PROCESSO COLETIVO – LFG 2014

1. EVOLUÇÃO HISTÓRICO-METODOLÓGICA DO DIREITO TRANSINDIVIDUAL.

1.1. FASES METODOLÓGICAS À LUZ DAS FASES METODOLÓGICAS DO DIREITO PROCESSUAL CIVIL

❶ Fase sincretista ou privatista: vai do Direito Romano até meados de 1868. Acreditava-se que o
processo civil e o direito material eram a mesma coisa. Havia uma confusão metodológica entre ambos. O direito
material era o importante, sendo que o direito processual era o “direito material armado para a guerra”. A origem
do Direito Processual está exatamente nessa fase sincretista. Não se consegue distinguir no mesmo fenômeno o
processo civil e o direito material.

❷ Fase autonomista ou conceitual: essa fase começou em 1868, através da obra de um processualista
chamado Bullow, perdurando até aproximadamente 1950. Nessa fase autonomista, perceberam que além da
relação de direito material existia uma relação paralela que não dependia da primeira, que é a relação jurídica
processual. Conseguiram visualizar que eu, cidadão, tenho direito de acessar o Estado e pleitear a tutela
jurisdicional independentemente de estar ou não com a razão.

O direito de reclamar proteção jurídica ao Estado é um direito; saber se eu tenho ou não razão é outro
direito. Há duas relações jurídicas: uma de direito material e outra de direito processual. Uma independe da
outra. Essa é a grande descoberta da fase autonomista. Hoje parece óbvio, mas na época foi a descoberta da
roda. Aqui nasce o Direito Processual propriamente dito.

❸ Fase instrumentalista do processo: vai de 1950 (fruto da obra de Mauro Cappelletti e de Bryant Garth)
até os dias atuais. Essa fase também é conhecida como a fase crítica do Direito Processual Civil. Os autores
pregam que o processo – embora autônomo ao direito material (e portanto conserva o autonomismo) – é
instrumento de consecução dele. Eles veem o processo como um meio de acesso à Justiça.

O que eles sustentam é basicamente que o processo não pode ser analisado sem que se analise, também,
o direito material. Não se nega a autonomia, mas se presta como um instrumento para a concretização do direito
material.

Cappelletti e Garth identificaram três ondas renovatórias, que tornariam os processos civis mundiais mais
verdadeiros instrumentos de acesso à Justiça. Se você quer que o processo seja um instrumento de acesso à
justiça, você precisa adotar as seguintes medidas:

a) Tutela do hipossuficiente: (tutela dos pobres). É necessário criar normas que permitam o acesso do
pobre à Justiça, através de leis, defensoria pública, juizados especiais, etc.

b) Tutela dos direitos transindividuais: aqui nasce o processo coletivo. O Mauro Cappelletti e o Bryant
Garth percebem nitidamente que existem certos direitos que não conseguem ser tutelados senão sob o ponto de
vista de toda a coletividade. Estabelecem uma absoluta ineficiência do processo civil clássico (individual) para a
tutela de três situações:

① Tutela dos bens e direitos de titularidade indeterminada (ex.: meio ambiente).

 ② Tutela de bens e direitos de que, do ponto de vista econômico, são desinteressantes para a tutela
individual. Gera uma litigiosidade contida e uma verdadeira revolta social caso não seja tutelada. (Ex.: pequenos
danos, como a companhia telefônica que acresce ilicitamente R$ 1,00 na fatura telefônica de todos os usuários;
ninguém vai entrar na justiça por um real, mas alguém tem que defender a situação, antes que todo mundo
pense que é normal “passar a perna”).

③ Tutela de bens e direito que, apesar de tuteláveis individualmente, seja conveniente a tutela coletiva
(litígios repetitivos, recomendável economicamente).

c) Tutela efetiva e eficiente: é a fase que nós vivemos até hoje. É necessário que os processos civis parem
de ficam pensando em grandes monumentos intelectuais e passem efetivamente a se preocupar com o
desenvolvimento de um processo de resultados. A legislação processual é modificada constantemente para fazer
com que o processo civil ganhe em rendimento, em efetividade.

Nós estamos nessa terceira fase do acesso à justiça.

1.2. ANÁLISE CONSTITUCIONAL SOBRE O TEMA

Vamos fazer uma análise à luz das dimensões dos direitos fundamentais.

Os processualistas observam o nascimento das seguintes gerações:

❶ Direitos Civis e Políticos: tem nascimento no século XVII, com a Revolução Francesa. São reconhecidas
liberdades negativas do indivíduo. O Estado não pode se meter em assuntos que não são da sua alçada. Dessa
geração de direitos fundamentais que nascem os direitos à propriedade, direitos políticos, à liberdade, etc. É
daqui que surgiram os primeiros direitos. Essa é a geração em que os indivíduos clamam por liberdade, que foi o
primeiro lema da revolução francesa (liberdade, igualdade e fraternidade). As pessoas começaram a passar muita
necessidade, pois a riqueza era extrema e a pobreza era extrema também.

❷ Direitos econômicos e sociais: esses direitos foram erigidos do século XVIII para o XIX/XX, e tudo
aconteceu no pós Revolução Industrial (em virtude da qual houve um verdadeiro caos social). Apregoa-se a
existência de liberdade positivas do indivíduo. É o Estado de bem estar social. Surgem direitos como os
trabalhistas, os previdenciários, a proteção à saúde, etc. Aqui nós temos o Estado agindo. Os sindicatos surgem
aqui. Nós chamamos de nascimento dos corpos intermediários, pois eles estão entre o Estado e o indivíduo. Aqui
se deu o surgimento dos direitos da coletividade, embora, ainda, de grupos determinados (direitos coletivos
strictu sensu).

Para quem estuda direito coletivo esse momento é extremamente importante, pois com o surgimento
dos corpos intermediários, que buscavam proteção perante o Estado para um grupo de indivíduos, é que eu
tenho um primeiro embrião de um processo que não é exclusivamente individual, de direito que não é
exclusivamente individual. Isso era uma novidade. O nascimento do direito coletivo na visão constitucional surgiu
nessa segunda geração, mas a sua consolidação como um direito de real proteção de todos se deu na próxima
geração.

O que se busca nesse segundo momento é o segundo lema da Revolução Francesa (igualdade). Vamos
garantir o mínimo, que cada um tenha ao menos um pouquinho.
 ❸ Direitos da coletividade: estão entre os séculos XX e XXI. Esses direitos, na verdade, apregoam que o
Estado deve garantir proteção a bens e direitos que não podem ser considerados individualmente, mas apenas do
ponto de vista coletivo (Ex.: meio ambiente, patrimônio público, moralidade administrativa). Nós temos que ter
em mente é que o indivíduo tem um conjunto de direitos que é só dele, mas existem certos direitos que eu não
tenho, senão analisando todo o meio em que vivo.

Se no item anterior surgiram os direitos da coletividade, aqui eles se consolidaram, inclusive para grupos
indeterminados.

A terceira geração é exatamente o último item do lema da Revolução Francesa (fraternidade).

❹ Direitos da globalização: é uma dimensão em construção, não está consolidada ainda. Surgiram a
partir do século XX e XXI, e seriam direitos relacionados ao desenvolvimento sustentável, ao meio ambiente
internacional, ao patrimônio genético, etc. Os estudiosos não conseguem, ainda, definir com clareza essa
dimensão.

1.3. COMO NASCEU A TUTELA DO DIREITO COLETIVO NO BRASIL

O processo coletivo nasceu, no Brasil, através da Ação Popular, que vem desde o Direito luso Brasileiro –
da época das Ordenações. Mas esse nascimento, através da Ação Popular, era absolutamente limitado.

Nós podemos dizer que, verdadeiramente, apenas com a Lei 6.938/81 que se criou, no Brasil, a Ação Civil
Pública. Essa lei trata das normas gerais de meio ambiente; é a lei nacional do meio ambiente. Ninguém sabia, em
81, como era a ACP.

O processo coletivo, no Brasil, não surgiu em 1981, sendo que a sua potencialização se deu com a lei
7.347/85, que regulamentou a ACP, bem como com a CF e com o Código de Defesa do Consumidor, que é de
1990.

Após, vieram outras leis de vocação coletiva, como é o caso da lei 8.429/82, o ECA, o Estatuto do Idoso,
etc.

2. NATUREZA DOS DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS:

O processo coletivo (ou os direitos transindividuais) superou a grande divisão entre o direito público e o
privado. Se a divisão entre direito público e privado já estava sendo superada com o passar dos anos, com o
nascimento dos direitos transindividuais e do processo coletivo essa summa divisio se perdeu por completo.

Atualmente, encontramos – de um lado – os direitos metaindividuais (que não podem ser classificados
entre direito público e privado).

De outro lado, encontramos os direitos individuais, hipótese em que, caso se deseje, é possível a
classificação entre Direito Público (Estado x Estado ou Estado x Indivíduo) e Direito Privado (Particular x
Particular).

3. CLASSIFICAÇÃO DO PROCESSO COLETIVO:

 3.1. QUANTO AO SUJEITO:

❶ Ação coletiva ativa: a coletividade é autora. É muito simples de ser compreendida, motivo pelo qual
não falaremos mais nada sobre ela. É a grande maioria das ações coletivas. O art. 5º da Lei de ACP aponta quem
são os legitimados para propor as ações em nome da coletividade (representantes adequados da coletividade).

❷ Ação coletiva passiva: a coletividade é ré. Nós nos inspiramos no direito norte-americano (defendant
class action – é a coletividade tendo que se defender). Essa ações, afinal, existem no Direito brasileiro? Há duas
posições na doutrina e na jurisprudência.

a) Nega a existência: é a posição do Pedro Dinamarco e tem um argumento muito importante que nós
não podemos desprezar: não há previsão legal de um porta-voz adequado da coletividade demandada. Eu não
posso ter ação coletiva passiva, pois eu não tenho, na lei, quem fale em nome da coletividade ré. Essa é a posição
minoritária.

b) Aceita a existência: é a posição majoritária, defendida pelo professor Fernando Gajardoni, por Ada
Pelegrini Grinover, Hermes Jr., etc. O fundamento dessa corrente é no sentido de que – apesar de não haver
previsão legal dos porta-vozes da coletividade demandada – a doutrina pode construir uma teoria a respeito,
especialmente se considerar-se que a realidade já mostra a necessidade da ação coletiva passiva. Ex.: hoje é
absolutamente comum você ver ACP para impedir greve no serviço público.

A academia vai dizer, então: quem será o porta-voz da coletividade demandada? Aqui nós teremos que
fazer outro divisor:

① Se for ação coletiva passiva derivada (ação que deriva de outra ação coletiva, ativa, como a ação
rescisória de sentença na ACP), o réu será o autor da coletiva ativa. Ex.: Defensoria Pública entra com ACP para
que o Estado forneça absorvente para as presas. Essa é uma ação coletiva ativa. O Estado é condenado e não se
conforma, motivo pelo qual ingressa com ação rescisória contra a coletividade (grupo de presidiárias), sendo que
esta é uma ação coletiva passiva. O Estado irá demandar contra aquele que foi o representante do aludido grupo
na ação coletiva passiva, no caso, a Defensoria Pública.

② Se for ação coletiva passiva originária (não deriva de outra ação coletiva): é uma ação nova, sem
antecedente. Ex.: ACP para impedir ou limitar greve no serviço público – quem será o representante adequado? A
Academia constrói a seguinte teoria: o réu será aquele que à luz das particularidades do caso, represente
adequadamente a coletividade demandada (geralmente sindicatos e associações de classe).

Mesmo que a pessoa não seja sindicalizada (não for membro da coletividade que representa o grupo),
mesmo assim ela será atingida pela divisão, pois esse tipo de ação não é divisível. Ou todos param a greve, ou
ninguém para, estando sindicalizado ou não. Vai ser eleito um melhor representante da coletividade conforme o
caso concreto, e esse porta-voz pode ser um sindicato, sendo que a decisão vai atingir as pessoas que estejam na
mesma situação (por exemplo, metroviários me greve), ainda que não estejam todas sindicalizadas.

Atenção: se no caso concreto não for possível estabelecer ou identificar um representante adequado da
coletividade demandada, não caberá ação coletiva passiva, devendo, nesse caso, haver demandas
individualizadas.

Na medida em que se admita a ação coletiva passiva, deve-se reconhecer a existência de direitos
transindividuais e, ao mesmo tempo, de deveres coletivos, transindividuais. Você tem dever de não jogar lixo na
rua, de não deixar criadouro do mosquito da dengue, etc. É um novo campo que se abre para o estudo do
processos coletivo: o campo dos deveres coletivos. Naturalmente deve nascer um instrumento processual para
impor o cumprimento dos deveres coletivos, que é exatamente a ação coletiva passiva.

3.2. QUANTO AO OBJETO

❶ Processo coletivo especial: é o processo coletivo especial não é estudado nessa disciplina; quem os
estuda é o Direito Constitucional, pois é relacionado ao controle abstrato da constitucionalidade dos atos
normativos em geral. É o processo coletivo que trata da ADC, da ADI e da ADPF. Note que a decisão proferida
nesses processos possui eficácia erga omnes; por este motivo não se pode negar que as ações de controle
abstrato da constitucionalidade nada mais são do que processos coletivos. Quer processo mais coletivo do que
aqueles em que são proferidas decisões que atingem o país inteiro?

Daí porque alguns autores estabelecem, de modo muito correto, que essas ações tem por objetivo, por
escopo, o controle do direito coletivo objetivo abstrato. Faz-se um controle do direito como um todo, de forma
abstrata.

❷ Processo coletivo comum: são todas as ações vocacionadas à tutela dos direitos difusos, coletivos e
individuais homogêneos, que não se relacionem ao controle abstrato dos atos normativos em geral. Alguns
autores dizem que através do processo coletivo comum haverá o controle do direito coletivo subjetivo/concreto.

O que não for controle abstrato é comum, de modo que ele é aferido por exclusão.

Agora vamos trabalhar as principais representantes (rol exemplificativo) das ações em que se verifica o
processo coletivo comum:

a) Ação Civil Pública: tem previsão, principalmente, na Lei 7.347/85, e tem previsão, também, no art. 129
da CF. Essa ação é a maior representante do processo coletivo brasileiro.

b) Ação coletiva: tem previsão no Código de Defesa do Consumidor. Atenção: para alguns autores (entre
eles Fernando Gajardoni), essa categoria não tem autonomia classificatória, já que a ACP tutela tanto direitos
difusos e coletivos quanto individuais homogêneos. Para outros (Mazzili), ação coletiva é aquela vocacionada
apenas à tutela dos direitos individuais homogêneos. A posição do Mazzili goza de muito mais prestigio.

c) Ação civil de improbidade administrativa: tem previsão na Lei 8.429/92. Aqui também temos que ter
atenção: para alguns autores (dentre eles, novamente, o Fernando Gajardoni), a ação civil de improbidade
administrativa não é uma ação civil pública, já que a legitimidade, o objeto, o procedimento, etc., são diferentes.

Você não pode dar o mesmo nome para coisas tão diferentes: quem pode propor a ACP é um monte de
gente, enquanto que a ação de improbidade só quem pode propor é a pessoa jurídica lesada e o MP. O objeto de
ambas é diferente: a ACP tutela todos os metaindividuais, enquanto que a ação de improbidade administrativa
tutela apenas a probidade administrativa. Enfim, é muito diferente.

Agora, existem outros autores, bem como o STJ, que entendem que a ação civil de improbidade
administrativa é uma ação civil pública (ação civil pública de improbidade administrativa). Dessa forma, o STJ
acaba tratando a ação civil por improbidade administrativa como uma espécie de ação civil pública.
 Em prova de teste você adota o posicionamento do examinador, e em prova dissertativa você coloca as
duas posições, podendo inclusive criticar a posição do STJ.

d) Ação Popular: tem previsão na Lei 4.717/65. Ela é a mais antiga das ações coletivas. Porém, como o seu
objeto é bastante limitado (só direitos difusos e apenas alguns deles), ela acaba não sendo a mais importante,
que sem dúvida é a ACP.

e) Mandado de Segurança coletivo: tem previsão na Lei 12.016/09, bem como no art. 5º, LXXI, da CF.
Também entra no rol das ações coletivas comuns. É um instrumento posto à disposição de sindicatos, partidos
políticos e associações de classe a fim de que eles possam tutelar o direito dos indivíduos a eles pertencentes.

f) Ação de impugnação de mandato eletivo: tem previsão no Código Eleitoral e na Lei 9.504/97. Através
dessa ação nós podemos fazer com que aquele cidadão que foi eleito com abuso do poder econômico, com
violação das regras da eleição, possa perder o mandato que lhe foi conferido pela própria população. Não se pode
negar que se trata de ação coletiva, pois tutela a probidade e a legalidade das eleições. Uma vez proferida a
sentença, você acaba tendo a perda do mandato do indivíduo, o que afeta o grupo de eleitores daquele sujeito.

g) Mandado de injunção coletivo: a CF fala de mandado de injunção, sendo que a doutrina acabou
interpretando que ele pode ser utilizado tanto no aspecto individual como no coletivo.

h) Etc.: qualquer ação pode ser coletivizada para tutela dos direitos transindividuais, e isso tem previsão
expressa no art. 83 do CDC.

4. PRINCÍPIOS DO PROCESSO COLETIVO (COMUM) além dos princípios constitucionais do processo.

Princípio é mais do que uma norma-regra: é norma estruturante e se presta como vetor interpretativo,
como vetor legislativo. Graças à existência de princípios próprios de regência do processo coletivo, alguns autores
renomados (dentre os quais Ada Pelegrini Grinover) defendem que o processo coletivo é um novo ramo do
direito processual civil.

4.1. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE MITIGADA DA AÇÃO COLETIVA:

Esse princípio tem previsão no art. 5º, §3º, da Lei 7.347/85. O objeto do processo coletivo não pertence
ao autor da ação coletiva. O bem que está sendo objeto da pretensão coletiva é indisponível na medida em que
ele não pertence ao autor da ação coletiva. Por este motivo o autor da ação coletiva não pode dispor desse
direito.

Por este motivo, o art. 5º, §3º da Lei da ACP determina que se houver abandono ou desistência infundada
da ação civil pública, o juiz – ao invés de extinguir o processo sem resolução do mérito, ele irá determinar que
outro legitimado (ou o MP) assuma a titularidade ativa da ACP.

Portanto, o abandono ou a desistência infundada da ação coletiva não gera a extinção do processo, mas
sim a sucessão processual.

Diz-se que a indisponibilidade é mitigada tendo em vista que não pode haver abandono ou desistência
infundada; se o motivo do pedido de extinção tiver fundamento, um justo motivo, poderá haver a
disponibilidade.
 Atenção: discute-se academicamente o que ocorre se o MP desistir infundadamente da ação coletiva e
nenhum co-legitimado assumir sua titularidade: você vai encontrar posições tanto apontando que o juiz deverá
encaminhar os autos ao Procurador Geral de Justiça ou da República (analogia ao art. 28 do CPP), como
apontando que o juiz deverá encaminhar os autos ao Conselho Superior do MP (responsável pelo arquivamento
do Inquérito Civil).

4.2. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DA EXECUÇÃO COLETIVA

Esse princípio tem previsão no art. 15 da Lei 7.347/85. Consiste na afirmação de que uma vez transitada
em julgado a sentença coletiva, saindo vencedora a coletividade – diferentemente da ação individual – não há
opção da coletividade entre executar e não executar.

No processo coletivo, transitando em julgado a sentença, se no prazo de 60 dias o autor do processo

coletivo não tomar alguma providência, qualquer legitimado poderá executar, e se nenhum legitimado executar
incumbirá ao MP fazê-lo.

A lógica é evitar a corrupção.

Atenção: diferentemente do princípio anterior, aqui a indisponibilidade não é mitigada.

4.3. PRINCÍPIO DO INTERESSE JURISDICIONAL NO CONHECIMENTO DO MÉRITO

Decorre da interpretação do art. 5º, §3º, da Lei da ACP, embora não haja previsão expressa no sistema.

Esse princípio estabelece que, como o processo coletivo possui interesse social (pois atende uma série de
sujeitos – que podem ser determinados ou indeterminados), a consequência prática dessa afirmação é de que o
juiz deve fazer de tudo para julgar o processo coletivo pelo mérito.

Esse princípio defende uma maior flexibilidade na análise dos requisitos de admissibilidade da ação
coletiva.

4.4. PRINCÍPIO DA PRIORIDADE NA TRAMITAÇÃO.

Esse princípio não possui previsão legal expressa (é um princípio interpretativo).

Ressalvadas as preferências previstas em lei (HC, MS, HD), entre um processo individual e um processo
coletivo, prefere-se julgar primeiro o processo coletivo. Esse é um princípio decorrente do acesso à justiça ou da
economia processual.

4.5. PRINCÍPIO DO MÁXIMO BENEFÍCIO DA TUTELA JURISDICIONAL COLETIVA

Esse princípio tem previsão no art. 103, §§ 3º e 4º do CDC1. Esse princípio é, ao mesmo tempo, o paraíso,
o mérito do processo coletivo brasileiro, e a perdição.

1
“Art. 103. Nas ações coletivas de eu trata este Código, a sentença fará coisa julgada:
§3º Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, não prejudicarão as
ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista neste Código, mas, se procedente o
pedido, beneficiarão as vítimas e seus sucessores, que poderão proceder à liquidação e à execução, nos termos dos arts. 96 a 99.
 A coisa julgada coletiva só pode beneficiar o indivíduo (é o que se chama “transporte in utilibus da coisa
julgada coletiva), nunca prejudicá-lo. Se o MP entra com uma ação, por exemplo, pra impedir o reajuste ilegal dos
planos de saúde, se ele ganhar, isso beneficiará todos os indivíduos; mas se ele perder, ainda se poderá ajuizar
ação individual.

Se for improcedente a ação coletiva, nada impede o ajuizamento de ação individual. Razão: não haverá
coisa julgada prejudicial ao indivíduo, pois não foi ele que confiou ao representante adequado (MP, defensoria,
etc.) o ajuizamento da ação coletiva, mas sim a lei.

Atenção: essa regra de que a coisa julgada só beneficia, nunca prejudica, possui uma exceção: se o
indivíduo participar em litisconsórcio com o autor coletivo, a coisa julgada coletiva beneficia e prejudica (art. 94
do CDC2). Em determinados tipos de ação coletiva (tutela de direitos individuais homogêneos) a lei permite que o
indivíduo possa participar junto com o autor coletivo da ação coletiva. Nesse caso, o indivíduo passa a ser parte, e
se virou parte a coisa julgada coletiva pode te beneficiar ou prejudicar. Com todo respeito ao art. 94 do CDC, a
coisa mais boba que a pessoa pode fazer é querer entrar como litisconsorte. Não existe vantagem.

4.6. PRINCÍPIO DA MÁXIMA AMPLITUDE OU DA ATIPICIDADE OU NÃO TAXATIVIDADE DO PROCESSO

COLETIVO

Esse princípio tem previsão expressa no art. 83 do CDC3.

