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中央环境保护督察制度探析
An Analysis on the Central Environmental Protection Inspector in China
摘  要  中央环境保护督察是党中央、国务院关于加强生态建设和环境保护的重大制度安排。近年来，中央环保督察体系
已经初步形成，对于推进我国的环境保护工作具有重要意义。本文对中央环境督察体系进行探讨，对督察的背景和意义、
督察的发展历程进行分析，对提升督察的法制化、规范化水平提出建议，国务院应制定条例明确督察的法律地位，分类开
展督察、在科学评价各地环境质量水平的基础上开展差异化督察等，提出明确中央环境保护督察的体制机制、提高中央环
境保护督察的规范性等相关建议。
关键词  中央环境保护督察 ；党政同责 ；督察体系 ；环境管理

■文 / 刘奇 张金池 孟苗婧

2015年7月，中央全面深化改革 研究，并提出有关建议，以期为完善 府对本地区生态文明建设负总责”。

领导小组第十四次会议审议通过了 我国的环境保护督察体系提供参考。 2015年8月17日，中国政府网公布中
《环境保护督察方案（试行）》。 共中央办公厅、国务院办公厅印发的
截至2017年10月，已经完成对全国31 落实中央环境保护督察制度的背景 《党政领导干部生态环境损害责任追
个省（自治区、直辖市）的督察全覆 及意义 究办法（试行）》进一步明确地方各
盖。中央环境保护督察是指由中央主 落实我国环境保护党政同责的 级党委和政府对本地区生态环境和资
导开展的环境保护督察，是我国加强 需要 源保护负总责；中央和国家机关有关
生态建设和环境保护工作、健全生态 近年来，生态文明建设和环境 工作部门、地方各级党委和政府的有
文明制度体系的一项制度创新，同时 保护的责任不断夯实，责任追究的笼 关工作部门及其有关机构领导人员按
也是我国环境监管模式的重大改革。 子不断扎紧，为实施中央环境保护督 照职责分别承担相应责任；实行生态
由于环境污染外部性特点和地方政府 察提供了保障。2012年，修正的《中 环境损害责任终身追究制。
环境保护存在的政府失灵问题，国家 国共产党章程》明确规定：中国共产 我国环境管理体制基本特征之
加强对环境保护工作的管理是世界上 党领导人民建设社会主义生态文明。 一是国家宏观驱动、地方负责落实，
通用的手段。2006年，原国家环境保 2013年5月，习近平总书记就指出， 因此督促地方党委政府及有关部门落
护总局成立了区域环境保护督查机 要建立责任追究制度，对那些不顾生 实环境保护责任是环境保护工作的重
构，从国家层面探索环境保护督查。 态环境盲目决策、造成严重后果的 中之重。但国家环保部门与地方党委
中央环保督察层级高、权威强，极大 人，必须追究其责任，而且应该终身 政府及环保部门不是领导与被领导关
加强了国家的环保督察力度。一些专 追究。2015年1月实施的新《环境保 系，只是业务指导关系，所以执行力
家学者对区域环境保护督查进行了不 护法》规定：地方各级人民政府应当 较弱，具体措施很难落实，加强督察
少有益的研究，但对中央环境保护督 对本行政区域的环境质量负责。2015 势在必行。长期以来，一些地方党委
察的研究较少。本文在已有研究的基 年3月，中共中央政治局召开会议， 政府对国家环境保护决策部署落实不
础上，结合近年来中央环境保护督察 审议通过《关于加快推进生态文明建 到位，对环境保护工作不重视，不作
实践，对中央环境保护督察制度进行 设的意见》，要求：“各级党委和政 为、乱作为的问题时有发生，甚至存
在地方保护主义。大量的事实表明，
党委政府环境保护责任不落实是导致
我国环境管理体制基本特征之一是国家宏观驱动、地方负责落 一些突出环境问题久拖不决的根源之
实，因此督促地方党委政府及有关部门落实环境保护责任是环 一。典型的问题比如2014年中办国办
境保护工作的重中之重。 通报的腾格里沙漠污染问题，污染持
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续多年，问题触目惊心，关键在于地 国家两百多年的成就，由此带来的环 工作结果是撰写督查报告并提出工作

