CAFTA / TLC

Alcances del DR-CAFTA en el Marco

de la Integración Centroamericana

Jorge Nowalski
Editor

Laura Sariego
Asistente de Edición

Anne Germain
Alexander Godínez
Marco Palacios
Carlos Imendia
CAFTA / TLC
Alcances del DR-CAFTA en el Marco
de la Integración Centroamericana

Jorge Nowalski
Editor

Laura Sariego
Asistente de Edición

Anne Germain
Alexander Godínez
Marco Palacios
Carlos Imendia

Colección Prospectiva #10

382 Nowalski Rowinski, Jorge.
R935c CAFTA/TLC: alcances del DR-CAFTA en el marco de la integración
centroamericana / Jorge Nowalski Rowinski – – 1a. ed. - - San José,
Costa Rica: Lara Segura y Asociados Editores, 2006.
146 p. ; 18 x 25 cm. (Serie: Colección Prospectiva, volumen N.o 10).

Auspiciado por el Centro Internacional para el Desarrollo Humano

ISBN: 9968–930–12–1 (Volumen 10)

1. COMERCIO EXTERIOR - INTEGRACIÓN - CENTROAMÉRICA.

2. TRATADOS DE LIBRE COMERCIO. I. Título.

Artes Finales e Impresión:

Lara Segura & Asoc.
(506) 256-1664
 Presentación

En los últimos años, Centroamérica ha sido ampliamente investigada y cuestiona-

da, en especial por las y los propios centroamericanos. Estos esfuerzos de análisis
-junto con planteamientos gubernamentales- han conformado muchas agendas, que van
desde el análisis de los problemas de desarrollo hasta múltiples propuestas para
aprovechar las oportunidades de transformación estructural que se le presentan al
istmo.

Sin embargo, estos esfuerzos, sintetizados en variedad de formas, no han generado

aún el debate esperado, que contribuya realmente a resolver los problemas de desarro-
llo más álgidos. Más aún, parece existir una carencia de agentes catalizadores, con
capacidad de formular e impulsar iniciativas claves, de generar pensamiento estratégi-
co y de manejar la coyuntura en los diversos ámbitos; todos estos, pasos necesarios
para enrumbar a Centroamérica hacia caminos de sostenibilidad.

Para aportar a estos retos y oportunidades, un grupo de intelectuales del campo de

la política hemos conformado el Círculo de Copán, a fin de reflexionar y buscar nuevos
caminos para la gobernabilidad y el desarrollo humano sostenible de la Región.

La agenda del Círculo de Copán es flexible y abierta. Su enfoque es multidiscipli-

nario y pluralista. El Círculo aporta insumos para el debate democrático y la toma de
decisiones políticas. Ofrece un estudio conjunto, elaboración de documentos de políti-
ca y organiza deliberación en diferentes foros.

El CIDH, como Secretaría Ejecutiva del Círculo de Copán, desarrolla la colección

Serie Prospectiva, que recoge las deliberaciones y los aportes del Círculo y de otros
grupos de pensamiento estratégico. La publicación No 10 de esta serie, que se titula
Alcances del DR-CAFTA en el Marco de la Integración Centroamericana, represen-
ta un esfuerzo por identificar reformas de políticas concretas en la Institucionalidad
Centroamericana, luego de un análisis de las obligaciones que emanan del CAFTA y
de la capacidad de respuesta de las instituciones regionales para adoptarlas.

1
 El estudio aborda cuatro temas específicos como ejes de reflexión: el ambiental, el
laboral, el de propiedad intelectual y el de administración de tratados y resolución de
controversias.

Con el objetivo de contribuir aún más al debate sobre el desarrollo humano y su

sostenibilidad, el CIDH y el Círculo de Copán ponen a disposición de las fuerzas vivas
de Centroamérica y del lector este documento.

Mimi Prado
Directora CIDH
 Índice

Acrónimos ......................................................................................................................5
Introducción....................................................................................................................7

CAFTA y Medio Ambiente: Retos para la Institucionalidad

de la Integración Centroamericana ..........................................................................11

I. Aspectos ambientales del CAFTA: su importancia y alcance ........................12

II. Principales compromisos ambientales internacionales de la Región..............21
III. La institucionalidad regional centroamericana frente
a las obligaciones ambientales del CAFTA.....................................................25
IV. Hacia el fortalecimiento de la institucionalidad regional:
Propuestas de acciones para enfrentar los desafíos
ambientales del CAFTA ..................................................................................30

Conclusión ...................................................................................................................40
Bibliografía...................................................................................................................42

El Sistema de Integración Centroamericana y los Compromisos

Laborales Derivados del CAFTA ............................................................................45

I. Contenido del Capítulo laboral del CAFTA....................................................45

II. Compromisos en materia laboral en el contexto multilateral .........................52
III. Centroamérica: capacidad institucional para la
implementación de los compromisos en materia laboral ................................53
IV. Lineamientos para la formulación de políticas laborares derivados
de las obligaciones del CAFTA.......................................................................61

Conclusión ...................................................................................................................68
Bibliografía...................................................................................................................71

3
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Propiedad Intelectual y la Institucionalidad

Regional para su Implementación ............................................................................73

I. Análisis del contenido del Capítulo 15 del CAFTA .......................................79

II. Compromisos relevantes sobre propiedad intelectual
en el contexto multilateral ...............................................................................90
III. Centroamérica: Capacidad institucional para la implementación
de los compromisos en propiedad intelectual .................................................92
IV. Lineamientos para políticas de propiedad intelectual derivados
de las obligaciones del CAFTA.......................................................................99

Bibliografía.................................................................................................................108

Implicaciones en la Institucionalidad del Sistema de Integración

Centroamericana derivadas del CAFTA: una Visión desde la
Administración de Tratados y Solución de Controversias ..................................113

I. La administración de tratados y solución de controversias del CAFTA.......115

II. Compromisos relevantes sobre administración de tratados y solución
de controversias en el contexto multilateral..................................................122
III. Mecanismos regionales en la materia............................................................123
IV. Hacia una institucionalidad regional competitiva:
lineamientos para su reforma ........................................................................128

Conclusiones...............................................................................................................136
Bibliografía.................................................................................................................139

Consideraciones Finales...........................................................................................141

4
 Acrónimos

ACA Acuerdo de Cooperación Ambiental

ADPIC Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio
ALCA Área de Libre Comercio de las Américas
ALIDES Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible
AMUMAS Acuerdos Multilaterales Ambientales
BCIE Banco Centroamericano de Integración económica
BID Banco Interamericano de Desarrollo
C&MA Comercio y Medio Ambiente
CA-4 Nicaragua, Honduras, El Salvador, Guatemala
CA-5 Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Guatemala
CAA Consejo de Asuntos Ambientales
CAFTA Tratado de Libre Comercio Centroamérica-República Dominicana-
Estados Unidos
CCAB Consejo Centroamericano de Bosques
CCAB-AP Consejo Centroamericano de Bosques y Áreas Protegidas
CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
CCAP Consejo Centroamericano de Áreas Protegidas
CCIS Comité Consultivo de Integración Social
CC-SICA Comité Consultivo del Sistema de Integración Centroamericano
CCT Confederación Centroamericana de Trabajadores
CEACR Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CEPREDENAC Centro para la Prevención de Desastres Naturales de Centroamérica
CINPE Centro Internacional de Política Económica
CITES Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres
COCENTRA Coordinadora Centroamericana de Trabajadores
CTCA Confederación de Trabajadores de Centroamérica
DPI Derechos de Propiedad Intelectual
EIA Evaluación de Impacto Ambiental
EUA Estados Unidos de América