Todas as ações podem ser coletivizadas. Nós podemos ter ação monitória coletiva, reintegração de posse
coletiva, etc. O que importa é que o objeto da ação seja coletivo. Ex.: o MP firma um TAC e a outra parte assina,
mas o MP não, porque o promotor deixou no gabinete para assinar no outro dia, pois ele está cansado. Aí o
promotor morre sem assinar o TAC. Se ele não assinou, essa TAC não virou título executivo extrajudicial, que seria
executado caso a parte contrária não cumprisse. A parte contrária pensa: o promotor morreu sem assinar, não
vou cumprir nunca esse TAC, pois não virou título executivo e ele não pode me executar. Enganado! Assumiu um
novo promotor na promotoria (que não pode assinar o TAC porque está no nome do promotor falecido), mas ele
tem uma saída: esse documento é uma prova escrita sem força executiva, mas o promotor pode ingressar com
uma ação monitória com esse documento; é uma monitória transformada em ação coletiva.

4.7. PRINCÍPIO DA AMPLA DIVULGAÇÃO DA DEMANDA

Tem previsão expressa no art. 94 do CDC. Esse artigo estabelece que quando uma ação for ajuizada para
tutela dos direitos individuais homogêneos (só dos individuais homogêneos), o juiz deverá determinar a
publicação na imprensa escrita de editais informando da existência da ação coletiva.

A finalidade é a de convidar os interessados para ingressar na ação como litisconsortes (o que não é uma
escolha inteligente).

§4º Aplica-se o disposto no parágrafo anterior à sentença penal condenatória”.

2
Art. 94. “Proposta a ação, será publicado edital no órgão oficial, a fim de que os interessados possam intervir no processo como
litisconsortes, sem prejuízo de ampla divulgação pelos meios de comunicação social por parte dos órgãos de defesa do consumidor”.

3
“Art. 83. “Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este Código são admissíveis todas as espécies de ações capazes de
propiciar sua adequada e efetiva tutela”.
 A crítica é no sentido de que, na verdade, esse princípio deveria ser da ampla divulgação deveria ser do
resultado, da sentença do processo coletivo, e não do seu ajuizamento.

4.8. PRINCÍPIO DA MÁXIMA EFETIVIDADE DO PROCESSO COLETIVO OU DO ATIVISMO JUDICIAL

Esse princípio é bastante interessante. O processo coletivo é de manifesto interesse social, pois
independentemente do que está sendo discutido, essa discussão pode beneficiar ou prejudicar uma grande gama
de indivíduos. A decisão proferida por atingir centenas de milhares de pessoas, o que o torna mais importante do
que o processo individual.

Por isso, tem-se apontado de modo correto, coerente, que no âmbito do processo coletivo o juiz tem
mais deveres/poderes do que no processo individual. Isso não é uma coisa exclusivamente brasileira. Nos E.U.A
(de onde nós copiamos isso, onde se denomina defining function) há exatamente essa previsão.

Não é estranho, na doutrina, você ouvir que se tem um lugar em que é possível o ativismo judicial, esse
lugar é o processo coletivo. O lugar adequado para que se exercite o ativismo judicial é o âmbito do processo
coletivo.

❶ Decorrências práticas:

a) O juiz possui poderes instrutórios mais acentuados: o art. 130 do CPC4 estabelece que o juiz pode, no
processo individual, determinar a produção de provas de ofício, mas no âmbito do processo coletivo isso é
potencializado. O juiz pode, através de princípios inquisitivos, determinar a produção de provas.

b) Possibilidade de flexibilização procedimental: como a ampliação de prazos processuais, ou a alteração

de ritos, etc. Como o objeto é de interesse social, o juiz pode ter maiores poderes de condução, inclusive
flexibilizando o rito procedimental para tutelar de forma mais adequada o direito material em debate. Ex.: a
inicial de uma ACP ajuizada pelo MP teve 17 volumes. O juiz ampliou o prazo para contestação para 90 dias, pois
15 dias não seriam suficientes nem para ler o processo todo. O juiz fez isso à mingua de previsão legal, mas a
doutrina admite que no âmbito do processo coletivo o juiz faça isso.

c) o juiz está desvinculado ao pedido e à causa de pedir: podendo, desde que assegurado o contraditório,
autorizar a mudança desses elementos da ação, inclusive após o saneamento do processo. Isso é bem
controvertido.

Ex.: é ajuizada ação que tem como causa de pedir o superfaturamento das constas de uma prefeitura em
2004. No curso do processo, após a realização de perícia, constata-se que não houve superfaturamento em 2004,
mas sim em 2005. Se fosse um processo individual, o juiz teria que julgar o pedido improcedente, e se o autor
quisesse deveria entrar com outra ação. Mas, no processo coletivo, há autores que defendem a possibilidade de o
autor emendar a inicial, oportunizando novo prazo para defesa pelo réu.

Isso é controvertido, pois viola expressamente o art. 264 do CPC5, que não permite a alteração da causa
de pedir ou do pedido após o saneamento do processo. Tome cuidado com isso, se cair em uma prova teste, tem
grande possibilidade de anulação da questão.

4
“Art. 130. Caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias à instrução do processo, indeferindo as
diligências inúteis ou meramente protelatórias”.

5
“Art. 264. Feita a citação, é defeso ao autor modificar o pedido ou a causa de pedir, sem o consentimento do réu, mantendo-se as mesmas
partes, salvo as substituições permitidas por lei.
 d) Possibilidade de comunicação aos representantes adequados (art. 5º da Lei 7.347/85) de fatos que
autorizem a propositura da ação coletiva: isso é uma norma expressa contida no art. 7º da 7.347/85).

O art. 7º da lei de APC fala expressamente que se o juiz, no exercício de suas atividades, perceber a
ocorrência de fatos que justifiquem a atuação coletiva, ele deverá encaminhar cópias aos representantes
adequados (a lei fala só MP, mas são todos os legitimados) para as providências cabíveis.

O representante não é obrigado a ingressar com a ação coletiva, mas o juiz deve avisar. Isso é ativismo
judicial.

e) Possibilidade de controle de políticas públicas através de ações coletivas: esse é um tema da moda (STJ,
Resp. 577.836-SC – Min., Luiz Fux - vale a muito a pena ler esse julgado, pois ele trata de tudo que vamos falar
aqui).

① O que é política pública? É toda promessa constitucional relativa à direitos fundamentais. Todos os
órgãos do Estado devem atuar em favor da política pública. A promessa é da CF, e não do executivo, do legislativo
ou do judiciário.

② Onde estão previstas? Só podem estar previstas na CF (e não dá para negar que as constituições
estaduais possuem certa autonomia e poderiam fazer essas promessas constitucionais). Exemplo: art. 226 da CF
(creche para crianças de 0 a 6 anos). Quem promete não é o prefeito, é a CF.

③ A atuação judicial não viola a tripartição dos poderes? Não, por uma razão óbvia: quem fez a escolha
da política pública não foi o juiz, mas sim a CF. O juiz não está fazendo nada mais do que mandar cumprir o que o
legislador constitucional determinou. O juiz não está administrando.

④ A atuação judicial não viola a discricionariedade administrativa? Essa é fácil! Se você estuda direitos
fundamentais, você deve saber que eles são vinculantes e não discricionários. Não há conveniência ou
oportunidade em relação a direitos fundamentais. O administrador não tem escolha, ele tem que cumprir o que
está na CF; ele não pode dizer que prefere construir estrada do que creche. A CF não deu essa opção; ela não
mandou ter estrada e, sim, creche.

⑤ Como fica a questão nas “escolhas trágicas”? essa expressão é do Min, Celso de Melo. Escolhas
trágicas são hipóteses em que os recursos não são suficientes para atender a todas as políticas públicas (teoria da
reserva do possível). Essa é uma questão absolutamente interessante: eu, administrador, tenho dinheiro para
construir posto de saúde, mas não tenho dinheiro para também construir a creche. O STF, no ponto, aduz que –
diante dessa situação – o administrador não poderá deixar de tutelar/cumprir, ao menos, o núcleo mínimo
existencial da política pública (promessa constitucional).

Ex.: o administrador fala que não tem dinheiro para construir creche. O juiz fala que se o administrador
não tem dinheiro para construir creche, OK, mas o administrador vai ter que dar um jeito de colocar todas as
crianças nas creches que já existem na cidade, ou fazer convênio com as prefeituras de cidades próximas para
receber as crianças, ou contratar escola particular da cidade para receber as crianças, etc. Dá um jeito de cumprir
o núcleo mínimo existencial da garantia.

É importante destacar que o magistrado pode determinar que se cumpra a promessa constitucional, a
política pública, mas o modo como o administrador vai fazer isso é da atribuição dele.

Parágrafo único. A alteração do pedido ou da causa de pedir em nenhuma hipótese será permitida após o saneamento do processo”.
 4.9. PRINCÍPIO DA INTEGRATIVIDADE DO MICROSSISTEMA PROCESSUAL COLETIVO

Esse princípio não tem previsão expressa, mas advém da interpretação que se faz dos artigos 90 do CDC6
e 21 da Lei 7.347/857.

Diferentemente dos outros países, no Brasil não existe um código de Processo Coletivo. Houve várias
tentativas de se implementar uma codificação, mas todas restaram frustradas. Não há uma legislação unificada.

A ideia desse princípio é a de pegar as diversas leis que tratam do processo coletivo e unificar essas leis
num conjunto que tenha mínima coerência lógica.

Existe um dispositivo da Lei da ACP, que é o art. 21, dispondo que o que consta no Título III do CDC aplica-
se na LACP. Já o art. 90 do CDC estabelece que tudo o que existe na lei de ACP aplica-se no CDC. Isso nos permite
dizer que esses dispositivos são o que a doutrina costuma chamar de normas de envio (ou de reenvio) – ou seja,
uma norma manda aplica a outra e reciprocamente.

Com o passar do tempo, o legislador percebeu que além dessas normas centrais, todas as normas com
vocação coletiva acabam sendo úteis para poder moldar o sistema coletivo. O legislador passou, portanto, a dizer
que integra esse sistema a Lei de Ação Popular, a Lei de Improbidade Administrativa, o ECA, o Estatuto do Idoso, o
Estatuto da Cidade, a Lei do Mandado de Segurança (que tem a parte do MS coletivo), dentre outras.

Toda a vez que não se encontrava norma no núcleo, o aplicador deveria ir às demais leis com vocação
coletiva, formando uma via de mão dupla: o ECA procurava norma no núcleo, e o núcleo também procurava
normas no ECA, e assim sucessivamente em relação à todas as leis com vocação coletiva.

Com o passar do tempo isso melhorou, de modo que todas as leis passaram a buscar normas não apenas
no núcleo, mas sim umas nas outras. Todas as normas se integram e formam um conjunto harmônico, integrativo,
um sistema jurídico, um microssistema (composto de uma série de leis que se comunicam com o núcleo e se
comunicam entre si).

Na teoria geral do Direito isso tem um nome: Teoria do Diálogo das Fontes Normativas. Que raio de
teoria é essa? É a teoria que preconiza que vários diplomas legais se comunicam de modo integrado, para que se
extraia de todas essas regras a vontade do sistema.

E onde o CPC fica dentro desse contexto? Se mesmo depois de tudo isso (de buscar normas no núcleo e
nas demais leis de vocação coletiva) você ainda não encontrar o regramento de que precisa, você poderá usar o
CPC. Mas veja que o CPC não integra esse microssistema: ele é utilizado de forma subsidiária. Ex.: nenhuma
norma de vocação coletiva ensina a contar prazo; nesse caso, o CPC é utilizado. De outro lado, há regra específica
sobre o reexame necessário, de modo que, no ponto, não se aplica o CPC.

❶ Aplicações práticas desse princípio:

a) Na jurisprudência do STJ: Resp 805.277-RS. O STJ reconheceu a existência desse microssistema.

b) Na ausência de regra de reexame necessário na ACP, aplica-se a regra do art. 19 da Lei 4.717/65 (Lei de
Ação Popular (Resp. 1.108.542-SP): quando o juiz dá uma sentença em processo coletivo, não importa se é
procedente ou improcedente, o mais desavisado vai procurar regra sobre exame necessário no art. 475 do CPC.

6
“Art. 90. Aplicam-se às ações previstas neste Título as normas do Código de Processo Civil e da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive
no que respeita ao inquérito civil, naquilo que não contrariar as suas disposições”.

7
“Art. 21. Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da Lei
que institui o Código de Defesa do Consumidor”.
Só que isso é errado, porque primeiro é preciso procurar regra dentro do núcleo de microssistema do processo
coletivo (Lei da ACP e CDC). Nesses dois diplomas não há previsão sobre o reexame necessário. Mas antes de
irmos procurar no CPC norma atinente à matéria, nós temos que observar se há previsão sobre o reexame
necessário em outros diplomas que possuem vocação coletiva, como é o caso do ECA, do Estatuto do Idoso, na Lei
de Ação Popular, etc.

A regra sobre o reexame necessário vai ser encontrada na Lei de Ação Popular (art. 198), que pertence ao
microssistema do processo coletivo. Ali o reexame necessário é invertido, porque ele é em favor da coletividade e
não a favor da Fazenda Pública. Segundo o CPC, quando a Fazenda Pública perde, o processo sobre para o
Tribunal, sendo que o reexame necessário se configura como uma condição de eficácia da sentença.

Já na Lei de Ação Popular (que se aplica na ACP), se a coletividade perder (o autor coletivo) haverá
reexame necessário.

c) Possibilidade de inversão do ônus da prova nas ações civis públicas e populares, de qualquer tema, à luz
da regra do art. 6º, VIII, do CDC9: (STJ, Resp. 972.902-RS e 883.656-RS). Na ACP não há regra de inversão do ônus
da prova, assim como não há na Lei de Ação Popular. O que se pode fazer sobre isso? É possível pegar a regra que
está no CDC (no núcleo), aplicando-se a inversão do ônus da prova nas hipóteses ali previstas.

d) Legitimidade de todos os que estão no rol do art. 5º da LACP para ações do ECA, em que pese a omissão
do art. 210 do ECA (que só prevê a legitimidade do MP e das associações). Apesar dessa omissão, você sai do ECA
e vai para o núcleo, sendo óbvio que é possível o ingresso da ação pelos demais legitimados contidos na LACP.

e) Aplicação do prazo prescricional de 05 anos da Lei de Ação Popular (Lei 4.717/65) para a ACP ou a ação
coletiva do CDC – para aqueles que admitem essa categoria: (STJ, Resp. 1.070.896-SC, Rel. Min. Luis Felipe
Salomão e Resp. 406.545-SP, Rel. Min. Luiz Fux). Tema controvertido.

Não existe regra de prescrição na LACP. Como não existe regra, você precisa encontrar alguém prazo de
prescrição. Muitas pessoas sustentaram que a regra a ser aplicada deveria ser aquela geral, prevista no CC, de 10
anos. O problema é que o CC é um diploma do Direito privado, individual, e não do Direito coletivo. Nós
precisamos buscar uma regra no microssistema de vocação coletiva. Aí nós encontramos o art. 21 da Ação
Popular10.

Dessa forma, o STJ passou a considerar que o prazo prescricional da Ação Civil Pública é de 05 anos.
Passado o prazo prescricional, deixa de caber a ACP, embora ainda seja possível, com base na prescrição da
pretensão individual, o ajuizamento de ação individual.

Atenção: prevalece o entendimento, no STJ, de que ações para reparação do patrimônio público e meio
ambiente são imprescritíveis.

8
“Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo
efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente, caberá apelação, com efeito suspensivo”.

9
“Art. 6º São direitos básicos do consumidor:
(...)
VIII – a facilitação da defesa de seus direitos. Inclusive com a inversão do ônus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do
juiz, for verossímil a alegação ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinárias de experiência”.

10
“Art. 21. A ação prevista nesta Lei prescreve em 5 (cinco) anos”.
 4.10. PRINCÍPIO DA ADEQUADA REPRESENTAÇÃO PRESUMIDA OU DO CONTROLE JUDICIAL DA
LEGITIMIDADE COLETIVA.

Apenas os legitimados do art. 5º da ACP tem legitimidade para ingressar com ação coletiva.

Diferentemente dos E.U.A (sistema das class actions for damages), em que qualquer pessoa pode ajuizar
ação coletiva, cabendo ao juiz controlar – conforme critérios legais – a adequada representação, no Brasil, apenas
os legitimados do art. 5º da LACP podem propor ações coletivas.

A discussão no Brasil, contudo, é a seguinte: além do controle legislativo prévio na definição dos
representantes adequados (legitimados ativos) (controle ope legis) haveria, também, controle judicial dessa
representação adequada, como ocorre nos E.U.A (controle ope judicis)?

Nós temos duas posições para responder essa questão:

❶ Nelson Nery Jr: salvo no caso das associações, em que o própria lei prevê o controle judicial pela
pertinência temática e constituição ânua, não há – para os demais legitimados (MP, DP, e Adm. Direta e Indireta)
– controle judicial, de modo que é o autor coletivo que deve decidir se o objeto da ação coletiva está entre as
suas finalidades institucionais. Essa posição é ótima para quem vai prestar concurso do MP, mas não é a posição
dominante no Brasil.

❷ Posição da Professora Ada Grinover (entre outros): além do controle legislativo prévio (ope legis),
também é possível ao juiz – no caso concreto – afastar a presunção legal de representação adequada do autor
coletivo (controle ope judicis). Qual critério será adotado para esse controle (nos E.U.A há uma série de critérios:
o advogado tem que ser especialista na área, tem que ter dinheiro, histórico na defesa da coletividade, etc.)?

O critério é a finalidade institucional do autor da ação coletiva. O juiz vai dizer se aquele autor representa
ou não adequadamente aquela coletividade autora. O MP, por exemplo, segundo o art. 127 da CF, se presta para
a defesa de quatro coisas (defender a ordem jurídica, defender o regime democrático, defender os interesses
sociais e defender os interesses individuais indisponíveis).

Exemplo: Súmula 470 do STJ11 é um exemplo de que a segunda posição goza de mais prestígio.

Se você prestar concurso para o MP, adote a primeira corrente. Nos demais concursos adote a segunda.

Última observação sobre esse princípio: Na dúvida sobre haver ou não a representação adequada,
admite-se.

5. OBJETO DO PROCESSO COLETIVO:

Os objetos do processo coletivo são:

Direitos e interesses12 Naturalmente coletivos: o que os caracteriza é a indivisibilidade do objeto, o que

trans, meta ou supra significa dizer que quando o interesse for naturalmente coletivo, ou todo mundo ganha
individuais13: ou todo mundo perde. Divide-se em:

11
“Súmula 470 STJ: O Ministério Público não tem legitimidade para pleitear, em ação civil pública, a indenização decorrente do DPVAT em
benefício do segurado”.

12
Interesse, na teoria geral do Direito, é uma pretensão, independentemente de ela estar amparada pelo ordenamento jurídico. Já o
direito é o contrário, ele é uma pretensão amparada pela ordem jurídica. Enquanto o interesse não está amparado pelo norma, ele é um
interesse qualquer, como o de namorar uma menina. A partir do momento em que o interesse passa a ter respaldo jurídico, ele passa a ser
 ❶ Difusos: são aqueles direitos que podem ser analisados/identificados a partir de
quatro características (além da indivisibilidade, que é um pressuposto):

a) os titulares dos direitos são indeterminados e indetermináveis: não dá para saber

agora, e não vou conseguir saber no futuro quem são os titulares desse direito. É a
característica mais importante. Se você verifica que os titulares são indeterminados e
indetermináveis, você já caminhou 90%.

b) São unidos por circunstâncias de fato extremamente mutáveis: não há uma relação
jurídica entre eles. O que os prendem é um fato, como, por exemplo, morar na mesma
cidade, beber a mesma água, Etc.

c) Há entre eles uma alta conflituosidade interna: os próprios sujeitos dos difusos, muitas
vezes não entram em acordo sobre o que eles querem.

d) São direitos ou interesses bastante abstratos: exemplo: proteção ao meio ambiente ou

a tutela do patrimônio público, ou a proteção contra a propaganda enganosa.

❷ Coletivos stricto sensu: também possuem 04 caraterísticas:

a) os titulares dos direitos são indeterminados, porém, determináveis por grupo: eu não
consigo identificar quem são os titulares, mas posso dizer se é metalúrgico, advogado,
titular de plano de saúde, aluno da escola X, etc. Nos direitos difusos eu não consigo
verificar sequer a categoria.

b) São unidos entre si por circunstâncias jurídicas: há uma relação jurídica base entre os
sujeitos titulares ou com a parte adversa. Talvez aqui seja o traço mais distintivo entre os
direitos coletivos e os difusos.

c) Baixa conflituosidade interna: geralmente os interesses são comuns. Eles não brigam
entre si, pois estão na mesma categoria.

d) Menos abstração dos direitos/interesses: são direitos bem mais palpáveis, como os
relativos à categorias profissionais, diferente do que ocorre com a moralidade, meio
ambiente, etc.

Exemplos: Súmula 643 do STF, que fala do aumento de mensalidade escolar; OAB para
evitar que a Defensoria Pública pague honorários do convênio sem descontar imposto;
sindicato demandando pela entrega de EPI à categoria.

Acidentalmente coletivos: se caracterizam pela divisibilidade do objeto. Aqui é

plenamente possível que alguns indivíduos ganhem e outros percam. São os direitos
individuais homogêneos, que na verdade são direitos individuais, mas tem tantas
pessoas possuem esse direito que o sistema, por uma questão de política, deixou que

um direito. O processo coletivo, conforme se verifica no art. 81 do CDC, se presta para defender direitos e interesses. Essa distinção,
portanto, é irrelevante para o processo coletivo, pois o CDC permite a tutela de ambos.

13Transindividuais x Supraindividuais x Metaindividuais: prevalece o entendimento de que são expressões sinônimas, embora a mais usada
seja a expressão Metaindividuais. Todas significam direitos que extravasam a individualidade e só podem ser concebidos, de modo lógico ou
convencional, em sua expressão coletiva.
 esse direito fosse tutelado coletivamente. A permissão da tutela desses
interesses/direitos através das ações coletivas é pura opção de política legislativa,
motivado por: 1) economia processual; 2) redução de custos; 3) ampliação do acesso à
Justiça (causas de menor valor); 4) evitar decisões contraditórias (evitar a loteria
judicial); 5) molecularização dos conflitos (Kazuo Watanabe).

Tem um Ministro do Supremo que tem uma obra especial sobre processo coletivo, que é
o Teori Albino. Ele faz uma diferenciação interessante entre a tutela de direitos coletivos
(difusos e coletivos) x tutela coletiva de direitos (individuais homogêneos).

Os direitos individuais homogêneos possuem as seguintes características:

a) Os sujeitos são indeterminados, mas são determináveis individualmente no momento

da liquidação/execução da sentença coletiva;

b) A pretensão dos sujeitos/titulares deriva de uma origem comum (evento comum)

c) Existência de uma tese jurídica comum/geral

d) Natureza individual da pretensão, embora a tutela seja coletiva.

