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DEMOCRACIA SIN

GARANTES
LAS AUTORIDADES VS.
LA REFORMA ELECTORAL
LORENZO CÓRDOVA VIANELLO
PEDRO SALAZAR UGARTE
Coordinadores

Jorge Carpizo
Prólogo

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO


México, 2009
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie Doctrina Jurídica, Núm. 503
Coordinadora académica: Elvia Lucía Flores Ávalos
Coordinadora editorial: Karla Beatriz Templos Núñez
Edición y formación en computadora: Ricardo Hernández Montes de Oca
A la memoria de Jorge Kristian Bernal Moreno
Primera edición: 29 de junio de 2009

DR © 2009, Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.

Instituto de Investigaciones Jurídicas

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n


Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.

Impreso y hecho en México

ISBN 978-607-02-0726-6
CONTENIDO

Presentación.................................................................................. VII

Lorenzo Córdova Vianello


Pedro Salazar Ugarte

Prólogo......................................................................................... XI

Jorge Carpizo

Prefacio........................................................................................ XVII

Ana Laura Magaloni Kerpel

Reforma para la consolidación democrática vs.


contrarreforma desde el interés privado........................................ 1

Ciro Murayama

Una Corte, una jueza y un réquiem para la reforma


constitucional electoral................................................................. 29

Pedro Salazar Ugarte

La reforma trastocada: el caso de los “informes de labores”


del PVEM..................................................................................... 59

Lorenzo Córdova Vianello

Mesura, razonabilidad y racionalidad en la administración


de justicia. Reflexiones sobre un desvarío del TEPJF................... 85

Pablo Larrañaga

V
VI CONTENIDO

El Tribunal cancela la libertad de expresión


en la propaganda electoral............................................................ 107

Jesús Cantú

La reforma al artículo 134 constitucional y su interpretación


durante el proceso electoral 2009................................................. 125

Jorge Kristian Bernal Moreno

Acerca de los autores.................................................................... 151


Democracia sin garantes. Las autoridades vs.
la reforma electoral, editado por el Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se termi-
nó de imprimir el 29 de junio de 2009 en Off-
set Universal, Calle dos núm. 113, Col. Granjas
San Antonio, Delegación Iztapalapa, c.p. 09070,
México, D. F. Se utilizó tipo Times New Roman
de 9, 10 y 11 puntos. En esta edición se usó papel
cultural de 70 x 95 de 50 kilos para las páginas
interiores y cartulina couché de 162 kilos para
los forros, consta de 500 ejemplares (impresión
digital).
PRESENTACIÓN

Este es un libro que habríamos preferido no coordinar. La actividad acadé-


mica, salvo en algunas circunstancias especiales, suele estar orientada por
la curiosidad y el buen ánimo intelectuales. Y este no es el caso. El motor
de este volumen es la preocupación por nuestras instituciones electorales
y, por ende, por el estado de nuestra novel y frágil democracia. Por lo
mismo, el ánimo y los motivos que descansan detrás de este libro no son
felices y contrastan de manera radical con los que motivaron la coordina-
ción de otro volumen que, por invitación de la magistrada presidenta del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, hace apenas unos
meses, realizamos para ese órgano jurisdiccional y que llevó por título
Estudios sobre la reforma electoral 2007. Hacia un nuevo modelo (Méxi-
co, TEPJF, 2009). En aquella ocasión, convocamos a un nutrido grupo de
estudiosos y funcionarios públicos para dar cuenta de las principales trans-
formaciones a nuestro marco jurídico electoral de aquel año y reflexionar
sobre el sentido y alcance de las mismas. Se trató, en cierto sentido, de
una celebración colectiva y escrita del complicado acuerdo político al que
habían llegado las principales fuerzas políticas del país después del aza-
roso proceso electoral de 2006 y al término de una década sin reformas
electorales de gran calado.
El subtítulo de aquella obra no era casual: Hacia un nuevo modelo.
Los promotores de la obra, los coordinadores de la misma y, como consta
en los textos ahí contenidos, la enorme mayoría de los autores participan-
tes, parecíamos coincidir en que la operación de reforma emprendida y
culminada en aquella ocasión implicaba una vuelta de tuerca para apun-
talar a las instituciones democráticas. De hecho, se trataba de un reto ma-
yúsculo para las instituciones electorales (“joya de la corona” de nuestra
azarosa transición) y, con toda probabilidad, conllevaría la implementa-
ción de un nuevo arreglo de normas, prácticas, decisiones y resolucio-
nes que transformarían sensiblemente la manera de operar de nuestras
autoridades electorales, su relación con los partidos políticos y con otros

VII
VIII PRESENTACIÓN

actores poderosos (como los medios de comunicación electrónicos: en


particular, radio y televisión). Nadie dudaba de la magnitud del reto y de
la complejidad de su ejecución pero, entre los colaboradores del libro,
existía un ánimo compartido en torno al tino de la dirección en la que
se había apostado.
En ese contexto —y queden los textos de aquél volumen como cons-
tancia histórica—, si bien era previsible que después de la experiencia
que arrojara la elección de 2009 podría ser necesario realizar ajustes a
las normas para modelar algunos de sus efectos, ninguno de los colabo-
radores vislumbraba —ni auspiciaba— una contrarreforma inspirada en
el pasado y obsequiosa con los poderosos intereses que la reforma había
afectado. En particular, para decirlo sin ambages, nadie suponía una ali-
neación de las autoridades estatales con los intereses de los concesiona-
rios de radio y televisión. Y, dentro del grupo de autores de aquella obra,
conviene reiterarlo, se encontraban (en realidad, se encuentran) funcio-
narios electorales del más alto nivel, tanto en el ámbito administrativo
como en el jurisdiccional.
Al momento de escribir estas páginas, lamentablemente, las cosas pa-
recen haber cambiado. Algunas decisiones del Consejo General del Ins-
tituto Federal Electoral, de la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación e, incluso, de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación y de jueces ordinarios, han puesto en jaque aspectos
medulares de aquella operación constitucional y legislativa que prometía
un nuevo modelo electoral. A la luz de esas resoluciones no parece exa-
gerado afirmar que la reforma se fue quedando sin garantes y que en el
horizonte se anuncia una contrarreforma. Las y los responsables de esta
defensa omisa tienen nombre y apellido pero el gran perdedor es el Es-
tado —protoconstitucional y democrático— mexicano. La reforma, pri-
mero, quedó huérfana (es vergonzosa la postura de los representantes y
líderes de la enorme mayoría de los partidos políticos ante las decisiones
que han desmontado al nuevo entramado institucional) y, después, fue
abandonada a su suerte por parte de los consejeros y juzgadores nombra-
dos para vigilar el respeto del ordenamiento jurídico vigente.
Vale la pena recordar que, desde su aprobación, la reforma había sido
combatida por empresarios, concesionarios de medios e, incluso, por al-
gunos intelectuales. La campaña mediática en contra de la operación le-
gislativa fue inusitada y, salvo contadas excepciones, no tuvo una fina-
lidad informativa. Por el contrario, las más de las veces, los objetores
PRESENTACIÓN IX

de la reforma recurrieron a descalificaciones autointeresadas y basadas


en información falsa y/o distorsionada. Destruir la reforma, doblegar al
Estado, parecía ser la consigna de algunos de los objetores. En paralelo
a la campaña mediática, algunos actores iniciaron una serie de acciones
legales —en particular un conjunto de amparos— en contra de las nue-
vas normas constitucionales y legales. Obviamente esta opción por la
vía legal no supuso el fin de la estrategia de golpeteo: basta con recordar
algunas acciones de frontal desacato y desafío a las normas y las autori-
dades como el ominoso caso de la interrupción dolosa de la transmisión
televisiva para insertar publicidad partidista durante el “super tazón”.
El origen y las razones de estos embates pueden ser múltiples por lo
que no viene al caso especular en torno a ellos en esta introducción. Des-
pués de todo cada quien defiende sus intereses y sus convicciones cómo
su ética, sus intereses y su compromiso cívico le dan a entender. Además,
sería apresurado e injusto suponer que todos los críticos de la reforma
electoral actuaron motivados por las mismas razones. Que posteriormen-
te todas las críticas —bien o mal informadas e intencionadas— hayan
sido y sigan siendo funcionales a la estrategia de los grandes grupos em-
presariales y mediáticos que no pierden ocasión para utilizarlas, es una
cuestión aparte. Cada quien, de nueva cuenta, libremente, sabrá en cuál
terreno decide verter abono. Estas cuestiones, en todo caso, son objeto de
otra clase de discusiones filosóficas, morales y políticas.
Pero lo que no puede dejar de criticarse frontalmente es el comporta-
miento de las autoridades del Estado mexicano frente a estas acciones.
Y esa es la finalidad principal de este volumen. Al diseñarlo e invitar a
los autores que participan en el mismo —académicos (de la UNAM, el
ITAM, el CIDE y el ITESM) y funcionarios públicos— nunca pretendi-
mos realizar un balance de las autoridades que emitieron las decisiones
que son analizadas críticamente en el libro. Para evitar confusiones con-
viene reconocer expresamente que no todas las decisiones de los órganos
colegiados que emitieron las resoluciones aquí estudiadas merecen una
crítica como la que aquí se hace. Algunos acuerdos del Consejo General
del IFE y diversas sentencias del TEPJF y de la SCJN merecen, por el
contrario, ser reconocidas y celebradas. Pero no es el caso de los acuer-
dos y resoluciones que, deliberadamente, fueron escogidos para ser estu-
diados en este volumen. Lo que nos propusimos fue identificar algunos
botones de muestra significativos por su débil sustento y motivación y,
X PRESENTACIÓN

sobre todo, por sus dañinas consecuencias para el desenvolvimiento del


nuevo modelo electoral. Si bien los temas implicados no siempre encie-
rran la misma relevancia, el sentido de las decisiones, en todos los casos,
da muestra de un desempeño deficitario por parte de las autoridades que
las adoptaron. Y, por lo mismo, reunidos, ofrecen un fresco —jurídica y
políticamente— desolador. De ahí la importancia del conjunto y la justi-
ficación del libro.
Hasta aquí el contexto, las causas y el sentido del libro que el lector
tiene en sus manos. Pero, ¿cuál es su finalidad (al menos la deseada)?
Los coordinadores y autores de los textos aquí publicados queremos, con
responsabilidad, contribuir —en esta ocasión desde la crítica (en algunos
casos, incluso, indignada)— a robustecer nuestro debate público. Esta es,
desde nuestra perspectiva, la misión de la academia que decide compro-
meterse con la democracia. Nuestro instrumento idóneo para exigir una
cabal rendición de cuentas a los funcionarios y jueces del país son los
argumentos, las ideas y razones que se esgrimen públicamente. Y que,
desde su publicidad, quedan expuestas a la crítica y constituyen una in-
vitación al debate (esperemos, inteligente y riguroso).
Desde nuestra perspectiva, como coordinadores de esta obra, los
miembros del Consejo General del Instituto Federal Electoral, los ma-
gistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y las otras instancias judiciales que adoptaron las decisiones aquí
analizadas se equivocaron al hacerlo. Y, con ello, han faltado a la fun-
ción que les corresponde y han abandonado su (debido) compromiso con
el imperio de la ley. Tal vez estemos equivocados. Pero, como creemos
en la legalidad democrática, rechazamos los discursos que golpetean a
las instituciones y nos oponemos al reblandecimiento de nuestro debate
público, hemos decidido convocar a un grupo de especialistas para que
—al igual que nosotros— pusieran sus opiniones razonadas en blanco y
negro. Esta es, para nosotros, la única acción responsable y consecuente
con esa convicción desencantada. En este volumen están nuestros ar-
gumentos (y los de los autores invitados). Ojalá exista disposición para
escucharlos (y, si es el caso, para contradecirlos). Lo que sabemos desde
ahora es que nadie podrá decir que guardamos silencio.

Lorenzo Córdova Vianello


Pedro Salazar Ugarte
PRÓLOGO

Este libro se publica en un momento complicado para el país. Al grave


problema de la inseguridad se suma una recesión económica aún de efec-
tos imprevisibles. Por si no bastara el estado actual de la política, de sus
protagonistas y de sus instituciones, la convivencia social puede entrar en
una fase de descomposición, aunada a la crisis de la moral pública en el
país. Al cabo de un proceso de construcción institucional, que acompañó y
encauzó a la transición democrática, los mexicanos asistimos a una suma
impresionante de problemas, entre los cuales se encuentra la creciente
pérdida de confianza en las instituciones, incluso de aquellas que, por ser
fruto de la democratización, parecían inmunes, lo cual, reiteradamente,
documentan los ejercicios de medición de la cultura política.
Uno de los pocos signos alentadores del último tramo de nuestra his-
toria inmediata fue la aprobación, con un amplio consenso de las fuerzas
políticas, de la reforma electoral de 2007-2008. En aquella operación
se ajustó la normatividad electoral después de más de una década de
permanecer sin reformas de gran calado; se atendieron las preocupaciones
políticas arrojadas por el proceso electoral de 2006 y, lo más importante, se
reconfiguró la deteriorada relación de la política con los grandes medios de
comunicación. El Estado mexicano, después de mucho tiempo de letargo
e impulsado por una histórica sentencia de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, recuperó su primacía como representante de la sociedad ante
los poderosos intereses privados. Por lo anterior se trató de una reforma
controvertida como nunca antes en la historia del México democrático,
pero que resultaba necesaria para reivindicar la autonomía de la política
frente a las presiones que sobre ella venían ejerciendo los grandes gru-
pos de interés económico, ideológico y mediático.
La complejidad política y jurídica del nuevo diseño constitucional y
legal, y el hecho de que los legisladores dejaran varias asignaturas pen-
dientes para culminar el nuevo modelo electoral (como la legislación
reglamentaria del derecho de réplica, la Ley de Radio y Televisión —ve-

XI
XII PRÓLOGO

tada por el Ejecutivo—, las leyes de responsabilidades de los servidores


públicos, la ley reglamentaria del artículo 134 constitucional, las normas
referentes a los delitos electorales y al diseño de la FEPADE, principal-
mente), provocó que la actuación de los órganos electorales, encargados
de instrumentar la reforma, el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), cobraran
una gran relevancia en el buen destino de la misma.
La expedición de reglamentos y lineamientos por parte del IFE que
permitieran el aterrizaje normativo de las nuevas disposiciones constitu-
cionales y legales, los criterios y precedentes que el propio Consejo Ge-
neral fue creando al resolver las quejas y los procedimientos que conoció
con motivo de la aplicación de las reglas y prohibiciones establecidas por
la reforma, y la actuación del Tribunal Electoral en la revisión de la cons-
titucionalidad y legalidad de los actos del IFE y como intérprete jurisdic-
cional de la reforma, son todos elementos que adquirieron una relevancia
sin precedentes, y juegan un papel muy importante en los destinos de la
reforma electoral. Ello es así, porque de una interpretación equivocada
—ya sea por sobre o por sub interpretación del significado de las nuevas
normas— depende que la reforma cumpla con sus objetivos esenciales o
bien se desnaturalice irremediablemente. Así de grande es la responsabi-
lidad de esos órganos electorales.
También la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al haber sido in-
vocada por partidos políticos y varios particulares para juzgar la consti-
tucionalidad del proceso de reforma electoral, tanto constitucional, como
legal, ha jugado un papel muy importante en esta historia. Su decisión de
haber admitido la procedencia del juicio de amparo como una vía jurídica
legítima para revisar si el órgano revisor de la Constitución cumplió con
los requisitos de forma —aunque también se dejó abierta la posibilidad
para que se juzgue el fondo, es decir, los contenidos, de la reforma—,
hace de los jueces de distrito que desahogan los amparos interpuestos
una pieza clave en la determinación del futuro de las nuevas normas elec-
torales y, con ello, del sistema democrático en su conjunto.
Este libro no tiene la pretensión de hacer un balance de la actuación de
las autoridades electorales, sino la revisión de algunas de las decisiones
más controvertidas del IFE y del Tribunal Electoral que desvirtuaron el
sentido originario de la reforma electoral.
Se trata de un libro crítico que busca, sin estridencias y con rigor aca-
démico, reflexionar sobre esas decisiones y discutir las razones por las
PRÓLOGO XIII

que ponen en entredicho a las normas electorales. Siempre he pensado que


es una responsabilidad de la academia reflexionar y comentar las decisio-
nes de los órganos del Estado, particularmente de aquellos que tienen en-
comendada la función de garantizar los derechos y los principios constitu-
cionales, como una forma de evidenciar defectos y subrayar las decisiones
acertadas; es una manera de fortalecer la vida institucional del país.
Los trabajos aquí reunidos cumplen con ese objetivo, y así deben ser
vistos. Más aún en un contexto en el cual se vive un complicado proce-
so de descomposición de las instituciones públicas y abundan las voces
que alimentan su descrédito y, por ello, inevitable erosión. La crítica que
aquí encontrará el lector es severa, pero no tiene por objeto minar a las
instituciones sino, al contrario, crearles un contexto de exigencia en el
cumplimiento de su delicada función.
El ensayo de Ciro Murayama reconstruye el significado de la reforma
electoral de 2007-2008 y la intención de sus autores como un marco de
referencia para interpretar las decisiones del IFE y del TEPJF que, por
excesos o bien por defectos interpretativos, terminaron por desnaturali-
zar ese sentido originario y por desvirtuar los propósitos de la reforma.
En ese sentido reconstruye algunos de los asuntos emblemáticos y apunta
las consecuencias negativas de esas decisiones.
Por su parte, el texto de Pedro Salazar revisa y desmonta los argumen-
tos de una de las sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
que ordenó admitir a estudio uno de los muchos amparos que distintas
personas físicas y morales interpusieron en contra de la reforma consti-
tucional del 13 de noviembre de 2007. También se avoca a evidenciar los
graves fallos de una de las sentencias recaída a uno de esos amparos que
determinó, con un precario sustento jurídico, la inconstitucionalidad del
procedimiento de reforma constitucional y, por ello, concedió el amparo
a un grupo empresarial del estado de Morelos.
El trabajo de Lorenzo Córdova se ocupa de uno de los fallos más con-
trovertidos de la Sala Superior del Tribunal Electoral en el que se consi-
deró que la compra de tiempos de radio y televisión por conducto de unos
legisladores del Partido Verde Ecologista de México para presuntamente
informar de sus actividades legislativas era constitucional. Córdova ar-
gumenta que el razonamiento del Tribunal Electoral es equivocado y que
contraviene abiertamente la intención de impedir que el dinero constitu-
ya la puerta de acceso de la política en la televisión.
XIV PRÓLOGO

Pablo Larrañaga reconstruye el caso de la designación del titular de


la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos del
IFE en sus diferentes episodios: el nombramiento de dicho funcionario
por parte del Consejo General de ese Instituto, la impugnación que elevó
el caso al TEPJF, el desistimiento del partido que denunció la designa-
ción, la declaración de improcedencia del desistimiento y la consecuente
revocación ordenada por el Tribunal Electoral, para terminar con la nue-
va designación recaída en la misma persona originalmente planteada. El
texto cuestiona y pone en evidencia las paradojas de la resolución y la
consecuente tensión que provocó en la relación institucional entre el IFE
y el TEPJF.
Jesús Cantú, quien en su momento fue consejero electoral del IFE y
desde ese espacio se enfrentó a la complicada tarea de tener que definir las
fronteras lícitas de la libertad de expresión en materia electoral, se ocupa
del controvertido tema de la “sopa de letras” con la que el Partido Acción
Nacional confrontó durante la campaña electoral de este año al Partido
Revolucionario Institucional, y que culminó con una sanción al primero
por haber denigrado a este último, impuesta por el IFE y ratificada por la
Sala Superior del Tribunal Electoral.
Finalmente, Kristian Bernal, en su ensayo, analiza otro de los asuntos
más polémicos de la actuación de los órganos electorales en su tarea de
intérpretes e instrumentadores de las normas que se introdujeron en la
última reforma electoral: el de la regulación de la prohibición que es-
tablece el artículo 134 de la Constitución federal al uso político de la
propaganda gubernamental y a la personalización mediante la utilización
del nombre, la imagen y la voz de los servidores públicos. Se trata de un
tema complejo, debido a que es uno de los ámbitos de la reforma en los
que el legislador no terminó su tarea normativa al no expedir la respec-
tiva ley reglamentaria. Eso provocó que la regulación quedara en manos
del IFE y del Tribunal Electoral.
Este es un libro que, insisto, contiene una visión crítica pero respe-
tuosa, busca revisar algunas actuaciones polémicas de las autoridades
electorales que han alterado el sentido de la reforma electoral de 2007-
2008.
Las preocupaciones y señales de alerta contenidas en este libro y es-
critas por especialistas en la materia electoral deben hacernos reflexionar
a todos, en forma principal a los miembros de los órganos electorales.
PRÓLOGO XV

El Tribunal Electoral es el contrapeso jurisdiccional que corrige las


resoluciones administrativas; debe hacerlo buscando, en todo momento,
el fortalecimiento de las instituciones, nunca su debilitamiento.
Si el Tribunal Electoral no comprende que su papel corrector reside
en el espacio de lo constitucional y legal, de lo importante, sino, por el
contrario, intenta modificar en todos los casos la decisión de la autoridad
administrativa, en vez de abonar a la certeza se convierte en fuente de
inestabilidad del sistema electoral.
Si el Tribunal Electoral aparece como un órgano complaciente a casi
cualquier queja de los partidos políticos, éstos naturalmente explotarán
esta inclinación para debilitar al árbitro administrativo. Entonces, como
las probabilidades de corrección de casi cualquier decisión del IFE se-
rían muy altas, los partidos recurrirán exageradamente al Tribunal hasta
volver el proceso electoral en un continuo litigio, lo cual, por desgracia,
comienza a ocurrir en este 2009. El antecedente no es sano para los pro-
cesos electorales.
Hace más de tres décadas, en El presidencialismo mexicano, apunté
que una de las principales características autoritarias del sistema político
residía en las facultades “metaconstitucionales” del presidente de la Re-
pública, que lo convertían en el actor central y en el pivote del funciona-
miento del antiguo régimen. En democracia aquellas facultades, desapa-
recidas como producto de la transición política que operó en el país a lo
largo de los últimos treinta años, no pueden sustituirse por la capacidad
de los poderes fácticos de contravenir a la Constitución.
La democracia supone un poder acotado de todos los actores sociales,
públicos y privados. Nadie, ni los órganos del Estado, ni los gobernados
aun cuando éstos sean grandes centros de concentración de poder eco-
nómico, ideológico o mediático, está por encima de la Constitución y de
la ley. Esta debe ser la premisa básica, y nunca perderse de vista, de la
actuación de los órganos garantes de la constitucionalidad y de la lega-
lidad.
Es más, lo anterior beneficia incluso a los propios poderes fácticos, en
virtud de que la ruptura del Estado de derecho en una democracia no be-
neficia a nadie, porque entonces no existen reglas del juego, y los propios
poderes fácticos pueden quedar al arbitrio discrecional de los órganos
del Estado. La historia reciente demuestra, en los más diversos países,
incluido México, que cuando los poderes fácticos sobrepasan ciertos lí-
XVI PRÓLOGO

mites y están en contra de la sociedad, la fuerza del Estado y de la propia


sociedad reacciona, y los poderes fácticos no tienen nada que ganar y sí
mucho que perder.
A su vez, los órganos garantes de la constitucionalidad y de la legali-
dad, en este caso los de carácter electoral, únicamente deben guiarse por
la norma jurídica que es su fundamento y su estrella polar. México nece-
sita instituciones fuertes, prestigiadas y confiables. Ello sólo se alcanza
cuando las instituciones actúan de acuerdo y únicamente dentro del mar-
co jurídico que las crea y les otorga sus facultades. Sólo así responden a
las necesidades de la sociedad a la cual se deben.

Jorge Carpizo
PREFACIO
¿Por qué criticar las decisiones judiciales?
Premisas para el diálogo entre jueces y académicos

Es un desafío mayúsculo ser un buen árbitro jurídico de conflictos políti-


cos. Esa es la tarea de los ministros de la Suprema Corte y de los magis-
trados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).
El mayor reto de estos juzgadores es poder convencer a las partes, al au-
ditorio jurídico y a la opinión pública, de que sus sentencias son jurídica-
mente sólidas y, a la vez, justas, razonables y socialmente útiles. Que tales
decisiones, además, no sólo son convincentes para la resolución del caso
concreto, sino que también sirven para marcar pautas a futuro que permi-
ten prevenir o pacificar potenciales conflictos similares. De esta capacidad
analítica y argumentativa de las sentencias depende la fortaleza, legitimi-
dad y aceptación de los tribunales.
Este texto busca establecer algunas premisas básicas en las que se
enmarca el análisis crítico que llevan a cabo los distintos autores de este
libro respecto de algunas decisiones recientes de los tribunales federa-
les. Todas las decisiones analizadas tienen que ver con la interpretación
judicial del sentido y alcance de la reforma constitucional en materia
electoral de 2007. Los autores coinciden en un punto central: las senten-
cias no son convincentes en términos jurídicos ni adecuadas en términos
pragmáticos. El objetivo de las críticas también es el mismo: contribuir
a la discusión jurídica en torno al significado y alcance de los principios
constitucionales que deben regir a nuestra democracia electoral.
Analizaré algunas de las características fundamentales de la función
jurisdiccional que son clave para entender desde dónde o bajo qué premi-
sas se lleva a cabo la retroalimentación crítica ente jueces y académicos.
Y, en segundo término, me referiré a uno de los problemas capitales que
subyacen en todas las decisiones analizadas: cuál es y cuál debería ser el
papel de la Suprema Corte y del TEPJF en cuanto intérpretes últimos del
marco constitucional y legal en materia electoral.

XVII
XVIII PREFACIO

I. La función jurisdiccional y las elecciones valorativas


de los jueces

En México aún es frecuente escuchar que los jueces se defienden ante


las críticas de sus decisiones con el argumento de que éstas son simple y
llanamente actos de aplicación del derecho preexistente y que, por tanto,
si son injustas o poco razonables, el problema es del legislador y no de
los tribunales. Esta aseveración presupone dos cosas: que para todo caso
existe solamente una norma aplicable y que el significado de la misma
está desprovisto de toda ambigüedad. Todos sabemos que ambas pre-
misas son falsas, por lo que no es válido que los jueces respondan a sus
críticos desde esta aproximación.
Hoy nadie discute que la función jurisdiccional no corresponde a nin-
gún automatismo. Por el contrario, la norma general no predetermina
por completo el acto de aplicación judicial, sino que éste se produce al
amparo de un enunciado normativo que abarca distintas posibilidades.
El proceso de aplicación del derecho, en mayor o menor medida, lleva
aparejada una vertiente creativa en la que el juzgador incorpora algún
elemento ideológico y valorativo al elegir el significado de la norma y
decidir el caso concreto. Los jueces, para dialogar con la comunidad ju-
rídica y con sus críticos, de lo primero que tienen que hacerse cargo es,
precisamente, de estas elecciones interpretativas y de la dimensión axio-
lógica que subyace a las mismas.
Los juristas pragmático-instrumentales norteamericanos, a principios
del siglo pasado, destacaban un aspecto central de la discusión pública
y jurídica en torno a las decisiones judiciales. El juez —señalaban estos
juristas—, al resolver cualquier controversia en la que se debaten cues-
tiones de derecho (no sólo de hecho), parte de la premisa de que existen
al menos dos soluciones jurídicas posibles que son antagónicas: el dere-
cho que argumenta la parte demandada es opuesto al que argumenta el
demandante y ambos se derivan del mismo sistema normativo.1 Le toca
al juez elegir una de esas soluciones o proponer una tercera. Toda elección
lleva aparejada un juicio de valor. ¿Por qué el juez opta por una u otra so-
lución? Según los juristas pragmático-instrumentales, la elección del juez
sólo se puede entender cabalmente a partir de elementos extranormativos

1 Cohen, F., “The Problems of a Functional Jurisprudence”, Modern Law Review,


vol. 1, 1937, pp. 10 y 11.
PREFACIO XIX

propios de la actividad jurisdiccional, como son, principalmente, las con-


cepciones del juez acerca de su papel y su función y los juicios en torno a
los valores sociales, éticos y de política pública que subyacen en la solu-
ción propuesta.
De ahí que Holmes sostuviera que, “detrás de la apariencia lógica de
las decisiones judiciales subyace un juicio de valor sobre las ventajas e
importancia de cada uno de los posibles fundamentos jurídicos de la sen-
tencia, el cual generalmente es un juicio inarticulado e inconsciente, pero
constituye la raíz misma de todo el procedimiento”.2
Ello es clarísimo en todas las sentencias objeto de crítica por parte de
los autores este libro. Los autores difieren de la solución establecida por
nuestros tribunales. Las razones que esgrimen son las que parecen más
delicadas para la legitimidad de los órganos jurisdiccionales en cuestión:
no queda claro para los autores que tales decisiones sean coherentes con
el sistema normativo ni fieles al sentido o espíritu de la reforma electoral
de 2007; tampoco parecen adecuadas para prevenir o pacificar conflictos
similares a futuro.
¿Cuáles fueron las elecciones valorativas que subyacen en tales deci-
siones? Es muy problemático, en términos de la autoridad de un tribunal,
que exista la menor sospecha de que los jueces están operando sobre la
base de criterios simplemente personales, de simpatía o de opción polí-
tica. Cuando las sentencias están pobremente argumentadas, se abre un
espacio para este tipo de cuestionamientos.
Ello nos lleva al meollo de la cuestión: si bien pueden existir distintas y
hasta opuestas soluciones jurídicas a un mismo conflicto, ello no significa
que sea indistinto elegir una u otra solución. No todas las opciones tienen
la misma solidez jurídica ni tampoco son igualmente justas o razonables.
Por el contrario, el desafío mayor del juez es poder apreciar en su justa
dimensión el valor de cada una de las soluciones propuestas por las partes
y tener la claridad para elegir la más satisfactoria en términos jurídicos,
así como la más aceptable y razonable para las partes y para la sociedad.
La diferencia entre un buen y un mal juez radica, precisamente, en la
profundidad de su capacidad analítica para entender la dimensión políti-
ca y social de los problemas y, en función de ello, construir la mejor solu-
ción jurídica posible. De ello depende que pueda cumplir con el objetivo
central de su función: hacer del derecho y de la actividad jurisdiccional

2 “The Path of Law”, Harvard Law Review, vol. 10, 1897, p. 466.
XX PREFACIO

verdaderos instrumentos de pacificación y prevención de conflictos so-


ciales y políticos.
La forma de alcanzar este objetivo es a través del razonamiento de sus
sentencias. Como señala Perlman, la lógica judicial se centra en la idea
de adhesión y no en la idea de verdad.3 A través de la argumentación jurí-
dica de sus sentencias, el juez debe explicar y convencer que sus decisio-
nes no sólo están sustentadas en derecho, sino que además ese derecho,
interpretado y aplicado al caso concreto, es un derecho razonable, justo
y socialmente útil.4
Las partes en litigio, los profesionales del derecho y la opinión pública
son los tres auditorios que evaluarán, con argumentos y puntos de vista
distintos, si es o no convincente, tanto en el plano jurídico como en el
pragmático, la decisión del juez.5 La adhesión de estos tres auditorios es
clave para la legitimación de los tribunales, pues, en último término, esta
legitimidad se centra en la persuasión argumentativa y no en la imposi-
ción coactiva.
Si se entiende que la función de los tribunales no sólo es decidir sino
convencer, entonces es posible darle valor y sentido a las críticas y co-
mentarios que llevan a cabo los juristas y abogados respecto de las deci-
siones judiciales. Tales críticas, cuando están bien sustentadas, permiten
al juez evaluar otras alternativas de solución y detectar las debilidades
y fortalezas de su propia decisión. Todo ello debe ayudar a que el juez
vaya encontrando cada vez mejores argumentos para construir solucio-
nes jurídicas que generen mayor adhesión en el auditorio jurídico y en la
opinión pública. En este sentido, el diálogo de los jueces con sus críticos
es el vehículo idóneo para que los primeros afiancen su autoridad y le-
gitimidad.

3 La lógica jurídica y la nueva retórica, trad. de Luis Diez Picazo, Madrid, Cívitas,
1988, p. 229.
4 Al respecto Ch. Perlman señala: “Cuando el funcionamiento de la justicia deja de
ser puramente formalista y busca la adhesión de las partes y de la opinión pública, no
basta indicar que la decisión se ha tomado bajo la cobertura de la autoridad de una dis-
posición legal. Hay además que demostrar que es equitativa, oportuna y socialmente útil.
Con ello la autoridad y el poder del juez se acrecientan y es normal que el juez justifique
mediante una argumentación adecuada cómo ha usado de su autoridad y su poder” (ibi-
dem, p. 207)
5 Ibidem, p. 228.
PREFACIO XXI

II. El papel de la Suprema Corte y el Tribunal Electoral


como intérpretes últimos de la Constitución
y las leyes en materia electoral en México

Está claro que cualquier juez, sin importar su rango, está obligado a
emitir resoluciones bien argumentadas. Sin embargo, esta exigencia es
diferente entre los jueces de primera instancia y los órganos vértice del
Poder Judicial como son la Suprema Corte y el TEPJF.
El ejercicio de la jurisdicción de estos dos tribunales tiene como fina-
lidad “algo más” que construir una solución jurídica convincente para
el caso concreto. Los argumentos y razones que dan en sus sentencias
también tienen como propósito la configuración de reglas de decisión y
criterios de interpretación que han de seguir el resto de los tribunales en
casos iguales o similares que se presentan con posterioridad. Ello hace
que el análisis crítico de sus sentencias adquiera una doble perspectiva:
por un lado, la del caso concreto —qué tan razonable resulta la solución
jurídica para las partes en conflicto— y, por el otro, la perspectiva de su
impacto hacia futuro, es decir, hasta qué punto las reglas de decisión y
los criterios de interpretación sirven para prevenir o pacificar potenciales
conflictos similares.6
Desde esta doble perspectiva se deben analizar y criticar las decisio-
nes de la Suprema Corte y del TEPJF en cuanto intérpretes últimos de
la Constitución y las leyes en materia electoral. La función de estos dos
órganos jurisdiccionales no se limita a la decisión de casos concretos.
Por el contrario, su tarea principal es otra: definir el tamaño de la cancha
del juego y el sentido de las reglas con las que se disputan los procesos
electorales en México.
Así, por un lado, ambos tribunales, a través del control constitucional
de las leyes electorales, fijan los límites a los que debe estar sujeto el
legislador al momento de establecer las reglas del juego electoral. Por
otra parte, sobre todo el TEPJF, a partir de la resolución de casos con-
cretos, va definiendo y diferenciando el ámbito de lo prohibido y el de
lo permitido jurídicamente en el transcurso del juego democrático. Ello,
evidentemente, hace que las decisiones del TEPJF rebasen las fronteras

6 Sobre la diferencia entre el papel de los jueces de primera instancia y los tribunales
con jurisdicción de apelación véase mi libro, El precedente constitucional en el sistema
judicial norteamericano, Madrid, McGraw Hill, 2001, pp. 42-48.
XXII PREFACIO

del caso concreto e impacten significativamente en la conducta y en las


estrategias de todas las instituciones electorales y todos los actores polí-
ticos que participan en la contienda.
Así, dada la trascendencia que tienen las decisiones de la Corte y del
TEPJF en los procesos electorales y, con ello, en la construcción de la
legitimidad democrática de los órganos electos, resulta crucial que estos
tribunales gocen de una amplia credibilidad y aceptación por parte de la
comunidad política.
Como ya señalé, dicha credibilidad y aceptación dependen fundamen-
talmente de la calidad argumentativa y del impacto a futuro de sus de-
cisiones. Como también ya mencioné, en el proceso de decisión y de
argumentación judicial subyacen las concepciones de los jueces respecto
de lo que estiman que debe ser su papel y su función. Esto último es el
quid del asunto tratándose de la legitimidad de la Corte y del TEPJF.
En algunas sentencias de estos tribunales, como son, al menos, las que
analizan los autores de este libro, los ministros y magistrados han errado
en la definición del papel y la función que la jurisdicción constitucional-
electoral está llamada a desempeñar.
Esta función tiene una doble vertiente: el control constitucional de las
normas electorales, el cual lo desempeñan tanto la Corte como el TEPJF,
y el control constitucional y legal de la actuación de las autoridades ad-
ministrativas en materia electoral, dentro de las cuales destaca el IFE.
Esta última función es responsabilidad exclusiva del Tribunal Electoral
y, sobre todo, de la Sala Superior.
Por lo que toca a la primera función —el control constitucional de
la legislación electoral— el desafío más importante, tanto para la Corte
como para el TEPJF, es lograr que el ejercicio de su jurisdicción constitu-
cional sea armónico con el pluralismo político y el principio democrático.
El ejemplo paradigmático de que ello no siempre es así es la reciente
decisión de la Corte, magistralmente analizada por Pedro Salazar en el
ensayo que contiene este libro, con respecto a la posibilidad de cues-
tionar, a través del amparo, la constitucionalidad de las reformas cons-
titucionales. Con esta decisión, la Corte abrió la posibilidad de que los
jueces federales, sin ningún precepto constitucional que los faculte, con-
trolen, ya no al legislador, sino al denominado poder reformador de la
Constitución, quien, como todos sabemos, cuenta con la mayor legitimi-
dad democrática posible en nuestro orden constitucional.
PREFACIO XXIII

La Corte, como lo muestra esta cuestionable decisión, puede errar en


cuanto a la definición de su papel en una democracia constitucional. Para
que ello no suceda, es preciso que los ministros y magistrados electora-
les, al controlar la constitucionalidad de las normas en materia electoral,
se hagan cargo de tres problemas básicos del ejercicio de la jurisdicción
constitucional. En primer término, la menor legitimidad democrática del
juez constitucional frente al legislador. En segundo término, la rigidez
constitucional que imposibilita que el legislador ordinario pueda corregir
o modificar los criterios de interpretación constitucional de la Corte y el
TEPJF. Y, finalmente, la controvertibilidad interpretativa del propio texto
constitucional.7 Si estas tres cuestiones son seriamente evaluadas por los
ministros y los magistrados, tendrán mayor claridad para encontrar el co-
rrecto equilibrio entre la jurisdicción constitucional y la democracia, lo
cual, a su vez, contribuirá a afianzar su credibilidad y aceptación.
Ahora bien, por lo que toca a la función de control constitucional y
legal de la actuación de las autoridades administrativas en materia elec-
toral, la definición del papel y la función del TEPJF tiene que ver princi-
palmente con encontrar una relación institucional equilibrada con el IFE.
La pregunta es: ¿en qué tipo de asuntos los magistrados deberían ser de-
ferentes a lo decidido por el IFE y en cuáles, en cambio, deberían ejercer
un control judicial estricto? Esta disyuntiva parte de la premisa de que el
TEPJF no puede pretender ser un mero tribunal ordinario de control de
legalidad administrativa, pues el IFE no es un órgano administrativo co-
mún y corriente. El correcto equilibrio entre el TEPJF y el IFE pasa por
el reconocimiento de estas diferencias.
En mi opinión, el TEPJF está llamado a establecer los límites normati-
vos dentro de los cuáles el IFE debería poder elegir el sentido de las nor-
mas que aplica. Esto es: el Tribunal no debería intentar fijar la “correcta”
interpretación de la ley en todos y cada uno de los actos o resoluciones
del IFE que le son sometidos a examen. Más bien, a propósito de la reso-
lución de casos concretos, el Tribunal se debería concentrar en marcar las
fronteras de lo jurídicamente posible, dejando al IFE el poder de actuar
libremente dentro del marco previamente definido.8
7 Sobre estos tres problemas de la jurisdicción constitucional véase Ferreres, Víc-
tor, Justicia constitucional y democracia, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1997, pp. 42-45.
8 Algunas decisiones dan cuenta de un TEPJF dispuesto a intentar tener injerencia
en todas y cada una de las decisiones del órgano constitucional autónomo. Un buen
XXIV PREFACIO

Desde esta perspectiva, el Tribunal lograría un equilibrio correcto con


las funciones y el papel que debe desempeñar el IFE. Ello ayudaría a
fortalecer nuestra institucionalidad democrática. Al mismo tiempo, ju-
gando este papel, el Tribunal mostraría lo que es su competencia más
extraordinaria y la que lo hace ser un órgano singular: ser la institución
que equilibra y armoniza el juego entre las distintas instituciones electo-
rales —partidos políticos e IFE principalmente—. Con ello, el Tribunal
se convertiría en una pieza clave para fortalecer la legitimidad del siste-
ma electoral en su conjunto.
A modo de conclusión me gustaría terminar con un párrafo de Malvin
Eisenberg con respecto a la importancia que tiene que los tribunales se
mantengan abiertos al diálogo y a la crítica por parte de la academia y la
opinión pública:

Los tribunales no están obligados a seguir las críticas y opiniones del audi-
torio jurídico, pero sí lo están a reaccionar y responder a las mismas. Esta
obligación supone que los tribunales deben prestar atención al discurso
de la profesión legal y estar preparados tanto para modificar sus puntos
de vista cuando estiman que el discurso es convincente, como para man-
tener dichos puntos de vista explicando por qué el discurso no es del todo
persuasivo. Este principio de respuesta o reacción de los tribunales es un
mecanismo que asegura la retroalimentación crítica entre los tribunales y
la profesión legal y, de esta forma, contribuye a afianzar la legitimidad del
Poder Judicial.9

Ana Laura Magaloni Kerpel

ejemplo de ello es la decisión de la Sala Superior respecto al nombramiento del titular


de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos que llevó a cabo
el Consejo General del IFE. El espléndido ensayo de Pablo Larrañaga contenido en este
libro da cuenta de lo desmesurado de la sentencia de la Sala Superior. En primer térmi-
no, a pesar de que el PAN se desiste del recurso de apelación interpuesto a propósito de
dicha decisión del Consejo General, los magistrados rechazan el desistimiento y entran
al fondo del asunto. En segundo término, declaran inválido el nombramiento en cuestión
y establecen una serie de lineamientos para que el Consejo General vuelva a nombrar al
funcionario en cuestión. El desenlace final fue que el IFE volvió a nombrar a la misma
persona. La sentencia del TEPJF sólo sirvió para entorpecer y dificultar las decisiones al
interior del IFE. Este no puede ser el papel del TEPJF.
9 The Nature of Common Law, Massachusetts, Harvard University Press, 1988, p. 12.
REFORMA PARA LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS.
CONTRARREFORMA DESDE EL INTERÉS PRIVADO

Ciro Murayama

Sumario: I. La reforma electoral: un cimiento para la re-


construcción política. II. Razones y antecedentes de la refor-
ma. III. Poderes mediáticos y autonomía del Estado en ries-
go. IV. Frente a la reforma legal, contrarreforma de facto.