5
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

GESTA Programa de Gestión Ambiental en la Pequeña y Media Industria de

América Central
ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública
INCAP Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá
NAFTA Tratado de Libre Comercio de América del Norte
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMC Organización Mundial del Comercio
OMS Organización Mundial de la Salud
OMPI Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
ONG Organización no Gubernamental
OSC Organizaciones de la Sociedad Civil
P+L Producción más Limpia
PA Panel arbitral
PARLACEN Parlamento Centroamericano
PCT Tratado de Cooperación en Materia de Patentes
PIC Procedimiento de Información y Consentimiento Previo
PPP Plan Puebla Panamá
PRODIAC Proyecto: Tripartismo y Diálogo Social en Centroamérica
PROSIGA Programa de Modernización de los Sistemas de Gestión Ambiental en
Centroamérica
RELACENTRO Libertad Sindical, Negociación Colectiva y Relaciones de Trabajo en
Centroamérica, Panamá, Belice y República Dominicana.
RODA Red de Organizaciones No Gubernamentales de Derecho Ambiental
de Mesoamérica
SELA Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe
SICA Sistema de Integración Centroamericana
SIECA Secretaría de la Integración Económica Centroamericana
SG-SICA Secretaria General del Sistema de Integración Centroamericana
SISCA Secretaría de Integración Social Centroamericana
TGIECA Tratado General de Integración Económica Centroamericana
TPA Autoridad de Promoción del Comercio
UA Unión Aduanera
UICN Unión Mundial para la Naturaleza
UPOV Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales
WCT WIPO Copyright Treaty / Tratado de la OMPI sobre Derechos de
Autor
WIPO World Intellectual Property Organization
WPPT WIPO Performers and Phonograms Treaty / Tratado de la OMPI sobre
Artistas Intérpretes o Ejecutantes y Fonogramas

6
 Introducción

En los últimos 15 años, los países de Centroamérica han apostado al proceso de aper-
tura comercial, mediante la implementación de políticas y programas orientados a atraer
inversión extranjera directa, diversificar y ampliar la oferta exportable y el desarrollo de
parques industriales y zonas francas, que faciliten el desarrollo del sector exportador.
Más aún, con el fin de normar y acelerar dicho proceso, los países de la Región han
suscrito acuerdos y tratados comerciales bilaterales y multilaterales. A manera de ejem-
plo, se pueden mencionar los acuerdos bilaterales entre México y los países cen-
troamericanos individualmente, o Centroamérica y República Dominicana en el 1998
(Véase gráfico 1). A ciencia cierta, no se ha dimensionado, en toda su extensión, el
impacto que esos esquemas han tenido en la Región y en particular, en su integración.

El fortalecimiento y cambio de orientación del Banco Centroamericano de

Integración Económica (BCIE); el proceso, todavía incipiente, de reestructuración del
Sistema de Integración Centroamericana (SICA); el cambio en el ámbito de acción de
la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), y el proceso de for-
mación de la Unión Aduanera, son algunos ejemplos de acciones que emanan de una
integración marcadamente económica. Sin embargo, fenómenos como el huracán
Mitch y las propuestas del Corredor Biológico Mesoamericano y el Corredor Logístico
-estos últimos en el marco del Plan Puebla-Panamá-, han obligado tanto a instancias
regionales como al Centro para la Prevención de Desastres Naturales de Centroamérica
(CEPREDENAC) y a la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
(CCAD), a replantear sus orientaciones programáticas y sus formas de incidencia, lo
cual también ha servido de recordatorio acerca de la necesidad de que la integración
regional sea multidimensional y apueste al desarrollo humano sostenible como su
visión de futuro.

Ahora bien, el TLC de Centroamérica y República Dominicana con los Estados

Unidos, ratificado por todos los países en el año 2006, con la excepción de Costa Rica,
Guatemala y República Dominicana, incluye obligaciones en el ámbito laboral, ambi-
ental, propiedad intelectual, administración de tratados y resolución de controversias,
entre otras.

7
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Muchas de esas obligaciones tienen implicaciones que trascienden el ámbito

nacional y que, de una u otra manera, impactan la integración regional y el proceso,
situación que pondrá a prueba su institucionalidad. Es importante subrayar el hecho de
que aunque la entrada en vigencia del CAFTA se da de manera bilateral (esto es, entre
EE. UU. y cada país parte de Centroamérica), su normativa trasciende al plano multi-
lateral y, por lo tanto, condiciona las relaciones comerciales.

Con el fin de conocer los alcances del CAFTA en la Región, el Centro Internacional
para el Desarrollo Humano (CIDH), bajo la coordinación del Dr. Jorge Nowalski y con
la asistencia de la Bach. Laura Sariego, encomendó, a especialistas de la Región, la
tarea de estudiar posibles impactos del CAFTA en la integración centroamericana. Por
ello, se escogieron los siguientes temas: i. el tema ambiental, a cargo de la Magistra en
Estudios de Desarrollo, Anne Germain Lefevre; ii. el tema laboral, a cargo del Doctor
en Derecho, Alexander Godínez; iii. los derechos de propiedad intelectual, a cargo del
Licenciado en Leyes con estudios en Propiedad Intelectual, Marco Antonio Palacios; y
iv. la Administración de Tratados y resolución de controversias, a cargo del Magíster
en Desarrollo Económico, Carlos Imendia.

Cada estudio parte de la justificación de los aspectos particulares que incorpora el

CAFTA y analiza los alcances de estos en cuanto a los temas escogidos; también se
identifican omisiones del CAFTA en materia relevante en las cuatro áreas estudiadas,
para luego revisar los principales compromisos internacionales que complementan las
obligaciones inherentes al CAFTA en torno a los ámbitos tratados y las instancias y
mecanismos regionales que existen (o faltan) y que tienen relevancia con los ámbitos
escogidos. Adicionalmente, se analiza la capacidad de la institucionalidad regional para
responder a las obligaciones que emanan del CAFTA. En la parte final de cada estudio,
los autores proponen lineamientos que no solo posibilitan el cumplimiento de las
obligaciones inherentes a CAFTA, sino que también generan condiciones que fortale-
cerían el proceso de integración regional.

Para facilitar la lectura de estos trabajos, el libro se divide en cinco partes. En la

primera se presenta “CAFTA y Medio Ambiente: Retos para la institucionalidad de la
integración centroamericana”; en la segunda parte: “El Sistema de Integración
Centroamericana y los compromisos laborales derivados del CAFTA”; en la tercera
parte: “Propiedad intelectual y la institucionalidad regional para su implementación”;
en la cuarta: “Implicaciones en la institucionalidad del SICA derivadas del CAFTA:
una visión desde la Administración de Tratados y Solución de Controversias”; y por
último, en la quinta parte se incluye un resumen que resalta los principales aspectos
estudiados por los autores y los lineamientos propuestos para cumplir con lo estipula-
do por el CAFTA , de manera que se logre incidir, positivamente, en el proceso de inte-
gración regional.

