DEMOCRACIA PACTADA: EL FRENTE NACIONAL Y EL PROCESO CONSTITUYENTE DE 1991 EN COLOMBIA Tesis que para optar al grado de Doctor en Ciencias Sociales presenta Andrés Davila Ladron de Guevara | Promocién 1995-1997 Director de tesis: Dr. Marco Palacios 053131, México D.F julio de 1997ANena, por sus renuncias y sus esfuerzos en mi favor A Juan Andrés porque me ensefié y eso es suficiente ALucy, cuya fe en mi fue motivacion perenne (q.¢.p.d.)Captemos Ja nocién aparentemente obvia de que el consenso relative a valores basicos y procedimientos politicos, es una precondicion para el establecimiento de un sistema democratico viable (...), la relacién causal ha sido a menudo inversa - la democracia ha tenido lugar como resultado de una prolongada neutralizacién, entre fuerzas que tienden originalmente a destnuirse; en este caso se encuentra, mas tarde, que el acuerdo bisico prevaleciente, con respecto a las decisiones politicas, ha sido la consecuencia de la democracia, mas que su causa. La propensién ver tinieblas y fracasos por todas partes no est engendrada, solamente, por el deseo de reprobar, ademas, un régimen opresivo o una sociedad injusta. Quizd también se enraice en el hecho de {que se ha llegado a esperar que el pais se desempeile pobremente, debido a la larga historia de atraso y dependencia que arrastra; de ahi que cualquier prueba de que el pais probablemente vaya mejor o salga de su atraso, legue a ser contradictoria con los conocimientos previos, y esté, por lo tanto, destinada a ser descartada. Albert O. HirschmanINDICE Pag. Agradecimientos. Introduccién Capitulo 1. Transicién y consolidacién democratica en Colombia, 1. Colombia: entre la excepcionalidad y el consociacionalismo... a, Raices y rasgos de la excepcionalidad colombiana, b. Consociacionalismo y arreglos entre élites. ¢. Una sintesis de aportes v carencias... 2. La biisqueda de un modelo analitic democratica en América Latina a. {Un modelo de andlisis comparado? . . . b. Sobre el régimen politico y su centralidad para el andlisis ¢. Régimen, transicion y consolidacién democratica ransiciones y consolidacién 3. Sobre la transicién y la consolidacién democratica en el caso colombiano . La transicién y Ja trayec:oria de consolidacién democratica ). {Por qué son comparables las dos coyunturas elegidas?......... oP Capitulo 2 E1 Frente Nacional: una transicién democratica reformista y conservadora ... 1, Guerra Fria, transformacién socioeconémica y violencia .. 2. Hacia el proceso de construccién del Pacto,3. Itinerario del Pacto: los sucesivos acuerdos a. Hacia el primer acuerdo: la generacién de condiciones para la negociacion 95 b. De Benidorm al Pacto de Marzo: fijando los parametros de la negociacion..... . 96 99 c. Del Pacto de Marzo a Sitges: del Frente Civil al Frente Nacional .. d. De Sitges al Plebiscito: el Pacto adquiere su forma definitiva. 4, El Pacto Frentenacionalista se consuma 109 5. La ejecucién del Pacto y sus efectos iniciales 7 a. La primera fase del gobiemo de Lleras Camargo, 1958-1960... . sw 17 b. El Pacto se aplica y completa su andamiaje sou MY c. Los avatares de compartir el poder... . . srossennseeee 125 d. Eljuicio a Rojas: sefiales de debilidad del Pacto... sesssssees 128 €. Elreformismo frustrado: la reforma agraria.. 