方政府发展理念存在偏差，环境保护 境保护问题呈现结构型、复合型、压 建议。
不作为。2017年7月，中办、国办通 缩型的特点。中共十八大以来，我国 区域环保督查机构行使的主要是
报指出的甘肃祁连山国家级自然保护 的环境保护工作力度不断加大，环境 对地方执行环境法律、政策等情况进
区生态环境破坏问题，根子上就在于 质量总体改善，但水、大气、土壤污 行检查的职能。但是，区域环保督查
甘肃省及有关市县思想认识有偏差， 染问题不容乐观，特别是大气环境质 机构不属于行政管理主体，并且其督
不作为、不担当、不碰硬，对党中央 量成为影响我国全面建成小康社会的 查权力仅有《国家环保总局环境保护
决策部署没有真正抓好落实。 突出短板。2016年，全国338个地级 督查中心组建方案》《环境行政执法
督促有关部门贯彻落实环境保护 及以上城市中，254个城市环境空气 后督察办法》等行政机构内部文件和
一岗双责的现实需要 质量超标，占75.1%。良好的生态环 低规格立法作为依据，缺乏高规格的
我国是环保部门统一监督管理 境是人类生存的必需品、公共品，是 行政法律依据。作为事业单位能否对
与相关职能部门分工负责相结合的 最普惠的民生福祉，是人和社会持续 地方环保部门和企业进行检查并没有
环境保护行政管理体制，这种模式 发展的根本基础。中共十九大明确要 明确的法律规定，使督查机构的职能
有利于发挥各主管部门的业务优势， 求，至2035年，我国生态环境根本好 在法律依据上存在尴尬。区域环保督
在抓主业的同时抓环保。环保行政主 转，美丽中国目标基本实现。必须通 查机构缺乏直接的督促职能，主要履
管部门对辖区环境保护工作进行统一 过强有力的国家意志，大力度全方位 行现场检查的职能，相关的督促职能
监督管理，被监督管理的部门包括发 地推进生态文明建设，方能如期实现 实际上由环保部来执行。
改、工信、财政等综合部门，也包括 目标。 存在的主要问题：督查中心没有
海洋、交通、铁道、民航等环境污染 执法权，只有调查权，无法处置现场
防治监督管理部门和土地、矿产、林 我国环境保护从督查到督察的发展 发现的问题；工作职责和地方环保部
业、农业、水利等资源保护监督管理 历程 门存在交叉，存在工作效率低、扎堆
部门。但同时，在实际工作中，环保 2006年4月，为贯彻时任总书记 检查企业的问题；跟踪督办机制不完
部门与“有关部门”同属政府平行部 胡锦涛在第六次全国环境保护大会上 善，发现的问题常常解决不及时。没
门，不存在领导与被领导、管理与被 提出环保工作十二字方针：“国家监 有督政的制度安排，监督地方政府的
管理的关系，缺乏长效的综合协调机 察、地方监管、单位负责”的要求， 职责一直没有落实。
制，对于有关部门存在的工作不到位 原国家环境保护总局（以下简称“总 实现督企向督政的探索
的问题，统一监督管理职责往往难以 局”）（2008年升格为环境保护部） 2014—2015年，督查中心工作由
有效发挥。在地方是这样，在国家层 参照国土资源部等几个部门比较成功 督查企业向督政转变。2014年，环境
面表现的更为明显。长期以来，环境 的经验，借鉴美国等国家的大区管理 保护部制定了《环境保护部约谈暂行
保护部通过纵向对于各省自治区直辖 方式，在全国成立六大区域督查中 办法》《环境保护综合督查办法》，
市传递环保压力，横向对于各有关部 心，按照行政区域划分开展督查。督 区域督查中心将地市政府环境保护责
委却缺少必要的监督手段，一定程度 查中心为参照公务员法管理的事业单 任落实情况作为督查重点，重点督查
Environmental  Protection  Vol. 46  No.01  2018

上影响了环保合力的发挥。中央环境 位，受总局领导，对总局负责，受总 地市及县市区政府对环境问题的研究

保护督察组通过定期督察国务院有关 局委托开展工作，但不指导地方环保 部署情况、环境保护基础设施建设情
部门，督促各部门落实环境保护法定 部门业务工作。 况、突出环境问题解决情况等，对环
职责，能够起到促进各部门协作的 以督查企业为核心的阶段 境责任落实不到位的政府负责人进行
效果。 2006—2013年，督查中心受国 公开约谈。2015年，环境保护部对15
加快推进生态文明建设、建设美 家环保部门委托，基本上是一事一委 个城市主要负责人进行了公开约谈，
丽中国的需要 托的形式开展工作，工作内容以现场 在社会上引起强烈的反响，促进了地
我国自改革开放以来实现了跨越 检查企业为主，将调查结果上报国家 方政府重视环境保护工作，切实解决
式发展，三十多年的时间取得了发达 环保部门；工作的方式为现场检查， 了一批突出环境问题，督查的力度较
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之以前显著增强。
但其中也存在如下问题：督查层
级低，无法对市级党委进行督查，更
无法对省级党委政府及有关部门开展
督查；区域督查中心缺少执法权和督
促权，不能问询地方政府负责人，不
能查阅地方政府决策部署环保事项的
有关文件，无法全面掌握地方政府环
境保护履职情况。
实践表明，唯有提升督查的法制
化、制度化、规范化水平，提升督查
的权威和效力，坚持以督政为主督企
为辅，才能抓住党委政府的牛鼻子，
才能起到提纲挈领的效果。
> 中共十九大明确要求，至2035年，我国生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现