8
 Gráfico 1
Acuerdos Comerciales firmados por países Centroamericanos

RED- CAFTA SGP Plus-

MCCA SGPs ICC UE UE
CA-
Venezuela CA-RD
HO-ES- GU - ES- CR- GU –
NI-Pan NI-Méx CU Pan Can TW

1960 70 80 90 2003 2004 2005 2006

Era pre-integración

CR-Pan GU-Pan CR-Mex TN-Mex Chile-CR CR-Caricom

Chile-ES
CA-Colombia
Siglas Acuerdos Comerciales en Negociación:
• MCCA: Mercado Común Centroamericano • Panamá con CR / GU / HO / NI
• CA: Centroamérica - Costa Rica (CR), El Salvador (ES), • G4 – Canadá
Honduras (HO), Guatemala (GU) y Nicaragua (NI). • ALCA: Área de Libre Comercio de las Américas
• SGP: Sistema Generalizado de Preferencias • CA – Unión Europea (Acuerdo de Asociación)
• ICC: Iniciativa de la Cuenca del Caribe • ES/HO – Taiwán
• RED: Régimen Droga • NI – Taiwán
• Méx: México • GU – Colombia
• UE: Unión Europea • ES – Colombia
• TN: Triángulo del Norte (Honduras, El Salvador, Guatemala) • HO – Colombia
• CU: Cuba • G4 – CARICOM (Fase exploratoria)
• CARICOM: Comunidad del Caribe
• TW: Taiwán Preferencias entre centroamericanos
• CAFTA: Tratado de Libre Comercio CA – Estados Unidos Regímenes unilaterales preferenciales
• G4: Nicaragua, Honduras, El Salvador, Guatemala Acuerdos de centroamerica y terceros países

9
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

10
 I. CAFTA y Medio Ambiente:
Retos para la Institucionalidad
de la Integración Centroamericana
Anne Germain Lefèvre

El CAFTA es el primer tratado comercial firmado por la Región que incorpora un

capítulo ambiental en sus textos. La presencia del tema ambiental se debe a la creciente
presión de una sociedad civil preocupada por los impactos adversos de las decisiones
en materia de política económica y comercial sobre el medio ambiente, sobre todo en
los países industrializados y, en particular, en los Estados Unidos de América
(EE.UU.). En contraste, los Estados centroamericanos tradicionalmente se han resisti-
do en tratar el tema ambiental en asocio al comercio en los tratados comerciales, bási-
camente por sus temores de que las regulaciones ambientales sean utilizadas como
barreras no arancelarias para restar competitividad y acceso al mercado a los produc-
tos de exportación centroamericanos.

Sin embargo, desde la perspectiva estadounidense, el debate acerca de la intro-

ducción o no del tema ambiental en los tratados, finalizó con la aprobación de la
Autoridad de Promoción del Comercio (TPA, por sus siglas en inglés) en el 2002 por
el Congreso estadounidense. Esta ley comercial estipula que EE.UU. debe abordar
varios compromisos con el medio ambiente en sus negociaciones comerciales. Desde
entonces, el tema ambiental ha estado presente en cualquier acuerdo comercial en que
participe EE.UU.1 Por lo tanto, más por mandato que por convicción, los gobiernos
centroamericanos han tenido que optar por una posición proactiva en materia de
comercio y medio ambiente, para no perder la oportunidad de negociar un tratado de
libre comercio con la primera potencia económica mundial y principal mercado recep-
tor de las exportaciones centroamericanas.

Siendo una región rica en biodiversidad y recursos naturales, Centroamérica

enfrenta hoy serios problemas de deterioro ambiental. No es exagerado plantear que
“muchas veces las presiones ambientales que se manifiestan tienen un origen externo,
como lo es la explotación de áreas forestales y de terrenos fértiles con fines de
exportación para abastecer la demanda de los países desarrollados.2” En este contexto,
1 “Desde el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), pasando por los TLC con Jordania y Chile, EE.
UU. se ha asegurado de que sus tratados comerciales contengan dentro de su normativa disposiciones ambientales (...).”
G. Hernández y R. Arce, “TLC con EU potencialmente favorecedor del Ambiente”, AMBIENTICO, N.o 120 (septiem-
bre 2003): 1. Citando a J. Audley, El nuevo papel del medio ambiente en la política comercial de Estados Unidos, CEIP
(Comercio, Equidad y Desarrollo, N.o 3, septiembre 2002.

11
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

es necesario analizar los textos del CAFTA para identificar sus posibles impactos y va-
lorar sus “escenarios de amenaza y oportunidad” desde el ángulo ambiental.3 Asimismo,
es importante tener presente que los impactos, ventajas y desventajas del Tratado en
materia ambiental dependerán, en gran medida, de las realidades socioeconómicas,
jurídicas e institucionales de los países centroamericanos; y, por lo tanto, será también
necesario analizar las transformaciones que dichos países deben emprender para hacer
frente a las amenazas y oportunidades que plantea el CAFTA en lo ambiental. Este
ensayo procura contribuir a ese debate, por lo que se concentra en el análisis del capí-
tulo ambiental y el papel que la institucionalidad regional centroamericana puede
desempeñar, con el fin de dar seguimiento a los compromisos ambientales del Tratado.

Este ensayo consta de cuatro grandes partes. En la primera, se destacan los princi-
pales aspectos ambientales que contempla el CAFTA y se dimensiona su importancia
y alcance; también se ponen en relieve algunas limitaciones y omisiones del Tratado en
lo ambiental. En la segunda, se exponen y analizan con atención los principales com-
promisos (u obligaciones) que incorpora el capítulo ambiental. En una tercera parte, se
presentan los Acuerdos Ambientales Multilaterales (AMUMAS) que tienen medidas
comerciales y de los cuales los Estados centroamericanos son parte, así como sus
respectivos alcances legales e institucionales en el marco de la integración centroame-
ricana. La cuarta y última parte hace una breve una reseña de la institucionalidad con
que cuenta la región para el tema ambiental, y sobre la base de las obligaciones am-
bientales del CAFTA, valora la capacidad de dicha institucionalidad para ayudar en el
seguimiento y verificación de dichas obligaciones. De igual manera, propone linea-
mientos de algunas de las reformas que la institucionalidad regional deberá emprender
para hacer frente a los retos ambientales del CAFTA, sus limitaciones y omisiones.

I. Aspectos ambientales del CAFTA: su importancia y alcance

En el ámbito jurídico, la principal obligación ambiental que asumen las Partes es la
de no dejar de aplicar efectivamente su legislación como medio para obtener ventajas
comerciales. Esta obligación es la única efectivamente garantizada por los mecanismos
del Tratado. En caso de que un país deje de aplicar su legislación ambiental, el Tratado
contempla dos procedimientos distintos, y la puesta en marcha de uno o del otro pro-
cedimiento dependerá de la presencia o ausencia de efectos comerciales como produc-
to del incumplimiento de la legislación ambiental.

2 G. Aguilar Rojas, J. Orozco y R. Sánchez Meza, “El tema ambiental en la negociación de un tratado de libre comercio
entre Centroamérica y los Estados Unidos,” UICN-Serie sobre Evaluación de Impacto Ambiental: EIA en
Centroamérica, N.o 5 (2003): 28.
3 R. Rubio Fabián, “Arquitectura, Ingeniería y Entorno del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y EE. UU:
Posibles Impactos,” Anuario Elcano América Latina 2004-05 (2005): 184.

