acudientes cuando sea citado mediante boleta para que dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes, comparezca ante el defensor de familia o quien haga sus veces.
Hay que recordar que el menor infractor de esta ley en ningún caso puede ser deteni-
do y que la persona mayor que facilite las bebidas embriagantes o su adquisición, será
sancionada de conformidad con las normas establecidas para los expendedores en los
Códigos Nacional o Departamental de Policía.
23. Atención de despachos comisorios

El despacho comisorio es un acto administrativo324 mediante el cual una autori-
dad de superior o igual jerarquía encarga el diligenciamiento de determinadas tareas
en unas condiciones de tiempo, modo y lugar a otra autoridad en cuyo marco de fun-
324 El Consejo de Estado, ha sostenido que existen ciertos elementos esenciales en todo acto admi-
nistrativo que predeterminan la validez y la eficacia misma del acto. Esos actos son: La compe-
tencia de la autoridad administrativa, la voluntad en la expedición, el contenido, la motivación,
la finalidad y la forma. C.E., Sentencia de 4 de julio de 1984, reitera el auto de marzo 9 de 1971,
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
[ 637 ]
ciones y competencias se encuentre, así sea de manera genérica, atribuido el cumpli-

miento de tales funciones. Este es un instrumento de la administración de las entidades
del Estado fundamentado en los principios del logro de los fines del estado social de
derecho y la cooperación armónica entre las diversas ramas del poder público.
Mediante esta práctica, al personero se le encargan un sinnúmero de tareas, en
la mayoría de los casos sin suministrarle los medios adecuados para poder cumplirlas.
Es recomendable que las autoridades que mediante despachos comisorios encargan
tareas a los personeros les consulten de manera previa sobre las capacidades y disponi-
bilidades para poder cumplirlas o que dispongan de los medios y recursos para que las
puedan llevar a cabo.
Las diversas instancias superiores de la Procuraduría General de la Nación, la De-
fensoría del Pueblo, los ministerios y algunos departamentos administrativos, superin-
tendencias, agencia presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, las personerías de otros municipios, son
algunas de las entidades que más tareas le remiten al personero municipal.
El personero debe notificarse de dichas tareas, acusar recibo indicando las accio-
nes que emprenderá y una vez cumplido el encargo, responder debidamente. En este
sentido la Corte Constitucional ha señalado que “El incumplimiento del despacho co-
misorio por el funcionario (…), viola flagrantemente el debido proceso administrativo
en tanto derecho fundamental, porque los actos administrativos se encuentran ampa-
rados por una presunción de legalidad, trasladándose de manera ordinaria al particular
la carga de probar lo contrario. Esta presunción tiene una contrapartida y es la de que
los actos que generen situaciones particulares y concretas también son de obligatorio
cumplimiento por parte de la administración, a diferencia de los actos reglamentarios
que ella puede modificar o revocar en cualquier tiempo. Así, los actos administrativos
son ejecutivos una vez queden en firme. La presunción de legalidad y su atributo, su
obligatorio cumplimiento, hace que en este tipo de actos no le sea admisible a la admi-
nistración su incumplimiento, como ocurrió con la interrupción ilegal del acto o de los
actos, por la administración”325.
Es importante señalar que el incumplimiento de los despachos comisorios es
violatorio del Código Disciplinario Único y por ende genera apertura de proceso disci-
plinario.
325 Sentencia T-552 de 1992, Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz.
[ 638 ]
Capítulo XI
El personero de los estudiantes
En todos los establecimientos de educación básica y de educación media y en cada año

lectivo, los estudiantes elegirán a un alumno del último grado que ofrezca el estableci-
miento, para que actúe como personero de los estudiantes y promotor de sus derechos
y deberes326.
El personero de los estudiantes tendrá las siguientes funciones:
•• Promover el cumplimiento de los derechos y deberes de los estudiantes como
miembros de la comunidad educativa, y
•• Presentar ante el rector del establecimiento las solicitudes que considere necesa-
rias para proteger los derechos de los estudiantes y facilitar el cumplimiento de
sus deberes.
Las decisiones respecto a las solicitudes del personero de los estudiantes serán
resueltas en última instancia por el consejo directivo del organismo que haga las veces
de suprema autoridad del establecimiento.
La educación, señala el artículo 92 de la Ley 115, debe favorecer el pleno desarro-
llo de la personalidad del educando, dar acceso a la cultura, al logro del conocimiento
científico y técnico y a la formación de valores éticos, estéticos, morales, ciudadanos
y religiosos, que le faciliten la realización de una actividad útil para el desarrollo so-
cioeconómico del país. Los establecimientos educativos incorporarán en el proyecto
educativo institucional acciones pedagógicas para favorecer el desarrollo equilibrado y
armónico de las habilidades de los educandos, en especial las capacidades para la toma
326 La Corte Constitucional, en la Sentencia C-555 de 1994 señaló que “el legislador ha establecido un requisito
razonable para los cargos representativos de personero estudiantil y miembro del consejo directivo: cursar
el último grado en el establecimiento educativo. La condición impuesta garantiza, por regla general, una
mejor mediatización de los intereses de todos los estudiantes, si se toma en cuenta el mayor número de
experiencias y conocimientos que necesariamente ha acumulado el estudiante que se encuentra en esa
situación y su mayor grado de madurez, todo lo cual seguramente le permite ser más consciente de las
necesidades y anhelos del cuerpo estudiantil. Si bien todo requisito supone un grado de limitación, el
examinado no impide que el universo de los estudiantes participe en la elección como electores y que, en
su momento, toda persona tenga la posibilidad de acceder a dichos cargos representativos cuando llegue
al último grado”.
[ 639 ]
de decisiones, la adquisición de criterios, el trabajo en equipo, la administración eficien-