I. La reforma electoral:
un cimiento para la reconstrucción política

La tarde del 12 de septiembre de 2007 tuvo lugar una memorable sesión


del Senado de la República. En esa ocasión la Cámara alta aprobó una
reforma constitucional en la que fueron modificados los artículos que re-
gulan el marco electoral del país y, en especial, cambió de forma drástica
el modelo de acceso de los partidos y candidatos a la radio y la televisión,
al tiempo que se fijaron límites a la publicidad gubernamental en los me-
dios electrónicos y se elevó a rango constitucional la prohibición de que
particulares adquirieran anuncios publicitarios con el fin de influir en la
voluntad electoral de los ciudadanos.
El consenso del Senado para reformar la Constitución en materia elec-
toral implicó remontar severas condiciones adversas. La primera de ellas
se refiere al saldo del proceso electoral de 2006, del que surgió la LX
Legislatura del Congreso de la Unión y se eligió también al presidente
de la República. Los comicios presidenciales, que se dirimieron por una
diferencia del 0.58% de los votos, fueron impugnados por la fuerza po-
lítica que ocupó el segundo lugar, generando un conflicto postelectoral
que fue desde la descalificación a la actuación de la autoridad encargada
de la organización de las votaciones, el autónomo Instituto Federal Elec-

1
2 CIRO MURAYAMA

toral (IFE), pasando por la toma de una de las principales avenidas y del
Zócalo de la Ciudad de México, hasta el desconocimiento de la decisión
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) al
calificar la elección. A pesar de que en su momento —e incluso a tres
años de ocurridas las votaciones de 2006— no se hayan presentado las
pruebas que demostraran la supuesta alteración de la voluntad popular
depositada en las urnas, México vivió en 2006 un retroceso político tras
casi dos décadas de construcción de normas e instituciones que asegura-
ran la confianza en el procedimiento electoral. Así, la LX Legislatura y
el sexenio de Felipe Calderón comenzaron en un ambiente de crispación
política y recriminación entre las dos fuerzas políticas de mayor vota-
ción en el país, el Partido Acción Nacional y el Partido de la Revolución
Democrática. Por ello, que a un año de instalada la nueva legislatura, el
Senado se hiciera cargo de una reforma electoral que en buena medida
atendía y respondía a los temas alrededor de los cuales se había dado
la impugnación a los comicios de 2006, representó un signo más que
alentador de la pertinencia del valor de la política, y de la utilidad de los
espacios de representación para resolver diferencias y trazar horizontes
de coexistencia para una sociedad política denodadamente plural. Con la
reforma constitucional, el Senado construía un cimiento hacia la reno-
vación de la confianza en los procesos electorales y reivindicaba que la
política democrática tenía un cauce abierto y fortalecido.
Pero la decisión del Senado de modificar el acceso de los partidos
políticos a la radio y la televisión también resultó encomiable porque
se aprobó a contracorriente de una campaña de presiones y descalifica-
ciones mediáticas en contra del Poder Legislativo desplegadas por los
principales medios de comunicación privados en el país. Los concesio-
narios de medios electrónicos, que venían recibiendo ingentes cantida-
des de recursos públicos por compra de publicidad electoral, y que a su
vez tenían la capacidad de fijar tarifas diferenciadas en la venta de espa-
cios para la propaganda política, condicionando de forma discrecional
la presencia de partidos y candidatos en las pantallas de la televisión y
en las ondas de la radio, trataron de evitar a toda costa la aprobación de
una reforma constitucional que afectara sus intereses. Al no ceder a tales
presiones, los legisladores ponían un alto a una relación impropia de la
vida democrática, en donde el poder mediático condicionaba e incluso
sojuzgaba la actuación del poder público legítimo.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 3

La dificultad que enfrentó el Senado para aprobar un nuevo modelo


constitucional para el acceso de los partidos a los medios de comunica-
ción, así como la firmeza que hubo de mantener la Cámara alta para con-
seguir aprobar la reforma, quedan patentes en las intervenciones de los
líderes de las tres principales bancadas parlamentarias en la tribuna de la
Cámara aquella tarde del 12 de septiembre de 2007.1
El senador Carlos Navarrete, coordinador del grupo parlamentario del
PRD, fue claro al advertir el sentido de la reforma y los intereses que
afectaba:

Me quiero referir a la columna vertebral de la reforma... se trata ni más ni


menos de impedir que a partir de 2009 el poder del dinero, el poder del di-
nero legal por encima del escritorio que el IFE le entrega a los partidos po-
líticos, pero también el dinero ilegal que llega por debajo de los escritorios
en efectivo a las oficinas de las empresas de radiodifusión y de televisión,
el poder del dinero de origen incierto, el poder del dinero, sea expulsado
de la lucha por el poder en México... y terminar de tajo con la carrera al
despeñadero que todos los políticos llevamos varios años recorriendo, de
la búsqueda incesante de dinero a como dé lugar, incluso vendiendo el
alma al diablo con tal de conseguir el dinero que se nos pide para poder
aparecer en la televisión, en la radio y en las campañas electorales... Es-
tamos tocando por la vía de la reforma constitucional a intereses fácticos,
mediáticos, intereses que asumen que porque son concesionarios o per-
misionarios de un bien público —que se les olvida con mucha frecuencia
eso— pueden imponerse al Estado y a sus órganos, y pueden poner de
rodillas a partidos, a candidatos, a legisladores y a todos en la sociedad
porque controlan el acceso a la televisión y a la radio, y eso no puede se-
guir más, eso es lo que estamos parando en seco, eso es lo que estamos
impidiendo con la reforma... Y sí, están muy molestos; sí, tienen muchas
críticas; sí, han lanzado sobre el Senado de la República una campaña bru-
tal en las televisoras y en la radio; sí, pretenden doblar al Senado; sí, han
lanzado amenazas públicas y privadas; sí, pero se les olvida una cosa, y
hago mía la frase de un colega senador coordinador: los poderes fácticos
podrán doblar a un político, pero no pueden ni deben doblar un poder, y
el Senado de la República tiene responsabilidades mayores a la fortaleza
individual de cada uno de nosotros.

1 Para el debate íntegro de la aprobación de la reforma, consúltese el Diario de Deba-


tes del Senado de la República correspondiente al 12 de septiembre de 2007. Disponible
en www.senado.org.mx.
4 CIRO MURAYAMA

El senador Manlio Fabio Beltrones, coordinador del grupo parlamen-


tario del PRI, se refirió a las deficiencias legales que atendió la reforma
pero también a las críticas —mentiras, les llamó— que desde los poderes
mediáticos se lanzaron esos días para frenar el cambio constitucional:

La reforma, en sí, permite agregar calidad a nuestra democracia al permitir


que sean los votos, sólo votos, y no el dinero lo que cuente y se cuente... El
modelo anterior que buscó equidad en la competencia, debemos de reco-
nocerlo, no podía prever las distorsiones que en el tiempo el dinero podría
generar en la contratación abierta, indiscriminada y abusiva de tiempos en
los medios electrónicos de comunicación, lo cual, a todas luces ha tornado
inequitativas las contiendas, y con ello generado más conflictos e impug-
nación en cualquiera de los resultados... En las últimas horas, y hay que
decirlo, hemos escuchado muchas de estas mentiras que en lugar de infor-
mar, muestran que están desinformados. Que quede muy claro, nada hay,
nada hay en la reforma electoral que atente contra la libertad de expresión.
Los ciudadanos y quienes laboran en los medios, podrán, como debe ser,
hacer uso de su voz hoy, mañana y siempre para expresar lo que quieren...
Un gran consenso entre los partidos políticos, es la restricción económica
que debemos respetar; queremos solamente los recursos económicos que
estén bajo control absoluto del Instituto Federal Electoral, y acceso a los
medios electrónicos de comunicación sólo dentro de los tiempos oficia-
les. Pero no nos engañamos. Sabemos que en los países en donde se ha
adoptado el modelo de no contratación directa de tiempos en televisión y
radio, ha habido fuertes reacciones de algunos concesionarios de los me-
dios de comunicación y aun de políticos, que suponen que sus carreras se
verán comprometidas... Pero a quienes hacen valer simplemente su fuerza
o poder acumulado, recordarles que no se equivoquen. Porque sí, podrán
doblar a más de un político, pero nunca quebrar al Estado.

Santiago Creel, coordinador del grupo parlamentario del gobernante


PAN, en su turno reafirmó la voluntad política de su partido para dismi-
nuir la influencia del dinero en las campañas electorales, a la vez que
alertó de los obstáculos que, más allá de la aprobación legislativa, habría
de afrontar una reforma que afectaba intereses tan poderosos:

La reforma de 2007 tiene dos motivaciones centrales: una es la urgencia


de limitar la influencia del dinero en las campañas políticas y en las elec-
ciones; la segunda motivación tiene que ver con la necesidad de dar un
nuevo rumbo a la relación que existe entre los medios de comunicación
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 5

concesionados, partidos políticos, candidatos y elecciones. El asunto es


claro, no hay que darle vueltas... El cambio que hoy planteamos a consi-
deración de esta Asamblea, limita la influencia del dinero, porque prohíbe
que los gobernantes utilicen recursos del pueblo para promocionar su ima-
gen o sus intereses electorales. Esta reforma mejora con creces nuestra de-
mocracia, porque termina con las campañas adelantadas, pagadas además
con presupuesto público, otra vez con el dinero del pueblo. También este
cambio mejora nuestra democracia, porque impide que los partidos polí-
ticos y también los candidatos compren espacios de radio y de televisión,
incluyendo, por cierto de manera muy subrayada, anuncios de publicidad
disfrazados de información o coberturas noticiosas favorables. Esta refor-
ma limita al dinero en la política, porque ninguna persona podrá comprar
spots o anuncios políticos para romper con la equidad en las contiendas
electorales. También limita el dinero porque rompe con la vinculación entre
partidos políticos y organizaciones gremiales, vinculación muchas veces
basada no solamente en intereses políticos, sino en algunos casos también
en intereses de carácter económico... En una sociedad como la nuestra, en
la que pocos tienen mucho y muchos no tienen casi nada, la fuerza del
dinero avasalla, la fuerza del dinero corrompe, y además pervierte los pro-
cesos electorales. Con la reforma, con ésta que vamos a votar, el que vota
manda y no manda el que paga. Las urnas y los votos, no las tesorerías,
no las pagadurías ni tampoco los contratos van a decidir en este país, en el
nuestro, que es de todos, quiénes son los candidatos y quién va a gobernar
México. También hay que decirlo con toda claridad: es el dinero, con todas
sus letras, la fuente de inconformidad de los concesionarios de la radio y
la televisión. Los intentos por disfrazar esta inconformidad y por llamarla
de otro modo son inútiles, así la engañen con la misma libertad de expre-
sión... No festejemos porque nos falta mucho camino que recorrer, muchos
grupos de interés que reordenar en este país. Este es el primer paso, sola-
mente el primero, pero el camino que tenemos que recorrer todos nosotros
es todavía largo, complejo y con enormes desafíos.

Tras la aprobación en el Senado, la reforma fue votada favorablemen-


te en la Cámara de Diputados el 14 de septiembre y, en consecuencia,
turnada a los congresos de los estados para culminar el proceso de mo-
dificación constitucional. Al inicio de noviembre de 2007, 30 de los 31
congresos estatales habían aprobado la reforma, que fue publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007.
6 CIRO MURAYAMA

II. Razones y antecedentes de la reforma

Los extractos de las intervenciones de los líderes del Senado que se


presentan en el epígrafe previo revelan el tipo y la profundidad de los
problemas que la reforma constitucional se planteó resolver. Conviene
ahora hacer un recuento más preciso de las dificultades que venían presen-
tando los procesos electorales en los siguientes puntos: 1) el costo crecien-
te de las campañas por el gasto en radio y televisión; 2) los problemas de
fiscalización de ingresos y egresos de los partidos asociados a la compra
de publicidad político electoral en los medios electrónicos; 3) la intromi-
sión en las campañas por parte de los gobiernos a través de sus estrategias
de comunicación social; 4) el uso de recursos públicos de los gobernantes
para promover su imagen con fines electorales, y 5) la compra de publi-
cidad electoral por parte de terceros que afectaba las condiciones de la
competencia política.

1. Gasto en radio y televisión: la espiral creciente

En 1996 México culminaba un ciclo amplio de reformas en materia


electoral, iniciado en 1977, que tuvo como objetivo construir un sistema
de partidos plural, así como las reglas e instituciones que garantizaran la
efectividad del sufragio.2
Un asunto nodal de la reforma de 1996 consistió en crear una genuina
competencia electoral, por lo que se dispuso otorgar a los partidos un
financiamiento público robusto y distribuirlo con criterios que favorecie-
ran la equidad en la contienda. Asimismo, se amplió la presencia de los
partidos en los medios electrónicos de comunicación y se les permitió
que, a partir de sus propios recursos, adquirieran por su cuenta espacios
y tiempos en radio y televisión para desplegar sus actividades de pro-
selitismo electoral, sin más taxativa que no superar los topes de gastos
establecidos para cada campaña.
La reforma de 1996, que cumplió con creces su propósito de incremen-
tar la competencia electoral —como evidencian la alternancia en la Presi-
dencia y el fenómeno de los “gobiernos divididos” de 1997 a la fecha—,
al permitir el acceso de los partidos y candidatos a la radio y la televisión

2 Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro y Woldenberg, José, La mecánica del cambio


político en México. Elecciones, partidos y reformas, México, Cal y Arena, 2000.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 7

a través de la compra de anuncios, pronto generó costos crecientes. Como


señala el especialista en medios de comunicación, Raúl Trejo Delarbre:

En 1994 solamente el 25.3% de los gastos de los partidos en sus campañas


estuvo orientado a la compra de tiempos en esos medios. En 1997 esa pro-
porción creció al 55%. En 2000 el 54.3% del dinero que recibieron los par-
tidos fue a parar a las chequeras de radiodifusoras y televisoras. En 2003
el 49% de las erogaciones de los partidos tuvieron el mismo destino. Y en
las campañas de 2006 el porcentaje del gasto en contratación de espacios
mediáticos fue todavía mayor.3

Así fue, en efecto. Como se refirió en un ensayo previo,4 de acuerdo


con los informes del propio Instituto Federal Electoral, en las campañas
de 2006 los partidos destinaron el 95% de los dos mil sesenta y ocho
millones de pesos de financiamiento público que recibieron para gastos
de campaña, a la compra de anuncios en radio y televisión. De los datos
anteriores es evidente que el grueso del financiamiento público en año
de elecciones se convertía, por la vía de los hechos, en ingresos de los
principales grupos de concesionarios de radio y televisión en el país. El
encarecimiento de las campañas se explica por el gasto en medios elec-
trónicos.

2. Gasto en medios y problemas para la fiscalización electoral

En lo que toca a la fiscalización de los recursos de los partidos políti-


cos, si bien México cuenta con una de las legislaciones más avanzadas
del mundo en la materia,5 el proceso electoral federal de 2006 evidenció
serios problemas de control sobre la verificación del gasto en radio y
televisión. Para sostener tal afirmación, valga señalar que en el proceso
de fiscalización de los ingresos y gastos de los partidos y coaliciones de
las elecciones de 2006, los actores políticos no consiguieron explicar la

3 Trejo, Raúl, “Democracia y medios de comunicación en la reforma electoral de


2007”, mimeo, 2008.
4 Murayama, Ciro, “Financiamiento a los partidos políticos: el nuevo modelo mexi-
cano”, en Córdova, L. y Salazar, P. (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007,
México, TEPJF, 2008.
5 Véase, por ejemplo, Griner y Zovatto (eds.), Funding of Political Parties and Elec-
tions Campaigns in the Americas, San José, OEA-IDEA, 2005.
8 CIRO MURAYAMA

transmisión del 41% de sus anuncios en radio y el 21% en televisión.


Esto es, de 601 689 spots publicitarios de los partidos y coaliciones que
se transmitieron en radio y que el IFE detectó a través de sus monitoreos
de medios, faltaron por acreditar por parte de los actores políticos casi
un cuarto de millón de anuncios (248 159). En televisión, de los 155 883
spots electorales emitidos a favor de los contendientes que el IFE regis-
tró, no se acreditaron 32 867.
Los datos anteriores sugieren que, al haber 280 000 spots no acredi-
tados en radio y televisión, en las campañas de 2006 el gasto en medios
electrónicos fue mayor a los mil novecientos setenta y tres millones de
pesos que los partidos informaron al IFE y que la autoridad comprobó
—la suma que representó el 95% del financiamiento público para gastos
de campaña—. Por tanto, el modelo de compra-venta de publicidad elec-
toral en los medios no sólo implicó un incremento desmesurado del gasto
en medios que se cubría con el financiamiento público de los partidos,
sino que pudo haber erogaciones aún mayores de los partidos —no infor-
madas a la autoridad electoral, y por tanto contrarias a la ley—, o compra
de publicidad para favorecer a las distintas fuerzas por parte de terceros
—extremo también prohibido en la legislación electoral—, o bien que
se haya tratado de donaciones en especie por parte de los concesionarios
—lo cual también es contrario a la determinación legal que prohíbe a
las empresas mercantiles hacer aportaciones, de cualquier índole, a par-
tidos y candidatos—. No es este el espacio para analizar por qué el IFE
no sancionó en su momento —en la revisión de los informes de gasto
de campaña de 2006— a los partidos y coaliciones que no alcanzaron
a justificar todos y cada uno de los promocionales contratados en radio
y televisión, pero valga la información para señalar que la fiscalización
electoral enfrentaba un problema creciente cuando el dinero se destinaba
a la adquisición mercantil de espacios en los medios electrónicos.
Una vez que se prohibió la adquisición de publicidad en radio y te-
levisión, se eliminó la necesidad de acreditar la compra de anuncios. El
IFE tiene ahora que verificar que las pautas publicitarias de los partidos,
que son administradas por el propio Instituto, sean emitidas en tiempo y
forma por los concesionarios.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 9

3. Las campañas gubernamentales en tiempo de elecciones

En distintas elecciones, tanto locales como federales, un elemento que


fue objeto de polémica lo representaron las campañas de comunicación
social de los gobiernos, mismas que pudieron afectar la equidad en los
comicios. Es el caso, por ejemplo, de los procesos electorales federales
de 2003 y 2006. En el primero, el Consejo General del IFE envió una car-
ta el 25 de junio al presidente de la República, Vicente Fox, solicitándole
pusiera fin a una campaña de “promoción del voto” que había empren-
dido el titular del Ejecutivo Federal hacia la elección que se celebraría
el 6 de julio de aquel año; en su misiva, el IFE hacía saber que “en caso
de que esta solicitud no sea obsequiada dentro de las siguientes 36 horas,
contadas a partir de la recepción de la presente, el secretario ejecutivo
del Instituto llevará a cabo las medidas conducentes para interponer una
controversia constitucional ante la SCJN”; el presidente decidió suspen-
der la campaña referida.
En el proceso electoral de 2006, la estrategia publicitaria del Ejecutivo
Federal en los medios también fue objeto de controversia. A grado tal que
el propio TEPJF, al calificar la elección presidencial de ese año, calificó
que los anuncios en radio y televisión del presidente, “se constituyeron
en un riesgo para la validez de los comicios”.
En el plano local, ya desde 2000 se tenía el antecedente de que el TEPJF
había resuelto anular la elección a gobernador en Tabasco “por irregulari-
dades que afectaron los principios de los comicios, entre otras, la interven-
ción del gobierno estatal con apoyo al candidato ganador”.6
Con tales antecedentes, en la reforma de 2007, se especificó en la
Constitución (artículo 41) que durante las campañas electorales deberá
suspenderse toda la propaganda gubernamental, de cualquier nivel, en
los medios de comunicación social.

4. Recursos públicos y promoción personal de los funcionarios

Un problema adicional que se presentó en la vida político electoral del


país fue el uso de las campañas de comunicación social de los gobiernos

6 Alanis, María del Carmen, “La jurisprudencia del TEPJF: fuente de la reforma elec-
toral 2007-2008”, en Córdova, L. y Salazar, P. (coords.), Estudios sobre la reforma electo-
ral 2007, cit.
10 CIRO MURAYAMA

para promover la figura de distintos funcionarios públicos, con frecuen-


cia de mandatarios locales y presidentes municipales, que aspiraban a un
nuevo cargo de elección popular. Este fenómeno permitía que los recur-
sos públicos fueran utilizados con un sesgo para promover el beneficio
privado del mandatario en turno.
Fue lo que ocurrió en el caso, por ejemplo, del PRI de cara al proceso
electoral de 2006. Desde antes de que ese partido político convocara a su
proceso interno para la designación de candidato a la Presidencia, es de-
cir, antes de que hubiese precandidatos formales, distintos gobernadores
—como el del Estado de México, Arturo Montiel; el de Hidalgo, Manuel
Ángel Núñez; el de Tamaulipas, Tomás Yárrington; el de Coahuila, En-
rique Martínez— desplegaron intensas campañas de promoción de sus
estados en los canales de televisión de cobertura nacional, pero en donde
invariablemente aparecían ellos como símbolo de los logros —siempre
en su propia versión, claro está— de sus administraciones. A la sazón,
todos esos políticos buscarían la nominación del PRI a la Presidencia de
la República —infructuosamente, por cierto—, sin que los montos de los
recursos públicos destinados a la promoción de sus precandidaturas, aun-
que disfrazadas de promoción de obra de gobierno, se llegaran a conocer.
Frente a tales excesos, el Constituyente decidió especificar que toda
propaganda gubernamental “deberá tener carácter institucional y fines
informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta
propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impli-
quen promoción personalizada de cualquier servidor público” (artículo
134 constitucional). El legislador federal, a su vez, introdujo una acota-
ción al principio recién enunciado, señalando (artículo 228 del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Cofipe) que no se
considerará propaganda los mensajes en los medios donde aparezcan los
servidores públicos durante los cinco días previos y los siete posterio-
res al rendimiento de su respectivo informe de labores, una vez al año y
siempre y cuando la difusión se limite al ámbito geográfico de responsa-
bilidad del servidor público.

5. Compra de publicidad por parte de terceros

Si bien desde el Cofipe aprobado en 1996 existía la determinación de


que sólo los partidos políticos pudiesen adquirir tiempo en radio y tele-
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 11

visión para tratar de influir en las preferencias de los ciudadanos y, por


tanto, esa compra le estaba vetada al resto de los actores,7 en la elección
de 2006 las campañas se vieron alteradas por la intromisión de anuncios
comprados por particulares con fines electorales. Se trató de los spots
contratados, por ejemplo, por el llamado “Dr. Simi” para hacerse de la
candidatura presidencial del Partido Alternativa Socialdemócrata pero,
sobre todo, de anuncios pagados por el Consejo Coordinador Empresa-
rial en contra de la candidatura de Andrés Manuel López Obrador.
En esa ocasión, el IFE fue omiso en aplicar la ley. El consejero pre-
sidente del IFE entre 2003 y 2007, llegó a sostener que el Instituto no
tenía facultades legales para evitar tales conductas (“hubo exigencias al
IFE para que contuviera la conducta de ciertos actores (por ejemplo, el
presidente o los grupos empresariales)... Al no existir facultades claras o
sanciones expresas en la ley para prevenir, prohibir o detener tales acon-
tecimientos... se generó inconformidad en algunos actores políticos”8).
No obstante esa peculiar lectura, el Tribunal Electoral consideró, al ca-
lificar la elección de 2006, ilegal la intromisión empresarial que el IFE
dejó pasar por alto.
Tras esa experiencia y para subrayar la importancia que tiene evitar
que grupos particulares puedan alterar las condiciones de la competen-
cia electoral, en la reforma de 2007 se elevó a rango constitucional la
prohibición de que terceros realicen compras en radio y televisión para
emitir mensajes que pretendan favorecer o afectar a cualquier partido o
candidato.
Como puede verse en este recorrido de los problemas que generó el
modelo previo de acceso a los medios de comunicación, en 2007 el Cons-
tituyente se hizo cargo explícitamente de los temas que, vinculados al uso
de la radio y la televisión, venían resultando disruptivos para los proce-
sos electorales. Sin embargo, como se expone en el siguiente epígrafe, la
decisión de acabar con la compra de anuncios en los medios electrónicos

7 El artículo 48 del Cofipe, en su párrafo I asentaba: “Es derecho exclusivo de los


partidos políticos contratar tiempos en radio y televisión para difundir mensajes orien-
tados a la obtención del voto durante las campañas electorales”, mientras que el párrafo
13 del mismo artículo complementaba con la siguiente disposición: “En ningún caso,
se permitirá la contratación de propaganda en radio y televisión en favor o en contra de
algún partido político o candidato por parte de terceros.”
8 Ugalde, L. C., “Los dilemas del arbitraje electoral”, Nexos, núm. 347, 2006, pp.
46 y 47.
12 CIRO MURAYAMA

tuvo alcances que trascienden el mero ámbito electoral y tocan un tema


más sensible para la vida democrática: el de la autonomía del Estado
frente a los poderes privados.

III. Poderes mediáticos y autonomía del Estado en riesgo

Las sociedades contemporáneas se ven influidas por el papel de los


medios de comunicación masiva. La importancia de los medios es aún
mayor en los sistemas democráticos, que tienen como precondición que
los ciudadanos estén informados de los asuntos públicos y participen en
las decisiones colectivas.
De ahí que el derecho a la información sea reconocido como un ele-
mento clave para la vida democrática, como un derecho que hace po-
sible el ejercicio de otros derechos. De manera que puede decirse que
cuando el derecho a la información está en riesgo, o no puede ser ejer-
cido, es la democracia la que peligra. Ese riesgo puede surgir o bien por
la pervivencia de un sistema autoritario, que ejerce el control sobre los
medios de comunicación a través de la represión o la censura, o bien a
través de una situación menos evidente pero con consecuencias similares
para el sistema democrático como es la excesiva concentración económi-
ca en la propiedad de dichos medios. Es la tesis de Luigi Ferrajoli cuando
asevera: “En materia de prensa y televisión, la privatización de la esfera
pública se materializa en la apropiación de la libertad de información”. 9
Para el pensador italiano, la libertad de información no se satisface ni se
salvaguarda con la mera acción del mercado —y cabe añadir que sobre
todo si se toma en cuenta que el mercado es, per se, un mecanismo que
concentra ingresos, es decir, que distribuye de manera inequitativa poder
y riqueza—, ni con la libertad de competencia. Más bien al revés:

La ley del mercado es la que condiciona, sin provocar escándalo alguno,


toda la actuación de los medios de información: las reglas de la produc-
ción —las ganancias por la publicidad, la precaución de no provocar exi-
gencias de indemnización— son las que dictan los límites y las condicio-
nes de la libre manifestación del pensamiento.10

9 Ferrajoli, L., “Libertad de información y propiedad privada”, Nexos, núm. 316,


abril de 2004, p. 36.
10 Ibidem, p. 37.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 13

Por lo anterior, es indispensable que las distintas naciones democráti-


cas cuenten con legislaciones adecuadas para los medios. Como señala
Raúl Trejo Delarbre:

Legislar para los medios de comunicación significa reconocer la enorme


e insoslayable importancia que han alcanzado en la vida pública contem-
poránea. En todo el mundo hay reglas para el desempeño de los medios.
Se les considera, en los marcos jurídicos, como industrias con funciones
específicas en la economía, como actores de la vida pública con influencia
y responsabilidades peculiares y como espacios en la creación y difumi-
nación de consensos políticos. Legislar para los medios con un sentido
política y culturalmente moderno implica reconocerlos como territorios
centrales del espacio público contemporáneo. No hay agentes de promo-
ción cultural, transmisión de noticias y creación de acuerdos más activos e
influyentes que los medios de comunicación de masas. Ese carácter inter-
viene en la concepción que los ciudadanos construyen acerca del mundo y
de sí mismos y, desde luego, en las maneras como ejercen sus atribuciones
y derechos.11

En México, sin embargo, la legislación sobre los medios dista de ser


actualizada. Por ejemplo, la Ley Federal de Radio y Televisión no ha su-
frido adecuaciones sustantivas desde 1960. La elevada concentración de
la propiedad de los medios de comunicación que ocurre en las industrias
de la radio y la televisión en nuestro país explica las dificultades para
modernizar las leyes que regulan la actuación de éstas.
Uno de los episodios que de manera más clara revelan hasta dónde los
intereses de los grupos privados de comunicación electrónica en México
pueden someter al poder público lo ofrece la aprobación de la llamada
“ley Televisa” —por el lugar desde el que se impulsó y por los intereses
que salvaguardaba—, unos meses antes del inicio del proceso electoral
federal de 2006. La aprobación de esa ley, como reconstruye Javier Es-
teinou Madrid, se dio de la siguiente forma:

El 1 de diciembre del 2005 se aprobó obscuramente en la Cámara de Dipu-


tados, por vía fast track, un proyecto de reforma a la Ley Federal de Radio
y Televisión (LFRyTV) y a la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT),
que fue presentada y dictaminada en ocho días, apoyada por la unanimidad

11 Trejo, R., “Legislar para los medios”, Nexos, núm. 327, marzo de 2005, p. 31.
14 CIRO MURAYAMA

de 327 diputados, aprobada en siete minutos, sin mociones a favor o en


contra, ni abstenciones y sin destacar la trascendencia de la misma... pos-
teriormente el 30 de marzo de 2006 un sector mayoritario de legisladores
a favor de la ley Televisa aprobaron descaradamente el mismo proyecto
de reforma en el Senado de la República por 81 votos a favor, 40 en contra
y 4 abstenciones, sin ninguna modificación sustancial o cirugía mayor, ni
ninguna discusión a las severas intervenciones en contra...12

Como en su momento señaló Ricardo Raphael:

Las principales críticas a la “ley Televisa” se basan en que sólo se preocu-


pó por garantizar los derechos adquiridos a la televisora más grande del
país: dispuso que las prerrogativas adquiridas por las frecuencias adicio-
nales, producto de la digitalización, quedaran salvaguardadas a nombre
de los actuales concesionarios, y dejó en estado de indefensión a las per-
misionarias públicas y comunitarias. De entre todos los afectados por esta
reforma el único actor que permaneció completamente fuera de la “ley
Televisa” es el ciudadano, que sí estaba en otras propuestas. El derecho
de réplica se borró de un plumazo, la definición de la función social de los
medios permaneció igual de anticuada, la regulación de los contenidos se
dejó fuera y el órgano regulador se concibió como una instancia desdenta-
da en materia de sanciones.13

Las críticas a la referida ley, sin embargo, no provenían sólo de secto-


res académicos o de periodistas independientes, sino que la propia Comi-
sión Federal de Competencia emitió una opinión sobre el particular en la
que, entre otros señalamientos, consignó: “Las reformas a la LFRT que
propone la iniciativa no aseguran la eficacia en la prestación de los servi-
cios ni evitan fenómenos de concentración en la asignación del espectro
radioeléctrico contrarios al interés público en los términos del artículo
28 constitucional”.14
Una vez que fueron aprobadas las modificaciones a las leyes de Radio
y Televisión y de Telecomunicaciones, respectivamente, con las carac-

12 Estenou, J., “La ley Televisa ante la Suprema Corte de Justicia”, Revista Mexicana
de Comunicación, núm, 105, julio de 2007.
13 Raphael, R., “Ley de radio y TV: los puntos del debate”, Nexos, núm. 339, marzo
de 2006, p. 7.
14 Véase Comisión Federal de Competencia, opinión del 8 de diciembre de 2005,
disponible en www.cfc.gob.mx.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 15

terísticas ya señaladas, un grupo de cuarenta senadores de la República


interpuso un recurso de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. El 5 de junio de 2007, tras un amplio proceso de au-
diencias, nueve ministros declararon inconstitucional el artículo 28 de la
Ley Federal de Radio y Televisión al considerar que vulneraba distintos
preceptos vinculados a los principios de libertad de expresión, igualdad,
rectoría económica del Estado sobre un bien público, utilización social
de los medios de comunicación y la prohibición de monopolios.15 De esta
forma los argumentos de la Comisión Federal de Competencia, de la ter-
cera parte de los senadores, así como de distintos especialistas en materia
de medios de comunicación en México, que habían sido obviados por la
mayoría legislativa en vísperas del proceso electoral, fueron retomados
por la Corte.
Conviene detenerse en el sentido de la decisión del máximo tribunal
del país. Como en su momento señaló José Woldenberg:

La Corte estableció que eran anticonstitucionales dos artículos de la Ley


Federal de Radio y Televisión que permitían la expansión automática, sin
trámite alguno, de los concesionarios hacia las telecomunicaciones sin pago
de contraprestación (artículos 28 y 28-A), el refrendo automático de con-
cesiones de radio y TV (artículo 16), la subasta como mecanismo para la
asignación de las concesiones (artículo 17), el plazo fijo de 20 años para
las mismas (artículo 16). Y además señaló la necesidad de que la Comisión
Federal de Competencia emita una opinión favorable antes de entregar
concesiones en radio y televisión (artículo 17). En relación a la Ley Fede-
ral de Telecomunicaciones declaró inconstitucional la objeción que los se-
nadores podían hacer de los nombramientos presidenciales en la Comisión
Federal de Telecomunicaciones (artículo 9o.) y la exclusión de los exco-
misionados de la Cofetel para ser ratificados (artículo 2o. transitorio)... Es
decir, con sus resoluciones impidió que la inercia siguiera fomentando el
proceso concentrador, estableció que toda expansión en esos terrenos debe
estar acompañada de un pago al Estado, abrió la puerta para que en los
procesos de asignación de concesiones no sólo gravite el criterio del mejor
postor económico (dada la naturaleza y la función pública de la radio y la
televisión), y posibilita, en principio, una más eficiente rectoría del Esta-
do... Nuestra germinal democracia creó las condiciones y requiere de una
Corte constitucional. La SCJN ha empezado a transitar por esa ruta. 16

15 Nota de Jesús Aranda y Andrea Becerril en La Jornada, 6 de junio de 2007.


16 Woldenberg, J., “La Corte en democracia”, Reforma, 14 de junio de 2007.
16 CIRO MURAYAMA

A más de dos años de aquella determinación de la Corte, que bien


puede considerarse como histórica, el Poder Legislativo no ha hecho los
cambios normativos correspondientes para tener una Ley Federal de Ra-
dio y Televisión y una Ley Federal de Telecomunicaciones que, al tiempo
que se actualizan para contemplar los avances tecnológicos ocurridos en
esos campos, puedan preservar el interés público y fomentar el desarrollo
de la competencia y, por tanto, de las industrias del sector. Esa parálisis
legislativa es, en sí misma, señal elocuente de la dificultad para legislar
en este campo cuando están en juego relevantes intereses económicos.
La aprobación de la ley Televisa no fue, sin embargo, un hecho aisla-
do o un caso único de sometimiento de un poder público por los priva-
dos. Años antes, en octubre de 2002, un inesperado decreto presidencial,
emitido por el entonces titular del Ejecutivo Federal, Vicente Fox Que-
sada, había reducido a una décima parte las obligaciones fiscales de las
empresas de la radio y la televisión. Así, del 12.5% del tiempo diario de
transmisión que correspondía al Estado, 180 minutos, Fox disminuyó a
35 minutos diarios para las estaciones de radio y a 18 minutos para los
canales de televisión.17 En ese mismo sexenio, un diferendo empresarial
alrededor del canal 40 de televisión, llevó a Televisión Azteca a tomar
por la fuerza, el 27 de diciembre de 2002, las instalaciones del referido
canal y apropiarse de su señal. El gobierno federal tardó más de una se-
mana en hacer valer la legislación e impedir la transmisión por parte de
la empresa invasora que, finalmente, no recibiría sanción alguna a pesar
de haber usurpado una señal propiedad de la nación aunque concesiona-
da a un particular.18
Por lo anterior, la decisión de la Suprema Corte marcó un antes y un
después en la relación de los poderes públicos frente a los concesionarios
de la radio y la televisión en la etapa democrática de México. El máximo
tribunal demostró que la autonomía del Estado se construye a través de
su ejercicio. Ese ejemplo serviría de base para que los legisladores, unos
meses después, decidieran acotar el poder del dinero y de los medios
electrónicos en las contiendas político electorales.

17 Trejo
Delarbre, R., “Los medios en el gobierno de Fox: el presidente y el come-
diante”, en Sánchez Rebolledo, A., ¿Qué país nos deja Fox? Los claroscuros del gobier-
no del cambio, México, Norma, 2006, p. 10.
18 Ibidem, pp. 6 y 7.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 17

Como se expuso en el apartado inicial de este ensayo, el Constitu-


yente Permanente pudo trascender el veto que, de hecho, imponían las
empresas mediáticas cada vez que el Legislativo se proponía cualquier
adecuación legal que afectara los intereses económicos y políticos de los
consorcios de la radio y la televisión. Por ello, la reforma electoral de
2007 fue más que eso. Pero la autonomía que ganó el Estado frente a los
poderes de la radio y la televisión, pronto volvió a estar en riesgo. Las
acciones de las empresas televisivas, siempre —hay que decirlo— con la
colaboración de algún actor político, para hacer de las nuevas disposicio-
nes electorales en materia de acceso a los medios letra muerta, así como
las tibias y en ocasiones condescendientes decisiones de las distintas au-
toridades electorales, junto con el abandono de los partidos políticos de
una defensa estricta de la nueva legalidad electoral, han puesto a México
en la antesala de una contrarreforma en el sentido de regresar al esquema
previo de mercantilización del acceso de partidos y candidatos a la radio
y la televisión. El epígrafe siguiente se dedica a la revisión de algunos de
los obstáculos que se han interpuesto a la aplicación de la reforma cons-
titucional de 2007.

IV. Frente a la reforma legal, contrarreforma de facto

Apenas se aprobó la reforma, se hizo evidente que las reticencias de


los consorcios de la televisión frente al nuevo marco constitucional se
mantendrían por distintos flancos —a través de legítimos recursos lega-
les o por acciones de facto en pleno desacato de la normatividad electoral
federal—. Los lances contra la reforma electoral incluso encontrarían eco
en la actuación de las autoridades electorales. En las líneas que siguen se
hace un breve recuento de algunas de las actuaciones con las que, en los
hechos, distintos medios de comunicación van en contrasentido de las
disposiciones constitucionales.

1. Luz verde a la compra de publicidad política

En el artículo 134 de la carta magna se determinó que la propaganda


institucional de “los poderes públicos, los órganos autónomos, las depen-
dencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de
los tres órdenes de gobierno” en ningún caso “incluirá nombres, imáge-
18 CIRO MURAYAMA

nes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cual-


quier servidor público”. El Cofipe añadió en su artículo 228 una acota-
ción al citado artículo constitucional:

El informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como


los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de co-
municación social, no serán considerados como propaganda, siempre que
la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura
regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del ser-
vidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores
a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales
informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de
campaña electoral.

A pesar de esas disposiciones, distintos diputados del Partido Verde


Ecologista de México (PVEM) adquirieron publicidad entre el 18 y 20
de marzo de 2009 en canales de cobertura nacional, tanto de TV Azteca
como de Televisa, en donde los legisladores contratantes aparecían ha-
blando sobre las iniciativas presentadas por el PVEM en la Cámara de
Diputados, y en los que se incluía con toda claridad el logotipo del par-
tido, justamente la misma imagen del tucán sobre una letra “V” que es
impresa en decenas de millones de boletas electorales y que constituye el
emblema de dicho partido en las todas las campañas electorales.
El IFE, tras detectar los anuncios, indagó ante la Cámara de Diputados
si los mismos correspondían a alguna campaña institucional de comuni-
cación social del órgano legislativo y la respuesta fue negativa. A la vez,
en su indagatoria, el IFE constató que se trató de una compra de publici-
dad hecha por los diputados del PVEM con recursos privados. Ergo,
como no se trató de una campaña institucional, como sí hubo compra
y como aparecía con toda nitidez el emblema del partido en cuestión,
el IFE determinó que la conducta de los diputados contravenía las nor-
mas e impuso la sanción correspondiente.
Sin embargo, en la sentencia emitida el 8 de mayo de 2009, el Tribunal
Electoral vio legítimas y legales las acciones del PVEM. Para la máxima
autoridad judicial en materia electoral del país, dado que en los anun-
cios de los diputados del PVEM no se incluían palabras como “votar”,
“elecciones” o similares, no se trató de mensajes político electorales que
causaran algún beneficio al partido. También consideró que la conducta
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 19

de los diputados caía dentro de la excepción del artículo 228 del Cofipe
a la Constitución, esto es, que eran mensajes pertenecientes a campañas
de comunicación social para la difusión de informes. Lo anterior, aunque
incluso tales informes no llegaran a ocurrir y aunque el artículo 228 se
refiera, obviamente, a los informes de los titulares de poderes ejecutivos
que son quienes tienen, por ley, una fecha para rendir cuentas sobre el
estado de la administración a su cargo.
El Tribunal también desligó las actividades de la fracción parlamen-
taria del PVEM de las del partido, como si eso fuera factible ya que no
existe una sola fracción parlamentaria que no esté, precisamente, consti-
tuida por diputados pertenecientes a un partido en específico. Tan es así,
que en México no existen grupos parlamentarios independientes.
Más allá del razonamiento del Tribunal, destacan las consecuencias de
su decisión. Legitima que servidores públicos con dinero privado —cuyo
origen no se conoce ni se rastrea— puedan comprar anuncios en radio y
televisión e incorporar en esos mensajes el logotipo de sus respectivos
partidos. Hay más de tres mil diputados, entre locales y federales, en
México; cada uno dispondrá, siguiendo el criterio del Tribunal, de 12
días al año para comprar ese tipo de publicidad. Lo mismo ocurre con
los varios miles de regidores que hay en la República y que tienen campo
abierto para hacer lo mismo.
La compra de publicidad político electoral disfrazada (el contratante
deberá de vigilar no usar las palabras “votar” o “elecciones”) tiene sus-
tento jurídico merced la decisión del TEPJF.

2. Para todos la ley, para las televisoras convenios

Al iniciar las precampañas en el proceso electoral de 2009, el IFE co-


menzó a administrar los 48 minutos que corresponden a los tiempos del
Estado en radio y televisión. El fin de semana que abarcó el sábado 31 de
enero y el domingo 1o. de febrero, los anuncios de los partidos políticos
y de la propia autoridad electoral se presentaron, por parte de Televisa y
TV Azteca, antecedidos por una cortinilla a iniciativa de las propias te-
levisoras, interrumpiendo eventos deportivos en vez de programarse en
los intermedios junto a los espacios destinados a publicidad, y los spots
se agruparon en bloques de tres minutos en vez de presentarse aislados
como es habitual. La Secretaría Ejecutiva del IFE, realizó la investiga-
20 CIRO MURAYAMA

ción correspondiente a tales hechos y presentó ante el Consejo General,


el 13 de febrero, un proyecto de resolución para sancionar a las televi-
soras por la alteración de las pautas de transmisión establecidas por el
Instituto.
En dicha sesión del Consejo General del IFE, una mayoría de conse-
jeros electorales —integrada por Marco Antonio Baños, Marco Gómez,
Francisco Guerrero, Benito Nacif y Arturo Sánchez— determinó sobre-
seer el procedimiento sancionatorio hacia las dos grandes empresas de la
televisión mexicana. El sobreseimiento se dio aun cuando la Secretaría
Ejecutiva del IFE ofreció y mantuvo su proyecto, sin desistirse, por lo
que había materia.
Adicionalmente, hubo consejeros que llegaron a argumentar que, como
el miércoles 11 de febrero se habían firmado unas bases de cooperación
con la Cámara de la Industria de Radio y Televisión (CIRT), entonces las
violaciones de Televisa y TV Azteca podían quedar en el olvido legal.
Ello a pesar de que la CIRT es una razón social distinta a las que come-
tieron la infracción y de que no hay, o había, precedente conocido en el
derecho para que una declaración de intenciones exima de sanción por
conductas ilegales previas.
Cabe decir que, en el diferendo con las televisoras, la intervención
de la Secretaría de Gobernación —órgano político por antonomasia del
jefe del Estado— se enfocó a “buscar un disenso menos crispado sobre
el nuevo modelo de comunicación política”,19 según declaró su titular,
como si el IFE y las televisoras fueran dos partes beligerantes de un con-
flicto político y no, como es en realidad, el IFE una autoridad, un órgano
de Estado, y las dos empresas unos particulares en desacato de la Cons-
titución y la ley. Jamás hubo, desde el Ejecutivo, siquiera un llamado a
respetar las normas para los concesionarios.
Tres partidos (PRD, PT y PSD) se inconformaron ante el Tribunal
Electoral por la negativa del Consejo General de siquiera entrar a eva-
luar el proyecto de resolución de la Secretaría Ejecutiva, y el Tribunal
dio la razón a los quejosos: los consejeros tenían que entrar al fondo del
asunto. Así ocurrió el 13 de marzo de 2009. En esa ocasión, el Consejo
determinó que no había ocurrido violación legal alguna en la conducta
de las televisoras. Según esa resolución, avalada por los mismos conse-
jeros —salvo Nacif, quien no acudió a la sesión, pero sumando ahora a

19 Nota del diario Reforma, 5 de febrero de 2009.


CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 21

Macarita Elizondo—, era válido interrumpir programación televisiva con


la información del IFE y de los partidos aunque pudiera colocarse en los
tiempos destinados a publicidad, se podrían engarzar todos los mensajes
del Estado uno tras otro y era también correcto insertar cortinillas por
parte de las televisoras al inicio y final de los mensajes oficiales. Un par-
tido, el PT, de los ocho existentes, se inconformó ante el Tribunal por la
resolución del IFE pero, unos días después, dio marcha atrás.
No obstante, el Tribunal adoptó una decisión poco usual: el 9 de abril
consideró que la transmisión de los mensajes oficiales durante los proce-
sos electorales es un asunto de interés público, que rebasa la incumbencia
directa del partido primero quejoso y luego desistido, por lo cual los ma-
gistrados evaluaron la conducta de Televisa. Así, en la sesión del miérco-
les 22, el Tribunal decidió imponer una amonestación pública a Televisa
por haber introducido cortinillas de alerta a los espectadores sobre los
mensajes del IFE. En su resolución SUP-RAP-0059-2009, el TEPJF es-
timó que las irregularidades de Televisa “consistieron en introducir una
cortinilla a los promocionales de los partidos políticos, con lo que se ma-
nipuló esa forma específica de propaganda electoral de los partidos po-
líticos, al alterar su sentido original, con la inserción de datos inexactos
dentro del mensaje de la cortinilla”. Estableció que: “La responsabilidad
de la empresa quedó demostrada en relación con la referida infracción, a
partir de la manipulación y la finalidad específica de denigrar al Instituto
Federal Electoral”.
No es un dato menor que esas infracciones a la ley, que afectaron
al conjunto de partidos y al IFE, sólo hayan incomodado en un primer
momento a tres partidos y que, después, sólo a uno, el cual terminó por
desistirse. El partido en el gobierno, el PAN, el que gobierna la mayor
cantidad de entidades de la República, el PRI, así como el PVEM, Con-
vergencia y el Panal, en ningún momento cuestionaron la actitud de las
televisoras y dejaron solo al IFE. Sus silencios han sido elocuentes. El
PRD y PSD dieron un primer paso pero renunciaron a seguir cuando lle-
gó el momento de cuestionar ante el Tribunal la legalidad de la conducta
de las dos principales empresas de televisión. Como se mencionó, el PT
sí quiso ir al fondo pero enseguida dio marcha atrás. El hecho de que los
partidos que impulsaron la reforma no sean claros en la defensa del marco
jurídico, refleja que los poderes fácticos aún siguen condicionando sobre
la conducta de los actores políticos que son parte del Estado mexicano.
22 CIRO MURAYAMA

3. Derecho sin aritmética

En mayo de 2009, a la embestida contra la reforma electoral se sumó


el fallo de un juzgado de distrito en beneficio de un grupo empresarial.
La jueza Florinda López Hernández, titular del Séptimo Juzgado de Dis-
trito del Centro Auxiliar de la Segunda Región en San Andrés Cholula,
en Puebla, concedió un amparo definitivo a favor de la Asociación de
Empresarios e Industriales de Morelos, afiliada a la Coparmex, en contra
de la reforma al artículo 41 constitucional.
El que un juez de distrito pueda declarar inconstitucional nada más y
nada menos que una reforma constitucional, se debe a una resolución de
la Suprema Corte adoptada en octubre de 2008. Con su resolución, los
ministros del máximo tribunal definieron un mecanismo de control cons-
titucional que, en todo caso, debería ser fruto de una decisión del propio
Constituyente.
La jueza López Hernández, que atendió un amparo contra nueve artí-
culos constitucionales (6o., 41, 85, 97, 99, 108, 116, 122 y 134), lo otor-
gó porque en su criterio no se respetó el proceso fijado en la Constitución
para modificar la propia carta magna. Pero con el detalle de que todos
los artículos modificados se cambiaron en el mismo procedimiento y ella
sólo concedió el amparo en uno, el 41, el que prohíbe la contratación de
publicidad electoral en radio y televisión.
Como reseñó Lorenzo Córdova,20 los argumentos de la jueza para de-
terminar la existencia de irregularidades en el proceso legislativo termi-
nan por reflejar que no hubo tales problemas. A la jueza, por ejemplo, le
pareció grave no saber a qué hora terminó la sesión del Senado cuando
se votó la reforma; o no supo si las dos terceras partes de las cámaras
del Congreso de la Unión aprobaron la reforma, aunque en su sentencia
consta que hubo 110 votos a favor en el Senado —de 128 posibles— y
361 —de 500— de los diputados (la jueza no supo que eso da una ra-
zón de 85% y de 72%, respectivamente, superando el 66.6% requerido);
asimismo, no le bastó con saber que 30 congresos locales aprobaron la
reforma —de 16 necesarios—, sino que objetó que en el dictamen de una
de las cámaras no se asentara que una legislación local votó en contra.
Como se ve, nada de fondo y en cambio los reparos de la jueza eviden-
cian un interés por conceder el amparo a toda costa.