12
 Incumplimiento de legislación ambiental con efectos comerciales.4 Si una parte
deja de aplicar su legislación ambiental y esto afecta el comercio con otro país miem-
bro del Tratado, este último puede iniciar consultas (“Consultas Ambientales
Colaborativas”) para resolver el problema. Estas constituyen un espacio para el arre-
glo entre las partes, entre representantes o a nivel ministerial. Si no se resuelve el pro-
blema, la parte ofendida puede recurrir al mecanismo de “Solución de Controversias,”
el cual contempla consultas o la remisión del asunto a la Comisión de Libre Comercio.
Ahora bien, si el país demandado persiste en el incumplimiento de su legislación am-
biental, el resultado final de este procedimiento puede ser la imposición de una con-
tribución monetaria anual (multa) hasta por un monto de US$15 millones. Si la parte
denunciada no paga la contribución, la parte afectada podrá adoptar otras acciones que
considere apropiadas para su cobro, inclusive la suspensión de beneficios arancelarios
hasta un monto necesario para cobrarla (represalia cruzada).

Considerando lo anterior, el evitar una posible sanción monetaria y, en el peor de

los casos, las represalias comerciales, exige un mayor compromiso de los Estados cen-
troamericanos para hacer cumplir sus respectivas legislaciones ambientales. Como
corolario, estos tendrán que mejorar sus sistemas de gestión ambiental para asegurar
un desempeño ambiental de los sectores productivos vinculados a la exportación
acorde a la legislación interna vigente al momento de la firma del tratado.

Incumplimiento de la legislación ambiental sin efectos comerciales.5 En caso de

un incumplimiento de la legislación ambiental, que no afecte el comercio, por
cualquiera de las Partes, el Tratado prevé dos mecanismos. El primero es el de las
“Consultas Ambientales Colaborativas,” con la diferencia de que una vez agotado, no
da pie para seguir con el mecanismo de “Soluciones de Controversias.” En este caso,
la solución al problema del incumplimiento dependerá de la eficacia de estas
consultas como medio de presión política, la cual estará determinada por la fuerza
diplomática de los Estados partes. El segundo mecanismo es el de “Comunica-
ciones,” por medio del cual cualquier persona de una parte puede denunciar a la
Secretaría del Acuerdo a otra parte por omisiones en la aplicación de la legislación
ambiental. Siempre cuando se cumpla con ciertos requisitos, el resultado final de este
mecanismo es la elaboración de un “expediente de hechos” que, eventualmente, puede
hacerse público. Cuando este expediente determina que una de las Partes ha sido omisa
en aplicar su legislación ambiental, el Consejo de Asuntos Ambientales elaborará
recomendaciones con respecto al monitoreo del cumplimiento de la normativa
ambiental por la parte denunciada. Este mecanismo -cuyo efecto concreto es una

4 A. Germain Lefèvre y S. Aguiñada, CAFTA y Medio Ambiente: Análisis y Propuestas de Reformas para Enfrentar las
Nuevas Reglas de Juego establecidas por el Tratado Comercial en Materia Ambiental, San Salvador, 2005, 26-27.
5 Germain Lefèvre y Aguiñada, CAFTA y Medio Ambiente, 28.

13
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

especie de sanción moral- puede dañar seriamente la imagen de aquellos Estados

que fallan en el cumplimiento de su legislación ambiental, al abrir la posibilidad
para que los ciudadanos usen las vías internacionales para denunciarlos.6 Por otro
lado, al no exigir que las denuncias ciudadanas se refieran exclusivamente a
incumplimientos que afecten el comercio, este mecanismo de comunicaciones puede
ser útil para que un gobierno tome medidas para la efectiva protección del medio
ambiente, más allá de los aspectos de interés puramente comercial.

Si bien la principal obligación ambiental radica en el cumplimiento de la legislación

ambiental nacional, las Partes tienen el derecho de establecer sus propios niveles de
protección y modificar sus legislaciones y políticas ambientales. Ello implica que se
respeta la soberanía de los Estados Partes y se reconoce la inconveniencia de
imponer la adopción de una normativa ambiental específica e igual para todos los
países, dadas las diferencias existentes entre estos en cuanto a sus condiciones y
realidades. Sin embargo, los Estados Partes deben garantizar que sus leyes y políticas
proporcionen y estimulen altos niveles de protección ambiental, así como esforzarse en
mejorarlas de manera continúa. Cabe destacar que estas “obligaciones” son meras
declaraciones ya que por el memento, carecen de mecanismos suficientes para
garantizar su cumplimiento. Por lo tanto, se asumen dentro de un marco de autode-
terminación de las partes y dependerán en gran medida de la buena voluntad de
éstas para su cumplimiento.

En el ámbito institucional, se crean varias instancias ambientales, con el fin de: a)

supervisar la implementación del capítulo ambiental; b) operativizar un programa de
trabajo relacionado con los proyectos y actividades de cooperación desarrolladas según
el Acuerdo de Cooperación Ambiental; y c) operativizar algunos mecanismos de
participación social en la administración del capitulo ambiental. Los Estados partes
tendrán que incorporar dentro de sus respectivos sistemas de gestión ambiental el
conjunto de instituciones ambientales creadas por el Tratado y ello implica ampliar
la capacidad instalada en términos de recursos financieros, técnicos y de personal
calificado. Lo anterior no es tarea fácil como parece, pues los ministerios de Medio
Ambiente disponen de presupuestos de operación relativamente bajos y carecen de
personal para realizar actividades de seguimiento y monitoreo. Por otro lado, los
países centroamericanos deberán diseñar los procedimientos y establecer la
reglamentación correspondiente para asegurar el buen funcionamiento de las nuevas
instancias. De ahí la necesidad de evitar y corregir la dispersión o confusión de
responsabilidades y funciones actualmente presente en sus sistemas de gestión
ambiental, así como procurar una mejor integración de estos.

6 J. Cabrera Medaglia, El tratamiento de los temas ambientales en el CAFTA,12.

14
 Con respecto a la participación social, se contemplan una serie de mecanismos
que abren oportunidades para que los ciudadanos centroamericanos participen en el
monitoreo del cumplimiento de las obligaciones contenidas en el capítulo ambiental y
de las actividades de cooperación ambiental. Estos mecanismos son los siguientes:7

a) El Consejo de Asuntos Ambientales debe desarrollar una sesión pública para discu-
tir asuntos relacionados con la implementación del capítulo ambiental y asegurar la
participación y el diálogo con el público acerca de dichos asuntos.

b) El público puede elaborar comunicaciones relacionadas con el capítulo ambiental y

cada Estado Parte deberá crear procedimientos para recibirlas y considerarlas.

c) Cualquier persona radicada en el territorio de una parte puede hacer una petición
para intercambiar puntos de vista relacionados con la implementación del capítulo
ambiental que realice la parte y esta última debe hacer sus mejores esfuerzos para
atenderla.

d) Cada parte debe convocar un nuevo Consejo o Comité Asesor (o consultar un

Consejo ya existente), integrado por miembros de su público (representantes de
organizaciones empresariales, ambientales, etc.). El Consejo debe proporcionar
puntos de vista sobre cualquier asunto relacionado con la implementación del capí-
tulo ambiental.

e) El público puede hacer comentarios y recomendaciones relacionados con las activi-

dades de cooperación ambiental, los cuales deben ser tomados en cuenta por cada
Estado Parte.