Exemplos: ACP para indenizar as vítimas do Microvlar (anticoncepcional que teve um de

seus lotes feitos de farinha); ACP para cobrar os expurgos inflacionários dos planos
Collor, Verão, Bresser, etc; ACP para obrigar montadora a trocar o lote de determinado
veículo (recall).

5.1 ÚLTIMAS NOTAS SOBRE O OBJETO DO PROCESSO COLETIVO:

❶ Na prática, o mesmo fato pode dar ensejo à tutela dos difusos, coletivos, e individuais homogêneos,
de modo que essas categorias não são estanques (ex.: propaganda enganosa – para retirar do ar, é difuso; para
indenizar as vitimas que compraram o produto é individual homogêneo).

❷ Alguns autores não aceitam considerar os direitos/interesses individuais homogêneos como

metaindividuais, pois eles são individuais. Em uma ótica processualista, você deve considerar o direito individual
homogêneo como metaindividual, pois o processo coletivo se presta à tutela de direitos difusos, coletivos, e
individuais homogêneos.

Por outro lado, em uma visão sob a ótica do direito material, verifica-se que esses autores estão corretos
em não considerar os direitos individuais homogêneos como metaindividuais, pois eles não transcendem os
interesses particulares.

6. COISA JULGADA COLETIVA

No processo individual, o processo foi feito para valer somente entre as partes. Já no processo coletivo, o
processo foi feito para valer além das partes. A coisa julgada no processo particular, portanto, não é a mesma que
no processo coletivo.
 A primeira observação que precisamos fazer é que o regime que doravante será estudado não se aplica
ao Mandado de Segurança Coletivo, tampouco à Ação Civil de Improbidade Administrativa, que possuem
regimes diversos.

No tocante aos limites objetivos da coisa julgada (o que é abrangido pela coisa julgada) não há diferença
entre ações individuais e ações coletivas (art. 468 do CPC14). O que é pego pela coisa julgada é aquilo que consta
do dispositivo, e não o que consta na fundamentação.

A grande mudança está nos limites subjetivos da coisa julgada (quem é abrangido pela coisa julgada). No
processo individual, o regramento da coisa julgada é aquilo que está explicitado no art. 463 do CPC15 (a coisa
julgada, no processo individual, é pro et contra (tem coisa julgada sendo procedente ou improcedente a
demanda) e é inter partes. A decisão não atinge terceiros.

No processo coletivo, o regramento é dado nos artigos 10316 e 10417 do CDC c.c art. 16 da Lei 7.347/85 e
art. 18 da Lei 4.717/65.

A coisa julgada no processo coletivo é secundum eventum litis, ou seja, a existência de coisa julgada
depende da decisão tomada e do tipo de direito metaindividual objeto da ação (se é difuso, coletivo, ou individual
homogêneo), bem como se o pedido foi procedente ou improcedente. A coisa julgada no processo coletivo é erga
omnes (para todos) e ultra partes (para além das partes).

6.1 ROTEIRO GRÁFICO DO MODELO DOS LIMITES SUBJETIVOS DA COISA JULGADA COLETIVA

INDIVIDUAIS
Arts. 103 e 104 do CDC DIFUSOS COLETIVOS
HOMOGÊNEOS

Coisa julgada erga omnes Coisa julgada ultra partes Coisa julgada erga omnes
PROCEDÊNCIA
(impede o ajuizamento de (vale para a categoria, (impede o ajuizamento de

14
“Art. 468. A sentença, que julgar total ou parcialmente a lide, tem força de lei nos limites da lide e das questões decididas”.

15
“Art. 463. Publicada a sentença, o juiz só poderá alterá-la:
I – para lhe corrigir, de ofício ou a requerimento da parte, inexatidões materiais, ou lhe retificar erros de cálculo;
II – por meio de embargos de declaração”.

16
“Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este Código, a sentença fará coisa julgada:
I – erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá
intentar outra ação, com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81;
II – ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso
anterior, quando se tratar da hipótese prevista no inciso II do parágrafo único do art. 81;
III – erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese do inciso III do
parágrafo único do art. 81.
§1º Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II não prejudicarão os interesses e direitos individuais dos integrantes da
coletividade, do grupo, categoria ou classe.
§2º Na hipótese prevista no inciso III, em caso de improcedência do pedido, os interessados que não tiverem intervindo no processo como
litisconsortes poderão propor ação de indenização a título individual.
§3º Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, não prejudicarão as
ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista neste Código, mas, se procedente o
pedido, beneficiarão as vítimas e seus sucessores, que poderão proceder à liquidação e à execução, nos termos dos arts. 96 a 99.
§4º Aplica-se o disposto no parágrafo anterior à sentença penal condenatória”.

17
“Art. 104. As ações coletivas previstas nos incisos I e II do parágrafo único do art. 81, não induzem litispendência para as ações
individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo anteriores não beneficiarão
os autores das ações individuais, se não for requerida a sua suspensão no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência nos autos do
ajuizamento da ação coletiva”.
 outra coletiva). ainda que não filiado ao outra coletiva).
autor da ação) – impede
outra coletiva.

Coisa julgada erga omnes Coisa julgada ultra partes Há coisa julgada (impede
IMPROCEDÊNCIA POR (impede o ajuizamento de – impede outra coletiva. outra coletiva). Alerta: não
PRETENSÃO outra coletiva). prejudica as pretensões
INFUNDADA individuais, salvo o art. 94
do CDC.

Não há coisa julgada. Não há coisa julgada. Há coisa julgada (impede

outra coletiva). Alerta: não
IMPROCEDÊNCIA POR
prejudica as pretensões
FALTA DE PROVAS
individuais, salvo o art. 94
do CDC.

6.2 OBSERVAÇÕES SOBRE O ESQUEMA:

❶ Critica à expressão erga omnes: utilizada no art. 103 do CDC, que significa “para todos”. Ora, a
sentença coletiva nunca interessa para todos, mas interessa, sim, para os interessados. A doutrina indica que a
melhor expressão para todos os metaindividuais (difusos, coletivos, e IH) é ultra partes (para além das partes –
para os interessados).

Agora, se a prova for uma prova teste, você usa as expressões mencionadas no nosso esquema (difusos –
erga omnes; coletivos – ultra partes; IH – erga omnes).

❷ Transporte in utilibus da coisa julgada coletiva: tem previsão no art. 103, §§, do CDC. Aqui, nós vamos
relembrar o princípio do máximo benefício da tutela jurisdicional coletiva. A coisa julgada coletiva, seja nos
difusos, coletivos ou IH, só beneficia o indivíduo, de modo que se a coletiva foi improcedente, nada impede que o
indivíduo ajuíze ação individual.

A exceção consta do art. 94 do CDC, que é exclusiva dos direitos IH. Aqui prejudica!

❸ Litispendência entre ação coletiva e individual de objeto correspondente: a explicação pra isso está
prevista no art. 104 do CDC. Não há litispendência, até porque o pedido (genérico) e as partes (art. 5º da LACP)
são diferentes da ação individual.

Porém, para que o autor da ação individual correspondente e concomitante se beneficie da sentença
coletiva (transporte in utilibus), a lei exige que a ação individual seja suspensa até o trânsito em julgado da
coletiva.

Aqui, nós vamos fazer uma distinção:

a) Suspensão voluntária: art. 104 do CDC. O próprio autor da individual requer a suspensão. Se ele pede
para parar o ação individual, ele deve pedir:

① No prazo de 30 dias da comunicação nos autos da individual (pelo réu) da existência da coletiva;
 ② O autor não será prejudicado – e poderá se beneficiar da coletiva ainda que não suspensa a individual
- caso o réu não informe a existência da coletiva.

③ O prazo de suspensão da individual é indeterminado (até o trânsito em julgado da ação coletiva).

b) Suspensão judicial: STJ, Resp. 1.110.549-RS, Rel. Min, Sidnei Beneti, j. 28.10.2009. É lícito ao Poder
Judiciário, conforme interpretação do art. 543-C do CPC (causas repetitivas), suspender, à revelia do autor, a ação
individual até o julgamento da macrolide (ação coletiva). É uma forma de obrigar a parar a ação individual.

❹ Consequências para as individuais de objeto correspondente em caso de julgamento da coletiva.

a) Não houve suspensão (voluntária ou judicial): não há nenhuma consequência, pois diante da não
suspensão, a decisão coletiva não afetará o indivíduo, que – por oportuno – não se beneficiará da procedência da
coletiva caso a individual tenha sido improcedente.

b) Se houve suspensão (voluntária ou judicial):

① Se a coletiva foi improcedente (o autor coletivo perdeu), a ação individual de objeto correspondente
retoma o seu curso para ser julgada.

② Se a coletiva foi procedente, não faz mais sentido manter a ação individual em fase de conhecimento,
pois o individuo já possui um título executivo (que é a ação coletiva). Por este motivo, a ação individual será
convertida em liquidação/execução de sentença (por conta do transporte in utilibus da coisa julgada coletiva).

❺ Se a ação individual de objeto correspondente foi julgada improcedente antes do ajuizamento da

coletiva que foi julgada procedente, o individuo poderá se beneficiar dela?

Há duas posições:

a) Ada Grinover e Gajardoni: o indivíduo não pode se beneficiar da coletiva posterior, tendo em vista que
a coisa julgada individual sempre prefere à coletiva. Não é possível que se flexibilize a coisa julgada individual para
beneficiar o sujeito.

b) Hugo Nigro Mazzilli: defende que o indivíduo pode se beneficiar da coletiva posterior, pelos seguintes
motivos: ① Ele não teve oportunidade de suspender a sua individual; ② Igualdade (art. 5º, caput, CF).

Se você adotar a posição do Hugo, você estará diante de uma hipótese de relativização (afastamento) da
coisa julgada individual.

❻ Coisa julgada secundum eventum probationis: é a coisa julgada que depende da existência de prova
para ocorrer. A ideia é a de que a lei, em determinadas circunstâncias, poderá prever que a verificação da coisa
julgada dependa da existência de provas. Nos direitos difusos e nos coletivos não haverá coisa julgada material e,
portanto, a ação coletiva poderá ser reproposta, em caso de improcedência por falta de provas.

Nesses casos, a repropositura: i) depende de preliminar de cabimento da nova ação, com indicação
expressa da prova nova, capaz de alterar a decisão anterior. Sem indicação da prova nova nessa preliminar, há o
indeferimento da inicial; ii) essa nova ação pode ser proposta por qualquer legitimado, inclusive pelo autor da
primitiva (que foi julgada improcedente por falta de provas); c) o direito à repropositura não depende de expressa
declaração na sentença da ação primitiva, pois esse direito decorre de lei.

Como que eu sei que a ação anterior foi improcedente por falta de prova? Lendo a sentença da ação
primitiva.

Atenção: nunca esqueça que não há coisa julgada secundum eventum probationis nas ações coletivas
para a tutela dos direitos individuais homogêneos. Na prática, isso significa que – uma vez improcedente a ação
coletiva - fica vedada a repropositura dela, restando apenas o ajuizamento de ação individual.

Esse entendimento sofre críticas violentas na doutrina (Antonio Gidi), pois não faz sentido ser permitida a
repropositura no caso de direitos difusos e coletivos, mas não permitir a repropositura no caso de individuais
homogêneos, pois o regime é o mesmo.

❼ Transporte in utilibus da coisa jugada penal coletiva: esse tema é tratado no art. 103, §4º, do CDC. Se
eventualmente houve uma condenação criminal, nada impede que as vítimas e os sucessores possam se valer
daquela sentença coletiva, e liquidar e executar a sentença no cível.

Nesse dispositivo, e para que ocorra o transporte in utilibus da sentença penal coletiva, é importante
esclarecer que isso só é possível nos casos de ação penal que apure crimes contra a coletividade indeterminada
(crimes ambientais, crimes contra as relações de consumo, etc.). Isto porque, caso não o seja, eu não posso me
aproveitar da sentença criminal alheia.

A liquidação e a execução só poderá ser feita contra a pessoa do condenado, de modo que
responsabilização objetiva ou por fato de terceiros, de pessoas estranhas, depende de ação de conhecimento.
Dessa forma, se o José (funcionário de uma empresa X) foi condenado criminalmente pela prática, por exemplo,
de crime contra as relações de consumo, a liquidação/execução da sentença não poderá ser promovida contra a
empresa empregadora, pois ela não foi condenada criminalmente no exemplo em questão.

É claro que a empresa poderá ser responsabilizada e condenada ao pagamento de indenização com
fundamento no art. 932 do CC, mas isso se dará após processo de conhecimento, e não com base no transporte in
utilibus da coisa julgada penal.

❽ Art. 16 da Lei de Ação Civil Pública 7.347/8518: esse dispositivo é um dos mais criticados e mais
conhecidos da LACP. Ele diz que a coisa julgada, no processo coletivo, somente possui eficácia nos limites
territoriais do órgão prolator da sentença. Esse dispositivo não é originário da LACP; ele foi inserido por meio de
uma Medida Provisória.

Esse dispositivo vai de encontro com a essência do processo coletivo, que é justamente a facilitação da
resolução dos conflitos.

a) Panorama da doutrina: A doutrina, no ponto, é uniforme. Não há divergência. Todos os autores

criticam a disposição contida no art. 16 da Lei 7.347/85, argumentando que:

18
Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for
julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico
fundamento, valendo-se de nova prova”.
 ① ela é inconstitucional, pois viola o princípio da proporcionalidade, que é uma das facetas do devido
processo legal substancial. Não faz sentido exigir que um caso tenha 850 sentenças em Ação Civil Pública para
poder atender toda a coletividade. Mais do que isso, viola a razoabilidade você dizer – no âmbito de um processo
coletivo - por exemplo, que o cidadão de Campinas tem direito a tratamento por Alzheimer, e o cidadão que mora
em Sumaré (cidade vizinha) não tem o direito.

② ilógica: o legislador confundiu regra de competência com efeitos da coisa julgada, de modo a tentar
impedir que uma decisão gere efeitos em outro território, o que é inconcebível. Ex.: divórcio (a decisão proferida
por um juiz no âmbito do processo de divórcio produz efeitos em todos o território nacional, inclusive fora do
país).

Agora, você pega um processo coletivo, cuja essência é a expansão de efeitos, e vai dizer que ele só vale
no território do órgão prolator? Não tem lógica alguma.

③ ineficaz: apesar da alteração do art. 16 da LACP, esqueceram de alterar o art. 103 do CDC, que não
prevê essa limitação territorial (formam um microssistema processual coletivo). Simples, vai-se interpretar a coisa
julgada coletiva com fundamento no art. 103 do CDC, ignorando a previsão contida no art. 16 da LACP.

b) Panorama da Jurisprudência Superior: há duas posições:

① STJ: é uma posição pela Corte Especial do STJ que, no julgamento do EResp. 293.407-SP, Rel. Min.
Otávio Noronha (2006), reconheceu a eficácia dessa limitação. O STJ entendeu como lícita essa limitação, de
modo que a decisão proferida na ACP só vale no território da comarca ou da Seção Judiciária em que foi proferida
a decisão. Essa é uma decisão importante, cabendo destacar a existência de outros precedentes nesse mesmo
sentido (Turmas do STJ).

② STJ: No julgamento do EResp. 1.243.887-PR, Rel. Min, Luis Felipe Salomão (2011), o STJ reconheceu a
ineficácia dessa limitação, estabelecendo que a extensão dos efeitos da sentença (da coisa julgada) é definida na
parte dispositiva da sentença. O professor adotaria essa posição em concurso, por ser mais recente.

Palavra final do panorama jurisprudencial: o STJ acabou reconhecendo a divergência das diversas Turmas
do STJ sobre o tema, sendo que – no EResp. 1.243.286-RS, Rel. Min, Herman Benjamin (Caso Monsanto) – afetou
novo julgamento da questão para a Corte Especial do STJ.

7. RELAÇÃO ENTRE DEMANDAS

Relação entre demandas é verificar como se comportam várias ações que possuem elementos iguais ou
semelhantes entre si. O que se pretende é verificar os impactos que uma ação pode ter sobre a outra.

No Brasil, prevalece a teoria da identidade/semelhança dos elementos da ação (partes, pedido e causa de
pedir) para definir a relação entre elas (art. 301, §§ CPC) – Teoria da Tríplice Identidade. Essa teoria possui vários
furos, mas é a que goza de maior prestígio no Brasil. Existe outra teoria que é utilizada para suprir as falhas da
Teoria dos elementos da ação, que é a denominada Teoria da Identidade da Relação Jurídico-material.

7.1 RELAÇÃO ENTRE DEMANDAS INDIVIDUAIS:

 ❶ Identidade total de elementos da ação: Nesse caso, nós estaremos diante do instituto da coisa julgada
(quando não forem concomitantes) ou da litispendência (quando forem concomitantes). A consequência, em
ambos os casos, é a extinção do processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 365, V, do CPC.

❷ Identidade parcial de elementos da ação: Pode se verificar por meio da conexão (identidade do
pedido ou da causa de pedir – art. 103 do CPC), ou por meio da continência (identidade de partes e de causa de
pedir, mas o pedido de uma é maior do que a da outra – art. 104 do CPC).

Havendo ações conexas ou continentes, a lei estabelece a suspensão de uma delas, ou a reunião para
julgamento conjunto (art. 105 do CPC).

7.2 RELAÇÃO ENTRE UMA AÇÃO COLETIVA E UMA AÇÃO INDIVIDUAL DE OBJETO CORRESPONDENTE:

Esse é o fenômeno que pode ocorrer quanto aos direitos individuais homogêneos.

❶ Identidade total: é possível haver entre uma ação coletiva e uma individual a identidade total dos
elementos da ação? Não.

Para ter coisa julgada, é preciso que haja as mesmas partes, o mesmo pedido e a mesma causa de pedir. A
rigor, não se pode falar em coisa julgada, pois na demanda coletiva e na individual, os elementos da ação são
diferentes, especialmente no que tange à parte e ao pedido. Ou não bate a parte ou não bate o pedido.

Na ação coletiva o pedido é genérico (art. 95 do CDC19), enquanto que na ação individual o pedido é
específico.

Atenção: embora não haja coisa julgada, propriamente dita, pode haver falta de interesse no
processamento da ação individual caso a coletiva tenha sido julgada procedente.

A litispendência, por sua vez, não se verificará nesse caso, porque não é possível identidade de parte (art.
5º LACP x indivíduo), tampouco de pedido (art. 95 do CDC X pedido individual). O art. 104 do CDC é expresso
nesse sentido.

❷ Identidade parcial: pode haver conexão entre uma ação coletiva e uma ação individual? É possível,
uma vez que a causa de pedir (fundamentos de fato e de direito) podem ser iguais em ambas. A consequência
prática, aqui, é a do art. 104 do CDC (haverá a suspensão voluntária ou judicial da ação individual para aguardar a
coletiva). No processo individual há a reunião dos processos para julgamento conjunto ou a suspensão de um dos
processos.

A continência, por sua vez, não é possível, pois ela pressupõe que as partes sejam as mesmas, o que não
ocorre entre a ação coletiva e a ação individual.

7.3 RELAÇÃO ENTRE DUAS DEMANDAS COLETIVAS DE OBJETO CORRESPONDENTE

Essas demandas podem ser, inclusive, de várias espécies e procedimentos diversos (ACP x ACP, AP x ACP,
MSC x ACP, AP x MSC, etc.).

19
“Art. 95. Em caso de procedência do pedido, a condenação será genérica, fixando a responsabilidade do réu pelos danos causados”.
 ❶ Identidade total:

Em tese, é possível se verificar a coisa julgada. Porém, deve-se verificar se a primitiva foi procedente
(nesse caso faz coisa julgada). Se a ação primitiva foi improcedente por falta de prova, não há coisa julgada e a
ação pode ser proposta novamente, condicionada à existência de uma prova nova (coisa julgada secundum
eventum probationis).

Se houver coisa julgada, a consequência será a extinção do processo sem a análise do mérito.

Pode-se verificar, da mesma forma, a litispendência.

Atenção: se as ações tiverem, além do pedido e da causa de pedir, partes formais iguais (mesmo autor), a
melhor solução é a extinção de uma delas. Agora, pode ser que eu entre com uma ação popular pedindo que o
prefeito da minha cidade devolva uma verba pública que ele desviou, e você entra com outra ação popular
pedindo a mesma coisa (partes formais diferentes), prevalece na doutrina (Ada Grinover) o entendimento de que
a melhor solução é a reunião dos processos para julgamento conjunto e, se não for possível, a suspensão de uma
das ações para aguardar o julgamento da outra.

❷ Identidade parcial:

Pode haver identidade tanto de pedido como de causa de pedir (conexão), como pode haver identidade
de parte, de causa de pedir, e com o pedido de uma maior que o da outra. Em ambos os casos, a consequência é a
mesma do processo individual (reunião para julgamento conjunto ou, se não for possível, a suspensão de uma das
ações para aguardar o julgamento da outra.

7.4 CRITÉRIOS PARA REUNIÃO DE DEMANDAS COLETIVAS RELACIONADAS

❶ Critério de competência material: hoje é muito fácil de ser explicado, pois o STJ editou uma súmula
sobre o assunto (Súmula 489 do STJ – reconhecida a continência, devem ser reunidas na Justiça Federal as ações
civis públicas propostas nesta e na Justiça Estadual). A lógica disso é muito simples: há um ente federal no
processo, o que torna a Justiça Federal competente para o seu julgamento.

❷ Critério de competência territorial: só será utilizado quando as ações coletivas relacionadas estiverem
em curso no mesmo ramo do Poder Judiciário (duas ações, por exemplo, na Justiça Estadual). O critério que
define é o parágrafo único do art. 2º da LACP20 (7.347/85): a prevenção se dá pela propositura (distribuição).

8. LIQUIDAÇÃO E EXECUÇÃO

8.1 MODELOS EXECUTIVOS NO ÂMBITO DO PROCESSO COLETIVO:

20
“Art. 2º. As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para
processar e julgar a causa.
Parágrafo único. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a
mesma causa de pedir ou o mesmo objeto”.
 ❶ Obrigação de fazer ou não fazer: o regime imposto será aquele previsto no art. 84 do CDC que, por
sua vez, foi uma reprodução do regime contido do art. 461 do CPC. A execução far-se-á por meio da tutela
específica (medidas como astreintes, etc.).

❷ Obrigação de dar: não há previsão específica no microssistema do processo coletivo, motivo pelo qual
aplica-se subsidiariamente o art. 461-A do CPC, que prevê especificamente a tutela específica, cujo principal
exemplar de medida executiva é a busca e apreensão.

❸ Obrigação de pagar: no âmbito do processo coletivo, o modelo executivo depende se se tratar de

execução de direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos.

a) Obrigação de pagar dos difusos e coletivos: eu tenho uma sentença coletiva que condenou um
empregador de uma categoria a pagar R$ 200.000,00 de danos morais para essa categoria, por exemplo. Como
que funciona essa execução quando o devedor se recusa a efetuar esse pagamento?