20 Córdova, L., “Oprobio electoral”, El Universal, 27 de mayo de 2009.


CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 23

Esta decisión mereció un comunicado público de la Asociación Mexi-


cana de Derecho a la Información (Amedi), cuya versión íntegra puede
consultarse en www.amedi.org.mx, en donde se considera que “la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación tiene la obligación de asumir plena-
mente su responsabilidad en este asunto y resolver de manera definitiva
la ilegalidad de las impugnaciones contra la reforma constitucional en
materia de propaganda política”.

4. ¿Cobertura noticiosa o publicidad disfrazada?

Se ha mencionado ya que el artículo 134 constitucional define que en


ningún caso la propaganda oficial en radio y televisión “incluirá nom-
bres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personaliza-
da de cualquier servidor público”. No obstante, desde que se aprobó la
reforma cualquier telespectador comprueba que hay gobernantes locales
que con enorme frecuencia, prácticamente a diario, aparecen en los me-
dios a horario de máxima audiencia sin que la actividad realizada amerite
tal “cobertura”. En su momento, José Woldenberg alertó:

La Cámara de Senadores da a conocer los resultados de un estudio sobre


la cobertura de los noticieros de TV Azteca y Televisa en el lapso que va
del 1o. de septiembre al 15 de diciembre de 2007. Enrique Peña, goberna-
dor del Estado de México, tuvo 700 menciones; Marcelo Ebrard, jefe de
Gobierno del Distrito Federal, 449, mientras el senador más nombrado,
Manlio Fabio Beltrones, sólo salió en 29 notas. En promedio Peña Nieto
apareció en ocho notas informativas por día en los noticieros de ambas
empresas [y] Ebrard en cinco...21

Y añadía “¿Estamos ante una profecía autocumplida? ¿Se está acaso


vendiendo el tiempo de los noticieros? ¿Será ésta la nueva fórmula para
dinamitar el esfuerzo por mantener condiciones de la competencia me-
dianamente equitativas?”.22
De forma adicional a esos casos, en los que se requeriría la actuación
de la autoridad para documentar el fraude a la ley que implicaría la emi-
sión de publicidad arropada como información, se han dado otros ejem-

21 Reforma, 28 de febrero de 2008, p. 2.


22 Woldenberg, J., “¡Cuidado! Zona de peligro”, Reforma, 6 de marzo de 2008.
24 CIRO MURAYAMA

plos de violación a las normas que no han motivado quejas de los actores
políticos ni activado procedimientos de las autoridades y, por tanto, que
han permanecido sin sanción. Si bien la ley electoral federal establece
una excepción al texto constitucional en lo que se refiere a la aparición de
los gobernantes en campañas oficiales en los medios durante doce días al
año —cinco antes de sus respectivos informes de labores y siete después
de ese evento—, el artículo 228 del Cofipe es claro al señalar que esa di-
fusión será válida siempre y cuando se limite a aparecer en “estaciones y
canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de
responsabilidad del servidor público”. El canal 2 —en donde el gobierno
del Estado de México difundió los spots alusivos al segundo informe del
mandatario local, y en donde apareció con el mismo fin el jefe de Go-
bierno capitalino en 2008—, como se sabe, no es de cobertura exclusiva
del Estado de México o de la capital del país, sino que emite para todo
el territorio nacional. Al aparecer en esa y otras frecuencias de alcance
nacional promocionando sus actos de gobierno, ambos funcionarios pú-
blicos contrariaron la norma; también lo hizo el concesionario. Como se
dijo, la autoridad no tomó cartas en el asunto.
Otro ejemplo, entre muchos que pueden documentarse: el jueves 28
de febrero de 2008, durante la transmisión de “El Noticiero” con Joaquín
López Dóriga en el canal 2 de Televisa, se emitió un anuncio del gobier-
no de Tamaulipas, donde se mencionó al gobernador, Eugenio Hernán-
dez Flores y se pasaron imágenes suyas en un evento del DIF local con
personas de la tercera edad, donde la esposa del mandatario, Adriana
González de Hernández, fue oradora, por lo que también se emitió parte
del mensaje de la señora. Al final del anuncio, apareció brevemente en
pantalla el escudo de aquella entidad federativa. No se trataba, como
permite el Cofipe, de la promoción o glosa del informe de gobierno del
mandatario en Tamaulipas (que, por cierto, se celebra al final de noviem-
bre), ni el canal 2 que se transmite a toda la República mexicana desde la
capital del país es un canal local. Se trató de un “infomercial”, es decir,
información de un acto público vuelta propaganda, que resulta clara-
mente violatoria de la Constitución al ser un instrumento de promoción
personal. En este episodio, como en otros, concurrieron al menos dos
actores en la violación de la Constitución: el que compra lo que no está
permitido y el que vende lo que tiene prohibido vender, publicidad a fa-
vor de la persona de un gobernante.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 25

Otro acto que, incluso en plena campaña electoral de 2009, significó


una afrenta adicional a la prohibición de publicidad electoral en los me-
dios, salvo la que corre con cargo a los tiempos oficiales que administra
el IFE, la constituyó la aparición de Demetrio Sodi, candidato del PAN
a la delegación Miguel Hidalgo, hablando de sus propuestas de gobierno
durante un minuto y 20 segundos, en la pantalla de Televisa en la semifi-
nal de liga del futbol mexicano el sábado 23 de mayo en un partido entre
Pumas y Puebla.
El candidato Sodi declaró que ni él ni su partido hicieron algún pago a
la televisora por tan inusual presencia. No obstante, incluso en ese extre-
mo, el acto implica una violación a la ley. El artículo 77 del Cofipe, en su
párrafo segundo, establece con claridad: “No podrán realizar aportaciones
o donativos a los partidos políticos ni a los aspirantes, precandidatos o can-
didatos a cargos de elección popular, en dinero o en especie, por sí o por in-
terpósita persona y bajo ninguna circunstancia:... Las empresas mexicanas
de carácter mercantil”. La violación a esa disposición legal involucra tanto
a quien hace la donación prohibida como a quien la recibe, en este caso el
candidato y su partido.
El hecho de que incluso candidatos del partido en el gobierno incurran
en estrategias para burlar la ley y así aparecer en espacios publicitarios en
los medios electrónicos distintos a los que les corresponden a través de los
tiempos oficiales, evidencia hasta qué punto actores políticos de primera
relevancia han, por la vía de los hechos, vuelto la espalda a la reforma
constitucional de 2007 que se planteó acotar el poder del dinero y de los
consorcios mediáticos sobre los procesos electorales.

5. El que puede (ignorar) lo más, puede (reparar en) lo menos

Al TEPJF, como se comentó anteriormente, le pareció legal que va-


rios diputados contraten anuncios en radio y televisión para promover
su imagen y la de su partido. Pero en cambio, consideró violatorio de la
Constitución que un funcionario público, en este caso un alcalde, ponga
en su currículum vitae, accesible a través de Internet, que ha sido mili-
tante o candidato de algún partido. Los anuncios de los diputados del
PVEM transmitidos en cadena nacional, pagados por sumas que invo-
lucran varios millones de pesos, en frecuencias propiedad de la nación,
que llegan a millones de televidentes son, para el Tribunal, legales y no
26 CIRO MURAYAMA

tienen ningún fin electoral; en cambio, una línea en un CV en una página


electrónica, que no se soporta en espacio propiedad de la nación, en la
que no se ha gastado un céntimo, y a la que quizá accedan unas cuantas
docenas de personas, sí pone en riesgo el orden legal y puede afectar la
intención de voto.
La investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económica,
Ana Laura Magaloni, dio cuenta de cómo el Tribunal tiene una peculiar
vara de medir para acercarse a los asuntos regulados por el 134 consti-
tucional:

Después del conflicto postelectoral del 2006, todas las instituciones elec-
torales quedaron debilitadas. A juzgar por algunas decisiones del Tribunal
Electoral, parece que éste ha optado por reconstruir su autoridad y legiti-
mación marcando y remarcando sus diferencias respecto al IFE. Si lo que
digo es verdad, entonces es posible que el aumento de casos del tribunal
tenga que ver con que las partidos ven buenas probabilidades de ganar sus
asuntos, no por el mérito de los mismos, sino porque perciben la disposi-
ción de los magistrados a llevarles la contra a los consejeros electorales.
La reciente sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral con
respecto del presidente municipal de Jalpa de Méndez, Tabasco, es un
ejemplo extremo de este patrón de conducta. La historia es la siguiente: el
PRI denuncia ante el IFE que dicho presidente municipal está realizando
promoción personalizada como servidor público por poner en la página
de Internet del ayuntamiento su currículum. El IFE desecha el asunto. El
PRI apela ante el Tribunal Electoral y gana. El Consejo General del IFE
tiene que darle entrada al asunto, lo tramita y decide que es infundado. Le
vuelve a llegar a la Sala Superior del Tribunal Electoral y ésta vuelve a
revocar la decisión del IFE.
Los argumentos jurídicos de la sentencia son de una fragilidad sin pa-
rangón. En resumen, la sentencia transcribe pormenorizadamente la sín-
tesis curricular del presidente municipal, para concluir que, aunque no lo
dice expresamente el documento, en este subyace la intención de sugerir
a los ciudadanos que el funcionario “ofrece altas posibilidades de un re-
sultado favorable en una futura elección”. Ello, según los magistrados,
constituye “promoción personalizada del funcionario público” y, por tan-
to, viola el marco normativo vigente.
¿Cuántos otros miles de funcionarios públicos tendrán su CV en línea?
¿Por qué los magistrados quieren incentivar este tipo de litigios absurdos
que no tendrían que existir? Yo creo que una posible explicación es simple
y llanamente por llevarle la contraria al IFE. Espero estar completamente
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 27

equivocada. Sin embargo, si tan solo tengo un poco de razón, el Tribunal


Electoral está siguiendo una estrategia peligrosa para reconstruir su legiti-
midad y, al mismo tiempo, está poniendo en riesgo la frágil gobernabilidad
democrática del país.23

Los cinco ejemplos anteriores son sólo botones de muestra de cómo,


ante normas diáfanas —nadie puede comprar ni vender publicidad con
fines político electorales en radio y televisión; los concesionarios deben
emitir sin alteraciones las pautas de publicidad de los partidos que admi-
nistra el IFE; los funcionarios públicos no pueden aprovechar las cam-
pañas de comunicación social de sus gobiernos o de las instituciones a
las que pertenecen para hacerse promoción personal— las autoridades
del Estado mexicano han llegado a vacilar en la aplicación de la ley, o a
aplicarla de forma absurda, cuando son desafiadas por las principales em-
presas de radio y televisión del país. A la actuación de las autoridades, se
suma el silencio de los artífices de la reforma, el Poder Legislativo y los
partidos políticos. Los mismos actores que en su momento dijeron que
los poderes mediáticos no doblegarían la voluntad del Estado al aprobar
la reforma constitucional en 2007, poco después fueron condescendien-
tes con las violaciones a la carta magna.
La contrarreforma electoral que avanza en los hechos, vuelve a poner
en riesgo la autonomía y la autoridad del Estado. Si la reforma electoral
fue más que electoral, la contrarreforma tendrá repercusiones también
más amplias, pues debilitará al conjunto de las instituciones públicas
frente a los poderes fácticos. Es por ello que desde los espacios de la
crítica y la academia, no puede dejar de insistirse en que lo que está en
juego, más allá de un modelo electoral en específico, es la salud de la in-
cipiente democracia mexicana.

23 Magaloni, Ana Laura, “TEPJF vs. IFE”, Reforma, 23 de mayo de 2009.


UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM PARA LA REFORMA
CONSTITUCIONAL ELECTORAL

Pedro Salazar Ugarte

Nota introductoria

En los últimos años ha sido ostensible la tendencia de algunos jueces


constitucionales mexicanos (ministros de la Suprema Corte, magistrados
del Tribunal Electoral y, ahora, incluso, jueces de distrito) por suplantar
al legislador democrático. Con algunas de sus sentencias, los juzgadores,
se han ido apropiando de ciertas decisiones políticas fundamentales que,
desde una perspectiva democrática, corresponden al legislador. El caso
extremo de esta operación tuvo lugar cuando el Poder Judicial —por man-
dato de seis ministros de la Suprema Corte y sin fundamento constitucio-
nal— decidió autofacultarse para controlar las reformas constitucionales.
En concreto, los ministros decidieron abrir la puerta para que los jueces fe-
derales pudieran dejar sin efectos una reforma electoral aprobada en 2007
por 361 diputados, 110 senadores y por las legislaturas de 30 entidades de
la República mexicana.
Conviene recordar —como un breve apunte para los legos en estas
materias— que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) es, a
la vez, el máximo tribunal de casación y, desde la última década del siglo
XX, el tribunal constitucional. Por lo mismo, dentro de sus facultades se
encuentran la de atraer para resolver aquellos juicios de amparo que con-
sidere relevantes (los demás quedan en manos de las instancias judiciales
inferiores: tribunales de circuito y jueces de distrito) y la de resolver las
controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.1

1 También cuenta con una facultad para investigar “ una grave violación de alguna
garantía individual”. Esta facultad, contenida en el artículo 97 de la Constitución, ha sido
ejercida en contadas ocasiones con efectos muy negativos para la imagen pública de la

29
30 PEDRO SALAZAR UGARTE

Si pensamos en los actores que pueden iniciar estos diferentes recur-


sos y en los alcances de las soluciones judiciales que recaen a los mis-
mos tenemos que, mientras el juicio de amparo es un recurso que puede
iniciar cualquier gobernado ante los jueces o tribunales ordinarios y los
efectos de las sentencias que recaen a los mismos son particulares (valen
solamente para el interesado); las controversias y las acciones de incons-
titucionalidad son instrumentos de control que sólo pueden ser iniciados
por poderes u órganos públicos (la única excepción se presenta en el caso
de las leyes electorales que pueden ser combatidas también por los par-
tidos políticos) y las sentencias que las siguen tienen efectos generales.
Para resolver una acción de inconstitucionalidad (o una controversia)
es necesario el voto mayoritario de los ministros pero, para que dicha
decisión tenga como efecto declarar la inconstitucionalidad de la norma
impugnada (es decir, para expulsarla del ordenamiento), es necesario el
voto de 8 de los 11 ministros(as) que integran el Pleno de la Corte.
Por otra parte, para ubicar los alcances de una reforma constitucional,
conviene recordar que la Constitución mexicana es formalmente rígida;
esto es, para que sea modificada se requiere seguir un procedimiento dis-
tinto y agravado respecto del que se exige para las reformas legislativas.
En concreto, la operación de reforma constitucional exige reunir el voto
calificado de las dos cámaras del Congreso de la Unión y una votación
aprobatoria de la mayoría de las legislaturas estatales. Por lo mismo, has-
ta ahora, el “poder reformador de la Constitución” —dado que el Poder
Constituyente, en estricta lógica, es un poder ilegal, preconstitucional y
revolucionario— era considerado la autoridad normativa última del Es-
tado mexicano.
Esto último era comúnmente aceptado, entre otras razones, porque
la Constitución mexicana no contempla cláusulas de intangibilidad (es
decir que no existen disposiciones que prohíban reformar ciertos artícu-
los o apartados del texto constitucional);2 ni otorga explícitamente a los

SCJN. Esto, en parte, se explica por limitaciones propias de la facultad —las conclusio-
nes a las que llega la SCJN no tienen efectos vinculatorios— y, en parte, por impericia o
conservadurismo de los ministros(as). Un caso ejemplar de lo primero fue la investiga-
ción del caso “Aguas Blancas” y de lo segundo el caso “Lydia Cacho”.
2 Como sí lo hace, por ejemplo, el artículo 79 de la Constitución alemana: “3. No
está permitida ninguna modificación de la presente ley fundamental que afecte la orga-
nización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en
la legislación, o los principios enunciados en los artículos 1 y 20”. El Tribunal Consti-
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 31

jueces constitucionales la facultad de controlar la constitucionalidad de


normas constitucionales. De hecho, como se verá más adelante, el últi-
mo criterio —vigente hasta 2008— de los ministros de la Corte era que
dicho control ni siquiera procedía —en virtud de que la Constitución no
lo contempla expresamente— en contra de vicios en el procedimiento de
aprobación de la reforma constitucional. En este contexto la improceden-
cia de los controles jurisdiccionales contra reformas constitucionales no
depende de una opción política o académica sino de una realidad nor-
mativa. Sin duda tiene sentido discutir si sería conveniente otorgar a los
jueces facultades para llevar a cabo esta clase de controles pero la tesis
que sostendré en este trabajo es que dicho otorgamiento, en su caso, debe
pasar por una reforma al texto constitucional. Y dicha eventual (y quizá
deseable) reforma sólo puede ser implementada por el poder de reforma
constitucional y nunca por una interpretación autointeresada de los jue-
ces constitucionales.
Este ensayo se divide en tres partes. La primera ofrece una reconstruc-
ción de los hechos que configuran el caso. Por un lado, se ofrece una re-
construcción panorámica de la ruta que llevó a la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nación a instruir a los jueces de distrito para que admitieran los
amparos presentados en contra de la reforma constitucional electoral. Y,
más adelante, se da cuenta del recorrido que siguió el amparo 139-2009-1
que fue otorgado el 8 de mayo de 2009 por la titular del Séptimo Juzgado
de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, con sede en San
Andrés Cholula, a una asociación empresarial. A lo largo de esta primera
parte, deliberadamente, se reconstruyen los hechos sin editorializaciones
ni críticas a los mismos. Ello con la finalidad de dejar al lector libertad
para formarse una opinión propia sobre lo acontecido.
La segunda parte del ensayo está dedicada a reconstruir los argumen-
tos de la mayoría de ministros de la Corte que sustentaron la decisión que
ordenó la admisión de los amparos. En este caso, en cambio, se intercalan
los argumentos de la mayoría de los jueces constitucionales con observa-
ciones críticas a los mismos. Finalmente, la tercera parte está dedicada a

tucional alemán se atribuyó la facultad de anular reformas constitucionales cuando éstas


violaran la “coherencia sistémica” de la Constitución. Sin embargo, hasta ahora, no ha
sido utilizada. Cfr. Ríos, J. y Pozas, A., “Puede ser inconstitucional una enmienda consti-
tucional”, Nexos, núm. 370, octubre de 2008, p. 91. En el mismo sentido, cfr. artículo 139
de la Constitución italiana de 1947 y, por lo que hace a “la integridad del territorio” y la
“forma republicana de gobierno”, el artículo 89 de la Constitución francesa de 1958.
32 PEDRO SALAZAR UGARTE

la decisión de la jueza Florida López Hernández que concedió el amparo


a la organización empresarial.3 En este apartado, al igual que en el ante-
rior, la reconstrucción de las motivaciones mediante las cuales se aceptó
la demanda de amparo y se concedió el juicio de garantías es acompaña-
da por una crítica puntual a las mismas.

Primera parte
LOS HECHOS

I. Reconstrucción panorámica del caso

En 2007 se aprobó —con el amplio respaldo de las principales fuerzas


políticas del país— una reforma a la Constitución mexicana que, entre
otras cosas, estableció lo siguiente en el artículo 41:

Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir,


por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y
televisión.
Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de
terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir
en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra
de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. Queda
prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes
contratados en el extranjero.

En contra de este párrafo constitucional un grupo de intelectuales, al-


gunos líderes de opinión, miembros de diversos “consejos coordinadores
empresariales” de la República y, en particular, los grandes grupos em-
presariales de radio y televisión promovieron diversos amparos ante el
Poder Judicial. El principal argumento jurídico de los solicitantes fue que

3 Al momento de escribir estas páginas sólo ha sido concedido este amparo contra
la reforma constitucional. Es previsible que no sea el único y, en ese caso, también es
previsible que los argumentos de posibles amparos futuros sean similares a los de la jue-
za López Hernández. De ahí que el análisis de su resolución tenga un doble valor: a) da
cuenta de los efectos potenciales de la decisión de la Suprema Corte; b) ofrece un análisis
de los razonamientos que pueden conducir al fracaso —por la vía jurisdiccional— de la
reforma electoral.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 33

la nueva disposición violentaba la libertad de expresión y el derecho a la


información recogidos en otro artículo de la propia Constitución:4

Artículo 6. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inqui-


sición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral,
los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden publi-
co; el derecho de replica será ejercido en los términos dispuestos por la ley.
El derecho a la información será garantizado por el Estado...

Los amparos habían sido precedidos por dos acciones de inconstitu-


cionalidad presentadas por dos partidos minoritarios —Convergencia y
Nueva Alianza— que, en un primer momento, fueron desechadas por ser
“notoriamente improcedentes” en virtud de que la Suprema Corte, como
hemos adelantado, había dictado en 2002 —cuando se intentó interponer
una acción similar en contra de la reforma constitucional en materia in-
dígena— una jurisprudencia en el siguiente sentido: “Procedimientos
de reforma y adiciones a la Constitución no es susceptible de
control constitucional”.5
Sin embargo, ante un recurso de reclamación interpuesto por los mis-
mos partidos en contra del desechamiento, sorprendentemente, una ma-
yoría de seis ministros (contra cinco) ordenó la admisión de las acciones
“por no existir una notoria y manifiesta causa de improcedencia”. Con
esta decisión se anunciaba lo que vendría después: el cambio de criterio
de la mayoría de ministros para permitir al Poder Judicial controlar las
decisiones del poder de reforma constitucional.
Los cinco ministros que quedaron en minoría sostuvieron que el con-
trol constitucional de reformas constitucionales era improcedente: a) por

4 La finalidad de los solicitantes de los amparos —sobre todo de los empresarios—


era boicotear la reforma electoral. Después del primer fallo de la Corte (29 de septiembre
de 2008) el abogado del Consejo Coordinador Empresarial, Adolfo Arrioja, declaró a la
prensa lo siguiente: “Lo primero que haremos será plantear la suspensión de los actos
reclamados. Porque si obtenemos esa suspensión mientras se resuelven los amparos, va
a quedar en suspenso la reforma constitucional y entonces se van a poder contratar espa-
cios en radio y televisión en las elecciones federales de 2009”.
5 Cfr. Jurisprudencia P./J. 39/2002. También ver los precedentes contenidos en la
sentencia al amparo en Revisión 1334/98 y en la tesis aislada P. LXII/99. Otros países
latinoamericanos, por ejemplo, Colombia, contemplan expresamente las “demandas de
inconstitucionalidad” contra reformas constitucionales pero, también en este caso, “sólo
por vicios de procedimiento en su formación” (artículo 241 de la Constitución).
34 PEDRO SALAZAR UGARTE

no estar contemplado en la Constitución; b) porque sólo podría ser in-


corporado en la misma por el poder reformador de la Constitución ya
que éste se encuentra por encima de los tres poderes y de “cualquier ór-
gano público sea federal o local” en virtud de que es el único que puede
modificar la Constitución. Pero otros seis ministros lograron imponer la
posición contraria y decretar la procedencia de las acciones de inconsti-
tucionalidad en contra de la reforma electoral (aunque, posteriormente,
por razones que no vienen al caso en este texto, dichas acciones serían
sobreseídas).6
El desacuerdo al interior del Pleno de la Corte suscitado por la declara-
toria de procedencia de las acciones de inconstitucionalidad aumentó de
intensidad en el caso de los amparos. En un primer momento, los jueces
de distrito que los recibieron, como era de esperarse, también los recha-
zaron por ser “notoriamente improcedentes”. Sin embargo, como habían
hecho los partidos políticos en el caso de las acciones de inconstitucio-
nalidad, los quejosos interpusieron un recurso de revisión contra dicha
decisión y, ante esta acción —dada la trascendencia del asunto—, la Su-
prema Corte decidió ejercer su facultad de atracción. De esta forma, el
asunto pasó desde los juzgados ordinarios hasta el Pleno de la SCJN.
La decisión de los ministros de la Corte terminaría determinando si
el amparo —ya no la acción de inconstitucionalidad— podía ser una vía
idónea para impugnar reformas constitucionales. Y, como anunciaba la
primera decisión, de nueva cuenta, una mayoría de seis ministros revocó
los autos de desechamiento de los amparos y ordenó a los jueces distrita-
les dictar otro “mediante el cual, de no existir diverso motivo manifiesto
e indudable de improcedencia... admita la demanda de garantías”.7 Esto
significa que, en principio, como advirtió uno de los ministros de la mi-

6 El
sobreseimiento de las acciones se decretó el 26 de junio de 2008 con el voto de
siete ministros. Pero los dos que se sumaron a la anterior minoría lo hicieron con argu-
mentos distintos a los que sostenían que debía decretarse la improcedencia por tratarse
de una reforma constitucional. Así que el tema de fondo no quedó resuelto. Reconstruyo
el caso a partir del artículo de Fernando Franco, “La reforma ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación”, en Córdova, L. y Salazar, P., Estudios sobre la reforma electoral
2007. Hacia un nuevo modelo, México, TEPJF, 2008, pp. 95-121.
7 De esta manera, siguiendo la interpretación liderada por el ministro J. R. Cossío, se
admitieron 27 de los 42 amparos presentados. Como ya señalamos uno de los ministros
de la minoría en el caso anterior pasó a la mayoría (Ortiz Mayagoitia, presidente de la
Corte) y otro de ellos, M. Azuela, que había formado parte de la mayoría anterior, no
estuvo presente el día de la decisión.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 35

noría, Fernando Franco, los jueces de distrito, “podrían entrar a revisar


forma y fondo”8 de la reforma constitucional.

II. Reconstrucción del caso concreto: el amparo 139/2009-1

El amparo en contra de la reforma electoral que ocupará nuestra aten-


ción fue interpuesto por la “Asociación de Industriales y Empresarios de
Morelos”, Sindicato Patronal, ADIEM-Coparmex y, en un primer mo-
mento, fue recibido por el Juzgado Quinto de Distrito en Morelos cuyo
titular —como habían hecho los demás jueces de distrito que recibieron
amparos similares en las mismas fechas—, después de registrarlo, lo
desechó por improcedente.
Ante ese desechamiento, la ADIEM-Coparmex, presentó un recur-
so de revisión que, en el contexto que ya describimos, llevó el caso al
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ya sabemos cuáles
fueron las consecuencias de la atracción del caso a cargo de la Corte:
el 2 de octubre de 2008, seis ministros decidieron revocar la decisión
original del juez distrital y ordenaron que se admitiera la “demanda de
garantías”. Así las cosas, en acatamiento a esa decisión, el 13 de enero
de 2009, el mismo juez de Morelos que había conocido el amparo, ad-
mitió a trámite la demanda y comenzó el desahogo del asunto.
Poco tiempo después, el 6 de marzo de 2009, por razones que no cons-
tan en el texto de la sentencia que otorgó el amparo, dicho juez, recibió
una instrucción del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal para que
remitiera el asunto a la Oficina de Correspondencia Común del Centro
Auxiliar de la Segunda Región, residente en San Andrés Cholula, Puebla.
Es así como la solicitud de amparo llegó a las manos de la jueza Florida
López. La oficina de la juzgadora, finalmente, el 12 de marzo de 2009,
radicó el expediente en el juzgado y registró el recurso con el número
139/2009-1. Ahora la decisión estaba en manos de la licenciada López
Hernández quién, en su tarea —que culminaría con la sentencia del 8 de
mayo de 2009— fue asistida, como consta en el texto de la propia reso-
lución, por su secretaria Ana Rosa Domínguez Cortes. Deshonor a quien
deshonor merece.

8 Cfr. Franco, F., “La reforma ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, op.
cit., pp. 120 y 121.
36 PEDRO SALAZAR UGARTE

Segunda parte
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
Y LA PROCEDENCIA DE LOS AMPAROS

I. Los argumentos de los (seis) ministros


y la crítica a los mismos

La decisión de la mayoría de la Corte, tal como consta en los propios


expedientes judiciales y es reproducido en la sentencia de la jueza López
Hernández,9 se basó en el análisis de cinco dilemas:

1) ¿Existe en la ley de amparo una norma que prohíba expresa o implíci-


tamente la procedencia del juicio de amparo en contra de alguna reforma
constitucional?
2) ¿Cuál es el carácter del Poder Constituyente Permanente, revisor o
reformador de la Constitución?
3) Si el poder reformador de la Constitución es limitado, ¿esa limita-
ción implica que existen medios de control constitucional sobre los actos
del Poder Constituyente Permanente, revisor o reformador de la Consti-
tución?
4) Si el poder reformador de la Constitución no se identifica con el
poder constituyente soberano e ilimitado del pueblo, entonces ¿puede ser
considerado como una autoridad emisora de actos potencialmente violato-
rios de garantías individuales?
5) ¿En el caso concreto existe algún planteamiento relativo a la posible
vulneración de garantías individuales relacionadas con el procedimiento
de reforma?

A continuación se ofrece una reconstrucción de la argumentación de


los ministros ante cada uno de estos dilemas y, acto seguido, una crítica
a dicho razonamiento.
1.1. Con relación al primer dilema, el argumento de la mayoría de mi-
nistros de la Suprema Corte es el siguiente: el “sistema de procedencia
del amparo en México está compuesto por normas de carácter permisivo
y otras de carácter prohibitivo” y, dado que ni en la Constitución ni en

9 Reconstruyo
el razonamiento de la Corte tal como fue reproducido en la sentencia
que recayó al amparo. De esta manera aprovecho el apartado para reconstruir fielmente
los argumentos que siguió la jueza para dictar la procedencia del amparo.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 37

la Ley de Amparo, existe “de manera expresa ninguna permisión ni tam-


poco una prohibición con relación a la procedencia del amparo con res-
pecto a una reforma constitucional” (que es “un acto de autoridad” que
podría ser violatorio de garantías individuales), sólo mediante un argu-
mento interpretativo puede sostenerse que está prohibida la procedencia
del amparo contra una reforma constitucional. Pero —he aquí la clave de
su razonamiento— “por esa misma vía, cabe también la posibilidad inter-
pretativa de que implícitamente está permitida tal procedencia”.
1.1.1. Como puede observarse, este primer dilema tiene que ver con
el tema de la competencia. ¿Existe una norma que permita a los jueces
valorar la constitucionalidad de una reforma a la propia Constitución?
La norma en cuestión, en un Estado constitucional, necesariamente, debe
provenir de alguna autoridad estatal facultada para emitirla. Una posibi-
lidad, reconocen los ministros, es que la norma se encuentre en la Cons-
titución. Es decir, que sea producto del Poder Constituyente originario
(el que aprobó la Constitución mexicana en 1917) o creación del poder
reformador de la Constitución en una fecha posterior. La otra alternativa,
si la norma no está en la Constitución, es que ésta tenga un origen juris-
diccional. Es decir, que mediante una interpretación constitucional sean
los propios jueces los que se autofaculten para controlar las reformas
constitucionales.
En el caso concreto, ante la inexistencia de una norma constitucional,
los ministros, optaron por la peor solución: ofrecer una respuesta ambi-
gua. Y, acto seguido, se aprovecharon de su propia ambigüedad para abrir
la puerta al control jurisdiccional sobre las reformas constitucionales. Su
razonamiento es interesado: dado que no existe una prohibición expresa,
entonces, está abierta la posibilidad para otorgarse la facultad. Sobre esta
base procedieron a interpretar el silencio constitucional como una auto-
rización para incrementar sus poderes. El problema es que el argumento
rompe frontalmente con el principio de legalidad. Dicho principio, de-
rivación directa de la separación de los poderes, ordena que los poderes
Ejecutivo y Judicial actúen dentro de los límites establecidos en las nor-
mas emitidas por los órganos legislativos (constitucionales y ordinarios).
En ese sentido, la postura del ministro Fernando Franco, fue contundente
y atinada:
38 PEDRO SALAZAR UGARTE

... la Suprema Corte de Justicia efectivamente es la garante de la constitu-


cionalidad, pero... precisamente por ello debe someterse de manera preci-
sa a la competencia que le ha otorgado el Constituyente, no puede por vía
de interpretación, prorrogar sus competencias.

Si la Constitución no otorga facultades a los ministros de la Suprema


Corte de Justicia de la Nación para controlar reformas constituciona-
les, entonces, no cuentan con ellas. En este caso, para decirlo de alguna
manera, el silencio de la ley, no es mudo. Por el contrario, conlleva un
mandato neto: ningún poder puede hacer lo que no le está expresamente
permitido; mucho menos prorrogar sus propias facultades. Desde esta
perspectiva, el argumento de los ministros olvida que el único poder fa-
cultado por la Constitución para introducir nuevas facultades a los po-
deres o limitaciones a los mismos en el propio texto constitucional es,
precisamente, el poder reformador. Y no el Poder Judicial.
Los siguientes dos dilemas —el segundo y el tercero— serán critica-
dos conjuntamente. Para hacerlo, primero, debemos reconstruir la posi-
ción de los ministros sobre cada uno de ellos. Veamos.
1.2. El segundo dilema es abordado de la siguiente manera por los
ministros de la mayoría: “El poder de reforma (constitucional) es limita-
do y se corresponde con el principio jurídico de supremacía constitucio-
nal, mientras que el poder constituyente es ilimitado y se corresponde
con el principio político de soberanía popular”. El primero de estos po-
deres (el de reforma constitucional) tiene dos tipos de límites: explícitos
(cláusulas de intangibilidad)10 e implícitos. Los límites explícitos —en
caso de existir—, recuerdan los ministros, están en el propio texto cons-
titucional. Y continúan:

Los límites implícitos, por el contrario, no se encuentran en el texto cons-


titucional, sino que su existencia sólo puede ser deducida indirectamente...
Estos límites implícitos se obtienen básicamente de la aceptación de dos
principios fundamentales: la garantía de los derechos y el establecimiento
de la división de poderes. A partir de tales principios se entiende que cual-
quier reforma atentatoria contra alguno de ellos tendría que interpretarse,
necesariamente, no como una modificación del ordenamiento constitucio-
nal, sino como una auténtica destrucción del mismo.

10 Éstos límites, como ya advertimos (y los propios ministros reconocen), no existen


en la Constitución mexicana.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 39

Estos límites implícitos —según la argumentación de los ministros—


pueden ser formales y derivar del principio de supremacía constitucional
y se traducen en “las normas que regulan la reforma constitucional” (es
decir, en los procedimientos de reforma). Pero también pueden ser mate-
riales. En estos últimos —límites implícitos materiales— conviene de-
tenernos. Dichos límites, nos dicen los jueces constitucionales, derivan
del “principio político de soberanía popular” y su “fundamentación y
desarrollo han de ser deducidos, desde la lógica de la legitimidad, como
correlato necesario de los valores materiales en los que se basa la idea
del moderno Estado constitucional”. Por lo mismo —rematan—, estos
límites implícitos materiales, “son más difíciles de identificar (que los
formales) en tanto que se corresponden con un número más o menos va-
riable de contenidos que se suponen aceptados como base axiológica del
Estado”.
A partir de estas premisas, sin más, los ministros sentencian lo siguien-
te: “La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no esta-
blece límites explícitos o cláusulas de intangibilidad, pero sí implícitos.
De éstos, al menos podemos identificar los formales que se contienen en
el artículo 135 constitucional, referido al procedimiento de reforma...”.
En virtud de estos límites “cualquier reforma que del texto constitucional
se intente ha de respetar estrictamente el procedimiento establecido”. Y,
por lo que hace a los otros, a los límites implícitos materiales, también
nos ofrecen una respuesta, en este caso, sorprendente: “Los límites mate-
riales del poder reformador tendrían que ser definidos por esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, y en todo caso estarían relacionados con
la garantía de los derechos y con la división de poderes”.
Antes de criticar estos supuestos y sus consecuencias, veamos el ter-
cer dilema analizado por los ministros ya que es una continuación de la
argumentación que acabamos de reconstruir.
Para enfrentar el tercer dilema, los jueces constitucionales, nos recuer-
dan sus propios precedentes en el tema: 1) el amparo 1334/98 —cono-
cido como amparo Camacho—, que derivó en una resolución en la que
se “sostuvo que no podía impugnarse, mediante un juicio de amparo, el
contenido de alguna disposición constitucional, pero que sí era posible
dirigir una demanda de garantías en contra del procedimiento reformato-
rio”; 2) la controversia constitucional 82/2002 resuelta —con ocho vo-
tos— por el Pleno de la Corte en el sentido de que “la función del poder
40 PEDRO SALAZAR UGARTE

reformador de la Constitución es soberana y que, obviamente, no puede


estar sujeta a ningún tipo de control externo”. Como puede observarse,
el segundo criterio modificó al anterior.
Ahora, en 2008, cambiaron nuevamente el criterio con los siguientes
argumentos: a) en primera instancia, como ya sabemos, nos recuerdan
que “no se puede identificar el poder reformador con el Poder Constitu-
yente, porque entonces queda en entredicho el principio jurídico de supre-
macía constitucional, dando prevalencia al principio político de soberanía
popular”; b) el Poder Constituyente, de hecho es el “soberano, ilimitado
del pueblo, (que) no puede quedar encerrado dentro del ordenamiento
constitucional... su actuación no podrá explicarse en términos jurídicos,
sino por las vías de hecho, esto es, mediante un proceso revolucionario”;
c) “en cambio, ningún poder constituido (dentro de los cuales se encuen-
tra el poder de reforma) puede extraerse de la órbita en que la Constitu-
ción sitúa su esfera de competencias”; d) de ahí que “las posibilidades de
actuación del poder reformador de la Constitución son solamente las que
el ordenamiento constitucional le confiere... tiene la competencia para
modificar la Constitución, pero no para destruirla”; e) sólo de esta mane-
ra se garantiza el principio de supremacía constitucional.
De todo lo anterior, los ministros concluyen que: “Es jurídica y cons-
titucionalmente posible admitir que un Estado constitucional debe pre-
ver medios de control sobre aquellos actos reformatorios que se aparten
de las reglas constitucionales. Es decir, cabe la posibilidad de ejercer
medios de control constitucional en contra de la posible violación a las
normas del procedimiento reformatorio”. En México —rematan—, estos
medios son “en el caso de los individuos, el juicio de amparo y en el caso
de los poderes del Estado, la controversia constitucional.”
1.2.1. Para criticar las posiciones de los ministros con relación a estos
dos dilemas conviene rescatar dos puntos que se desprenden de su propio
razonamiento: a) la Constitución mexicana no contiene cláusulas de in-
tangibilidad; b) los —así llamados por la mayoría de ministros— “lími-
tes implícitos formales” son límites procedimientales contenidos explíci-
tamente en una norma constitucional (artículo 135). Así las cosas, digan
lo que digan los ministros, en México, los primeros son inexistentes y los
segundos no son límites implícitos.11

11 Según Díaz Revorio, “La idea de límites implícitos surge del concepto político
(o material-garantista) de Constitución”, en La “Constitución abierta” y su interpre-
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 41

En otras palabras, la Constitución no prohíbe expresamente reformas


sustantivas a la misma y sí establece un procedimiento que debe observar-
se al implementar modificaciones a su texto. El poder de reforma consti-
tucional, ciertamente, debe observar con escrúpulo el procedimiento de
reforma constitucional pero no porque éste constituya un “límite formal
implícito” a su tarea sino porque el principio de legalidad y el imperio
de la ley así lo exigen. Si una operación de modificación constitucional
no se ajusta al procedimiento legislativo correspondiente, simple y lla-
namente, no producirá una norma jurídica válida.Por eso tiene sentido
que existan mecanismos de control sobre los procedimientos de creación
normativa (cualesquiera que estos sean). A través de los mismos se evita
que normas formalmente inválidas produzcan consecuencias jurídicas.12
Hasta este punto podemos seguir el razonamiento de la Corte. Pero no
debemos perder de vista que se trata de un control formal, procedimental;
no de uno sustantivo o material.
Y lo que no vamos a encontrar en ningún artículo de la Constitución
mexicana son los llamados “límites implícitos materiales” (relacionados,
según los ministros, con los derechos fundamentales y el principio de la
división de poderes). Ciertamente la doctrina ha problematizado sobre

tación, Lima, Palestra Editores, 2004, p. 65. Si miramos a la jurisprudencia comparada


encontraremos experiencias contradictorias. Como nos informan Julio Ríos y Andrea
Pozas: “La Suprema Corte de Irlanda sentenció categórica que «Ningún órgano del Esta-
do, incluida ésta Suprema Corte, es competente para revisar o nulificar una decisión del
pueblo» en 1995 cuando la XIV reforma constitucional, que garantiza el derecho a recibir
e impartir información relacionada con servicios abortivos, fue cuestionada argumen-
tando su inconstitucionalidad con base en que otro artículo de la Constitución irlandesa
que garantiza «la vida del no-nacido». En cambio, otros tribunales constitucionales han
decidido que sí tienen la facultad de revisar la constitucionalidad de las reformas. Para
ello, necesariamente han tenido que definir los criterios bajo los cuales una reforma es
inconstitucional. El criterio establecido por la Suprema Corte de la India —que es par-
ticularmente activista en este tema pero que, no debemos olvidarlo, opera sobre la base
de una Constitución flexible— se basa en el concepto de «identidad constitucional». En
esta estrategia se debe distinguir de entre todos los artículos y principios constitucionales
cuáles son «básicos» o «fundamentales», los que dan identidad a la Constitución”. Cfr.
Ríos, J. y Pozas, A., “Puede ser inconstitucional una enmienda constitucional”, op. cit.,
p. 90.
12 En este terreno cobra particular sentido la tesis ferrajoliana y garantista de la distin-
ción entre vigencia y validez de las normas. Cfr., Ferrajoli, L., Derecho y razón. Teoría
del garantismo penal, 4a. ed., Madrid, Trotta, 2000; sobre su obra, entre otros, cfr. Carbo-
nell, M. y Salazar, P. (eds.), Garantismo. Estudios sobre el pensamiento jurídico de Luigi
Ferrajoli, Madrid, Trotta, 2006, p. 27.
42 PEDRO SALAZAR UGARTE

este tema y el debate académico alrededor del mismo es digno de tomar-


se en cuenta.13 Pero lo que ahora analizamos es una sentencia de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación y no un libro de texto. De ahí que
no podamos ignorar la conclusión a la que llegan los seis ministros en el
siguiente sentido: “Los límites materiales del poder reformador tendrían
que ser definidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación”. Con
esta conclusión los ministros pretenden que veamos lo inexistente y que
aceptemos que a ellos les toca materializarlo. Mejor que nos digan —sin
tapujos— que quieren apropiarse del contenido de la Constitución.
La interpretación de los ministros, de hecho, constituye un acto de
subversión judicial frente al legislador democrático. Aunque los jueces
constitucionales tengan razón cuando nos dicen que el poder último —el
Poder Constituyente— es un poder político, revolucionario e ilimitado;
no la tienen cuando niegan que —al interior del marco constitucional—
el poder supremo está en manos del poder de reforma constitucional. La
razón es simple: es éste poder y no la Suprema Corte el único que puede
activar el procedimiento de reforma contenido en el artículo 135 y tam-
bién es el poder que detenta —al menos en mucho mayor grado que los
jueces de la Corte— la representación democrática.
Este último principio —el de la legitimidad y representación que pro-
viene de la voluntad soberana de los ciudadanos—, curiosamente, no
figura en el análisis de la mayoría de los ministros. En su razonamiento
hablan del principio de la soberanía —que delegan en el Poder Consti-
tuyente—; del principio de separación de poderes —que colocan bajo su
potestad y tutela—, y del principio de supremacía constitucional –que
dicen querer proteger—; pero nunca retoman el principio de representa-
ción democrática que ostentan los legisladores y del que ellos adolecen.
Un principio, vale la pena recordarlo, fundamental en cualquier sistema
político que pretenda ser democrático.
13 Sobre estos dos tipos de límites a la reforma constitucional: expresos (como los que
existen en Alemania) e implícitos —que pueden ser textuales o tácitos— (y principios
básicos del constitucionalismo: derechos y separación de poderes), cfr. Díaz Revorio, F.
J., La ‘Constitución abierta’ y su interpretación, cit., p. 54. Sobre el mismo tema, cfr., en-
tre otros, los siguientes títulos citados por éste autor y consultados por quien esto escribe:
Aragón, M., Constitución y democracia, Madrid, Tecnos, 1989; De Vega, P., La reforma
constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1985; García-
Atance, M. V., “La reforma constitucional y las cláusulas de intangibilidad”, Revista de
Derecho Público, núm. 1, 1992, pp. 324 y ss. También se recomienda: De Cabo, C., La
reforma constitucional en la perspectiva de las fuentes del derecho, Madrid, Trotta, 2003.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 43