Cabe señalar que estas formas de participación pueden resultar limitadas en la

medida en que las obligaciones que respaldan la existencia de las mismas, no están
acompañadas de medios que permitan asegurar que las partes incorporen efectiva-
mente los aportes del público. Además, el enfoque de participación es limitado pues
no va más allá de la mera aportación de opiniones o puntos de vista.

Para mejorar el desempeño ambiental, el Tratado contempla el desarrollo y uso de

mecanismos flexibles y voluntarios, como los siguientes:8

a) La creación de asociaciones que involucren la participación de diferentes sectores

sociales como el sector empresarial, comunidades locales, organizaciones no guber-
namentales, entre otros.

7 CAFTA, Capítulo Ambiental, artículos 17.5 (párrafos 2, 3, 4 y 5), 17.6 (párrafos 1, 2, 3 y 4), 17.7 y 17.8.
8 CAFTA, Capítulo ambiental, artículo 17.4 “Medidas para mejorar el desempeño ambiental.”

15
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

b) El compartir información y experiencia entre las autoridades, organizaciones

interesadas y el público sobre métodos para lograr mayores niveles de protección
ambiental, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos o reducir los impactos
ambientales.

c) El desarrollo de incentivos económicos (incentivos para conservar o restaurar el

ambiente, que faciliten el logro de las metas ambientales o reconocimiento público
de las compañías que han demostrado ser superiores en su desempeño ambiental).

La inclusión de este tipo de instrumentos es uno de los aspectos más positivos del
capitulo ambiental, pues abre el camino para que las partes fundamenten sus
sistemas de gestión ambiental en una combinación de medidas no regulatorias y
preventivas con medidas regulatorias (represivas y curativas, conocidas como de
“comando y control”) contempladas en la norma ambiental.

1. El alcance de CAFTA en lo ambiental

De manera general, el capítulo ambiental procura evitar que los Estados Partes
(sobre todo los países centroamericanos) fallen en aplicar efectivamente su legislación
ambiental con el fin de obtener ventajas comerciales. El procedimiento de “Solución
de Controversias” puede ser activado solamente cuando el incumplimiento persistente
de la legislación ambiental por una Parte del Tratado afecte la relación comercial con
otra parte.

Cabe recordar que las asimetrías (existentes entre EE. UU. y los países centroame-
ricanos en el ámbito de la gestión ambiental( pueden inducir a estos últimos a mejorar
la competitividad de sus exportaciones mediante el incumplimiento de su normativa
ambiental, con el afán de competir ventajosamente. Por lo tanto, desde la perspectiva
de EE. UU. era necesario evitar este problema vía la inclusión de una normativa am-
biental en el cuerpo del capítulo 17 del CAFTA.

Se reconoce que el fortalecimiento de la cooperación puede mejorar la protección

ambiental y favorecer el crecimiento del comercio e inversión de bienes y servicios
ambientales. No obstante, el Acuerdo de Cooperación Ambiental (ACA) va más allá de
los aspectos de comercio y medio ambiente, en procura de generar condiciones para
mejorar los niveles de protección ambiental desde varios ángulos. En esta perspectiva,
incorpora una serie de áreas prioritarias por ser apoyadas por la cooperación ambien-
tal, entre las cuales se destacan el fortalecimiento de los sistemas nacionales de gestión
ambiental (marcos legales e institucionales, instrumentos, etc.), la promoción de

16
mejores prácticas que conduzcan al manejo sostenible del medio ambiente y el apoyo
al desarrollo y transferencia de tecnología (incluyendo la capacitación para promover
el uso y mantenimiento de tecnologías más limpias).

La definición de legislación ambiental establecida en el Tratado es bastante restric-

tiva pues incorpora solamente las normas cuyo propósito principal sea la protección
del medio ambiente o la prevención de algún peligro contra la vida o salud humana,
animal o vegetal. Esta definición no incluye las normas relacionadas con la
explotación o recolección de recursos naturales, lo cual implica que no todas las
normas que constituyan para un país su legislación ambiental son susceptibles de ser
aplicadas en virtud del CAFTA. Por ejemplo, se han dejado fuera las normas sobre cuo-
tas pesqueras que no involucran medidas para la conservación del recurso y, por lo
tanto, no se puede denunciar al país que pesca más de lo que establece la cuota. Sin
embargo, este último puede ser denunciado si viola las normas de conservación del
recurso pesquero como la veda.

Si bien son parte de la agenda de negociación en el marco de la OMC, la transfe-

rencia de tecnología y el acceso preferencial para los bienes y servicios ambientales no
han sido objeto de ninguna disposición vinculante en materia de acceso a mercados. Se
perdió una oportunidad para promover los nuevos mercados verdes y la reconversión
productiva, consistente con la protección ambiental. A final de cuentas, lo que pueda
ser alcanzado dependerá de los recursos (de la cooperación) que efectivamente se
asignen para tal propósito.9

Es necesario señalar que, en la actualidad, la introducción de una cláusula sobre los

bienes y servicios ambientales en los tratados de libre comercio, presenta dificultades
relacionadas con los programas de eco etiquetado y certificación de los métodos y pro-
cesos de producción, siendo estos percibidos como barrera al comercio por parte de
muchos países del Sur, incluidos los países centroamericanos. Otra dificultad está vin-
culada con la necesidad de hacer cambios en las prácticas y reglas de clasificación
arancelaria.10

El CAFTA, en el capítulo ambiental, se refiere solamente de una manera muy ge-

neral a los Acuerdos Ambientales Multilaterales (AMUMAS) y no establece mecanis-
mos concretos de vinculación a dichos convenios internacionales. Esto evitaría que los
recursos naturales como la fauna y flora silvestre, así como los productos derivados,
sean considerados como “bienes comunes y corrientes”; estos últimos deberían haber
9 Cabrera Medaglia, El tratamiento de los temas ambientales en el CAFTA: p. 17.
10 Ibíd.; para más detalle sobre los programas de ecoetiquetado considerados como barrera al comercio, véase A. Germain
Lefèvre, “El Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA) y la temática ambiental,”
CAFTA/TLC Reflexiones sobre el Futuro, N.o 5 (2003):113-116.

17
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

sido objeto de una disposición especial, llamando la atención de las Partes para estable-
cer o mantener restricciones comerciales, a partir de las regulaciones de la Convención
sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres
(CITES), de la cual los países centroamericanos y EE. UU. son parte. Cabe recordar
que el comercio (entre otros factores) puede contribuir a la sobreexplotación o extin-
ción de estos recursos, sobre todo en la Región centroamericana, donde no son pocos
los problemas que dificultan la efectiva implementación de la CITES.11 En lo particu-
lar, es preocupante la falta de capacidades científicas adecuadas de investigación,
monitoreo, control y seguimiento a los cuotas con relación al comercio de vida silvestre
que pueda autorizarse.

Tampoco se encuentra una disposición vinculante relacionada con las sustancias

agotadoras del ozono, insistiendo en la necesidad de reducir el comercio de estas sus-
tancias entre las Partes, sobre la base de las regulaciones del Protocolo de Montreal.

Con respecto a los AMUMAS, destaca una diferencia importante entre el CAFTA y
el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA por sus siglas en inglés):
este establece la preeminencia de los AMUMAS que tienen medidas comerciales sobre
el tratado de comercio, en caso de incompatibilidad entre ambas normativas. No se
encuentra una disposición semejante en el CAFTA.