Existem dois modelos de execução dos difusos e coletivos:

① Liquidação e execução da pretensão coletiva: tem previsão precária no art. 15 da Lei 7.347/8521. Isso
é feito através de execução sincrética. A execução vai se dar nos mesmos autos em que houve a condenação.

i) Legitimidade: quem faz a execução é o autor da ação coletiva e, caso ele não faça no prazo de 60 dias
após o transito em julgado, a execução será promovida por qualquer co-legitimado (podem) ou o MP (deve).

ii) Destinatário do dinheiro: o destinatário do dinheiro será a pessoa jurídica lesada nas hipóteses de
danos ao patrimônio público (art. 18 da Lei 8.429/9222 e art. 14, §3º da Lei 4.717/6523) ou, nos demais casos (dano
ambiental, dano moral coletivo, etc.), esse dinheiro vai para um fundo de reparação de bens (art. 13 da Lei
7.347/8524). Esse é um fundo criado pelo lei de ACP, é gerido pela sociedade civil, e se presta para servir de
anteparo para investimento na própria proteção dos bens coletivos (campanha educativa, reparação do meio
ambiente, etc.)

A Lei 7.347/85 só fala da criação desse fundo, mas remete a criação desse fundo para leis posteriores. A
lei que cria o fundo federal é a Lei 9.008/95, e lá explica que ele tem membro do governo, do MP, da sociedade
civil, etc.

Cada Estado da federação possui uma lei própria que regula esse fundo de reparação dos bens lesados.

iii) Competência: já que é uma execução sincrética, a competência é a do juízo da condenação (aplicação
subsidiária do art. 475-P do CPC).

21
“Art. 15. Decorridos 60 (sessenta) dias do trânsito em julgado da sentença condenatória, sem que a associação autora lhe promova a
execução, deverá fazê-lo o Ministério Público, facultada igual iniciativa aos demais legitimados”.

22
“Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente
determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito”.

23
“Art. 14. Se o valor da lesão ficar provado no curso da causa, será indicado na sentença; se depender de avaliação ou perícia, será
apurado na execução. (...) § 3º Quando o réu condenado perceber dos cofres públicos, a execução far-se-á por desconto em folha até o
integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier ao interesse público”.

24
“Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou
por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos
destinados à reconstituição dos bens lesados”.
 ② Liquidação e execução da pretensão individual decorrente (de condenação coletiva relativa a
direitos difusos ou coletivos): tem previsão no art. 103, §§3º e 4º do CDC25, e isso tudo é reflexo da possibilidade
de transporte in utilibus da coisa julgada coletiva. Trata-se de típico caso de execução autônoma; não vai correr
nos mesmos autos da ação coletiva.

i) Legitimidade: vítimas e sucessores que, em razão do mesmo evento julgado na ação coletiva, sofreram
prejuízos. Atenção: essas vítimas e sucessores deverão previamente liquidar (por artigos) os danos, comprovando
não só o quantum debeatur, mas também o nexo de causalidade com o evento. Por ser uma liquidação diferente
da do CPC, vários autores dão a ela o nome de habilitação ou liquidação imprópria. Cuidado com isso, pois já caiu
em prova.

ii) Destinatário do dinheiro: vítima ou sucessores.

iii) Competência: é uma ação distribuída junto ao domicílio do lesado (art. 101, I, do CDC26) ou, se preferir,
junto ao juízo da condenação (típica hipótese de foros competentes).

b) Obrigação de pagar dos direitos individuais homogêneos: existem 03 modelos para promover essa
execução:

① Liquidação e execução da pretensão individual correspondente: art. 97 do CDC27. Isso é feito através
de uma execução autônoma. É muito parecida com a execução dos difusos, que nós chamamos de liquidação da
pretensão individual decorrente (que nós vimos no tópico acima). Nesse modelo, as vítimas ou sucessores tem,
em seu favor, uma sentença proferida em um processo relativo à direitos individuais homogêneos. Essa sentença
já se preocupa com direito individual, mas em uma ação coletiva. Ex.: Sentença relativa aos expurgos
inflacionários.

A sentença já condena o réu a indenizar as vítimas ou seus sucessores. É uma sentença coletiva, com
determinação para que sejam indenizados os indivíduos.

i) Legitimidade: Vítima ou sucessores.

ii) Destinatários da indenização: vítimas e sucessores. Como a sentença coletiva é ilíquida, as vítimas ou
sucessores precisam fazer a prévia liquidação imprópria (habilitação) dos valores que cada um deles tem direito à
receber. Essa liquidação imprópria exige, tal como ocorre em relação à liquidação da pretensão individual
decorrente (nos processos relativos a direitos difusos e coletivos), que seja demonstrado o nexo de causalidade.

25
“ Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença fará coisa julgada:
§ 3° Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, não prejudicarão as
ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista neste código, mas, se procedente o
pedido, beneficiarão as vítimas e seus sucessores, que poderão proceder à liquidação e à execução, nos termos dos arts. 96 a 99.

§ 4º Aplica-se o disposto no parágrafo anterior à sentença penal condenatória”.

26
“Art. 101. Na ação de responsabilidade civil do fornecedor de produtos e serviços, sem prejuízo do disposto nos Capítulos I e II deste
título, serão observadas as seguintes normas:

I - a ação pode ser proposta no domicílio do autor”;

27
“Art. 97. A liquidação e a execução de sentença poderão ser promovidas pela vítima e seus sucessores, assim como pelos legitimados de
que trata o art. 82”.
 É necessário comprovar não só o quantum, como também o nexo de causalidade com o dano e o evento
narrado da sentença coletiva.

iii) Competência: essa execução corre, segundo o STJ, no domicílio do lesado, com base no art. 101. I, do
CDC e Resp. 1.243/887, ou pode ser ajuizada no juízo da ação coletiva (art. 98, §2º, I, do CDC).

iv) Honorários: súmula 345 do STJ. Essa súmula afasta a aplicação do art. 1º-D da Lei 9.494/97. Essa
súmula diz que na execução de sentença coletiva, ainda que a Fazenda Pública não embargue, tem condenação
em honorários. Isso é mais do que justo, pois o Liquidante não participou da ação coletiva e o advogado que fará
a liquidação vai trabalhar, então nada mais justo que ele receba honorários.

② Execução coletiva da pretensão individual correspondente: note que mudou bem a nomenclatura.
Isso tem previsão no art. 98 do CDC. É um típico caso se execução sincrética, em que a execução se dá nos
mesmos autos da ação de conhecimento. Essa hipótese é extremamente rara, tendo em vista que ela funciona da
seguinte forma: o indivíduo pega a sentença e vai até o domicílio dela e liquida. Depois de um tempo, os indivíduo
se juntam de novo, vão até um legitimado coletivo, fornecem certidão dos processos de liquidação (onde consta o
valor), e esse legitimado coletivo promove a execução para todos.

i) Legitimados: legitimados coletivos 9art. 5º da Lei 7.347/85 e 82 do CDC) – atuam como representantes
processuais. Esses representantes agem em nome alheio, na defesa de direito alheio. Por isso vários autores
dizem que isso se trata de uma ação pseudocoletiva (pois cada pessoa já tem o dano individual liquidado).

ii) Destinatários do dinheiro: vítimas ou sucessores, porém, com a condição de que já tenham liquidado
individualmente a sentença coletiva, e apresentado certidão disso (Resp. 869.5836/DF – antes da liquidação
individual não é possível fazer a execução coletiva da pretensão individual correspondente).

iii) Competência: é uma execução, apesar de tudo, coletiva, motivo pelo qual o juízo da condenação é o
competente para promover a execução (art. 98, §2º, II, do CDC).

③ Liquidação e execução da pretensão coletiva residual: isso foi copiado do direito Norte-americano
(fluid recovery) e tem previsão no art. 100 do CDC, e é feito através de execução sincrética, de cumprimento de
sentença. Se, no prazo de 1 ano, não aparecer número de vítimas ou sucessores compatível com a gravidade e
extensão do dano, os legitimados coletivos promoverão a chamada liquidação e execução da pretensão coletiva
residual.

Isso acontece, por exemplo, nos casos em que o número de lesados pode ser aferido por aproximação,
como a quantidade de pessoas que adquiriram o medicamento X, que não funcionou (com base na quantidade de
vendas da empresa condenada), ou a quantidade de pessoas que possuíam caderneta de poupança no ano de
1990 e que fazer jus aos expurgos inflacionários (o que eu consigo estimar verificando um relatório de
correntistas do banco relativo àquela época.

Nessas hipóteses, em que se constata, por exemplo, a existência de 1.500.000 poupadores que foram
lesados, e somente 100.000 apareceram para tirar cópia da sentença coletiva para liquidar e executar a sua parte
individual, a lei criou esse mecanismo, por meio do qual os legitimados coletivos poderão promover a
liquidação/execução da pretensão coletiva residual, a fim de que o causador não seja beneficiado pela inércia dos
interessados.
 i) Condição: decurso do prazo de 01 ano após a publicação de editais comunicando a procedência da ação
coletiva e convidado vítimas/sucessores a liquidar/executar seus direitos individuais.

Passado um ano, não havendo habilitações suficientes, já a habilitação dos legitimados coletivos.

ii) Legitimidade: (art. 5º da LACP).

iii) Destinatário do dinheiro: fundo de reparação de bens lesados (art. 13 da LACP).

iv) Critério para a estimativa do valor devido: gravidade do dano e o número de vítimas/sucessores que
não apareceram para ser indenizadas.

c) Preferência de pagamento nos casos em que não haja recursos suficientes para indenizar todos: a
resposta para isso está no art. 99 do CDC. Esse artigo estabelece que a preferência é o pagamento das pretensões
individuais. Entre pagar os difusos e os individuais homogêneos, a lei prefere pagar a vítima (individual
homogêneo). Somente haverá pagamento do dinheiro para o fundo (direitos difusos) se ficar claro que o
causador do dano suporta o pagamento de ambos. Ler com calma esse art. 99 do CDC.

9. AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Tem previsão na Lei 7.347/85 e no art. 129, III, da CF. É a principal ação coletiva que nós temos no
sistema.

9.1. OBJETO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

O objeto da Ação Civil Pública possui previsão legal nos arts. 1º, 3º e 11 da LACP. No ponto, vamos fazer
algumas observações:

❶ Se presta tanto para a tutela preventiva quanto reparatória dos bens e direitos difusos, coletivos, e
individuais homogêneos: é possível a atuação antes mesmo de ocorrer o ilícito. Vamos entender melhor como
isso funciona:

a) Tutela preventiva: tem como objetivo evitar o ilícito e, consequentemente, o dano. Ex.: impedir o
desmatamento de uma floresta que está prestes a ser desmatada. O professor Luiz Guilherme Marinoni classifica
a tutela preventiva em duas: i) tutela inibitória: inibe o ilícito; ii) tutela de remoção: se presta à remover o ilícito.
O ilícito já ocorreu, mas para evitar/reduzir danos, ele deve cessar.

b) Tutela reparatória: é aquela que ocorre toda vez que o ilícito e o dano já aconteceram. Tanto quanto
na tutela preventiva, também existem dois modelos: i) tutela específica: tem previsão no art. 461 do CPC e no art.
84 do CDC. Objetiva o adimplemento perfeito da obrigação, como se o ilícito e o dano não tivessem acontecido.
Eu vou, literalmente, tentar restabelecer a situação ao status quo ante. Ex.: replantar as árvores que foram
reflorestadas. É o padrão ideal da ACP; ii) tutela pelo equivalente pecuniário: é perdas e danos. Ex.: empresa que
forneceu produto com defeito. A invés de ela trocar o produto (pois ela não tem condições de fornecer um
produto sem defeito), ela paga o equivalente em dinheiro.

A preferência, por óbvio, é que seja possível a tutela inibitória. Caso não seja possível, a preferência é pela
tutela reparatória específica.

É pacifico o entendimento no sentido de que é plenamente possível a cumulação dessas diversas

espécies de tutela na mesma ACP (Resp. 625.249-PR e art. 3º da LACP).
 ❷ Art. 1º, IV, da LACP: traz o que nós chamamos de norma de encerramento (norma que abrange todos
os demais incisos do dispositivo). O que esse dispositivo diz, basicamente, é que a ACP, além de tutelar os incisos
que ela já prevê (meio ambiente, consumidor, patrimônio histórico-cultural, ordem econômica e urbanística), a
ACP também tutela “outros direitos difusos ou coletivos”. Essa previsão torna letra morta todos os outros incisos;
bastaria dizer que a ACP tutela todos os direitos difusos ou coletivos.

A ACP tutela, portanto, qualquer difuso, coletivo e, apesar da omissão do dispositivo, os direitos
individuais homogêneos (isso é pacífico hoje: STJ, Resp. 706.791-PE).

Nós já vimos que alguns autores denominam a ação civil pública que tutela os direitos individuais
homogêneos como ação coletiva. Talvez por isso o inciso mencione os direitos difusos e coletivos, acreditando
que quando se trata de direito individual homogêneo a ação é denominada ação coletiva. Entretanto, boa parte
da doutrina (inclusive Gajardoni), não denominam a ação que tutela os direitos individuais homogêneos como
ação coletiva.

A ACP é a mais ampla das ações coletivas, pois ela tutela todos os direitos, ainda que se queria dar à ACP
que tutela os direitos IH o nome de ação coletiva. Por este motivo, o STJ editou a Súmula 329, que estabelecer
que o MP pode proteger o patrimônio público por meio de ACP. Isso pode parecer óbvio, mas gerou muito
discussão, pois teve gente dizendo que quem deveria proteger o patrimônio público são as procuradorias. Mas
quem disse isso não conhece nada de processo coletivo, pois o patrimônio público é um direito difuso, de modo
que – mesmo não constando expressamente nos incisos I a III do art. 1º da ACP, consta na generalidade contida
no inciso IV do dispositivo em questão.

❸ Tutela do meio ambiente através da ACP. Isso consta no art. 1º, I, da LACP.

Originalmente, a ACP nasceu para a tutela do meio ambiente. A primeira vez que nós utilizamos aa
expressão ACP foi na Lei Nacional do Meio Ambiente, que é a Lei 6.938/81. Nessa época, ninguém sabia o que
significava APC, seno necessária uma lei para regulamentar essa previsão.

Os ambientalistas costumam dividir o Meio Ambiente em 03:

i) Meio ambiente natural: tem previsão no art. 3º, I, da Lei 6.938/81. É a fauna, a flora, o mar, o ar, a terra,
as florestas, as matas, enfim, os elementos naturais;

ii) Meio ambiente artificial: seriam as cidades, a ordem urbanística (poluição visual, excesso de ruídos,
sanitariedade da cidade, etc.). A ACP também protege isso, pois a LACP, em seu art. 1º, menciona que ela se
presta à tutela do meio ambiente, e ponto. Não fala que é para a tutela do meio ambiente natural;

iii) Meio ambiente cultural: tem relação com a questão do patrimônio histórico-cultural (construções
relacionadas à história de um povo, como os prédios históricos);

iv) Meio ambiente do trabalho: para alguns, está no meio ambiente artificial e não consideram como uma
classificação autônoma. Na nossa atividade laboral, existe um ambiente que merece ser preservado/tutelado
(Súmula 736 do STF).

O legislador, de modo repetitivo, menciona no inciso I que a ACP tutela o meio ambiente, e no inciso III
ele “estende” a proteção ao patrimônio histórico-cultural, o que não era necessário, pois – como acabamos de
ver – esse patrimônio está incluído no conceito de meio ambiente (meio ambiente cultural). O mesmo se diga em
relação à ordem urbanística, cuja proteção está prevista expressamente no inciso IV do art. 1º da LACP.

❹ APC para a proteção do patrimônio histórico-cultural e a questão do tombamento: o tombamento

nada mais é do que um atestado administrativo de que determinado bem tem valor histórico-cultural. A partir do
momento em que se atesta essa condição, esse bem passa a sofrer uma série de limitações administrativas no
que tange ao direito de propriedade.

É possível proteger o bem, sob o fundamento de que ele precisa de proteção pois tem valor histórico-
cultural, mesmo que ele não tenha sido tombado? É pacífico o entendimento de que é plenamente possível a
proteção do patrimônio histórico-cultural, independentemente do bem estar tombado ou não.

Mas muda muita coisa.

Se o bem for tombado, o autor da ACP não precisa provar o valor histórico-cultural. No entanto, se o bem
não for tombado, o autor da ACP deverá provar, primeiramente, o valor histórico-cultural do bem para protegê-
lo.

❺ ACP como sucedâneo de ADC/ADI: havia uma discussão sobre a possibilidade do uso da ACP para
controle dos atos normativos. Por que havia essa discussão? Porque a ACP, em regra, possui efeito erga omnes,
especialmente no que tange à tutela dos direitos difusos. Ora, declarar uma lei inconstitucional, com efeitos erga
omnes, é atribuição do STF motivo pelo qual muitos começaram a argumentar que isso usurparia a competência
do STF.

Essa questão foi decidida no âmbito do STF e no STJ (STJ 728.406-DF – com ampla citação de julgados).
Decidiu-se que a ACP pode, sim, controlar a constitucionalidade de leis e atos normativos, porém, apenas por via
de exceção (controle incidental – com eficácia apenas no caso concreto), sem declaração erga omnes da
inconstitucionalidade verificada.

Importante ressaltar que a ADI/ADC e a ACP podem coexistir, tendo em vista que a providência que se
bisca na ACP é concreta, enquanto que a ADI ou ADC possui pedido diverso, que é apenas a declaração abstrata
da inconstitucionalidade.

❻ Dano moral coletivo:

A ACP se presta, preponderantemente, para a reparação de danos materiais. Quanto à reparação de dano
morais, a possibilidade é extremamente controvertida na doutrina, e mais ainda na jurisprudência.

Em primeiro lugar, salienta-se que a expressão danos morais é péssima , pois quando falamos de dano
moral coletivo, estão nessa rubrica de coletivo bens e direitos de natureza distinta (difusos, coletivos e individuais
homogêneos).

a) Dano moral nos direitos individuais homogêneos: aqui, o direito é individual, mas há tantas pessoas
nessa situação que é possível a sua tutela de forma coletiva. Dessa forma, não há dúvida de que existe danos
morais nos direitos individuais homogêneos – entendimento pacífico.
 O destinatário das indenizações, sem dúvida, é a vítima ou os sucessores da vítima que tiveram a
personalidade ofendida pelo evento. O juiz da condenação vai dizer se a pessoa tem o não direito, sendo o que
seu valor será fixado pelo juiz da liquidação.

b) Dano moral nos difusos e coletivos: a briga boa é nesse ponto, pois os direitos difusos e coletivos não se
preocupam com o indivíduo, e sim com uma coletividade, com uma categoria, um grupo de pessoas. Ex.: poluição
de um rio. É possível a fixação de danos morais? Em caso positivo, para quem iria esse dinheiro, se eu não sei
quem são os indivíduos isoladamente considerados?

A jurisprudência, no ponto, é conflitante.

Você vai encontrar no âmbito do STJ jurisprudência em ambos os sentidos. Um primeiro grupo entende
que não existe dano moral nos direitos difusos e nos coletivos. Ex.1: STJ, Resp. 971.844-RS – não cabe danos
morais coletivos no caso de má prestação de serviço de telefonia. Ex.2: STJ. Resp. 1.003.126-PB – não há dano
moral coletivo no caso de fraude licitatória. Eles acreditam que personalidade, dignidade, é uma característica de
pessoa física. Ex.3: STJ, Resp. 1.035.977 – não há dano moral em caso de dano ao meio ambiente, com base nos
mesmos fundamentos (os titulares do meio ambiente são indeterminados, não se podendo afirmar que os seus
usuários experimentam qualquer sofrimento; quem sofre é o meio ambiente. Se você sofre porque poluíram o
meio ambiente, isso é direito individual homogêneo.

No entanto, em vários outros julgados, o STJ acenou pela existência de dano moral difuso/coletivo, sob o
argumento de que, nesses casos, o dano moral possui caráter punitivo e com o objetivo de evitar a reiteração da
prática.

Enquanto a primeira posição foca no fato de o direito moral ser uma consequência do direito à
personalidade, a segunda posição foca o dano moral como ferramenta para que o causador do dano sofra no
bolso e pense duas vezes antes de reiterar a prática ilícita. Ex.1: STJ, Resp. 1.222.756-RJ – entendeu-se que o
banco que não permite acessibilidade para cadeirante – além de reparar o dano material sofrido pela coletividade
(que no caso é nenhum, além de ter que implementar o acesso) – deve pagar uma indenização por danos morais
difusos. Esse banco colocou no segundo andar atendimento para deficientes, sem que haja elevador para acesso
ao segundo andar. Como não houve dano material (pois passar para o primeiro andar seria muito simples, houve
condenação em danos morais, para que o banco sentisse no bolso. Ex.2: Resp. 1.203.573-RS – empresa de
telefonia que efetua cobrança indevida relativa a pacote de serviços não contratados: a empresa foi condenada
ao pagamento de dano moral difuso, pois as pessoas confiam na probidade das faturas telefônicas. Ex.3: STJ,
Resp. 1.238.753-MG - entendeu-se que haveria dano moral difuso no caso de dano moral. Houve a reparação do
meio ambiente, bem como a cumulação de condenação no tocante ao pagamento de danos morais coletivos.

Se você adota essa segunda posição, você precisa fazer alguns esclarecimentos adicionais:

① O destinatário dessa indenização por danos morais difusos vai para o fundo de reparação de bens
lesados (art. 13 da LACP).

② O STJ, contudo, deixa claro que nem todo caso de violação aos direitos difusos/coletivos gera
indenização por dano moral. O STJ estabelece que é necessário verificar a gravidade do desrespeito da
coletividade pela conduta praticada.
 Com essa bagunça que está na jurisprudência, é difícil que caia em prova objetiva o dano moral nos
direitos difusos e coletivos. Gajardoni entende que é necessário que haja um mecanismo para sancionar aquele
que causa um dano à coletividade que excede os limites da tolerância social.

c) Dano social: a admissão dele no âmbito do processo coletivo resolveria a dúvida jurisprudencial a
respeito. Essa figura tem como objetivo precípuo o de punir aquele que pratica um comportamento
exemplarmente negativo (função social da responsabilidade civil). Daria para se dizer, assim como na primeira
posição vista acima, que não existe dano moral difuso o coletivo, desde que se reconheça a existência de dano
social. Seria possível compatibilizar as duas posições, sendo que os casos em que se admite dano moral seriam, na
verdade, de dano social.

9.2. VEDAÇÃO DA TEMÁTICA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Vamos conversar sobre a possibilidade de a ACP tratar de qualquer tema. Nós já vimos que o art. 1º,
inciso IV, da ACP, dispõe que a ACP pode tutelar qualquer direito difuso, coletivo, ou individual homogêneo.