te del tiempo, la asunción de responsabilidades, la solución de conflictos y problemas y
las habilidades para la comunicación, la negociación y la participación.
El candidato a personero estudiantil debe ser ejemplo de comportamiento para
el resto de estudiantes, no solo siendo educado, cumplido, comprometido y juicioso,
sino que debe servir de referente en el desarrollo de un proceso educativo integral que
tenga sus bases en unos valores sólidos y que se extienda al uso eficiente del tiempo
libre, ya sea en aprendizajes complementarios, en la práctica de un deporte o en el
aprendizaje de un arte, por ejemplo. Un personero estudiantil no solo debe ser buen
estudiante, debe ser también buen hijo, buen hermano, buen vecino, buen compañero
de grupo y ante todo debe ser una gran persona327.
El personero de los estudiantes debe recordar que son fines de la educación que
él debe coadyuvar a que se protejan, se implementen y se mejoren continuamente, los
siguientes:
•• El pleno desarrollo de la personalidad sin más limitaciones que las que le im-
ponen los derechos de los demás y el orden jurídico, dentro de un proceso de
formación integral, física, psíquica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva,
ética, cívica y demás valores humanos.
•• La formación en el respeto a la vida y a los demás derechos humanos, a la paz,
a los principios democráticos, de convivencia, pluralismo, justicia, solidaridad y
equidad, así como en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad.
•• La formación para facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación.
•• La formación en el respeto a la autoridad legítima y a la ley, a la cultura nacional,
a la historia colombiana y a los símbolos patrios.
•• La adquisición y generación de los conocimientos científicos y técnicos más
avanzados, humanísticos, históricos, sociales, geográficos y estéticos, mediante
la apropiación de hábitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber.
•• El estudio y la comprensión crítica de la cultura nacional y de la diversidad étnica
y cultural del país, como fundamento de la unidad nacional y de su identidad.
•• El acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y demás bienes y valores de la
cultura, el fomento de la investigación y el estímulo a la creación artística en sus
diferentes manifestaciones.
327 El Personero estudiantil. Por: Carlos Salamanca Falla.
[ 640 ]
•• La creación y fomento de una conciencia de la soberanía nacional y para la prácti-

ca de la solidaridad y la integración con el mundo, en especial con Latinoamérica
y el Caribe.
•• El desarrollo de la capacidad crítica, reflexiva y analítica que fortalezca el avance
científico y tecnológico nacional, orientado con prioridad al mejoramiento cul-
tural y de la calidad de vida de la población, a la participación en la búsqueda de
alternativas de solución a los problemas y al progreso social y económico del país.
•• La adquisición de una conciencia para la conservación, protección y mejoramien-
to del medio ambiente, de la calidad de vida, del uso racional de los recursos
naturales, de la prevención de desastres, dentro de una cultura ecológica y del
riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la nación.
•• La formación en la práctica del trabajo, mediante los conocimientos técnicos y
habilidades, así como en la valoración del mismo como fundamento del desarro-
llo individual y social.
•• La formación para la promoción y preservación de la salud y la higiene, la preven-
ción integral de problemas socialmente relevantes, la educación física, la recrea-
ción, el deporte y la utilización adecuada del tiempo libre, y
•• La promoción en la persona y en la sociedad de la capacidad para crear, investi-
gar, adoptar la tecnología que se requiere en los procesos de desarrollo del país y
le permita al educando ingresar al sector productivo.
De la misma manera, el personero estudiantil debe recordar que es objetivo pri-

mordial de todos y cada uno de los niveles educativos el desarrollo integral de los edu-
candos mediante acciones estructuradas encaminadas a:
•• Formar la personalidad y la capacidad de asumir con responsabilidad y autono-
mía sus derechos y deberes;
•• Proporcionar una sólida formación ética y moral y fomentar la práctica del res-
peto a los derechos humanos;
•• Fomentar en la institución educativa, prácticas democráticas para el aprendizaje
de los principios y valores de la participación y organización ciudadana y estimu-
lar la autonomía y la responsabilidad;
•• Desarrollar una sana sexualidad que promueva el conocimiento de sí mismo y
la autoestima, la construcción de la identidad sexual dentro del respeto por la
equidad de los sexos, la afectividad, el respeto mutuo y prepararse para una vida
familiar armónica y responsable;
•• Crear y fomentar una conciencia de solidaridad internacional;
•• Desarrollar acciones de orientación escolar, profesional y ocupacional;
[ 641 ]
•• Formar una conciencia educativa para el esfuerzo y el trabajo y

