1

PARTE SÉPTIMA

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Bolilla XVII: Procedimiento Administrativo

1. Procedimiento administrativo. Concepto. Clases. Procedimientos especiales.

2. Los principios generales del Procedimiento Administrativo.
3. El trámite administrativo. La vista de las actuaciones.
4. Conclusión del procedimiento administrativo: modos normales y anormales.
5. Los recursos. Concepto. Régimen jurídico.
6. La denuncia de ilegitimidad. Régimen jurídico
7. El reclamo administrativo previo. Régimen jurídico.
8. Reclamo impropio contra actos de alcance general. Régimen jurídico.
9. Otros reclamos.
1- NOCIÓN
El procedimiento jurídico se instala como un instrumento jurídico para el control público
que además de la defensa del interés público y la legalidad del accionar de la
administración, garantiza la plena vigencia del principio republicano de gobierno en cuya
virtud se impone al funcionario, sujeción al orden jurídico y publicidad de normas y actos
Regulación: esto se halla en la ley de facto 19549 - la ley nacional de procedimientos
administrativos -
La existencia de un procedimiento administrativo no constituye en forma alguna una
afectación al principio de división de poderes, pues la imposición de agotar la instancia
administrativa no obstaculiza en forma alguna el acceso a la instancia judicial y por ende
la revisión judicial de la decisión administrativa
FINALIDAD
Tiene como función brindar a la administración la posibilidad de revisar sus decisiones a
partir de los planteos que realicen los particulares damnificados en sus intereses o
derechos, buscando impedir una posterior confrontación judicial qye redundaría en
mayor tiempo y costo para las partes
El procedimiento tiene como misión final la emisión de un acto administrativo y se
configura como una garantía que tiene el ciudadano de que la administración no va a
actuar de modo arbitrario, sino que siguiendo las pautas del procedimiento
administrativo, que es administrado conoce y así no queda indefenso
DISTINCIÓN CON EL PROCESO ADMINISTRATIVO
Proceso administrativo: es una pluralidad de actos coordinados en donde un órgano
neutral preside una contienda entre dos partes que ha de desarrollarse a través de un
iter (repetición de acciones o pasos predeterminados)
Procedimiento administrativo: pretende asegurar la realización de un fin público por la
misma administración con arreglo a reglas que le son propias, siendo su finalidad la
emisión de un acto administrativo

El procedimiento administrativo es en parte tanto de las prerrogativas de la

administración, pues impone al administrado o particular reconocer un camino
predeterminado con la finalidad de agitar la instancia administrativa.
 2

2- PRINCIPIOS JURÍDICOS
Para que el ordenamiento jurídico procedimental administrativo no afecte garantías
consagradas constitucionalmente, resulta necesario reconocer una serie de principios
que informaran los distintos aspectos o etapas del procedimiento
LEGALIDAD OBJETIVA
Este principio se sustenta en que la actuación de la administración se realiza de
conformidad con el ordenamiento jurídico positivo de acuerdo con las normas y valores
del sistema jurídico vigente (constituye un principio del estado derecho)
Esta sujeción al ordenamiento positivo es lo que se expresa como igualdad objetiva y
tiende a la protección del administrado y la determinación de sus derechos
VERDAD MATERIAL
Es lo que procedimiento busca (la verdad material), de la realidad concreta de lo
ocurrido y de sus circunstancias, tal cual aquella se produjo independientemente que
haya sido o no invocado, acreditado por el administrado o interesado en el
procedimiento
Esta garantía exige que cuando se dicte el acto administrativo se agoten la investigación
de los hechos relacionados y que estos hechos sean el reflejo de lo que verdaderamente
aconteció sin sujeción a la rigurosidad de la verdad formal, distinta de la verdad material
OFICIALIDAD
corresponde que el procedimiento avance hacia el dictado del acto administrativo que le
ponga fin, reunir los elementos de prueba que justifiquen esa decisión
lo expuesto indica que la administración esta obligada a impulsar el expediente de oficio
para que en este se expresen los hechos y pruebas que le permitan adoptar una decisión
razonable y justa
Hay supuestos en que el tramite responderá solo al interés del particular, cuando ello
sucede será el interesado el que deberá impulsar el proceso.
INFORMALISMO
Todo proceso y procedimiento constituye una construcción sujeta a ciertas formas y
reglas que las partes deben observar.
Es a favor del administrado, dispensándole del cumplimiento de exigencias no
trascendentales, accidentales o accesorias, siempre que no resulten esenciales o afecten
al interés publico
Es decir, no se refiere a que no haya formalidad, sino que solo se dispensa un poco al
administrado
La LPAN expresamente reconoce la excusación de la inobservancia de los interesados de
exigencias formales no esenciales y que puedan cumplirlas posteriormente
La ley ha instituido el “informalismo a favor del administrado” en cuanto no resulten
esenciales o afecten el interés público o administrativo o derechos de terceros
El fundamento de esta garantía tiene que ver con la naturaleza del procedimiento
administrativo, en el que prevalece el interés público y en donde el particular resulta un
colaborador en la realización de esa formalidad
DEBIDO PROCESO
Constituye un principio fundamental en el procedimiento administrativo que para ser
considerado valido debe haber reunido como requisito esencial el cumplimiento de los
procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del
ordenamiento jurídico.
 3

Constituye una desviación de la garantía constitucional de la defensa en juicio y se lo

considera como doctrina y jurisprudencia no solo como defensa del interés privado del
particular, sino como una garantía del interés público y de la legalidad
Su omisión podrá determinar la nulidad del acto administrativa pertinente
Se considera que la violación en sede administrativa de las exigencias del procedimiento
adjetivo son subsanables en sede judicial e incluso en sede administrativa (por vía de
recurso) con lo cual la eventual nulidad es relativa
El debido proceso adjetivo comprende los siguientes derechos
Derecho a ser oído: es el derecho del particular a exponer las razones de sus
pretensiones y defensas antes del a emisión de actos que refieran a sus derechos
subjetivos o intereses legítimos, habilitación que incluye el acceso al expediente, tomar
vista del contenido de él e interponer los recursos administrativos y reclamos
Derecho a ofrecer y producir pruebas: las pruebas deben producirse dentro del plazo
que se haya fijado en cada caso atendiendo a la complejidad del asunto, no habrá
decisión fundada en prueba si esta no se produce previamente
Derecho a una decisión fundada: la decisión debe estar de acorde con los
acontecimientos, la elección de los argumentos debe ser producto de la razonabilidad

EFICACIA (se busca rapidez)

Se busca evitar complicados, costosos o lentos procedimientos que dificultan el
desarrollo de la gestión administrativa
Consiste en el empleo de los medios, tiempo y configuración de las formas en el
procedimiento
La eficacia denota que el procedimiento administrativo no puede ser un obstáculo a la
realización del bien común
GRATUIDAD
En el procedimiento administrativo se garantiza la gratuidad de la participación del
particular en el trámite, pues se busca que este colabore en la administración en el
control del ejercicio de la función administrativa y en la realización del interés general
Es decir para iniciar el procedimiento no se debe pagar nada (salvo estampillas)
Esta regla tiene excepciones, como por ejemplo una licitación pública o imposición de
una tasa de servicio, las excepciones deben estar razonablemente motivadas.
3- Tiene como función brindar a la administración la posibilidad de revisar sus decisiones
a partir de los planteos que realicen los particulares damnificados en sus intereses o
derechos, buscando impedir una posterior confrontación judicial qye redundaría en
mayor tiempo y costo para las partes
El procedimiento tiene como misión final la emisión de un acto administrativo y se
configura como una garantía que tiene el ciudadano de que la administración no va a
actuar de modo arbitrario, sino que siguiendo las pautas del procedimiento
administrativo, que es administrado conoce y así no queda indefenso.

Proceso administrativo: es una pluralidad de actos coordinados en donde un órgano

neutral preside una contienda entre dos partes que ha de desarrollarse a través de un
iter (repetición de acciones o pasos predeterminados)
 4

Procedimiento administrativo: pretende asegurar la realización de un fin público por la

misma administración con arreglo a reglas que le son propias, siendo su finalidad la
emisión de un acto administrativo
El procedimiento administrativo es en parte tanto de las prerrogativas de la
administración, pues impone al administrado o particular reconocer un camino
predeterminado con la finalidad de agitar la instancia administrativa. Pueden ser parte
en el procedimiento administrativo, todos los sujetos de derecho (sean personas físicas,
asociaciones, corporaciones, fundaciones, sociedades civiles y comerciales…) en la
medida en que tengan capacidad civil, pueden ser parte o intervenir en el procedimiento
administrativo, no interesa el género, nacionalidad o domicilio de la persona que
peticiona
Desde el punto de vista de la administración, será parte de las actuaciones el órgano
administrativo que interviene en la decisión de una petición o recurso
La LPAS reconoce como parte a cualquier persona física o jurídica, pública o privada que
invoque un derecho subjetivo o un interés publico. Se debe diferenciar la aptitud legal
para ser parte en el procedimiento administrativo, de la admisibilidad de la pretensión
de fondoque constituye cosa distinta
Desde la posición del particular, quien peticiona o recurre debe ser quien tenga una
situación subjetiva de naturaleza administrativa, por la cual resulte indispensable que
participe en formación del acto, aunque también puede participar un tercero interesado
en los casos de
Sujetos intervinientes en el proceso

Menores: se permite la participación en el procedimiento de menores adultos (18-21) a

quienes se reconoce intervención y legitimidad plena sin la presencia o autorización de
sus padres
Sordomudos: debe darse a entender por escrito, pues su limitación se vincula con la de
comunicarse y no con las aptitudes mentales, tiene q darse a entender por escrito
entonces podrá ser parte de un procedimiento administrativo
Demencia e inhabilidad: en las enfermedades mentales habrá de distinguirse entre
quienes padezcan una demencia, en tanto carezca de aptitud para dirigir su persona o
administrar sus bienes, de quienes padeciendo una afección de tal naturaleza no estén
impedidos de hacerlo, situación que deberá ser informada por profesionales médicos
especializados y declarada por el juez competente tal enfermedad y designar un curador
Personas públicas estatales: impera el principio de que están excluidas de la posibilidad
de interponer recursos contra actos administrativos y reglamentarios que pudieran
afectar su esfera de derechos, intereses o competencias
Terceros: son en principio todos quienes en el procedimiento administrativo no
intervienen ni participan en él. Terceros son quienes pudieren resultar, actual o
potencialmente, afectados por el acto administrativo a dictarse en una actuación
administrativa y que están inhabilitadas a intervenir en ella en defensa de sus derechos
Representación: todo administrado o interesado en ser parte en un procedimiento
administrativo posee la facultad de hacerse representar ante la administración en la
gestión de sus intereses
 5

La representación se puede acreditar con poder otorgado a través de escritura pública

suscripta por el interesado y forma autenticada por autoridad policial, judicial o
escribano publico
4- Es una sanción administrativa que determina la extinción de procedimiento
administrativo sin necesidad de una declaración expresa de la administración
No resulta favorable que los tramites permanezcan abiertos indefinidamente y
paralizados por una inercia de una part
Se vincula a la inactividad del administrado cuando este tiene a su cargo la obligación de
impulsar el procedimiento
 6