Por otra parte, resulta paradójico que los ministros exijan que el poder
reformador de la Constitución, por ser un poder constituido, ajuste su
actuación a la esfera competencial establecida por el texto constitucional
pero, tratándose de la Suprema Corte, no mantengan la misma exigencia.
Por congruencia elemental deberían reconocer que la Constitución no les
otorga la competencia que pretenden ejercer al exigir al poder reforma-
dor de la Constitución que observe ciertas limitaciones al ejercer su po-
testad constitucional. Desde esta perspectiva, siguiendo su propia lógica,
son los propios jueces constitucionales los que destruyen a la Constitu-
ción cuando modifican su texto —en este caso autoconcediéndose una
delicada facultad— a través de un ejercicio interpretativo.
1.3. El cuarto dilema es un colofón de los anteriores. Los ministros se
preguntan si, dado que el poder reformador de la Constitución no puede
identificarse con el Poder Constituyente soberano e ilimitado del pueblo,
“¿puede ser considerado como una autoridad emisora de actos potencial-
mente violatorios de garantías individuales?”. Su conclusión pasa por una
aseveración incontrovertible: “Es posible que el poder reformador de la
Constitución emita actos apegados al procedimiento constitucional de re-
forma y también es posible que los emita con desapego a tal procedimien-
to”. De ahí llegan a la siguiente conclusión: “Es posible considerar al
poder reformador de la Constitución como autoridad responsable en el
juicio de amparo, siempre que se impugnen presuntas violaciones al pro-
cedimiento de reforma constitucional”.
El problema es que esta bisagra que permitiría un control formal al
procedimiento de reforma, un poco más adelante, en el mismo razona-
miento de los jueces, se desliza hacia la sustancia: el control es proce-
dente, sobre todo, “si existe una relación entre la violación al procedi-
miento de reforma y la vulneración de las garantías individuales”. En un
supuesto como ese, concluyen, “el Estado... tiene el deber de vigilar, vía
jurisdiccional, que la referida transformación, al menos, se haya llevado
a cabo con apego a las normas procedimentales”.
1.3.1. La respuesta que los ministros ofrecen al cuarto dilema es fa-
laz. Dejado de lado la ambigüedad con la que delinean la frontera entre
el control sobre el procedimiento y el control sustantivo de las reformas
constitucionales —y que ya ha ocupado nuestra atención—, tenemos que
tampoco es cierta su conclusión principal en este punto. Incluso si con-
cediéramos la existencia de límites —formales y materiales— a las re-
44 PEDRO SALAZAR UGARTE

formas constitucionales no sería lógicamente necesario que los mismos


quedaran a cargo de los jueces. Por razones de coherencia argumentativa
no me detendré a explorar posibles alternativas al control jurisdiccional
—por ejemplo en el llamado “reenvío legislativo”— pero me parece im-
portante advertir que lo que los ministros pretenden hacer pasar como
una conclusión evidente no es tal. De hecho, la pertinencia del control
jurisdiccional sobre leyes ha sido objeto de importantes objeciones.
Esas objeciones democráticas al control de constitucionalidad sobre
leyes suelen sortearse a partir de una premisa fundamental:14 los jueces
deciden teniendo como parámetro para su resolución a la propia Consti-
tución (que sólo así es, efectivamente, la norma suprema). Y, dado que la
Constitución es creada y modificada por un poder político que representa
la voluntad popular, entonces, el control de constitucionalidad sobre le-
yes constituye una afirmación de dicha voluntad. No es este el espacio
para reproducir el debate que suscita este razonamiento pero lo cierto es
que esta respuesta —que sirve para enfrentar los argumentos que cues-
tionan la legitimidad democrática de los jueces— pierde toda su fuer-
za si lo que se pretende controlar es el contenido de una reforma a la
Constitución. En ese caso la posibilidad real de que los jueces recurran a
consideraciones extraconstitucionales —una teoría jurídica determinada,
algunos principios morales, convicciones religiosas, criterios políticos,
etcétera— para decidir los descalifica para realizar esa delicada función.
Esto, simple y llanamente, porque carecen de legitimidad democrática
para alterar el contenido de la norma suprema del ordenamiento que, en
la dimensión política, materializa el acuerdo político fundamental del
Estado.
1.4. Finalmente, en el quinto dilema, los ministros, indagan las parti-
cularidades del asunto concreto y, en concreto, se cuestionan si en este
caso “existe algún planteamiento relativo a la posible vulneración de ga-
rantías individuales relacionadas con el procedimiento de reforma”.
La respuesta que ellos mismos ofrecen a la interrogante entra en sin-
tonía con la demanda presentada por los solicitantes de los amparos: “La
parte recurrente, entre otros argumentos, señaló que en su demanda de
amparo combatió el hecho de que en el decreto publicado el trece de no-
viembre de dos mil siete en el Diario Oficial de la Federación, en su con-

14 Sobre el tema me permito remitir a mi libro, Salazar, P., La democracia constitu-


cional. Una radiografía teórica, México, Fondo de Cultura Económica-UNAM, 2006.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 45

cepto, no se ajustó a las prescripciones legales que regulan el proceso de


reformas a la Constitución”.
1.4.1. Sobre este punto es suficiente con subrayar, de nueva cuenta,
la ambigüedad de los ministros en el momento de definir los alcances
de la facultad que decidieron autoconcederse: ¿vale sólo para cuestio-
nes de procedimiento o también para casos de posible vulneración de
garantías individuales? Al parecer ellos mismos no lo tienen claro.

II. Reflexiones conclusivas sobre la resolución


de la Suprema Corte

Los jueces deben ceñir sus decisiones a consideraciones estrictamente


jurídicas. Por ello, si los jueces constitucionales se apoderan del conte-
nido de la Constitución (autofacultándose para redefinir el instrumento
normativo supremo que sirve de base para controlar la validez de todos
los actos jurídicos inferiores), amenazan a la certeza jurídica y aban-
donan su misión constitucional. Sobre todo, se convierten en un poder
autárquico, desvinculado y, por si no bastara, generan un contexto en el
que el enfrentamiento entre los poderes puede desbordar el cauce cons-
titucional.15
Pero el caso concreto implica otras consecuencias todavía más delica-
das. Para empezar, la decisión de la mayoría de ministros permitió que
—a través del amparo— cualquier juez, y no sólo la Suprema Corte, pu-
diera conocer esta clase de demandas. Con ello se rompió con la lógica
—buena o mala— que descansa detrás de los mecanismos de control de
constitucionalidad (acciones y controversias) en el sentido de que éstos

15 Ante la decisión de la Corte, la reacción de los dirigentes de los principales parti-


dos en el Senado no se hizo esperar: Beltrones (PRI) advirtió que “sería un exceso por
parte de la Corte tratar de limitar el ejercicio del Poder Constituyente, porque la división
de poderes sufriría en consecuencia…”; Creel (PAN) señaló que “la tensión que origina
este fallo es muy fuerte, porque el Constituyente Permanente es un poder que constituye a
otros, incluida la Corte”; Monreal (PRD) fue más lejos: la Corte “aceptó solamente los que
promovieron los intelectuales y los empresarios. Fíjense que grave precedente para el país,
de nueva cuenta la justicia se compra, la justicia es para los poderosos”. En respuesta, el
abogado de los empresarios arremetió contra “… los pronunciamientos exaltados y hasta
groseros de algunos senadores que no entienden ni respetan el principio constitucional de
la división de poderes que se expresa en la independencia de nuestro máximo tribunal...”.
En el fondo merodeaba una pregunta: ¿quién es el soberano?
46 PEDRO SALAZAR UGARTE

sólo pueden ser iniciados por instancias legislativas o de la administra-


ción pública (mientras que los amparos pueden ser promovidos por cual-
quier persona).16
Lo anterior conlleva una consecuencia ulterior: mientras que las ac-
ciones de inconstitucionalidad contra normas secundarias sólo pueden
ser resueltas —declarando la inconstitucionalidad de la norma— por una
mayoría calificada de 8 ministros (sobre 11);17 los amparos pueden ser
otorgados por un juez o tribunal ordinarios. Un juez —una jueza, como
veremos a continuación— puede declarar inconstitucional una reforma
constitucional; pero para hacer lo propio con una ley es necesario el voto
de ocho ministros de la Suprema Corte: ¿es necesario subrayar el absurdo?
Y, por si no bastara, dados los efectos relativos del amparo mexicano,
esto provoca potencialmente la fractura del principio de igualdad jurídica
en el país: ahora existe una Constitución para los amparados y otra para
el resto de las personas.18 Gracias a seis ministros de la Corte, sabemos
que la llamada “cláusula Otero” podía tener efectos peores a los que ya
conocíamos y que algunos de los ministros de la mayoría habían critica-
do en otros espacios.
Nadie niega que los legisladores —en este caso el poder reformador
de la Constitución— puedan excederse en su actuación. De hecho, el
protagonismo de los jueces ha sido provocado en cierta medida por la
irresponsabilidad y voracidad de los gobernantes y representantes de-
mocráticos. Pero, como ha señalado Lorenzo Córdova, “la tiranía de la
mayoría es tan peligrosa para la democracia como un control tiránico de

16 Debo esta observación a Pablo Larrañaga. Según el artículo 105, fracción II, de la
Constitución sólo pueden iniciar acciones de inconstitucionalidad (para diferentes tipos
de normas): a) el equivalente al treinta y tres por ciento de los diputados y senadores;
b) el procurador general de la República; c) el equivalente al treinta y tres por ciento de
los integrantes de las legislaturas locales (incluida la del Distrito Federal); d) los parti-
dos políticos (sólo contra leyes electorales); e) la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos y los organismos equivalentes de los estados de la República.
17 Esta mayoría también es necesaria para que las consideraciones de la decisión ten-
gan un carácter vinculante para el resto de las autoridades jurisdiccionales.
18 Esto también sucede, como me advirtió Alejandro Madrazo, en un nivel normativo
distinto, en virtud de la llamada “cláusula Otero” que limita los alcances de las senten-
cias de amparo pero, ahora, la desigualdad jurídica no proviene de la invalidez de la ley
secundaria sino del contenido de la propia Constitución. Mi posición al respecto es que
dicha cláusula, en todos los casos, debería ser definitivamente superada.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 47

la constitucionalidad lo es para el constitucionalismo”.19 Existen con-


troles democráticos —pluralidad, opinión pública, prensa— para frenar
las tendencias antigarantistas que puede impulsar la dinámica democráti-
ca. Y, cuando éstas se plasman en normas secundarias, también existe el
control jurisdiccional de constitucionalidad. Lo que no está justificado es
que los jueces constitucionales amplíen los alcances de ese mecanismo
de garantía para colocarse por encima de los representantes democrática-
mente electos. En lo personal no entiendo por qué la desconfianza a los
representantes populares no vale también para los miembros del Poder
Judicial. Sobre todo en un contexto, como el mexicano, en el que los
jueces y magistrados son personajes invisibles por no decir opacos. Na-
die los conoce, ni puede exigirles cuentas.20 A los diputados y senadores,
por lo menos, los elegimos periódicamente en un contexto de elecciones
competidas.
Al calor del debate suscitado por la decisión de la Corte, algunas voces
—incluyendo, obviamente a los promotores de los amparos— han soste-
nido que el control de constitucionalidad sobre reformas constituciona-
les es necesario para evitar que el poder reformador de la Constitución
apruebe normas que, por ejemplo, permitan la esclavitud o la tortura. A
mí me parece que, en un contexto en el que reformas de esa naturaleza
son verdaderamente posibles —que implicaría una amplia mayoría de
representantes populares alineados con una concepción autoritaria y anti-
constitucionalista—, no quedaría defensa institucional alguna para prote-
ger a la Constitución. Por lo menos no en el ámbito interno (y, de hecho,
cualquier intento de defensa en el circuito internacional podría tener un

19 Exposición oral presentada en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, en febrero


de 2008.
20 Tengo para mí que, más allá de las consideraciones jurídicas expuestas por la ma-
yoría de los jueces constitucionales, en el caso concreto, están en juego intereses muy po-
derosos. No olvidemos que los promotores de los amparos fueron, en su mayoría, grupos
empresariales, televisoras e intelectuales que trabajan para las mismas. Desde esta pers-
pectiva, más allá de las objeciones que puedan hacerse a la decisión de los seis ministros
y que he intentado delinear en las páginas precedentes, es revelador que lo que se negó
de manera tajante cuando se intentó impugnar algunas disposiciones constitucionales de
la llamada “reforma indígena” en 2002 (y que, según algunas organizaciones populares,
ponían en riesgo los derechos de los indígenas mexicanos), ahora, cuando estuvieron en
juego los intereses de los poderosos, resultó posible.
48 PEDRO SALAZAR UGARTE

importante valor simbólico pero no derivaría en decisiones vinculatorias


para el Estado mexicano).21
En un caso extremo como los ejemplos citados (introducción de la
esclavitud o de la tortura en la Constitución), la mutación constitucional
sería tal que lo único que nos quedaría es ejercer el legítimo derecho a la
resistencia (que, de hecho, podría incluir el recurso ante instancias inter-
nacionales). Para decirlo con Ermanno Vitale, tendríamos que convertir-
nos en “conservadores de la Constitución”, en personas que:

En el caso extremo, una vez agotada toda posibilidad de oposición legal,


resisten. (Y lo hacen) teniendo como objetivo la defensa de los principios
y de las normas constitucionales porque consideran que los mismos se en-
cuentran seriamente amenazados o, incluso, que han sido subvertidos no
sólo mediante su abrogación, sino incluso a través de mecanismos que los
debilitan o vacían su contenido por lo que comprometen sus efectos dentro
del ordenamiento jurídico y en la realidad social.22

Pero en ese supuesto la lucha por los derechos adquiriría un carácter


político porque el paradigma democrático constitucional habría quedado
quebrantado. Y ese desfondamiento, como hemos visto, también puede
provenir de las decisiones de un tribunal constitucional.

21 Quienes sostienen una postura contraria a la que he argumentado en este texto


recuerdan el caso Olmedo Bustos y otros vs Chile, conocido como “La última tentación
de Cristo” en el que la Corte Interamericana de Derechos ordenó al Estado chileno mo-
dificar su Constitución. El caso es un buen ejemplo del valor político y simbólico que
pueden llegar a tener los tribunales internacionales pero, en definitiva, la decisión de la
CIDH pudo ser ignorada por el Estado chileno sin que existieran medidas coercitivas
para sancionar el eventual desacato.
22 Cfr. Vitale, E., “Cambio político, Constitución y derecho de resistencia”, ponencia
presentada en el Instituto Electoral del Distrito Federal, México, diciembre de 2008.
Vitale en su texto reproduce la siguiente reflexión de Rawls en la misma dirección: “La
teoría de la desobediencia civil enriquece una concepción puramente legalista de la de-
mocracia constitucional. Ésta intenta formular los motivos mediante los cuales es posible
disentir de la autoridad democrática legítima mediante acciones que, a pesar de haber
sido declaradas contrarias a la ley, siguen expresando una fidelidad a ésta y un llamado
a los principios políticos fundamentales de una régimen democrático. Por ello es posible
agregar a las formas jurídicas del constitucionalismo ciertas modalidades de protesta ile-
gal que no violan los objetivos de una Constitución democrática, a la luz de los principios
por los que está guiado el disenso”.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 49

Tercera parte
EL AMPARO Y LA DECISIÓN DE LA JUEZA
FLORIDA LÓPEZ HERNÁNDEZ

I. El amparo y los alcances de la decisión

La culpa del desatino jurídico que nos ocupa es, como hemos visto,
sobre todo, de seis ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción. Sin duda. Pero la jueza Florida López Hernández, titular del Sép-
timo Juzgado de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, con
sede en San Andrés Cholula, consumó el despropósito con una maestría
imposible de igualar. La circularidad de sus argumentos, las falacias y los
efectos de su decisión sacaron a flote las peores consecuencias posibles
de la decisión que, en octubre de 2008, habían adoptado los ministros de
nuestro tribunal constitucional.
Como ya se adelantaba, la llamada “cláusula Otero”, gracias a nues-
tros jueces constitucionales, ha potenciado sus efectos perniciosos: hasta
ahora era común que leyes y normas secundarias valieran para unos y no
surtieran efectos para otros (para los promoventes de amparos exitosos);
ahora, este despropósito se ha llevado al terreno constitucional. En mayo
de 2009 la Constitución mexicana tiene, por lo menos, dos ámbitos per-
sonales de validez: el que rige para la “Asociación de Industriales y Em-
presarios de Morelos”, Sindicato Patronal, ADIEM-Coparmex, ampara-
da por la jueza Florida López, y el que vale para el resto de las personas
que nos encontramos en el territorio nacional. El penúltimo párrafo del
apartado A del artículo 41 constitucional establece una prohibición que
todos nosotros debemos observar pero que, si la sentencia causa efecto,
no aplica para la asociación de empresarios que logró persuadir a la jueza
amparadora.
El alcance de la sentencia de la señora juzgadora consta en la últi-
ma página de la sentencia: “... procede el amparo y la protección de la
justicia federal para el efecto de que al quejoso no se le aplique en el
presente y para el futuro el artículo reclamado todo ello para restituirlo
en la garantía individual violada, conforme al artículo 180 de la Ley de
Amparo”.
50 PEDRO SALAZAR UGARTE

II. Los argumentos de la jueza sometidos


a una crítica indignada

2.1. Los promotores del amparo combatieron toda la reforma constitu-


cional electoral de 2007. En su recurso de amparo solicitaron protección
en contra de las modificaciones a 9 artículos constitucionales modifica-
dos en aquella operación reformadora: el 6o., 41, 85, 99, 108, 116, 122,
134 y 97. Sin embargo, la jueza, ostentando una sorprendente capacidad
para el circunloquio argumentativo, depuró la petición y otorgó el ampa-
ro a la ADIEM-Coparmex sólo por uno de los párrafos constitucionales
impugnados.
Para llegar a esta conclusión, con argumentos similares, sostuvo que
las modificaciones a los artículos 85, 99, 116, 122, 134 no causaban, por
su sola aprobación, un perjuicio inmediato al quejoso o que no habían
sido combatidos formulando adecuadamente los presuntos “conceptos
de violación”.
En el caso de la impugnación de la reforma al artículo 97 —que tuvo
como finalidad suprimir la facultad que tenía la Suprema Corte para in-
vestigar “un hecho o hechos que constituyan la violación del voto pú-
blico”—, la jueza entró al fondo y argumentó que la misma no causaba
afectación alguna al quejoso. De esta forma sobreseyó la impugnación a
este artículo y a las demás disposiciones antes mencionadas.
Otro de los sobreseimientos también respondió a un razonamiento
propio: la impugnación al 6o. constitucional. En este caso los quejosos
sostenían que las modificaciones al penúltimo párrafo del inciso A del
artículo 41 constitucional —único por el que concedió el amparo—, en-
traban en contradicción con el artículo 6o. en el que se consagra la liber-
tad de expresión. El argumento era equivocado pero interesante y podía
haber provocado una reflexión sustantiva a cargo de la jueza. Pero no fue
así. El desafío de ponderar esa posible contradicción resultó demasiado
complicado para la jueza. Ni siquiera se le ocurrió advertir que, aunque
la contradicción existiera, ésta sería compatible con nuestro marco cons-
titucional porque el artículo 1o. de la misma señala textualmente lo si-
guiente: “En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las
garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse
ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma
establece...”.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 51

En su resolución, la licenciada López Hernández, en lugar de inten-


tar la ponderación —que habría implicado incorporar al razonamiento el
principio de la equidad electoral— o de atajar el argumento indicando
que el artículo 1o. de la Constitución contempla posibles restricciones
—en el propio texto constitucional— a las garantías constitucionales,
optó por una salida absurda. En su sentencia fingió que lo que se le pedía
era valorar si la introducción, con la reforma, de la figura del “derecho
de réplica” en el texto del artículo 6o. causaba alguna afectación a la
ADIEM-Coparmex —petición, vale la pena insistir, que nadie le formu-
ló— y, como no era el caso, también sobreseyó la presunta (e inexistente)
impugnación de las modificaciones al artículo 6o. constitucional.
Lo interesante es que, aunque después pretendiera lo contrario, tanto
en el análisis de la procedencia de la impugnación al artículo 97 como en
la del 6o., entró al fondo del asunto y, dicho sea de paso, lo hizo de mala
manera.
2.2. La jueza, únicamente dejó en pie dos impugnaciones: supuestas
violaciones al procedimiento de reforma constitucional establecido por
el artículo 135 de la Constitución y, en conexión con ello, la presunta
inconstitucionalidad del párrafo del artículo 41 que ya conocemos pero
que conviene recordar:

Ninguna persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terce-
ros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en
las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor ni en contra de
partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular.

Lo absurdo es que el amparo fue otorgado al conectar ambas impug-


naciones y sostener la existencia de supuestas violaciones en el procedi-
miento de aprobación de la reforma. Imagino que el lector ya habrá sido
golpeado por la perplejidad: si el motivo que la llevó a otorgar el amparo
fue una presunta violación en el procedimiento de la aprobación de la
reforma, más allá de los argumentos particulares por los que la jueza
Florida López fue sobreseyendo las impugnaciones de los otros artículos
cuestionados, ¿cómo es otorgó el amparo sólo por las modificaciones al
penúltimo párrafo del inciso A, del artículo 41? ¿Acaso la supuesta irre-
gularidad formal no valía igualmente para todas y cada una de las dispo-
siciones modificadas?
52 PEDRO SALAZAR UGARTE

Como respuesta, en el texto de la sentencia sólo puede leerse la si-


guiente, categórica, afirmación: “... el proceso de reforma del artículo
41, inciso A, penúltimo párrafo constitucional, publicado en el Diario
Oficial de la Federación... adolece de diversas irregularidades...”. Por
lo que, así, sin más, como si este precepto hubiese sido producto de un
decreto de reforma específico y exclusivo, la jueza, otorgó el amparo
sólo para esa parte de la impugnación. La afirmación, lógicamente, de-
bió valer de igual manera para los demás preceptos cuestionados pero la
jueza López, contradictoriamente, sobreseyó las impugnaciones de cada
uno de ellos. Lo cual implica una irregularidad ulterior: si la razón por la
que se otorgó el amparo era estrictamente formal, ¿cómo se justifica que
entrara al fondo a la hora de sobreseer las impugnaciones a las modifica-
ciones de los artículos 97 y 6o. de la Constitución?
2.3. Dejando de lado todo lo anterior y dado que el argumento que
motivó el otorgamiento del amparo fue la existencia de supuestas irregu-
laridades en el procedimiento de reforma, conviene tener presente lo que
expresamente señala el artículo 135 constitucional:

La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las


adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el
Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los indivi-
duos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que estas sean aproba-
das por la mayoría de las legislaturas de los estados.
El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán
el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido
aprobadas las adiciones o reformas.

Según la jueza ese procedimiento, en el caso de la reforma constitu-


cional electoral, como hemos visto, sólo por lo que hace al párrafo citado
del artículo 41 constitucional, se desahogó de manera irregular por las
siguientes razones:
2.3.1. A la jueza Florida López, le pareció una irregularidad grave el
hecho de que en el Diario de Debates del Senado hubiera una confusión
en los horarios en los que tuvo lugar la aprobación de la reforma el 12 de
septiembre de 2009. En dicha acta, de hecho, consta que la sesión inició
a las 18:04 horas (auque había sido convocada para las 12:00) y poste-
riormente “se levanta la sesión a las 12 horas, sin precisarse si era del
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 53

día siguiente (esto es trece de septiembre de 2007)”. No creo necesario


subrayar lo intrascendente de la irregularidad.
2.3.2. Otra supuesta irregularidad —que también sería irrisoria si no
estuviera grávida de las consecuencias que supone el otorgamiento del
amparo— es la siguiente: para la jueza la reforma fue aprobada irregu-
larmente, también, porque “no se asentó tal como lo establece el artículo
135 constitucional, que las reformas eran aprobadas por las dos terceras
partes de los presentes”. El hecho de que el número de votos con el que
finalmente fue aprobada constara en el Diario de Debates de ambas cá-
maras —que ella misma reproduce en la parte conducente en su senten-
cia—, no le pareció suficiente para acreditar satisfactoriamente el requi-
sito constitucional: la reforma fue aprobada por el voto de 361 diputados,
110 senadores y por los legisladores de 30 entidades de la República
mexicana.23
2.3.3. La tercera presunta irregularidad es francamente absurda: para
la señora juzgadora es motivo para amparar a la ADIEM-Coparmex que,
mientras en la declaratoria de aprobación efectuada por el Senado, al dar
cuenta de los 30 congresos estatales que avalaron la reforma también se
advierte que el Congreso del Estado de Coahuila emitió un voto negati-
vo; en el caso de la Cámara de Diputados sólo se dé cuenta de lo primero
y no de lo segundo. Habrá que recodarle a la jueza qué es lo que exige
el artículo 135 constitucional: que una mayoría de congresos estatales
apruebe una reforma constitucional; no que se constate el número de con-
gresos opositores a la misma.
2.3.4. La cuarta supuesta irregularidad es una nimiedad: la declarato-
ria del presidente del Senado (6 de noviembre) advierte que la reforma se
remite al presidente de la República para “sus efectos constitucionales”;
pero, en el decreto publicado en el DOF (13 de noviembre) se consigna
que fue el Congreso de la Unión el que remitió el decreto de reforma; en-
tonces, para la jueza, se incurrió en una irregularidad digna de ser consi-
derada: no consta en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados
de la primera fecha (6 de noviembre) que también “la presidenta hubiera

23 Aunque no tenga relevancia jurídica vale la pena recordar un dato político: la ini-
ciativa de reforma constitucional hubiera sido presentada el 31 de agosto de 2007 por
senadores y diputados de los partidos Revolucionario Institucional, Acción Nacional, de
la Revolución Democrática y del Trabajo.
54 PEDRO SALAZAR UGARTE

remitido de igual forma al Ejecutivo el mencionado decreto tal como se


precisó en la parte in fine del Diario Oficial de la Federación publicado
el trece de noviembre de dos mil siete”.
Esa omisión, irrelevante desde cualquier punto de vista, es uno de los
motivos que, según la señora López Hernández, justifica el otorgamiento
del amparo definitivo. En este caso, a lo insignificante se suma lo incon-
gruente. La jueza, como hemos visto, pretende fundar esta irregularidad
en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados y, sin embargo,
inmediatamente después de describirla ella misma reproduce una tesis de
la Primera Sala de la SCJN de 2004 en la que se nos dice que el Diario
de los Debates de las cámaras es una fuente “imprescindible para deter-
minar la voluntad de los legisladores para efectos oficiales”, pero que “la
Gaceta Parlamentaria no es, por el contrario, un instrumento reconocido
en los preceptos legales que disciplinan los trabajos legislativos, por lo
que no es correcto tomar su contenido como referencia básica a la hora
de determinar la existencia de irregularidades formales en el proceso le-
gislativo”.
Si la Gaceta Parlamentaria no es “una referencia básica a la hora de
determinar la existencia de irregularidades formales en el proceso legis-
lativo”, entonces, dejando de lado la nimiedad de la presunta irregula-
ridad detectada, por razones formales, se desmorona el sustento de esa
parte de la motivación de su sentencia.
3.3.5. Pero la irregularidad presuntamente más relevante es la siguien-
te: en el decreto publicado por el titular del Poder Ejecutivo no consta
el listado de las entidades federativas cuyos congresos aprobaron la re-
forma. Para sostener su veredicto, en la sentencia se cita una jurispru-
dencia —que pretende hacer valer al caso mediante un argumento por
analogía— en la que el Pleno de la SCJN, sostuvo que: “Para que (las)
reformas y adiciones formen parte de (la Constitución Política del Estado
de Sonora) es necesario que la aprobación por la mayoría de los munici-
pios de la entidad conste de manera fehaciente, y no inferirse”. La jueza,
después de reproducir esta última jurisprudencia, sin más, concluye que:
“... las irregularidades destacadas del proceso legislativo en cuestión, ge-
neran incertidumbre jurídica respecto a que las reformas efectuadas al ar-
tículo 41 constitucional, en su apartado A penúltimo párrafo, se verificó
conforme a lo previsto en el artículo 135 constitucional”. Supongo que
debemos entender que, para la señora juzgadora, en feliz sintonía con las
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 55

pretensiones de los poderosos impugnadores de la reforma electoral, la


consignación expresa de las legislaturas que aprobaron la reforma en los
diarios de los debates de las cámaras del Congreso de la Unión y en las
declaratorias correspondientes no ofrece constancia fehaciente de que
tuvo lugar lo acaecido.
La jueza no parece reparar en el hecho de que, en las transcripciones
que ella misma hace en su sentencia de los diarios de debates de las cáma-
ras de Diputados y de Senadores, se asienta expresamente que las respec-
tivas secretarías de ambas cámaras legislativas dieron fe de la aprobación
por parte de 30 congresos de los estados de las modificaciones constitu-
cionales. No sólo, en sendos diarios de debates se transcribe textualmente
la larga lista de las entidades cuyos congresos emitieron votos aprobato-
rios: Aguascalientes, Baja California, California Sur, Campeche, Chia-
pas, Chihuahua, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalis-
co, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla,
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Ta-
maulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
Es relevante subrayar el dato: la reproducción de los párrafos de los
diarios de debates en los que consta este elenco se encuentra en la propia
sentencia de la jueza Florida López. Así como también consta que, tal
como sucede al publicar cualquier reforma constitucional en este país,
en el decreto publicado por el titular del Ejecutivo en el DOF el 13 de
noviembre de 2007, se establece puntualmente que:

El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en uso de la fa-


cultad que le confiere el artículo 135 de la Constitución ge-
neral de la República y previa aprobación de la mayoría de las
honorables legislaturas de los estados, declara reformados los
artículos... de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.

Por eso es —por decir lo menos— sorprendente que la ausencia del lis-
tado de entidades en el decreto presidencial haya sido la razón principal
por la que se concedió el amparo. El argumento de la ADIEM-Coparmex
era absurdo: para esta asociación, según se argumentó en su demanda de
amparo, el hecho de que no constara en el decreto de reforma el “cómpu-
to de los votos mayoritarios de las legislaturas de los estados y tampoco...
la correspondiente declaración de aprobación por el voto mayoritario de
56 PEDRO SALAZAR UGARTE

dichas legislaturas” la dejaba en completo estado de indefensión “para


conocer si esas enmiendas constitucionales deben acatarse por formar
parte de la propia ley suprema o si, por el contrario, carecen de validez
legal al no haberse hecho el cómputo y la declaratoria de la aprobación
mayoritaria por parte de las legislaturas de los Estados de la República”.
Con ello, supuestamente, se vulneraron sus garantías de audiencia, de
seguridad jurídica y de legalidad.
El absurdo emana en todas direcciones: durante el proceso de aproba-
ción de la reforma los medios de comunicación dieron cuenta, uno por
uno, de los congresos que la fueron aprobando; en los diarios de debates
correspondientes quedó constancia de cada aprobación; los diarios de
debates de las cámaras del Congreso recuperaron el dato y en los mismos
se dio fe pública de dichas aprobaciones, etcétera.
Y, sin embargo, para la jueza, Florida López, a pesar de todo ello, di-
chos “conceptos de violación son fundados y suficientes para conceder
el amparo solicitado”.

III. Reflexiones conclusivas en torno


de la sentencia de amparo

La responsabilidad académica impone el deber de abstenerse de leer


intenciones, imaginar motivos ocultos o suponer razones alternativas a
las evidentes. Por lo mismo omitiré cualquier especulación en esas direc-
ciones. Me basta con advertir que los razonamientos y motivaciones que
sustentan la resolución de la jueza están plagados de falencias lógicas
y se basan en supuestos intrascendentes. Desde el punto de vista jurídi-
co —que es el principal para evaluar la actuación de los juzgadores—,
entonces, la sentencia que ha ocupado nuestra atención en este último
apartado del ensayo es profundamente deficiente. La manera de enfrentar
institucionalmente esa clase de decisiones puede encontrarse en el propio
ordenamiento jurídico mexicano. Bastaría con tomarnos en serio y que
las instancias responsables aplicaran la siguiente disposición de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación:

Artículo 131. Serán causas de responsabilidad para los servidores públi-


cos del Poder Judicial de la Federación...
III. Tener una notoria ineptitud o descuido en el desempeño de las fun-
ciones o labores que deban realizar...
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 57

El problema es que las instancias responsables de aplicar esta disposi-


ción se encuentran listadas en el artículo 133 de la misma ley:

Serán competentes para conocer de las responsabilidades de los servidores


públicos del Poder Judicial de la Federación, así como para aplicar las
sanciones a que se refiere el artículo 135 de esta ley:
I. La Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, tratándose de
faltas de los ministros y de las faltas graves cometidas por sus servidores
públicos;...
III. El Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, tratándose de faltas
graves de magistrados de circuito y jueces de distrito, cuando las sanciones
aplicables sean las de destitución o inhabilitación temporal para desempe-
ñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público, y
IV. El órgano colegiado que determine el Consejo de la Judicatura Fe-
deral, en los casos no comprendidos en la fracción anterior...
El Consejo de la Judicatura Federal podrá señalar, mediante acuerdos
generales, los casos en que la Contraloría del Poder Judicial de la Federa-
ción sea competente para conocer de los procedimientos de responsabili-
dad comprendidos en la fracción IV de este artículo.

Como el lector atento ya habría intuido no hay razones para el opti-


mismo. Todo indica que la jueza Florida López Hernández seguirá despa-
chando en su juzgado. Y, por supuesto —en caso de que algún distraído
haya volado más alto—, que los señores y señoras ministras seguirán
sentados en sus asientos del tribunal constitucional mexicano (así, con
minúsculas).
LA REFORMA TRASTOCADA:
EL CASO DE LOS “INFORMES DE LABORES” DEL PVEM*

Lorenzo Córdova Vianello

Sumario: I. La columna vertebral de la reforma electoral.


II. ¿Qué dice la Constitución? III. Glosa de la sentencia. IV. ¿Pue-
den rendir informes los legisladores a la ciudadanía a través
de la radio y la televisión? V. Las modalidades que deben te-
ner los mensajes de los legisladores en radio o televisión para
la difusión de sus actividades. VI. El análisis del spot de los
legisladores del PVEM. VII. A guisa de conclusión.

I. La columna vertebral de la reforma electoral

La reforma electoral de 2007-2008 supuso una revisión estructural y siste-


mática de las normas electorales. En ese sentido, las adecuaciones y nove-
dades alcanzaron prácticamente todos los rincones del entramado institu-
cional y procedimental electoral. Se trató, para decirlo en una palabra, de
una reforma compleja, exhaustiva y sistemática.
Sin embargo, la gran innovación introducida por los cambios constitu-
cionales y legales es, como lo ha señalado Ciro Murayama en su trabajo
incluido en el presente volumen, la que se refiere al establecimiento de
un modelo de comunicación político-electoral radicalmente distinto al
antes existente. Este es el aspecto que, en buena medida, constituye el eje
articulador, la columna vertebral de la reforma.
Las grandes líneas del nuevo modelo pueden resumirse en los siguien-
tes ejes rectores:

* En este trabajo se retoman algunas de las ideas planteadas en mi artículo “Justicia


miope” publicado en la revista Voz y Voto, núm. 196, junio de 2009, pp. 38-41

59
60 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

a) La prohibición terminante para partidos, candidatos y particulares


para contratar propaganda en radio y televisión que tenga como
fin influir en las preferencias electorales (en el caso de los partidos
la prohibición de compra de publicidad es absoluta y vale en todo
momento y circunstancia).
b) El uso permanente de los tiempos que corresponden al Estado en
radio y televisión para que los partidos y las autoridades electorales
del país tengan acceso a esos medios electrónicos en espacios que
son administrados por el IFE. Además, durante los procesos electo-
rales (desde el inicio de las precampañas y hasta el fin de la jornada
electoral) la totalidad de esos tiempos del Estado, que ascienden a
48 minutos diarios en cada estación y canal, son destinados a fines
electorales.
c) El acceso de los partidos políticos a los tiempos del Estado es ad-
ministrado por el IFE que distribuye esos tiempos atendiendo a
criterios de igualdad (el 30% de los tiempos a disposición de los
partidos se distribuye entre todos ellos de igual manera) y de pro-
porcionalidad (el 70% restante se asigna conforme a su índice de
votación).
d) El IFE es la autoridad encargada de vigilar que todos los sujetos
obligados en esta materia (partidos políticos, candidatos, concesio-
narios y permisionarios, así como funcionarios públicos y particu-
lares) cumplan con las obligaciones y respeten las prohibiciones
establecidas en la Constitución y en la ley y, en caso contrario, im-
poner las sanciones correspondientes.
e) La propaganda pública debe tener un carácter institucional y no
puede ser personalizada (es decir, beneficiar la promoción personal
de un servidor público). La única excepción a esta regla general es
la que permite que siete días antes del informe de labores o de ges-
tión de un servidor público y cinco días después del mismo puedan
transmitirse mensajes para dar a conocer dicho informe y no son
considerados propaganda siempre y cuando no tenga fines electo-
rales, se acote al ámbito geográfico donde el servidor público tiene
su responsabilidad, ni se difunda durante los periodos de campaña
electoral.
LA REFORMA TRASTOCADA 61

En síntesis, la reforma electoral tuvo el objeto de resolver el complicado


dilema que implica la tensa y disruptiva relación dinero-medios-política
que en 2006 había alcanzado niveles preocupantes y peligrosos, proscri-
biendo al dinero como vía de acceso de la política a la radio y la televisión. 1
Una lectura integral y sistemática de las nuevas reglas que rigen el
modelo de comunicación permite evidenciar de modo claro y obvio esa
intención; pero eso sólo puede lograrse si se parte de una perspectiva
completa y no parcial de las normas renovadas.
Parte de la complejidad de la reforma resulta del hecho de que las nue-
vas normas permiten interpretaciones por parte de las autoridades electo-
rales que pueden llegar a distorsionar, por exceso o por defecto, el senti-
do original de la reforma. Lo anterior es más delicado si se piensa que el
legislador federal no terminó su tarea al dejar pendiente la modificación
de algunas leyes y la creación de otras que resultaban necesarias para te-
ner un marco normativo completo.
Primordialmente por esa razón la tarea de instrumentación de la re-
forma por parte del IFE y del Tribunal Electoral ha sido complicada y
no exenta de controversia. En efecto, a lo largo de más de un año hemos
visto decisiones que en no pocas ocasiones han pecado, en mayor o me-
nor medida, de sobrelectura o de lectura precaria e inconsistente en la
aplicación de las normas a los casos concretos.
La pretensión del IFE de regular directamente el contenido del artículo
134 de la Constitución (que establece las modalidades y prohibiciones
de la propaganda gubernamental) o la decisión de no sancionar la inte-
rrupción de programas para transmitir en paquete los spots pautados por
el IFE antecedidos por cortinillas por parte de Televisa y TV Azteca, son
sólo un par de casos que evidencian cómo el sentido de la reforma puede
alterarse por una sobre o sub interpretación de sus normas por parte de
los órganos encargados de aplicarlas.

1 Para profundizar en este punto, resultan de lectura obligada varios de los textos
compilados en el volumen coordinado por Lorenzo Córdova y Pedro Salazar, Estudios
sobre la Reforma Electoral 2007. Hacia un nuevo modelo, México, TEPJF, 2008, en par-
ticular, los siguientes: “Las razones y el sentido de la reforma electoral de 2007-2008” de
Lorenzo Córdova; “La reforma constitucional: una apuesta ambiciosa” de Pedro Salazar;
“El nuevo sistema de comunicación política de la reforma electoral de 2007” de César
Astudillo; “La reforma de la democracia” de Ricardo Becerra; “El sistema de partidos en
la reforma de 2007” de Jorge Alcocer, y “Financiamiento a los partidos políticos: el nuevo
modelo mexicano” de Ciro Murayama.
62 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

No es una exageración decir que la mala o equivocada lectura que


tanto el IFE como el Tribunal Electoral hagan de las normas puede ter-
minar por desvirtuar o incluso hacer nugatoria la intención que inspiró a
la reforma electoral. De ahí lo delicado y trascendente de su actuación al
aplicar las disposiciones legales a los casos concretos que eventualmente
conocen.
El 8 de mayo la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación votó por unanimidad dos sentencias en las que se resol-
vieron una serie de recursos de apelación que habían sido interpuestos
por el Partido Verde Ecologista de México y por diputados de su grupo
parlamentario en la Cámara de Diputados en contra de dos resoluciones
del IFE en las que se confirmaba la violación de las normas electorales
por parte de ese partido y sus legisladores.
Los casos se referían a un par de spots televisivos que habían sido con-
tratados directamente por un conjunto de diputados de dicho partido en
el que se presentaban presuntos informes de su tarea legislativa, uno de
ellos destacando la presentación de una iniciativa para introducir la pena
de muerte para asesinos y secuestradores, y el otro en relación con una
serie de iniciativas y logros respecto de algunos temas ecológicos.
Esos spots, que habían sido transmitidos en el periodo que media en-
tre el final de las precampañas y el inicio de las campañas electorales,
fueron hechos pasar ante la autoridad electoral como anuncios en los que
los diputados adscritos al grupo parlamentario del PVEM presentaban
un informe de labores a los ciudadanos al amparo de la excepción que
establece el artículo 228, párrafo 5, del Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales (Cofipe).2
El IFE, sin embargo, había considerado que dichos spots (un total de
208 promocionales emitidos en el caso de la iniciativa en torno a la pena
de muerte, y de 242 ocasiones en el caso de los varios temas ecológicos)
violaban la ley electoral porque al ser difundidos sin que mediara con-
tratación, adquisición ni orden directa o indirecta de la Cámara de Di-
putados para transmitirlos y dado que hubo una adquisición directa por
los legisladores no podían ser considerados propaganda gubernamental
2 Dicho precepto establece que los informes de labores o de gestión de los servido-
res públicos, así como los mensajes para darlos a conocer, no serán considerados como
propaganda siempre y cuando no tengan un contenido electoral, no se realicen dentro del
periodo de campaña electoral y que su difusión no exceda de los siete días previos y los
cinco días posteriores a la fecha de presentación del informe.
LA REFORMA TRASTOCADA 63

respecto de la cual opera la excepción prevista por el referido artículo


228, párrafo 5, del Cofipe.
Además, a juicio del IFE tanto la identidad de los temas a los que se
referían los presuntos informes (pena de muerte y algunos temas ecoló-
gicos) que coincidían con la propaganda del PVEM, así como el uso del
logotipo del partido en los spots impugnados, permitían concluir que se
trataba de propaganda política ya que tenían la clara intención de influir
en las preferencias electorales de los ciudadanos.
Sin embargo, la Sala Superior consideró fundados los recursos inter-
puestos por el PVEM y por sus diputados y revocó las resoluciones del
IFE, y con ello las multas que se le habían impuesto a dicho partido.
Se trató de dos resoluciones sumamente controvertidas por sus efectos
que, de facto, vienen a trastocar el sentido de la reforma electoral3 vul-
nerando uno de sus principios basilares: que el dinero privado no influya
en la equidad de la contienda política mediante la compra de espacios
publicitarios en la radio y la televisión.
En este trabajo me enfocaré a analizar la sentencia con la que se re-
suelven las impugnaciones presentadas en relación con el spot relativo a
la iniciativa de la pena de muerte cuyo proyecto fue presentado a la consi-
deración de la Sala Superior por la magistrada presidenta María del Car-
men Alanís identificada con el número de expediente SUP-RAP-75/2009
y SUP-RAP-82/2009 acumulados. Resulta inútil detenerse a analizar la
otra sentencia (SUP-RAP-87/2009 y acumulado), cuyo proyecto es del
magistrado José Alejandro Luna Ramos, puesto que se trata de una copia
al carbón de la primera (con los ajustes relativos al diferente número de
expediente, diversos actores y contenidos del caso), lo cual, por cierto, al
tratarse de asuntos de enorme trascendencia por sus efectos interpretati-
vos de las normas electorales, habla de un lamentable descuido, falta de
atención y seriedad de la Sala Superior que optó por realizar una simple
operación de “cortar y pegar”, en vez de desarrollar en sus méritos el ra-
zonamiento y la motivación de cada una de las sentencias.