•• Fomentar el interés y el respeto por la identidad cultural de los grupos étnicos.
1. El manual de convivencia
Los establecimientos educativos tendrán un reglamento o manual de conviven-
cia, de conformidad con el artículo 87 de la Ley 115, en el cual se definan los derechos y
obligaciones de los estudiantes. Los padres o tutores y los educandos al firmar la matrí-
cula correspondiente en representación de sus hijos, estarán aceptando el mismo. Ha
dicho la Corte Constitucional que la redacción de los planes de educación institucional
que incluyen los manuales de convivencia, constituye el marco en el que por primera
vez, en realidad, tiene voluntad la comunidad educativa. El desarrollo del gobierno es-
colar conforme los principios democráticos no riñe con la aceptación del reglamento
en el momento de inscribir la matrícula, el compromiso adquirido no significa que la
voluntad queda atada por completo y para siempre, pues puede cambiar conforme
los procedimientos previstos para las reformas, además, los manuales de convivencia
deben tener mecanismos de participación en donde los miembros de la comunidad
puedan expresar las opiniones, las críticas o el disenso ante las normas educativas328.
El personero municipal y el personero Estudiantil deben saber que la Corte Cons-
titucional ha señalado que “La comunidad educativa de cada plantel, compuesta por
los estudiantes, padres y acudientes, docentes y administradores, tiene la potestad de
adoptar el Manual de Convivencia, pero no la libertad de desconocer libertades cons-
titucionalmente consagradas. Al respecto, la Corte Constitucional considera: a) que tal
potestad hace parte del desarrollo normativo del derecho a la participación; b) que el
Manual de Convivencia obliga a todos los miembros de la comunidad educativa; c) que
para cada categoría de sus integrantes se regulan allí funciones, derechos y deberes; d)
que se obligan voluntariamente el alumno, los padres y acudientes, así como el esta-
blecimiento en los términos de ese manual en el acto de la matrícula; e) que ese es un
contrato por adhesión y el juez de tutela puede ordenar que se inaplique y modifique,
328 La democracia como actividad pedagógica debe fomentar los mecanismos de participación
directa en concurrencia con los mecanismos representativos. Cuando se trata de decisiones
relacionadas directamente con el círculo interactivo de los jóvenes, los planteles deben contar
con mecanismos de consulta directa, pero en la medida que las decisiones se vuelven más ge-
néricas y complejas los mecanismos representativos y calificados permiten una definición más
acorde con los propósitos generales de la comunidad estudiantil. Lo decisivo en las instancias
directivas que tienen la responsabilidad de proteger y promover la educación de los jóvenes
es que dispongan de mecanismos, instancias y medios a través de los cuales pueda darse una
significativa y real participación de los alumnos.
[ 642 ]
cuando al cumplir normas contenidas en él se violen los derechos fundamentales de

al menos una persona; y f) que el derecho a la participación, consagrado en la Carta
Política de manera especial para el adolescente, debe ser celosamente aplicado cuando
se trata de crear o modificar el Manual de Convivencia del establecimiento en el que el
joven se educa. La potestad de adoptar y modificar el manual de convivencia tiene lí-
mites normativos y su ejercicio debe someterse al orden constitucional y legal vigentes,
en los que no se otorga a las escuelas y colegios la autonomía de la que el artículo 69
Superior hace titulares a las universidades”329.
En la redacción, evaluación y actualización de los manuales de convivencia, los
personeros estudiantiles deben tener en cuenta algunos pronunciamientos de la Corte
Constitucional como los siguientes:
Los colegios no están obligados a mantener en sus aulas a quienes en forma
constante y reiterada desconocen las directrices disciplinarias. Esta sala es enfática en
señalar que el deber de los estudiantes radica desde el punto de vista disciplinario, en
respetar el reglamento y las buenas costumbres. Destacó a la vez que los estudiantes
tienen la obligación de mantener las normas de presentación en los colegios, así como
los horarios de entrada y salida de clases, descansos, salidas pedagógicas y las diferentes
actividades realizadas en la institución; igualmente, el estudiante deberá conservar el
debido comportamiento y respeto por sus profesores y compañeros. Igualmente se
pronunció frente a los siguientes aspectos:
Evaluación y promoción en la Ley General de Educación (artículo 96)

•• Permite la reprobación de estudiantes, sin restricción; por lo tanto puede darse
en todos los grados.
•• Permite la exclusión de la institución por bajo rendimiento y por mala disciplina
bajo el cumplimiento de dos condiciones: que dicha sanción esté contemplada
en el manual de convivencia y que se lleve el debido proceso.
La promoción y el derecho a la educación:

•• No se vulnera el derecho a la educación por pérdida del año (098-3-III-94).
•• No se vulnera el derecho a la educación por sanciones al mal rendimiento (596-
7-XII-94).
•• No se vulnera el derecho a la educación por normas de rendimiento y disciplina
(316-12-VII-94).
•• No se vulnera el derecho a la educación por la exigencia al buen rendimiento
(439-12-X-94).
329 Sentencia SU-641 de 1998, Magistrado Ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz.
[ 643 ]
•• No se vulnera el derecho a la educación por expulsión debido al mal rendimiento

o faltas de disciplina (439-2-X-94).
•• El derecho a la educación lo viola el estudiante que no estudia porque viola el de-
recho de los demás. No se puede perturbar a la comunidad estudiantil ni dentro
ni fuera de la institución (Ejemplo: cuando un alumno comete un delito).
Doctrina constitucional sobre el derecho a la educación:

•• El derecho a la educación no es absoluto, es derecho-deber (tiene que cumplir
con el manual de convivencia).
•• El derecho-deber exige, en todos, deberes.
•• El derecho-deber exige a los estudiantes un buen rendimiento académico.
•• Todos los estudiantes tienen derecho a la disciplina y al orden.
•• El derecho a los demás limita el derecho propio a la educación y al libre desarrollo
de la personalidad.
•• El derecho a la educación permite sancionar a los estudiantes por bajo rendi-
miento académico, hasta la exclusión.
•• El bajo rendimiento vulnera el derecho a la educación de los estudiantes que
rinden y aprovechan el tiempo.
•• Si los padres escogen para sus hijos la educación privada, quedan obligados al
pago de las pensiones, por lo tanto la Corte no encuentra configurada violación a
los derechos fundamentales la no renovación del contrato de matrícula con base
en el causal de atraso y no pago de pensiones por parte de los padres de familia.
No se pueden imponer patrones estéticos excluyentes
“La Carta Política garantiza a toda persona, dedicada o no profesionalmente a la crea-

ción artística, que esta es libre y, por tanto, la educación estética no especializada que
se imparte en las escuelas y colegios debe estar orientada a ofrecer la mayor variedad de
experiencias didácticas posible, y ciertamente la imagen que cada quien pueda y quiera
mostrar a los demás, no puede ser impuesta a todos por los reglamentos disciplinarios de
instituciones llamadas a apoyar y estimular la búsqueda personal de los ideales estéticos
individuales y colectivos, por la oportunidad formativa que tal empeño ofrece al adoles-
cente para la definición y afirmación de su personalidad. El género al que se pertenece, la
opción sexual de cada quien, el origen nacional, étnico y familiar, así como las característi-
cas físicas de las personas no pueden ser causa de exclusión o sanción en el sistema edu-
cativo colombiano, aunque sí pueden ser factor a tener en cuenta para la especialización
de las instituciones en la educación masculina, femenina o especial, en aquellos lugares
donde la oferta del servicio no se reduzca a la institución que pretenda centrar su presta-
[ 644 ]
ción en solo una parte de la población que la demanda con derecho. Las consideraciones
de salubridad habilitan a los establecimientos educativos para tener en cuenta el aseo,
para inculcar en sus alumnos hábitos higiénicos, para ofrecerles educación sexual, pero
no para imponerles su particular criterio de pulcritud.
(…)
Uso de uniformes
(…) En cuanto hace al vestido, la regla general es la libertad y el respeto por las distintas
culturas, las condiciones climáticas, la capacidad económica y las preferencias individua-
les, a la vez que la excepción se encuentra en el acuerdo de la comunidad educativa para
optar por un uniforme, sea por motivos económicos o vinculados a una especialización
de la oferta educativa. El largo del cabello y la forma del peinado, el maquillaje y el adorno
corporal, así como el uso de accesorios hacen parte del derecho a la propia imagen, en
cuyo ejercicio toda persona está facultada para decidir de manera autónoma cómo desea
presentarse ante los demás, si acepta que su figura sea captada y difundida por los medios
de comunicación cuando no se halla en un lugar público o abierto al público, si usa barba
o bigote, si disimula o resalta determinada característica física, si usa o no las prendas
que están de moda, etc. En estos asuntos no hay diferencia entre la lógica que permite
afirmar la legitimidad de la prohibición del pelo largo, y la que atribuiría igual calidad a
la hipotética obligación de rasurarse las piernas y axilas, o a la proscripción del uso de la
ruana en el colegio. En todos estos ejemplos se viola el derecho consagrado en el artículo
16 Superior, puesto que se llega hasta afectar la permanencia del alumno, a causa de algo
que es tan poco relevante en materia educativa, que no ha impedido al menor actor ob-
tener un buen resultado académico, integrarse de manera fructífera con el grupo de sus
compañeros y mantener una vida social disciplinariamente intachable, así el manual de
su colegio no comparta la comprensión y aceptación que el actor encuentra en su familia
por ser quién y cómo es”330.
330 Ibíd.
[ 645 ]
Capítulo XII
Algunos desafíos de las personerías
Quiero invitar a los personeros y a los lectores de estas páginas, a reflexionar con gran-
deza sobre los desafíos de nuestra institucionalidad, si en verdad queremos abordarlos
para cimentar una paz firme y duradera, y para ello tomo un análisis que hice en otro
libro de mi autoría331. La Constitución de 1991 abunda en instrumentos e instituciones.
Pero, después de 20 años de su remendada vigencia, parece que no logró consenso
para definir el país que queremos. Es obvio que el país que tenemos no es el país que
queremos, y es obvio también que las verdaderas transformaciones del derecho deben
asumir con igual intensidad la realidad y la utopía de una sociedad posible.
Los nostálgicos del 86 tienen razón cuando evocan el rigor, la disciplina romana
y la laboriosa minuciosidad que produjo la Constitución de Núñez y Caro. Duró más
de cien (100) años y como van las cosas, la Constitución del 91 ha dejado de existir en
muchos de sus aspectos centrales. Evoca, por excesiva, la paradoja que Robert Brenner
construyó refiriéndose al derecho francés y a la incapacidad de la sociedad de su tiem-
po para realizarlo: “Mientras más completos eran los derechos de propiedad y libertad
en Francia, mayor pobreza y atraso generaban en la población. Mientras que en Ingla-
terra fue precisamente la ausencia de tales derechos lo que facilitó la puesta en marcha
de un desarrollo económico real”.
La crisis de los órganos de control, es un reflejo de la crisis de los demás; particu-
larmente de la crisis del poder ejecutivo. En el corazón de la ineficiencia del ejercicio del
control, está su pérdida de legitimidad y eso fue precisamente aquello que la Consti-
tución de 1991 no pudo resolver. Desarrolló su legalidad, diversificó sus instrumentos,
pretendió asegurar su autonomía relativa, pero no pudo innovar con la audacia y la
visión de largo plazo que la crisis del país exigía.
Entendida la legitimidad en el sentido de Habermas, puede afirmarse que cuan-
do ella no genera consenso la dominación solo dispone del recurso de la coerción y
consecuentemente, a medida que la crisis económica y la crisis de racionalidad trans-
fieren e intensifican las necesidades de legitimación del Estado, tendrá que recurrir a
331 Fundamentos de la organización y del funcionamiento del Estado Colombiano; Edit. Universidad del Rosa-
rio, DIKE, Bogotá, 2008.
[ 647 ]
mecanismos administrativos formales, que en esencia no son participativos, porque