Apesar da norma de encerramento do art. 1º, IV, da LACP, há algum tema relacionado à direitos difuso,
coletivo, ou individual homogêneo que a ACP não possa tocar? Para responder essa pergunta, nós vamos estudar
um dispositivo contido na Lei 7.347/85, que proíbe a ACP relativa a quatro temas (todos que envolvem o bolso do
governo federal: (art. 1º, parágrafo único da LACP)

❶ Veicular pretensões que envolvam tributos

❷ Veicular pretensões que envolvam contribuições previdenciárias

❸ Discussão sobre FGTS:

❹Discussão acerca de outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser
individualmente determinados

Pergunta: se um juiz receber uma ACP com alguma dessas temáticas, qual deve ser a sua reação? Estamos diante
de uma típica hipótese de impossibilidade jurídica do pedido (vedação legal à pretensão coletiva). Ou seja, o juiz
irá extinguir o processo sem julgamento do mérito. Tanto o STJ quanto o STF já reconheceram a
constitucionalidade e a legalidade desse dispositivo limitador (Eresp. 771.460-DF e Resp. 850.718-DF).

Porém, os Tribunais Superiores têm abrandado o rigor dessa vedação, para admitir ACP que tangencie
esses temas, porém, objetivem a proteção da higidez tributária e do patrimônio público (e não propriamente
discutir a legalidade de tributos, contribuições, etc.). Ex.1: STJ, Resp. 1.101.808-SP – aceitou-se ACP para anular
certificado de assistência social (empresa que possui certificado de assistência social não paga tributo). Ex.2:
Informativo 595 do SFT – é plenamente possível ao autor da ACP anular TERE (termo de acordo de regime
especial – renuncia fiscal para incentivar a instalação de empresa no município).

Atenção: embora haja alguma divergência jurisprudencial, hoje prevalece o entendimento de que matéria
previdenciária (relacionada à benefícios) não está vedada pelo art. 1º, parágrafo único da LACP, de modo que que
cabe ACP para tratar do tema em questão (STJ, Resp. 946.533-PR).
 9.3. LEGITIMIDADE

9.3.1 Legitimidade ativa: é quem pode propor a ACP. Constam no art. 5º da LACP e no art. 82 do CDC.

❶ Considerações gerais:

a) A definição dos legitimados ativos, no Brasil, é ope legis.

b) Essa legitimação é concorrente e disjuntiva (um não precisa de autorização ou esperar que o outro
atue).

c) Possibilidade de formação do litisconsórcio ativo, inicial, facultativo e unitário entre os co-legitimados.

Essa possibilidade possui previsão expressa no art. 5º, §§2º e 5º da Lei 7.347/85. É possível, inclusive, essa união
entre a Defensoria Pública Estadual e a Federal, entre o MP Estadual e o MP Federal, etc.

d) Natureza da legitimação: debate meramente acadêmico. A doutrina afirma que, no Brasil, existem dois
tipos de legitimidade: i) ordinária: consiste na afirmação de que somente pode defender um direito quem for o
seu titular; ii) extraordinária (art. 6º do CPC): indica que alguém pode, em nome próprio, defender direito alheio.
É cabível apenas se tiver expressa autorização legal.

No processo coletivo nós não podemos utilizar esses mesmos critérios do processo individual, pois não há
compatibilidade. Por isso, surgem três posições principais acerca da natureza da legitimidade ativa no processo
coletivo:

① A legitimação é extraordinária (art. 6º do CPC): essa posição é defendida por Cássio Scarpinela. O MP
age em nome próprio na defesa de direito de terceiros.

② A legitimação é coletiva. Essa posição é defendida por Luiz Manoel Gomes Jr e por Gajardoni. Essa
posição defende que não se pode utilizar dos critérios de legitimação do processo individual no processo coletivo,
de modo que é necessário se criar uma nova categoria, cuja legitimidade se dissocie da titularidade do direito
material. Essa é a posição minoritária. Há autonomia do MP, da Defensoria, etc., independentemente de se
perquirir quem é o titular do direito material.

③ Defendida por Nelson Nery Jr. É a posição dominante, por incrível que pareça. Nos direitos individuais
homogêneos, a legitimidade é extraordinária, enquanto que na defesa dos direitos difusos e coletivos a
legitimação é autônoma para a condução do processo (legitimidade dissociada da titularidade do direito
material). Ou seja, ele aproveita as duas teorias anteriores.

e) Prevalência do entendimento do sentido de que o juiz pode controlar a legitimidade ativa – adequada
representação do autor coletivo à luz de suas finalidades institucionais (controle ope judicis).

❷ Ministério Público:

a) Finalidade institucional: art. 127 da CF. i) tutela da ordem jurídica; ii) proteção do regime democrático;
iii) tutela dos interesses sociais; iv) tutela dos interesses individuais indisponíveis. Dentro desses temas, o MP
possui legitimidade, possui pertinência temática para a defesa dos direitos da coletividade. O MP é considerado
um bom porta-voz sempre que a ação for intentada com essas finalidades.

O foco principal do MP é a tutela do direito social e do individual indisponível.

 ① Tutela do direito individual indisponível: é fácil a aferição: saúde, vida, educação, etc. Nesses tema, o
MP sempre pode ajuizar ACP. Não interessa se as vítimas são pobres ou ricas.

② Tutela dos interesses sociais: aqui a porca torce o rabo, pois a definição de “relevância social” não é
tão fácil. Saber se algo tem interesse social é algo casuístico. Vamos ver alguns casos:

Ex.1: Súmula 470 do STJ – diz que o MP não tem legitimidade para cobrança de DPVAT, pois o interesse
não é indisponível (é patrimonial) e não tem relevância social.

Ex.2: Súmula 643 do STF – diz que o MP pode entrar com ACP quando se trata de discutir reajuste de
mensalidade escolar.

Regra geral, o MP sempre tem legitimidade quando se trata de direitos difusos/coletivos, pois a
indisponibilidade no bem jurídico acarreta interesse social. Nos direitos individuais homogêneos, é necessária a
verificação casuística (presente interesse social ou direito individual indisponível). Geralmente nos assuntos
relacionados à defesa do consumidor admite-se atuação do MP.

❸ Defensoria Pública

a) Finalidade institucional: art. 134 da CF. A finalidade institucional da DP é a defesa dos necessitados, nos
termos do art. 5º, LXXIV da CF. Há duas posições para o conceito de “necessitado”:

① Restritivo: é o necessitado/hipossuficiente econômico, pois o art. 5º, LXXIV, da CF diz que necessitado
é aquele que não tem condições econômicas de custear as despesas do processo. Dessa forma, a DP poderia
defender, no âmbito de ACP, interesses dos pobres. Os defensores públicos não gostam dessa posição.

② Ampliativo: além do necessitado/hipossuficiente econômico, também há o

necessitado/hipossuficiente organizacional (ou jurídico). É aquele indivíduo que, ainda que possua condição
financeira, não tem capacidade para se defender. É o caso do defensor dativo no processo penal, nomeado para
apresentar defesa ao indivíduo que não contrata advogado. Essa posição é a adotada na Lei Complementar 80/94,
alterada pela Lei Complementar 132/2009.

Essa lei é exatamente a lei que trata da defensoria pública (Lei Orgânica da Defensoria Pública – olhar art.
4º, XIV, XVI e etc.).

b) Atuação em sede coletiva (ACP) à luz do objeto da ação:

São três posições que tratam do tema:

① Posição da CONAMP: A CONAMP ingressou com a ADI 3943, argumentando que a DP nunca pode
propor ACP, uma vez que a condição de necessitado só pode ser aferida com identificação do titular do direito, o
que não ocorre nos processos coletivos, hipótese em que não se pode identificar o titular do direito.

Essa é uma posição absolutamente minoritária.

② Posição do Min. Teori Albino Zavascki: na época ele pertencia ao STJ (Resp. 912.849-RS) – entende
que a DP só pode propor ACP para a defesa dos direitos individuais homogêneos, pois só aqui é possível, na fase
de liquidação/execução, aferir a necessidade do titular do direito. Nessa teoria, pode haver pessoas não
beneficiadas pela atuação da DP, por não comprovarem ser necessitados na liquidação/execução.
 ③ Posição do STJ: é a posição dominante (Resp. 912.849-RS; Resp. 1.106.515-MG; Resp. 1.264.116).
Nesses julgados, o STJ entendeu que a DP pode propor ACP para defesa de direitos difusos, coletivos e individuais
homogêneos, sendo possível aferir sua representação adequada a partir da visualização de potencialmente
necessitados no grupo (independentemente de prova na liquidação). Você deve adotar essa posição em todos os
concursos que for prestar, exceto se for do MP.

Atenção: se você adotar essa posição, pode haver – dentre os beneficiados da sentença coletiva – pessoas não
necessitadas.

❹ Administração Direta e Indireta

a) Finalidade institucional: a administração direta tem como finalidade institucional o bem comum. Por
isso, alguns autores sustentam que se trata de legitimado universal (podem propor ACP sobre qualquer tema).
Essa posição é defendida, por exemplo, por Cássio Scarpinela. O Professor Gajardoni e o Kazuo acreditam que ela
é a mais ampla de todas, mas que mesmo assim há necessidade de pertinência temática. Ex.: o município não
pode ajuizar ACP para defesa do patrimônio da União.

Já a administração indireta possui como finalidade o que a sua lei instituidora definir.

b) Art. 82, II, do CDC: autoriza o ajuizamento de ACP por órgãos da Adm. Direta e Indireta que, apesar de
desprovidos de personalidade jurídica, possuem prerrogativas próprias a defender (Ex.: Procon). É o que se chama
de personalidade judiciária (possibilidade de propositura judicial por alguém que não possui personalidade
jurídica).

❺ Associações: art. 5º, IV da LACP.

Nessa nomenclatura “associação” cabe muita gente (sindicato, partido político, grêmio estudantil,
entidade de classe, etc.

a) Finalidade institucional: é definida no seu estatuto. Atenção: de acordo com a lei, existem duas
condições pra que a associação possa propor a ACP: i) pertinência temática (aqui não tem novidade – além do
fato de que há previsão legal expressa); ii) constituição ânua: a associação precisa estar constituída e em
funcionamento há mais de um ano. O art. 5º, §4º d LACP tem uma hipótese de dispensa desse requisito: “quando
haja manifesto interesse social, evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem
jurídico a ser protegido.

9.3.2. Legitimidade passiva:

Não há previsão legal, no âmbito do processo coletivo, a respeito da legitimidade passiva.

Existem duas posições para dizer quem será réu na ACP: i) os réus da ACP devem ser os mesmos que
estão no art. 6º da Lei 4.717/65 (Ação Popular); trata-se da utilização do microssistema do processo coletivo. Essa
é a posição minoritária. O único problema na adoção dessa posição minoritária é o fato de que ela acaba por criar
um litisconsórcio necessário passivo entre todos aqueles que, de qualquer modo, participaram do ato atacado no
ACP; ii) a definição de quem será réu na ACP é feita a partir da análise do caso concreto (direito material – regra
geral do processo). Essa é a posição majoritária, inclusive a do STJ. A regra geral, para os adeptos dessa corrente,
é de que o litisconsórcio na ACP é facultativo (salvo se o objeto da ACP for anulação de contrato); não há o
litisconsórcio necessário da ação popular.

Não esqueça da questão da definição do representante adequado da coletividade ré, nas ações coletivas
passivas: se não conseguir identificar o porta voz da coletividade demandada, não cabe ação coletiva passiva.

9.4 COMPETÊNCIA NA ACP

Esse regime não se aplica à ação civil de improbidade administrativa. Dando a ala o nome de ação civil
pública ou ação civil de improbidade administrativa, não importa, o que vamos estudar agora não se aplica a ela.

9.4.1. Critérios:

❶ Critério funcional/hierárquico

Esse é um critério de competência absoluta. Uma vez violado, gera a nulidade de todo o processo, tanto
que o juiz pode declará-la de ofício (regime jurídico do art. 113 do CPC).

A principal finalidade desse critério é identificar as hipóteses de foro privilegiado. Há foro privilegiado na
ação civil pública? Não há foro privilegiado, pouco importando quem seja a autoridade demandada. A ACP
sempre será ajuizada em 1ª instância.

Dois autores aduzem, erradamente, que existem duas hipóteses em que há foro privilegiado na ACP:
hipótese do art. 102, I, “n”, da CF, bem como o art. 102, I, “f”, da CF. Note que é o fato de ser conflito de
interesse de toda a magistratura ou conflito federativo que faz com que, nesses casos, a competência seja do STF,
e não o fato de ser ACP (mesmo porque pode ser qualquer espécie de ação que tratar desses dois temas).

❷ Critério Material:

Também é um critério de trata de competência absoluta. A finalidade desse critério é identificar qual o
ramo da Justiça que será competente para a ACP.

a) Justiça Eleitoral: a previsão dela está no art. 121 da CF. o Código Eleitoral Brasileiro é uma lei ordinária,
anterior à CF/88, mas que foi recepcionada como Lei Complementar, assim como ocorre com o CTN. Essa é uma
Justiça especializada, federal, mas integrada – em 1º - por juízes estaduais.

O Código Eleitoral diz que a definição da competência da Justiça Eleitoral se dá com base na análise da
causa de pedir, que pode ser: i) sufrágio (que envolve eleição, plebiscito, referendo); ii) questões político-
partidárias) fidelidade partidária, alistamento, ação de impugnação de mandato, etc.).

Em tese, seria possível uma ACP relativa a esses assuntos. Contudo, existe uma vedação expressa ao
processamento de ACP na Justiça Eleitoral (art. 105-A da Lei 9.504/97).

b) Justiça Trabalhista: a competência da Justiça Trabalhista consta do art. 114 da CF, que ganhou um
grande reforço após a Emenda 45/2004. Assim como na Justiça Eleitoral, o que define a competência da Justiça
Trabalhista é a causa de pedir: ações que se relacionem com a existência de relação de trabalho entra as partes
(CLT ou informal), salvo a dos servidores público estatutários.
 Existe alguma ACP que corre na Justiça do Trabalho? Sim!! Cabe ACP na Justiça do Trabalho com base,
especialmente, na Súmula 736 do STF (condições de saúde e higiene do trabalhador). Qualquer ACP relacionada à
existência da relação de trabalho será julgada pela Justiça do Trabalho.

c) Justiça Federal Comum: a competência dela tem previsão no art. 109 e incisos da CF. Diferentemente
das outras duas, ela é definida tanto pela parte (ex.: incisos I e II do art. 109 da CF – a União, autarquias federais e
empresas públicas federais, não importa qual seja a causa de pedir, mesmo que seja sucessões ou criança e
adolescente, a competência se desloca automaticamente para a JF), quanto pela causa de pedir (incisos III e IX do
art. 109 da CF – causas relativas a tratados internacionais ou direito indígena (que é diferente de direito do índio,
cuja competência é da J. Estadual)).

Atenção: Principalmente nas ACPs ambientais, o que define a competência da Justiça Federal é a intervenção,
como parte, de um dos entes federais do art. 109, I, da CF, pouco importando a importância do bem lesado (se da
União ou não). Ex.: um rio que corta dois Estados pertence à União. Se o MP ingressar com uma ACP relativa a um
dano nesse rio, não necessariamente a competência será da Justiça Federal. Tem que ver se uma das partes vai
ser entende federativo constante do art. 109, I, da CF. Se um desses entes não for parte – o que pode ocorrer na
prática – a competência será da Justiça Estadual.

Caso haja interesse de ente federal, os autos serão remetidos à Justiça Federal (Súmula 150 do STJ). Caso
o juiz federal entenda que não há interesse do órgão federal, ele exclui o ente federal e devolve os autos à Justiça
Estadual (que prossegue com a ACP).

Atenção: O MPF atua em qual justiça? Tem prevalecido o entendimento de que ele só atua na Federal, uma vez
que sua participação é equiparada a dos entes do art. 109, I, da CF. O mesmo ocorre em relação à DPU (STJ, Resp.
440.002-SE; Resp. 1.057.878-RS e CC 112.137-SP).

Já o MP Estadual e a Defensoria Pública Estadual podem atuar em qualquer Justiça, inclusive na Federa,
pois além de não haver impedimento legal para isso, admite-se a atuação desses órgão diretamente perante os
Tribunais Superiores (possibilidade de ajuizarem Reclamação, de interpor recurso especial e extraordinário, etc.),
que são órgãos da Justiça Federal.

d) Justiça Estadual: súmula 42 do STJ – julga ACP de sociedade de economia mista, ainda que federal.

Essa é a competência mais fácil de todas, pois é residual. Se não for eleitora (e nunca vai ser), não for
trabalhista ou federal, será da Justiça Estadual.

OBS FINAL QUANTO À COMPETÊNCIA MATERIAL: STJ, Resp.1.120.169-RJ (20.08.2013 – muito importante)
– nesse julgado o STJ entendeu que é impossível à DPU/MPF demandar contra entes não sujeitos à competência
da Justiça Federal em litisconsórcio com ente sujeito à competência da Justiça Federal, com o propósito de
ampliar o seu âmbito de atuação – o fundamento foi a aplicação ao litisconsórcio das regras do art. 292 do CPC
(cumulação de pedidos: é necessário que haja o juiz competente para todos).

❸ Critério Valorativo

Refere-se à competência relativa (segue as regras do art. 112 do CPC). Fundamenta-se no valor da causa e
define – em âmbito nacional – apenas o cabimento da ação perante os juizados especiais.
 Mas cabe ACP nos juizados especiais? Não cabe, por expressa proibição legal (art. 3º, I, da Lei 10.259/01 e
art. 2º, §1º, I, da Lei 12.153/09). Juizados são competentes para o julgamento de causas de melhor complexidade,
e é claro que uma ACP não é causa de menos complexidade.

❹ Critério Territorial:

Ele identifica o local. Geralmente é de matiz relativa. Contudo, é pacifico o entendimento de que o
critério territorial – na ACP – é critério de competência absoluta (alguns autores denominam como critério
territorial-absoluto ou critério territorial-funcional).

Esse entendimento tem como fundamento o fato de que é de interesse público que o juiz do local do
evento seja competente para julgá-lo. Essas regras de competência territorial estão previstas no art. 2º da Lei
7.347/85, bem como no art. 93 do CDC.

a) Dano local: a competência é do local do dano, ainda que ele seja suposto (onde vá ocorrer o dano –
tutela preventiva).

b) Dano regional: a competência é da capital do Estado atingido por ele.

c) Dano nacional: a competência será de qualquer Estado atingido por ele, ou do Distrito Federal.

Atenção: o problema é que a lei não define o que é dano nacional ou regional. HÁ uma absoluta insuficiência dos
critérios legais para definir esse ponto. A doutrina (inclusive Gajardoni) sugere a seguinte interpretação: a
competência sempre se definirá por prevenção (e a eficácia da decisão dada naquela comarca será erga omnes e
valerá para todas as cidades atingidas, ainda que fora da comarca em que se deu o julgamento) nos casos de dano
regional ou nacional, sendo que a competência da capital dos Estados e do DF será preferencial apenas se eles
também forem atingidos pelo dano.

9.5. INQUÉRITO CIVIL

A previsão legal do inquérito civil é pobre. A LACP dedica apenas um parágrafo e um artigo para o assunto
em questão (art. 129, III, CF – que não diz nada -; art. 8º, §1º e art. 9º da LACP). Tendo em vista a precariedade de
dispositivos, o CNMO editou uma Resolução com a finalidade de uniformizar os procedimento relativos a IC no
âmbito do MP da União, do DF e dos Estados (Resolução n. 23/2007).

Existe, ainda, a Resolução n. 82/2012, que regulamente o uso – pelo Ministério Público – de audiências
públicas (que geralmente são feita no bojo do inquérito civil).

❶ Objetivo do inquérito civil: é o mesmo do inquérito policial, com particularidades (investigar a

ocorrência de um ilícito civil). É só um tipo de ilícito civil que pode ser investigado no inquérito civil, que é o ilícito
que atenta contra os interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Objetiva formar o convencimento do
Ministério Público.

Veja que o MP pode investigar ofensa a direito individual indisponível (que é um direito cuja defesa
também faz parte de sua atribuição), mas isso não se dará por meio de inquérito civil.

❷ Características: ③b) Procedimento administrativo: o juiz não atua, não participa.

 c) Não é obrigatório: assim como ocorre no inquérito policial.

d) Regra geral, é público: exceção: analogia ao art. 20 do CPP.

e) Procedimento privativo do MP: a razão é muito lógica: o MP tem poderes de investigação que os
demais legitimados do art. 5º da LACP não tem (isso consta na Lei 8.625/93 – LOMP).

❸ Fases do inquérito civil

a) Instauração: Existem três formas de instauração do IC:

i) De ofício: o representante do MP, no exercício de suas atividades, constata a necessidade de

investigação, hipótese em que é baixada uma portaria de instauração.

ii) Requisição do Procurador Geral da República ou do Procurador Geral da República: O Promotor recebe
do chefe dele uma requisição para que seja investigado determinado fato que aparenta ser ofensivo aos direitos
da coletividade.

iii) Representação de qualquer do povo: é óbvio que essa representação tem sua viabilidade sujeita à
análise do MP. Não é qualquer porcaria que chega na promotoria que obriga o MP a instaurar IC.

Em todos os casos, a Resolução do CNMP determina que o promotor baixe uma Portaria, que deve ser
numerada e deve indicar expressamente o objeto da investigação (que deve ser um fato determinado).

① Possibilidade de instauração de IC a partir de representação apócrifa: esse tema é altamente

controvertido. O risco de se aceitar representar apócrifa é que, como o representante é indeterminado, não há
como identificá-lo para fins de responsabilização penal (denunciação caluniosa). Mas, modernamente tem se
admitido, desde que a representação traga elementos, ainda que mínimos, capazes de justificar o início de uma
investigação.

② Possibilidade de procedimento preparatório de inquérito civil: tem o objetivo de formar o pré-

convencimento da autoridade ministerial. O promotor, em vista de determinado acontecimento, instaura
procedimento preparatório, que possui um prazo curtíssimo de duração, que é de 90 dias – confirmar a
informação.

③ Duração do inquérito civil: o inquérito civil, na verdade, possui duração pré-determinada, pois
ninguém pode ser investigado por toda a vida. O CNMP, no ponto, fixou um prazo determinado, no entanto,
previu a possibilidade de que o IC seja prorrogado quantas vezes forem necessárias (o que – em verdade – torna o
procedimento sem prazo determinado na prática.

④ Instauração abusiva do IC: algumas medidas são previstas em face da instauração abusiva do IC:

i) Recurso administrativo para o órgão superior do MP. Se o órgão superior entender que não há motivo
para investigação, ele imediatamente tranca o andamento do IC e determina que o promotor promova o seu
arquivamento.

ii) Medidas judiciais: cujo principal representante é o MS. O prejudicado pode se valer do MS com a
finalidade de trancar o IC (Resp. 336.857 e 697.005).