3 Así lo reconoció expresamente el magistrado Salvador O. Nava Gomar en su artí-


culo “Razones de una sentencia” publicado en el suplemento “Enfoque” del diario Re-
forma el 31 de mayo de 2009, tal como lo subraya acertadamente Ciro Murayama en
“Crítica a las razones de una sentencia”, La Crónica de hoy, 5 de julio de 2009.
64 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

II. ¿Qué dice la Constitución?

Una revisión puntual de las previsiones constitucionales en materia


de radio y televisión nos sirve para contextualizar los razonamientos
que realiza el Tribunal Electoral en su sentencia. El artículo 41, base III,
apartado A, establece en su inciso g que: “Los partidos políticos en nin-
gún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas,
tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión”.
Lo anterior supone una previsión general que establece que no puede
contratarse, en ningún tiempo, publicidad en radio y televisión por parte
de partidos políticos o cualquier otra persona que funja como intermedia-
rio (directo o indirecto) entre un partido y algún concesionario o permi-
sionario de radio o televisión.
Esta previsión se refiere, obviamente, a la publicidad directa de un par-
tido político, es decir, de publicidad en la que se promocionen de alguna
manera la imagen de un partido político, sus principios, sus valoraciones
o posicionamiento respecto de algún problema nacional o internacional,
etcétera. Ello, en virtud de que para eso se están utilizando los tiempos del
Estado, administrados por el IFE, y puestos a disposición de manera per-
manente de los partidos políticos mediante el mecanismo de asignación
que establece el propio artículo 41 constitucional.4
Más adelante, el citado precepto dispone:

Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de
terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir

4 De acuerdo con el artículo 41 de la Constitución a partir del inicio de las precam-


pañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Federal
Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres
minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en
el horario de programación que va de las seis a las veinticuatro horas.
Del tiempo total que corresponde administrar al IFE, los partidos recibirán en con-
junto 18 minutos diarios durante el periodo de precampañas, mientras que durante las
campañas ese tiempo corresponderá al 85% del total de los tiempos que administra el
IFE (es decir, 41 minutos diarios).
Ese paquete de tiempo, se distribuye entre los partidos con el mismo criterio utilizado
para el financiamiento público para actividades ordinarias, es decir, el 30% se reparte de
manera igualitaria entre los partidos políticos con registro y el 70% restante se le otorga
a los partidos con base en el porcentaje de votación que hubieran obtenido en la última
elección federal de diputados. Los partidos de nuevo registro que, por ende no hubieran
participado en esa elección, reciben sólo el tiempo que les corresponde por la asignación
igualitaria del 30% referido.
LA REFORMA TRASTOCADA 65

en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra


de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. Queda
prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes
contratados en el extranjero.

Lo anterior, que ratifica y actualiza la prohibición que había sido es-


tablecida en la ley electoral desde 1996, y que implica el impedimento
absoluto para que cualquier particular, sin excepción alguna, pueda con-
tratar publicidad política que suponga una injerencia “en las preferencias
electorales de los ciudadanos”. Lo anterior no supone —esa es la clara
intención del legislador constitucional— que la compra de publicidad
política está impedida, sino sólo aquella que tiene el propósito de incidir
en sentido positivo o negativo respecto de algún partido o candidato de
cara a la emisión del voto.
Aun cuando no sea explícito el texto constitucional respecto de un
periodo temporal (es decir, no se dice expresamente que esa prohibición
aplica durante los procesos electorales, o durante las campañas, o en al-
gún otro tiempo) es evidente que debe darse en un contexto político parti-
cular: aquél en que el ciudadano tiene que decidir su preferencia electoral
respecto de un partido o candidato determinado, y si bien los partidos
políticos tienen una existencia permanente, el status de candidato puede
existir sólo en un contexto electoral determinado.

Apartado C… Durante el tiempo que comprendan las campañas electora-


les federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comi-
cial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social
de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y esta-
tales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal,
sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a
lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electora-
les, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la
protección civil en casos de emergencia.

La intención de esa disposición es evidente: garantizar el principio de


equidad en la competencia electoral que puede distorsionarse a partir del
empleo político de la publicidad gubernamental para favorecer a algún
partido o candidato, de ahí que la suspensión de dicha propaganda se cir-
cunscriba al periodo de campaña electoral.
66 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

Finalmente, las disposiciones anteriores se complementan con la pro-


hibición del uso de la propaganda gubernamental para promover la figura
de un servidor público mediante la personalización de la misma.

Artículo 134...
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que
difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las
dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro
ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y
fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta
propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen
promoción personalizada de cualquier servidor público.

Esta última disposición constitucional, como anticipábamos, encuen-


tra una excepción en el artículo 228, párrafo 5, del Cofipe que permite
que en el contexto de un informe de labores se exceptúe esa prohibición
durante siete días previos y cinco posteriores a la celebración del mismo.

III. Glosa de la sentencia

La sentencia del Tribunal Electoral parte de una premisa que predeter-


mina el entero sentido de la resolución y difiere radicalmente de la lógica
que había inspirado la resolución del IFE con base en la cual ese órgano
consideró que los diputados del grupo parlamentario del Partido Verde
Ecologista de México y por ende dicho partido en cuanto tal había viola-
do la legislación electoral y se habían hecho merecedores de una sanción.
Esa premisa distinta consiste en la apreciación de que la publicidad
contratada por los legisladores del PVEM no puede ser considerada
como propaganda electoral. El Tribunal, desde las primeras páginas de
su valoración en su sentencia no deja lugar a dudas:

Los razonamientos expuestos por la responsable en la resolución reclama-


da, en concepto de esta Sala Superior resultan contrarios a derecho, dado
que opuestamente a lo sostenido en la resolución impugnada, los promo-
cionales contratados por los legisladores, no constituyen propaganda po-
lítico electoral.5

5 Sentencia recaída a los recursos de apelación SUP-RAP-75/2009 y SUP-RAP-


82/2009 acumulados, aprobada por unanimidad de votos el 8 de mayo de 2009, p. 23.
LA REFORMA TRASTOCADA 67

En primera instancia, llama la atención el extraño método argumen-


tativo seguido por el Tribunal, pues al afirmar lo anterior antes de cual-
quier tipo de justificación, anticipa su conclusión al razonamiento que la
debería sostener, convirtiéndola en una declaración a priori y no como el
resultado de una operación racional previamente explicada.
Pero, evidentemente, el problema no es la falta de método que eviden-
cia el Tribunal, sino la precariedad del razonamiento expuesto posterior-
mente a la cita mencionada como veremos en seguida.
Para entender los argumentos que utiliza el Tribunal para llegar a la
conclusión anticipada que mencionábamos debemos distinguir tres tipos
de razonamientos. El primero tiene que ver con la posibilidad de que los
legisladores rindan informes a la ciudadanía y si ello es posible a través
de la contratación de publicidad en la radio y la televisión; el segundo se
refiere a las modalidades que se deben cumplir en la contratación de la
publicidad en radio y televisión para difundir esos informes, y el tercero
es que específicamente tiene que ver con los spots contratados por legis-
ladores del PVEM que originaron la resolución sancionatoria del IFE que
revoca la sentencia del Tribunal.

IV. ¿Pueden rendir informes los legisladores a la ciudadanía


a través de la radio y la televisión?

Como lo señala en su resolución, para el Tribunal Electoral el informar


a la ciudadanía de las actividades y resultados obtenidos por los represen-
tantes populares en el desempeño de sus actividades es algo inherente a
los cargos electivos, y de manera particular de los cargos legislativos. Es
más, el Tribunal considera que dicha comunicación entre los elegidos y
sus electores es consustancial a la lógica de funcionamiento del sistema
democrático. Así lo dice expresamente la Sala Superior en su sentencia:

Ahora bien, dentro de los elementos inherentes de la función parlamenta-


ria, se encuentra el de comunicar a la ciudadanía que los eligió, respecto de
las actividades y resultados que en el seno de la legislatura se obtuvieron,
dado que con eso se cumple uno de los objetivos esenciales de la función
representativa de los funcionarios electos.
En efecto, las funciones parlamentarias representativas, como lo es la
comunicación a la ciudadanía de las actividades desarrolladas en el ejer-
cicio del encargo, tienden de manera permanente a representar de manera
68 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

auténtica al electorado que se conforma por las distintas fuerzas sociales y


económicas de la Nación, quienes en todo momento tienen el derecho de
evaluar el desempeño de sus representantes.6

No obstante, a diferencia de lo que ocurre con otros cargos de elección


popular, en los que la propia ley señala los mecanismos y modalidades
para que se realice esa comunicación con los ciudadanos (como es el
caso de los informes que los titulares de los poderes ejecutivos deben
rendir públicamente ante los congresos), el Tribunal Electoral reconoce
que en el caso de los legisladores ni la Constitución federal, ni la legisla-
ción ordinaria establece algún mecanismo en el que ese ejercicio comu-
nicativo pueda hacerse.7
De lo anterior podría desprenderse que, si se asume que los legislado-
res son servidores públicos, y que uno de los principios de la democra-
cia constitucional es el principio de legalidad entendido en el sentido de
que las autoridades pueden hacer sólo aquello que les está expresamente
permitido, una conclusión posible —y casi natural— de ese hecho ha-
bría sido que los legisladores no tienen la posibilidad formal de rendir
informes a la ciudadanía y que, en todo caso el principio democrático de
rendición de cuentas de la función parlamentaria opera mediante la ob-
tención de información que sobre las actividades parlamentarias de los
legisladores pueden hacer los ciudadanos a través de los mecanismos de
transparencia y de su derecho a la información.
Sin embargo, la conclusión del Tribunal Electoral sobre este punto es
radicalmente distinta. En efecto, para los magistrados, el que las normas
no prevean expresamente algún mecanismo para que los legisladores co-
muniquen a los ciudadanos de sus actividades, supone que:

En ese contexto, la difusión de la actividad legislativa, se puede llevar a


cabo mediante diversas formas, entre otras, mediante la colocación en los
medios electrónicos de promocionales que destaquen las funciones desem-
peñadas en el encargo legislativo a favor de la ciudadanía.8

6 SUP-RAP-75/2009 y SUP-RAP-82/2009 acumulados, pp. 29 y 30.


7 SUP-RAP-75/2009 y SUP-RAP-82/2009 acumulados, p. 30.
8 Idem.
LA REFORMA TRASTOCADA 69

Es decir, el Tribunal supone que, ante la falta de mecanismos para que


los legisladores informen de su labor, se puede contratar publicidad en la
radio y la televisión (como lo puede hacer cualquier particular).
Con todo, hasta aquí no parecería haber mayor problema: aun cuando
no existan mecanismos legalmente establecidos para que los legisladores
informen de sus actividades a la ciudadanía, podría suponerse que los
principios democráticos que implican un nexo entre representantes po-
pulares y electores ampararían que encuentren canales informales para
que los primeros informen a los segundos. Sin embargo, lo anterior trae
consigo un problema no menor, y es que los legisladores fueron elegidos
a través de un partido político y se organizan en el Congreso a través de
grupos parlamentarios que se articulan en razón de partidos políticos.
Además, como lo reconoce el mismo Tribunal:

... los legisladores, al haber sido postulados como candidatos a un cargo


de elección popular por un partido político, es indudable que en su labor
legislativa realizan las acciones parlamentarias para que los contenidos del
programa de acción y plataforma electoral propuesta por el partido polí-
tico se cumplan, por tanto, su actividad legislativa coincide, en principio,
con las propuestas y postulados del partido, aunque también al ser repre-
sentantes de la Nación deben buscar el bien de ésta.9

De esa manera, los magistrados ya anticipan desde ese tramo de su


sentencia que la coincidencia material entre la publicidad que pueda con-
tratar un legislador o un grupo parlamentario con los postulados del par-
tido al que pertenecen o que sirve de base para integrar ese grupo parla-
mentario es algo normal, razonable y consecuentemente lícito.
Lo anterior, no obstante la prohibición expresa, antes mencionada, que
hace la Constitución en el artículo 41, base III, inciso g, en el sentido de
que: a) nadie puede contratar a nombre de un partido político espacios en
radio y televisión, y b) nadie puede contratar publicidad en esos medios
electrónicos de comunicación para influir en las preferencias electorales
de los ciudadanos.
No se trata de un asunto menor porque el mismo Tribunal Electoral
literalmente reconoce en los párrafos de su sentencia que antes citamos
que puede haber coincidencia entre los actos parlamentarios realizados
por algunos legisladores y la plataforma electoral (que tiene una finali-
9 SUP-RAP-75/2009 y SUP-RAP-82/2009 acumulados, pp. 30 y 31.
70 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

dad expresa de presentar a la ciudadanía las propuestas de un partido de


cara a una elección) del partido al que pertenecen o alrededor del cual se
articula un grupo parlamentario.
Que un legislador o un grupo parlamentario plantee una iniciativa
(como la de introducir la pena de muerte, como es el caso) en el ejercicio
de sus funciones y que el contenido de esa iniciativa coincida con una
propuesta de campaña electoral de un partido evidentemente no puede
ser considerado en cuanto tal como un acto de proselitismo de ese (o
esos) legislador(es). Sería absurdo. Eso implicaría que las iniciativas que
proponen los legisladores no podrían coincidir con lo que los partidos
postulan durante las campañas electorales, o que la actividad parlamen-
taria debería suspenderse durante los procesos electorales, lo que es un
sinsentido a todas luces. Al contrario, lógicamente uno supondría —y es
natural que así ocurra— que un legislador hará en el parlamento lo que
su partido (e incluso él mismo) ha planteado durante el proceso electoral
del que resultó electo. Es obvio.
Lo que ya no es obvio ni natural, a diferencia de lo que concluyó el
Tribunal Electoral, es que para hacer del conocimiento de los ciudadanos
que se ha presentado alguna iniciativa se utilice publicidad contratada no
por el órgano legislativo al que pertenecen (en el caso concreto la Cáma-
ra de Diputados), sino directamente por esos legisladores con recursos
propios.
Si se acepta, como hizo el Tribunal, que existe (y es válido, insisto,
que ello ocurra) un nexo y una continuidad entre lo que hacen los legis-
ladores en ejercicio de sus funciones parlamentarias y los postulados de
su partido y en particular con las propuestas que éstos y sus candidatos
enarbolan durante un proceso electoral para obtener votos, entonces la
conclusión no puede ser que en la difusión de su tarea parlamentaria pue-
dan contratar publicidad en radio y televisión, porque en ese momento
estaríamos claramente dentro de una de las hipótesis prohibidas por el
artículo 41 de la Constitución.
En efecto, al darse por bueno el punto, estamos trastocando el que fue,
como indicamos, uno de los ejes vertebrales de la reforma electoral de
2007, es decir, prohibir terminantemente la compra de publicidad electo-
ral por parte de cualquier persona física o moral, con independencia de
su carácter público o privado.
De lo anterior, se evidencia una inconsistencia en el razonamiento del
Tribunal Electoral respecto de su planteamiento inicial del que depen-
LA REFORMA TRASTOCADA 71

de toda la lógica de su resolución. En efecto, por un lado se afirma que


los spots contratados por los legisladores del PVEM en televisión no
son propaganda electoral, pero por otra parte, como acabamos de ver, se
acepta que las propuestas e iniciativas de los legisladores coinciden, en
principio, con los postulados electorales de sus partidos y que para dar a
conocer sus actividades a la ciudadanía (incluidas esas propuestas e ini-
ciativas) pueden contratar publicidad en radio y televisión.
Ante ese hecho, resulta inevitable preguntarse si lo que hizo el Tribu-
nal no fue abrir la puerta para que por la vía de presuntos informes le-
gislativos, se burle la prohibición constitucional de contratar propaganda
con fines electorales por parte de los particulares, en un claro y evidente
fraude a la ley.
Por otra parte, si se acepta el nexo estructural que tienen los legisla-
dores asociados a un grupo parlamentario, mismo que encuentra la razón
de su existencia en virtud de la existencia de un partido político (los
grupos como reconoce el Tribunal Electoral se articulan al amparo de un
partido), resulta inevitable cuestionarse si la compra de publicidad para
informar las actividades parlamentarias (íntimamente vinculadas con los
principios y la plataforma electoral de un partido) no termina por ser una
compra de publicidad del partido político a través de terceras personas,
situación que, como vimos, también está expresamente prohibida por la
Constitución.
Está claro que para el Tribunal Electoral ello no es así y que a pesar
del nexo —reconocido y evidenciado en su propia sentencia— entre los
legisladores, el grupo parlamentario al que pertenecen y las propuestas
e iniciativas que presentan en ejercicio de sus funciones parlamentarias,
por un lado, y su partido, principios y plataforma electoral, por el otro,
inexplicablemente la compra de espacios de publicidad en radio y tele-
visión por parte de los primeros no implica ningún tipo de vínculo con
su partido.
Y es que, a diferencia de lo que sostuvo el IFE en la resolución im-
pugnada en el sentido de que existían suficientes elementos de conexidad
entre el spot de los legisladores articulados en el grupo parlamentario del
PVEM y dicho partido, empezando por el uso del logotipo del partido, la
Sala Superior argumenta la falta de vínculo a partir de la autonomía que
implica para los legisladores el haber sido electos a un cargo de represen-
tación popular. El Tribunal descubre el agua tibia al sostener que a pesar
72 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

de haber sido electos a partir de las siglas de un partido político, los ac-
tos de los diputados federales, en virtud de ser representantes populares,
no pueden atribuirse en automático al partido al que pertenecen; o bien
que, a pesar de las coincidencias que puede tener su actuación legislati-
va con los principios y programas de su partido no suple su carácter de
“... ser representantes de la Nación [que] deben buscar el bien de ésta”10
y que por lo tanto los grupos parlamentarios no suponen una extensión
del partido político en el Congreso de la Unión. Tres siglos de teoría de
la representación respaldan esa obviedad. Pero otra cosa es que la auto-
nomía tanto funcional como estructural que mantienen los legisladores
y los grupos parlamentarios frente a sus partidos se traduzca en que sus
actos no puedan ser vinculados a éstos e incluso generen responsabilidad
para dichos partidos.11 Más aún, esa autonomía e independencia no pue-
de servir de pretexto para burlar las disposiciones constitucionales que
prohíben la compra de publicidad política en un franco fraude a la ley,
como ocurre en el caso que nos ocupa.
En ese sentido, se pronunció Salvador O. Nava Gomar, magistrado de
la Sala Superior, al defender las razones de la sentencia en comento;12
según él:

No hay miopía ni inocencia en la resolución, claro que hay política en todo


lo dicho por los legisladores del Verde: una de las funciones parlamen-
tarias es la de comunicar, y desde luego que ello tiene un alto contenido
político, pero objeto del derecho parlamentario, no electoral, pues si bien
los partidos y sus candidatos son sujetos del derecho electoral (competen-

10 SUP-RAP-75/2009 y SUP-RAP-82/2009 acumulados, p. 28.


11 Piénsese,por ejemplo, en la reciente sentencia del Tribunal Electoral en la que
confirmó la cuantiosa sanción a que se hizo acreedor el PRD por la “toma de tribunas”
realizada por sus legisladores en el Congreso de la Unión.
12 Según Nava: “El Tribunal revocó las resoluciones y las multas impuestas al partido
básicamente por: a) la posibilidad de que los legisladores pueden agruparse, según su
afiliación de partido, en grupos parlamentarios para el ejercicio de sus funciones represen-
tativas y a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representa-
das; b) la libertad de pensamiento, expresión y actuación de los legisladores puede estar
legítimamente orientada e identificada con la ideología de los partidos que los postularon;
de hecho, con su labor parlamentaria contribuyen a que el programa de acción y la pla-
taforma electoral propuesta por el partido se cumplan, y c) al ser representantes de la
nación, los legisladores deben ejercer responsablemente su función legislativa, a través
de la expresión libre de su pensamiento, la cual se ve revestida con la garantía constitu-
cional de inviolabilidad” (Nava Gomar, S. O., “Razones de una sentencia”, cit.).
LA REFORMA TRASTOCADA 73

cia del Tribunal), una vez que estos resultan electos para integrar alguna
Cámara son regulados por el derecho parlamentario.

Se trata de una manera fácil y reduccionista de resolver el problema,


pues lo que el magistrado Nava omite considerar es que hay muchos
precedentes de casos en los que el Tribunal ha conocido de asuntos que,
en primera instancia, corresponderían al derecho parlamentario y no al
electoral. Así ocurre cuando el TEPJF conoce de las impugnaciones a los
nombramientos de los titulares de los órganos electorales que son com-
petencia de los diputados de los congresos estatales (y bajo su lógica,
materia de derecho parlamentario), o bien cuando el mismo Tribunal (por
cierto, ya durante la actual integración) ha conocido de impugnaciones
relativas precisamente relativas a la integración de los grupos parlamen-
tarios, bajo el argumento que se trataba de una de las derivaciones o con-
secuencias del derecho de ser votado.
Por otra parte, un problema adicional del que el Tribunal Electoral
no se hizo cargo en esta resolución tiene que ver con el dinero con el
que los legisladores pagaron los spots que motivaron el procedimiento a
cargo del IFE, ya que atendiendo a la lógica de la resolución de la Sala
Superior, si actúan como particulares, entonces, no existe ningún tipo de
control sobre el origen del dinero que utilizan en la compra de esa publi-
cidad. Las consecuencias que se suscitan del fallo son particularmente
graves, porque una vez abierta esa puerta el problema puede extenderse
a cualquier funcionario público electo que quiera informar de su actua-
ción a los ciudadanos, sin importar el nivel de gobierno ni el poder al que
pertenece.

V. Las modalidades que deben tener los mensajes


de los legisladores en radio o televisión
para la difusión de sus actividades

Un dato curioso es que en toda su sentencia, el Tribunal Electoral no


hace mención alguna al artículo 134 de la Constitución en correlación
con el artículo 228, párrafo 5, del Cofipe, aun cuando esa fue una de las
líneas argumentativas de la defensa del PVEM y de sus legisladores.
Seguramente ello es así porque el artículo 134 y la relativa excepción
del artículo 228, párrafo 5, del código electoral se refieren a la propagan-
74 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

da gubernamental que, en cuanto tal, corre a cargo del erario público y


no del dinero propio de los servidores públicos; una distinción no menor
que con los argumentos del Tribunal Electoral antes mencionados se di-
luye por completo, permitiéndose desde ahora, en consecuencia, que ac-
tos relativos al desempeño público de un funcionario del Estado puedan
promocionarse con dinero de origen privado.
En su sentencia el Tribunal Electoral construyó un razonamiento en el
que se establecen las pautas para considerar como lícita la contratación
de publicidad por parte de los diputados para difundir sus actividades
públicas como representantes populares, que se concreta en la siguiente
formulación:

... los mensajes que los legisladores contraten en radio y televisión para
dar a conocer su actividad legislativa, no constituyen propaganda político
electoral y en consecuencia su difusión es apegada a derecho, siempre que
cumplan con lo siguiente:
1. Sujetos. La contratación de los promocionales se debe hacer exclu-
sivamente por conducto de los legisladores, su grupo parlamentario o la
Cámara de Diputados.
2. Contenido informativo. Su contenido se debe encaminar a dar a
conocer a la ciudadanía el desempeño de la actividad legislativa del o los
legisladores o el grupo parlamentario al que pertenecen.
3. Temporalidad. No se debe realizar dentro del periodo de precam-
paña o campaña electoral.
4. Finalidad. En ningún caso la difusión se realizará con contenido
electoral.13

Ese razonamiento de la Sala Superior adolece de varios problemas


y crea otros más. En primer lugar, al aceptar que funcionarios públicos
como son los diputados puedan contratar promocionales como cualquier
otro particular para difundir el desempeño de su actividad legislativa im-
plica, para decirlo en términos coloquiales, “confundir la gimnasia con
la magnesia”. Los diputados (y en general cualquier servidor del Estado)
en ejercicio de sus funciones públicas, como lo son, por ejemplo, las ac-
tividades legislativas, no pueden y no deben equipararse a cualquier par-
ticular. Que un individuo privado pueda contratar publicidad para pro-
mocionar su imagen es una cosa (y también está limitada, por cierto, por

13 SUP-RAP-75/2009 y SUP-RAP-82/2009 acumulados, pp. 35 y 36.


LA REFORMA TRASTOCADA 75

las normas electorales que regulan y prohíben los actos de proselitismo y


los “actos anticipados de campaña”) y que un servidor del público pueda
hacerlo es otra. En todo caso ambos son equiparables en circunstancias,
cuando el servidor público actúa en su esfera privada, pero de ninguna
manera puede hacerse esa equivalencia cuando éste actúa en su esfera de
responsabilidad pública. Esa es justamente la razón por la que los funcio-
narios y no los particulares están sujetos a las leyes de responsabilidades
de los servidores públicos.
Al permitir, como lo hizo el Tribunal Electoral, que un servidor públi-
co realice funciones que son connaturales a su encargo público, como en
el caso de estudio, que un legislador le informe a sus electores lo que ha
hecho en el desempeño de su encargo representativo con recursos priva-
dos se está desnaturalizando y corrompiendo el carácter público de ese
acto, de esa función. Es más, tratándose de la compra de publicidad en
radio y televisión que supone la contratación de un bien particularmente
caro (como lo es el “tiempo aire”), legitimar que ello ocurra con dinero
privado abre la posibilidad de que intereses particulares (de quien pro-
porciona los recursos para que ello ocurra) graviten sobre la política.
Precisamente, por cierto lo que las recientes reformas electorales procu-
raron evitar mediante el otorgamiento a los partidos políticos (que con
todo y la diferencia y autonomía respecto de sus legisladores y grupos
parlamentarios antes explicada, guardan una relación muy estrecha) de
financiamiento público generoso y distribuido de manera equitativa, me-
diante el establecimiento de topes en las aportaciones que los particulares
pueden hacer legítimamente a los partidos, mediante la prohibición para
que algunas personas puedan hacer aportaciones en dinero y en especie,
etcétera.
Peor aún, la lógica de la sentencia del Tribunal va en contra de uno
de los objetivos primarios de la reforma electoral de 2007: romper el so-
juzgamiento de la política, de los partidos políticos y de los legisladores
frente a los intereses de los grandes grupos mediáticos que habían venido
imponiendo descaradamente sus intereses sobre la clase política y gober-
nante del país.14

14 Sobre el punto véase mi ensayo “Las razones y el sentido de la reforma electoral de


2007-2008”, en Córdova, L. y Salazar, P. (coords.), Estudios sobre la Reforma Electoral
2007. Hacia un nuevo modelo, cit.,
76 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

Adicionalmente, por lo que hace a la temporalidad, es decir, que los


promocionales que pueden adquirir los legisladores tienen como restric-
ción la de no poder ser transmitidos durante las precampañas ni duran-
te las campañas electorales, surgen varias dudas. La primera de ellas,
incluso aceptando la errónea interpretación que hace de todo el caso la
Sala Superior, fue planteada en el cuerpo de la sentencia por la reserva
planteada por el magistrado Flavio Galván Rivera, en el sentido de que
la única restricción temporal que puede desprenderse de la Constitución
y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales es
respecto de las campañas y no de las precampañas.
En toda la sentencia no se desprende ningún argumento válido respec-
to de por qué durante las precampañas y las campañas un diputado no
podría contratar publicidad en radio y televisión para “informar” a los
ciudadanos de sus actividades.
El único viso de justificación reside en considerar que durante las
precampañas los precandidatos realizan actos de proselitismo al inte-
rior de los partidos políticos para contender por una candidatura a un
cargo de elección popular, pero, en todo caso, eso no constituye razón
suficiente —como lo argumenta el magistrado Galván— para suponer
que en ese periodo pudiera haber alguna incidencia del tipo de publici-
dad que nos ocupa en los electores.
En todo caso, como veremos más adelante, el Tribunal no se ocupa
de un hecho fundamental. Los legisladores, a diferencia de lo que ocu-
rre con los funcionarios públicos que ocupan cargos ejecutivos, no están
obligados por ley a presentar informes de labores o de gestión, y mucho
menos tienen fechas y periodos para que ello ocurra. En tal virtud la
sentencia del Tribunal termina por permitir que cualquier legislador que
tenga la capacidad económica propia o subsidiada por algún particular
para publicitar su gestión en radio y televisión, pueda hacerlo de manera
permanente.

VI. El análisis del spot de los legisladores del PVEM

Los elementos anteriores sirven al Tribunal Electoral para analizar el


contenido específico del spot del Partido Verde objeto de la controversia
para determinar su licitud. El promocional en cuestión, tal como fue des-
crito por el IFE en su momento es el siguiente:
LA REFORMA TRASTOCADA 77

Voz Mujer:
—Bueno (imagen mujer contesta el teléfono)
Voz Hombre:
—O consigues la lana o ya sabes que le espera a tu hija (imagen hombre
con un cigarro)
Voz Mujer:
—Por… no le hagan nada (imagen hombre cierra teléfono celular)
Voz Mujer:
—Ten hija (imagen mujer entregando dinero a otra mujer)
Voz Hombre:
—Diles que ya saben lo que tienen que hacer con la chava (imagen
hombre hablando por teléfono celular)
—¿Qué le habrán hecho a mi hija? ¿En dónde estará? (imagen de dos
mujeres junto a un teléfono)
Voz Mujer:
—Tenemos que darle al país las armas necesarias para acabar con esta
plaga por eso diputadas y diputados del Partido Verde presentamos una
iniciativa de ley que castiga con pena de muerte a secuestradores y ase-
sinos (imagen mujer de pie dos hombres sentados a la izquierda y a la
derecha, al fondo bandera nacional).
Texto en pantalla:
En la parte inferior a la última imagen descrita, aparece la siguiente
leyenda: “Diputada Gloria Lavara
Informe de labores — Diputados plurinominales del Partido Verde”.
Segundos después, en la parte superior a la misma imagen, aparece un
cintillo con diversos nombres identificados de Diputados del Partido Verde
Ecologista de México.

La Sala Superior concluyó en su sentencia la legalidad del menciona-


do spot a la luz del criterio antes mencionado de la siguiente manera:

... este órgano jurisdiccional considera que, en el caso, se cumple con lo


precisado con antelación para considerar que los legisladores contrataron
los promocionales para comunicar a la ciudadanía su actividad legislativa,
como se verá a continuación.
1. Sujetos. Las personas físicas que realizaron las conductas son iden-
tificadas y se ostentaron con la calidad de diputados del Congreso de la
Unión, pertenecientes al grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista
de México y en el contexto del mensaje, se identifican a cada uno de los
legisladores contratantes.
78 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

2. Contenido informativo. Del análisis del contenido del promocio-


nal denunciado y el contexto en el que se presenta a la ciudadanía, es dable
concluir que los legisladores contrataron la difusión de los promociónales
denunciados para hacer del conocimiento de los habitantes del país, una
determinada posición política que fue llevada al seno de la legislatura me-
diante una iniciativa, respecto de la denominada pena de muerte, lo que
constituye un acto estrictamente vinculado con las funciones legislativas
que tienen encomendadas.
En efecto, en el promocional denunciado, expresamente se alude a que
las diputadas y diputados del Partido Verde presentaron una iniciativa de
ley que castiga con pena de muerte a secuestradores y asesinos, lo que hace
evidente que el contenido guarda relación con su actividad legislativa.
En ese contexto, lo considerado por el Consejo General del Instituto
Federal Electoral en el sentido de que el mensaje transmitido se hizo con
el fin de influir en los ciudadanos, para que éstos adoptaran una determina-
da conducta sobre un tema de interés social, como lo es el tema de “la pena
de muerte”, no constituye una infracción a la normativa electoral, sino por
el contrario, su difusión contribuye a la formación de una opinión pública
bien informada y presenta resultados a la ciudadanía de las gestiones que
una determinada corriente política lleva a cabo en el seno del Congreso
de la Unión.
3. Temporalidad. En el caso, la difusión de los promocionales ocu-
rrió del dieciocho al veinticinco de marzo del año que transcurre, esto es,
fuera del periodo de precampañas o campañas electorales.
4. Finalidad. En su contexto, este órgano jurisdiccional no advierte
la existencia de algún elemento que permita concluir que el promocional
difundido por los legisladores tuviera contenido electoral.
En efecto, de ninguna de las aseveraciones contenidas en el promocio-
nal, ni del contexto visual que se presenta, se advierte que los legisladores
inciten de manera directa o indirecta a la obtención del voto a favor del
Partido Verde Ecologista de México o en contra de cualquier otra opción
política.
Lo anterior, con independencia de que en la transmisión del promocional
denunciado se utilice el emblema del Partido Verde Ecologista de México,
pues como se anticipó, ello tiene su explicación en que el elemento en co-
mún que identifica a los integrantes del grupo parlamentario es el partido
político que los propuso para ejercer el encargo, el cual sólo es identificable
mediante su denominación y el emblema o logotipo que lo caracteriza.15

15 SUP-RAP-75/2009 y SUP-RAP-82/2009 acumulados, pp. 38-40.


LA REFORMA TRASTOCADA 79

Vale la pena hacer algunas observaciones puntuales a la valoración


que hace el Tribunal:

1) La sentencia reconoce y valida la posibilidad de compra de publici-


dad para difundir la gestión de legisladores del PVEM, obviando to-
dos los problemas que hemos señalado anteriormente y los peligros
que conlleva para la autonomía de la política frente a los intereses
privados la posibilidad de esa compra.
2) La mayor incongruencia de la sentencia del Tribunal es la que tie-
ne que ver con la valoración del contenido del spot del PVEM y a
partir de la cual concluye que no existe ningún contenido político
electoral ni la intención de influir en las preferencias electorales de
los ciudadanos.
En efecto, el TEPJF da por bueno el planteamiento de que lo que
pretenden los legisladores es informar de su gestión a la ciudadanía
sin tomar en cuenta una serie de circunstancias sin las cuales el caso
concreto no puede explicarse, a saber:
a) Nunca se había presentado un caso de “informes de la actividad
legislativa” mediante la compra de publicidad en televisión.
b) De hecho, por la propia naturaleza del cargo legislativo, la idea mis-
ma del informe es inédita o, al menos inusitada, más en un contexto
como el nuestro en donde está prohibida la reelección legislativa
inmediata.
c) Que resulta una casualidad demasiado forzada el que los legisla-
dores informen sobre una iniciativa que han presentado en torno
al establecimiento de la pena de muerte pero que, por azares del
destino, constituye el eje central de la plataforma electoral con la
que el PVEM compite electoralmente en la elección de diputados
federales de 2009.
d) Que otra casualidad forzada —y menospreciada por el análisis del
Tribunal— es que desde meses antes de que se transmitieran los
promocionales aludidos el PVEM (de hecho desde mucho tiempo
atrás respecto del inicio de las precampañas) desplegó una agresi-
va e invasiva campaña publicitaria planteándose como el partido
que abandera la propuesta de aplicar la pena capital a asesinos y
secuestradores a través de anuncios espectaculares en todo el país
80 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

con la evidente —quien no lo vea es simplemente porque no quiere


verlo— intención de posicionarse ante la ciudadanía en términos de
identidad con esa propuesta. Esa campaña, sobra decirlo, coincidió
en tiempos con la difusión de los promocionales comprados por los
legisladores y hoy constituye el eje vertebral de la campaña electo-
ral de ese partido.
No sólo no se tomó en cuenta esa casualidad, sino que en la sen-
tencia se señala a ese propósito que:

Tampoco resulta trascendente que el promocional denunciado esté vin-


culado a una campaña de anuncios espectaculares que el Partido Verde
Ecologista de México ha desplegado, dado que precisamente la identidad
ideológica con el partido, los conduce a que, en congruencia, sus acciones
como representantes populares sean coincidentes con los postulados del
partido que los propuso.
Luego entonces, lo determinado por la responsable en el sentido de
que la difusión de los promocionales en cuestión constituía propaganda
electoral ilegal, resulta contrario a derecho, dado que omite considerar la
totalidad de las circunstancias del caso y, de manera trascendente, que los
sujetos denunciados son legisladores que, para cumplir con su derecho y
obligación de comunicar a la ciudadanía las actividades en el desempeño
del encargo contrataron promocionales en televisión.16

Como puede verse, la del Tribunal es una visión completamente


parcial y circunscrita del asunto que no toma en cuenta una valora-
ción de conjunto, es decir omnicomprensiva y contextualizadora, del
caso, y es sabido que en el ámbito del derecho sancionatorio electo-
ral, para decirlo con Dieter Nohlen, “el contexto hace la diferencia”.
e) Que los legisladores del PVEM hayan presentado una iniciativa
para establecer la pena de muerte en efecto ocurrió, pero eso no
es lo que está en discusión, el punto, se insiste, es que unos legis-
ladores compraron publicidad para hacer del conocimiento de la
ciudadanía ese hecho de manera paralela a un despliegue publici-
tario importantísimo del PVEM que hace de la pena de muerte el
elemento distintivo más obvio de ese partido. Ignorar el hecho, es
simplemente abusivo.

16 SUP-RAP-75/2009 y SUP-RAP-82/2009 acumulados, pp. 41-42.


LA REFORMA TRASTOCADA 81

Lo peor es que el Tribunal Electoral no sólo pasa por alto ese


hecho evidente e incuestionable, sino que además, elogia la voca-
ción democrática de los legisladores del Partido Verde Ecologista
de México de informar a la ciudadanía, contribuyendo así a la for-
mación de una “opinión pública bien informada”. ¡O sea que ade-
más, para decirlo de otro modo, la democracia mexicana les debe
el favor!
3) Por lo que hace al análisis de la temporalidad, el Tribunal Electoral
peca una vez más de una descontextualización inadmisible. Más
allá de la crítica antes hecha de sacarse de la manga sin explicación
alguna que durante las precampañas no pueden realizarse informes
de legisladores al igual que en el caso de las campañas, el caso es
que en el periodo que media entre el final de las precampañas y el
inicio de las campañas, sí se puede.
El razonamiento que sugiere el Tribunal es que durante un pe-
riodo (las precampañas) sí puede haber una incidencia indebida de
esos informes en las intenciones electorales de quienes están con-
vocados a designar a sus candidatos al interior de los partidos po-
líticos, al igual que como ocurre más adelante (durante las campa-
ñas) en la que a los ciudadanos se le presentan las distintas ofertas
políticas de partidos y candidatos, pero en el periodo que media
entre ellas, el Tribunal supone que la política entra en un impasse
en el que los electores se olvidan que están en medio proceso elec-
toral, que se avecina la elección y que las maquinarias partidistas
están aceitando sus mecanismos de proselitismo. En esa pausa, nos
sugiere el Tribunal, nadie se acuerda que el PVEM existe —aterri-
zando el razonamiento al caso concreto— ni que desde meses atrás
ese partido venía planteando como elemento distintivo de identidad
(por no decir incluso que lo convirtió en su fetiche) la propuesta de
hacer realidad la pena de muerte.
Pero hay otro elemento que el Tribunal omitió considerar o que
deliberadamente dejó de lado: dando por bueno el argumento de la
sentencia en el sentido de que él válido que los legisladores infor-
men de su actuación a los ciudadanos a través de la compra de es-
pacios en radio y televisión, y visto que ni la Constitución ni la Ley
Orgánica del Congreso establecen la obligación ni los tiempos para
que esos informes se presenten, ¿por qué los integrantes del grupo
82 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

parlamentario del PVEM no presentaron sus “informes” al final de


su mandato que concluye el 31 de agosto y luego de la elección que
se verificaría el 5 de julio para evitar cualquier suspicacia de que sus
“informes” son en realidad compra de publicidad electoral para fa-
vorecer a su partido político de cara a las elecciones? La respuesta
es tan obvia que merecería no ser ni siquiera planteada: porque los
legisladores del PVEM cometieron un fraude a la ley, buscaron tor-
cer el sentido de las prohibiciones constitucionales en la materia y,
eso es lo peor, lo lograron no sólo con el aval, sino con los plácemes
y las felicitaciones de todos los integrantes de la Sala Superior del
TEPJF.
El razonamiento del Tribunal abre la puerta a un absurdo adi-
cional: dado que las campañas electorales deben terminar tres días
antes de la jornada electoral, abriendo la puerta a lo que se conoce
como el “periodo de silencio” o de “reflexión del voto”, en el que
no puede haber ningún tipo de proselitismo electoral para permitir
a los ciudadanos un último espacio de reflexión sobre el sentido
de su sufragio, es legítimo, sin embargo —según lo resuelto por el
TEPJF— que los funcionarios públicos puedan inundar la radio y
la televisión con publicidad pagada con recursos propios en los que
informen sus actividades, aun cuando entre ellas y las propuestas
de campaña de los partidos a los que pertenecen no exista ninguna
diferencia sustancial.
4) Por último, visto lo anterior, no queda mucho que decir respecto
de la finalidad de los informes. A mi juicio, al contrario de lo que
supone el Tribunal Electoral, existe una clara infracción a la Cons-
titución, como lo estableció en su momento el IFE, que ameritaba
una sanción ejemplar, pues la transgresión no era menor y no era
respecto de una norma secundaria, sino de la norma fundamental.

VII. A guisa de conclusión

Los insostenibles razonamientos que hizo la Sala Superior llevaron a


revocar la sanción impuesta por el IFE.
Como hemos visto, la sentencia del Tribunal adolece de una miopía,
de una falta de consistencia jurídica y de una cuasi nula motivación que
son dignas de subrayarse. Es una sentencia que mira, para decirlo con
LA REFORMA TRASTOCADA 83

una metáfora, a los árboles y no al bosque, que interpreta a las normas


en un limitado y arcaico sentido literal sin preocuparse por entender de
manera sistemática, congruente y armónica el sentido que subyace a las
normas que regulan el nuevo modelo de comunicación política al que he-
mos hecho referencia antes y que no se preocupa por justificar (motivar)
adecuadamente su fallo.
En primer lugar, es grave que a pesar del reconocimiento de la identi-
dad temática entre lo “informado” por los legisladores y la que es el eje
programático de las campañas electorales del PVEM, los magistrados
consideraron sin mayor argumentación que en la publicidad en cuestión
no era posible identificar una intención de influir en el voto de los ciu-
dadanos. Eso es simplemente no querer ver que desde hacía meses —ca-
sualmente previos a la elección— ese partido había pretendido posicio-
narse entre los ciudadanos como impulsor de la pena de muerte, había
tapizado las ciudades con espectaculares que la promovían, prácticamen-
te no había promocional de ese partido que no pusiera el tema en la pan-
talla y, por si fuera poco, en su plataforma electoral el punto ocupaba un
lugar privilegiado. No ver eso es de una miopía imperdonable.
En segundo lugar, el Tribunal jamás ponderó el hecho de que, de re-
pente, en un periodo en el que estaba prohibida la propaganda electoral
(pues constituía actos anticipados de campaña) y que va entre el final de
las precampañas y el inicio de las campañas, casualmente, y por primera
vez en la historia, un grupo de legisladores decidió —insisto, a unos me-
ses de la elección— “informar” a los ciudadanos de su actuación, como
si no fuera obvio que desde el arranque de las precampañas el país natu-
ralmente vive una efervescencia electoral y que el momento usado para
presentar esos informes tenía el propósito de posicionar favorablemente
a su partido en ese contexto.
En tercer lugar, el Tribunal le dio mucho peso al hecho de que en su
promocional los legisladores no llamen al voto, como si eso sólo pudie-
ra hacerse de manera explícita y como si el contexto no importara para
entender que con su promocional, los legisladores estaban colocando en
la televisión un tema que constituía la bandera distintiva de un partido
en plena competencia electoral. Tal vez hay que recordar algo elemental:
para buscar influir en la intención del voto no es necesario invocar explí-
citamente el llamado al voto y las vías de la mercadotecnia política son
muchas y muy diversas.
84 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

Por último, el Tribunal abrió la puerta por la que ahora es posible


burlar uno de los objetivos principales que tenía la reforma electoral de
2007: que el dinero no pudiera usarse para influir políticamente a través
de la compra de publicidad en radio y televisión. Hoy, de cara a 2012
ya sabemos que se pueden gastar recursos ilimitados para contratar pu-
blicidad en medios electrónicos, siempre y cuando sean privados (cosa
teóricamente prohibida por la reforma), no se ejerzan durante las pre-
campañas y campañas (pero antes y, extrañamente, en el ínter sí), no se
llame expresamente al voto y, por supuesto, se tenga la finalidad de “in-
formar” a la ciudadanía de la gestión de un funcionario público. Ello es
así porque eso que en otra ocasión podría haberse considerado como un
vil fraude a la ley, ahora a juicio del Tribunal Electoral debe considerarse
como un muy democrático y responsable servicio a la ciudadanía y, por
ende, a la Nación.
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD
EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Reflexiones sobre un desvarío del TEPJF

Pablo Larrañaga

Desvarío.
(De desvariar).
1. m. Dicho o hecho fuera de concierto.1

Sumario: I. Introducción. II. Contexto. III. Antecedentes.