si lo fueran, aumentarían las contradicciones del subsistema político. “La legitimidad
construida donde es necesaria resulta imposible, y allí donde es posible resulta innece-
saria”. El espíritu que flotaba en el ambiente de los constituyentes de 1991 fue el espíritu
del poder y no el espíritu del derecho. De esa carencia surgen sus contradicciones, sus
limitaciones y sus excesos.
“El constitucionalismo moderno debe responder por la unión entre razón prác-
tica y voluntad soberana, entre derechos humanos y democracia”; solamente a partir
de allí es posible anteponer la voluntad soberana del pueblo a la razón que legitima
la racional. Esa estructura racional es el derecho. Sin embargo, el ejercicio del control,
especialmente en Colombia, está invadido del culto al poder, tanto desde una perspec-
tiva teórica, como desde una perspectiva de la acción. Por eso la función de control se
pierde en sus reverencias al formalismo, a los trámites y procedimientos y navega en
un mar de discrecionalidades que le permiten condenar a los “que toca” y absolver a
“los que toca”, y eso dependerá no de la violación al ordenamiento jurídico del servidor
público o de sus actos corruptos, sino de su cercanía al poder y del cálculo político de
beneficio personal, a quien impone la sanción. El siglo XXI plantea a la ciencia del dere-
cho un gran desafío: desarrollar el derecho al margen del poder.
La dolorosa experiencia del siglo pasado nos dice que la política no ha hecho
feliz al hombre contemporáneo. Nos dice también que substantivamente el poder, en
tanto no representa intereses generales, ha derivado una gran coerción. Lejos están
los sueños del iluminismo y la ilustración, de Rosseau, de Montesquieu, de Kant, de
los incorruptibles y de los maestros. Parodiando a Hegel, “caminamos por las ruinas
de la legitimidad”. Montesquieu avizoró esta crisis en el Espíritu de las leyes. Decía:
“Roma, cuya pasión era mandar; cuya ambición era dominarlo todo, que siempre ha-
bía sido usurpadora y lo era todavía, se hallaba continuamente en difíciles empresas:
o sus enemigos conspiraban contra ella, o ella conspiraba contra sus enemigos”. Las
dos grandes vergüenzas del poder en el siglo XX, el nazismo y el fascismo, tomaron los
ropajes prestados en esa antigua sociedad militarista para sus ceremonias de muerte
y destrucción.
Lo que se sabe ahora es que no fueron ellas un accidente de la historia, un esta-
do de excepción, algo que en la perspectiva de la idea burguesa apareciera como un
imposible en nuestro tiempo. Por el contrario, formaban parte de esas catástrofes del
progreso, ubicadas en el corazón mismo de la modernidad, entre otras, la explotación
destructora y asesina de la naturaleza y el extraordinario desarrollo de las técnicas de la
guerra. Lo decía Benjamín: “El estupor porque las cosas que vivimos sean aún posibles
en el siglo XX, no es nada filosófico. No es el comienzo de ningún conocimiento, salvo
de que la idea de historia de la cual proviene, carece ya de vigencia”.
[ 648 ]
Si esto es así, si la terrible hipótesis sobre el poder fuera su principio de realidad,