⑤ Efeito da instauração do IC: art. 26, §2º, do CDC. O professor Gajardoni sustenta que esse dispositivo
deve ser aplicado a todo microssistema do processo coletivo. Esse dispositivo prevê que – instaurado o IC – não
corre o prazo de prescrição. Isso quer dizer que, se o MP instaurar o IC, não vai correr o prazo prescricional das
pretensões individuais.

⑥ Comete o crime de denunciação caluniosa (art. 333 do CP) aquele que dá causa à instauração de IC
sabendo ser falso o fato afirmado.

b) Instrução: o MP possui alguns poderes instrutórios, que preponderantemente estão previstos no art.
26 da Lei 8.625/93 (LONMP).

① Poderes do MP:

i) Fazer vistorias e inspeções em qualquer órgão público.

ii) Intimação para depoimento, sob pena de condução coercitiva e falso testemunho (salvo para o próprio
investigado, que não precisa produzir prova contra si mesmo). São os mesmos poderes de uma autoridade
policial.

iii) Poder de requisição, sob pena da prática, pelo requisitado, do crime do art. 10 da LACP. Consiste na
possibilidade de requisitar documentos e informações de qualquer órgão público ou privado, e mesmo de
pessoas físicas (poder maior do que o da lei de acesso à informação, que só alcança órgãos públicos). Esse poder
de requisição sofre uma limitação: dados protegidos por sigilo constitucional (ex.: sigilo da correspondência, das
comunicações telefônicas, dados de e-mail/telemáticos – esses dados só podem ser acessados mediante
autorização judicial).

Atenção: O sigilo bancário (art. 3º e 4º da LC 105/2001) e do sigilo fiscal (art. 198 do CTN) podem ser acessados
diretamente pelo MP através de requisição? Apesar de parte da doutrina admitir, sob o fundamento de que o
sigilo, aqui, é legal e não constitucional (Nelson Nery, Hugo Mazzilli), prevalece na jurisprudência o entendimento
de que o MP não pode acessar, sem autorização judicial, dados protegidos pelo sigilo bancário e fiscal (STJ, HC
1460.646-SP, julgado em 01.09.2011 – sigilo bancário e fiscal decorrem do direito constitucional à intimidade e à
vida privada (art. 5º, X, da CF) de modo que apenas com autorização judicial o MP pode acessar os aludidos
dados).

Exceção: hipótese em que o MP pode acessar esses dados bancários e fiscais diretamente: contas e dados fiscais
do Poder Público.

iv) providenciar o compartilhamento de interceptações telefônicas – como prova emprestada – de

processos criminais que investiguem o mesmo evento (STF, Inquérito 2424 – caso Banestado). Essa medida possui
caráter excepcional.

v) Expedir recomendações (art. 15 da Resolução 23/2007 do CNMP): são indicativos para as autoridades
públicas e pessoas privadas no sentido do aperfeiçoamento das suas atividades a fim de evitar a atuação
ministerial via ACP (caráter admonitório). Essas recomendações não são vinculantes e só podem ser expedidas se
o indicativo de aperfeiçoamento contar com previsão legal. ´Porém, após a recomendação, as omissões do
recomendado são consideradas dolosas.

② Contraditório: prevalece o entendimento de que não há contraditório no IC, uma vez que se trata de
procedimento inquisitivo, tal como o inquérito policial. Porém, modernamente tem-se apontando que se o MP
permitir contraditório no IC, as provas aqui colhida possuem seu valor potencializado, permitindo ao juiz,
inclusive, eventualmente julgar a ACP com base nelas (STJ, Resp. 476.660-MG).

c) Conclusão do IC:

Ao final do procedimento, o MP tem duas opções:

① Ajuíza a ACP: quando tiver provas ao final do procedimento.

② Promoção fundamentada do arquivamento do IC (quando não houver elementos para a propositura

da ACP). Essa promoção fundamentada de arquivamento deve ser remetida ao CSMP (no caso do MP Estadual) ou
para a Câmara de Coordenação e Revisão (no caso do MPF), no prazo de 03 dias.

Até a data do julgamento da promoção do arquivamento, qualquer interessado pode se manifestar ou

ministrar elementos ao órgão superior. Na data do julgamento, o órgão superior possui três opções: i) homologar
o arquivamento (isso não impede que outro legitimado promova a ACP); ii) converter o julgamento em diligência,
determinando a colheita de outras provas; iii) rejeita o arquivamento e indica outro promotor/procurador da
república para a propositura da ACP )esse promotor/procurador não atua por prerrogativa própria, mas sim em
nome do órgão superior – longa manus (ele deve obrigatoriamente promover a ACP – isso não viola a
independência funcional).

9.6. TAC – TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

Tem gente que chama de CAC (compromisso de ajustamento de conduta – na verdade, termo é o
documento, enquanto que o compromisso é o conteúdo do documento). Está previsto no art. 5º, §6º, da LACP.
Existe a Resolução n. 23/2007, que cuida do IC, mas também prevê um ou dois dispositivos que tratam da TAC. Há
previsão, ainda, no art. 84 da LEI 12.529/2001 (Lei antitruste) – compromisso de cessação, que é a mesma coisa
que TAC, mas com outro nome.

❶ Natureza: existem duas posições:

a) Natureza de transição/acordo: essa é a posição dominante.

b) Natureza de reconhecimento jurídico do pedido: A partir desse momento (do reconhecimento jurídico
do pedido), só pode ser negociado prazo e forma de cumprimento da obrigação. O autor coletivo não tem
autonomia para renunciar aquilo que não é dele. Essa posição é a minoritária e é defendida, dentre outros, pelo
Gajardoni.

❷ Legitimação: pode celebrar o TAC o MP e os demais órgãos públicos legitimados para a ACP (DP, ADM.
Direta e autarquias). Não podem: Associações, sociedade de economia mista e empresas públicas (pois não são
pessoas jurídicas de direito público).

❸ Observações:

i) Facultatividade: (STJ, Resp. 596.764-MG, julgado em 17.05.2012 – muito interessante esse julgado; tem
que ler). Se a natureza jurídica da TAC é de acordo, o juiz não pode obrigar uma parte a fazer acordo com a outra.
Consequência: o TAC é facultativo, sendo que o legitimado não pode ser coagido a firmá-lo.

ii) Eficácia: o TAC tem eficácia de título executivo extrajudicial. A razão prática, lógica e evidente, é o fato
de que o juiz não coloca a pata no TAC, não mete o bedelho; ele nem fica sabendo que o TAC existe; ele nem o
homologa. O juiz só fica sabendo que o TAC existe quando a parte não cumpre e o MP executa – por óbvio – com
um título executivo extrajudicial.

iii) Fiscalização de seu cumprimento: existe uma regra básica no sentido de que, quem celebra, fiscaliza, e
se não o fizer adequadamente pode responder por improbidade administrativa (art. 11 da Lei 8.429/92).

iv) TACs lacunosos ou mal elaborados: além de não ser vedada uma ACP para obter aquilo que o TAC não
previu, o celebrante que o fez ilicitamente responde por improbidade administrativa (art. 11 da LIA).

v) TACs incompatíveis ou contraditórios entre si: a solução não é simples. Tem prevalecido o
entendimento de que deve valer aquele que for mais favorável à coletividade. Isso é uma interpretação do art. 6º,
§1º, do Decreto 2181/97.

vi) Celebração do TAC pelo MP no bojo do IC: só será válido o TAC se o órgão superior do MP aprová-lo,
homologando, consequentemente, o arquivamento do IC.

vii) Celebração do TAC no bojo da ACP já ajuizada: fica sujeito a controle judicial, uma vez que a
homologação implica desistência da ACP.

viii) TAC em improbidade administrativa: alguns autores sustentam que a improbidade é uma espécie de
ACP. O Gajardoni não concorda. Como fica o TAC na ACP de improbidade administrativa? A resposta nós
encontramos no art. 12 da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade administrativa). Essa dispositivo estabelece que não
é permitido TAC em Ação Civil de Improbidade Administrativa, pois além do caráter reparatória, a ação civil por
improbidade também possui caráter sancionatório, e não há como fazer acordo sobre a sanção.

Gajardoni defende que deveria ser possível levar a efeito acordo de leniência, como ocorre em outros
países (quando uma pessoa comparece e denuncia todo o esquema, sendo possível fazer um acordo com ela,
como se fosse uma barganha). No Brasil não é possível, no âmbito civil, que você pegue o sujeito que está
denunciando todo o esquema e faça um TAC com ele.

ix) Reflexos do TAC no âmbito criminal: em princípio, o fato de a pessoa celebrar um TAC não afeta a
esfera criminal. Modernamente, contudo, vários autores têm sustentado, ao menos no âmbito ambiental, que a
reparação do dano é causa extintiva de punibilidade (falta de justa causa para a ação penal), ou – ao menos – de
redução de pena.

x) Compromisso preliminar: é um acordo parcial (TAC celebrado em relação apenas a um dos eventos
investigado ou uma das pessoas investigadas).

9.7 PRESCRIÇÃO

Para que ocorra a prescrição, é necessário que haja, invariavelmente, dois elementos: a perda do prazo e
a inércia do titular do direito. Para a legislação civil brasileira, o prazo de prescrição - quando não há prazo
específico para o caso – é de 10 anos. Toda vez que não tivermos, em qualquer microssistema, previsão
específica, será considerado o prazo de 10 anos.

9.7. Prescrição na ACP:

O STJ entende que existem certas pretensões coletivas que são imprescritíveis:

❶ Reparação ao patrimônio público: o art. 37, §5º, da CF. Nesta esteira, o STJ, no Resp. 1.185.461-PR,
dentre outros, entendeu que a reparação ao patrimônio público é imprescritível. Essa é a posição a ser adotada e
uma prova teste. A doutrina, entretanto, critica muito essa interpretação (inclusive o Cássio Scarpinela). A
doutrina, no ponto, refere que é imprescritível a pretensão punitiva do agente e não a reparação do dano.

❷ Reparação de danos ao meio ambiente: Resp. 1.223.092-SC; AgRg Resp. 1.150.479-RS, dentre outros.
Quando se trata de dano ao meio ambiente, a sua reparação é imprescritível, podendo ser proposta a ACP a
qualquer tempo.

iii) Demais casos: para os demais casos (para as demais ACPs) é onde surge a briga. Existem duas posições
diametralmente opostas:

a) Apesar da omissão da LACP a respeito do prazo de prescrição , aplica-se integrativamente o prazo de 05

anos do art. 19 da Lei 4.717/65: STJ, Resp. 1.070.896-SC. Isso cria uma aberração, pois a pretensão coletiva
prescreve em 05 anos, enquanto que a individual não – pois segue a legislação própria (vai variar conforme se
basear no CC, no CDC, etc.).

b) Como há omissão na LACP a respeito, o prazo segue o direito material: STJ, Resp. 995.995-DF.

❸ Termo inicial da prescrição nos casos de contrato irregular renovado:

STJ, Resp. 1.114.094-RS. ÉX.: é feito lima licitação fraudulenta em 1998, com duração até 2004. Depois
prorrogam até 2014. Em 2014 renovam até 2024. Em 2024 descobrem que o contrato era ilícito, que a licitação
foi fraudulenta, etc. Daí o MP ajuíza uma ACP. Isso está prescrito? O STJ pacificou a questão, afirmando que o
termo inicial da prescrição nos casos de contrato irregular renovado considera-se a última prorrogação (essa
regra só vale se não houve solução de descontinuidade.

❹ Prazo prescricional no caso de agentes reeleitos ou renomeados para cargo em comissão: o prazo
prescricional começa a correr a partir do fim do último mandato ou cargo de comissão, pois enquanto o agente
está no desempenho da função ele tem melhores condições para esconder a ilegalidade.

❺ Prescrição da execução coletiva ou individual: súmula 150 do STF – nada execução de título judicial, a
prescrição da execução se dá no mesmo prazo da prescrição da pretensão, sendo que o termo inicial é o transito
em julgado da sentença.

Como o prazo de prescrição da ACP é de 05 anos, a execução individual das pretensões fundadas da ACP
também prescreve em 05 anos (Resp. 1.275.315 - julgado em 27.09.2011).

9.8 OUTROS QUESTÕES PROCESSUAIS

9.8.1. Vedação de liminar inaudita latera pars na ACP: art. 12 da Lei 7.347/85 c.c art. 2º da Lei 8.437/92.

O art. 12 da LACP prevê a possibilidade de o juiz, no âmbito da ACP, conceder medidas liminares. Liminar
é toda a tutela jurisdicional que o juiz dá no começo do processo. Na ACP, o juiz pode dar tutela conservatória
(cautelar), ou satisfativa (antecipação de tutela). O art. 2º da Lei 8.437/92 estabelece que quando o Poder Público
é réu (administração direta e autarquias), a liminar só pode ser concedida após oitiva do representante judicial (o
advogado público. Ex.: qualquer procurador do município demandado) do Poder Público, no prazo de 72 horas.

O STF já se manifestou no sentido de que essa limitação é constitucional. Porém, é possível ao juiz – no
caso concreto – afastar essa exigência, conforme a urgência do caso concreto.
 9.8.2. Apelação e seus efeitos: tem previsão no art. 14 da LACP, bem como em dispositivos semelhantes,
tais como o art. 85 do Estatuto do Idoso e o art. 198 do ECA. Quando você estuda apelação, você sabe que, a
regra é de que a apelação é recebida no duplo efeito.

Na ACP, quem decide (fundamentadamente) sobre a atribuição ou não do efeito suspensivo é o juiz da
causa. Dessa decisão (do recebimento e declaração de efeitos) cabe agravo de instrumento.

9.8.3. Reexame necessário invertido: art. 4º, §1º da Lei 7.853/89. STJ, Resp. 1.108.542-SP (julgado em
12.05.2009). o reexame necessário é uma condição de eficácia da sentença, de modo que – enquanto ela não for
confirmada pela superior instância ela não produzirá efeitos.

Mas no processo coletivo o reexame necessário é invertido. Ou seja, ao invés de beneficiar o Poder
Público ele beneficia a coletividade, de modo que – extinta a ação sem julgamento do mérito ou julgada
procedente a ACP, a sentença só transitará em julgado após confirmada pelo Tribunal. Isso tem previsão
expressão no art. 19 da Lei de Ação Popular.

9.8.4. Sucumbência na ACP: (art. 17 e 18 da LACP).

❶ Sucumbência na ACP improcedente: se eventualmente o autor coletivo perde a ação, haverá isenção
de todos os legitimados ativos, salvo no caso de má-fé. Essa regra não vale quando o autor da ACP for a
administração direta ou indireta (STJ, Resp. 251.194-SP – nesses casos, ela paga sucumbência conforme o CPC).

❷ Sucumbência na APC procedente: se o autor for o MP, não há sucumbência para o réu vencido (STJ,
Resp. 493.823-DF). Por outro lado, se o autor coletivo for um dos outros legitimados ativos (inclusive defensoria
pública) incide sucumbência normalmente, conforme o CPC.

10. AÇÃO POPULAR

10.1. HISTÓRICO, PREVISÃO LEGAL E GENERALIDADES

❶ Histórico:

A Ação Popular tem origem no Direito Romano, muito embora os romanos não verificassem a diferença
entre o Direito Público e o Privado.

Desde que o Brasil é um país, a ação popular possui previsão no ordenamento jurídico. Mesmos nas
ordenações Filipinas, Manuelinas e Afonsinas já havia essa previsão. A Ação Popular sempre teve previsão nas
constituições federais.

❷ Previsão legal e sumular:

A ação popular, atualmente, consta no art. 5º, LXXII, da CF. Esse é o instrumento coletivo mais antigo que
nós conhecemos.

Além da previsão constitucional, a AP foi regulamentada pela Lei 4.717/65. Essa lei foi recepcionada pela
CF/88. Os dispositivos referidos nela dão da CF/46 e do CPC/39.
 Existem, ainda, duas súmulas que tratam do tema: Súmula 101 (O mandado de segurança não substitui
ação popular) e Súmula 365 (Pessoa jurídica não tem legitimidade par propor ação popular), ambas do STF.

Atenção: não esqueça da existência do microssistema processual coletivo: serão aplicadas à ação popular outras
disposições de vocação coletiva (LACP, CDC, ECA, EI, etc.), desde que compatíveis com a ação popular. Ex.: o
regime da coisa julgada na AP é o mesmo da ACP, ou seja, aplica-se os arts. 103 e 104 do CDC.

❸ Conceito de Ação Popular:

Existem três posições acerca do conceito da AP. Dois dos conceitos são irrelevantes. O primeiro conceito é
um conceito constitucional, O constitucionalista vai te dizer que a AP é um writ constitucional. Um processualista,
por outro lado, vai dizer que a AP é um procedimento especial de legislação extravagante.

Mas o melhor conceito é o dos administrativistas: a AP nada mais é do que um mecanismo constitucional
de controle popular da legalidade/lesividade dos atos em geral (especialmente dos atos administrativos). De
acordo com Celso Antônio Bandeira de Melo, a ação popular é um mecanismo para o exercício da democracia
direta, pois é uma forma de controlar os atos administrativos.

10.2. OBJETOS DA AÇÃO POPULAR

São previstos na própria CF, no art. 5º, LXXIII, bem como no art. 1º, §§1º E 2º da Lei 4.717/65.

A Ação Popular se presta à tutela preventiva ou ressarcitória dos seguintes bens e direitos difusos: i)
Patrimônio Público; ii) Moralidade administrativa; iii) Meio ambiente; iv) Patrimônio histórico-cultural.

Agora faremos algumas observações acerca dessas anotações:

❶ Ação Popular preventiva: para vários autores (inclusive o José Carlos Barbosa Moreira), a AP não
possui natureza preventiva. Não é possível, por meio da AP, evitar o ocorrência do ilícito (tutela inibitória) ou
remover o ilícito (tutela de remoção do ilícito). A CF fala que a AP se presta a tutela de ato ilegal e lesivo. Ou seja,
primeiro é necessário que haja o dano. A condição imposta pela CF seria justamente a ocorrência de dano, de
lesividade. Mas esta posição está em franca decadência.

A posição que você deve adotar nas provas é no sentido de que a ação popular possui natureza
preventiva, pois dentre os objetos da AP inclui-se a tutela do meio ambiente que, necessariamente, possui caráter
preventivo. Outro argumento é no sentido de que a disposição da CF não determina que a ato tenha sido lesivo –
que dele tenha decorrido dano. A CF menciona o ato lesivo, mas nada impede a interpretação de que o ato pode
ser potencialmente lesivo.

❷ A Ação Popular só se presta à tutela de direitos e interesses difusos: isso a torna bem diferente da
ação civil pública, que tutela tanto direitos difusos como os coletivos e os individuais homogêneos.
 ❸ Patrimônio Público: de acordo com o art. 1º e §§ da LAP, o conceito de patrimônio público é amplo,
abarcando não apenas as pessoas jurídicas da administração como também qualquer entidade ou pessoa
subvencionada ou subsidiada pelo Poder Público (proporcionalmente ao patrimônio público empregado).

Veja que, no Brasil, a Ação popular surgiu para a defesa do patrimônio público, mas o conceito de
patrimônio público pode ser amplo ou restrito. Devemos usar o conceito amplo.

❹ Moralidade Administrativa:

É aquilo que os espanhóis denominam como um conceito jurídico indeterminado. A moralidade

administrativa é um conceito muito difícil de se delimitar. Tem-se dito que a moralidade administrativa são
padrões éticos e de boa fé no trato da coisa pública. Também é um conceito meio vago, mas é o que tem sido
utilizado. Ex.: nepotismo; viagens de cônjuge custeadas pelo Poder Público, etc.

❺ Meio ambiente e patrimônio histórico-cultural: na verdade, o patrimônio histórico-natural já está

incluído no meio ambiente (cultural).

Vários autores sustentam que, em realidade, a ação popular com esse objeto é uma ACP com legitimidade
do cidadão (posição sustentada por Ada Grinover e Gajardoni). Veja que, nesse caso, a ação popular pode ser
intentada contra particulares. As ações populares com esse objeto não tem, necessariamente, o Poder Público
como demandado, cabendo contra particulares. Aí você entende o porquê da súmula 365 do STF.

Tem gente que defende, inclusive, que o rito de deve ser seguido na Ação Popular que tutela o meio
ambiente é o rito da ACP.

❻ Rol taxativo: (STJ, Resp. 818+725-SP). Não cabe outro tema na popular além desses que nós
anotamos.

10.3. CABIMENTO:

O cabimento da ação popular se dá contra até ilegal e lesivo. Vamos ver cada um desses elementos:

❶ Ato:

a) Ato administrativo: em princípio, a ação popular é cabível em face de ato administrativo (licitação,
demissão, posse, contrato, etc.). Essa é a regra geral; o exemplo típico de cabimento da ação popular.

b) Ato particular: em regra, não cabe ação popular contra ato de particular. Há duas hipóteses em que é
possível o ajuizamento de ação popular contra particulares:

① Ação Popular para tutela do meio ambiente (tanto o natural quanto o cultural). Quem pratica o ato
lesivo pode ser tanto o poder público como particulares.

② Ação Popular em face de pessoas subvencionadas pelo patrimônio público.

c) Ato legislativo: em regra, não cabe AP contra lei. Exceção: tem-se dito que é possível a propositura de
ação popular em face de leis de efeitos concretos (atos administrativos travestidos de lei), como leis que cria
município, que desapropria área de proteção ambiental, etc.).
 d) Ato judicial: contra decisões ilegais e lesivas, é possível o manejo de recurso e não de ação popular.
Exceção: STJ. Resp. 906.400-SP – o STJ entendeu que cabe ação popular contra sentença homologatória de
acordo entre expropriado e expropriante.

❷ Ilegal: o conceito de ato ilegal, aqui, é amplo. Ele abarca as hipóteses de invalidade/nulidade,
ineficácia e inexistência do ato. São os atos que – de algum modo – tem seis elementos viciados, na forma do art.
2ª da Lei de Ação Popular.

OBS: toda vez que houver um ato administrativo com vício em um dos seus 5 elementos (competência –
agente competente, objeto lícito, forma, finalidade e motivo) o ato será inválido, ineficaz ou inexistente e, por
consequência, será um ato ilegal, cabendo ação popular para atacá-lo. O art. 2ª da Lei de Ação Popular menciona
os elementos do ato administrativo.

É bom destacar que o rol de ilegalidade do art. 2º da LACP é exemplificativo, conforme diz o próprio art.
3º da Lei de Ação Popular.

❸ Lesivo:

Tem prevalece o entendimento de que se trata de lesividade patrimonial (financeira) e não moral.
Portanto, a jurisprudência segue firme em só admitir a popular quando haja o binômio ilegalidade-lesividade.

Atenção: há julgados admitindo que na popular para proteção da moralidade administrativa não é necessário
haver lesividade patrimonial, mas penas a ilegalidade (ilegalidade como causa de pedir autônoma) – STJ, Resp.
474.475-SP; Resp. 1.096.020-SP.