130 6, Las fuerzas politicas, los cambios en el régimen y el sistema: una evaluacién tentativ: 133 Capitulo 3. EI Proceso Constituyente de 1991: un viraje favorable dentro de la trayectoria de consolidacién democratica 1. Posguerra fria, apertura, narcoterrorismo y descomposi 2. Auge y declinacién del Frente Nacional, a. Alcance y limites del régimen..... b. El agotamiento del reformismo constitucional y el anquilosamiento del régimen . ou 158 3. El camino hacia la nueva Constitu a. Dela séptima papeleta a las elecciones de los delegatarios a la Constituyente b. La Asamblea entra en fiuncionamiento 4, Triple aproximacién al Proceso Constituyente de 1991.. a. Sobre los acuerdos y la Constitucion como Pacto politico b, Las fuerzas politicas en la Constituyente 1) El consenso y las alianzas 2) Rasgos del comportamiento interno de las fuerzas politicas c. Contenidos y caracter de la nueva Constitucion 5. Bajo los dictados de la nueva Constitucién. a. De la euforia y la ofensiva a la subsistencia defensiva, 203 b. El Congresito... 206 e Blecciones y {nuevo Congr€80? oc osuiusvisnnnninnanvnsnsnvncnnnice .. 208d. El desarrollo institucional y la reforma del Estado......... . 215 6. Viraje en el régimen, transicién en el sistema... Capitulo 4. El Frente Nacional y el Proceso Constituyente de 1991: un ejercicio de comparacién..... 222 1. Los contextos y las dos coyunturas: influencias mediadas a. En la Guerra y la Posguerra Fria a b. Contextos sociales cambiantes, violencia y debilidad de los actores colectivos............. 227 ¢. Reformas econémiicas para conservar la insercién en e! orden mundial... 29 2, Regimenes agotados, reformismos frustrados . a. Agotamiento de los regimenes vigentes y corivergencia de elementos proclives al cambio ... 232 b. Esfuerzos reformistas falidos....... . o linn 3. Convergencias y divergencias de dos itinerarios.. ; a. Los acuerdos, el Plebiscito y los recursos legales en la configuracién del Frente Nacional... 236 b. Consultas populares, acuerdos y eleccién de constituyentes al amparo del estado de sitio.... 237 ¢. La trama comin de mecanismos y recursos para el CaMbIO........e sn 239 4. Los acuerdos y la participacién de las fuerzas politicas. a. Centralidad/complementariedad de los acuerdos b. Centralidad de los partidos... ©. El liderazgo . 4. Conservadurismo y compromisos tardios.. . Acuerdos comparables: la vigencia de la exclusion, 5, Nuevos regimenes, viejos sistemas: los efectos de los pacto: a. Diferencias manifiestas b. Semejanzas significativas. . «. Ambitos de tension: ffustraciones en la modemnizacin del Estado y vigencia de las relaciones de intermediacion politica... d. Facciones en juego y coaiiciones cambiantes... e. Cambios en las reglas, pero cen las practicas? 6. Los pactos y el cambio politico en Colombia: a. Naturaleza y contenidos diferentes . b. La via pactada para el cambio politico... ¢. Lallegitimacion de los pactos, con alain énfasis en lo electoral-popular svete 261 4. La regulacion de los partidos y del presidencialismo....... soos 264 7. El cambio politico en Colombia: continuidades y rupturas 6Conclusiones Anexo ... Bibliografia INDICE DE CUADROS Cuadro 1: El Plebiscito scenes 109 Cuadro 2: Participacién electoral en el Plebiscito..... .- 109 Cuadro 3: Elecciones para Camara de Representantes, 1958 wel Cuadro 4: Elecciones presidenciales, 1958... 113 Cuadro 5: Elecciones para Camara de Representantes, 1960..............0000 seve 120 Cuadro 6: Elecciones presidenciales, 1990... 166 Cuadro 7: Votacion candidztos liberales a la presidencia en el Post Frente Nacional (1974-1990)...ssnmmnnnnestnsee sennnseeseees 166 Cuadro 8: Presidencialse vs Camara en el Post Frente Nacional, porcentajes eos 167 Cuadro 9: Convocatoria a lz Asamblea Constitucional, resultados . scene 167 Cuadro 10: Elecciones para la Asamblea Nacional Consent, votacién... soo VB Cuadro 11: Constituyentes elegidos segun listas seve . 174 Cuadro 12: El consenso en el primer debate 187 Cuadro 13: El consenso en el articulado final... 