中央环保督察当前工作现状 限，依法依规问责责任人。整改方案 措施。

我国开展中央环保督察主要依 和整改落实情况需向社会公开。 督察开展情况
据《中国共产党章程》《中国共产 2015年，环境保护部筹备成立 2015年底—2017年10月，中央
党问责条例》《中国共产党纪律处 国家环境保护督察办公室，经中编办 环保督查分4批，已经完成对31个省
分条例》《中华人民共和国国务院组 批准，于2016正式成立，为环境保护 （区、市）督察全覆盖，并已对前3
织法》《中华人民共和国地方各级人 部内设机构，负责中央环保督察日常 批的结果进行了公开反馈，相关省级
民代表大会和地方各级人民政府组织 工作。2017年10月，环境保护部各区 党委政府积极进行整改，整改方案和
法》《环境保护法》《环境保护督察 域督查中心转为派出行政机构，更名 整改进展情况在媒体进行了公开。通
方案（试行）》《关于加快推进生态 为区域督察局。督察的日常工作由国 过督察，地方各级党委政府环境保护
文明建设的意见》《党政领导干部生 家环境保护督察办公室负责组织，由 党政同责进一步落实，环境保护长效
态环境损害责任追究办法（试行）》 各督察局和环境保护部各有关部门具 机制的文件纷纷出台，一大批群众身
等以及国务院下发的《大气污染防治 体实施。督察办公室每月调度一次督 边的突出环境问题得到了解决。督察
行动计划》《水污染防治行动计划》 察整改工作情况。督察反馈后第一个 力度空前，问题解决力度前所未有。
《土壤污染防治行动计划》等，各项 月，调度督察整改方案编制及督察整 督察的对象重点是省级党委和政
制度正在探索之中。 改工作组织机制建设情况。整改方案 府及有关部门，延伸至地市级党委政
中央环保督察的管理体制机制 经报国务院审核同意后，重点调度具 府及问题突出的县级党委政府。
党中央国务院做出部署后，督察 体问题整改情况，配套政策、措施、 督察内容是重点了解省级党委
工作由临时组建的督察组负责实施。 方案以及相关法规、制度制定和实施 和政府贯彻落实国家环境保护决策部
督察组组长由中央选派，副组长由现 情况，整改目标任务完成情况，移交 署、解决突出环境问题、落实环境保
任环境保护部副部长担任，其他成员 责任追究问题调查处理问责情况，环 护主体责任情况，推动被督察地区
由环境保护部工作人员组成。督察报 境质量改善情况，以及整改工作对外 生态文明建设和环境保护，促进绿色
告经党中央国务院审议后，由督察组 公开情况等。调度情况报送党中央、 发展。
组长向省级党委政府进行公开反馈， 国务院有关部门，重要情况还将通过 督察方式上，省级阶段主要包括
同时移交责任追究问题线索。各省级 新闻媒体对外公开。对整改工作不 召开会议、与省级四套班子领导同志
党委政府要将整改方案在30个工作日 力、进度明显滞后的，安排各督察局 及有关部门主要负责人个别谈话、查
内报送国务院审核，按照干部管理权 开展督察，并视情采取通报、约谈等 阅文件、走访问询各有关部门等。下
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沉地市督察主要包括查阅资料、现场 应与“中央环境保护督察条例”衔 第四，以人民为中心。督察为了