Condiciones
Transcurso del tiempo fijado por la ley, 90 días
Paralización del procedimiento en ese tiempo por causa del interesado exclusivamente

La LPAN exige que la administración debe, cuando se paraliza el procedimiento,

transcurridos 60 días de tal situación intimar al administrado para que produzca la
actividad de impulso procesal en 30 días, si vence y sin que hubiera impulso alguno,
recién se puede declarar la caducidad del procedimiento
En consecuencia no es cualquier paralización del expediente que produce la caducidad,
sino solo aquella en la que la actividad del interesado sea absolutamente imprescindible
para la prosecución del trámite
En general se considera que la paralización se debe atribuir a la parte interesada cuando
esta deba aportar algún elemento a las actuaciones y no lo haga y ese no aporte no
pueda ser suplido en forma alguna por la misma administración
Al declararse la caducidad concluye el procedimiento administrativo, con lo cual se pone
fin a la instancia administrativa
Puede ocurrir que en el procedimiento hubieran varios interesados, por lo que se puede
declarar la caducidad parcial del procedimiento, salvo que se torne indivisible
LEGITIMACIÓN
EFECTOS DE LA SENTENCIA
Los efectos de la sentencia en causas donde la pretensión procesal se vincula a los
derechos de incidencia colectiva, como los de cualquier otra sentencia judicial
dependerán de la naturaleza y alcance de los hechos que configuran la pretensión
esgrimida en juicio y los derechos en juego
Seguramente la admisión de la demanda impondrá obligaciones de hacer, no hacer,
dejar de hacer e incluso la de omitir alguna acción o acto por el particular o autoridad
que resulte condenada
En otros casos se valorara pecuniariamente el alcance del daño producido y se mandara
a indemnizar o reparar.
5-

RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Es una vía para atacar el acto administrativo, es un recurso escrito que presenta el
administrado (en mesa de entrada del organo)
El termino recurso contempla tanto el proceso judicial como el administrativo
Art. 73 LPAN, los recursos administrativos como medios de impugnación de actos
administrativos a los que la autoridad hubiera dado aplicación por lo que es un remedio
de toda persona física o jurídica para impugnar los actos y hechos administrativos que la
afectan y defender sus derechos en el plazo que la ley determina
El recurso que proyecta no como cualquier acto, sino contra un acto administrativo o
reglamento administrativo que comprenden la decisiones de los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial
Se interponen ante un órgano administrativo y son resueltos por este (revocan,
modifican o sanean el acto)
El recurso administrativo es, la impugnación de un acto administrativo
Las dependencias centralizadas, verifican tanto la legalidad y el merito
 7

Los organismos descentralizados, solo controlan la legalidad

Con los recursos no solo se atiende el derecho del particular, sino el adecuado
funcionamiento de la organización administrativa
Presupuestos para interponer recursos
Efectos de la aplicación de los recursos
Suspende el curso de los plazos del procedimiento
Suspenden los plazos de prescripción
Suspenden los plazos para la interposición de la acción judicial
La resolución de la aplicación de recursos
Declarar inadmisible el recurso
Rechaza la pretensión del particular

Ratifica y confirma o sanear el acto

Admitir el recurso y revocar, modificar o sustituir el acto administrativo
CONCEPTO Y PLAZO PARA INTERPONER CADA UNO DE ELLOS
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
Es aquel que se impone ante la propia autoridad que ha dictado el acto administrativo o
reglamento con el fin de que lo revoque, derogue, modifique o revise su decisión
Tiende a evitar dilataciones en el tramite permitiendo a la misma autoridad que dicta el
acto un breve análisis de su contenido
Procede contra actos administrativos definitivos
El plazo para interponerlo es de 10 días a partir del día siguiente de la notificación del
acto administrativo
De su contenido se podrá debatir su legitimidad cuando la oportunidad merite
conveniencia o interés publico del acto
En el régimen nacional este recurso es optativo
En salta su interposición es obligatoria y resulta necesaria para afectar la vía
administrativa
Si la reconsideración es rechazada expresamente por el órgano que lo decidió debe
elevar el expediente a su superior jerárquico para que este sea en definitiva quien lo
resuelva
RECURSO JERÁRQUICO
Es el recurso de administrativo de mayor trascendencia, respecto al resto
Habilita a todo recurrente dirigirse a los niveles superiores más elevados de la
administración (presidente, ministro…)
En nación procede contra todo acto administrativo definitivo o que implica totalmente la
tramitación del reclamo, se presenta ante quien lo emitió el acto o su superior jerárquico
impugnándolo
El plazo para su interposición es de 15 días hábiles administrativos desde que fue
notificado el acto que se impugna
Esta legitimado para plantearlo quien ve lesionado un dercho subjetivo o interés legitimo
En salta se establece como requisito la previa interposición y denegación del recurso de
reconsideración
 8

Su presentación se puede realizar ante la misma autoridad que resolvió e acto

impugnado o ante el inmediato superior jerárquico , en un plazo máximo de 10 días
hábiles desde la notificación de la denegatoria o desde el vencimiento del plazo
RECURSO DE ALZADA
Constituye un medio jurídico para impugnar el acto, ante el ministro o secretario del
estado, un acto emanado del órgano superior de una entidad descentralizada
Dicho recurso se presenta directamente ante el ejecutivo
El recurso de alzada es un recurso de carácter administrativo a través del cual se busca
que un órgano administrativo revise un acto dictado por otro órgano dependiente
jerárquicamente de él, buscando que enmiende conforme a Derecho el acto del órgano
inferior.
El fundamento del recurso es la tutela administrativa, es decir, implica un poder de
decisión sobre actos de los órganos que conducen a las entidades descentralizadas
Este recurso no procederá contra actos inherentes a la actividad privada aunque si ante
sus actos administrativos
Al igual que en el jerárquico, este recurso procede contra actos administrativos
definitivos, originados en la autoridad superior de un ente descentralizado
Es optativa o voluntaria, incluso a pesar de haberlo planteado es posible desistirlo a
acudir directamente a vía judicial
Si bien su normativa no contiene expresamente el plazo para interponerlo, remite
expresamente al recurso jerárquico, con lo cual será de 15 días a partir del día siguiente
de notificado el acto administrativo que produce la lesión
REVISIÓN
Constituye un remedio que se concede excepcionalmente al administrado para solicitar
la revocación de actos firmes que fueron emitidos por medios ilícitos o irregulares sin
culpa del particular
Es un acto firme aquel que el particular no puede discutir mas ante la administración,
sea porque agoto la vía administrativa o porque no caben mas recursos administrativos
Constituye un recurso autónomo y diverso de los demás existentes, de carácter limitado
y excepcional, en tanto implica un reexamen de un acto firme y consentido
Supuestos previstos por la LPAN
Cuando se encuentran contradicciones en la parte dispositiva
Cuando después del dictado se descubrieron documentos decisivos cuya existencia se
ignoraba
Cuando se hubiera en base a documentos cuya falsedad se desconocía
Cuando hubiera sido dictado mediante violencia o cualquier otra maquinación
fraudulenta o grave irregularidad comprobada

Los plazos para su presentación varían según los casos, de 10 días (contratos en los que
se haya notificado el acto), en los demás supuestos es de 30 días
6- DENUNCIAS ADMINISTRATIVAS
La denuncia administrativa puede ser formulada por cualquier ciudadano que en
conocimiento de una acción irregular o ilícita, cometida por algún funcionario, se lo hace
saber a la autoridad administrativa
La administración no tiene obligación de tramitar y decidir sobre lo denunciado, ahora
bien no hacerlo podría dar lugar que le genere responsabilidad al funcionario que omite
investigar un hecho que luego surja perjudicial para el estado
 9

Es posible que el denunciante tenga un interés directo en el resultado de la denuncia y

que quiera que su planteo se tramite como recurso.
7- RECLAMACIONES
Plantean hechos internos de la administración, también pueden ser para hechos y actos
distintos al de la administración
Es el pedido que hace la administración para que el órgano haga algo y que desemboque
en un acto administrativo
RECLAMACIONES REGLADAS
Obligan a la administración a pronunciarse particularmente cuando constituyen un
procedimiento previo exigido para la habilitación de la instancia judicial
Son medios de impugnación directa de reglamentos o bien instrumentos de
cuestionamiento del accionar administrativo
Constituyen tanto actos como hechos u omisiones de la administración que afecten
derechos o intereses de carácter administrativo
RECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS
Son instrumentos de cuestionamiento del accionar administrativo que no constituyen, en
principio actos administrativos
Comprenden tanto hechos u omisiones de la administración que afectan derechos de
intereses de carácter administrativo.
8- SIMPLES RECLAMACIONES
No constituyen medios para impugnar actos administrativos, si no que se trata de
planteos que pueden o no tener contenido jurídico y que realizan los particulares con
sustento en el derecho de peticionar
Tienen a obtener la emisión de un acto que lo favorezca o inducir al ejercicio de la
potestad revocatoria por la dependencia competente.
9- RECURSO DE QUEJA
Consiste en corregir los defectos de tramitación y el incumplimiento de los plazos legales
o reglamentos del procedimiento administrativo
Se concede al administrado la potestad de acudir ante el superior jerárquico inmediato,
con el fin de tomas las medidas necesarias para subsanar las anormalidades
No constituye un verdadero recurso, pues no se busca impugnar ningún acto
La interpondrá todo aquel que participe de un procedimiento administrativo, sea como
parte o tercero interesado
Debe resolverse el planteo de la queja en un plazo de 5 días
RECURSO DE ACLARATORIA
Podrá pedirse aclaratoria cuando exista contradicción en la parte dispositiva del acto
administrativo o entre su motivación y la parte dispositiva o para suplir cualquier
omisión sobre alguna de las peticiones planteadas
No se trata en realidad de un recurso administrativo, sino, un remedio contra la
imprecisión o contradicción sustancial de la que puede padecer el acto administrativo
Es el interesado quien tiene la potestad de solicitar se aclare el sentido de la declaración
o sus fundamentos, debiéndolo hacer en el plazo de 5 días de notificado el acto definido
La LPAS fija como plazo de su interposición el de 3 días posteriores a la notificación del
acto que se pretende aclarar o corregir, su interposición suspende el cómputo de los
plazos para los recursos.
 10