IV. Reflexiones.

I. Introducción

Probablemente el rasgo de identidad más significativo de la transición po-


lítica mexicana consiste en la paulatina introducción del pluralismo social
y político mediante la consolidación de las condiciones de legitimidad de
los procesos electorales. La clave del éxito de este proceso ha residido,
sin duda, en la decisión colectiva de ordenar el proceso político mediante
la conformación de un ordenamiento jurídico específico pero, sobre todo,
mediante la vigorización de sus instituciones fundamentales: los partidos
políticos, los institutos electorales y los tribunales electorales.
Dada la trascendencia de sus decisiones, el quehacer de Instituto Fe-
deral Electoral (IFE), en sus funciones administrativas, y del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), en sus funciones
jurisdiccionales, ha tenido una importancia destacada en el desarrollo
del sistema normativo-institucional electoral mexicano: con sus aciertos
y desaciertos no sólo han gestionado el conflicto político-electoral en

1 Diccionario de la Real Academia Española, 22a. ed.

85
86 PABLO LARRAÑAGA

momentos críticos, sino que, mediante su actividad cotidiana han esta-


blecido las bases y, también, los horizontes efectivos del juego de la de-
mocracia en México.
Por este motivo, es un deber cívico ocuparse de la relación entre estas
instituciones fundamentales de la vida política del país, y resulta inquie-
tante cuando de la mirada se colige que ésta no resulta lo armoniosa que
sería deseable, sino que más bien anda por la senda del desconcierto.
Motivado por semejante preocupación, en las próximas páginas quiero
presentar una serie breve de reflexiones en torno a la relación institucio-
nal entre el IFE y el TEPJF. Formularé mis comentarios a la luz del aná-
lisis de una sentencia que, quizá por su carácter cotidiano —meramente
operativo e, incluso, aparentemente trivial dado su desenlace final—, no
suscitó la controversia de los partidos políticos ni, consecuentemente,
convocó la atención de los medios de comunicación y de la ciudadanía,
pero que, precisamente por su carácter “interno” a la relación institucio-
nal entre el IFE y el TEPJF, puede resultar iluminadora del estado de la
cuestión.
En adelante, proseguiré de la siguiente manera. En primer lugar, con
el propósito de configurar el contexto que, en mi opinión, permite apre-
ciar la relevancia del asunto, presentaré algunos trazos elementales del
trasfondo de la cuestión sustantiva objeto del acto impugnado: la desig-
nación del titular de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los
Partidos Políticos. En segundo lugar, con el propósito de establecer con
justedad los hechos que me parecen relevantes, haré una descripción de
los elementos del proceso jurisdiccional, poniendo énfasis, naturalmen-
te, en la parte resolutiva de la sentencia. Por último, en tercer lugar, for-
mularé tres reflexiones particulares, en las que trataré de mostrar por qué
distintos aspectos de la sentencia resultan, en mi opinión, desmesurados,
irrazonables e, incluso, irracionales.

II. Contexto

El contexto del asunto que nos ocupa se puede esbozar, de manera su-
ficiente para los propósitos que aquí persigo, dando cuenta sucintamente
de tres hechos íntimamente relacionados entre sí: el sentido de la refor-
ma constitucional y legal tras las elecciones de 2007-2008; la creación,
mediante la reforma del artículo 41 constitucional, de la Unidad de Fis-
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 87

calización de los Recursos de los Partidos Políticos y la atribución de la


facultad para la designación del titular de este órgano técnico al Consejo
General del IFE.
El primer punto, que dota de sentido a los otros dos, ha sido expresado
por Lorenzo Córdova con claridad meridiana:

A mi entender, existen tres razones que inspiraron esta reforma: la primera


tiene que ver con la necesidad de adecuar el marco normativo e institucio-
nal electoral a una realidad política sumamente diferente de la que había
inspirado los cambios una década atrás. La segunda responde a las exigen-
cias derivadas del proceso electoral de 2006 el cual colocó a las normas, a
los procedimientos y a las instituciones electorales en una situación límite
sumamente compleja, disruptiva e incluso peligrosa. La tercera se refiere
al papel que los medios electrónicos de comunicación —entendidos como
poderes de facto— llegaron a jugar en su relación —tensa y conflictiva—
con la política y el Estado.2

Es en este contexto que la reforma constitucional del 13 de noviembre


de 2007 introdujo dentro de la estructura del Consejo General del IFE
una institución sin precedentes en el sistema institucional electoral: la
Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos. Al res-
pecto, Leonardo Valdés escribe:

Con la creación de la Unidad de Fiscalización no sólo se profesionaliza


y especializa la función fiscalizadora atribuida a la autoridad electoral,
sino se refuerzan los principios de trasparencia y rendición de cuentas en
cuanto a la vigilancia de los recursos, tanto públicos como privados, que
son utilizados por los partidos y agrupaciones políticas nacionales, para el
desarrollo de sus actividades...
La Unidad de Fiscalización tiene como atribución genérica la revisión
y vigilancia de las finanzas de los partidos y las agrupaciones políticas
nacionales, así como la sustanciación de los procedimientos en materia de
quejas sobre el funcionamiento y gasto de los partidos políticos...
En el futuro la fiscalización, además de representar la piedra angular
para el fortalecimiento de la autonomía del IFE y del sistema de partidos
en México, representará el instrumento más importante que tendrá la auto-

2 Córdova, L., “Las razones y el sentido de la reforma electoral de 2007-2008”, en


Córdova, L. y Salazar, P. (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007. Hacia un
nuevo modelo, México, TEPJF, 2008, p. 49.
88 PABLO LARRAÑAGA

ridad electoral federal para mantener una relación más clara y transparente
entre la política y el dinero.3

Así pues, siguiendo la lógica de la reforma, en desarrollo del manda-


to constitucional el Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (Cofipe) regula en su libro segundo, título tercero, capítulo
tercero —De la fiscalización de los recursos de los partidos políticos
nacionales (artículos 79 a 86)—, la conformación y las facultades de la
Unidad de Fiscalización. A propósito de este tema, Marco Antonio Za-
vala, señala que:

Según se razona en la iniciativa de reformas, con el establecimiento de un


órgano técnico dotado de autonomía, y la consecuente desaparición de la
Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones
Políticas, se pretende lograr una profesionalización e imparcialidad en la
función fiscalizadora, pues a juicio de los autores de la iniciativa, el dise-
ño legal precedente ocasionaba “distorsiones” innecesarias en el trato de
los consejeros integrantes de la Comisión de Fiscalización y los represen-
tantes de los partidos políticos en el propio consejo, además de continuas
fallas en el ejercicio de la atribución. En cierta forma, con la solicitud
adoptada por el poder reformador de la Constitución, se retoma una re-
comendación formulada para los entonces consejeros ciudadanos del IFE
en 1994, quienes advirtieron de la necesidad de una contraloría electoral
dependiente del CGIFE, que vigilara y auditara los ingresos y egresos de
los partidos de forma permanente.4

Hasta aquí el breve esbozo del telón de fondo, veamos ahora esquemá-
ticamente los elementos del caso.

III. Antecedentes

Con el propósito de resaltar la forma en la que tuvo lugar el “diálogo


jurídico” entre las instituciones participantes, los partidos políticos, el
IFE y el TEPJF, esta presentación de los que son, en mi opinión, los ele-

3 Valdés,L., “Las autoridades electorales: estructura y atribuciones”, en Córdova, L.


y Salazar. P. (coords.), op. cit., pp. 358 y ss.
4 Zavala, Marco Antonio, “La fiscalización de los recursos”, en Córdova, L. y Sala-
zar, P. (coords.), op. cit., pp. 295 y ss.
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 89

mentos relevantes del asunto, seguirá el recorrido de las etapas del proce-
so sin detenerse en consideraciones formales ni procesales.

1. El nombramiento

Con motivo de la creación de la Unidad de Fiscalización, el 25 de febre-


ro de 2009, la Dirección Jurídica del IFE emitió un dictamen favorable a la
propuesta del C. P. Alfredo Cristalinas para ocupar la titularidad de dicha
Unidad. Con base en este dictamen, en sesión ordinaria del 27 de febrero
del mismo año, el Consejo General del IFE, a propuesta del consejero pre-
sidente, designó al C. P. Cristalinas titular de la Unidad de Fiscalización.
Es importante señalar que además de las intervenciones de los con-
sejeros, en esta sesión intervienen públicamente los representantes del
PRI, PAN y Nueva Alianza, mostrando su disgusto porque, en palabras
del representante del PAN, Roberto Gil, este tipo de nombramientos
“se procesan con los partidos políticos, como un mero gesto de cortesía
política”(p. 1164), pero sin objetar ninguno de ellos la propuesta del con-
sejero presidente.

2. El recurso de apelación

El 3 de marzo de 2009, el representante del PAN presenta ante el TEPJF


un recurso de apelación con el propósito de impugnar el nombramiento.
Este recuso se apoya sobre la base de que, mediante la regulación en el
Cofipe de los requisitos para ocupar el cargo (artículo 80), “se busca
asegurar una expertis (sic) en el desempeño del cargo, que permita ase-
gurar, en todo momento, la obligación de vigilar que los recursos otor-
gados a los partidos políticos nacionales tenga un origen lícito y se apli-
que estricta e invariablemente a las actividades señaladas”. Así pues, en
criterio del PAN, “la designación de Alfredo Cristalinas Kaulitz, como
director de la Unidad de Fiscalización no satisface el ideal regulativo de
referencia” (p. 7). En términos más específicos, el recurso de apelación
del PAN se basa en dos supuestos agravios: 1) que la experiencia de cinco
años en materia de fiscalización como requisito de idoneidad para ocu-
par el cargo se refiere a experiencia de fiscalización en materia electoral,
y 2) que el nombramiento era ilegal, en tanto que en el nombramiento
no se comprobó la experiencia de cinco años en tareas de fiscalización.
90 PABLO LARRAÑAGA

3. Desistimiento del recurso

El 7 de abril, el PAN presentó por escrito, ante la Sala Superior del


TEPJF, el desistimiento del recurso de apelación, que fue ratificado ante
notario público al día siguiente.

4. La resolución del TEPJF

El 22 de abril de 2009, la Sala Superior del Tribunal Electoral, dentro


del expediente SUP-RAP-046/2009, resolvió los tres puntos siguientes:

A. La improcedencia del desistimiento presentado


por el apoderado del PAN

En el considerando segundo de la sentencia contenida en el expediente


referido, el Tribunal sostiene lo siguiente:

... para que el desistimiento pueda surtir sus efectos, es menester la exis-
tencia de una disponibilidad de la acción o derecho respecto del cual el ac-
tor se desiste, lo que no sucede cuando se hacen valer acciones colectivas
o de grupo, porque, en esos casos, no son objeto de litigio los intereses in-
dividuales del demandante, sino que trasciende este ámbito jurídico, para
afectar el interés de un determinado grupo social o de toda una comunidad
inclusive, como lo es la vigencia irrestricta del principio de legalidad, ca-
racterístico de la función estatal electoral, que se debe cumplir, invariable-
mente, en toda actuación del Instituto Federal Electoral...
Al respecto, se considera que la acción intentada por el Partido Ac-
ción Nacional, a cuyo ejercicio pretende ahora renunciar, por virtud de su
desistimiento, es una acción colectiva que responde a los intereses de la
ciudadanía en general, es decir es una acción de grupo, que no sólo obede-
ce a su interés como gobernado para instar al cuerpo judicial a emitir una
decisión en el caso concreto, sino que atiende a la facultad tuitiva que en
calidad de entidad de interés público le concede la Constitución federal,
para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos que se invo-
lucren con el proceso electoral.
... se advierte que la designación del titular del órgano técnico encarga-
do de la fiscalización de los recursos de los partidos políticos nacionales
constituye un acto que trasciende a los intereses de la comunidad en gene-
ral, pues es voluntad de la ciudadanía que las autoridades electorales sean
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 91

designadas con estricto cumplimiento de los requisitos establecidos en la


normatividad aplicable...
La acción tuitiva que deduce en el presente recurso el Partido Acción
Nacional, emana de que la ley no confiere a los ciudadanos ninguna ac-
ción propia para la defensa de ese interés, ni en forma individual ni en
conjunto con otros ciudadanos, por lo que los partidos políticos se con-
vierten en los entes jurídicos legitimados para deducir las acciones colec-
tivas descritas, porque tal actividad encuadra perfectamente dentro de los
fines constitucionales de éstos, en cuanto entidades de interés público...
Todo lo expuesto conduce a considerar que en el momento que un par-
tido ejercita una acción tuitiva de intereses difusos o de grupo, subordina
su interés individual o particular al de esa colectividad cuya defensa asu-
me, mediante la manifestación de ilegitimidad del acto atentatorio de ese
interés, y renuncia al derecho de impedir por virtud de su desistimiento, la
consecución del procedimiento, dado que dicha subordinación se consuma
desde el momento preciso en que presenta su demanda y da inicio al trá-
mite procesal respectivo (pp. 12 y ss.).

B. La revocación del nombramiento

La sentencia en estudio considera infundado el primer agravio alegado


en el recurso de apelación, relativo a que la experiencia exigida se refiera
exclusivamente a la materia electoral (p. 39). Sin embargo, el Tribunal
consideró fundado el agravio segundo, relativo a la acreditación de cinco
años de experiencia profesional en tareas de dirección de fiscalización.
En consecuencia, su resolución segunda revoca la designación del C. P.
Alfredo Cristalinas como director general de la Unidad de Fiscalización,
en los siguientes términos:

Si la aprobación de la designación materia de litis, se sustentó en un medio


de prueba insuficiente, entonces lo procedente es revocar esa designación,
máxime que omitió emitir el dictamen correspondiente en el cual determi-
nara el cumplimiento de los requisitos para ocupar el cargo (p. 85).

Hay que señalar que, para declarar fundado este segundo agravio, el
Tribunal suple su deficiencia con fundamento en el artículo 23, apartado
1, de la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en
el que se establece:
92 PABLO LARRAÑAGA

1. Al resolver los medios de impugnación establecidos en esta ley, la Sala


competente del Tribunal Electoral deberá suplir las deficiencias u omisio-
nes en los agravios cuando los mismos puedan ser deducidos claramente
de los hechos expuestos.

C. Lineamientos para el nombramiento

El considerando quinto, en el que se fundan los resolutivos tercero y


cuarto es extenso —64 páginas—, por lo que sería excesivo para mis pro-
pósitos hacer aquí una síntesis exhaustiva de su contenido. Sin embargo,
el núcleo del argumento del TEPJF consiste, como ya se ha apuntado, en
que la autoridad responsable —i. e. el Consejo General del IFE—:

Omitió acreditar o verificar, tal y como exige la ley, que Alfredo Crista-
linas Kaulitz cumple con el requisito consistente en contar con la expe-
riencia en tareas de dirección de fiscalización, con al menos cinco años de
antigüedad (p. 87).

En consecuencia, el resolutivo tercero de la sentencia establece lo si-


guiente:

En el nombramiento que a la brevedad se realice del director general de la


Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos, el Con-
sejo General del referido instituto deberá atender los lineamientos estable-
cidos en el considerando Quinto de la presente resolución (p. 95).

Y en el resolutivo cuarto, se ordena que: “La responsable deberá in-


formar a esta Sala Superior sobre el cumplimiento que dé a la presente
sentencia, dentro de las veinticuatro horas siguientes” (p. 95).
Lo anterior, sobre la base de un considerando quinto, extraordinaria-
mente minucioso y sorprendentemente imperativo, dado que no se trata
de la parte resolutiva de la sentencia:

Se ordena que, en plenitud de atribuciones y a la brevedad, el Conse-


jo General del Instituto Federal Electoral debe emitir un dictamen en el
que acredite, en forma clara y pormenorizada, que la persona designada
cumpla con todos y cada uno de los requisitos establecidos en el artículo
80 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos, en especial, el
relativo en tareas de dirección en materia de fiscalización, respecto de lo
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 93

cual se requiere, tratándose de cargos de servicio público, del análisis de


las funciones y atribuciones establecidas en la reglamentación aplicable y,
en el caso, de trabajos desempeñados en la iniciativa privada, se debe exi-
gir la aportación de toda aquella documentación en la cual se advierta que
la persona en cuestión ha dirigido la realización de auditorias, o bien, ha
sido responsable en la conducción de cualquier otra actividad relacionada
directamente con tareas de fiscalización.
A dicho dictamen, la responsable deberá agregar todas las constancias
o documentos en la que se sustente el nombramiento correspondiente (pp.
93 y ss.).

D. Dictamen de designación, en cumplimiento de la sentencia

El 29 de abril de 2009, en cumplimiento de la sentencia, el secretario


del Consejo General del IFE remitió a la magistrada María del Carmen
Alanis una copia certificada del dictamen aprobado por el Consejo Gene-
ral ese mismo día. Baste señalar que dicho documento —de 105 páginas
de extensión— concluye lo siguiente:

Después de haber valorado las documentales exhibidas, así como las que
obran en el expediente personal del contador público certificado Alfredo
Cristalinas Kaulitz, se arriba a la convicción de que sí cumple con los
requisitos establecidos en el artículo 112, párrafo 1 del código comicial
federal, así como con la exigencia de contar con al menos 5 años de expe-
riencia y antigüedad en tareas de dirección de fiscalización, fijado por el
numeral 80 del mismo cuerpo normativo, pues de la documentación citada
se desprende que cumple con al menos 10 años de experiencia en tareas de
fiscalización, y más de 5 en tareas de dirección, lo que da como resultado
que el contador público certificado Alfredo Cristalinas Kaulitz, cumpla
con la exigencia normativa de al menos 5 años de experiencia en tareas de
dirección de fiscalización.
En razón de lo anterior y con fundamento en los artículos 41, base V,
párrafos primero y segundo de la Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos, 119, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Institucio-
nes y Procedimientos Electorales; así como 69, párrafo 3, del Reglamento
Interior del Instituto Federal Electoral, el consejero presidente del Con-
sejo General propone a ese máximo órgano de dirección, la designación
del contador público certificado Alfredo Cristalinas Kaulitz, como titular
de la Dirección General de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de
los Partidos Políticos de dicho Instituto, en cumplimiento de la ejecutoria
94 PABLO LARRAÑAGA

recaída al expediente SUP-RAP-46/2009 dictada por la Sala Superior del


Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con todas las facul-
tades y atribuciones inherentes a dicho encargo (pp. 104 y ss.).

Hasta aquí lo sucedido, veamos ahora algunas consideraciones a pro-


pósito de sus consecuencias.

IV. Reflexiones

En el tenor de la inquietud que motiva estas páginas a la que me re-


fería en la introducción, los tres comentarios siguientes se limitarán a
considerar el contenido de la sentencia en comento a la luz del contexto
de la reforma electoral delineado en el segundo inciso.

1. Establecer la improcedencia de un desistimiento respecto


de la impugnación de una decisión político-administrativa:
una decisión desmesurada

En mi opinión, la decisión de considerar improcedente el desistimien-


to respecto del recurso de impugnación contiene tres déficits que, al tras-
lucir una inadecuada comprensión del sentido de la reforma electoral y
de sus consecuencias en relación con la reconfiguración del sistema elec-
toral mexicano, permiten calificarla de “desmesurada”.

A. Déficit debido a una apreciación inadecuada del contexto

En primer lugar, la decisión de considerar el desistimiento por parte


de un partido político respecto de la impugnación del nombramiento de
un responsable de un órgano técnico del Consejo General del IFE, parece
no tener en cuenta que, en su conjunto, la reforma electoral de 2007-2008
supuso el reconocimiento de una paulatina transformación de este Ins-
tituto, desde un órgano eminentemente ciudadano hacia un órgano polí-
tico-administrativo. En este sentido, en la línea apuntada por Córdova,
fundamentalmente mediante la reforma del artículo 41 constitucional,
pero también mediante su desarrollo legal, se dio “carta constitucional”
a lo que ya constituía, de hecho, un rasgo del sistema electoral mexica-
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 95

no: la intervención de los partidos políticos en la administración de los


procesos electorales.
Esta “reconfiguración” del sistema se compadece no sólo con posibi-
lidad de que los partidos políticos intervengan en las sesiones ordinarias
del Consejo General para hacer valer, en sede político-administrativa,
lo que a sus intereses convenga, sino con la existencia de la facultad de
éstos para impugnar las decisiones del Consejo en sede judicial. Por ello,
no parece que en ningún sentido la reforma electoral, que claramente se
dirigía a profundizar la penetración ordenada de los partidos políticos en
la operación del sistema electoral, tuviera el propósito de modificar la
posición del TEPJF dentro de este sistema de instituciones, asignándole
funciones de garantía más allá de sus funciones jurisdiccionales respecto
a la resolución de conflictos entre las otras instituciones relevantes: los
partidos políticos y el IFE.

B. Déficit debido la falta de una interpretación correcta


del sistema de competencias

En mi opinión, el argumento respecto del carácter desmesurado de la


decisión del TEPJF se hace más robusto conforme gana en concreción.
Por ello, en segundo lugar, lo que en una primera instancia podría califi-
carse como un déficit de perspectiva política, al ponerlo en relación con
los objetivos y la naturaleza orgánica de la Unidad de Fiscalización, se
transforma en un déficit de interpretación sistémica de las competencias
institucionales —de los partidos, del IFE y del propio Tribunal—, en vir-
tud de las funciones concretas asignadas al órgano técnico en cuestión.
En esta línea de ideas, a cualquier observador del devenir político-elec-
toral del país y, en particular, a cualquier analista de las circunstancias
que rodearon los comicios de julio de 2006, le resultará evidente que
la creación de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Parti-
dos Políticos como órgano técnico del Consejo General del IFE fue una
decisión encaminada a gestionar los conflictos en el seno del Instituto,
mediante la separación de las funciones de organización de los procesos
electorales y la funciones de vigilancia del uso de los recursos económi-
cos de los partidos.
Ahora bien, esta medida dirigida al fortalecimiento institucional del
IFE —a través, por un lado, de la reducción de las condiciones para las
96 PABLO LARRAÑAGA

conocidas y previsibles tensiones entre el Instituto y los partidos políticos


a raíz del ejercicio de las funciones de fiscalización y, por otro, del impuso
de la capacidades técnicas del Instituto para llevar a cabo esta compleja
y controvertida actividad—, no tendría sentido si, como consecuencia de
ello, tuviera lugar el debilitamiento de su autonomía institucional —en-
tendida ésta, como veíamos, no sólo en virtud de su estatuto constitucional
y legal, sino también a la luz de su “re-configuración” como institución
político-administrativa—. En este orden de ideas, no sólo parece lógica la
creación de la Unidad de Fiscalización como órgano técnico del Consejo
General del IFE y que el nombramiento de su titular competa a éste por
propuesta de su presidente, sino que, tratándose de un asunto de la ma-
yor importancia para los objetivos de los partidos políticos —concurrir
a los procesos electorales en condiciones de igualdad—, éstos tengan la
posibilidad de inconformarse en sede político-administrativa y en sede
jurisdiccional respecto del nombramiento de su titular.
Lo que resulta difícil de ajustar dentro de esta lógica es que los parti-
dos políticos no puedan desistirse de los actos de impugnación respecto
de este tipo de nombramientos. Esta imposibilidad no sólo es contraria a
la lógica de los medios con los que cuentan los partidos políticos para, en
el sentido de la reforma, introducir ordenadamente sus intereses dentro
de los procesos de organización de los comicios, sino, lo que es aún más
grave, vulnera la autonomía del IFE.
Para la operación de los procesos electorales, es importante que los
partidos políticos cuenten con un órgano de fiscalización que, por su
neutralidad y profesionalismo, resulte confiable —y, naturalmente, que
en caso de inconformidad en la conformación de este órgano cuenten con
los medios procesales para desahogar lo que a sus intereses convenga—.
Pero, teniendo en cuenta los límites intrínsecos al carácter de autoridad
del IFE, es aún más importante que esta institución se encuentre debida-
mente facultada para tomar las decisiones necesarias para su organiza-
ción interna. En mi opinión, la regulación del procedimiento de nombra-
miento del titular de la Unidad de Fiscalización equilibra correctamente
estos objetivos, por ello, considero que la injerencia del TEPJF a través
de una interpretación restrictiva de los derechos de los partidos políticos,
dirigida a forzar su injerencia en los asuntos internos del IFE, no sólo va
más allá de lo que “en buena lógica” cabría esperar de las funciones que
le han sido asignadas en el sistema electoral —la resolución de conflic-
tos—, sino que tiene efectos disruptivos en el equilibro entre políticos y
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 97

administrativos que componen al IFE y entre este Instituto y el Tribunal


Electoral.

C. Déficit debido a la artificialidad del argumento

En mi opinión, la desmesura del TEPJF en el tratamiento de este asun-


to se hace aún más patente cuando se considera la artificialidad del ar-
gumento en que sustenta el rechazo al desistimiento: que los partidos
políticos no pueden desistirse del recurso de apelación por tratarse de
una acción colectiva o de grupo. Es decir, llanamente y en el contexto:
que cuando un partido político presenta un recurso respecto del nombra-
miento por parte del Consejo General del IFE —en el que, por cierto, se
encuentra representado— del titular de la Unidad de Fiscalización de los
Recursos de los Partidos Políticos, aduciendo que dicho nombramiento
es irregular en virtud de lo dispuesto en el libro segundo, título tercero,
capítulo tercero —De la fiscalización de los recursos de los partidos po-
líticos nacionales— del Código Federal de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales (Cofipe), lo que “realmente” está haciendo es ejercer una
acción colectiva de la comunidad en general. Más adelante trataré de
formular alguna explicación de esta “hipérbole” en la argumentación del
Tribunal, por el momento sólo trataré de evidenciar sus dimensiones, por
medio de dos consideraciones muy elementales pero que, en mi opinión,
en tanto develan las consecuencias de la lógica del Tribunal, resultan ex-
cepcionalmente importantes.
Por un lado, el argumento del Tribunal parece implicar la negación del
carácter de los partidos políticos como organizaciones que hacen posible
el acceso de los ciudadanos al poder público —en el sentido establecido
en la base primera del artículo 41 constitucional—: si la acción de los
partidos políticos es una acción colectiva y no la acción de una “enti-
dad de interés público” —por definición, distinta de otras entidades: sus
miembros, sus simpatizantes, la ciudadanía y la comunidad en general—,
entonces este tipo de organizaciones es un mero espejismo que no tienen
razón de existir. De aquí que la argumentación del Tribunal conduzca,
por un lado, a la conclusión absurda dentro de cualquier concepción po-
lítica de la democracia moderna de que los partidos políticos son enti-
dades superfluas y, por otro, a la conclusión absurda dentro de cualquier
ordenación jurídica de un sistema de gobierno democrático, de que la
98 PABLO LARRAÑAGA

conformación de su personalidad jurídica, de derechos políticos y del


patrimonio de los partidos políticos tiene, acaso, un carácter meramente
simbólico que representa el interés difuso de la sociedad, y de aquí, por
tanto, que tales “derechos” pueden ser limitados, alterados o anulados
ante cualquier interpretación posible de tal interés fundamental o primi-
genio —interpretación, por cierto, que no sólo podría hacer el Tribunal
Electoral pues, en última instancia, esta institución tampoco tendría nin-
guna razón de ser—.5
Por otro lado, desde luego que el razonamiento anterior puede ser con-
trarrestado diciendo que no se trata de que exista una identidad entre las
acciones de los partidos políticos y los de la comunidad. Que se trata,
naturalmente, de entidades distintas con intereses distintos, pero que, en
este caso, dado que los ciudadanos no tienen ningún recurso procesal a
su disposición, los partidos políticos hacen suyo, mediante una acción
tuitiva o de defensa, el interés de la comunidad en general o, más bien,
que la autoridad interpreta la acción de los partidos políticos como si se
tratara de una acción de defensa de los intereses de la comunidad. Pese
a la matización, este razonamiento resulta, sin embargo, aún más escla-
recedor de la artificialidad de la argumentación del Tribunal, pues falla
tanto en el plano general como en el particular.
En primer lugar, como se recordará, el razonamiento se fundamenta
en que

la designación del titular del órgano técnico encargado de la fiscalización


de los recursos de los partidos políticos nacionales constituye un acto que
trasciende a los intereses de la comunidad en general, pues es voluntad
de la ciudadanía que las autoridades electorales sean designadas con
estricto cumplimiento de los requisitos establecidos en la normatividad
aplicable.

5 Para mayor abundamiento, propongo que se consideren los efectos del razona-
miento del Tribunal en la interpretación del párrafo III de la base I y del párrafo I, de la
base II, del artículo 41 constitucional:
... las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de
los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley.
II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equi-
tativa con los elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se
sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo
garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 99

En el sentido en que interpreta el Tribunal la voluntad de la ciudada-


nía, ésta no sólo tiene interés en que las autoridades electorales se desig-
nen “en estricto cumplimiento de los requisitos establecidos en la nor-
matividad aplicable”, sino en que cualquier actuación de la autoridad
electoral se lleve a cabo “en estricto cumplimiento de los requisitos es-
tablecidos en la normatividad aplicable”; es más, que cualquier desig-
nación de cualquier autoridad se realice “en estricto cumplimiento de los
requisitos establecidos en la normatividad aplicable” y que cualquier ac-
tuación de cualquier autoridad se lleve a cabo “en estricto cumplimiento
de los requisitos establecidos en la normatividad aplicable”. En síntesis,
existe un interés de la ciudadanía —y no sólo de la ciudadanía, sino de
cualquier gobernado— en el gobierno de las leyes, no de los hombres: es
decir, un interés general en la existencia de un Estado de derecho.
Ahora bien, por una parte, si no se tienen en cuenta las condiciones
para la existencia de un Estado de derecho, la constatación de este interés
es una trivialidad o conduce al absurdo y, por otra parte, si se tienen en
cuenta tales condiciones, me temo que el argumento del Tribunal resulta
contraproducente respecto de su intención de justificar una acción de de-
fensa por parte de los partidos políticos respecto de los intereses de los
ciudadanos.
Respecto del primer punto, la constatación del interés resulta trivial si
no se está dispuesto a reconocerlo “con todas sus consecuencias”, pero
resulta absurdo si se consideran “sus consecuencias”: si en concordancia
con la voluntad de los gobernados de que la autoridad actúe en estricto
apego a la normatividad, se traduce el interés general en la existencia de
un Estado de derecho en un derecho de acción en contra de tales actos,
esto implicaría el reconocimiento de un derecho universal y absoluto de
cualquier gobernado de impugnar cualquier acto de autoridad. No resulta
plausible, por supuesto, que ésta sea la posición del Tribunal Electoral.
Respecto del segundo punto, resulta relevante recordar que la exis-
tencia de un Estado de derecho no sólo depende de la posibilidad de la
protección jurisdiccional de derechos subjetivos o de los intereses indivi-
duales o colectivos, en virtud del principio de legalidad, sino que uno de
los grandes inventos del constitucionalismo reside en la posibilidad de la
protección del Estado de derecho —y, por ende, del principio de legali-
dad—, mediante mecanismos institucionales de control y contrapeso que
tienen como resultado la contención sistémica de los excesos en el ejer-
100 PABLO LARRAÑAGA

cicio del poder público —i. e. ese mismo “poder público” al que, como
establece la base primera del artículo 41 de la Constitución, los partido
políticos hacen posible el acceso de los ciudadanos—. Se trata del cono-
cido principio sintetizado por Madison cuando, en El Federalista, señala
que al establecer las condiciones para un orden constitucional efectivo,
primero se tiene que capacitar al gobierno para controlar a los goberna-
dos y, después, obligarlo a que se controle a sí mismo.
Ahora bien, la clave para que este sistema de mecanismos de control
y contrapesos funcione, reside en el escrupuloso respeto a la división de
funciones y de competencias entre las autoridades, misma que debe ser
interpretada sistemáticamente en relación con el conjunto de atribuciones
de las autoridades —para el caso, el IFE— y el conjunto de derechos de
los gobernados —para el caso, los partidos políticos—. En este sentido,
un activismo judicial que, con el propósito de proteger el principio de
legalidad, desvirtúe las consecuencias procesales del ejercicio de un de-
recho de un gobernado, puede estar actuando perfectamente en contra del
interés general.
La implicación anterior de que la decisión de rechazar el desistimien-
to respecto de la impugnación consistió en un acto de activismo judicial
contraproducente, puede ser contrarrestada, por supuesto, por un argu-
mento igualmente sistemático o sistémico, aunque no, como el anterior,
relativo a los mecanismos de control y contrapeso inter-institucional, sino
apoyado directamente a las fórmulas de control intra-institucional. Me
refiero, claro está, a la función que cumple la jurisprudencia respecto del
principio de certeza. En este orden de ideas, a propósito de la justifica-
ción de la acción tuitiva o de defensa en el recurso del PAN, en la página
16 de la sentencia en comento, la argumentación del Tribunal se apo-
ya en la tesis de jurisprudencia S3ELJ 10/2005, con rubro: Acciones
tuitivas de intereses difusos. Elementos para que los partidos
políticos puedan deducir, a la que no cita directamente, pero a la que
vale la pena referirse para dilucidar el papel de los criterios jurispruden-
ciales en la resolución de este caso. La tesis referida dice:

Conforme a la interpretación sistemática de los artículos 41, párrafo se-


gundo, fracción I, y 9, párrafo cuarto, fracción IV de la Constitución de
los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 10, apartado
1, inciso b); y 86, apartado 1, de la Ley General del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia Electoral, los elementos necesarios para de-
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 101

ducir las acciones tuitivas de intereses difusos por los partidos políticos
son: 1) Existencia de disposiciones o principios jurídicos que impliquen la
protección de intereses comunes a todos los miembros de una comunidad
amorfa, carente de organización, de representación común y de unidad en
sus acciones, sin que esos intereses se puedan individualizar, para inte-
grarlos al acervo jurídico particular de cada uno...

El criterio jurisprudencial es claro, pero no alcanzo a ver de ninguna


manera por qué el Tribunal califica los elementos del caso concreto por
el criterio jurisprudencial; es decir, no acabo de entender por qué, cuando
un partido político presenta un recurso respecto del nombramiento por
parte del Consejo General del IFE —en el que, por cierto, se encuentra
representado— del titular de la Unidad de Fiscalización de los Recursos
de los Partidos Políticos, aduciendo que dicho nombramiento es irregu-
lar en virtud de lo dispuesto en el libro segundo, título tercero, capítulo
tercero —De la fiscalización de los recursos de los partidos políticos na-
cionales— del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Elec-
torales (Cofipe), lo que “realmente” está haciendo es ejercer una acción
colectiva de la comunidad en general sobre la base de la existencia de
disposiciones o principios jurídicos que impliquen la protección de inte-
reses comunes a todos los miembros de una comunidad amorfa, carente
de organización, de representación común y de unidad en sus acciones.
Me temo que pueda tratarse de un ejemplo, frecuente en el activismo ju-
dicial al uso, en el que la justificación simplemente no se compadece con
la decisión, ni viceversa.
Hasta aquí las reflexiones respecto del carácter desmesurado de la sen-
tencia que nos ocupa. En los próximos dos puntos, me referiré a lo que
considero su carácter irrazonable e irracional. Mis consideraciones serán
mucho más breves que las anteriores debido, fundamentalmente, a que
considero que unas características dependen de las otras, por lo que un
tratamiento exhaustivo de cada una sería inevitablemente reiterativo.

2. Ordenar, en el ejercicio desmesurado de funciones jurisdiccionales,


el cumplimiento de los requisitos para un nombramiento técnico-
administrativo: una decisión irrazonable

Una vez que, por las razones que fueran, se desechó el desistimiento
respecto del recurso de apelación, quedó abierto el camino para que el
102 PABLO LARRAÑAGA

Tribunal Electoral entrara al fondo del asunto o, dicho en otros términos,


la materia de la litis: la validez del nombramiento. Y aquí, como he apun-
tado, la decisión del Tribunal fue:

Si la aprobación de la designación materia de litis, se sustentó en un medio


de prueba insuficiente, entonces lo procedente es revocar esa designación,
máxime que omitió emitir el dictamen correspondiente en el cual determi-
nará el cumplimiento de los requisitos para ocupar el cargo (p. 85).

Hasta aquí, el contenido de la sentencia que nos ocupa se enmarca per-


fectamente dentro del ejercicio razonable de una típica función de con-
trol de legalidad por vía jurisdiccional. Pero lo que es mucho más difícil
de entender es la decisión del Tribunal de establecer, en el considerando
quinto, un conjunto de lineamientos para el nombramiento del titular de
la Unidad de Fiscalización y, aún más, el resolutivo tercero de la senten-
cia que, como se recordará, establece que:

En el nombramiento que a la brevedad se realice del director general de


la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos, el
Consejo General del referido instituto deberá atender a los lineamientos
establecidos en el considerando quinto de la presente resolución (p. 95).

Y, por supuesto, esta perplejidad se extiende al resolutivo cuarto, que


ordena: “La responsable deberá informar a esta Sala Superior sobre el
cumplimiento que dé a la presente sentencia, dentro de las veinticuatro
horas siguientes” (p. 95).
Estas son las decisiones que me llevan a considerar la sentencia como
“irrazonable”. Para abreviar, en mi justificación de este calificativo las
trataré conjuntamente.
Las razones fundamentales para considerar irrazonable la sentencia
en comento son dos: una de coherencia interna de la sentencia y otra de
coherencia del papel del Tribunal Electoral en el sistema electoral y, en
particular, vis à vis las funciones y el estatus del IFE dentro del mismo.
Si, como señala el Tribunal, el nombramiento es inválido por no cum-
plir con los requisitos establecidos en la ley, ¿por qué emitir, entonces,
unos lineamientos para el nombramiento? Y, sobre todo, ¿por qué y para
qué ordenar su cumplimiento? ¿Quién establece los criterios de validez
del nombramiento? ¿La ley o el Tribunal? Si la respuesta es la ley, enton-
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 103

ces los lineamientos son superfluos. Si la respuesta es el tribunal, entonces


la obligatoriedad de estos criterios no tiene ningún fundamento. En sínte-
sis: el Tribunal entró a determinar un asunto que no le competía. El ejer-
cicio razonable de sus funciones y competencias se limitaba a establecer
la validez del nombramiento, nada más.
Por otra parte, ¿en qué se fundamenta la autoridad del TEPJF para
ordenar al IFE que en el nombramiento del titular de un órgano técnico
cumpla con los lineamientos establecidos en una sentencia y, aún más,
que realice tal nombramiento “a la brevedad” y le informe del cumpli-
miento de la sentencia “dentro de las veinticuatro horas siguientes”?
¿No es acaso el de legalidad un principio rector del IFE, según lo es-
tablecido en la base V del artículo 41 constitucional? ¿No es caso “la
autoridad” en la materia, independiente en sus decisiones y funciona-
miento y profesional en su desempeño, según lo establecido en la misma
disposición constitucional? Si la respuesta a las preguntas anteriores es
afirmativa —cosa que no puede ser de otra manera a la luz de una lectu-
ra literal de las disposiciones constitucionales—, entonces, ¿qué hace el
Tribunal Electoral ordenando al IFE que realice el nombramiento de sus
órganos técnicos en cumplimiento de las condiciones establecidas en el
artículo 80 del Cofipe? En mi opinión, de nuevo, entrar irrazonablemente
en un tema que no le compete.
Bien entendido, el control jurisdiccional de legalidad consiste en esta-
blecer las consecuencias de la calificación de un acto de autoridad (anu-
lación del nombramiento del titular de la Unidad de Fiscalización) a la
luz de la interpretación de una norma (artículo 80 del Cofipe). Hasta ahí
llegaría, en todo caso, la competencia del TEPJF en este asunto. Una vez
ejercida, corresponde al IFE (la autoridad en la materia) realizar de ma-
nera autónoma los actos, en las condiciones necesarias, para asegurar un
nombramiento regular del titular del órgano en cuestión.

3. Debilitar el equilibrio institucional del sistema electoral mediante


una decisión desmesurada e irrazonable: una decisión irracional

A la luz del desenlace del asunto —la reiteración del nombramiento


del C. P. Cristalinas en el tiempo y la forma “ordenados” por la senten-
cia—, éste podría calificarse, en una primera instancia, como “irracional”
en un sentido muy elemental: ¿para esto se utilizan los recursos limitados
104 PABLO LARRAÑAGA

del sistema electoral mexicano? ¿Para esto, una sentencia de 94 páginas


y un dictamen de 104? Mucho ruido y pocas nueces…
Pero hay un sentido aún más preocupante en el que esta sentencia me
parece irracional: desvirtúa el sentido y rompe el equilibrio institucional
del sistema electoral mexicano. Desde luego, se trata, como señalaba al
principio, de un asunto menor, cotidiano, que con toda seguridad no está
llamado a generar ningún movimiento telúrico, pero apunta tendencias
y, sobre todo, evidencia una forma de hacer las cosas que poco abona en
el sentido de una mayor y mejor institucionalidad del sistema político.
El conjunto de decisiones contenidas en la sentencia SUP-RAP-
46/2009, sólo puede ser entendido de manera integral —y presuponien-
do, como no puede ser de otro modo, la racionalidad del Tribunal— so-
bre el presupuesto de que el tribunal quería entrar en el asunto; quería
establecer los criterios para el nombramiento, y quería ordenar al IFE
que se atuviera a los mismos. Realmente, por lo que he expuesto, el Tri-
bunal no tenía buenas razones para ello y, en un sentido estricto, en bue-
na medida tampoco tenía el poder normativo para hacer lo que quería.
Pero, como el IFE hizo, efectivamente, lo que el Tribunal quería, podría
pensarse que hasta ahí llegaron las cosas. Sin embargo, en mi opinión, la
importancia del desvarío del Tribunal va mucho más allá de la resolución
de un caso, apuntando una tendencia que, más temprano que tarde, daña-
rá profundamente al sistema político mexicano.
Siguiendo la lógica constitucional, el sistema electoral está construi-
do sobre la base de la posibilidad del control recíproco entre sus prin-
cipales agentes institucionales. Y si bien, en el mecanismo interno del
sistema electoral, el poder más “débil” corresponde al Tribunal —por
no contar, parafraseando libremente a Madison, ni con el poder de la
bolsa ni con el de los votos—, no por ello su papel es menos fundamen-
tal: mantener el equilibrio entre los otros dos elementos y, sobre todo,
legitimar al sistema en su conjunto. Cuando, por cuenta propia o por
“ventajas” a corto plazo, se “judicializa” la política o la administración,
se asignan tareas a una institución que, por su propia naturaleza, está
abocada a realizarlas mal; pues, como no puede ser de otro modo, los
jueces son malos políticos y malos administradores.6
6 Lo mismo ocurre, por cierto, cuando el IFE asumen funciones de intérprete de
los derechos de los partidos políticos, como ha quedado de manifiesto en sus recientes
resoluciones respecto de los límites a la libertad de expresión de éstos en los procesos de
campaña.
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 105

Pero, además, la judicialización de los procesos políticos y adminis-


trativos no sólo tiene este efecto de “irracionalidad funcional”, sino tam-
bién un efecto paralizante del conjunto del sistema político, como con-
secuencia de no hacer creíbles ni las acciones políticas ni las decisiones
administrativas, bajo la consideración de que “siempre” podrán ser mo-
dificadas en sede judicial. Esta es una tendencia peligrosa de la transición
política mexicana que, como es sabido no sólo involucra la actividad del
Tribunal Electoral, sino de los otros integrantes del Poder Judicial de la
Federación y, en particular, a la Suprema Corte.7 El riesgo de parálisis o,
incluso, de regresión, sólo puede ser contenido con una reflexión seria y
profunda sobre el sentido de la institucionalización del sistema electoral
y, en definitiva, de las implicaciones de la construcción de un régimen
democrático. Pero, me temo, esa es una reflexión de mayor alcance que
habrá que dejar para otro momento.8

7 Al respecto, véase, por ejemplo, el libro coordinado por César Astudillo y Lorenzo
Córdova sobre los resultados del Seminario “Reforma y control de la Constitución: im-
plicaciones y límites”, de próxima publicación.
8 He realizado algunas reflexiones complementarias a las que aquí presento en mi
trabajo “El control de constitucionalidad desde una perspectiva funcional y operativa de
la Constitución” que será publicado en el trabajo mencionado en la nota anterior.
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN
EN LA PROPAGANDA ELECTORAL

Jesús Cantú

La reforma constitucional de noviembre de 2007 elevó a rango constitu-


cional la prohibición a los partidos políticos de incluir en su propaganda
política o electoral “expresiones que denigren a las instituciones y a los
propios partidos, o que calumnien a las personas”.
Una disposición similar se encontraba en el Código Federal de Ins-
tituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) a partir de la reforma
de noviembre de 1996, sin embargo, en términos más limitativos para
la libertad de expresión pues prohibía las expresiones que implicaran
“diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación” o denigración para ins-
tituciones, partidos y candidatos. Esta disposición estuvo en el centro de
la discusión durante la elección presidencial de 2006 y debido a esa ex-
periencia el Constituyente Permanente decidió elevarla a rango constitu-
cional, pero con una redacción más precisa para evitar ambigüedades.
En el ámbito de las personas no hay discusión, pues únicamente in-
fringe la Constitución y la ley la difusión de falsedades, pues al estable-
cer que lo prohibido es calumniar1 esa es la única limitación: difundir
una acusación falsa.
Sin embargo, en el ámbito de las instituciones y los partidos políticos,
a pesar de que se eliminaron los términos “diatriba, infamia, injuria y

1 De acuerdo al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española:


Calumnia:
1. f. Acusación falsa, hecha maliciosamente para causar daño.
2. f. Der. Imputación de un delito hecha a sabiendas de su falsedad
De acuerdo a la definición que asumió el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación en su resolución SUP-RAP-81/2009 y acumulados, del seis de mayo de 2009:
Atribuir falsa y maliciosamente a alguien palabras, actos o intenciones deshonrosas.