187 Cuadro 14: El consenso en los titulos de la Constituc .. 188 Cuadro 15: Elecciones para Senado, octubre 27 de 1991 sess 209 Cuadro 16: Namero de Representantes a la Camara por partido o movimiento ... 21 Cuadro 17: Cambio en la fuerza electoral de artis y movimientos en el Proceso Constituyente de 1991... a 212 Cuadro 18: Procesos electorales en los momentos de cambio politico. 238 INDICE DE GRAFICAS Evolucién electoral bipartidismo y otros, 90-91 212INDICE DE ABREVIATURAS Y ACRONIMOS AD M-19: Alianza Democrética M-19, agrupacién politica conformada en 1990. Compuesta por el desmovilizado M-19 y organizaciones y grupos de izquierda. AINCO: Asociacién Indigenas por Colombia, agrupacion que participo en las elecciones de 1991 ALALPRO: Alianza pare el Progreso, programa de ayuda econdmica promovido y financiado por los Estados Unidos al comenzar la década de los afios sesenta, durante el gobierno de John F. Kennedy. ANAC: Asamblea Nacional Constituyente convocada inicialmente durante el gobiemo de Laureano Gomez, 1950-1953, Sesioné intermitentemente durante el gobierno del general Gustavo Rojas Pinilla, 1953-1957. ANAPO: Alianza Nacioral Popular, movimiento politico conformado por los seguidores del general Rojas Pinilla, Tuvo presencia electoral significativa durante la década de los afios sesenta.: Aunque predominaba su tendencia conservadora, _presento indistintamente listas liberales y conservadoras. Su momento de mayor auge se dio en las elecciones del 19 de abril de 1970 ANC: Asamblea Nacional Constituyente convocada por decreto de estado de sitio expedido por el gobierno de César Gaviria tras un acuerdo con las fuerzas politicas con representacion en el Congreso. Sus miembros fueron elegidos el 9 de diciembre de 1990 y sesioné entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991 y expidié la Constitucién de 1991 CNPE: Consejo Nacional de Politica Econmica, creado en 1958 CNRA: Comision Nacional para la Reforma Agraria, creada en 1960 para el estudio, aprobacion y puesta en marcha de la ley correspondiente CONACCION: Comisién Nacional de Accién Politica, nombre del directorio de la faccion laureanista del Partido Conservador. CPRI: Comision Politica de Reajuste Institucional, de conformacién paritaria, creada por la Junta Militar al acceder a la conduccién del gobierno el 10 de mayo de 1957, con el fin de revisar las disposiciones legales expedidas bajo el estado de sitio entre noviembre de 1949 y mayo de 1957 DAS: Departamento Administrative de Seguridad, dependencia adscrita a la Presidencia de la Republica, creada en 1960 en reemplazo del Servicio de Inteligencia Nacional, SIN DASC: Departamento Administrativo del Servicio Civil, dependencia adscrita a la Presidencia de la Repiblica, creada en 1958 con el fin de organizar y reglamentar a los funcionarios del Estado y la carrera administrativa. DNP: Departamento Nacional de Planeacién, creado en 1958 para institucionalizar el ejercicio de Ja planeacion econdmica en el manejo de la inversion de los recursos estatales para el desarrollo. ELN: Ejército de Liberacion Nacional, agrupacién guerrillera surgida en 1965, de tendencia castrista. Todavia en armas. EPA: Eleccién Popular de Alcaldes, reforma constitucional aprobada en 1986 y puesta en practica desde 1988.EPL: Ejército Popular de Liberacién, agrupacién guerrillera de filiacién comunista linea Pekin Una fraccién mayoritaria se desmovilizo en 1991 y adopté el nombre de Esperanza, Paz y Libertad como movimiento politico legal. La fraccién minoritaria continua en armas ESAP: Escuela Superior de Administracion Publica, creada en 1958 