PARTE OCTAVA
CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Bolilla XVIII: Control Judicial de la Administración Pública
1. La Administración sometida a la Justicia. El Título IV de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos.
2. El acceso a la jurisdicción. La legitimación. La habilitación de la instancia: su
declaración de oficio. Impugnación de actos individuales y generales. Plazos de
caducidad.
3. Pretensiones. Clases. Tratamiento unificado de las acciones. La acción de nulidad o
lesividad.
4. La suspensión de la ejecución del acto administrativo. Medidas cautelares contra la
Administración.
5. La sentencia. Efectos. Ejecución.
6. Procesos constitucionales de control de la función administrativa: Amparo y Acción
declarativa de inconstitucionalidad. La acción abstracta de inconstitucionalidad: el art.
113 inc. 2° de la CCBA.
7. El amparo por mora. Requisitos de procedencia. Contenido de la sentencia.
1- TITULO IV Actuación por poder y representación legal. ARTICULO 3l°). La persona
que se presente en las actuaciones administrativas por un derecho o interes que no sea
propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de representación legal, deberá
acompañar los documentos que acrediten la calidad invocada. Sin embargo los padres
que comparezcan en representación de sus hijos y el conyuge que lo haga en nombre
del otro, no tendrán obligación de presentar las partidas correspondientes, salvo que
fundadamente le fueran requeridas. Forma de acreditar la personería ARTICULO 32°).
Los representantes o apoderados acreditarán su personeria desde la primera gestión que
hagan a nombre de sus mandantes con el instrumento público correspondiente, o con
carta poder con firma autenticada por autoridad policial o judicial, o por escribano
público. En el caso de encontrarse agregado a otro expediente que tramite ante la
misma repartición .
bastará la pertinente certificación. Cuando se invoque un poder general o especial para
varios actos o un contrato de sociedad civil o comercial otorgado en instrumento publico
o inscripto en el Registro Público de Comercio, se lo acreditará con la agregación de una
copia integra firmada por el letrado patrocinante o por el apoderado. De oficio o a
petición de parte interesada podrá intimarse la presentación del testimonio riginal.
Cuando se tratare de sociedades irregulares o de hecho, la presentación deberán
firmarla todos los socios a nombre individual, indicando cuál de ellos continuará
vinculado a su trámite ARTICULO 33°). El mandato tambien podrá otorgarse por acta
ante la autoridad administrativa, la que contendrá una simple relación de la identidad y
domicilio del compareciente, designación de la persona del mandatario, mención de la
facultad de percibir sumas de dinero u otra especial que se le confiriere. Cuando se
faculte a percibir sumas mayores de mil pesos, se requerirá poder otorgado ante
escribano público. Cesación de la representación ARTICULO 34°). Cesará la
representación en las actuaciones: a) Por revocación del poder. La intervención del
interesado en el procedimiento no importara revocación si al tomarla no lo declara
expresamente; b) Por renuncia, después de vencido el término del emplazamiento al
poderdante o de la comparecencia del mismo en el expediente; c) Por muerte o
 11

inhabilidad del mandatario. En los casos previstos en los tres incisos precedentes, se
reemplazará al mandante para que comparezca por si o por nuevo apoderado, bajo
apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer el archivo del
expediente según corresponda; d) Por muerte o incapacidad del poderdante. Estos
hechos suspenden el pro cedimiento hasta que los herede ros o representantes legales
del causante se apersonen al expe diente, salvo que se tratare de trámites que deban
impulsarse de oficio. El apoderado, entretanto, sólo podrá formular las peticiones de
mero trámite que fueren indispensables y que no admitieren demoras para evitar
perjuicios a los derechos del causante. Alcances de la representación ARTICULO 35°).
Desde el momento en que el poder se presente a la autoridad administrativa y esta
admita la personería, el representante asume todas las responsabilidades que las leyes
le imponen y sus actos obligan al mandante como si personalmente los hubiere
practicado. Está obligado a continuar la gestión mientras no haya cesado legalmente en
su mandato con la limitación prevista en el inciso d) del artículo anterior y con él se
entenderán los emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso las de los actos de
carácter definitivo, salvo decisión o norma expresa que disponga se notifique al mismo
poderdante o que tengan por objeto su comparecencia personal. Unificación de la
Personería ARTICULO 36°). Cuando varias personas se presentaren formulando un
petitorio del que no surjan intereses encontrados, la autoridad administrativa podrá
exigir la unificación de la representación dando para ello un plazo de diez (10) dias, bajo
apercibimiento de designar un apoderado común de entre los peticionantes. La
unificación de representación también podrá pedirse por las partes en cualquier estado
del trámite. Con el representante común se entenderán los emplazamientos, citaciones y
notificaciones, incluso las de la resolución definitiva, salvo decisión o norma expresa que
disponga se notifiquen directamente a las partes interesadas o las que tengan por objeto
su comparecencia personal. Revocacion de la personeria unificada ARTICULO 37°). Una
vez hecho el nombramiento del mandatario común podrá revocarse por acuerdo
unánime de los interesados o por la administración, a petición de uno de ellos, si
existiere motivo que lo justifique. Vistas; actuaciones ARTICULO 38°). La parte
interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrán tomar vista del expediente
durante todo su trámite, con excepción de aquellas actuaciones, diligencias, informes o
dictámenes que, a pedido del órgano competente y previo asesoramiento del servicio
jurídico correspondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante decisión
fundada del respectivo sub secretario del ministerio o del titular del ente descentralizado
de que se trate. El pedido de vista podrá hacerse verbalmente y se concederá sin
necesidad de resolución expresa al efecto, en la oficina en que se encuentre el
expediente, aunque no sea la mesa de entradas o receptora Si el peticionante solicitare
la fijación de un plazo para tomar la vista, aquél se dispondrá por escrito rigiendo a su
respec to lo establecido por el articulo 1° inciso e), apartados 4° y 5° de la ley.
2-La Administración, dentro del Estado, tiene a su cargo la gestión directa e inmediata
del bien común; por ello su actuar debe estar incondicionalmente sujeto al ordenamiento
jurídico.
Comadira precisa que el procedimiento administrativo tiende no sólo a la protección del
recurrente o a la determinación de sus derechos, sino también a la tutela de la norma
jurídica objetiva para que impere la legalidad y la justicia (1).
 12

La ley 19.549 –Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA)-, en su título IV,

prevé la posibilidad del particular de acceder a la instancia judicial, demandando al
Estado o a sus entidades, a través de la impugnación judicial de los actos
administrativos de alcance particular o aquellos de alcance general, mediante la
interposición de una acción o de un recurso; y también por medio del reclamo
administrativo previo, en los casos en los que no se impugna ningún acto administrativo.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación se refirió a estas vías, indicando que: "La vía
impugnatoria o recursiva tiene por objeto la impugnación de actos administrativos
mediante la necesaria deducción de los recursos administrativos que resulten
procedentes, y la posterior interposición de acción judicial de impugnación de
conformidad con los arts. 23 a 27 de la ley 19.549. La restante, por el contrario, exige la
promoción de reclamo administrativo previo con el objeto de cuestionar el accionar de la
Administración que como tal no constituye un acto administrativo, o efectuar dicho
reclamo como medio de impugnación directa de actos de alcance general" (conf,. CSJN,
"Cisterna, Ramón Silvano c/ Anses", sent. del 7/2/2006).
Precisamente el art. 25 de la ley 19.549 establece un plazo perentorio de 90 días hábiles
judiciales para que el particular interponga acción contra el Estado o sus entes
autárquicos; así como también prescribe el término de 30 días para los casos en que se
impugne un acto administrativo por medio de un recurso:
"La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo
perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado
reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al
interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales
de aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia
administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren
conocidos por el afectado.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba
hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta días desde la
notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas".
El procedimiento de impugnación judicial de los actos administrativos de la
Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) está regulado en el art. 15 de la
ley 24.463, y que remite al plazo de caducidad del art. 25, inciso a), supra transcripto.
El propósito de este breve trabajo es efectuar algunas precisiones acerca de la
habilitación de la instancia judicial y su aplicación en el fuero de la seguridad social,
indagando en la jurisprudencia pertinente.
1) Habilitación de la instancia judicial: Control de oficio
 13

La jurisprudencia consagró el obligatorio cumplimiento de los requisitos impuestos en el

Título IV de la LNPA para tener por habilitada la instancia judicial: "...Que en lo que
respecta al proceso contencioso administrativo el actor, además de las condiciones de
admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debe
cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso previstos en el título
IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez está facultado a
verificar" (conf. CSJN, "GorordoAllaria de Kralj, Haydée c/ Estado Nacional -Ministerio de
Cultura y Educación", sent. del 4/2/99, consid. 8º).
Es dable tener en cuenta que en este precedente "Gorordo" la Corte cambió
radicalmente su anterior criterio (conf. entre otros, "Cohen, Rafael c/ Instituto Nacional
de Cinematografía s/ nulidad de resolución", sent. del 13/3/90) respecto de que los
jueces no pueden controlar de oficio la habilitación de la instancia; postulando que el
control y la declaración de oficio de la falta de habilitación proceden por ser un
presupuesto procesal para actuar en los tribunales: "... Dada la condición de
presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549,
el juez de primera instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y
rechazar en caso contrario in limine la pretensión (art. 337 CPCCN)..." .
También la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal,
en pleno, resolvió en el caso "Romero, Gerardo c/ E.N.", sent. del 15/4/99, que: "La
falta de la habilitación de la instancia puede ser declarada previo al traslado de la
demanda en los supuestos de incumplimiento de los requisitos exigidos para la
admisibilidad de la acción. Los plazos establecidos en el art. 25 de la ley 19.549, al igual
que los demás requisitos de admisibilidad formal, deben ser examinados previo a correr
traslado de la demanda contencioso administrativa".
Con la sanción de la ley 25.344 se consagraron estos principios elaborados
jurisprudencialmente, modificándose, en consecuencia, el texto de los arts. 30, 31 y 32
de la ley 19.549. En el nuevo artículo 31 de la LNPA expresamente se indica que: "Los
jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin
comprobar de oficio en forma previa, el cumplimiento de los recaudos establecidos en
esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente".
La habilitación de la instancia y la afectación del principio de igualdad
Es doctrina del Máximo Tribunal que para que la garantía de igualdad ante la ley se
considere vulnerada, es necesario que la norma establezca distinciones irrazonables o
inspiradas en fines de ilegítima persecución, indebido favor, privilegio o inferioridad
personal (Fallos 254: 204; 310:849, entre muchos otros).
La garantía constitucional de la defensa en juicio, como también reseñó la Corte, no se
opone a su reglamentación en beneficio de la correcta sustanciación de las causas
(Fallos 185:242; 229:761) y dicho poder incluye la facultad de efectuar distinciones
razonables entre quienes no se encuentran en la misma condición (Fallos: 216:69).
El Estado, por su calidad de tal que garantiza el bien común de cada uno de sus
integrantes, se encuentra investido de prerrogativas de tipo sustanciales y procesales; y
éstas se relacionan con correlativas garantías de los administrados, que conforman un
delicado equilibrio con sustento constitucional.
 14