检查企业、调查取证问题等。督察组 接，督察细则应遵循以下原则： 人民、依靠人民，鼓励公众参与，引
安排专人、专门电话和信箱接受群众 第一，明确督察前期准备、督察 导群众有序参与督察，不断深化公众
来信来电信，交办地方限期办理，办 开展、督察反馈、督察跟踪督办等督 参与环境保护；严格信息公开，督察
理结果对外公开。 察全过程的工作规则，进一步提升督 的全过程、问题整改的过程及时全面
察的规范性和模块化水平。 准确对外公开，满足群众对环境保护
中央环保督察相关建议 第二，坚持问题导向，分步实 的知情权、参与权、监督权。
我国进入全面建成小康、全面 施督察。第一步重点把握因为主观原
深化改革、全面依法治国、全面从严 因造成的环境问题，紧盯住全局性、 主要参考文献

治党的关键时期，生态文明建设和环 普遍性的问题和矛盾，重在建立长 [1]张高丽. 中央环保督察[J]. 环境保护,

2016(24): 10.
境保护工作进入攻坚期。中央环境 效工作机制；明确责任追究细则，强
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保护督察是党中央国务院的重大制度 化责任追究的威慑力；重点盯住中央
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望值高。应进一步提升法制化、规范 恶劣的突出环境问题及其处理情况； [3]陈书全. 环境行政管理体制研究[D]. 青
化、精细化水平，以期更好地发挥作 重点检查环境质量呈现恶化趋势的区 岛: 中国海洋大学, 2008.

用，全方位地推动工作。 域流域及整治情况；重点督察地方党 [4]常纪文, 王鑫. 由督企、督政到督地方

党委：环境监督模式转变的历史逻辑
建议国务院制定“中央环境保护 委和政府及其有关部门环保不作为、
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督察条例”，明确中央环境保护督察 乱作为的情况，重点关注环境保护体
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的体制机制 制机制存在的问题，解决明显存在的 中国机构改革与管理, 2016(12): 48.
关键是要明确督察对象，把国务 矛盾。第二步要以改善环境质量、建 [6]张力军. 加强区域环境督察形成执法监
院有关部门和地方各级重点是省级党 设美丽中国为核心，着力督促地方提 督合力[J]. 环境保护, 2007(2): 9-13.

委政府纳入督察范围；明确环保督察 升环境治理能力现代化，提升管理的 [7]尚宏博. 论我国环保督查制度的完善

[J]. 中国人口·资源与环境, 2014,
机构的法律地位和工作职责，使环境 规范化、制度化、法制化、精细化水
24(3): 38-41.
保护督察工作有法可依；明确环保督 平，最终实现环境质量稳步改善。
[8]中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保
察机构与环境保护部及国务院其他相 第三，科学评价。我国国情复 护区生态环境问题发出通报[J]. 半月
关部门、地方党委政府、地方环境保 杂，各省（自治区、直辖市）的自然 谈, 2017(15): 93.
护部门及其他职能部门之间的关系； 条件、经济发展水平、国土开发强度 [9]洪少贤, 刘之杰, 焦志延, 等. 区域环

明确督察组的工作职责，明确督察职 不相同，人口密度、单位面积的能 境执法督查机构人员需求预测[J]. 环境

保护, 2009(10): 51-53.
权边界，避免出现越位错位的情形， 源消耗量不同，管理水平等存在明显
[10]张博. 中央环保督察查出了什么?[J].
避免出现对地方环保工作大包大揽的 差异。比如环境质量差、经济水平较
中国有色金属, 2016(16): 38-39.
情形，突出中央环保督察的统领效 差的区域往往伴随环境管理水平低、
果；明确责任追究程序、细化有关追 产业水平不高的问题；环境质量差、
Environmental  Protection  Vol. 46  No.01  2018

责情形。中央环境保护督察区别于以 经济水平高的区域往往有单位国土面
往督察的重要特点之一是严格责任追 积排污强度大、经济结构调整压力大
究，要明确追责的情形，确保见事见 等问题，污染还存在跨区域跨流域转
人见责任，以事查人，以人促事，夯 移扩散的问题。因此，要科学把握各 （刘奇，南京林业大学，南方现代林业协同创
实党政领导环境保护责任。 地的环境保护现状，差异化地开展评 新中心，江苏省水土保持与生态修复重点实
验室，环境保护部华东督察局 ；张金池系南
应加快制定“中央环境保护督察 价，在此基础上发现问题、分析问 京林业大学教授，南方现代林业协同创新中
实施细则”，提高中央环境保护督察 题，抓住主要矛盾，避免出现评价尺 心，江苏省水土保持与生态修复重点实验室 ；
孟苗婧，南方现代林业协同创新中心，江苏
的规范性 度机械死板，督察问题千篇一律的
省水土保持与生态修复重点实验室，南京林
“中央环境保护督察实施细则” 情况。 业大学。张金池系本文通讯作者）