Las Partes no están obligadas a realizar periódicamente evaluaciones de impacto

ambiental (EIA) del Tratado comercial. Este último se limita a exigir la revisión
periódica de la implementación del capítulo ambiental y de las actividades de coo-
peración en el marco del Acuerdo de Cooperación Ambiental. Hace falta la obligación
de realizar evaluaciones del proceso de apertura en materia de acceso a mercados e
inversión dado que sus efectos económicos (cambios en la escala y estructura de la
actividad económica, crecimiento en el ingreso y cambios en la composición del pro-
ducto, entre otros), pueden generar una serie de impactos (positivos y negativos) en el
medio ambiente. También falta la obligación de evaluar las potenciales implicaciones
ambientales de las cláusulas del Tratado en materia de derechos de propiedad intelec-
tual, servicios, compras gubernamentales, medidas sanitarias y fitosanitarias.

11 Por ejemplo, algunos países permiten la captura y comercialización de especies directamente extraídas de su medio
natural bajo un sistema de cupos; otros tienen una legislación que permite que estos cupos se establezcan o permite la
captura de especies directamente del medio.

18
2. Principales compromisos ambientales del CAFTA

En el ámbito jurídico, el capítulo ambiental del CAFTA establece una serie de

obligaciones que deben asumir los Estados Partes. Entre ellas, destaca la obligación
de no dejar de aplicar efectivamente su legislación ambiental como medio para
obtener ventajas comerciales desleales, por ser la única exigible mediante el proce-
dimiento de “Solución de Controversias”, creado por el mismo Tratado comercial. Las
demás obligaciones -por ejemplo que cada parte debe proporcionar altos niveles de
protección ambiental y esforzarse en mejorar su marco legal e institucional- son
meras exhortaciones pues no están garantizados con mecanismos efectivos para asegu-
rar su cumplimiento. Otro compromiso importante asumido por las partes es procurar
no debilitar o reducir los niveles de protección contempladas en sus legislaciones
ambientales con el fin de fomentar el comercio o atraer la inversión. Ello permite evi-
tar la derogación de la legislación ambiental para atraer empresas y, de esta manera,
evitar que algunos países se conviertan en los llamados paraísos de la contaminación.

Los Estados Partes deben garantizar la existencia de procedimientos administrativos

y judiciales que permitan sancionar y reparar las infracciones a su legislación ambien-
tal. Estos procedimientos deben cumplir algunos requisitos mínimos, en particular
ser justos, abiertos y equitativos. Para este fin, deberán cumplir con el principio del
“debido proceso.”

Como complemento de los procedimientos administrativos y judiciales, las partes

deben estimular el desarrollo y el uso de mecanismos flexibles y voluntarios para
lograr y mantener la protección ambiental. Entre dichos mecanismos, se destacan los
incentivos económicos y la creación de asociaciones, que involucren la participación
de diferentes sectores sociales (empresas, comunidades, las ONG, entre otros).

En el ámbito institucional, las partes deben designar una oficina dentro del
Ministerio (de Medio Ambiente o su equivalente) que sirva de punto de contacto para
llevar a cabo el trabajo del Consejo de Asuntos Ambientales (CAA). Integrado por los
ministros de medio ambiente (o su equivalente), el CAA ha de reunirse anualmente
-a no ser que las partes acuerden no reunirse o cambien la frecuencia de las reuniones-
con el fin de supervisar la implementación del capítulo ambiental, revisar su progre-
so y considerar el estado de las actividades de cooperación desarrolladas en el
marco del Acuerdo de Cooperación Ambiental (ACA).

Con respecto a la participación pública, los países miembros del Tratado han de:
a) establecer disposiciones para la recepción y consideración de las comunicaciones
del público; b) realizar sus mejores esfuerzos para intercambiar los puntos de vista

19
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

relacionados con la implementación del capítulo ambiental; y c) convocar un nuevo

comité asesor (o consultar un comité ya existente) integrados por representantes de
organizaciones empresariales y ambientales y otras personas, que provean opiniones
acerca de cualquier asunto relacionado con el capítulo ambiental; y d) tomar en con-
sideración los comentarios del público y las recomendaciones relacionadas con las
actividades de cooperación ambiental. Por medio de estos mecanismos, se procura
ampliar las oportunidades para la participación del público en la implementación del
capítulo ambiental y en las actividades de cooperación.

En el campo de la cooperación ambiental, las partes se comprometen a expandir

su relación de cooperación para el logro de los objetivos y metas ambientales
comunes, incluyendo el desarrollo y mejoramiento de la protección ambiental. Con
este fin, han negociado un Acuerdo de Cooperación Ambiental (ACA), el cual
establece las formas y modalidades de cooperación, define un programa de trabajo e
identifica las áreas prioritarias de cooperación.

Cada Estado Parte debe establecer y mantener una listado de individuos que
cuenten con las aptitudes y la disposición necesaria para desempeñarse como árbi-
tros en controversias, relacionadas con el incumplimiento de la legislación ambiental
con efectos comerciales, por una de las partes. Los árbitros integrarán el panel arbitral
(PA), una instancia que se constituye únicamente cuando alguna de las partes lo solicite
en el marco del procedimiento de “Solución de Controversias.” El PA tiene como prin-
cipal función establecer el incumplimiento de obligaciones por alguna de las partes
contendientes y puede proporcionar recomendaciones de solución, siempre cuando
hayan sido solicitadas expresamente por las partes. El Tratado establece cuatro requi-
sitos que han de ser llenados por los candidatos propuestos para el puesto de árbitro
ambiental: a) tener conocimientos especializados o experiencia en derecho ambien-
tal (...), en comercio internacional, o en solución de controversias (...); b) tener obje-
tividad, confiabilidad y buen juicio; c) ser independiente, no estar vinculado con
cualquiera de las partes (...); y d) cumplir con el Código de conducta que establezca
la Comisión de Libre Comercio. Los integrantes de la lista de árbitros ambientales
serán tanto nacionales de cada parte como individuos que no son nacionales; también
serán designados de común acuerdo por las partes y podrán ser reelegidos. La lista de
árbitros permanecerá vigente por un mínimo de tres años y permanecerá posterior-
mente en vigencia hasta que las partes constituyan una nueva lista.

20
II. Principales compromisos ambientales
internacionales de la Región

El CAFTA plantea una vinculación con los Acuerdos Multilaterales Ambientales

(AMUMAS), de los cuales los Estados miembros son parte, y reconoce la importancia
de su implementación al interior de cada país para lograr los objetivos ambientales de
los mismos. Asimismo, reconoce que el Capítulo Ambiental y el Acuerdo de
Cooperación ambiental pueden contribuir a alcanzar los objetivos de los AMUMAS.
Sobre esta base, las partes se comprometen a seguir buscando los medios -ahora de
manera conjunta en el marco de lo establecido en el capítulo ambiental y el ACA- para
aumentar el apoyo mutuo entre los acuerdos comerciales y ambientales; asimismo,
consideran la posibilidad de consultarse sobre las negociaciones que se realizan sobre
los AMUMAS dentro de la OMC, particularmente aquellos que contemplan medidas
comerciales para alcanzar sus objetivos ambientales. De acuerdo con lo anterior, el
reconocimiento de los AMUMAS se reduce a aquellos en los cuales los países cen-
troamericanos y EE. UU. son partes. La parte que no ha ratificado un AMUMA no
reconoce su importancia para la protección del ambiente global y nacional; por lo tanto,
este último no será objeto de apoyo en el marco del acuerdo de cooperación.