Comadira (2) menciona como prerrogativas sustanciales propias de la administración a

la presunción de la legitimidad de sus actos y su ejecutoriedad. Las prerrogativas
procesales son, entre otras:
 agotamiento de la instancia administrativa previa a la demanda judicial;
 plazos breves de caducidad para accionar judicialmente contra el Estado, mayor
plazo para el cumplimiento de ciertas cargas procesales,
 incomparecencia personal de determinados funcionarios en el juicio contencioso
administrativo,
 régimen especial de ejecución de sentencias.
Entre las garantías del administrado pueden enunciarse:
 la juridicidad,
 la razonabilidad del actuar administrativo,
 la igualdad,
 el acceso a la justicia,
 un concepto amplio de legitimación, responsabilidad del Estado y de sus
funcionarios procesales,
 el informalismo a favor del administrado,
 el debido procedimiento previo a todo acto administrativo, que incluye el debido
proceso adjetivo (3).
Es en este marco de análisis que debe situarse el planteo de la cuestión acerca de la
afectación del principio de igualdad y la habilitación de la instancia, considerando que
conjuntamente con las prerrogativas de la Administración existen garantías para el
administrado, que equilibran la necesaria desigualdad del órgano público y aquél.
Cabe agregar que el requisito de agotamiento de la instancia administrativa o
reclamación administrativa, al decir de Bielsa, tradicionalmente ha sido entendido como
un privilegio a favor de la Administración (Fallos 207: 196) a fin de evitar, en la medida
de lo posible, un litigio.
La razón que en nuestro derecho justifica la exigencia de un acto administrativo previo
que cause estado, o por lo menos, una reclamación previa es para Linares "la
conveniencia política de filtrar las contiendas que lleguen a pleito, sea provocando una
especie de conciliación administrativa, sea dando la oportunidad al Estado de
reconsiderar el asunto" (4).
En un planteo análogo se resaltó que: "En definitiva, que el Estado tenga más tiempo
que antes de la sanción de la ley 25.344 para organizar sus defensas (o, como dice la
parte actora, permitir al Procurador estudiar mejor el caso, dar instrucciones sobre las
defensas que deben articularse…), en nada compromete la efectiva tutela de los
derechos a la igualdad ante la ley y de defensa en juicio que invoca el actor como
sustento de su planteo de inconstitucionalidad"
 15

3-El plazo de caducidad del art. 25 de la ley 19.549

Los plazos de caducidad del art. 25 de la LNPA, puntualiza el Alto Tribunal en "Gypobras
S.A. c/ Estado Nacional" (CSJN, sent. del 5/4/95), constituyen una prerrogativa procesal
propia de la Administración Pública, que son una consecuencia de su régimen
exorbitante (CSJN, Fallos 306:731).
En el fallo supra citado, se señala que existen términos perentorios para demandar, por
una necesidad de otorgar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos;
evitando la incertidumbre en el desenvolvimiento de la actividad de la administración.
De lo contrario se afectaría el principio constitucional de la seguridad jurídica, que
constituye una de las bases principales de sustentación del orden legal, cuya defensa
compete a los magistrados.
Como explicitan Canda y Comadira, si el agotamiento de la vía y la presentación de la
acción dentro de plazos breves de caducidad, constituyen prerrogativas; ésta no puede
ser llevada a juicio –vale decir, no es sujeto enjuiciable- cuando no estén dados tales
extremos. De tal modo, la intervención de la justicia en tales condiciones de
inadmisibilidad, resultaría prematura y contraria a la división de poderes (7).
Debe resaltarse que, en caso de duda respecto de considerar o no habilitada la vía
judicial, la jurisprudencia previsional estuvo a favor de la habilitación atento la índole de
los derechos en juego: "El ‘acceso a la jurisdicción’ constituye el más elemental de los
derechos constitucionales, y por ello, en los supuestos de duda, debe regir el principio
"pro actione" en virtud del cual debe estarse a favor de la habilitación de la instancia,
como insustituible reaseguro de la garantía de la defensa en juicio (cfr. C.S.J.N., sent.
del 27.06.89, ‘Mackentor S.A. c/ O.S.N.’; C.N.Cont.Adm.Fed., Sala II, sent. del
02.09.93, ‘Fibrasur S.A. c/ Estado Nacional’; ídem, sent. del 29.06.93, ‘Susteras, Aída
Viviana c/ Estado Nacional’). Ello adquiere aún mayor relevancia en el ámbito de la
seguridad social, en el que la figura de la capacidad de la acción ha de aplicarse en
forma restrictiva, dados los caracteres de irrenunciables e imprescriptibles que revisten
los derechos que en él se debaten (art. 14 bis. de la C.N.)" (conf. CFSS, Sala II,
"González Ruzo c/ Anses", sent. del 12/9/2002).
También, desde otro punto de vista, se hizo hincapié en no incurrir en un excesivo rigor
formal al valorar esta cuestión: "Surgiendo de las constancias de autos que, si bien la
parte actora no agotó la vía administrativa antes de iniciar la demanda judicial, obtuvo
la denegatoria de su reclamo en aquella sede mientras se desarrollaban las actuaciones
judiciales, implicaría un inconducente y excesivo rigor formal, frustratorio de la garantía
de la defensa en juicio y un dispendio jurisdiccional, declarar no habilitada la instancia
en virtud de no cumplirse con los requisitos temporales que prevé el art. 12 de la ley
25.344, obligando al accionante a que inicie una nueva causa. Ello así, porque la
habilitación de la instancia no vulnera, en modo alguno, el derecho de defensa de la
accionada, por cuanto ésta tiene la posibilidad de exponer sus defensas y ofrecer la
prueba pertinente en la instancia judicial, y será el magistrado interviniente quien evalúe
las mismas y juzgue si le corresponde o no el derecho al accionante"
4-PALACIO nos enseña que el proceso cautelar “es aquél que tiende a impedir que el
derecho cuyo reconocimiento o actuación se pretende obtener a través de otro proceso,
pierda su virtualidad o eficacia durante el tiempo que transcurre entre la iniciación de
 16

ese proceso y el pronunciamiento de la sentencia definitiva La sustanciación de todo

proceso judicial demanda un tiempo considerable, y son varias las etapas procesales que
se deben recorrer hasta alcanzar una sentencia definitiva. Es sabido que, dependiendo
de la complejidad del caso y del ofrecimiento de prueba realizado por las partes, la
etapa probatoria puede prolongarse por años. El fundamento de la garantía jurisdiccional
cautelar está vinculado a una situación de urgencia que requiere una solución inmediata
a los efectos de resguardar los derechos de los particulares frente a la lentitud del
proceso judicial. Esa urgencia conlleva el peligro de que la demora del proceso frustre la
protección del derecho que el ciudadano ha encomendado a la justicia. En ciertos casos,
En el capítulo III del CPCCN se regulan las medidas cautelares, entre las cuales se
encuentran: el embargo preventivo, el secuestro, la intervención judicial, la inhibición
general de bienes y anotación de la litis, la prohibición de innovar, la protección de
personas. Pero, además de las medidas señaladas, el codificador faculta al juez al
dictado de cualquier otra medida cautelar no prevista. Estas medidas, denominadas
genéricas, abren una suerte de ventana práctica que permite a los magistrados ordenar
la medida que mejor se adapte a las circunstancias de cada caso concreto. Pues bien, a
partir de la enunciación que efectúa el CPCCN de cada una de las medidas cautelares
surge el intento de sistematizar una clasificación de las distintas medidas allí contenidas.
En tal sentido, la primera clasificación que se debe hacer es entre las medidas
nominadas e innominadas. Así, las medidas nominadas son aquellas que expresamente
se encuentran indicadas en el código, mientras que las medidas innominadas son todas
las otras medidas que puede dictar un juez, o sea, la gran variedad de medidas
genéricas que surgirán, sin estar individualizadas en el código procesal, de cada caso en
particular y que podrán ser ordenadas. En efecto, el artículo 232 del CPCCN
expresamente establece que “fuera de los casos previstos en los artículos precedentes,
quien tuviere fundado motivo para temer que durante el tiempo anterior al
reconocimiento judicial de su derecho, éste pudiere sufrir un perjuicio inminente o
irreparable podrá solicitar las medidas urgentes que, según las circunstancias, fueren
más aptas para asegurar provisionalmente el cumplimiento de la sentencia.
5-La sentencia es una resolución judicial dictada por un juez o tribunal que pone fin a la
litis (civil, de familia, mercantil, laboral, contencioso-administrativo, etc.) o causa penal.
La sentencia declara o reconoce el derecho o razón de una de las partes, obligando a la
otra a pasar por tal declaración y cumplirla. La competencia para ejecutar las
sentencias en el orden contencioso-administrativo corresponde al órgano jurisdiccional
que conoció del asunto en primera o única instancia.
Transcurridos dos meses desde el dictado de la sentencia, el órgano jurisdiccional
podrá adoptar las medidas contempladas en los artículos 107 a 114 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, siendo de aplicación supletoria la normativa de
lo referido al Procedimiento en lo Civil y Comercial.
Entre los distintos supuestos de ejecución forzosa, hay que destacar el pago de una
cantidad líquida por parte de la Administración, la inscripción del fallo anulatorio
en registros públicos y la publicación de la Sentencia, la ejecución subsidiaria a cargo de
la Administración o el restablecimiento de la situación anterior y la indemnización por
daños y perjuicios.
 17

Dentro de la medidas que pueden adoptar los órganos jurisdiccionales cabe la

imposición de multas coercitivas periódicas al funcionario público responsable del
incumplimiento, pudiendo llegar a exigir la responsabilidad penal del mismo.-
6- El control de constitucionalidad o, mejor, el control de la supremacía de la
Constitución pueden ser:

político, como lo fue en la Constitución de Francia de 1852 que confería al Senado la

atribución de ejercerlo; o el que estableció el artículo 5 de la Constitución Argentina de
1853, luego suprimido en la reforma de 1860, que habilitaba al Congreso a revisar las
constituciones provinciales antes de que fueran promulgadas; o
judicial, que a su vez puede ser:
a) como el –judicial review- que se estableció en los Estados Unidos a partir de que la
Suprema Corte dictara el fallo en el caso “Marbury” en 1803, sentando una doctrina que
siguieron luego nuestros tribunales a partir de los siguientes fallos dictados por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, en los casos: “Caffarena c/ Banco Argentino del
Rosario de Santa Fe”, de 1871 (Fallos 10:427); “Sojo, Eduardo”, de 1887 (Fallos
10:436); y “Municipalidad de la Capital c/ Elortondo” de 1888 (Fallos 32:120).

b) Como el concentrado y donde sus sentencias tienen efectos erga omnes a partir de la
creación en 1920 de la Corte Constitucional de Austria y de Hungría, que siguieron
luego los demás países europeos con sistemas parlamentario, y que han imitado algunas
constituciones latinoamericanas, como Perú, Chile, Ecuador y Guatemala que han creado
también una Corte Constitucional ajena al Poder Judicial, u otros que han creado un
sistema de control mixto.

La Constitución Norteamericana de 1789 no establece norma alguna que aluda al control

de constitucionalidad -judicial review- , aunque el tema haya sido discutido en la
Convención de Filadelfia de 1787 que la sancionó.

En el fallo “Marbury, William versus Madison” (1803), en el que se declaró por primera
vez el control de constitucionalidad por parte de la Suprema Corte de los Estados Unidos
de América, y las premisas del razonamiento del juez John Marshall, presidente de dicho
tribunal, fueron las siguientes:

1. La Constitución es Ley Suprema.

2. Un acto legislativo contrario a ello no es ley.

 18

3. El tribunal judicial debe decidir en los conflictos entre leyes.

4. El tribunal no puede aplicar un acto legislativo contrario a la Constitución.

5. Si así no lo hace se destruye el sistema de constitución escrita y rígida.

La Constitución Argentina de 1853 tampoco tiene disposición alguna que contemple este
control. Recién en la reforma de 1994 se lo reconoció en el artículo 43 al regular el
amparo.