para la formacion y promocién de los empleados piblicos y funcionarios de carrera del Estado. FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, agrupacién guerrillera de filiacin comunista linea Mosci. Surgida con este nombre en 1964 a partir de las autodefensas de resistencia campesina. Es la agrupacién guerrillera mas grande, todavia en armas FEDEGAN: Federacién Nacional de Ganaderos de Colombia, agremiacién que agrupa a este sector de influencia relativa en temas de su interés como la reforma agraria. FN: Frente Nacional, pacto politico bipartidista para el ejercicio compartido del poder FP: Frente Popular, coalicién temporal de agrupaciones de izquierda que particip6, sin mucho éxito, en las elecciones de 1991. M-19: Movimiento 19 de Abril, agrupacién guerrillera de origen urbano surgida como protesta por el supuesto fraude en las elecciones presidenciales de 1970 en contra del candidato de la ANAPO, general Rojas Pinilla. Se desmovilizé en 1990 y entro a participar en la contienda politica como agrupacién legalmente admitida. MAN: Movimiento Accion Nacional, agrupacién politica no bipartidista que intent6 crear el general Rojas Pinilla en enero de 1955. MNC: Movimiento Nacional Conservador, agrupacién politica que participé en las elecciones de 1991 utilizando la sigla que le sirvid al candidato Belisario Betancur para conseguir la presidencia en 1982. MRL: Movimiento Revolucionario Liberal, disidencia del Partido Liberal surgida en los albores de la puesta en marcha del Frente Nacional, liderada por Alfonso L6pez Michelsen, presidente de Colombia en el periodo 1974-1978. MSN: Movimiento de Salvacién Nacional, movimiento suprapartidista compuesto por personalidades literales y conservadoras. Liderado por Alvaro Gomez Hurtado, hijo de Laureano Gémez y candidato a la presidencia, sin éxito, en 1974, 1986 y 1990 MUM: Movimiento Unitario Metapolitico, agrupacién politica que particip6 en las elecciones de 1991, liderado por Regina Betancur de Liska, conocida como Regina Once MVNC: Movimiento Nacional por Colombia, agrupacién no bipartidista que participé en las elecciones de 1991 NFD: Nueva Fuerza Democratica, agrupacion de tendencia conservadora liderada por Andrés Pastrana, hijo del expresidente conservador Misael Pastrana. Fue derrotado en las elecciones presidenciales de 1994 por el actual presidente Emesto Samper, 1994-1998. PC: Partido Conservador, una de las dos colectividades tradicionales. Minoritaria desde la década de los afios 30, PL: Partido Liberal, la otra colectividad tradicional. Mayoritaria desde la misma época PRT: Partido Revolucionario de los Trabajadores, agrupacién guerrillera desmovilizada en 1991 PSC: Partido Social Conservador, nombre que adopt el Partido Conservador tras una Convencién en 1988. SAC: Sociedad de Agricultores de Colombia, agremiacién de estos productores. La mas antigua en el pais.7 . Fy TELECOM: Empresa Nacional de Telecomunicaciones, encargada de las comunicaciones”* internacionales por via telefonica principalmente. Su privatizacion fue discutida hacia 1992 pero se le mantuvo como empresa estatal UP: Unidn Patridtica, agrupacién politica producto de las negociaciones entre el gobierno y las FARC en 1984-1986. Participé legalmente en elecciones y tuvo representantes en los distintos cuerpos colegiados y alcaldes elegidos popularmente. Sus militantes, comenzando por sus lideres mas prominentes, fueron victimas de sangrienta persecucion por parte de grupos armados de justicia privada y, segin ellos, de miembros de las Fuerzas Armadas Perdieron por medios violentos més de mil seguidores en un lapso de no mas de ocho afios. 10