como una realidad de dominación que no representa los intereses generales, corres-
pondería a los órganos de control y a la magistratura, como voceros del derecho y no
como apéndices del poder, representar los intereses generales en nombre de la socie-
dad, creando derecho y yendo aún más allá de lo puramente jurídico formal.
La fórmula democrática de la cooperación armónica entre instancias del Estado
debe preguntarse por las condiciones reales que hacen posible esa cooperación. Pre-
cisamente, la Constitución de 1991 no es en esto un ejemplo de coherencia: mientras
que en las regulaciones sociales peca de populista, en las regulaciones económicas es
neoliberal. Ni lo uno ni lo otro resuelven las necesidades del pueblo o facilitan su so-
lución. El neoliberalismo fue visto en su nueva versión como una contrarrevolución
monetarista, cuyo agotamiento fue anunciado por el profesor Harry Jonson en 1975.
Decía: “Personalmente anticipo su extinción gradual por dos razones: la primera y más
importante, porque... La inflación es un problema social menos grave que la desocupa-
ción masiva, etc.”.
Mientras que la labor de la administración sea la desesperada búsqueda de legi-
timidad en lo político, apuntalando un orden económico de élites, para prolongar una
situación social de desigualdades, el ejercicio del control tiene que buscar en el derecho,
en la tradición de justicia y en la recuperación del espíritu primigenio de la democracia,
la nueva fuente de su credibilidad y legitimidad. El ejercicio de la acción de tutela, de las
acciones populares, de las de cumplimiento, etc., abren un escenario que pudiera reme-
diar los lastres del ejercicio del control, caracterizado por su divorcio de la sociedad civil
y su excesiva dependencia de los símbolos del poder.
Las personerías municipales

Pese a la gran importancia de la personería como institución, ya sea como agente
del ministerio público o como organismo de control y vigilancia del gobierno munici-
pal, hoy son muchos los desafíos que tiene.
Al analizar estos desafíos, es necesario tener en cuenta que es deber de todos
los organismos del Estado y de los diversos estamentos de la sociedad, el trabajar por
la superación de las violaciones a los derechos humanos y de la rampante impunidad,
por la erradicación de la agobiante corrupción y del desgreño de los diversos niveles de
la administración pública y por la superación de la pobreza y la vergonzosa inequidad
económica y social que de manera esquemática describimos en el acápite anterior. El
logro de estas metas es el fundamento para una convivencia pacífica y civilizada, para
la seguridad humana y son el desafío de toda la sociedad al comenzar el siglo XXI. No
podemos pensar ingenuamente que es solo tarea de las personerías municipales o que
con el hecho de fortalecerlas, se lograrán los mencionados objetivos.
[ 649 ]
En la búsqueda de la modernización de las personerías, en los últimos años se

han hecho varios esfuerzos desde la perspectiva normativa. El Senador Eduardo José
Arango Piñeres presentó al Congreso el proyecto de Ley número 102 de 2001, “por
medio de la cual se fortalece del Ministerio Público Local”, y el Senador Carlos Ferro
Solanilla presentó el proyecto de Ley número 177 de 2006 “por medio de la cual se
dicta el estatuto de las personerías”. Estos proyectos no alcanzaron a surtir los trámites
reglamentarios para convertirse en leyes. La ley 1551 tampoco se ocupó de los temas
sustantivos en cuanto a la terea que compete a los personeros como órganos munici-
pales de control y vigilancia y sus relaciones con el Ministerio Publico.
A manera de reflexión compartida con los lectores, enumero algunos de los de-
safíos que en nuestro sentir afrontan hoy las personerías municipales, acompañados de
ciertas propuestas para superarlos:
1. Necesidad de dotar a las personerías de mejores

recursos financieros, humanos y organizacionales
Salvo las 37 personerías de los municipios de categorías especial, primera y se-
gunda, las otras 1.065 personerías pasan penurias y afrontan grandes necesidades para
poder cumplir mínimamente con el gran catálogo de tareas que la ley les otorga. Es
necesario reformar la Ley 617 en el sentido de dotar, de conformidad con la categoría
municipal, de una estructura funcional mínima para la personería y de los recursos
necesarios para el cumplimiento de sus tareas, teniendo en cuenta no solo el volu-
men de la población, sino la problemática específica que deben atender (para la cual
podría establecerse un mecanismo de certificación teniendo en cuenta por ejemplo,
la atención a víctimas de la violencia, desplazados, minorías étnicas y raciales, etc.);
que la Procuraduría General de la Nación establezca un fondo para contribuir a finan-
ciar las tareas que encarga a los personeros mediante despachos comisorios; que la
Defensoría del Pueblo y el programa presidencial de Derechos Humanos establezcan
un fondo nacional para financiar iniciativas de los personeros en materia de defensa,
protección y promoción de los derechos humanos, que las políticas públicas nacionales
de cooperación internacional definan como una de sus líneas de solicitud y de convo-
catoria de cooperación multilateral, bilateral, no gubernamental o descentralizada, el
apoyo a personerías municipales de zonas especiales, estímulo por parte del ICFES y
del Ministerio de Educación a las universidades para que brinden soporte técnico a las
personerías mediante pasantías de sus estudiantes, consultorios jurídicos, realización
de monografías e investigaciones académicas sobre los problemas y soluciones de las
comunidades, creación de observatorios sociales y de los derechos humanos, estable-
cimiento en la Escuela Superior de Administración Pública, el Instituto de Estudios del
[ 650 ]
Ministerio Público y Fenalper de un equipo técnico asesor, que de manera permanente