El control judicial es difuso, ya que lo puede ejercer cualquier juez (federal o estadual,
en el país del norte; y federal, provincial o de la ciudad de Buenos Aires, en el nuestro),
en un caso concreto y cuando la restricción al derecho subsista al momento de fallar
(para que no se torne abstracta), y el fallo tiene efecto sólo entre las partes. Su
fundamento descansa en la primacía del poder constituyente, que genera una
constitución escrita y rígida, sobre las normas y actos que produce los órganos del poder
constituido.

En el caso Argentino puede ser planteado por vía:

1. directa, por una demanda, sea ella sumaria, ordinaria o de amparo;

2. indirecta, de excepción o incidental (art. 2 de la ley 27); y

3. de oficio aceptado por la Corte en el caso “Banco Comercial Finanzas S.A. en

liquidación Banco Central República Argentina s/quiebra” del 19 de agosto de 2004 y las
Constituciones provinciales de Jujuy (art.41), de Río Negro (art. 44, 45 y 207 inc. 2-D),
del Chubut (art. 58 y 59) y Santa Cruz (art. 18). Es contrario a lo que dispone
expresamente el artículo 2 de la ley 27.

La regla general respecto de las cuestiones judiciables donde puede plantearse la

inconstitucionalidad son “todas las causas que versen sobre puntos regidos por la
Constitución” (art. 116 de la Constitución Nacional), pero la jurisprudencia de la Corte
Suprema, siguiendo a la norteamericana, ha exceptuado a las llamadas “cuestiones
políticas”, a las que ha declarado no judiciables, aunque en los últimos tiempos este
criterio se ha restringido considerablemente..
 19

La acción de inconstitucionalidad, por no estar expresamente reglamentada a nivel

federal, se ejerce a través de la acción declarativa de certeza prevista en el artículo 322
del Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Nación, que fue admitida por la
Corte Suprema apartir del caso “Provincia de Santiago del Estero c/ Gobierno Nacional
y/o Yacimientos Petrolíferos Fiscales- Acción de amparo” en agosto de 1985 (Fallos
305:1379).

El artículo 43 de la Constitución admitió, también, la legitimación activa del defensor del

pueblo y de “las asociaciones que propendan a esos fines”, o sea la defensa en contra de
“cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen el
ambiente, a la competencia, al usuario, y al consumidor, así como a los derechos de
incidencia colectiva en general”, y el artículo 120 al Ministerio Público, atento que le
corresponde “promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad”.

LEY N° 27 (Promulgada: 16/10/1862)

Artículo 1° – La Justicia Nacional procederá siempre aplicando la Constitución y las leyes

Nacionales, a la decisión de las causas en que se versen intereses, actos o derechos de
Ministros o agentes públicos, de simples individuos, de Provincia o de la Nación.

Art. 2° – Nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en
que es requerida a instancia de parte.

El Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Nación en su artículo 322 inciso 1°.

dispone: "Podrá deducirse la acción que tienda a obtener una sentencia meramente
declarativa, para hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o
modalidades de una relación jurídica, siempre que esa falta de certeza pudiera producir
un perjuicio o lesión actual al actor y éste no dispusiere de otro medio legal para ponerle
término inmediatamente".
Constitución de la Provincia de Buenos Aires

Dentro de las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia provincial, el art. 161, inc.
1°, dispone que ella ejerce la jurisdicción originaria y de apelación para conocer y
resolver acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes, decretos,
 20

ordenanzas o reglamentos que estatuyan sobre materia regida por la Constitución y se

controvierta por parte interesada.

Respecto de la acción de inconstitucionalidad dentro de la competencia originaria y en

única instancia de la Suprema Corte, ella es regulada como un proceso especial,
reglamentado en los artículos 683 a 688 del Código Procesal en lo Civil y Comercial
local.

La acción se debe articular, por quien tenga interés directo y particular, en un plazo de
30 días contado desde que el precepto objetado afecte concretamente los derechos
patrimoniales del accionante (art. 684, párrafo 1°, del C.P.C.C.). Producida la caducidad
por vencimiento de ese plazo, se considerará extinguida la competencia originaria de la
Suprema Corte, aunque el interesado podría plantear la cuestión ante la jurisdicción
ordinaria en defensa de sus derechos, pudiendo arribar así a la Corte mediante el
planteo de recursos ante las sentencias de los tribunales interiores.

Por su parte, cabe dejar en claro que aquel plazo no se aplica cuando se cuestionan
normas (leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos) de carácter institucional o que
afecten derechos de la personalidad no patrimoniales o si la acción es ejercitada
preventivamente, esto es, cuando la cláusula impugnada aún no se hubiera aplicado al
peticionario (art. 685 del C.P.C.C.).

Articulada la demanda, ésta se sustancia según corresponda con el Asesor de Gobierno

(cuando el acto objetado provenga de los Poderes Legislativo o Ejecutivo), los
representantes legales de las municipalidades o los titulares de los organismos
involucrados (cuando las normas dimanen de tales entidades) art. 686 del C.P.C.C.

Contestado el traslado o vencido el plazo acordado para hacerlo (15 días), deben
producirse las pruebas ofrecidas; cumplido lo cual, y previa vista al Procurador General
de la Suprema Corte, se dictará el decreto de autos (art. 687 del C.P.C.C.).

Si la sentencia es estimatoria, el Tribunal deberá hacer la correspondiente declaración

sobre los puntos discutidos (art. 688 del C.P.C.C.). Los efectos del fallo se limitan
exclusivamente al proceso y sólo vinculan a las partes intervinientes, es decir, que el
precepto declarado inconstitucional no pierde vigencia.
7- El derecho de peticionar ante las autoridades, reconocido expresamente en la
Constitución Nacional — artículo 14— , y en la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre — artículo 24— , de jerarquía constitucional conforme lo establece
expresamente nuestra propia carta fundamental (artículo 75, inciso 22), no se agota por
el mero hecho de permitirle al particular que presente su pretensión. Resulta necesario,
 21

además, el reconocimiento del derecho a ofrecer y producir la prueba pertinente en el

expediente administrativo y, sobre todo, el derecho a obtener una decisión fundada
debiéndose considerar los principales argumentos expuestos por el administrado, en
tanto fueren conducentes para la resolución de su pretensión. Se trata del respecto al
principio del debido proceso adjetivo, que importa una expresión de la garantía de
derecho de defensa consagrada en el artículo 18 de nuestra Constitución Nacional, y de
la tutela judicial efectiva reconocida en los artículos 8º y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), en los artículos 2º, inc. 3,
y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo 10 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, todos con jerarquía constitucional. Por tal
motivo, la administración tiene el deber de resolver las cuestiones planteadas por los
particulares legitimados a tales efectos. Este deber surge de la obligación que impone el
derecho del administrado de dar una decisión fundada, y encuentra fundamento en el
principio de obligatoriedad de la competencia que impone el artículo 3º de la LNPA, y en
los principios que rigen en el procedimiento administrativo, incorporados positivamente
en dicha ley, tales como los de celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites
administrativos.
PARTE NOVENA
RÉGIMEN DOMINIAL DEL ESTADO
Bolilla XIX: Dominio Público
1. Los bienes del Estado. Dominio público y dominio privado: distinción y fundamento.
2. Dominio público: noción conceptual. Elementos del dominio público. Clasificaciones
3. Origen y cesación del dominio público: afectación y desafectación.
4. Protección del dominio público.
5. Caracteres.
6. Uso del dominio público. Clasificaciones.
1-iguiendo la influencia francesa, en nuestro país, los autores tanto civilistas como
administrativistas han expresado mayoritariamente que los bienes del dominio público
se rigen por las normas del derecho administrativo mientras que los bienes del dominio
privado por normas del derecho privado (Llambias, Borda, Marienhoff). Incluso el
régimen de los bienes del dominio privado no está desarrollado por los autores que sólo
se refieren a ellos casi de un modo residual, centrando el estudio en el dominio público.
Fue, en cambio, Bielsa quien sostuvo que el régimen de los bienes privados debía
establecerse en una ley especial y Fiorini quien entendió que no existía una diferencia de
régimen jurídico ya que, en todo caso, se podía hablar de un escala de protección
diferente. Se trata de establecer si los caracteres de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, como también la autotutela son propios del dominio público y lo
contrario debe entenderse para los
Bienes del dominio privado, o bien corresponde detenerse y profundizar las diferencias
que justifican el distinto régimen jurídico, o un régimen jurídico especial.Para definir el
régimen jurídico de los bienes del dominio privado hay que empezar por analizar si
 22

existen diferencias entre los bienes del dominio público y privado y en todo caso cuáles,
teniendo en cuenta tres aspectos: la titularidad, el destino y el régimen jurídico.
Descartada la diferencia en punto a la titularidad del derecho de propiedad por cuanto
éste existe en los dos tipos de bienes,según se concluyó precedentemente, queda por
analizar la diferencia en punto al destino y al régimen jurídico.
Resulta pacífico que los bienes del dominio público son bienes destinados al uso y goce
de toda la comunidad y, por lo tanto, tienen un destino de utilidad común, comodidad
común ya sea en el uso directo como indirecto, que incluye los bienes destinados al
servicio público.
En cambio, los bienes privados son denominados bienes fiscales, bienes instrumentales
que sirven para proveer recursos al fisco a través de la venta de tales bienes.
Si bien esta es la noción clásica, hay que hacer un análisis más detenido a partir de las
nuevas formas de actuación del Estado en la sociedad actual.
En efecto, un terreno, un edificio, y en general cualquier inmueble del estado que
pertenece a su dominio privado puede no sólo servir para ser vendido y obtener ingresos
fiscales, que no deja de ser un fin de primordial interés público, sino también destinarse
a satisfacer necesidades sociales, para promover el acceso a la vivienda o también el
fomento de determinadas actividades comerciales; es decir que el campo de la gestión
de los bienes del Estado se amplia, resultando que estos bienes tienen también un
destino de interés público, de interés social o de utilidad general.
En consecuencia, el destino de utilidad común típico de los bienes del dominio público,
no está ausente en el destino de los bienes del dominio privado ya que también estos
bienes cumplen un rol para el interés general.
Recordemos que para la noción de interés público se utilizan también los términos de
interés general, utilidad pública, interés social, y por lo tanto ese concepto amplio de
utilidad o comodidad común que utiliza el art. 2340 inc. 7 nos permite pensar que todos
los bienes del Estado requieren un grado de protección jurídica, protección jurídica que
sólo pueden dar las normas de derecho administrativo.
2-Los bienes del dominio público pertenecen al estado en su carácter de órgano político
de la Sociedad humana, y se encuentran en una situación muy peculiar, que no resulta
descripta por la palabra dominio que aquí se usa con una significación enteramente
diversa de la definición obrante en los códigos civiles. En cambio, los bienes del dominio
privado del Estado se encuentran en la misma situación que los bienes de
los particulares, pudiendo ser objeto de idénticas operaciones.

Dominio público: a este respecto las leyes suelen incluir entre los bienes públicos.