107
108 JESÚS CANTÚ

difamación”, que eran todavía más ambiguos2 que denigrar, la definición


del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación era clave, pues
los alcances del término sí son interpretables. Y el Tribunal encontró la
definición más general del término y la interpretación más restrictiva de
la disposición constitucional.
Así el legislador estableció límites a la libertad de expresión en el
ámbito de la propaganda política y política-electoral; pero el Tribunal
canceló dicho derecho fundamental, precisamente en el terreno en el que
todos coinciden que los límites a la crítica son más amplios, por el re-
levante papel que este derecho fundamental desempeña en los Estados
democráticos.
Definieron denigrar de acuerdo a su acepción genérica:3

Hablar mal de una persona, ente o institución destruyendo su fama u opi-


nión, así cualquier expresión crítica (falsa o verdadera) cabe dentro de esa
definición. Después hicieron tabla rasa entre opinión e información y, fi-
nalmente, señalan que la veracidad de los dichos no justifican la legalidad
de su propaganda.4

Pero además contradicen muchos de los argumentos que esgrimieron


para defender el derecho de los partidos políticos a difundir en su pro-
paganda política los logros de los gobiernos emanados de sus filas, pues
reiteradamente señalan en la misma que:

El legislador privilegió la posibilidad de integrar al debate público el aná-


lisis, así sea crítico, de las políticas de gobierno, ya que precisamente en
eso radica una democracia deliberativa, esto es, en la posibilidad de incluir
en la deliberación pública todos los temas que atañen a la comunidad,
como son las obras y el trabajo de gobierno, ya sea para apreciarlos posi-
tivamente o lo contrario.5

2 De acuerdo al mismo diccionario:


Ambiguo:
1. Adj. Dicho especialmente del lenguaje: Que puede entenderse de varios modos o
admitir distintas interpretaciones y dar, por consiguiente, motivo a dudas, incertidumbre
y confusión.
3 Página 107 de la resolución SUP-RAP-81/2009 y acumulados
4 Ibidem, pp. 116 y 117.
5 SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009 acumulados, 25 de febrero de 2009, p. 183.
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 109

Pero con la resolución SUP-RAP-81/2009, del seis de mayo, cancelan


la posibilidad de apreciarlos negativamente, pues automáticamente incu-
rriría en la trasgresión constitucional y legal, al convertirse en una deni-
gración a las instituciones y/o partidos políticos. Así es dable aprovechar
los logros y éxitos de un gobierno para conseguir votos y adeptos, pero
no es posible utilizar sus errores para restarle sufragios.
El derecho a la libertad de expresión es vital para el mantenimiento y
consolidación de las instituciones democráticas y, por lo mismo, diver-
sos tribunales internacionales le atribuyen un lugar preferente por sobre
los otros derechos fundamentales. A pesar de ello es común discutir so-
bre los alcances de dicho derecho, donde una de las posiciones

sostendría que el derecho a la libertad de expresión es prácticamente un


derecho absoluto o ilimitado en el ámbito político-electoral, particular-
mente durante las campañas electorales y en la propaganda política que se
utilice en las mismas, y la otra conforme con la cual la libertad de expresión
debe subordinarse al objetivo de promover una discusión política en la que
el discurso político responda a un cierto estándar de calidad o “corrección
política”, decantado de expresiones cáusticas, vehementes o críticas inten-
sas o duras.6

Esta discusión la resolvió el legislador al establecer los límites a la


propaganda política y política-electoral en el artículo 41 de la Constitu-
ción y regularla en el Cofipe.
Sin embargo, el mismo legislador estableció en la legislación secun-
daria que dicha normatividad debía aplicarse observando “lo dispuesto
por el primer párrafo del artículo 6o. constitucional”,7 con lo cual reco-
nocía que a pesar de los límites establecidos en el artículo 41 de la misma
Constitución, en la aplicación específica se tenía que resolver la colisión
entre el derecho a la libertad de expresión y, en este caso, el derecho a la
imagen de los partidos, sin embargo, para el Tribunal ni siquiera existe
este conflicto, pues en la citada resolución señala: “... no se esta (sic)
en presencia de una colisión concreta de derechos fundamentales, en la

6 Voto particular del magistrado José de Jesús Orozco Henríquez, respecto de la sen-
tencia dictada en el recurso de apelación SUP-RAP-34/2006 y acumulado, p. 111
7 Artículos 38, párrafo 1, inciso p, y 233, párrafo 1, del Cofipe.
110 JESÚS CANTÚ

medida en que el propio constituyente estableció una regla prohibitiva


constitucional y no un principio...”.8
En las siguientes páginas se analizarán a detalle algunos de los argu-
mentos vertidos por el Tribunal al resolver el recurso de apelación inter-
puesto por los partidos Revolucionario Institucional y Acción Nacional,
en contra de la decisión del Consejo General del Instituto Federal Elec-
toral, de sancionar la propaganda electoral conocida popularmente como
“sopa de letras”, difundida por el PAN en diversos medios impresos e
Internet, en el expediente: SUP-RAP-81/2009 y acumulado.
El PAN interpuso el recurso en contra de la sanción que le aplicó el
IFE por considerar que dicha propaganda sí denigraba al PRI y, por lo
tanto, violaba disposiciones constitucionales y legales, y el PRI, porque
el IFE no sancionó la realización de lo que él consideraba actos antici-
pados de campaña. El Tribunal resolvió que existían las dos violaciones
y que se debía sancionar al partido por ambas. Más allá del sentido de
la resolución, con la cual coincido conforme a los términos de la actual
legislación,9 lo preocupante son los argumentos utilizados por el Tribu-

8 Página 116.
9 Vale la pena aclarar la posición personal del autor sobre este delicado tema: sí apo-
yo que la libertad de expresión debe tener límites y, desde luego, sancionar los excesos a
través de las responsabilidades ulteriores, por la vía civil, es decir, me opongo a la pena-
lización de los delitos contra el honor y también a incluirlos en la legislación electoral,
pues considero que es precisamente en este ámbito donde más amplios deben ser estos
límites, por tratarse de aspirantes a un puesto de elección popular que deben estar suje-
tos al más severo escrutinio público, incluyendo desde luego el de los propios partidos
políticos. Por lo tanto, en el caso de que se afecte la honra de los candidatos, éstos deben
recurrir a los tribunales civiles ordinarios para lograr el resarcimiento de dicho daño.
Si bien no favorezco las campañas negativas, creo que toda campaña electoral en un
régimen democrático tiene dos grandes vertientes: una de crítica, de tratar de restar votos
al oponente, y una de proposición, tratar de sumar votos a la propia causa. Y, justo dentro
de la primera vertiente, creo que no debe haber límites preestablecidos y en todo caso
sancionar los excesos. El impacto de las llamadas campañas negativas en el resultado
electoral, es muy diverso; en algunos casos, ha mostrado resultados favorables para el
emisor y en otros totalmente adversos, el mejor ejemplo de esto último es la campaña
panista de 1997, en la contienda por la jefatura de gobierno del Distrito Federal: cada
mensaje contra el candidato perredista a dicho puesto, Cuauhtémoc Cárdenas, que emitía
el candidato panista, Carlos Castillo Peraza, se traducía inmediatamente en un incremen-
to de las preferencias electorales para el primero.
Pero de lo que sí estoy seguro es que las campañas negativas también aportan in-
formación importante para la emisión de un voto informado; a veces aportan más del
receptor de los mensajes, pero en otras del propio emisor.
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 111

nal para motivarla y, en función de que fue la primera sobre dicho tema,
establece un precedente que cancela la libertad de expresión.
El TEPJF señala que la prohibición contenida en el artículo 41, párrafo
segundo, fracción III, apartado C10 “es expresa y limitativa” y enfatiza:
“El propósito del constituyente consistió en limitar la denigración y ca-
lumnia, entre otros medios, en la propaganda de los partidos políticos y
coaliciones, al considerar que este medio debe reservarse para ejercer
una política de auténtico debate ideal de opiniones”.11
Para fundar su interpretación el Tribunal desecha las referencias a otra
resolución de la Corte que pretende hacer valer el PAN, por ser anteriores
a la reforma constitucional de 2007. Las citas del PAN provienen de la
acción de inconstitucionalidad 45/2006 y su acumulada 46/2006, en los
que la Corte resuelve los recursos promovidos por los partidos Acción
Nacional y Convergencia contra la reforma electoral de Zacatecas y con-
cretamente contra la disposición contenida en el artículo 55 de dicha ley,
que establecía la facultad al Consejo General del órgano electoral de di-
cha entidad para que supervisará antes de difundirse los mensajes de los
partidos políticos, es decir, abría la puerta a la censura previa.

Por otra parte, los estudiosos del impacto en la participación electoral (abstencionis-
mo) también muestran resultados muy diversos, dependiendo del método de investiga-
ción y, desde luego, la elección. Hay quienes sostienen que afecta negativamente, pero
también quienes afirman exactamente lo contrario, es decir, que estas campañas propi-
cian la pasión y el entusiasmo electoral y, por lo tanto, incentivan la participación.
Reconozco que en México la legislación civil en la materia de los delitos contra el
honor es muy deficiente y más lo es su aplicación, por lo mismo, pienso que éstas fueron
las razones que llevaron, primero al legislador ordinario, y después, al Constituyente
Permanente a abordar el tema desde la legislación electoral.
Durante mi gestión como consejero electoral en el Consejo General del Instituto Fe-
deral Electoral (1996-2003), en todas las ocasiones en que se presentó una queja sobre la
materia voté en contra de sancionar, apegado a una interpretación basada en los artículos
6o. y 7o. de la Constitución y los tratados internacionales, sin embargo, reconozco que
al elevarse la prohibición a rango constitucional, la interpretación es distinta y en este
sentido, comparto en el caso específico que nos ocupa la resolución del Tribunal, tanto en
lo que respecta a la denigración, como de los actos anticipados de campaña.
Sin embargo, como expondré a lo largo del texto, obviamente no sólo no comparto,
sino que me preocupan sobremanera los argumentos que utilizan para fundar y motivar la
sanción, pues cancelan la libertad de expresión en la propaganda electoral.
10 En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse
de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien
a las personas.
11 Página 103.
112 JESÚS CANTÚ

Y, en cambio, hace referencia a otro

... pronunciamiento efectuado por la Suprema Corte de Justicia de la Na-


ción, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumu-
lados, en la que sostuvo:
En lo concerniente al término “propaganda” utilizado en la norma
constitucional aplicable [es decir, el artículo 41, párrafo segundo, fracción
III, Apartado A, inciso g), párrafo tercero, de la Constitución federal] debe
tenerse presente que el artículo 41, fracción III, Apartado C, de la Cons-
titución federal establece que en la propaganda política o electoral que
difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a
las instituciones y a los propios partidos o que calumnien a las personas.
Con ello, el Poder Constituyente Permanente, si bien no ha definido el tér-
mino “propaganda”, establece lineamientos con respecto a la propaganda
política o electoral que difundan los partidos políticos.
Este Tribunal Pleno entiende que la norma constitucional invocada, en
segundo término, en el párrafo precedente (es decir, el artículo 41, frac-
ción III, apartado C, de la Constitución federal) constituye un límite esta-
blecido directamente por el propio Poder Constituyente Permanente para
proteger los derechos de tercero, en particular el respeto a la vida privada,
e incluso, en ciertos casos, a la paz pública, en términos de lo dispuesto en
los artículos 6o. y 7o. de la Constitución federal.
Siendo las porciones normativas analizadas en párrafos precedentes (es
decir, artículo 41, párrafo segundo, fracción III, párrafo tercero, y apar-
tado C, constitucional) restricciones o límites establecidos en la Consti-
tución federal respecto de derechos fundamentales también reconocidos
por ella misma, deben interpretarse, como ya se dijo, de manera estricta y
resguardando al máximo los derechos fundamentales.12

Dicha resolución se refiere a la acción de inconstitucionalidad inter-


puesta por los partidos políticos nacionales Convergencia, del Trabajo,
Nueva Alianza, Alternativa Socialdemócrata y Campesina, y Verde Eco-
logista de México, en contra de la reforma electoral de 2007 y 2008, y
nunca cuestionaron las disposiciones a las que se refiere el expediente
del Tribunal.
De hecho la cita se toma de las consideraciones que hace la Corte para
refutar el recurso del Partido Nueva Alianza en contra del párrafo 3 del
artículo 49 del Cofipe que prohíbe a los partidos políticos, precandidatos

12 Páginas 102 y 103


EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 113

y candidatos a cargos de elección popular, “contratar o adquirir, por sí o


por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televi-
sión”.
Así cuando el Pleno de la Corte concluye, de acuerdo a la cita del
Tribunal, que las “restricciones o límites establecidos en la Constitución
federal respecto de derechos fundamentales también reconocidos por
ella misma, deben interpretarse, como ya se dijo, de manera estricta”,
se refiere a estas prohibiciones, que la misma sentencia considera como
restricciones a la “libertad de comercio” establecidas en el artículo 5o.
constitucional y no a los límites de la propaganda política electoral, esta-
blecidos en el artículo 41.
De hecho en uno de los apartados analiza la libertad de expresión y la
democracia representativa y entre otros argumentos señala:

El discurso político está más directamente relacionado que otros —por


ejemplo, el discurso de la publicidad comercial, o el que es propio de la
industria del entretenimiento— con la función pública e institucional de
la libertad de expresión. Por lo tanto, garantizar su plena y libre difusión
resulta especialmente relevante para que la libertad de expresión cumpla
cabalmente con su posición estratégica en el proceso por el que la opinión
pública se forma en el marco funcional de la democracia representativa.
La posición casi de primus inter pares que se le otorga a la libertad de
expresión entre los derechos consagrados por las Constituciones de las
democracias actuales es la responsable, como veremos, de que los límites
que quieran imponerse a la misma en aras de la protección de otros bienes
y derechos constitucionalmente protegidos —en especial cuando se trata
de contenidos y debates políticos— estén sometidos a unas condiciones
muy exigentes.13

Y más adelante todavía más específicamente:

En el caso de los partidos políticos, la expresión y difusión de ideas con


el ánimo no ya de informar, sino de convencer, a los ciudadanos, con el
objeto no sólo de cambiar sus ideas sino incluso sus acciones, es parte de
sus prerrogativas como personas jurídicas y se relaciona con las razones
que justifican su existencia misma.14

13 Acción de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas 62/2008, 63/2008,


64/2008 y 65/2008, p. 1154.
14 Ibidem, p. 1156
114 JESÚS CANTÚ

De dicho análisis resulta evidente que tomaron una cita que les aco-
modaba para fundar y motivar su interpretación limitativa, al margen de
que el asunto en cuestión se refiriese a ese o a otro tema.
Ya en el desarrollo de su interpretación, el Tribunal argumenta:

Como ya se indicó, tratándose de la propaganda política o electoral de


los partidos políticos existe un énfasis a la restricción constitucional a la
libertad de expresión.
El énfasis consiste en prohibir en forma absoluta que, de manera directa
o indirecta, así sea en la modalidad de opinión o información, se empleen
expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos o que
calumnien a las personas...15

Unas páginas antes, en la 109, decía que esta proscripción “enfatiza


una de las limitantes generales de la libertad de expresión prevista en el
artículo 6o. constitucional, que son los derechos de un tercero”.
Y unas páginas después reitera que la Constitución no distingue, pero
además introduce el elemento del canon de veracidad:

... porque si bien es cierto este tribunal ha sostenido que las opiniones no
están sujetas al canon de veracidad y que solamente el genero (sic) infor-
mativo requiere de la demostración o justificación de las expresiones em-
pleadas por los informantes, también lo es que, como ya se dijo, esta dis-
tinción no es aplicable al caso de la propaganda política y electoral de los
partidos políticos, en tanto el artículo 41, fracción III, apartado C, consti-
tucional no distingue entre el género de opinión y el de información... 16

Al utilizar estos argumentos el Tribunal no distingue entre tres dere-


chos fundamentales: el derecho a informar, que sí está sujeto al canon
de veracidad, y el de libertad de expresión y participación política, que
puede incluir opiniones, juicios valorativos y apreciaciones, que obvia-
mente no están sujetos a dicho canon. Y, que en el caso particular de
la propaganda electoral, dadas las limitaciones impuestas en la misma
Constitución al referirse a otro partido político deben analizarse en fun-
ción del contexto en el que son emitidas, es decir, si abordan cuestiones
de interés público, si cuestionan políticas públicas implementadas por

15 SUP-RAP-81/2009 y acumulado, p. 111


16 SUP-RAP-81/2009 y acumulado, p. 115
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 115

los gobernantes emanados de un partido político, si colocan en la agenda


pública temas previstos en las plataformas electorales de los distintos
actores políticos (sea el emisor o el receptor), si forman parte integral
de la propaganda electoral y, por lo mismo, serán acompañadas en algún
momento de propuestas concretas.
El Tribunal definió ex ante que todas las expresiones que denigren
a las instituciones o a los propios partidos son violatorias de la norma
constitucional y, como ha admitido el propio Tribunal en resoluciones
anteriores toda crítica negativa conlleva un cierto grado de descrédito,
por lo tanto, cancela la posibilidad de cualquier crítica negativa a las ins-
tituciones y los partidos políticos.
Como señaló el magistrado José de Jesús Orozco, en el voto particular
que emitió al resolver el juicio de apelación en relación a los spots emi-
tidos por el PAN en contra del candidato presidencial de la Coalición por
el Bien de Todos, Andrés Manuel López Obrador:

Las libertades públicas en un Estado constitucional democrático de dere-


cho abren el más amplio ámbito a la discrepancia, disidencia y crítica, in-
cluso al grado de permitir expresiones particularmente negativas, molestas
o impactantes para una mayoría, a condición de que no rebasen los lími-
tes constitucionales, tales como las imputaciones de hechos determinados
delictuosos, las ofensas o insultos y, en general, el denominado lenguaje
ofensivo, esto es, las expresiones o habla en la que se emplean palabras
que comúnmente se entiende que expresan un odio o un desprecio...17

Consecuentemente se violará la disposición contenida en el artículo 41


constitucional cuando las expresiones utilizadas en el mensaje impliquen
el uso de calificativos intrínsecamente vejatorios, deshonrosos u oprobio-
sos, apreciados en su significado usual y no aporten nada a la formación
de una opinión pública libre.
Por más severa que sea la crítica contra un adversario político no pue-
de considerarse como violatoria de la disposición constitucional sí se
refiere al desempeño como gobernantes de los candidatos postulados por
un partido político; criticar las propuestas o la misma aplicación de las
políticas públicas del partido político o los gobernantes emanados de sus
filas; o incluso restar votos a un adversario político a través de la crítica

17 Voto particular que emite el magistrado José de Jesús Orozco Henríquez, respecto
de la sentencia dictada en el recurso de apelación SUP-RAP-34/2006, p. 121
116 JESÚS CANTÚ

franca y abierta, si no conlleva el uso de expresiones intrínsecamente de-


nigratorias, e inclusive éstas habría que valorarlas en el contexto en que
fueron emitidas.
Retomando lo expresado por el mismo Tribunal al resolver un recurso
de apelación del PRI en 2004, contra una publicidad del PRD que reves-
tía una crítica aguda a dos sucesos históricos, vinculados con gobernan-
tes emanados del PRI y el PAN:

... la experiencia enseña que la crítica, bien entendida, es en muchas oca-


siones el vehículo necesario para la discusión y superación de las ideas,
dado que en la medida que posturas opuestas o al menos diferentes se con-
traponen y se someten a un examen dialéctico entre sí, se está en mejores
condiciones de obtener su desarrollo y fortalecimiento, obteniéndose así
un producto o resultado intelectivo mucho más acabado y perfecciona-
do. Pues bien, el fundamento jurídico invocado alude precisamente a esos
propósitos cuando establece que debe propiciarse el desarrollo y discusión
de los programas y acciones partidistas, habida cuenta que el legislador
ha estimado que estas actividades racionales redundarán en la emisión de
sufragios plenamente libres y consientes.18

Además de estas consecuencias, los argumentos del Tribunal llevan


implícito otro riesgo: el que el Tribunal sí exija el canon de veracidad a
las opiniones, juicios de valor o apreciaciones en el caso de la propagan-
da electoral que se emita en contra de las personas o candidatos, caso en
el que lo único aplicable es la difamación. Es decir, cuando el Tribunal
afirma que la disposición constitucional no distingue entre opiniones o
información ni en lo referente a la denigración de las instituciones ni en
el de difamación de las personas, implica que también aceptará revisar
la emisión de opiniones en contra de los candidatos. Así, eventualmente,
considerará que con la emisión de una opinión se puede difamar, aunque
ésta no pueda estar sujeta al canon de veracidad.
Uno de los avances indiscutibles de la reforma era que en el caso de
las personas la limitación a la propaganda electoral se limitaba a la di-
famación, es decir a la emisión de acusaciones falsas con afán de causar
daño; pero con el antecedente del Tribunal esto se viene abajo, pues aho-
ra también estarán sujetas a revisión la emisión de opiniones.

18 SUP-RAP-009/2004, p. 55
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 117

Y quizá por esa confusión el mismo Tribunal extendió la protección a


los candidatos al señalar:

Con base en este presupuesto, es dable exigirles a los partidos políticos que
al difundir propaganda actúen en forma adecuada, respetando la integridad
de los candidatos, su reputación y vida privada, así como los derechos de
imagen de los demás institutos políticos y coaliciones, que también son
valores sustanciales de un sistema democrático, y que están plasmados,
además, en el artículo 6o. constitucional.
En otras palabras, el constituyente permanente prohibió que en la difu-
sión de propaganda política y electoral, se denigre a otros partidos políti-
cos, coaliciones o candidatos o se calumnie a las personas, pues ese tipo
de prácticas no son idóneas para lograr sus fines.19

Así, de acuerdo a dicha resolución también está prohibido denigrar


a los candidatos, cuando en las normas es únicamente para las institu-
ciones y partidos políticos, y protegió su vida privada, que si bien está
salvaguardada de las acusaciones falsas, no lo está de las verdaderas. La
disposición constitucional que establece los límites a la propaganda elec-
toral determina la prohibición de no denigrar a “las instituciones y a los
propios partidos” y en el caso del Cofipe sucede exactamente lo mismo
con los artículos 38, párrafo 1, inciso p; 233, párrafo 2, y 342, párrafo 1,
inciso j.
Mientras tanto en el caso de las personas, entre las cuales se incluye a
los candidatos, la restricción nunca habla de respetar la vida privada, úni-
camente señala la prohibición de las calumnias. En este caso si un partido
político difunde propaganda relativa a la vida privada de un candidato,
siempre que sea verdadera, lo puede hacer. Esto es importante, porque en
el caso de los servidores públicos el espacio de vida privada se restringe
mucho e, incluso aspectos relacionados con la vida privada que impacten
su vida pública, deben ser motivo de difusión, pues nuevamente son parte
de la información que el ciudadano requiere para emitir un voto libre e
informado.
Nuevamente recurriendo a la ya citada resolución del Tribunal en
2004, uno de los criterios allí establecidos para ponderar la transgresión
a las normas, en ese entonces todavía en el Cofipe, señalan lo siguiente:

19 SUP-RAP- 81/2009, p. 98, énfasis del autor.


118 JESÚS CANTÚ

... el relativo al carácter público o privado del individuo, agrupación o co-


lectividad sobre el que se emite la crítica u opinión, así como su posición
institucional en el aparato estatal, en concreto, si se trata o no del titular de
un cargo público o de una entidad que, fácticamente o por las encomien-
das que le atribuya la ley, desarrolla tareas socialmente relevantes y con
impacto en la vida social, económica o política, como serían, por ejem-
plo, los sindicatos, las instituciones de asistencia privada, los colectivos
gremiales de profesionales o empresariales, los medios de comunicación,
etcétera.
Estas circunstancias resultan relevantes en el juicio de ponderación que
debe realizarse, así como elemento de modulación del criterio precedente,
dado que la condición pública reiterada u ordinaria o la posición insti-
tucional relevante del implicado en el mensaje, los hace partícipes del
interés general con mayor intensidad que aquellos sujetos que son ajenos
a estos ámbitos o que, incluso, circunstancialmente se ven involucrados
en asuntos de trascendencia pública, respecto de los cuales, se reducen los
límites permisibles de la crítica, pues, a diferencia de aquéllos, no existe
justificación para que sus manifestaciones y actividades estén expuestas a
un riguroso control por parte de la opinión pública, pues en poco o nada
se contribuye a su existencia, guardando preponderancia, en estos casos y
por regla general, el ámbito de protección correspondiente a la esfera indi-
vidual, también tutelado en sede constitucional y en diversos instrumentos
internacionales suscritos y ratificados por México. 20

Esto mismo es válido para el ámbito de la vida privada de un candida-


to, especialmente cuando tiene algún impacto sobre la función pública o
aporta información que puede ayudar al elector a definir su voto.
Celebre fue la frustrada precampaña presidencial del senador por Co-
lorado, Gary Warren Hart, que en la primavera de 1987 tuvo que renun-
ciar a sus aspiraciones presidenciales tras revelarse en los medios masi-
vos de comunicación sus relaciones extramaritales con una joven modelo
de 29 años, a pesar de que en ese entonces Hart superaba al resto de los
precandidatos demócratas por más de 20 puntos porcentuales. Hart co-
metió el error de retar a los reporteros a encontrar evidencias de dichas
afirmaciones y ante la publicación de unas fotografías en un yate con su
amante sentada en su regazo, se desató una campaña periodística que lo
obligó a abandonar la carrera.

20 SUP-RAP-009/2004, p. 38.
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 119

En ese caso, como en el del ex presidente norteamericano Bill Clinton


y su relación con la becaria Monica Lewinsky, el problema no eran las
relaciones en sí mismas, que obviamente se encontraban dentro de su ám-
bito privado, sino en la mentira y deshonestidad, que sí revela un rasgo
de la personalidad y, en el caso del ex presidente, incluso de perjurio por
haber mentido bajo juramento.
Y este tipo de casos, a pesar de formar parte de la vida privada de los
candidatos, no está protegido de la propaganda política-electoral, dado
que no constituirían una calumnia, ya que serían acusaciones verdaderas.
Así el Tribunal, en ambos casos —incluir a los candidatos entre los
sujetos protegidos de la denigración y salvaguardar la vida privada de
los candidatos— se excedió en sus argumentos.
Aunque este caso se relaciona con la denigración de las instituciones,
los argumentos del Tribunal sientan precedentes, como ya se ha comen-
tado, para la resolución de asuntos vinculados a los candidatos, en los
cuales la prohibición se refiere a la calumnia.
En estos casos, los principios internacionales establecen que en el
caso de los asuntos públicos se aplica la doctrina de la “real malicia”,
que establece que en estos casos el accionante tiene que probar la fal-
sedad de la información difundida y además demostrar que la misma se
hizo con la intención de perjudicarlo. Ésta segunda básicamente se basa
en que el emisor conocía la falsedad de la información o bien la difundió
con temeraria despreocupación por la verdad, es decir, tenía conocimien-
to sobre la alta probabilidad de su falsedad o bien a pesar de sus dudas
no buscó ninguna forma de verificarla y la difundió con la intención de
perjudicar al afectado.
Este mismo principio se recoge en la Ley de responsabilidad civil para
la protección del derecho a la vida privada, el honor y la propia imagen
en el Distrito Federal, donde el capítulo III precisamente se aboca a desa-
rrollar los términos y condiciones de la misma, que se aplica a los casos
en los que el demandante es un servidor público.
En el artículo 29 “se prohíbe la reparación del daño a los servidores
públicos... a no ser que prueben que el ilícito se realizó con malicia efec-
tiva”. Y el artículo 30, señala que en estos casos debe demostrar: “I. Que
la información fue difundida a sabiendas de su falsedad; II. Que la infor-
mación fue difundida con total despreocupación sobre si era falsa o no; y
III. Que se hizo con el único propósito de dañar”.
120 JESÚS CANTÚ

Así en el caso de los candidatos a puestos de elección popular debiese


aplicarse esta doctrina y, por lo mismo, al menos la responsabilidad de
demostrar la falsedad de la información difundida debe recaer sobre los
accionantes, no sobre los emisores de los mensajes. El partido que pre-
sente una queja es quien debe demostrar que la propaganda electoral es
falsa y no el partido demandado el que tenga que demostrar la veracidad
de la información difundida, pero el asunto se complica cuando el Tribu-
nal ya estableció que también las opiniones, juicios de valor o aprecia-
ciones podrán estar sujetas a este tipo de controles.
Y todavía más cuando en las páginas 116 y 117 de la resolución bajo
análisis, al rechazar las pruebas ofrecidas por el PAN, señala:

Finalmente debe señalarse que los libros y videos ofrecidos por el apelante
en juicio como elementos de prueba, aun cuando pudiera considerarse que
apoyan los calificativos empleados en su propaganda, no excluyen la tipici-
dad constitucional y legal en que incurrió, pues como ya se dijo, la Consti-
tución prohíbe a los partidos políticos y coaliciones el empleo de cualquier
expresión que denigre, aun cuando sea a propósito de una opinión o in-
formación y a pesar de que los calificativos pudieran encontrar apoyo
en la literatura, la ciencia o la historia,21 de tal manera que la existencia
de las referencias señaladas por la actora no justifican la legalidad de su
propaganda.

Así el Tribunal establece que aun en el caso de información probada-


mente veraz, respaldada por la ciencia o la historia, si la misma denigra22
a las instituciones o partidos políticos se considera ilegal. Si este mismo
criterio se aplica en el caso de las calumnias y se coloca la carga de la
prueba en el lado de los emisores, éstos difícilmente encontrarán la for-
ma de probar su veracidad.
Los límites a la libertad de expresión todavía se estrechan más cuando
el Tribunal define propaganda y establece los criterios para determinar
estos tipos administrativos. En relación a la definición de propaganda se
limita a transcribir la del artículo 228 del Cofipe, que señala que la pro-
paganda electoral es: “El conjunto de escritos, publicaciones, imágenes,
21 Énfasis del autor
22 De acuerdo a la definición del mismo Tribunal significa hablar mal de una insti-
tución destruyendo su fama u opinión. O retomando la definición del Diccionario de la
Lengua Española de la Real Academia, que también citan en la resolución: Deslustrar,
ofender la opinión o fama de alguien e injuriar.
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 121

grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electo-


ral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados
y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las
candidaturas registradas”.
Y para definir los criterios recurre a la resolución SUP-RAP-59/2009
y señala en la página 108:

Al respecto, se ha considerado que la conducta prohibida por esa clase de


tipos administrativos es el empleo de expresiones que denosten o deme-
riten a las instituciones, o sea cuando la acción de denigrar “afecta los
derechos de las instituciones como tercero”.

En este último precedente, se sostuvo que los elementos del tipo admi-
nistrativo en cuestión son:

a) La existencia de una propaganda política o político electoral.


b) Que esa propaganda sea transmitida o difundida.
c) Que la propaganda emplee expresiones que, en sí mismas o en su
contexto, puedan ser denigrantes, porque las palabras per se pueden
ser ofensivas, degradantes o difamantes, o bien, por serlo al vincu-
larse con otras palabras o determinadas imágenes, es decir, en su
contexto.
d) Que, como consecuencia de dicha propaganda, se denigre a alguna
institución en su imagen, como bien jurídico protegido por la norma.
En suma, la limitación genérica de la libertad de expresión es-
tablecida por el artículo 6o. constitucional, cuando afecta los dere-
chos de un tercero, se especifica tratándose de propaganda electoral
al proteger particularmente los derechos de la personalidad y el de-
recho a la imagen o el honor, de las instituciones y de las personas.

Así nuevamente se vuelven a confundir las instituciones y las perso-


nas, pero además se vuelven tan amplios y ambiguos los términos que
prácticamente todo cabe dentro de la propaganda electoral y, por lo mis-
mo, es impugnable casi cualquier referencia crítica a un partido o candi-
dato opositor.
Los argumentos vertidos en esta resolución adicionalmente son muy
contrastantes con los utilizados al resolver los recursos de apelación
SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009 acumulados que interpusieron
122 JESÚS CANTÚ

los partidos de la Revolución Democrática y Revolucionario Institucio-


nal, en contra de la resolución del Consejo General del IFE, que autorizó
la utilización de los programas gubernamentales en la propaganda del
Partido Acción Nacional.
En la misma reconocen tácitamente la existencia de conflictos entre
derechos fundamentales y la diferencia entre opiniones e información.
Al respecto en la página 190 señalan:

Se ha considerado que la libertad de expresión tiene una posición preferen-


te respecto de otros derechos fundamentales, en la medida en que permite
el libre flujo de información y opiniones, favorables al debate público.
Respecto del principio de libertad de expresión, es importante tomar en
consideración que esta Sala Superior ya ha considerado que en lo atinente
al debate político, se ensancha el margen de tolerancia frente a juicios
valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontacio-
nes, cuando se actualice en el entorno de temas de interés público en una
sociedad democrática.

Y más adelante, en la página 192 afirman que en el ámbito político se


debe privilegiar dicho derecho aun a costa de mayores riesgos de afecta-
ción a otros derechos:

En consecuencia, se estimó que el derecho de libertad de expresión mere-


ce la más vigorosa protección constitucional, aun más cuando tiene lugar
o recae sobre entidades de interés público, como lo son los partidos po-
líticos, que, dados sus fines constitucionalmente encomendados, al tener
semejante status constitucional (a diferencia de lo que ocurre cuando la
libertad de expresión se refiere a conductas privadas carentes de interés
público), han de soportar un mayor riesgo en la afectación de algunos
de sus derechos (por ejemplo, el derecho a la intimidad) que las personas
privadas. Pero ello no implica, en modo alguno, la supresión o el sacrificio
ilimitado de los derechos de las personas públicas.

Al defender el derecho de los partidos políticos a utilizar los progra-


mas de gobierno implementados por los funcionarios que fueron promo-
vidos por dichos institutos políticos para llegar a los puestos públicos,
señala:
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 123

En razón de lo anterior, no tiene nada de extraño y de antijurídico, consi-


derar que un partido que logró su objetivo final, no pueda presumir de ello
y tenga que excluir de su discurso general los logros obtenidos, siendo que
para esa finalidad están constituidos.
Sería ilógico que los partidos políticos tuvieran por finalidad legal pro-
poner soluciones políticas y que una vez adoptadas tuviera que acallarlas
o no valerse de ello para conseguir adeptos.
Lo anterior se traduciría en un contrasentido, pues primero les impone
obligaciones y derechos y cuando los ejerce se les impone prohibiciones,
en la medida en que la Constitución y la ley impone a los partidos políticos
la encomienda de permitir a los ciudadanos acceder a los cargos de elec-
ción popular y les obliga a proponer soluciones gubernamentales, siendo
que, cuando logra esos cometidos, en ejercicio de sus deberes y derechos,
se les prohíbe divulgar o adjudicarse esos logros.23

Sin embargo, no reconoce el derecho a la crítica de los programas de


gobierno de parte de los partidos opositores o, al menos, la posibilidad
de confrontarlos críticamente contra sus propuestas, pues como se vio
en las páginas anteriores la difusión de cualquier expresión crítica o ne-
gativa está prácticamente cancelada en función de la resolución del Tri-
bunal en relación a la difusión de la “sopa de letras” por parte del PAN.
Las primeras aplicaciones de una nueva normatividad siempre son
fundamentales para definir sus alcances y consecuencias; normalmente
sirven para establecer los criterios que servirán de referencia en casos
futuros y, en ocasiones, como sucedió particularmente tras la reforma
de 1996, cuyos límites se ensancharon —obviamente dentro de los pará-
metros establecidos en la Constitución y la ley— a partir de decisiones
administrativas y resoluciones jurisdiccionales.
Precisamente por esta vía se salvó, en primera instancia, el obstáculo
que representaba el secreto bancario para la fiscalización del origen y
destino de los recursos de los partidos políticos, así como el estableci-
miento de normas mínimas para los procedimientos de selección interna
de los candidatos de los partidos políticos, hoy conocidas como precam-
pañas, o el destino de los bienes de los partidos que pierden su registro,
entre otras.

23 SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009 acumulados, pp. 199 y 200


124 JESÚS CANTÚ

Y esto era precisamente lo que se esperaba en esta ocasión, con la


aplicación inicial de las reformas de 2007 y 2008, pero en esta ocasión el
rumbo es inverso, al menos por lo visto en las primeras resoluciones.
En el caso de la analizada en el presente trabajo el Tribunal buscó re-
ducir al mínimo, si no cancelar, la libertad de expresión, a partir de la in-
terpretación más limitativa y restrictiva posible. El legislador estableció
los límites y el Tribunal con su interpretación la canceló.
LA REFORMA AL ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL
Y SU INTERPRETACIÓN DURANTE
EL PROCESO ELECTORAL 2009

Jorge Kristian Bernal Moreno

Toda reforma constitucional requiere


de un consenso y una voluntad política
que la vuelva primero deseable, luego
posible y finalmente efectiva.

Sumario: I. Un encomiable propósito. II. Reforma inacaba-


da. III. Breve análisis normativo. IV. Sentencias relevantes del
Tribunal Electoral. V. Una reflexión final. VI. Anexo.

I. Un encomiable propósito

Como consecuencia de la crisis que suscitó la elección presidencial de


2006, el Poder Legislativo se avocó durante el siguiente año a revisar el
marco que rige la competencia electoral en nuestro país.
El panorama era crítico, la sociedad mexicana se encontraba dividida.
Justo cuando se habían alcanzado niveles aceptables de credibilidad en
las instituciones electorales de nuestro país se sembraron nuevas dudas.
La reforma electoral de 2007, lejos de ser perfecta, se hizo cargo de
muchos de los problemas que se fueron acumulando durante el tiempo
que duró en vigor la acreditada reforma de 1996.1

1 “En el siglo XX, nuestro país buscó con ahínco una «reforma electoral definitiva»
como sinónimo de estabilidad, previsibilidad, certeza jurídica y política. Pero el derecho
no es estático, no debe serlo. El dinamismo de la política y de la actividad humana en
general requiere de una gran actividad de producción y reproducción normativa para
solucionar, ordenar y resolver asuntos novedosos y diferentes cada vez. El verdadero

125
126 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

En parte se trató de una reforma reactiva,2 sin embargo, es notable la


profundidad y ambición de este esfuerzo legislativo, como notables tam-
bién son las mejoras que produjo.
Una de las modificaciones que arrancó el aplauso unánime de la opi-
nión pública fue la adición de los siguientes tres párrafos al artículo 134
constitucional:

Los servidores públicos de la Federación, los estados y los municipios,


así como del Distrito Federal y sus Delegaciones, tienen en todo tiempo
la obligación de aplicar con imparcialidad los recurso públicos que están
bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre
los partidos políticos.
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que
difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las
dependencias y entidades de la Administración Pública y cualquier otro
ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y
fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta
propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen
promoción personalizada de cualquier servidor público.
Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el
estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, inclu-
yendo el régimen de sanciones a que haya lugar.

Entre las razones que motivaron la creación de este nuevo régimen


de responsabilidad de los servidores públicos podemos enumerar las si-
guientes:

legado del siglo pasado no está en sus normas o instituciones, sino en el método que
los originó: un largo, intenso y profundo debate entre partidos y ciudadanía que tomó
forma hasta que los acuerdos fueron tan atractivos que permitieron tolerar los disensos”.
(Bernal, Kristian y Orellana, Alfredo, “50 puntos para la reforma electoral inminente”,
en Molina Piñeiro, Luis et al., Perspectivas de la democracia en México, México, Porrúa
2007, p. 335).
2 “La actual reforma no pretende tener un carácter fundacional sino correctivo de las
carencias y distorsiones implícitas en las reglas existentes, así como hacerse cargo del
efecto disruptivo que particularmente algunos nuevos fenómenos han venido planteando
a lo largo de los años recientes y que durante los comicios presidenciales del año pasado
sometieron a una dura prueba la viabilidad de los procedimientos e instituciones electo-
rales” (Córdova, Lorenzo, “La nueva reforma electoral”, Nexos, núm. 358, octubre de
2007, p. 6).
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 127

i) La falta de regulación propiciaba el desperdicio de recursos públi-


cos en la promoción personal de funcionarios.
ii) La concurrencia de servidores públicos en la vida política electoral
sin reglas, distorsionaba la equidad de la competencia.
iii) La permanente confusión entre funcionarios-candidatos alteraba el
trabajo de los gobiernos y de la propia función pública.
iv) En la calificación presidencial de 2006, el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación consideró que la injerencia de algu-
nos servidores públicos puso en riesgo la elección.

La iniciativa con proyecto de decreto que aprobó el Senado de la Re-


pública lo expresó de esta manera:3

El tercer objetivo que se persigue con la reforma constitucional propuesta


es de importancia destacada: impedir que actores ajenos al proceso elec-
toral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los
medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucio-
nal las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental,
de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no
electorales.
Quienes suscribimos la presente iniciativa nos hemos comprometido
a diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre
sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema: en una está
el derecho privado, en la otra el interés público. En México es urgente
armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios
de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en
todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparciali-
dad respecto a la competencia electoral.