Há casos em que a lesividade é legalmente presumida (art. 4º da LAP) – mantêm-se o binômio. Essa
presunção de lesividade é absoluta, ou seja, não cabe prova em contrário.

10.4. LEGITIMIDADE NA AÇÃO POPULAR

❶ Legitimidade ativa: regra geral, quem pode promover a AP é o cidadão (nato ou naturalizado). Mas o
que é ser cidadão? Existem duas posições para explicar o que é ser cidadão:

a) Primeira posição: defendida por Tereza Arruda Alvin Wambier. Preconiza que o conceito de cidadão
compreende qualquer pessoa, já que a cidadania não fica adstrita ao fato de votar e ser votado. Essa é a posição
minoritária.

b) Segunda posição: cidadão é a pessoa que tem direitos políticos ativos (pessoa que vota). A lei de Ação
Popular erigiu isso como critério para definição de cidadão na medida em que exige apresentação do título
eleitoral ou certidão equivalente para que o indivíduo possa propor a ação popular. Ressalta-se, por oportuno,
que o adolescente com 16 anos pode votar, razão pela qual ele pode, também, ser autor da ação popular.

Observações:

1. Há um julgado do STJ (Resp. 700.206-MG) que reconhece a legitimidade ativa do MP para a propositura
de Ação Popular. Isso é um caso isolado e você só vai utilizar caso faça concurso para MP. Na prática, ninguém
admite o processamento de AP ajuizada pelo MP. Ele pode propor ACP para tutelar o mesmo direito.
 2. Diferentemente das outras ações coletivas (ACP, MSC, etc...) não há na ação popular controle judicial
da representação adequada.

3. Outro aspecto relevante é o fato de que é plenamente possível o ajuizamento da AP em local diverso
daquele em que se vota.

4. Perda da cidadania: a perda da cidadania enseja, concomitantemente, a perda da legitimidade ativa. A

perda da cidadania se dá nas hipóteses do art. 12, §§1º e 4º, e art. 15, todos da CF. A consequência da perda da
legitimidade é que outros cidadãos serão chamados a assumir a titularidade da AP, e se ninguém quiser assumir a
titularidade, o MP poderá assumi-la.

5. Natureza da legitimação: aqui não há muita discussão. Prevalece o entendimento de que se trata de
legitimação extraordinária (substituição processual – defesa, em nome próprio, de direito alheio) – STF. Rcl.
424/RJ. O professor Gajardoni não concorda; ele entende que no processo coletivo a legitimação é autônoma e
não possui relação com o direito material.

6. Possibilidade de formação de litisconsórcio ativo, facultativo e unitário entre cidadãos: art. 6º, §5º da
Lei 4.717/65.

❷ Legitimidade passiva: art. 6º da Lei 4.717/65.

Vamos fazer 03 observações:

a) Hipótese típica de litisconsórcio passivo necessário (por força de lei) simples: a decisão pode ser
diferente entre os litisconsortes do mesmo polo. A lei estabelece três grupos de pessoas eu serão réus na AP, e o
autor popular não tem a opção de não colocá-los, todos, no polo passivo da AP. Se faltar um deles o processo
todo é considerado nulo.

Os três grupos de pessoas são os seguintes:

① Pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º da Lei 4.717/65 (pessoas jurídicas
lesadas). Ou seja, no processo nó teremos – pelo menos – uma pessoa jurídica (pública ou privada).

② Contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado,

ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão.

③ Contra os beneficiários diretos do ato.

Esses três grupos são os grupos de réus da AP. O litisconsórcio é necessário e simples entre eles.
Justamente pelo fato de que o litisconsórcio passivo é enorme, o art. 6º, §3º da LAP admite a legitimação passiva
ulterior (até a sentença).

b) A especial posição da pessoa jurídica lesada (art. 6º, §3º da LAP):

A pessoa jurídica lesada começa sempre como ré. Mas, citada, ela pode deixar de contestar a ação e
migrar de polo, vindo a ser assistente litisconsorcial do cidadão.

c) MP como custos legis: previsão no art. 6º, §4º da LAP. O MP eventualmente pode assumir a titularidade
ativa da AP em caso de abandono pelo autor popular.

10.5. OUTROS ASPECTOS PROCESSUAIS DA AÇÃO POPULAR

 ❶ Competência: regra geral, segue o padrão da ACP. Não existe muita diferença entre a competência na
AP e na ACP. Mas é necessário ter atenção em relação a alguns aspectos:

a) Não há foro privilegiado: (STJ. Pet 8397. Julgada em 23.03.2011) – sempre julgada em primeira
instância, mesmo que figure como réu o Presidente da República.

b) Competência material: (entre Justiça Federal e Justiça Estadual para julgar ação popular relativa a
desvios de verbas federais (repassadas aos municípios os Estado, provenientes da União)). Tem muitos debates
em relação a esse tema. Tem prevalecido a ideia de se aplicar analogicamente as súmulas 20828 e 20929 do STJ,
que são súmulas do crime.

❷ Prazo de resposta do réu: previsão no art. 7º, IV, da LAP.

Esse prazo é bizarro. É um prazo de 20 dias, prorrogável por mais 20. A ei diz que o réu, vendo que o
prazo irá acabar, pode peticionar pedindo a prorrogação do prazo por mais 20 dias. Esse prazo é especial, não se
aplicando as regras do art. 188 e 191 do CPC. Ou seja, a Fazenda Pública não possui prazo em quádruplo para
contestar, nem os litisconsortes com procuradores diferentes terão prazo em dobro.

Veja que, aqui, o prazo para a Fazenda Pública contestar é menor no que no CPC, pois lá ela tem 4 X 15,
que dá 60, enquanto que na AP ela tem 20 + 20, que é igual a 40.

Atenção: os arts. 188 e 191 do CPC não se aplicam para contestar. Contudo, se aplicam para os demais prazos
processuais da AP, como –por exemplo – o prazo para recurso (ocasião em que a Fazenda Pública possui prazo em
dobro).

❸ Prazo para sentença; o art. 7º, VI e parágrafo único da LAP estabelece que o juiz tem um prazo de 15
dias para sentenciar a AP. O juiz tem prazo para sentenciar em qualquer processo, mas geralmente não cumpre,
mesmo porque é prazo impróprio e não gera maiores consequências. Na AP, por sua vez, o descumprimento do
prazo de 15 dias para prolação de sentença gera as consequências previstas no parágrafo único do art. 7º da LAP:
“O proferimento da sentença além do prazo estabelecido privará o juiz da inclusão em lista de merecimento para
promoção, durante 2 (dois) anos, e acarretará a perda, para efeito de promoção por antiguidade, de tantos dias
quantas forem os do retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado perante o órgão
disciplinar competente”.

❹ Natureza jurídica da sentença de procedência da ação popular: a natureza é preponderantemente

desconstitutiva, já que ela anula o ato ilegal/lesivo). Mas pode surgir, concomitantemente, eficácia condenatória,
nas hipóteses em que há a imposição de uma obrigação.

28
Súmula 208 do STJ: “Compete a Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita á prestação
de constas perante órgão federal”.

29
Súmula 209 do STJ: “Compete a justiça estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao
patrimônio municipal”.
 ❺ Impossibilidade de aplicarem-se sanções de natureza civil, política ou administrativa na AP, que
devem ser buscadas em separado: art. 15 da LAP (STJ).

❻ Reexame necessário invertido: art. 19 da LAP. Diferentemente do CP, o reexame é a favor da

coletividade e não do Poder Público. Ou seja, se a AP for julgada improcedente ou for extinta sem julgamento do
mérito, a sentença não irá produzir efeitos.

❼ Apelação com efeito suspensivo automático: art. 19 da LAP. É diferente da ACP (art. 14 da LACP). Na
ACP o juiz escolhe se dá ou não o efeito suspensivo, enquanto que na AP o efeito suspensivo é automático,
conferido pela lei.

❽ Regime da possibilidade de penhora salarial para execução da sentença da AP: art. 14, §3º, da LAP.
Quando o condenado for funcionário público, a LAP permite que o salário desse indivíduo seja penhorado para
que ele pague seu débito com o Poder Público. É claro que há uma limitação percentual, mas isso é uma
possibilidade, consistindo em uma exceção à regra da impenhorabilidade salarial.

❾ Sucumbência: art. 5º, LXXIII, da CF e art. 10 e 13 da LAP. Se a Ação Popular for improcedente, só
haverá sucumbência em caso de má-fé do autor, ocasião em que ele pagará o valor equivalente a 10x o valor que
pagaria de custas em uma ação normal. Se a ação for procedente, a sucumbência será normal, nos moldes do
CPC.

❿ Prescrição da via ação popular: art. 21 da LAP estabelece o prazo de 5 anos. O que prescreve é a via da
ação popular. O cidadão não pode mais entrar com a AP. entretanto, prescrita a via, nada impede que o
prejudicado demande individualmente.

11. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

11.1. PREVISÃO LEGAL E GENERALIDADES

Em primeiro lugar, é importante salientar que no site do STJ existe uma ferramenta que é a lei de
improbidade administrativa comentada com julgados. Isso vale muito mais a pena do que estudar por doutrina. O
STJ tem se dedicado muito no tema de improbidade.

A Lei de improbidade administrativa possui previsão no texto constitucional (art. 37, §4º, da CF), sendo
que essa previsão foi regulamentada pelo Lei 8.429/92. Essa lei é objeto de muita discussão, especialmente pela
classe política. Além da CF e da Lei 8.429/92, aplica-se à improbidade o microssistema processual coletivo, de
modo que – na ausência de regra específica na lei de improbidade – vamos buscar a regra nas leis de vocação
coletiva.

Veja, ainda, que no plano internacional existe uma convenção da ONU (Convenção de Mérida) contra a
corrupção. Ela integra o ordenamento jurídico brasileiro desde 2006, pois ela foi aprovado pelo Decreto 5.687/06.
Pergunta-se: a Ação Civil de Improbidade Administrativa é uma ACP? Existem duas posições sobre esse assunto: O
STJ entende que se trata de uma espécie de ACP, tanto é que eles chamam de Ação Civil Pública de Improbidade
Administrativa. Parcela da doutrina aponta que não se trata de uma ACP, mas sim de ação distinta, tanto é que a
denominam como Ação Civil de Improbidade Administrativa. O argumento é no sentido de que a legitimidade, o
objeto, o procedimento e a coisa julgada são completamente diferentes entre as ações em questão.

Atenção: se for uma prova teste você marca que é uma espécie de ação civil pública. Já em uma prova discursiva
você pode falar que existem as duas posições.

❶ Natureza da AIA: a Lei de improbidade não aplica pena no sentido criminal. As sanções da
improbidade possuem natureza civil, política e administrativa (STJ. HC 50.545-AL). Apesar da natureza civil da AIA,
nãos e pode negar o caráter sancionatório/administrativo da ação. Isso tem um impacto importante, pois quando
se fala em caráter sancionatório a ampla defesa e o contraditório devem ser potencializados.

❷ Constitucionalidade da Lei 8.429/92: os STF teve que se debruçar nessa questão no julgamento da
ADID 2182, que tratava de uma possível inconstitucionalidade formal da Lei de Improbidade. A lei de improbidade
é um projeto da Câmara dos Deputados. Foi o Collor quem mandou, com o apoio da Câmara, o projeto da lei de
improbidade. A Câmara apresentou o projeto e ele foi aprovado com uma redação “x”. O projeto saiu da Câmara
e foi para o Senado, ocasião em que o Senado apresentou projeto substitutivo á Lei 8.429/92 (é uma emenda
gigantesca que desnatura o projeto originário). Seguindo o devido processo legislativo, o projeto voltou para a
casa iniciadora. Ocorre que a Câmara não gostou do substitutivo e o rejeitou (aproveitou apenas algumas partes),
e aprovou o projeto inicial, o que foi sancionado pelo Collor.

Essa ADI, portanto, sustentava que a aprovação da LIA violou o art. 65 da CF, na medida em que - após o
substitutivo do Senado ser rejeitado na Câmara (com o restabelecimento do seu projeto originário) - o projeto
seguiu diretamente para sanção presidencial, sem voltar para o Senado pela segunda vez.

Enfrentando a matéria, o STF decidiu (por 7 a 1 – voto vencido de Min. Marco Aurélio de Melo) pela
constitucionalidade formal da Lei 8.429/92. O argumento foi no sentido de que se toda vez que houver mudança
no projeto ele tiver que voltar par a outra Casa, não acaba mais o processo legislativo.

Tem mais uma ADI tramitando no STF (ADI 4295), sustentando a inconstitucionalidade material de 13
artigos da Lei de Improbidade sob o argumento de que esses dispositivos são extremamente abertos (overbredth
doctrine), algo que – em matéria de direito sancionatório – é inconstitucional, na medida em que dá ensejo ao
arbítrio judicial, já que as condutas não são delimitadas e o juiz encaixaria qualquer coisa como improbidade. O
STF ainda não julgou essa ADI.

11.2 OBJETO DA AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O objeto da ação civil de improbidade administrativa é basicamente os direitos difusos. Miais do que isso,
a ação civil de improbidade administrativa tutela a moralidade administrativa (que é a dimensão difusa da
probidade administrativa).

Nem toda ilegalidade administrativa é uma improbidade administrativa. O STJ tem batido firme nessa
tecla. Esse entendimento é quase unânime no STJ. A lei de improbidade não foi criada para sancionar o
administrador inexperiente. A finalidade da lei não é sancionar o administrador que comete equívocos no
exercício do seu cargo, porque todo mundo erra.

Para que uma ilegalidade seja uma improbidade, é necessário que haja algo a mais. Esse algo a mais é o
desprezo, a desconsideração, o descaso para com a coisa pública. Ex.: administrador que desobedece orientação
da assessoria contábil ou jurídica.

Como a ação de improbidade administrativa não tem natureza penal, as condutas ímprobas não se
subsomem ao princípio da reserva legal.

❶ Espécies de improbidade administrativa

Existem três grandes espécies de improbidade administrativa no Brasil:

a) Art. 9º da LIA: considera-se improbidade administrativa os atos do administrador que gerem

enriquecimento sem causa. Veja que, nesse caso, não é necessário que a conduta gere prejuízo ao erário. É a mais
grave das improbidades, e as suas sanções são as mais rigorosas (art. 12, I, da LIA – Perda da função; perda do
bem obtido ilicitamente; ressarcimento ao erário; suspensão dos direitos políticos de 8 a 10 anos; multa e até 3x
o valor enriquecido ilicitamente; proibição de contratar com o Poder Público bem como de receber incentivos
fiscais ou creditícios pelo prazo de 10 anos).

Essa improbidade só se verifica na forma dolosa. Destaque para os incisos IV e VII do art. 9º.

b) Art. 10 da LIA: considera-se improbidade administrativa os atos que gerem dano ao erário. Não
necessariamente precisa haver enriquecimento do agente. O conceito de erário é menor do que o de patrimônio
público (que envolve aspectos materiais e imateriais), de modo que – aqui – o prejuízo deve ser pecuniário, não
se admitindo prejuízo moral.

Essa é a improbidade que gera sanções com gravidade intermediária (art. 12, II da LIA - Perda da função;
perda do bem obtido ilicitamente; ressarcimento ao erário; suspensão dos direitos políticos de 05 a 08 anos;
multa e até 2x o valor enriquecido ilicitamente; proibição de contratar com o Poder Público bem como de receber
incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de 05 anos).

A improbidade por ato que causa prejuízo ao erário é punida também na forma culposa (mas essa culpa
tem que ser uma culpa grave).

c) Art. 11 da LIA: considera-se improbidade administrativa os atos que atentam contra os princípios da
administração pública (art. 37 da CF). Essa previsão é o que se denomina “tipo de reserva” ou ”soldado de
reserva”. Geralmente, quem ajuíza ação de improbidade administrativa pede que caso não haja prova de violação
dos artigos 9 ou 10, que o requerido seja condenado pelo art. 11. Se a conduta não se enquadrar no art. 9 ou 10
pode ser que se possa aplicar o art. 11. Ele é um tipo subsidiário.

Essa é a improbidade de menor gravidade (art. 12, III, da LIA - Perda da função; perda do bem obtido
ilicitamente; ressarcimento ao erário; suspensão dos direitos políticos de 03 a 05 anos; multa e até 100x o valor
da remuneração do agente; proibição de contratar com o Poder Público bem como de receber incentivos fiscais
ou creditícios pelo prazo de 3 anos).
 A improbidade por violação de princípio da administração só é admitida na forma dolosa.

11.3. LEGITIMIDADE PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE

❶ Legitimidade ativa: art. 17, caput, da LIA. Podem propor a ação de improbidade administrativa dois
grupos de pessoas:

a) Ministério Público: aqui não há dificuldade. Consta dentre as atribuições do MP a defesa dos direitos
sociais. A grande maioria das ações de improbidade são justamente ajuizadas pelo MP.

b) Pessoa Jurídica interessada: quem é a pessoa jurídica interessada? Existem duas posições na doutrina
para explicar a questão:

① O professor Cássio Scarpinella e o Mancuso estabelecem que a pessoa jurídica interessada para fins
de propositura de ação civil de improbidade administrativa são aquelas contidas no art. 1º da Lei 8.429/92 (tem
pessoas de direito público e também de direito privado, como é o caso das empresas públicas, das empresas
custeadas pelo Poder Público e as sociedades de economia mista).

② Gajardoni e Eurico entendem que pessoa jurídica interessada são apenas as pessoas jurídicas de
direito público indicadas no art. 1º da LIA, tendo em vista que as sanções previstas para o caso de improbidade
abrangem os direitos políticos.

Observações finais:

i) Tem prevalecido o entendimento de que a Defensoria Pública não pode ajuizar ação civil de
improbidade administrativa (isto está completamente fora dos fins institucionais da DP, previstas no art. 134 da
CF).

ii) Também tem prevalecido o entendimento de que a OAB não pode propor ação civil de improbidade
administrativa (precedente do TRF4º).

iii) O MP e pessoas jurídicas interessadas podem propor a AIA em litisconsórcio ativo (art. 17, §3º, da LIA).

❷ Legitimidade passiva: art. 2º e 3º da LIA.

a) Agente público: No art. 2º consta que será réu na ação de improbidade qualquer agente público
(conceito bem maior do que servidor ou funcionário público).

b) Particular: Já o art. 3º prevê o indivíduo que, mesmo não sendo gente público (um particular) induz ou
concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta.

Atenção: i) para os legitimadas do grupo “b” (particular) ser réu na ação de improbidade administrativa é
necessário que ele seja acionado junto com alguém do grupo “a” (agente público). É impossível que se tenha
apenas um particular como requerido, pois ele induziu, concorreu ou se beneficiou de um ato de improbidade
praticado por um agente público.

ii) o litisconsórcio formado entre as pessoas do grupo “a” (agente público), entre si ou com o grupo “b”
(particular), como regra é facultativo (esse é o entendimento do STJ, como se vê, por exemplo, no Resp. 737.978-
MG). Mais existe uma exceção: o STJ estabelece que se a AIA objetivas, também, a invalidade de ato/contrato
administrativo, todos os envolvidos devem ser demandados (isso é um caso de unitariedade da relação jurídico-
material, sendo caso de litisconsórcio necessário).

❸ Controvérsia cobre o cabimento/competência da AIA contra agentes políticos

a) Agente político: Inicialmente, nós precisamos entender quais são as pessoas consideradas agentes
políticos no Brasil. Agente político é o agente público que, necessariamente, reúne as seguintes condições:

① Tem que ter a forma de investidura e desinvestidura prevista na Constituição Federal.

② Tem que exercer seu múnus com independência funcional, pois ele exerce parcela de Poder do
Estado.

Exemplos: chefes do Executivo; parlamentares; juízes; desembargadores; Ministros de Estado;

Existem três posições a respeito do tema (um dos temas mais controvertidos, no Brasil, juridicamente
falando):

i) STF: (Reclamação 2138) – em placar apertado (6x5), o STF entendeu que não cabe improbidade
administrativa contra os agentes políticos previstos no art. 102, I, “b”, da CF (Presidente, Vice, congressistas,
Procurador Geral da República e Ministro do STF), pois o regime de responsabilização político-administrativa
deles é próprio (Lei 1.079/50), não se aplicando a regra geral dos agentes públicos (inclusive políticos) da Lei
8.429/92.

Essa interpretação gera muitos problemas, os quais são apontados pela doutrina: 1º) Esse entendimento
privilegia a impunidade; 2º) Contraria o art. 37, §4º, da CF (que fala em apenamento civil, sem prejuízo da penal);
3º) A decisão cria uma absoluta desigualdade entre os agentes políticos do art. 102, I, “b”, da CF e os demais
agentes (muitos a responder no crime de acordo com o DL 201/67), uma vez que o STF admite AIA contra eles
(prefeitos e vereadores, que também tem o regime próprio do DL 201/67).

Atenção: tirando aqueles contra quem não cabe improbidade administrativa (art. 102, I, “b”, da CF), a
competência para julgamento dos demais é na primeira instância (não há foro privilegiado).

Essa é a melhor posição para concurso, pois é a posição de quem manda.

ii) STJ: (Reclamações 2790, 4297 e 2115) – o STJ entende que, à exceção do Presidente d República, que
possui regime próprio de responsabilização político-administrativa (art. 85 da CF), todos os demais agentes
políticos respondem por improbidade (Ministros, deputados, prefeitos, vereadores, juízes, desembargadores,
etc.). Porém, no tocante aos agentes políticos com regime de responsabilização na Lei 1.7079/70 (Ministros,
Senadores e Governadores), há competência implícita suplementar dos Tribunais Superiores para julgá-los,
aplicando as regras do foro privilegiado do crime.

Esse posicionamento também tem problemas: 1º) Ignora o decidido pelo STF na Reclamação 2138; 2º)
Ignora o julgamento, pelo STF, da ADI 2860 (não há foro privilegiado em sede de improbidade administrativa),
bem como o cancelamento da Súmula 397 pelo próprio STF; 3º) há uma manifesta contradição em se admitir que
os agentes políticos da Lei 1.079/90 tenham foro privilegiado, e não admitir que o do DL 201/67 (Prefeitos e
Vereadores) não tenham – como o STJ sempre tem decidido.
 iii) Cabe contra todos os agentes políticos (inclusive contra o Presidente da República) e é sempre em
primeira instancia, a qual – contudo – não pode decretar a perda do cargo e a suspensão dos direitos políticos
(algo que só poderá ser feito se o processo chegar na instância competente para julgar o agente no crime).

11.4. PROCEDIMENTO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Importante lembrar que a ACP segue o rito ordinário, enquanto que a ação civil por improbidade
administrativa segue um rito todo diferenciado (aliás, esse é um dos motivos pelo quais Gajardoni defender que a
AIA não é uma espécie de ACP).

Tem previsão no art. 17, §§5º e seguintes da LIA.