1) los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislación especial,

independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua; 2) los mares
interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros; 3) los ríos, sus cauces, las demás
aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera
la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas
subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de
 23

extraer las aguas subterráneas

en la medida de su interés y con sujeción a la reglamentación; 4) las playas de mar y
las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las
aguas bañan o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias
ordinarias;
5) los lagos navegables y sus lechos; 6) las islas formadas o que se formen en el mar
territorial o en toda clase de río, o en los lagos navegables, cuando ellas no pertenezcan
a particulares; 7) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra
pública construída para utilidad o comodidad común; 8) los documentos oficiales de
los poderes del estado; 9) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos
de interés científico.

La característica esencial del dominio público consiste en que los bienes respectivos
están afectados al uso y goce de todos los ciudadanos.

Dominio privado: los bienes privados del estado, según las leyes, en general son los
siguientes:

1) todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la Nación
carecen de otro dueño. Esta norma tiene, en hispanoamerica, una explicación histórica.
En efecto, concedido por el papa Alejandro VI a los Reyes de España y Portugal
el dominio sobre las tierras descubiertas en América, los respectivos monarcas usaron
de su prerrogativa adjudicando grandes extensiones a los esforzados conquistadores de
uno y otro país. Las tierras de que no se dispuso quedaron en el patrimonio de
la corona, y consumada la emancipación política, pasaron a poder del estado.

Es este derecho originario del estad o sobre las tierras sin dueño, particularmente en la
Argentina, el que explica lo preceptuado por las leyes declarando
de propiedad fiscal, Nacional o municipal, todos los excedentes que resulten dentro de
las superficies de los terrenos particulares, cubiertos que sean sus legítimos títulos y

siempre que sobrepasen las tolerancias técnicamente admitidas en la materia.

Esas normas tienen el alcance de una mera presunción juris

tantum de propiedad fiscal de los excedentes de referencia, que no obsta a que
los particulares demuestren que pese a la exigüidad del título formal su dominio se
extiende al sobrante adquirido por prescripción treintañal.

2) las minas de oro, Plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fosiles, no obstante
el dominio de la corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra.

3) los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin
tener herederos. Se contemplan tres categorías de bienes que en rigor pueden reducirse
a dos: a) bienes vacantes, son las cosas inmuebles de propietariodesconocido; b) bienes
mostrencos, son cosas muebles igualmente de propietario desconocido; c) bienes de
personas fallecidas sin herederos. Esta tercera categoría queda comprendida en una u
otra de las anteriores, según la índole mueble o inmueble de las respectivas cosas, pues
 24

cuando alguien fallece aparentemente sin herederos, sólo es dable afirmar que se ignora
si los tiene, y por consiguiente, que los bienes son de propietario desconocido.

En la práctica se denominan bienes vacantes los que pertenecen a una sucesión

vacante, es decir, sin herederos para recibirla.

4) los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción hecha por
el estado, y todos los bienes adquiridos por el estado por cualquier título. Las
construcciones hechas por el estado serán bienes privados de este si se levantan
en terreno fiscal, pero no en caso contrario.
4- Origen y cesación del dominio público: afectación y desafectación:Respecto a la
afectación al dominio público, el elemento decisivo para calificar un bien como
perteneciente al dominio público es la afectación a alguno de los fines que, según la ley,
determinan la demanialidad. La afectación es el acto formal por el que un bien adquiere
la titularidad pública y se integra en el dominio público en virtud de su destino y de las
correspondientes previsiones legales.
La afectación se puede hacer de dos formas, según la clase de bien de dominio público.
En el caso de los bienes del dominio público natural, la afectación al dominio público se
lleva a cabo directamente por la Ley, sin que sea necesaria otro tipo de declaración o
acto formal. Cuestión diferente en estos casos es la propia delimitación de dichos bienes,
es decir, hasta donde alcanza el dominio público. Para ello, si que será necesario actos
administrativos de aplicación de la Ley, en particular, actos de deslinde. En este caso, no
son actos de afectación sino de delimitación.
En cambio para el resto de bienes, es decir, los del dominio público artificial, es
necesaria la afectación singular e individualizada para su incorporación al dominio
público. Esta afectación se puede producir de dos formas:
a) La afectación expresa: que tiene lugar mediante la aprobación del correspondiente
acto administrativo por el órgano competente en virtud de un expediente en el que se
acredite la oportunidad y legalidad de la afectación. En el caso de bienes CCLL, debe ser
aprobado por mayoría absoluta del pleno. Respecto a los bienes del Estado, se llevará a
cabo por orden expresa del Ministro de Economía.
b) Afectación automática: tiene lugar en virtud de actos que pueden conllevar una
afectación implícita o presunta. La afectación implícita tiene lugar como consecuencia de
la aprobación de actos administrativos distintos de afectación formal, pero que
presuponen el destino de un bien público a un servicio o uso público. Tal es el caso de la
aprobación definitiva de los planes de ordenación urbanística cuando de ellos se deduzca
el destino de bienes públicos a alguno de los supuestos de su demanialidad (zonas
verdes, vías públicas etc …). También es el caso de las adquisiciones de bienes por
expropiación forzosa. Respecto a la afectación presunta se produce en dos casos, por la
adscripción de bienes patrimoniales por más de 25 años a un uso o servicio público o
cuando una entidad local adquiere por usucapión el dominio de una cosa destinada a un
uso o servicio público.
La desafectación de los bienes públicos es la situación jurídica por la que un bien público
deja de pertenecer al dominio público. En tal caso, el bien se convierte, salvo el
 25

supuesto de desafectación por causas naturales, en bien patrimonial de la

administración y podrá enajenarlo.
Puede producirse por varias causas y distintas formas.
a) Desafectación por causas naturales: el artículo 370 código civil prevé un supuesto de
desafectación natural, cuando el cauce de un río queda abandonado por variar
naturalmente el cauce de las aguas y entrará a pertenecer a los dueños ribereños.
b) Desafectación tácita. Se produce en varios supuestos, como son los actos de deslinde
respecto de los bienes sobrantes que no quedan incluidos en el dominio público o por la
modificación del planeamiento urbanístico cuando deja de prever el uso público de algún
terreno, pasando a formar parte de los bienes patrimoniales de la administración.
También puede producirse mediante la demolición de bienes del dominio público
4-El dominio público, al igual que los bienes privados está protegido frente a los ataques
o usurpaciones ilegítimas de terceros. ... Reglas sustantivas basadas en la
insusceptibilidad de los bienes demaniales para ser objeto de propiedad privada
(imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad).
5-INALIENABILIDAD E IMPRESCRIPTIBILIDAD CARACTERES ESENCIALES DELDOMINIO
PÚBLICO. ... Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Se trata
de caracteres inherentes a los bienes públicos, pertenecientes a la esencia del régimen
del dominio publico.
6-El dominio público está constituido por un conjunto de bienes a los que se reconoce
como elemento esencial, el ser bienes aprovechados por la comunidad, sin que puedan
ser apropiados por los particulares.

Artículo 5°. Los bienes de dominio público estarán sujetos exclusivamente a la

jurisdicción de los poderes federales, en los términos prescritos por esta ley; pero si
estuvieran ubicados dentro del territorio de un Estado, se requerirá para ello la
aprobación de la legislatura respectiva, salvo que se trate de que se trate de bienes
adquiridos por la Federación y destinados al servicio público o al uso común con
anterioridad.
Son bienes de dominio público todos los bienes que no son susceptibles de propiedad
privada, ya sea porque son aprovechados libremente por todos o porque el Estado le
asigna un uso preferente de interés general.
Son bienes de dominio público aquellos bienes que pertenecen a una entidad pública y
están afectados directamente a un servicio público o actividades concretas de Estado.

Clasificación de los bienes de dominio publico.

Son bienes de dominio público estatal:
 Los que determine la Ley
 La zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales
de la zona económica y de la plataforma continental
 Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos
y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos.
 26

 Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están
destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las
murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio y las minas mientras
no se otorgue su concesión.
 Todos los demás bienes pertenecientes al Estado en que no concurran las
circunstancias expresadas antes, tienen el carácter de propiedad privada y
respecto a tales, el Estado puede actuar como de si un particular se tratase
adquiriendo, enajenando o transmitiendo, gravando dichos inmuebles…
Los bienes de dominio público, cuando dejen de estar destinados al uso general o a las
necesidades de la defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes de
propiedad del Estado.
Se citan como bienes de uso público o demaniales, los caminos provinciales y los
vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y las obras públicas de
servicio general costeadas por las Administraciones públicas.
PARTE DECIMA
LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN RAZÓN DEL INTERÉS PÚBLICO.
Bolilla XX: Limitaciones a la propiedad privada en razón del interés público
1. Limitaciones a la propiedad. Fundamento. Clasificación.
2. Las restricciones. Concepto. Caracteres
3. Las servidumbres. Concepto. Caracteres. Tipos de servidumbre: La servidumbre de
electroducto.
4. La ocupación temporánea. Noción conceptual. Caracteres. Tipos.
5. La expropiación. Noción conceptual, naturaleza jurídica y fundamento. Régimen
jurídico.
6. La requisición. Noción conceptual. Tipos. Diferencias con otras figuras.
1- 1º) Limitaciones impuestas por la ley teniendo en cuenta inmediatamente el interés
privado de los demás particulares propietarios de inmuebles; estas limitaciones se rigen
por el Código Civil y com. 2º) Limitaciones impuestas por el orden jurídico en atención al
interés público de la colectividad.
Limitaciones administrativas Las segundas reciben el nombre de limitaciones
administrativas a la propiedad privada. En principio pueden ser establecidas no sólo por
la Nación sino también por las provincias (en virtud de estar regidas por el derecho
administrativo, que es local), e incluso en ciertos casos por las entidades autárquicas.
Las principales limitaciones administrativas a la propiedad privada son: a) Meras
restricciones; b) servidumbre; c) ocupación temporánea; d) expropiación.
2- Meras restricciones. Naturaleza Las restricciones administrativas, en cuanto a su
naturaleza, no son otra cosa que condiciones legales del ejercicio del derecho de
propiedad. Se dice que es meramente una tolerancia que el propietario debe soportar,
que no existe un sacrificio particular o especial del propietario sino que esa restricción es
 27