3 En el marco de la Ley para la Reforma del Estado, el 31 de agosto de 2007, algunos


grupos parlamentarios presentaron a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión
una iniciativa de reforma a diversos artículos de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos en materia electoral. El 12 de septiembre de ese año, el Senado
aprobó el dictamen de esta iniciativa y, a su vez, el 14 de septiembre de 2007, la Cámara
de Diputados aprobó la correspondiente minuta siendo remitida a los congresos de las
entidades federativas para su ratificación. La Cámara de Diputados y el Senado, el 31 de
octubre y el 6 de noviembre respectivamente, declararon aprobado el “Decreto que refor-
ma los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122, adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo
al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. La reforma
fue promulgada y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de
2007.
128 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

Las garantías individuales que nuestra Constitución reconoce y consa-


gra son para las personas, no para las autoridades; éstas no pueden invocar
como justificación o defensa de sus actos tales principios. La libertad de
expresión es una garantía individual ante el Estado; los poderes públicos
no están protegidos por la constitución; son las personas, los ciudadanos,
a los que la Constitución protege frente a eventuales abusos de poder pú-
blico.
Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra carta magna las
normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cual-
quier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también
el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole
política.
La tercera generación de reformas electorales debe dar respuesta a los
dos grandes problemas que enfrenta la democracia mexicana: el dinero, y
el uso y abuso de los medios de comunicación.
Para enfrentar esos retos es necesario fortalecer las instituciones elec-
torales, propósito que inicia por impulsar todo lo que esté al alcance del
H. Congreso de la Unión para recuperar la confianza de la mayoría de los
ciudadanos en ellas.
En suma, esta iniciativa postula tres propósitos:
Por una parte, se establece la obligación de todo servidor público de
aplicar con imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad,
sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
La norma permitirá establecer en la ley más y mejores controles para tal
propósito, así como las sanciones aplicables a quienes la violen.
Por otra parte, el segundo párrafo tiene como propósito poner fin a
la indebida práctica de que servidores públicos utilicen la propaganda
oficial, cualquiera que sea el medio para su difusión, pagada con recur-
sos públicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio
y televisión, para la promoción personal. Para ello, se establece que esa
propaganda no podrá incluir nombres, imágenes voces o símbolos que
impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
En el tercer párrafo se establece la base para la determinación de las
sanciones a quienes infrinjan las normas señaladas.
Estas Comisiones Unidas comparten plenamente el sentido y propósi-
tos de la Colegisladora, por lo que respaldan las adiciones al artículo 134
en comento. La imparcialidad de todos los servidores públicos respecto a
los partidos políticos y de sus campañas electorales debe tener el sólido
fundamento de nuestra Constitución a fin de que el Congreso de la Unión
determine en las leyes sanciones a que estarán sujetos los infractores de
estas normas [el énfasis es del autor].
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 129

Previo a estas adiciones el artículo en cuestión ya tutelaba la adminis-


tración eficiente, eficaz y honesta de los recursos públicos. Con la inclu-
sión de los párrafos 7, 8 y 9, además se trató de evitar:

i) Que los servidores públicos atenten contra la equidad de la contien-


da electoral.
ii) Que la comunicación del gobierno se convierta en propaganda po-
lítica o electoral.
iii) Que los funcionarios públicos promuevan su imagen con el dinero
de todos.

En resumen, fue loable el esfuerzo del constituyente por garantizar la


imparcialidad y la equidad durante los comicios de 2009, pero faltaban
las previsiones que hicieran eficaz la reforma, así como la atinente inter-
pretación y aplicación de parte de las autoridades electorales, temas de
los que en adelante nos ocuparemos.

II. Reforma inacabada

Como claramente se puede apreciar en el texto constitucional, las nor-


mas contenidas en el artículo 134 surten sus efectos en todos los niveles
de gobierno (federal, estatal y municipal). Del mismo modo que una in-
fracción a estas pautas puede dar lugar a diferentes tipos de responsabili-
dad (política, administrativa, penal, y/o electoral).
Esta condición exige la creación de reglas claras que distingan a de-
talle los distintos ámbitos de competencia, el tipo de autoridades que
concurran a su aplicación y las sanciones que correspondan a cada con-
ducta.
Contrario a esta aspiración, el legislador dejó inconclusa su tarea re-
glamentaria, toda vez que no expidió una serie de disposiciones para ha-
cer efectiva la reforma constitucional. Se hablaba de la adecuación de
por lo menos 15 leyes secundarias, el hecho es que hasta ahora el único
ordenamiento relacionado con el artículo 134 de la carta magna que el
Congreso de la Unión expidió es el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales; ni el Código Penal ni la Ley Federal de Res-
ponsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos fueron modifi-
cados; tampoco se blindó el gasto público en la Ley de Desarrollo Social.
130 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

Bajo estas circunstancias, el Instituto Federal Electoral se erigió como


la única autoridad de este nivel de gobierno, con posibilidad de aplicar
las normas relacionadas con la propaganda gubernamental, pese a que,
como cualquier otro órgano del Estado, su actuación está limitada por las
funciones que la propia Constitución le da:

Artículo 41.-

Fracción V.- La organización de las elecciones federales es una función
estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denomi-
nado Instituto Federal Electoral...
El Instituto Federal Electoral asumirá mediante convenio con las au-
toridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten,
la organización de los procesos electorales locales, en los términos que
disponga la legislación aplicable.
Fracción III.-
...
Apartado A.- El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la
administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión
destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos
políticos nacionales...

De entrada estas disposiciones nos permiten establecer que el Instituto


Federal Electoral sólo es competente para conocer de las infracciones al
artículo 134 constitucional que puedan tener incidencia o repercusión en
elecciones federales, con dos excepciones:

a) Cuando la propaganda sea difundida a través de radio o televisión.


b) Cuando el IFE celebre convenios con las autoridades locales para
organizar las elecciones de los estados o del Distrito Federal.

Lo anterior es relevante porque cualquier propaganda gubernamental


que no tenga carácter institucional o que promueva la imagen de los ser-
vidores públicos es ilegal, pero no en todos los casos es competencia del
IFE. En algunas ocasiones es competencia de las autoridades electorales
de las entidades federativas y en otras, la infracción ni siquiera pertenece
al ámbito electoral. Pongamos el siguiente ejemplo: “Un alcalde, fuera
de proceso electoral, difunde propaganda en donde con su voz e imagen,
promueve los sitios turísticos del municipio que gobierna”. Esta conduc-
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 131

ta en abstracto viola lo establecido en el párrafo octavo del artículo 134


constitucional, pero difícilmente se puede relacionar con un proceso de
renovación de autoridades, y mucho menos debe ser competencia del
IFE. En todo caso se trata de una infracción administrativa que le corres-
ponde conocer y sancionar a los órganos de control de los distintos entes
de gobierno.
El problema viene a cuenta, porque como se verá más adelante, en la
normatividad federal y local, los recursos para sancionar e inhibir este
tipo de conductas son muy escasos.
Lo anterior tiene una implicación práctica en el sentido de que vuelve
a la norma ineficaz, porque al tratarse de valores o principios de confi-
guración legal (establecidos en la Constitución pero que deben ser desa-
rrollados en la ley) requieren que se establezcan consecuencias que los
puedan realizar, de lo contrario, estos criterios se mantienen en la órbita
de lo programático y se alejan de lo fáctico.
Para advertir las lagunas que denunciamos, vale la pena echarle un
vistazo a la manera de cómo se reguló la propaganda gubernamental en
el Cofipe, aspecto que a partir de ahora abordaremos con mayor profun-
didad.
En primer término, el código comicial federal reprodujo con exactitud
lo dispuesto en el apartado C de la base III del artículo 41 de la carta mag-
na, en lo relativo a la prohibición de difundir propaganda gubernamental
durante las campañas electorales:

Artículo 2.-
...
2. Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federa-
les y hasta la conclusión de la jornada comicial, deberá suspenderse la di-
fusión en los medios de comunicación social de toda propaganda guberna-
mental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios,
órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro
ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de
información de las autoridades electorales, las relativas a servicios edu-
cativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de
emergencia.

En otro apartado estableció un catálogo de infracciones exclusivo de


los servidores públicos:
132 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

Artículo 347.-
1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los
servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la
Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos
de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente
público:
a) La omisión o el incumplimiento de la obligación de prestar colabo-
ración y auxilio o de proporcionar, en tiempo y forma, la información que
les sea solicitada por los órganos del Instituto Federal Electoral;
b) La difusión, por cualquier medio, de propaganda gubernamental
dentro del periodo que comprende desde el inicio de las campañas elec-
torales hasta el día de la jornada electoral inclusive, con excepción de la
información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para
la protección civil en casos de emergencia;
c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el
artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de
la competencia entre los partidos políticos, entre los aspirantes, precandi-
datos o candidatos durante los procesos electorales;
d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en
cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto
por el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;4
e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito fe-
deral, estatal, municipal, o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir
o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier
partido político o candidato; y
f) El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en
este Código [énfasis del autor].

Relacionado con lo anterior, señala las atribuciones de los distintos


órganos del IFE para conocer de los procedimientos de sanción en cada
caso:

Artículo 118.-
1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:...
w) Conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que
correspondan, en los términos previstos en este Código;

4 El 7 de mayo de 2008, cuatro meses después de que se publicó el Cofipe, se adicio-


nó un segundo párrafo al artículo 134 constitucional con lo que se recorrieron los demás.
Por esta razón el Código se sigue refiriendo a los párrafos sexto, séptimo y octavo, cuan-
do en realidad son el séptimo, octavo y noveno, respectivamente.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 133

Artículo 356.-
1. Son órganos competentes para la tramitación y resolución del proce-
dimiento sancionador [ordinario]:
a) El Consejo General
b) La Comisión de Denuncias y Quejas, y
c) La Secretaría del Consejo General.
2. Los consejos y las juntas ejecutivas, locales y distritales, en sus res-
pectivos ámbitos de competencia, fungirán como órganos auxiliares, para
la tramitación de los procedimientos sancionadores, salvo lo establecido
en el artículo 371 de este Código...
Artículo 367.-
1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría del Consejo General
instruirá el procedimiento especial establecido por el presente capítulo,
cuando se denuncie la comisión de conductas que:
a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo
párrafo del artículo 134 de la Constitución;
...
Artículo 371.-
1. Cuando las denuncias a que se refiere este capítulo tengan como mo-
tivo la comisión de conductas referidas a la ubicación física o al contenido
de propaganda política o electoral impresa, de aquella pintada en bardas,
o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio o televisión, así
como cuando se refieran a actos anticipados de precampaña o campaña en
que la conducta infractora esté relacionada con ese tipo de propaganda se
estará a lo siguiente:
a) La denuncia será presentada ante el vocal ejecutivo de la Junta Dis-
trital del Instituto que corresponda a la demarcación territorial en donde
haya ocurrido la conducta denunciada;
b) El vocal ejecutivo ejercerá, en lo conducente, las facultades seña-
ladas en el artículo anterior para el Secretario del Consejo General del
Instituto, conforme al procedimiento y dentro de los plazos señalados por
el mismo artículo;
c) En su caso, el proyecto de resolución será presentado para su cono-
cimiento y votación ante el Consejo Distrital respectivo;
d) Fuera de los procesos electorales federales, la resolución será pre-
sentada ante la Junta Ejecutiva del distrito electoral de que se trate; y
e) Las resoluciones que aprueben los consejos o juntas distritales del
Instituto podrán ser impugnadas ante los correspondientes consejos o jun-
tas locales, cuyas resoluciones serán definitivas.
2. En los supuestos establecidos en el párrafo 1 del presente artículo,
si la conducta denunciada constituye una infracción generalizada o revis-
134 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

te gravedad, la Secretaría del Consejo General del Instituto podrán [sic]


atraer el asunto.

Una interpretación sistemática y funcional de estas disposiciones nos


lleva a concluir lo siguiente:

i) Que las normas contenidas en el artículo 134 constitucional no son


exclusivas del ámbito electoral.
ii) Que la autoridad electoral es competente para conocer de infrac-
ciones al párrafo constitucional que regula la propaganda guberna-
mental, únicamente durante los meses que comprenden los proce-
sos electorales.
iii) Que la obligación de los servidores públicos de aplicar con impar-
cialidad los recursos a su cargo es permanente.
iv) Que la obligación de que la propaganda oficial tenga carácter ins-
titucional, fines informativos, educativos o de orientación social,
también es permanente.

Mención aparte merecen dos aspectos cuyo déficit de regulación es


mucho más evidente:

a) La excepción que permite, bajo ciertas condiciones, que se difunda


propaganda con la imagen de los servidores públicos.
b) Lo relativo a las sanciones de los servidores públicos que violen lo
establecido en la Constitución o en el Cofipe.

Por cuanto hace al primer punto el Código establece lo siguiente:

Artículo 228.-
...
5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artícu-
lo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los
servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se
difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados
como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en es-
taciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geo-
gráfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete
días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 135

En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales,


ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral.

Como se verá en el capítulo respectivo, la interpretación de este pá-


rrafo dio lugar a una controvertida sentencia que se dictó a propósito de
la difusión de cientos de spots en televisión en donde legisladores del
Partido Verde Ecologista de México presumían los logros de su mandato,
justo antes del inicio formal de las campañas.
En lo relativo al segundo aspecto el Código señala:

Artículo 355.-
1. Cuando las autoridades federales, estatales o municipales incumplan
los mandatos de la autoridad electoral, no proporcionen en tiempo y forma
la información que les sea solicitada, o no presten el auxilio y colabora-
ción que les sea requerida por los órganos del Instituto Federal Electoral,
se estará a lo siguiente:
a) Conocida la infracción, la Secretaría Ejecutiva integrará un expe-
diente que será remitido al superior jerárquico de la autoridad infractora,
para que éste proceda en los términos de ley;
b) El superior jerárquico a que se refiere el párrafo anterior deberá co-
municar al Instituto las medidas que haya adoptado en el caso; y
c) Si la autoridad infractora no tuviese superior jerárquico, el requeri-
miento será turnado a la Auditoría Superior de la Federación, o su equiva-
lente en la entidad federativa de que se trate, a fin de que se proceda en los
términos de las leyes aplicables.
...

Como claramente se puede apreciar, el legislador no estableció con-


secuencias para los servidores públicos que en lo sustantivo violen el
Código, ni le atribuyó al IFE facultades para sancionar. La autoridad
electoral se limita a remitir el expediente al superior jerárquico del fun-
cionario que se niegue a colaborar, para que en este único caso, otra auto-
ridad sea la encargada de sancionar.
Esto es sin duda un olvido de la reforma que no pudo darle al IFE to-
dos los instrumentos necesarios para ejercer de mejor manera su función
de árbitro. Aunque en justicia hay que decir que dicho órgano sí puede
retirar la propaganda ilegal y con ello salvaguardar la equidad de la con-
tienda.
136 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

A la postre, el Consejo General del IFE en un acuerdo que tampoco


estuvo exento de polémica, expidió el Reglamento del Instituto Federal
Electoral en Materia de Propaganda Institucional y Político-Electoral de
Servidores Públicos. En esa ocasión la discusión se centró primero en de-
terminar si el Instituto podía regular de manera directa un precepto de la
ley fundamental, problema que se zanjó al establecer en el artículo 1o. de
dicho ordenamiento que se estaban reglamentando artículos del Cofipe
y no de la carta magna. En segundo lugar se presentó un disenso respec-
to del artículo 2o. de dicho reglamento que acota la propaganda ilegal a
“aquella contratada con recursos públicos”, circunstancia que el Tribunal
Electoral resolvió tiempo después.
Bajo estas circunstancias, con reglas poco claras, dio inicio el proceso
electoral de 2009. El número de quejas se multiplicó y la interpretación
de este artículo siguió sus cauces, en ocasiones muy distintos a los que
su origen vaticinó.

III. Breve análisis normativo

Antes de avocarnos al estudio de las resoluciones del Tribunal Electo-


ral, debemos tratar de suministrar un significado común a la base cons-
titucional de la que partimos rumbo a la discusión de cada caso en par-
ticular.
Empezaremos diciendo que por virtud de la reforma quedaron estable-
cidas en el artículo 134 constitucional cuatro operaciones deónticas: un
principio, una obligación, una prohibición y un mandato:

a) El principio de imparcialidad de los servidores públicos para que


los recursos a su cargo se apliquen con responsabilidad y sin influir
en la contienda electoral.
b) La obligación de que la propaganda que difundan los entes públicos
de cualquier nivel de gobierno, por cualquier medio de comunica-
ción social, sea de carácter institucional, tenga fines informativos,
educativos o de orientación social.
c) La prohibición de que dicha propaganda incluya nombres, imáge-
nes, voces o símbolos que promuevan la imagen de los servidores
públicos.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 137

d) El mandato para que las leyes, en el ámbito federal y local, garan-


ticen el estricto cumplimiento de todo lo anterior, e incluyan un
régimen sancionador que lo asegure.

Con ello se incorporaron a esta norma en particular dos bienes jurídi-


cos propios de los sistemas democráticos: la imparcialidad de los servi-
dores públicos y la equidad en la contienda electoral.
Así, los servidores públicos —que adquieren dicho estatus por vo-
luntad propia—, vieron disminuido su derecho de expresión política en
razón de que su posición privilegiada puede afectar la equidad de la con-
tienda electoral.
Al establecer la obligación de que la propaganda gubernamental tenga
un carácter institucional, fines informativos, educativos o de orientación
social, lo que se buscó fue que la comunicación del gobierno persiga un
interés general y no político-partidista.
Por su parte, la frase “bajo cualquier modalidad de comunicación so-
cial” debe entenderse en dos sentidos: i) el instrumental (que se refiere a
los mecanismos utilizados para socializar la información), y ii) el mate-
rial (los tipos, o la modalidad de los mensajes utilizados). Respecto del
instrumental se deben de considerar dentro de los medios de comunica-
ción social no sólo a la radio y la televisión —como lo hace el artículo
41 constitucional— sino también a los medios impresos, los anuncios
espectaculares y en algunos casos la Internet. En cuanto al sentido mate-
rial de la frase, ésta debe entenderse como la prohibición de utilizar cual-
quier esquema de comunicación que implique la promoción personal, lo
que por supuesto incluye a los spots, pero también deben considerarse las
entrevistas en medios de comunicación y las noticias pagadas por los ser-
vidores públicos. Sólo se excluye de este sentido a los informes anuales
de actividades que no tengan contenido político-electoral.
Ahora bien, en razón de que el artículo 134 constitucional regula di-
versas responsabilidades de los servidores públicos y sólo algunas tienen
un componente electoral, debemos considerar que únicamente la propa-
ganda con la calidad de política-electoral es susceptible de control y vi-
gilancia por parte del IFE.
La Sala Superior ha establecido en diversas sentencias lo que debe de
considerarse como propaganda gubernamental contraria a la ley, es decir,
la contratada con recursos públicos, difundida por cualquier institución o
poder de los tres ordenes de gobierno o sus servidores públicos, que con-
138 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

tenga expresiones que puedan vincularse con las distintas etapas del pro-
ceso electoral; que contenga mensajes tendientes a la obtención del voto
o cualquier otro dirigido a promover la imagen personal de algún servidor
público, o influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, así
como que pueda afectar la equidad en la contienda.5
Al respecto vale la pena destacar el tema de los recursos públicos
como presupuesto para configurar una infracción al artículo 134 consti-
tucional.
Frente a las posturas que sostienen que no se debe hacer distinción
respecto del origen de los recursos, debemos recordar que los sistemas
jurídicos están integrados por normas que tienen un fin propio con el que
contribuyen a los del sistema. En el caso que nos ocupa, claramente se
puede distinguir, tanto en la exposición de motivos, como en la ubicación
del texto constitucional, que la finalidad de este mandato es salvaguar-
dar el correcto destino de los recursos públicos frente a la equidad de la
contienda electoral. Lo que no obsta para que, en su caso, la conducta de
un servidor público que encuadre en los supuestos de la norma, pero en
uso de recursos privados, pueda ser sancionada por violaciones a dispo-
siciones diferentes a las referidas, por ejemplo, las que prohíben los actos
anticipados de campaña o la compra de tiempo en radio y televisión.
Teniendo como punto de partida las reflexiones hasta ahora expuestas,
podemos afirmar que al Instituto Federal Electoral le corresponde cono-
cer de la propaganda que difundan por cualquier medio de comunicación
social los servidores públicos con el objeto de promover su imagen con
fines político-electorales, siempre que repercuta en procesos electorales
federales (salvo que la propaganda se transmita en radio y televisión o
que el IFE organice el proceso electoral local). La propaganda así reali-
zada, que además vulnere la equidad de la contienda, puede traducirse
en una infracción a lo dispuesto en el artículo 134 constitucional siempre
que haya sido adquirida con recursos públicos, y como ya se dijo, pue-
de configurar una infracción a otra disposición, independientemente del
origen de los recursos.
Por cuanto hace al ámbito temporal de validez de la actuación del
IFE, tanto el Reglamento de Quejas y Denuncias como el de “propagan-
da Institucional y Político-Electoral de Servidores Públicos, atribuyen

5 SUP-RAP-173/2008; SUP-RAP-197/2008; SUP-RAP-213/2008 y SUP-RAP-


25/2009.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 139

competencia a dicho órgano para conocer en todo tiempo de propaganda


contraria a lo dispuesto en el párrafo 8o. del multicitado precepto cons-
titucional, lo que a nuestro juicio contraviene lo dispuesto en el inciso d
del artículo 347 del Cofipe, que restringe esa posibilidad a la duración de
los procesos electorales.
El Tribunal convalidó la interpretación de los reglamentos del IFE,
primero de manera tácita al aceptar recursos de apelación en contra de
resoluciones de procedimientos ordinarios iniciados antes del arranque
formal del proceso electoral, y luego sosteniendo un criterio en el sen-
tido de que “como es permanente la posibilidad de que se cometan vio-
laciones a las normas que regulan la propaganda, ésta es susceptible de
revisión en cualquier momento”.6 Más allá de que la afirmación anterior
sea correcta, para nosotros no existe duda acerca de que el legislador
previó que este tipo de faltas cuando fueran cometidas fuera del proceso
electoral, estuvieran bajo la jurisdicción de autoridades distintas a las que
organizan los comicios.

IV. Sentencias relevantes del Tribunal Electoral

De acuerdo con la información del propio Instituto Federal Electoral,


de manera contundente se puede afirmar que la mayor parte de las quejas
que se han presentado en lo que va del proceso, están relacionadas con el
artículo 134 constitucional.7
A través del recurso de apelación muchos de estos procedimientos han
ido a parar al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. La
importancia de las resoluciones de este órgano radica en que las mismas
son definitivas e inatacables, además de que en su calidad de máximo
intérprete de la Constitución en esta materia, le da contenido y alcance a
las disposiciones de la ley fundamental.
Para ilustrar los cauces interpretativos que en su corta existencia ha
recorrido el artículo 134 constitucional, seleccionamos tres sentencias
que a nuestro juicio demuestran la incierta y a veces contradictoria glosa
de estas disposiciones. En ellas, desafortunadamente han naufragado los
propósitos originales del legislador, y por lo menos hasta ahora no hay un
ejemplo histórico de aplicación de la reforma.
6 SUP-RAP-173/2008; SUP-RAP-197/2008 y SUP-RAP-213/2008.
7 Estas líneas se terminaron de escribir en la segunda semana de junio de 2009.
140 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

1. La jurisprudencia 20/2008

Entre los meses de noviembre de 2007 y octubre de 2008, previo al


inicio del proceso electoral de 2009, el IFE dio entrada a casi doscientas
denuncias por promoción personal de diversos servidores públicos de to-
dos los niveles de gobierno. Una buena cantidad de estas quejas se inicia-
ron de manera oficiosa, producto de las verificaciones que se les ordenó
realizar a los vocales de los 300 distritos y de las 32 juntas locales del
IFE, otras tantas fueron promovidas por diversos actores sociales.
Algunas de las conductas que se denunciaron estaban relacionadas
con las casas de gestión de los legisladores, su posicionamiento sobre te-
mas de la agenda política del país a través de pintas en bardas de inmue-
bles privados, anuncios espectaculares con la imagen de los funcionarios
o sus “clones”, entre otros ejemplos.
Varios de estos asuntos llegaron al Tribunal Electoral vía recurso de
apelación. La Sala Superior resolvió tres en un mismo sentido: revocan-
do el acuerdo de admisión del secretario ejecutivo del IFE por falta de
fundamentación y motivación. Ello dio pie a la creación de la jurispru-
dencia 20/2008 que a continuación se reproduce en su integridad:

Procedimiento sancionador ordinario. Requisitos para su inicio


y emplazamiento tratándose de propaganda política o electo-
ral que implique la promoción de un servidor público. De la in-
terpretación del artículo 134, párrafo séptimo y octavo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con el numeral 7,
inciso a), del Reglamento del Instituto Federal Electoral en materia de
Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos, la
autoridad administrativa electoral, previo al inicio y emplazamiento al
procedimiento sancionador ordinario por conductas que pudieran consti-
tuir infracciones a la norma constitucional referida, deberá atender, entre
otros, los siguientes requisitos: a) Estar en presencia de propaganda po-
lítica o electoral; b) Analizar si la propaganda, bajo cualquier modalidad
de comunicación social, difundida por el servidor público implicó su pro-
moción personal; c) Advertir la posible vulneración a lo establecido en el
precepto constitucional citado y la probable responsabilidad del servidor
público; d) Establecer si el servidor público fue parcial al aplicar los re-
cursos públicos que se encuentran bajo su responsabilidad, y e) Examinar
la calidad del presunto infractor para determinar la existencia de alguna
circunstancia que material o jurídicamente haga inviable la instauración
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 141

del procedimiento sancionador ordinario, por ejemplo, cuando la conducta


atribuida se encuentre protegida por alguna prerrogativa constitucional en
el ejercicio de un cargo de elección popular. En ese contexto, el Instituto
Federal Electoral debe efectuar las diligencias de investigación necesarias,
al efecto de contar con elementos que permitan determinar si la conducta
atribuida configura falta a la normatividad constitucional o legal cometida
por un servidor público, para con ello iniciar y tramitar el mencionado
procedimiento e imponer, en su caso, las sanciones correspondientes [el
énfasis es propio].
Recurso de apelación. SUP-RAP-147/2008.-Actor: Gerardo Villanueva
Albarrán.-Autoridad responsable: Secretario Ejecutivo del Instituto Fede-
ral Electoral.-18 de septiembre del 2008.-Unanimidad de votos.-Ponente
Manuel González Oropeza.-Secretarios: Francisco Bello Corona y Martín
Juárez Mora.
Recurso de apelación. SUP-RAP-173/2008.-Actor: Gerardo Villanueva
Albarrán.-Autoridad responsable: Secretario Ejecutivo del Instituto Fede-
ral Electoral.-8 de octubre del 2008.-Unanimidad de seis votos.-Ponente
María del Carmen Alanís Figueroa.-Secretarios: Jorge Sánchez Cordero
Grossmann y Raúl Zeuz Ávila Sánchez.
Recurso de apelación. SUP-RAP-197/2008.-Actor: Dinisio Herrera
Duque.-Autoridad responsable: Secretario del Consejo General del Insti-
tuto Federal Electoral.-23 de octubre del 2008.-Unanimidad de seis votos.-
Ponente Manuel González Oropeza.-Secretarios: Valeriano Pérez Maldo-
nado y David Cienfuegos Salgado

En esta jurisprudencia, el Tribunal Electoral determinó que previo al


emplazamiento de un servidor público a un procedimiento sancionador,
el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral tiene que verificar
por sus propios medios, que se colmen cuando menos los siguientes re-
quisitos:

a) Que se esté en presencia de propaganda político-electoral, es decir, la


destinada a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos.
b) Que la propaganda haya sido difundida por un ente público de cual-
quiera de los tres niveles de gobierno o por sus servidores, bajo
cualquier modalidad de comunicación social.
c) Que la propaganda implique la promoción personal del funcionario.
d) Que se vulnere lo establecido en el párrafo octavo del multicitado
precepto constitucional.
142 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

e) Que se establezca la probable responsabilidad del servidor público.


f) Que se determine si el funcionario fue imparcial al aplicar los re-
cursos públicos que están bajo su responsabilidad, y además
g) Que se examine la calidad del presunto infractor para determinar si
la conducta atribuida no se encuentra protegida por alguna prerro-
gativa constitucional.

Son de resaltar las exigencias del Tribunal Electoral para que la auto-
ridad administrativa, prima facie, se pronuncie sobre aspectos que sólo
se pueden resolver durante la tramitación de un procedimiento seguido
en presencia del inculpado. Cuestiones como la vulneración de un pre-
cepto constitucional o la parcialidad de un servidor público, únicamente
se pueden esclarecer con los elementos que el propio involucrado aporte,
lo que en ningún caso vulnera su garantía de audiencia si se siguen las
formalidades esenciales del procedimiento.
Los emplazamientos que la autoridad jurisdiccional revocó, exigen
que se funde y motive debidamente la causa de sujeción al procedimien-
to, lo cual no implica que en ellos se resuelva de fondo la acusación.
La actuación del Tribunal en estos casos contrasta con muchos otros
en los que ordena a la autoridad instructora se abstenga de valorar las
denuncias previo a acordar su desechamiento. Por el contrario, le pide
que inicie los procedimientos sin mayor trámite y que la valoración sub-
jetiva la vierta en el proyecto de resolución que presente ante el Consejo
General del IFE, instancia a la que le corresponde pronunciarse sobre el
fondo del asunto.
En síntesis, a través de estas sentencias la autoridad jurisdiccional es-
tableció un trato diferenciado para los servidores públicos respecto del
que reciben el resto de los sujetos regulados, con lo que a nuestro parecer
se acotaron de manera contundente los alcances de este artículo.
Una consecuencia de lo anterior, fue que en la sesión pública del 22 de
diciembre de 2008, el Consejo General del IFE, fundándose en esta juris-
prudencia, desechó 117 quejas relacionadas con presuntas violaciones en
materia de propaganda personalizada de los servidores públicos, lo que
desde luego fue duramente cuestionado en los medios de comunicación
por distintos actores políticos.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 143

2. Jalpa de Méndez

El asunto que se expondrá a continuación, tardó casi cinco meses en


resolverse. Luego de un larga cadena impugnativa que involucró a un
consejo distrital, al Consejo Local del IFE en Tabasco, a la Sala Regio-
nal Jalapa, al Consejo General de ese Instituto y a la Sala Superior del
Tribunal Electoral (éstos dos últimos en un par de ocasiones), se resolvió
condenar al presidente municipal de Jalpa de Méndez Tabasco, porque
algunas expresiones de su currículum vite fueron consideradas por la au-
toridad jurisdiccional como propaganda político-electoral. Lo paradójico
es que la queja se tramitó a través de un procedimiento especial sancio-
nador, dispositivo que la reforma electoral creó para que en un plazo de
cinco días se resuelva sobre el retiro de la propaganda y la sanción a los
culpables.
El 27 de noviembre de 2008, el representante del PRI en el Consejo
Local de Tabasco presentó una denuncia en contra del edil de filiación
perredista, por considerar que algunas afirmaciones sobre su trayectoria,
ubicadas en la página oficial del municipio, podrían considerarse de na-
turaleza político-electoral y por lo tanto violar lo dispuesto en el octavo
párrafo del artículo 134 constitucional.
De acuerdo a las pruebas aportadas por el denunciante, dentro de la
síntesis curricular del alcalde de Jalpa de Méndez se podían leer expre-
siones como las siguientes:

Este trabajo [regidor] le permitió ganarse la confianza del pueblo jalpaneco


y decidió participar en las elecciones internas para conquistar la candida-
tura a la diputación local, elección que ganó con un arrollador 89% y que
desde luego le permitió ganar la diputación local de su distrito... siendo el
diputado más joven en la historia del estado.
En esta lucha se enfrentó a las autoridades de Pemex y desde luego del
gobierno del estado quien asumió una postura sumisa... sin embargo antes
del inicio de las acciones de protesta se logró tejer en coordinación con
otra diputada y líderes naturales que en cada municipio apoyaron a Selván
para la organización de las familias y que con esta fortaleza organizativa
y de conciencia que movía a las más de cien mil familias se logró sacar
un acuerdo en el que PEMEX tuvo que erogar 620 millones de pesos que
fueron distribuidos de cinco mil pesos entre 124 familias.
144 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

Esta lucha concluyó sus tres fases a mediados del año 2005 y le permi-
tió a Jesús Selván García tener una presencia muy consolidada no sólo en
su municipio sino en los 14 de los 17 municipios de Tabasco.
Al término de esta lucha, decidió buscar la candidatura del PRD a la
presidencia municipal, la cual conquistó con más del 90% de los votos y
que desde luego ganó la elección presidencial con el 56 % de los votos,
registrando la votación más alta en la historia del municipio con más de
19 mil votos.
Es importante hacer mención que en las elecciones en las que ha par-
ticipado (en ninguna ha perdido) el coordina su propia campaña y la ga-
rantía de triunfo ha sido presencia positiva basada en la lucha social y
organización político electoral.

El ocho de abril de 2009, la Sala Superior del Tribunal Electoral re-


vocó una decisión del IFE que declaraba infundado el procedimiento
sancionador seguido en contra de este presidente municipal, en el mismo
acto le ordenó emitir otra resolución que considerara fundados los agra-
vios hechos valer por el denunciante. Algunos de los argumentos de la
sentencia que por unanimidad avalaron los magistrados señalan:

[que tales afirmaciones] involucran indiscutiblemente la promoción perso-


nal del servidor público, además de que pueden eventualmente afectar el
principio de imparcialidad para aspirar a cargos de elección popular...
Se afirma lo anterior porque del contexto de la síntesis curricular preci-
tada, se aprecia que está redactada de forma tal, que promueve la idea de
que los logros o acciones desplegadas por el servidor público en su carrera
electoral y administrativa (desempeñándose ya sea como activista político
y representante electoral y como servidor público, legislador y alcalde) y
mediante tal promoción, se asegura[sic], el citado servidor público goza
de grandes aspiraciones para alcanzar logros electorales.
Finalmente, que el trabajo administrativo que ha realizado le ha per-
mitido posicionarse políticamente, pues al conquistar la candidatura para
ocupar el cargo que ahora detenta lo hizo con el 90% de los votos, lo que le
ha llevado a ganar todas las elecciones en las que ha intervenido, así como
que coordina su propia campaña.
Todos los aspectos reseñados, permiten advertir que en el contexto in-
tegral del documento curricular subyace la intención de evidenciar que
Jesús Selván García representa sin lugar a dudas garantía de triunfo en
razón de su presencia positiva basada en la lucha social y organización
política-electoral.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 145

Es de destacar que para cuando se resolvió de manera definitiva el


asunto de referencia, el currículum del alcalde llevaba meses sin estar
disponible en el portal del ayuntamiento, lo que hizo ineficaz cualquier
medida para ordenar su retiro.
Además de que resulta evidente el sobredimensionamiento de los he-
chos, la sentencia adolece de graves deficiencias como las que se señalan
a continuación:

a) Con argumentos muy débiles, equipara el contenido de una sínte-


sis de vida a propaganda electoral, lo que materialmente es muy
dificil de lograr.
b) Nada dice sobre lo limitado del mecanismo de difusión de la su-
puesta propaganda. En efecto, el portal de Internet del municipio
así como la ubicación de la síntesis dentro del mismo, evidencian
que se trata de un medio pasivo de comunicación que requiere que
el receptor del mensaje lo busque o vaya tras de él; lo cual restringe
de manera importante sus alcances.
c) En ningún momento se acredita que la conducta puesta a conside-
ración de la autoridad jurisdiccional irrumpa en el proceso electoral
en perjuicio de la equidad de la contienda, ni a nivel local, mucho
menos a nivel federal.

Lo desafortunado del precedente, es que se trató del primer asunto


relacionado con el artículo 134 constitucional que se declaró fundado, y
que hasta ahora no existe otro ejemplo significativo de la aplicación de
la reforma.

3. Spots del Partido Verde

Como se adelantó en el segundo capítulo del presente artículo, el asun-


to que se analizará a continuación constituye la resolución más polémica
de cuantas se han presentado en lo que va del presente proceso electoral.
Los hechos que dieron lugar a la misma se pueden resumir de la siguiente
manera:
Durante el periodo conocido como de inter-campañas, es decir, el que
transcurre entre las precampañas y las campañas electorales, el monito-
reo institucional del IFE detectó la transmisión de un promocional en las
146 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

dos principales cadenas de televisión del país, durante varios días y en


horarios preferenciales, firmado con el nombre y emblema del Partido
Verde Ecologista de México.
En la primera versión de dicho promocional, la coordinadora de la
fracción parlamentaria del Partido Verde en la Cámara de Diputados traía
a cuenta una iniciativa presentada por sus legisladores a favor de la pena
de muerte.
Días después apareció otro mensaje. En esa ocasión la actriz Mayte
Perroni discurría en un pasillo con otro diputado mientras le expresaba
que: “el Partido Verde sí está preocupado y sí está haciendo cosas”.
Los spots en sus diferentes versiones se trasmitieron casi quinientas
veces. Esto dio pie a que, con excepción del PRI y el PAN, todos los par-
tidos políticos presentaran en conjunto una queja ante la Secretaría del
Consejo General del IFE.
En la indagatoria que ese Instituto realizó, consta que los primeros
promocionales se adquirieron con recursos de los propios legisladores,
mientras que los de la segunda tanda fueron pagados con dinero de la
fracción parlamentaria de dicho partido. Del mismo modo, se pudo ve-
rificar que los spots no fueron ordenados por la Cámara de Diputados ni
formaban parte de la política de comunicación social de ese órgano del
Estado mexicano.
Lo anterior, a juicio de la mayoría de los consejeros del IFE, consti-
tuyó una violación al artículo 41 de la Constitución, que prohíbe a los
partidos políticos contratar o adquirir por sí o por terceras personas tiem-
po en radio y televisión. Esto último, en razón de que resultó imposible
cuadrar la excepción prevista en el artículo 228, párrafo 5, del Cofipe que
permite a los servidores públicos difundir con su imagen, una vez al año,
su informe de labores, sin fines electorales.
Por estos hechos se impusieron dos multas a ese instituto político que
en conjunto alcanzaron un monto de casi 20 millones de pesos. Al desaho-
gar los recursos de apelación, la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación revocó la resolución del IFE y avaló por
unanimidad la campaña de los diputados del PVEM.
Las razones expuestas en la sentencia y resumidas por el magistrado
Salvador Nava Gomar se fundan en los siguientes argumentos:8

8 “Las razones de una sentencia”, suplemento “Enfoque”, periódico Reforma, 31 de


mayo de 2009.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 147

a) La posibilidad de que los legisladores puedan agruparse, según su


filiación de partido, en grupos parlamentarios para el ejercicio de
sus funciones representativas y a efecto de garantizar la libre expre-
sión de las corrientes ideológicas representadas en el Congreso.
b) La libertad de pensamiento, expresión y actuación de los legislado-
res puede estar legítimamente orientada e identificada con la ideo-
logía de los partidos que los postularon; de hecho, con su labor par-
lamentaria contribuyen a que el programa de acción y la plataforma
electoral propuesta por el partido se cumplan, y
c) Al ser representantes de la nación, los legisladores deben ejercer
responsablemente su función legislativa, a través de la expresión
libre de su pensamiento, la cual se ve revestida con la garantía cons-
titucional de inviolabilidad.

En realidad este fallo ataca la estructura de uno de los pilares que


sostienen la reforma electoral de 2007-2008: la prohibición mercantil de
comprar o vender tiempo en radio y televisión con fines político-electo-
rales. Al mismo tiempo, trastoca el espíritu de las normas que regulan la
propaganda de las instituciones con el objeto de evitar el dispendio del
gasto público en promoción personal.
En el caso que nos ocupa, la propaganda no puede encuadrarse en los
supuestos que obligan a los funcionarios a informar y rendir cuentas a
los ciudadanos por varias razones:

1) No fue ordenada por la Cámara de Diputados ni forma parte de la


estrategia de comunicación social de ese órgano.
2) Los promocionales fueron adquiridos por los legisladores con re-
cursos privados, cuando la propia Sala Superior ha considerado que
el 134 constitucional —y por lo tanto sus excepciones—, sólo ha-
cen sentido con dinero público.
3) Para millones de mexicanos resultó evidente que la finalidad de di-
cho partido fue exponer su plataforma con mayor insistencia que
el resto de las fuerzas políticas para influir en las preferencias del
electorado.

La sentencia además convierte a todos los funcionarios públicos del


país en un vehículo para la contratación de spots políticos que disfrazados
148 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

de informes de labores tengan la finalidad de posicionar a sus partidos,


esto es lo que el propio magistrado Nava reconoce cuando se niega a
“censurar” a casi 2000 legisladores, 2441 alcaldes y 32 gobernadores.
Lo positivo es que se trata de una primera sentencia que no obliga al
IFE en tanto no se convierta en jurisprudencia. Así, cuando sobrevenga
la ola de “informes políticos” el Tribunal Electoral tendrá la oportunidad
de rectificar su criterio.

V. Una reflexión final

La reforma constitucional de 2007 tuvo el firme propósito de desterrar


de nuestro sistema político ciertas prácticas tan históricas como nocivas
con las que los servidores públicos trataban de incidir en la contienda al
tiempo que construían sus propias candidaturas.
En los hechos está la intención, y no se ha podido concretar, en parte
porque el Congreso dejó huecos en la ley tan evidentes que generan du-
das razonables sobre su labor.
Con independencia de lo anterior, en la práctica administrativa y ju-
dicial tampoco ha sido posible aplicar con todo rigor estos principios a
causa de interpretaciones de la autoridad electoral, o muy laxas o muy
rígidas, pero siempre contradictorias.
Entristece saber que de la gran cantidad de denuncias promovidas, el
primer acto de aplicación de la reforma al 134 constitucional condena la
conducta de un alcalde que ni de manera tangencial puede incidir en el
proceso electoral en marcha. Peor aún, que esa sentencia al día de hoy
constituya el paradigma de la propaganda gubernamental contraria a la ley.
Aún más que lo anterior, preocupa el trato generoso del Tribunal Elec-
toral hacia ciertos servidores públicos, que valiéndose de todos los re-
cursos a su alcance y en tiempos vedados al proselitismo electoral, han
posicionado a su partido utilizando una herramienta cuya regulación
constituyó el corazón de la reforma.
La emisión de la regulación faltante y una pulcra interpretación de es-
tos preceptos, le habrán de deparar un mejor destino a estas reglas cons-
titucionales que llegaron para quedarse.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 149

VI. Anexo
SENTENCIAS

1. Jurisprudencia 20/2008

Recurso de apelación. SUP-RAP-147/2008.-Actor: Gerardo Villanue-


va Albarrán.-Autoridad responsable: Secretario Ejecutivo del Instituto
Federal Electoral.-18 de septiembre del 2008.-Unanimidad de votos.-Po-
nente Manuel González Oropeza.-Secretarios: Francisco Bello Corona y
Martín Juárez Mora.
Recurso de apelación. SUP-RAP-173/2008.-Actor: Gerardo Villanue-
va Albarrán.-Autoridad responsable: Secretario Ejecutivo del Instituto
Federal Electoral.-8 de octubre del 2008.-Unanimidad de seis votos.-
Ponente María del Carmen Alanís Figueroa.-Secretarios: Jorge Sánchez
Cordero Grosssmann y Raúl Zeuz Ávila Sánchez.
Recurso de apelación. SUP-RAP-197/2008.-Actor: Dinisio Herre-
ra Duque.-Autoridad responsable: Secretario del Consejo General del
Instituto Federal Electoral.-23 de octubre del 2008.-Unanimidad de seis
votos.-Ponente Manuel González Oropeza.-Secretarios: Valeriano Pérez
Maldonado y David Cienfuegos Salgado.

2. Jalpa de Méndez

Recurso de apelación. SUP-RAP-43/2009.-Actor: Partido de la Revo-


lución Democrática.-Autoridad responsable: Consejo General del Institu-
to Federal Electoral.-8 de abril de 2009.-Unanimidad de votos.-Ponente:
Constancio Carrasco Daza.-Secretario: José Luis Ceballos Daza.

3. Spots del Partido Verde

Recurso de apelación. SUP-RAP-87/2009 y SUP-RAP-89/2009,


acumulado.-Actor: Partido Verde Ecologista de México y otra.-Tercero In-
teresado: Partido de la Revolución Democrática.-Autoridad responsable:
Consejo General del Instituto Federal Electoral.-8 de abril de 2009.-Unani-
midad de votos, con reserva de voto del Magistrado Flavio Galván Rivera.-
Ponente: José Alejandro Luna Ramos.- Secretario: David Jaime Gonzá-
lez, Rubén Lara Patrón, Enrique Martell y Juan Carlos López Penagos.
150 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO

4. Otras sentencias

Recurso de apelación. SUP-RAP-213/2008.-Actor: Francisco Domín-


guez Servien.-Autoridad responsable: Secretario Ejecutivo del Consejo
General del Instituto Federal Electoral.-26 de noviembre de 2008.-Una-
nimidad de votos.-Ponente: José Alejandro Luna Ramos.-Secretario: Ra-
fael Elizondo Gasperín.
Recurso de apelación. SUP-RAP-25/2009.-Actor: Fernando More-
no Flores.-Autoridad responsable: Secretario Ejecutivo en su carácter
de Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral.-25 de
marzo de 2009.-Unanimidad de votos.-Ponente: Constancio Carrasco
Daza.-Secretario: Antonio Rico Ibarra y Armando Ambriz Hernández.
ACERCA DE LOS AUTORES

Jorge Kristian Bernal Moreno. Profesor en la Facultad de Derecho de la


UNAM y en el Colegio de México.
Jesús Cantú. Profesor-investigador en el Instituto Tecnológico y de Es-
tudios Superiores de Monterrey. Fue consejero electoral en el Con-
sejo General del IFE.
Jorge Carpizo. Investigador emérito en el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM.
Lorenzo Córdova Vianello. Investigador en el Instituto de Investigacio-
nes Jurídicas de la UNAM.
Pablo Larrañaga. Profesor-investigador en el ITAM
Ana Laura Magaloni Kerpel. Profesora-investigadora en el Centro de
Investigación y Docencia Económicas.
Ciro Murayama. Profesor en la Facultad de Economía de la UNAM.
Coautor del libro Elecciones, dinero y corrupción, México, Cal y
Arena, 2006.
Pedro Salazar Ugarte. Investigador en el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM.

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