Los AMUMAS que tienen medidas comerciales y de los cuales son parte los países
centroamericanos y EE. UU.; entre estos están la Convención sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) y el Pro-
tocolo de Montreal sobre las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono. Por otro lado,
los países centroamericanos son parte del Convenio de Basilea sobre el Control de
Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación, del Protocolo
a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (Kioto), y de la
Convención sobre la Diversidad Biológica, no así EE.UU., que no los ha ratificado.12
Hay otros AMUMAS que contemplan medidas comerciales y tienen implicaciones
importantes para el medio ambiente como el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad
y el Convenio de Rótterdam sobre el Procedimiento de Información y Consentimiento
Previo (PIC) relativo al comercio de sustancias químicas peligrosas y plaguicidas.
Estos AMUMAS no han sido ratificados por todos los países de la región y tampoco
por EE. UU.

12 EE. UU. se ha limitado a firmar el Protocolo de Montreal, el Convenio de Basilea y el Convenio sobre la Diversidad
Biológica; hasta que los haya ratificado y depositado, será parte de estos acuerdos ambientales.

21
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Entre los principales alcances legales de los AMUMAS en el ámbito regional, desta-
can los siguientes:

a) Suscrito en 1992 como parte de los preparativos para la Cumbre de Río, el

Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y la Protección de Áreas
Silvestres Prioritarias en Centroamérica tiene como principal objetivo conservar
al máximo posible la diversidad biológica, terrestre y costero-marina de la Región
centroamericana para el beneficio de las presentes y futuras generaciones.

b) Si bien se inspira de las orientaciones dadas por la Convención Marco sobre

Cambio Climático de las Naciones Unidas, el Convenio Centroamericano sobre
Cambio Climático (1993) aborda este problema global desde una perspectiva
regional: el sistema climático debe ser protegido en beneficio de las generaciones
presentes y futuras sobre la base de la equidad y de conformidad con las respon-
sabilidades y las capacidades de los países de Centroamérica, para asegurar que la
producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económi-
co continúe.

c) Sobre la base del Convenio de Basilea y otras directivas internacionales existentes

en materia de desechos peligrosos, los países centroamericanos ratificaron el
Acuerdo Regional sobre el Movimiento Transfronterizo de Desechos Peligrosos
(1992). Este califica como un acto ilegal y criminal la importación y tránsito de
desechos peligrosos hacia Centroamérica; prohíbe el vertimiento de estos desechos
en las aguas interiores y mares territoriales de los países partes del Acuerdo y remite
a la legislación de cada país la determinación de las sanciones penales respectivas.
Incluye tres anexos correspondientes a las categorías de desechos peligrosos,
características peligrosas y operaciones de eliminación.

d) Con respecto a la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies

Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), se destaca la Guía de Proce-
dimientos, que contiene los lineamientos necesarios para mejorar los sistemas de
control del comercio de animales y plantas entre los países de la Región.

e) Otros convenios de alcance regional aprobados por el Consejo de Ministros de la

CCAD son el Protocolo Centroamericano de Acceso a Recursos Genéticos y
Bioquímicos (1997) y el Acuerdo Centroamericano sobre Seguridad y
Biotecnología. El primero procura implementar los aspectos del Convenio sobre la
Diversidad Biológica, relacionados con la regulación del acceso a los recursos
genéticos y bioquímicos y el conocimiento tradicional asociado, con el fin de ase-
gurar una justa y equitativa distribución de beneficios, así como la conservación y

22
 uso sostenible de la biodiversidad. El segundo pretende asegurar que los
conocimientos y las tecnologías de la ingeniería genética sean utilizados, ade-
cuadamente, en la Región centroamericana.

La instancia regional ejecutora de las convenciones antes mencionadas es la

Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), en asocio con las
comisiones (o consejos) políticas creadas por las convenciones sobre los mismos
temas; y en consulta con los comités técnicos (de la CCAD) asignados a esos temas.
La presentación de informes anuales por parte de la CCAD durante la Cumbre de
Presidentes es un mecanismo para controlar la aplicación de estos convenios.

En el caso del Convenio Regional sobre Cambio Climático, las instancias que
tratan de cumplir con los compromisos adquiridos son el Comité Regional de Recursos
Hidráulicos y de los Servicios Meteorológicos y el Consejo Centroamericano de
Cambios Climáticos (CCCC); este está integrado por los directores de los Servicios
Meteorológicos para la coordinación de las políticas a escala nacional. El Convenio
para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias
en Centroamérica creó el Consejo Centroamericano de Áreas Protegidas (CCAP) como
ente coordinador de los esfuerzos regionales para uniformar las políticas relacionadas
con el sistema regional de áreas protegidas. En 1995, este Consejo se fusionó con el
Consejo Centroamericano de Bosques (CCAB) para formar el Consejo Centroameri-
cano de Bosques y Áreas Protegidas (CCAB-AP).

Son dos los comités técnicos de la CCAD que proveen asesoría técnica en materia
de bosque y áreas protegidas respectivamente. Con respecto al Convenio de Basilea,
existe como mecanismo de implementación el Centro Subregional para Centroamérica
y México de Capacitación y Transferencia de Tecnología para el manejo ambiental y la
reducción de los desechos peligrosos y su eliminación final, con sede en El Salvador.
Por otro lado, según el Acuerdo Regional sobre el Movimiento Transfronterizo de
Desechos Peligrosos, cada país contratante debe designar una autoridad nacional para
dar seguimiento al Acuerdo, la cual debe estar en comunicación con la CCAD y con
otros organismos de carácter regional e internacional en todo lo relacionado con el
movimiento de desechos peligrosos. También existe un comité técnico de la CCAD
especializado en esta materia.

23
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Cuadro N.°1
AMUMAS: instrumentos e instancias regionales

Acuerdos Ambientales Acuerdos o otros Instancias

Multilaterales instrumentos regionales regionales

Convención sobre el Comer- Guía de procedimientos (pa-

cio Internacional de Especies ra mejorar los sistemas de CCAD
Amenazadas de Fauna y Flora control del comercio de ani- Comité Técnico sobre CITES
Silvestres (CITES) males y plantas en la región

CCAD
Comité Técnico sobre Desechos
Peligrosos
Convenio de Basilea sobre el Acuerdo Regional sobre el Centro Subregional para Centro-
Control de Movimientos Movimiento Transfronterizo américa y México de Capacitación
Transfronterizos de Desechos de Desechos Peligrosos y Transferencia de Tecnología para
Peligrosos y su Eliminación el manejo ambiental y la reducción
de los desechos peligrosos y su
eliminación final

CCAD
Comité Técnico sobre Cambio Cli-
Protocolo a la Convención mático
Marco de Naciones Unidas Convenio Centroamericano Comité Regional de Recursos
sobre Cambio Climático sobre Cambio Climático Hidráulicos y de los Servicios
(Kioto) Meteorológicos
Consejo Centroamericano de
Cambios Climáticos (CCCC)

Convenio para la Conser-

vación de la Biodiversidad y
la Protección de Áreas
Convención sobre la Diver- Silvestres Prioritarias en
sidad Biológica Centroamérica
Protocolo Centroamericano
de Acceso a Recursos Gené-
ticos y Bioquímicos
CCAD
Comité Técnico de Biodiversidad
Consejo Centroamericano de Bos-
ques y Áreas Protegidas (CCAB-
AP)

Protocolo de Cartagena sobre Acuerdo Centroamericano

Bioseguridad a la Convención sobre Seguridad y Biotec- CCAD
sobre la Diversidad Biológica nología

24
III. La institucionalidad regional centroamericana frente
a las obligaciones ambientales del CAFTA

La principal instancia que asume el tema ambiental en el marco de la integración

centroamericana es la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD),
la cual ha venido consolidándose como órgano político de la integración ambiental. Su
principal mandato consiste en desarrollar las políticas necesarias para asegurar el
cumplimiento de los compromisos ambientales, en forma coordinada con los objetivos
económicos y sociales de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible
(ALIDES, 1994), siendo esta considerada como la base para la promoción del desa-
rrollo sostenible en la Región.13 También le corresponde fortalecer la capacidad de los
países centroamericanos para cumplir los compromisos ambientales internacionales y
regionales.