atienda las inquietudes de los personeros, sistematice las buenas prácticas y estimule
sus intercambios.
2. Necesidad de simplificar, sistematizar y ordenar el

complejo ordenamiento jurídico que rige la labor de las
personerías municipales
Hay una gran cantidad de normas vigentes que regulan el funcionamiento de
las personerías, algunas de ellas anacrónicas e ilógicas, otras incoherentes y difíciles de
aplicar y en no pocos casos, contradictorias. En este manual se ha hecho un esfuerzo
para ordenarlas, pero aún quedan algunas sin mencionar.
Es necesario que con el concurso de Fenalper, el Instituto de Estudios del Minis-
terio Público prepare el nuevo “estatuto de las personerías municipales”, que tenga en
cuenta las particularidades de las categorías de municipios y que simplifique, sistema-
tice, ordene y complemente las normas que regulan esta institución. Este “estatuto”
sería presentado ante el Congreso de la República para que sea aprobado como ley de
la república y derogue todas aquellas normas que hoy lo único que hacen es estorbo
y ser fuente de interminables y costosos procesos disciplinarios que desprestigian la
institución.
3. Las calidades y cualidades requeridas para desempeñar

el cargo
Es lógico que el encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes deba ser un abo-
gado, pero esto no basta, máxime si tenemos en cuenta la mediocridad de muchas
escuelas de derecho y la precariedad que en la formación profesional se ofrece en temas
alusivos al las funciones de los personeros y de los municipios. No basta con esgrimir
una cantidad de títulos formales y de “papel”, si en verdad no se conocen las funciones
y competencias, y sobre todo, si quien ocupa el cargo no tiene sensibilidad social y una
historia de vida transparente de servicio a la comunidad sin sesgos ideológicos. Es de
esperar que los procesos de meritocracia en la selección del personero que en el futuro
adelante la Procuraduría General de la Nación tal como lo dispuso la Ley 1551, tenga en
cuenta estos aspectos que mencionamos.
Se requiere que quien desempeñe el cargo tenga ciertas cualidades como332 ca-
pacidad para convivir y enseñar a convivir, para valorar y transmitir directa e indirecta-
332 Memorias de los Encuentros de Personeros Municipales de los años 2001-2002.
[ 651 ]
mente un conjunto de valores relacionados con los derechos humanos y la democracia,

para aumentar las opciones reales del beneficio que el Estado brinda en materia de
derechos humanos, para influir en el cambio social, para aprender a convivir con la
diferencia, para aprender a comunicar, para solucionar los conflictos y convivir en situa-
ciones de conflicto, para construir y mantener el tejido social, para valorar el liderazgo y
para manejar un saber jurídico y social que permita cumplir fielmente con el mandato
de su cargo, de conformidad con nuestro ordenamiento constitucional y legal en un
contexto específico. El nuevo estatuto del personero podría ordenar a los concejos que
valoren y califiquen todos estos aspectos en los candidatos, antes de proceder a su
elección.
4. La modernización tecnológica y de comunicaciones