general, es decir, que todos los propietarios la sufren en igual medida. No hay en ella
tampoco un desmembramiento de la propiedad. En cierto modo están ínsitas en la
existencia misma del derecho; las restricciones nacen con el nacimiento del derecho de
propiedad, son pues de su naturaleza, de su esencia, por lo mismo que no existen
derechos absolutos.
Caracteres Sus caracteres jurídicos son los siguientes: 1º) Son generales, constantes y
actuales, a diferencia por ejemplo de la expropiación y de la servidumbre, que son
especiales y potenciales; a) la restricción es general para todos los propietarios en
igualdad de condiciones; la servidumbre o expropiación es especial: Se aplica sólo a
determinadas bienes; b) La restricción es actual, está en este momento para todos; la
expropiación y la servidumbre. son potenciales: muchos no la sufren ahora; c)
Finalmente, la restricción es constante, está impuesta siempre; con todo, la servidumbre
y la expropiación si bien en principio no existen sobre cada propiedad, una vez que se
concretizan están también impuestas en forma permanente. 2º) La segunda
característica es que son ilimitadas en número y clase —es ésta una característica
bastante llamativa en una institución jurídica—; significa que cualquier tipo de
restricción que el adelanto pueda concebir, puede en principio ser impuesta, y que por
más que su número sea grande, ello no es de por sí una objeción a su aplicación. Pero
estos principios tienen un límite genérico y es que ni por su número ni por su clase
deben llegar a desmembrar el derecho de propiedad, es decir, a restringir de tal forma
su uso y goce que lleguen a afectar la plenitud del derecho. 3º) Una tercera
característica es que imponen principalmente obligaciones de “no hacer” y de “dejar
hacer.” Se diferencia así el mero no hacer del “dejar hacer,” el cual sería “permitir” o
tolerar.” Esta distinción es por cierto algo sutil: Mientras que el “no hacer” parece estar
dirigido exclusivamente al individuo que está obligado, por ejemplo a rió elevar un
edificio a más de determinada altura, el “permitir” supone una relación entre dos
sujetos, uno que va a hacer algo sobre mi propiedad y yo que voy a tener que dejar que
lo haga. No es muy común, en cambio, que la restricción signifique la creación de
obligaciones de hacer. 5 Ejemplos de obligaciones de no hacer: Prohibición de edificar a
más de cierta altura; obligaciones de permitir: soportar que fijen una chapa en la
esquina indicando la nomenclatura de la calle; que fijen unas grampas para pasar el hilo
del teléfono, que asienten un poste telegráfico, o que coloquen una caja telefónica.
Obligaciones de hacer: En un edificio, construir una escalerilla de incendio, una salida de
incendio, etc. 4º) En cuarto lugar, no se indemnizan, salvo los daños que culposamente
pueda ocasionar la administración al ejecutar los trabajos en que se materializa la
restricción. Por el hecho de que en mi casa coloquen una caja que va a servir a todos los
teléfonos de la manzana, no tengo derecho a ninguna indemnización, pero si al colocarla
rompen un pedazo de la pared, la agrietan, etc., sí tengo derecho a indemnización. 5º)
Una quinta característica es que son ejecutorias, es decir, que la administración puede
hacerlas cumplir, si es necesario, por el auxilio de la fuerza pública. Ello ocurrirá, con
todo, sólo sí la ley lo autoriza expresamente.6 El particular no tendrá en tal caso
derecho a interponer acciones negatorias que puedan paralizar los trabajos, y en general
sólo le quedará el derecho a una acción de daños.
3- La servidumbre, en el derecho civil, es un derecho real sobre un inmueble ajeno, en
virtud del cual el propietario está obligado a no hacer o a permitir que se haga en él algo
en beneficio de otra persona o cosa A veces se las clasifica en reales (o prediales) y
 28

personales, caracterizando a las segundas como aquellas que se constituyen en utilidad

de persona determinada sin dependencia de la posesión de un inmueble y que acaba con
ella pero el mismo codificador señala que “hablando con exactitud, tales servidumbres
no son verdaderamente servidumbres,”17 por lo que generalmente se estima que todas
las servidumbres son reales, esto es, constituidas en beneficio de otra heredad o
inmueble, y no en provecho de una persona determinada.
Los caracteres de las servidumbres civiles son pues los siguientes: 1º) La cosa gravada
es un inmueble de propiedad ajena (art. 2970); 2º) es un derecho accesorio de un
inmueble, que está indisolublemente unido al mismo; 3º) supone por lo tanto dos
inmuebles (2971), que estén en el comercio (3002) y que pertenezcan a distintos
propietarios (2971); 4º) es indivisible; 5º) es en principio perpetua, aunque se la puede
limitar convencionalmente. (Art. 3009.) 6º) Siempre se manifiesta a través de
obligaciones de no hacer c de dejar hacer, no de obligaciones de hacer;19 7º) limita lo
exclusivo de la propiedad, no lo absoluto, a diferencia de la mera restricción que limita lo
absoluto pero no lo exclusivo.
4- La ocupación temporánea es un desmembramiento de la propiedad en virtud del cual
un ente estatal adquiere en forma provisional el uso y goce de un inmueble de una
persona no estatal. Sus caracteres son: 1º) Es temporal, lo que la diferencia del
usufructo que puede ser vitalicio y de la expropiación, servidumbres y restricciones a la
propiedad, que son permanentes y definitivas. 2º) Sólo se refiere a inmuebles, a igual
que la servidumbre; y a diferencia de la restricción y de la expropiación que pueden
referirse, la primera también a muebles, y la segunda incluso a objetos incorporales. 3º)
Debe indemnizarse, a igual que la servidumbre y la expropiación, y a diferencia de la
mera restricción, que no se indemniza. 4º) Es un derecho real administrativo, lo que
supone dos aspectos: a) Primero, que no es un derecho personal, y b) segundo, que
dentro de los derechos reales, es de índole pública o administrativa: el derecho privado
no conoce esta figura de la ocupación temporánea. 5º) Puede privar totalmente del uso
y goce de la cosa mientras está impuesta. En esto se acerca a la expropiación, que
también es privación total, aunque definitiva. La privación total que puede involucrar es
su principal distinción de las servidumbres y de las restricciones administrativas, ya que
las servidumbres, según vimos, se caracterizan por ser siempre privación parcial.
También debe diferenciarse la ocupación temporánea de algunas restricciones
administrativas: Por ejemplo, casi todas las disposiciones en materias de agua corriente,
servicios sanitarios, servicios eléctricos, etc., autorizan la entrada de un inspector para
que verifique el estado de las instalaciones o del medidor y ello no puede resistirse; en
caso de resistencia se emplea la fuerza pública. Esta entrada del inspector que también
es temporal, es evidentemente muy parcial y limitada, y no se considera ocupación
temporánea sino mera restricción administrativa.
5- La expropiación implica la pérdida de un derecho de propiedad sobre una cosa o un
bien y su transformación en un derecho personal a la indemnización. Aunque desde el
punto de vista doctrinario se han sustentado distintas doctrinas acerca de su naturaleza,
considerando algunos autores por ejemplo que es en esencia una compraventa regida
por el derecho privado; otros que tiene un carácter mixto: de derecho público en cuanto
al fundamento de su ejercicio por parte del Estado, y de derecho privado en Cuanto
 29

concierne al derecho de indemnización, y otros que es un instituto totalmente regido por

el derecho público.
Su causa es la utilidad pública: El interés general, el bien común, etc.; se entiende en
forma sumamente amplia. La utilidad pública debe ser declarada por ley, lo cual es una
facultad discrecional del Congreso, que en principio los jueces no pueden anular salvo
casos de arbitrariedades. Desde luego, el juez puede controlar si los actos que ejecutan
la expropiación se han ajustado o no a la ley que la ha autorizado. La calificación puede
ser: a) Específica, para un bien determinado, o b) general e indeterminada, cuando se
refiere a obras de carácter general. Esto lo autoriza el art. 2 de la ley 13.264, que recoje
en ello la jurisprudencia uniforme anterior de la Corte Suprema. En el caso en que la
calificación es sancionada con carácter general por la ley, “el Poder Ejecutivo
individualizará los bienes requeridos a los fines de la ley, con referencia a planos
descriptivos, informes técnicos y otros elementos suficientes para su determinación.”
(Art. 2.)
6-Se refiere a la confiscación de tipo penal, propiamente dicho. ... expropiación,
decomiso, confiscación y requisición de la propiedad. Las "restricciones" a lapropiedad
privada en interés público, pueden consistir en obligaciones de "no hacer", "dejar hacer",
y de "hacer".
PARTE UNDÉCIMA
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Bolilla XXI: Responsabilidad del Estado
1. Noción conceptual.
2. Fundamentación jurídica de la responsabilidad estatal. Teorías originadas en el
Derecho Privado y Teorías propias del Derecho Público.
3. Clases de responsabilidad estatal.
3.1. Responsabilidad por actividad ilícita. Régimen jurídico. Presupuestos. Evolución
jurisprudencial. Aplicación del art. 1112 del Código Civil. Alcance del resarcimiento.
3.1.1. La responsabilidad por omisión. Régimen jurídico. Características y requisitos de
procedencia.
3.2. Responsabilidad por actividad lícita. Régimen jurídico. Presupuestos. Fuerza
expansiva del instituto expropiatorio. Casos. Alcance del resarcimiento.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
NOCIÓN
La palabra responsabilidad refiere a estar obligado
Podrá haber responsabilidad administrativa, civil, penal por causa de delito contractual,
extracontractual, judicial, político, etc.
La palabra responsabilidad hace referencia a hacerse cargo de algo propio o ajeno
 30

Cuando una persona cumple funciones en un órgano estatal puede llegar a lesionar a los
particulares
La responsabilidad en definitiva constituye un término que sirve para indicar la situación
especial de quien debe cargar con las consecuencias de un hecho dañoso
Solo habrá responsabilidad jurídica donde se admita la responsabilidad del estado por su
actividad u omisión de la actividad debida
El ciudadano debería tener un medio por el cual es estado repare los perjuicios que
ocasiono
REQUISITOS
Existencia de un hecho que cause daño
Perjuicio completo y verificable
Que se impute el perjuicio del estado

La victima solo tendría acción cuando puede invocar un daño cierto y actual que le
interese reparar
Perjuicio en patrimonio de la victima, perjuicio susceptible de apreciación pecuniaria en
cosas de su dominio
Responsabilidad contractual: debe haber una relación de causalidad entre el daño
alegado y la conducta estatal
ORIGEN
En la antigüedad no se admitía ningún tipo de responsabilidad pública, ni el estado,
gobernantes o agentes públicos
A partir de la revolución francesa 1789, la idea de responsable estatal comienza a
adquirir su propia fisionomía, con la reforma de esta legislación se reconoce como
plenamente responsable tanto a los funcionarios como al estado, distinguiéndose así
entre
Faltas de servicio o administrativas: es responsable la administración
Faltas personales: son responsables únicas y personalmente quienes la cometen

FUNDAMENTOS
En la constitución nacional no existe una norma concreta que imponga al estado que
debe de reparar los daños que cause, pero ella contiene principios generales que
consagran la reparación de los derechos ofendidos
Ejemplos, el derecho de propiedad, cuya expropiación por la utilidad pública exige una
indemnización
 31

En la constitución de salta la responsabilidad del estado está consagrada en el artículo 5

“el estado y en su caso, sus funcionarios y empleados son responsables por los daños
que ocasionen” (se extiende en los errores judiciales)
El estado provincial es plenamente justificable
La responsabilidad del estado por daños que ocacione se fundamenta en los riesgos
sociales en el estado de derecho, cuya finalidad es proteger el derecho
Tal responsabilidad es precedente del ejercicio de una actividad licita o ilícita
CLASES DE RESPONSABILIDAD
Para Cassagne y Marienhoff la responsabilidad del estado puede ser de dos tipos
esenciales, según obedezca o no al incumplimiento de las obligaciones convenidas
CONTRACTUAL
Surge por el incumplimiento del contrato, es entonces que impone obligaciones para
ambas partes
Cuando el incumplimiento proviene por parte del estado habrá responsabilidad por las
consecuencias de su incumplimiento EXTRACONTRACTUAL
Proviene de cualquiera de los órganos, del órgano ejecutivo de gobierno, legislativo o del
judicial, la actuación de cualquiera de ellos debe siempre imputarse al estado
Estos dos tipos pueden regirse tanto en el derecho privado como en el publico
Ejemplo, S.A. TOMAS DE DEVOTO, a quien se le indemnizo por los daños que produjo un
incendio en sus campos de entre ríos originado por los empleados del telégrafo nacional
Una ley formal que provoque una lesión en el patrimonio de los particulares
Una sentencia judicial que por error sentencie a un inocente