Vamos ver todo o procedimento:

❶ Petição inicial: necessariamente deve individualizar a conduta de cada um dos acusados, embora não
seja necessário que isso seja feito em pormenores. Não é possível sair atacando todo mundo, dizendo que todo
mundo praticou improbidade administrativa. É necessário que seja narrada a conduta de cada um, mas não é
necessário que haja toda a riqueza de detalhes que se exige no processo criminal.

Essa inicial pode estar instruída pelo inquérito civil (que também pode anteceder ação de improbidade
administrativa).

❷ Determinação para que os requeridos apresentem defesa preliminar no prazo de 15 dias. Isso é feito
por meio de uma notificação. Note que, no ponto, se aplica o art. 191 do CPC. A falta dessa fase gera nulidade
relativa da ação de improbidade administrativa, pois depende de prova de prejuízo pelo requerido (tem vários
julgados do STJ nesse sentido, dentre os quais o Resp. 619.946-RJ).

❸ Apresentada ou não a defesa preliminar, o processo vai para o juiz: nesse momento, o juiz faz um
juízo de admissibilidade da ação. Ele analisa a defesa preliminar e pode se convencer de que o caso não é de
improbidade administrativa. O juiz pode:

a) Indeferir a inicial por vícios processuais: o recurso cabível contra essa decisão é a apelação, pois trata-se
de uma sentença.

b) Julgar a ação de improbidade administrativa de plano: o recurso cabível contra essa decisão é a
apelação, pois trata-se de uma sentença.

c) Recebimento fundamentado da ação: isso é feito com base nos indícios e provas até então colhidos. O
juiz determina, nessa fase, a citação dos requeridos. Da decisão que recebe a inicial cabe agravo. Gajardoni
defende que esse agravo é retido, enquanto que o TJRS entende que é agravo retido.

❹ Apresentação da contestação: aqui volta para o rito ordinário. O para contestação é de 15 dias, mas
cuidado: aplica-se o disposto no art. 191 do CPC. Veja que, incialmente, a pessoa jurídica lesada é acionada como
requerida, mas pode – a partir da citação – requerer sua migração para o polo ativo ou permanecer inerte. Isso
consta expressamente no art. 17, §3º, da LIA. (Julgado interessante: Resp. 794.042-PR).
 ❺ Instrução: segue o CPC. Exceção: o art. 17, § 12, da LIA, manda aplicar o art. 221 do CPP na colheita da
prova oral (pessoa egrégias – regras para a oitiva de grandes autoridades).

❻ MP atua como custos legis - se não for o autor

❼ Sentença: vamos fazer alguns destaques:

a) Sucumbência: segue o mesmo regime da LACP (art. 17/18 da LACP).

b) Procedência, o juiz aplicará, além da condenação dos danos eventuais, as sanções do art. 12 da LIA.

c) Eventualmente o magistrado mandará peças ao MP para apuração do crime.

d) Recurso: o recuso cabível é o de apelação e segue o regime da LACP, ou seja, o juiz decidirá se concede
ou não o efeito suspensivo (art. 14 da LACP).

11.5. SANÇÕES APLICÁVEIS NO ÂMBITO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O art. 12 da LIA deixa claro que as sanções nele previstas não são cumulativa, isto é, são aplicáveis
conforme a gravidade da conduta praticada e antecedentes do condenado. A aplicação das penas deve atentar ao
princípio da proporcionalidade.

A condenação na reparação do dano não é pena, embora conste no art. 12 da LIA. Isso nada mais é do
que consequência pela prática do ato. Essa reparação do dano sempre existirá na improbidade do art. 10, mas
nem sempre estará presente nas improbidades do art. 9º e do 11º, pois essas duas últimas não pressupõe
existência de dano.

Nas hipóteses em que, no mesmo processo, foi considerado que a mesma conduta tipifica mais de um ato
de improbidade, ou que várias condutas fora consideradas ímprobas (vários fatos narrados na inicial), aplica-se
apenas a sanção da improbidade mais grave praticada (as penas não se cumulam como ocorre no concurso
material do crime). Por este motivo, quando o agente comete vários atos graves, o MP não entra com apenas
uma ação narrando várias condutas; ele desmembra em várias ações separadas, para que possa haver aplicação
de sanção em cada uma delas, isoladamente.

❶ Perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio:

a) Forma de reparação do dano? Vários autores entendem que isso integra a determinação de reparação
do dano do art. 20 da LIA, de modo que também não seria propriamente uma sanção. Nem todo mundo pensa
dessa forma, mas é importante que você saiba.

b) Vinculação do bem ao ato de improbidade: o bem cujo perdimento foi determinado não precisa estar
vinculado ou decorrer da prática da improbidade.

c) O perdimento pode atingir bens que foram cedidos gratuitamente a terceiros, embora esses não
tenham integrado a prática da improbidade (caso integrassem, seriam condenados conjuntamente).
 d) Destinatário dos bens perdidos: o destinatário dos bens perdidos é a pessoa jurídica lesada.

❷ Perda da função pública:

De acordo com o art. 15, “e”, da CF, essa sanção pode ser determinada pela prática de improbidade
administrativa.

a) Só se efetiva com o trânsito em julgado da sentença: o Art. 20 da LIA estabelece de modo claro que a
perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da
sentença condenatória. Essa é uma regra que decorre da presunção da inocência. Isso faz com que o caboclo
interponha muitos recursos, pois enquanto ele não perde a função ele continua recebendo salário.

b) Possibilidade de perda do cargo antes da sentença preferida na AIA: Nada impede que o agente público
seja demitido administrativamente a bem do serviço público, por meio de processo administrativo, situação em
que não é necessário aguardar o trânsito em julgado da ação de improbidade.

c) Se o ímprobo for autoridade delegada, ela perde a delegação ou concessão: a lei fala em perda de cargo
público, mas o concessionário, por exemplo, não tem cargo, ele tem uma concessão. Desse modo, ele não irá
perder cargo, mas sim a concessão.

d) A perda do cargo ou da função se dá no cargo ou função que o agente ímprobo estiver no momento do
transito em julgado da sentença, pouco importando o cargo ou função que o agente exercia quando o ato foi
praticado (STJ, Resp. 924.439-RJ).

e) Cassação de aposentadoria: é possível determinar-se a perda da aposentadoria do ímprobo

aposentado no curso da AIA. Porém, isso tem que constar expressamente na fase de conhecimento da ação de
improbidade administrativa (STJ, Resp. 1.186.123-SP).

f) Temporariedade da sanção: para evitar o caráter perpétuo da pena, nada impede que o agente que
perdeu o cargo volte à vida pública por concurso, nomeação ou mandato, após o término das sanções aplicadas.

❸ Suspensão dos Direitos Políticos

a) Só se efetiva com o trânsito em julgado da sentença: o Art. 20 da LIA estabelece de modo claro que a
suspensão dos direitos políticos só se efetiva com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Essa é uma
regra que decorre da presunção da inocência.

b) Lei do Ficha Limpa: art. 1º da LC 64/90 – a lei do ficha limpa se tornou um novo componente na medida
em que estabelece que o condenado por improbidade administrativa tem, desde logo, suspensos seus direitos
políticos passivos (ser elegível) quando:

① For condenado por improbidade colegiadamente;

② Prática de ato doloso (não cabe na improbidade culposa);

③ Condenação com base no art. 9º ou 10 da LIA (não cabe quando a condenação é com base no art. 11);

④ Condenação à pena de suspensão de direitos políticos.

 Veja que, nesse caso, o condenado terá seus direitos políticos ativos suspensos quando houver trânsito
em julgado da sentença. Agora, presentes as condições acima elencadas, o condenado terá suspensos, desde
logo, seus direitos políticos passivos (o que já tira muito candidato falcatrua da disputa).

❹ Multa Civil:

O destinatário desse valor é a pessoa jurídica lesada e não o fundo de reparação de bens lesados do art.
13 da LACP.

O critério para fixação da multa é a proporcionalidade (gravidade da conduta).

11.6. TUTELA DE URGÊNCIA EM SEDE DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

❶ Generalidades:

Vamos fazer algumas observações gerais sobre o tema:

a) Tutelas de urgência: Além das tutelas de urgência previstas na própria LIA, são cabíveis, também, as
tutelas de urgência previstas nos CPC.

b) Cautelares constritivas: Todas as cautelares específicas previstas na LIA são constritivas, de modo que
elas devem obedecer o art. 806 do CPC quando preparatórias (propositura da ação principal do prazo de 30 dias).

c) Não se aplica a fase de defesa preliminar do art. 17 e §§ da LIA às medidas de urgência nela previstas.

❷ Medidas urgentes expressamente previstas na Lei de Improbidade Administrativa:

a) Indisponibilidade de bens: tem previsão no art. 7º da Lei 8.429/92.

① Natureza jurídica da indisponibilidade de bens: existem duas posições:

i) Posição tradicional: é uma hipótese de tutela de urgência, sendo necessária prova do periculum in mora
(Gajardoni). De acordo com essa posição, você só vai determinar a indisponibilidade de bens do investigado se
houver indícios de que ele está dilapidando o seu patrimônio. Essa posição é majoritária na doutrina.

ii) STJ: entendeu que a medida de indisponibilidade de bens não é hipótese de tutela de urgência e sim
uma hipótese de tutela da evidência (medida tomada pelo magistrado assim que requerido, independentemente
de periculum in mora, bastando que haja indícios do ato de improbidade) – STJ, Resp. 1.319.515-ES.

② Limites da indisponibilidade:

i) de acordo com o STJ, a indisponibilidade de bens não pode atingir todo o patrimônio do acusado, mas
exclusivamente aquele suficiente para reparar o dano ao patrimônio público;

ii) O STJ entende, ainda, que a indisponibilidade pode recair, inclusive, sobre bens adquiridos antes da
prática do ato de improbidade;

iii) O STJ tem o entendimento de que a indisponibilidade pode recair sobre bem de família. Veja que o
bem de família não pode ser expropriado pelo Judiciário, mas pode haver um bloqueio desse bem para que o
próprio acusado não venda a sua casa (objetiva criar uma pressão para que o acusado dê um jeito de repara o
dano ao patrimônio público).
 ③ Tem-se admitido, com alguma vacilação (não é pacífico) o uso da indisponibilidade de bens inclusive
para os atos de improbidade praticados com base no art. 11 da LIA (que não causam prejuízo ao erário, porque
se causar prejuízo ao erário configura o art. 10 da LIA). Motivo: garantir o pagamento da multa civil que tem
previsão no art. 12, III, da LIA.

b) Sequestro de bens: possui previsão no art. 16 da Lei 8.429/92.

O dispositivo fala em sequestro de bens, mas pode ser tanto o sequestro (coisas) quanto o arresto
(quantia).

As principais diferenças entre a indisponibilidade (art. 7º) e o sequestro/arresto (art. 16) consistem no
fato de que a indisponibilidade sempre é preparatória, enquanto que o arresto ou o sequestro podem ser
incidentais; além disso, na indisponibilidade, o acusado não perde a posse/detenção das coisas tornadas
indisponíveis, enquanto que no sequestro ele perde.

Não resta dúvida de que o sequestro se trata de tutela de urgência, sendo necessária, para a sua
concessão, a comprovação do fumus boni iuris e do periculum in mora.

c) Afastamento provisório do cargo/função pública: (art. 20, parágrafo único, da LIA).

Trata-se de medida da mais absoluta excepcionalidade. Só caberá quando a permanência do agente no

cargo inviabilizar a investigação (especialmente para agentes eleitos).

Esse afastamento é diferente do art. 312 do CPP, que permite a prisão por quatro fundamentos (garantir
ordem pública, garantir a ordem econômica, assegurar a aplicação da lei penal e garantir a instrução penal). Aqui
só se pode afastar do cargo para garantir a instrução.

Finda a investigação, o afastado volta ao cargo, pois no objetivo de retirá-lo é apenas garantir a
investigação. Infelizmente, a prática tem demonstrado que os juízes não tem aplicado adequadamente esse
instrumento (determinando, por exemplo, o afastamento do agente do cargo para garantir a ordem pública).

11.7. OUTRAS PARTICULARIDADES

❶ Coisa Julgada na Ação de Improbidade Administrativa

O regime da coisa julgada, aqui, é diferente da coisa julgada na ACP e no CDC.

Tem-se sustentado que, apesar da omissão sobre o tema da LIA (o que levaria à aplicação do
microssistema (art. 16 da LACP e art. 103 do CDC)), entende-se que – no tocante às sanções previstas no art. 12
da LIA - por se tratar de direito administrativo-sancionatório, a coisa julgada segue o regime do CPC. Ou seja: a
coisa julgada não seria secundum eventum litis e erga omnes ou ultra partes, mas sim pro et contra e intra partes.
Na prática, isso significa que mesmo a improcedência por falta de provas não autoriza a repropositura da ação de
improbidade administrativa. E mais: significa, também, que não há transporte in utilibus da coisa julgada da ação
de improbidade para beneficiar administrados.

❷ Prescrição da Ação de Improbidade Administrativa

 Tem previsão no art. 23, I e II da Lei 8.429/92.

A LIA traz uma regra interessante, pois é bipartida:

a) Agentes públicos que não são do quadro: o prazo prescricional é de 05 anos, contados do término do
cargo ou do mandato.

b) Agentes públicos do cargo: o prazo prescricional será aquele previsto em lei específica para faltas
disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público – no caso da Lei 8.112/91, o prazo é de 05 anos,
mas isso é uma mera coincidência (vai depender do estatuto).

É importante destacar que tem prevalecido o entendimento de que prescritíveis são, apenas, as sanções
do art. 12 da LIA, sendo que a reparação ao patrimônio público é imprescritível (STJ, Resp. 1.185.461-PR).

Observado pelo magistrado que a AIA está prescrita, ele deve convertê-la de ofício em AQCP para
apuração dos prejuízos ao patrimônio público (pois ele é imprescritível).

Nos casos de mandato eletivo, contam-se os 05 anos do art. 23, I, da LIA, do término do último mandato,
no caso de reeleição (STJ, Resp. 119.023/MG).

Nos casos de contrato administrativo irregularmente/ilicitamente renovado, a prescrição do art. 23 da LIA

só conta do término da prorrogação do contrato renovado (STJ, Resp. 1.114.094-RS).

❸ Aplicação do princípio da Insignificância no âmbito da improbidade administrativa

A questão é bastante controvertida na doutrina. Na jurisprudência há um leve prevalecimento da tese de

que não há insignificância em matéria de improbidade, já que a objetividade é a proteção da moralidade. Deve o
juiz, contudo, considerar a intensidade do prejuízo no momento de gradar a sanção (STJ, Resp. 892.818-RS).

12. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO

12.1. PREVISÃO LEGAL E GENERALIDADES:

O mandado de segurança coletivo nada mais é do que o mando de segurança individual com a
legitimidade e o objeto modificados. Dessa forma, podemos conceitua-lo utilizando o art. 5º, LXIX, da CF, que
trata do MS individual.

❶ Previsão legal: vai depender do objeto a ser tratado.

a) Legitimidade: a previsão legal da legitimidade consta no art. 5º, LXX, da CF, c/c art. 21 da Lei
12.016/2009.

b) Objeto: no tocante ao objeto, a previsão legal consta no art. 21, parágrafo único, da Lei 12.016/2009
(direitos coletivos e individuais homogêneos, deixando os difusos de fora, o que provoca a ira dos aplicadores do
direito – a CF não faz essa limitação, aí vem a lei infraconstitucional e limita o objeto do MS coletivo).

c) Procedimento: 12.016/2009 (é o mesmo procedimento do MS individual).

d) Competência: CF (em relação à autoridades federais) e Constituições estaduais (para as autoridades

estaduais e municipais). O MS é uma ação coletiva que obedece o foro por prerrogativa de função.
 e) Coisa Julgada: não se aplica aqui o microssistema. O regramento da coisa julgada no MS coletivo consta
no art. 22, §1º, da Lei 12.016/2009.

Se faltar algum outro tema, não temos saída: isso é processo coletivo, de modo que teremos que recorrer
ao microssistema processual coletivo, composto pela LACP, pelo CDC (que são o núcleo), bem como pelas demais
leis com vocação coletiva.

❷ Previsão sumular:

Existem apenas duas súmulas: a 629 e a 630 do STF, ambas, atualmente, incorporadas ao texto da Lei
12.016/2009. Atenção: há mais de 50 súmulas do STF e mais de 30 do STJ que tratam do MSI, sendo que elas se
aplicam ao MS coletivo no que forem compatíveis.

12.2 LEGITIMIDADE ATIVA

Vamos ver cada um dos legitimados ativos:

❶ Partido Político com representação no Congresso Nacional: isso quer dizer que o partido tem que ter
pelo menos um deputado ou um senador no CN. O partido político nada mais é do que uma associação civil com
registro no TSE (art. 17, §2º, da CF).

A legitimidade se dá nos três âmbitos da federação (Diretório Nacional, Estadual e Municipal).

Pergunta: O que o partido político defende no âmbito do MS coletivo? Existem, para responder essa pergunta,
duas grandes posições:

i) Posição defendida por Ada Pelegrini Grinover: o partido político pode impetrar MS para a defesa de
todos os assuntos de interesse nacional. A atividade do partido político seria uma verdadeira atividade de
controle do direito objetivo. Ada defender que o partido político não precisa demonstrar pertinência temática.

Essa posição já foi mais prestigiada; hoje é minoritária.

ii) Posição majoritária: o MS coletivo só pode ser ajuizado pelos partidos políticos para assuntos
relacionados ao seu objeto (para o qual foram criados). A lei federal 9.096/95 (lei dos partidos políticos) diz que
os partidos políticos foram criados para duas finalidades: 1) Defesa do regime democrático e sistema
representativo; 2) Proteção dos direitos fundamentais. Nesse ponto, surgiram duas posições: uma no sentido de
que não precisa ser filiado para se beneficiar da atuação do partido político, e outra em sentido contrário (só os
filiados se beneficiam – posição majoritária, que conta com um precedente do STJ e é, atualmente, a redação da
Lei 21 da Lei 12.016/2009).

❷ Sindicato, entidade de classe ou associação:

Tem prevalecido o entendimento no sentido de que o sindicato e a entidade de classe não precisam de
constituição ânua (STF, RE 198.919). Quando a lei impõe a constituição e funcionamento há mais de um ano ela
está se referindo apenas à associação; esse é o entendimento que tem prevalecido.

Diferentemente do que acontece na ACP (art. 5º, §4º, da LACP), que permite ao juiz dispensar, em casos
excepcionais, a constituição ânua, esse requisito não pode ser dispensado quando se trata de MS coletivo (pois
essa exigência – em relação ao MS – foi feita pela própria CF, de modo que o legislador infraconstitucional não
pode dispensa-lo).

Importante destacar que não é necessária autorização assemblear para que o sindicato, a entidade de
classe ou a associação possam propor MS coletivo (súmula 629 do STF, cuja redação foi incorporada ao art. 21, in
fine, da Lei 12.016/09).

Para o MS coletivo não é necessária essa autorização, pois o próprio art. 5º, LXX, da CF já autorizou (trata-
se de legitimação extraordinária). Para as demais ações (não0 relacionadas ao MS coletivo), as entidades de classe
e afins dependem de autorização da forma do art. 5º, XXI, da CF (pois trata-se de caso de representação
processual).

O MS coletivo se presta à á defesa total ou parcial da categoria (súmula 630 do STF – cujo teor foi
incorporada ao art. 21, parágrafo único, II, da Lei 12.016/09).

a) Objeto de defesa do MSC (o que as associações, sindicatos e entidades de classe defendem por meio
dele): existem dias posições a respeito:

① Minoritária: elas só podem defender interesse típico dos associados ou da categoria.

② Majoritária: (STF, RE 181.438-SP): defende os interesses dos associados, independentemente de

guardar vínculo com os fina próprios da entidade ou classe.

❸ Prevalece no jurisprudência o entendimento de que, além desses legitimados do art. 5º, LXX, da CF,
não há outros legitimados para propor MSC (Tucci, Dinamarco, Gajardoni): mas cuidado, tem um precedente (RE
700.206-MG) – admite, em tese, MSC pelo Ministério Público. Essa posição é minoritária, mas é importante se
você for fazer concurso do Ministério Público. O relator do processo era o Min. Luiz Fux.

12.3. OBJETO DO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO

Enquanto que no MS individual tutela-se direito individual, no MS coletivo o objeto necessariamente deve
ser direito ou interesse coletivo (lato sensu).

Pergunta: todo MS ajuizado pelos legitimados do art. 5º, LXX, da CF, é coletivo? Não. Vai depender do objeto (se é
direito individual do proponente ou dos filiados/associados). Ex. de MSI: MS do sindicato para liberar um veiculo
de sua frota. Ex. de MSC: MS da OAB para impedir a Defensoria Pública de liberar pagamento de honorários só
após prova da quitação tributária.

❶ Tipo de direito/interesse coletivo (lato sensu) que pode ser tutelado pelo MS coletivo:

Existem duas posições sobre o assunto:

a) Doutrina dominante: é a chamada corrente ampliativa. Defendem que cabe MS coletivo tanto dos
difusos quanto nos coletivos e individuais homogêneos, pois a CF não limitou.

b) Legislação infraconstitucional e STF: não cabe MS coletivo para tutela dos direitos difusos, mas apenas
do coletivos e individuais homogêneos (art. 21, parágrafo único, da Lei 12.016/09).
 12.4. COISA JULGADA NO MS COLETIVO:

❶ Retrospecto da coisa julgada na ACP (art. 103 e art. 104 do CDC):

a) No processo coletivo brasileiro, se o direito for difuso ou individual homogêneo, a coisa julgada é erga
omnes.

b) A lei estabelece que, quando aos direitos coletivos stricto sensu, a coisa julgada é ultra partes (vale
para a categoria).

c) Para o autor da ação individual concomitante à coletiva de objeto correspondente se beneficiar da

sentença coletiva (o que nós chamamos de transporte in utilibus), ele deverá suspender o andamento da
individual para aguardar o julgamento da ação coletiva. Se o autor individual não suspender o andamento da ação
individual, ele não se beneficiará da sentença da ação coletiva. Se ele suspender a ação individual e a coletiva for
improcedente, ele pode retomar o curso da ação individual.

❷ Modificação no regime da coisa julgada coletiva no MS coletivo a partir do art. 22 da Lei 12.016/09:

a) A coisa julgada é ultra partes não só para os coletivos stricto sensu, mas também para os individuais
homogêneos.

b) Substitui o modelo da suspensão da ação individual para se beneficiar da sentença coletiva pelo
modelo da desistência da ação individual. Para que a pessoa possa se beneficiar do MS coletivo, não basta
suspender, é necessário desistir do MS individual. Dessa forma, se a ação coletiva não for favorável, a única
alternativa seria impetrar outro MS individual.

Estratégia legislativa: com a desistência do MS individual concomitante, se o MS coletivo for denegado, a

parte prejudicada não poderá impetrar novo MS individual, vez que terá havido a decadência (MS só pode ser
impetrado no prazo de 120 dias, contados do ato coator).