Es increíble que a estas alturas de progreso del país, muchas personerías no cuen-
ten con un computador, con teléfono móvil, con Internet ni vínculos con medios alter-
nativos de comunicación local, regional y mundial. El Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, organizado mediante Ley 1341, tiene como uno de
sus objetivos el promover el uso y apropiación de las tecnologías de la información y
las comunicaciones entre los ciudadanos, las empresas, el gobierno y demás instancias
nacionales como soporte del desarrollo social, económico y político de la nación. En
este contexto el gobierno nacional, dentro de su estrategia de descentralización de la
política de derechos humanos, debería destinar los recursos para modernizar las perso-
nerías municipales. A esta tarea podría también concurrir la cooperación internacional
y la responsabilidad social de la empresa privada.
[ 652 ]
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e s tat u t o d e l p e r s o n e r o
municipal
El presente documento es la segunda edición de un trabajo realizado por el autor para el
Instituto de Estudios del Ministerio Público en el año 2010, esta vez coeditado con el apoyo
de la Personería de Santiago de Cali y  complementándolo y actualizándolo con
el objeto de ser una guía práctica para la buena gestión de las personerías municipales. En
estos últimos años se han expedido una serie de normas que inciden de manera directa
en las funciones y competencias del Personero municipal, tales como el nuevo estatuto
municipal, la ley de regalías, la ley de justicia y paz, la ley orgánica de ordenamiento
territorial, el nuevo código del proceso, el nuevo estatuto anticorrupción, la ley de
seguridad ciudadana, la ley de defensa del consumidor, entre otras.
Las personerías municipales en Colombia tienen una larga historia que surge enel
mismo momento del descubrimiento por parte de los españoles, se instaura durante la
Conquista y se consolida durante la época de la Colonia y en la República. Son más de
500 años de historia de esta institución que ha estado siempre orientada, de acuerdo a las
características de cada época, a asegurar el respeto de las reglas de juego de la democracia,
la vigencia del respeto de la dignidad humana y la lucha contra la corrupción.
Paradójicamente a pesar de su importancia misional y de su presencia en la historia
institucional del país, la personería municipal es hoy una institución sin el reconocimiento
social y político necesario para una entidad que es pieza maestra de la democracia por las
tareas que debe cumplir en materia de defensa, protección y promoción de los derechos
humanos, y como garante de la moralidad pública, no solo en el actuar de los servidores
públicos sino de todos los ciudadanos y de sus organizaciones.
Como podrá leerse en este libro, la personería cumple un sinnúmero de funciones
y atribuciones que el legislador le ha encargado, relacionadas con la guarda y protección de
los intereses más elevados de la sociedad y del bien común, con la lucha contra la corrupción
administrativa y los abusos de poder de las autoridades, ya sean cometidos por acción o
por omisión, con la construcción de confianza social entre la comunidad y sus autoridades
locales y viceversa y con el cumplimiento que el Estado social de derecho le ha encargado
a los municipios como célula del ordenamiento político institucional colombiano. El lector
encontrará en este libro el régimen de calidades, elección, inhabilidades, incompatibilidades
y prohibiciones del personero y los aspectos más relevantes del funcionamiento interno
de las personerías municipales, así como las importantes tareas que le competen como
agente del ministerio público, en particular en lo relacionado con la función disciplinaria
y la facultad de interponer acciones y recursos judiciales para salvaguardar los derechos y
los intereses de la sociedad.
Carrera 5 No. 15-80 piso 16

Bogotá, D.C., Colombia
PBX: (1) 587 8750 Ext: 11621, 11672
www.procuraduria.gov.co/iemp

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alfr ed o m anr i q u e r eye s

segunda edición corregida, ampliada y actualizada

segunda edición corregida, ampliada y actualizada

Alfredo Manrique Reyes

Bogotá, noviembre de 2012

© Instituto de Estudios del Ministerio Público -IEMP, 2012

Segunda edicion corregida, ampliada y actualizada

Todos los derechos reservados. Se prohibe la reproducción

Carlos Humberto García Orrego

Luis Alberto Ujueta Cárdenas

Diseño gráfico y coordinación editorial:

Esta publicación fue editada y financiada por

Martha Isabel Castañeda Curvelo

Christian José Mora Padilla

Andrés Santamaría Garrido

presentación procuraduría general de la nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

capítulo I | reglamento del Personero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

capítulo II | naturaleza de la personería . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

capítulo III | marco general de las funciones

capítulo IV | la gestión interna de la personería . . . . . . . . . . . . . . . 121

capítulo V | funciones como agente del ministerio público . . . . 151

1.6. Promoción de la participación comunitaria en el control y vigilancia

3.3. Funciones generales de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

7.2. Velar por el debido proceso en las inspecciones de policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

13.3. Modelo de acción popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

capítulo VI | el municipio y los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . 329

capítulo VII | ell personero como defensor

3.6. El libre desarrollo de la personalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456

6.2. Aplicación del mecanismo de búsqueda urgente en caso

capítulo VIII | el personero y el derecho

2. principios del derecho internacional humanitario . . . . . . . . . . . . . . . 574

capítulo IX | el personero como veedor del tesoro . . . . . . . . . . . . . 585

capítulo X | otras funciones del personero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611

20. control a establecimientos comerciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635

capítulo XI | el personero de los estudiantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 639

capítulo XII | algunos desafíos de las personerías . . . . . . . . . . . . . . 647

danas, vigilar el adecuado cumplimiento de estas responsabilidades y la transparente

El fortalecimiento de las Personerías en la nueva legislación municipal.

título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar

Las Personerías y el gobierno abierto a la ciudadanía.

El Personero y la moralidad administrativa

El Personero y los derechos humanos

Sentido de esta publicación.

que moderniza el ámbito de funciones y competencias de la entidad y las que reforman

Alejandro Ordóñez Maldonado

Christian José Mora Padilla

Es nuestra responsabilidad de asegurarnos que las víctimas sean atendidas, ase-

Andres Santamaría Garrido

locales y en particular de los ciudadanos más vulnerables y desposeídos o golpeados

la cooperación de todos los estamentos de la sociedad, y que serán el sustento de una

Alfredo Manrique Reyes

Reglamento del Personero

1. Calidades para ejercer el cargo

en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado. Si en un munici-

1.1. De la categoría de colombiano por nacimiento

2 Sentencia T-509 de 1993. Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa.

dad. Los nacionales por adopción no estarán obligados a renunciar a su nacionalidad

1.2. De la categoría de ciudadano en ejercicio

1.3. Los requisitos para ser personero según la categoría del

…Por último, es natural que el desempeño como personero en un municipio de

de municipios pertenecientes a distintas categorías. La norma acusada será entonces

1.4. Categoría de abogado titulado