SUPUESTOS EN LOS QUE PUEDE VERIFICARSE CAUSAS DE RESPONSABILIDAD

EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO
Ley formal que provoque una lesión en el patrimonio de los administrados
Sentencia judicial que por error condene a un inocente
Lesiones o muertes producidas por automotores del estad
Daños ocasionados por negligencia en la guarda, conservación o custodia de cosas
estatales (persona que muere al caerse de un ascensor en un edificio público)
Hechos ilícitos causados por los empleados públicos (sustracción de bienes de
depósitos fiscales)
Informes erróneos del registro de la propiedad (cancelación anómala de una hipoteca
en el registro de la propiedad)
 32

Extralimitación reglamentaria (prohibición ilegal de extraer ganado vacuno del

territorio de una provincia, violando el derecho a transitar y comerciar)
Omisión de cumplir un deber legalmente impuesto
Los llamados hechos del príncipe (devaluación, guerra)
Disminución del valor de un bien por causa de una actividad licita estatal
(construcción de una obra “puente, calle” que aislé a una propiedad)
Daños producidos por una cesantía legalmente dispuesta

En la responsabilidad del estado se distingue la actividad legítima del estado, de los

supuestos en que ella derive de intervenciones irregulares, lo que indica que la
responsabilidad estatal puede ser tanto lícita como ilícit
En realidad ambos tipos de responsabilidad, tanto la que proviene de una actividad o
comportamiento licito, deben ser estudiadas en común, pues habrá responsabilidad
estatal con total prescindencia de la ilicitud de la respectiva actividad o comportamiento
públicos
ACTIVIDAD DEL ESTADO
LICITA (daño emergente)
Es cuando ocasione daños por su actividad legitima, es decir la realiza sin culpa ni falta o
defecto en el servicio brindado ni actuación irregular que se le puede imputar, se trata
de la actividad destinada a satisfacer el interés general
En algún caso supuesto ese daño deberá ser soportado por el ciudadano por haber
recaido sobre su persona un deber jurídico que no puede eludir, que en otros esa carga
no exitira y se verifica a su respecto un sacrificio especial el cual deberá ser indemnizado
Ejemplo: en el caso de la condena a la provincia de buenos aires por los daños
ocasionados a los propietarios de un establecimiento a raíz de una obra hidráulica que
termino anegando a la propiedad, o el juicio por la indemnización reconocida al
propietario de un hotel cuya actividad se vio afectada por el crecimiento de un lago
ILÍCITA (daño emergente y lucro cesante)
Comprende la ilegalidad objetiva como la irrazonabilidad o injusticia, se analiza el
incumplimiento irregular de la función administrativa
También se analiza la actividad realizada sin culpa, falta o defecto brindado en el
servicio brindado ni alguna actuación irregular que se le pueda imputar
PRESUPUESTOS NECESARIOS PARA CONFIGURAR LA RESPONSABILIDAD ESTATAL
Para que proceda la responsabilidad extracontractual del estado en el ámbito del
derecho público deben verificarse
1) La existencia de un hecho que cause daño
2) Que este se produzca un perjuicio concreto y verificarla
 33

3) Que haya relación de la causalidad entre el hecho y el daño

4) Que la misma sea imputable al estado

Daño: es la condición necesaria para que surja la responsabilidad, no habrá obligación

de reparar sino existe daño como lesión a un derecho o interés jurídicamente protegido,
el daño debe ser actual, cierto, individualizado Perjuicio: el daño producido debe
proyectarse en un perjuicio o menoscabo en el patrimonio de la víctima, quien sufra el
daño debe acreditar la existencia de un perjuicio que deba ser reparado, indemnizado o
resarcido
Relación de causalidad: debe existir esta relación entre el hecho o acto administrativo y
el daño causado al particular, entre el daño alegado y la conducta estatal debe haber
una relación directa e inmediata de causa a efecto.
Imputabilidad del estado: el daño o el hecho que origina el daño debe ser imputable a
un órgano del estado y provenir de los actos o hechos de la administración y de sus
funcionarios o agentes y no de la voluntad de la persona que titulariza el órgano
Deberá indagarse si el daño producido es la consecuencia necesaria de un obrar
antijurídico originado en la acción u omisión de un órgano estatal, pues si hubiere algún
factor que interrumpe esa acción o se presentan elementos extraños que alteren dicha
vinculación causal, podrá no haber responsabilidad publica
RESPONSABILIDAD POR ACTO JUDICIAL (error judicial)
El estado también responde con motivo de los daños ocasionados por el ejercicio de la
función judicial
También conocida como “responsabilidad estado-juez” siempre es extracontractual, se
presenta cuando el poder judicial incurre en error por un acto judicial, mayormente en el
plano penal
Los actos judiciales o jurisdiccionales son distintos a los actos en ejercicio de la función
administrativa
En el ámbito penal el concepto de error judicial refiere en general al hecho de haber
condenado a un inocente mediante una sentencia, con la cual este se ha visto privado de
su libertad, el cual se debe indemnizar por el daño cometido
Para que al estado se le pueda imputar responsabilidad al magistrado por el error
judicial, este debe actuar con culpa
Los supuestos en que se reconoce la responsabilidad del estado-juez en el proceso penal
Amplio: el estado se encontraría en la obligación de responder e indemnizar a los
administrados a raíz de los daños o perjuicios que estos reciban con motivo del ejercicio
de la función judicial
Restringida: cuando alguien efectivamente fue condenado, sufrió prisión y más
adelante al “revisarse” la sentencia a partir de nuevas pruebas se advierte la tragedia de
 34

haber impuesto una pena efectiva a un inocente que recién entonces el liberado o a
quien entonces se le reconoce la corrección de su conducta rehabilitándose moralmente

En la constitución de la provincia de salta, en el artículo 5 se contempla la

responsabilidad del estado-juez
RESPONSABILIDAD POR ACTO LEGISLATIVO
También denominada estado-legislador, el daño que el estado ocasione en ejercicio de
su función legislativo puede resultar tanto de una ley “valida” como de una ley
“invalida”, es decir que cuando el daño lo produjo la aplicación de una ley luego
invalidada por haber sido declarada inconstitucional
El caso de una ley que genere un perjuicio general, y dicha ley es declarada
inconstitucional, importa admitir la responsabilidad del estado por el daño de su
aplicación ocasione en el patrimonio de los administrados condenándola a satisfacer la
indemnizacion a la persona que invoca el perjuicio
Para que el daño ocasionado por una ley sea resarcible debe ser individualizado respecto
a una persona o grupo de ellas, es decir que el daño debe ser especial, particular o
singular y no universal o general
Para que proceda el resarcimiento hay que verificar las condiciones de lesión o daño
cierto, perjuicio acreditado, imputación al estado y la relación de causalidad
Tampoco cabe indemnizar cuando se destruyan cosas muebles peligrosas para la salud o
seguridad de los habitantes (sacrificio de perros)
No es posible responsabilizar personalmente a los miembros del poder legislativo
(diputados senadores) por normas que sancionan y provocan perjuicios especiales a los
particulares, en tanto sus opiniones trascienden el ejercicio efectivo de poderes
inherentes a la soberania
El control realizado sobre una ley que produzca perjuicios en los administrados podrá
producir dos tipos de consecuencias
Por una lado la simple declaración de inconstitucional de una norma, aspecto que no
habilita el derecho a reclamar indemnización si ella aun no hubiere causado un perjuicio
material por no haber sido puesta efectivamente en practica
La condena al pago de perjuicios producidos si se ha acreditado u concretado el daño
patrimonial como consecuencia de su aplicación

RESPONSABILIDAD POR ACTO Y HECHO DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

De todos los tipos de responsabilidad en que puede incurrir el estado esta es la fuente
más importante a diferencia de la legislativa y judicial, es actividad inmediata, concreta,
practica, permanente y continúa Comprenden a todo tipo de agente estatal sin distinguir
jerarquía, si son temporarios, contratados o permanentes.
 35

La actividad de los funcionarios genera una responsabilidad social, ya que influye sobre
los usuarios y administrados y una responsabilidad objetiva porque integra todos sus
órganos
El funcionario público que perjudica a los usuarios, administrados y consumidores, sufra
también las consecuencias de su hecho dañoso, en tanto constituye ello un aspecto
decisivo para fijar límites a la negligencia y arbitrariedad de autoridades
El art 36 de la constitución nacional dice, que se atenderá asimismo contra el sistema
democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el estado que conlleve
enriquecimiento, quedando inhabilitados por el tiempo que las leyes determine para
ocupar cargos o empleos públicos
La constitución de Salta en el art 4, firma que el estado y sus funcionarios y empleados
son responsables por los daños que ocasiones
Las normas en cuestión comprenden a todo tipo de agente estatal, sin distinción de
jerarquía o si son temporarios o no ya que actúan en nombre del estado
LIMITES O ALCANCE DE LA RESPONSABILIDAD
El estado tomara a su cargo solo la responsabilidad civil patrimonial, pues las restantes
(política, penal y disciplinaria) solo son propias de los funcionarios
Los daños que comprende la reparación por responsabilidad extracontractual del estado
se integran tanto con el daño material – patrimonial o el daño moral.
El resarcimiento de daños consistirá en la reposición de las cosas a su estado anterior,
excepto si fuera imposible, la indemnización se fijara en dinero
Reparación integral: incluye el lucro cesante y valores afectivos, implica colocar al
damnificado en una situación igual a la que tenia antes del hecho dañoso

La conducta legitima que origina daños no da lugar a la reparación integral, sino que
acotada
Cuando la conducta es a raíz de actos ilícitos del estado, se aplicara el principio de
reparación integral que implica
El daño comprenderá tanto el aspecto material o patrimonial y el daño moral, incluso el
lucro cesante que es la perdida de ganancias a las que el titular tenía derecho
El código civil dice, el resarcimiento de daños consistirá en la reposición de las cosas en
su estado anterior, si fuere imposible la indemnización de hará en dinero
El daño en aspecto moral comprende a agravios a la reputación de la persona, perjurio
estético también llamado lucro cesante
Si bien todo comportamiento o conducta estatal es obra de un funcionario o empleado
público, el estado no puede excusar su deber de resarcir.
Responsabilidad indirecta: se da cuando un sujeto de derecho se sean imputables las
consecuencias de hechos que realiza otro sujeto de derecho
 36

En el ámbito nacional el estado no responde por sus entidades descentralizadas en tanto

estas tienen patrimonio propio y tienen propia personalidad jurídica, es decir, forman
una persona distinta a la del estado.