Los esfuerzos regionales realizados por la CCAD para lograr una mejor gestión de
los recursos naturales se han concentrado en varias áreas estratégicas, tanto en el
ámbito intrarregional como extrarregional.14 A continuación se presentan de manera
muy sucinta algunos resultados (o avances) notables logrados hasta la fecha, con énfa-
sis en aquellos que tienen una relación directa con el tema de esta consultoría.

En el escenario intrarregional:

a) Desde la creación de la CCAD, el tema ambiental ha llegado al más alto nivel de

decisión política regional. Ello se ha traducido en la creación y consolidación de
instituciones para la gestión ambiental a escala nacional (ministerios o secretarías)
en todos los países de la región.

b) Se suscribieron una serie de acuerdos o convenios regionales en distintas áreas

como la biodiversidad, bosques y áreas naturales, cambio climático y transferencia
de desechos tóxicos.

c) Se han promovido nuevos conceptos y sistemas de gestión ambiental, mecanismos

para la valoración económica ambiental y el uso de instrumentos económicos en la
gestión ambiental, con el fin de lograr una producción más limpia. Se diseñó un
13 Como resultado de la Cumbre de Río, se constituyó la ALIDES en 1994; su principal objetivo se centra en “el mejo-
ramiento de la calidad de vida de los centroamericanos, en un marco integral para lograr la sostenibilidad política,
económica, social y ambiental de la región.” CCAD, Estado del Ambiente y los Recursos Naturales en Centroamérica
1998, San José, 1998, 21.
14 En el escenario intrarregional, destacan las áreas estratégicas como desarrollo institucional para la gestión ambiental,
bosque y biodiversidad, agua y producción limpia; en el escenario extrarregional, las áreas temáticas claves son:
Biodiversidad, cambio climático y mecanismo de desarrollo limpio, gestión de la cooperación internacional y comercio
y medio ambiente (C&MA).

25
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

sistema armonizado de indicadores ambientales para el monitoreo de la calidad del

agua, aire y suelo. También se elaboró un directorio de Producción más Limpia
(P+L) que da a conocer más de 250 empresas comprometidas con la producción
“verde” en los 7 países centroamericanos. Paralelamente, se ha trabajado en
programas pilotos para introducir métodos de producción más armónicos con el
ambiente en la mediana y pequeña empresa.

d) La evaluación de impacto ambiental (EIA) ha sido promovida y desarrollada como

herramienta en el proceso de toma de decisiones relacionado con las actividades
acerca de posibles impactos dañinos para el medio ambiente. Se logró introducir en
la Región el concepto de Evaluación Ambiental Estratégica y se ha trabajado en la
armonización de los sistemas de EIA.

En el escenario extrarregional:

a) La CCAD incorporó el Comercio y Medio Ambiente (C&MA) como área estraté-

gica en su gestión política, respondiendo a la necesidad de compatibilizar la estrate-
gia regional de fomento de la competitividad y el comercio internacional con la pro-
tección del medio ambiente.15 En este campo destacan la conformación de equipos
negociadores para los distintos AMUMAS, de los cuales forman parte los Estados
centroamericanos y la concertación de una posición común en estos foros; la rea-
lización de talleres nacionales de capacitación sobre C&MA (orientados a repre-
sentantes del sector gubernamental, sector empresarial y otros sectores de la
sociedad civil); y la elaboración de una propuesta de armonización de políticas
ambientales y comerciales en la Región. También se han realizado esfuerzos para
integrar un comité técnico sobre C&MA en la CCAD.

b) El Centro para la Prevención de Desastres Naturales de Centroamérica (CEPRE-

DENAC) es otra instancia de la integración regional cuyas actividades incluyen el
tema ambiental. También otras instancias como la Secretaría de la Integración
Económica Centroamericana (SIECA), el Parlamento Centroamericano y el Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE) han incluido o tomado en cuen-
ta la variable del medio ambiente en algunas de sus actividades o proyectos.
Algunos ejemplos que ilustran lo anterior son:

• La SIECA logró avanzar hacia la armonización de las normas técnicas en

relación con el transporte por carretera, con la aprobación del Manual cen-
troamericano de normas ambientales para el diseño, construcción y mante-
nimiento de carreteras.

15 Ello refleja la nueva estrategia de desarrollo de la Región concentrada en la inserción de las economías CA en las
corrientes de inversión y comercio internacional sobre la base de mayores niveles de competitividad.

26
 • El BCIE, cuya misión radica en “fomentar el progreso e integración del área
(centroamericano), propiciar el crecimiento económico con equidad y respeto al
ambiente,” ha logrado atraer financiamiento externo para proyectos en varias
áreas, como la conservación del medio ambiente.16

• Entre 1994 y el 2001, el Parlamente Centroamericano emitió 10 resoluciones

sobre temas ambientales (incluyendo aspectos relacionados con el turismo);
algunas de estas resoluciones procuran apoyar un proyecto de ley para la pro-
tección del medio ambiente en Centroamérica, respaldar a la Alianza
Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) y proteger la Biosfera
Maya y el Corredor de Biodiversidad Centroamericano; otras resoluciones están
relacionadas con el control y uso del plomo en pinturas y gasolineras de
Centroamérica.17 La Comisión de Población, Medio Ambiente y Desarrollo es
una de las doce comisiones permanentes del Parlamento Centroamericano.

c) En 1996 se constituyó la Red de Organizaciones No Gubernamentales de Derecho

Ambiental de Mesoamérica (RODA), conformada por organizaciones de Derecho
ambiental de todos los países de Centroamérica y México.18 Su misión consiste en
promover el desarrollo del Derecho Ambiental en la Región, así como la aplicación
y cumplimiento del Derecho ambiental en la Región y en cada uno de los países
miembro. También realiza estudios y trabajos comparativos a escala regional en
temas legales ambientales. RODA cuenta con el aval de la CCAD.

Sin duda alguna, las decisiones relacionadas con el cumplimiento de las obliga-
ciones ambientales del CAFTA y el seguimiento de los impactos ambientales del con-
junto del Tratado pueden afectar la seguridad ambiental de la población centroameri-
cana; de ahí la necesaria intervención de las instancias de la integración regional en la
planificación y toma de decisiones acerca de estos asuntos. En las páginas siguientes,
se abordan una serie de aspectos relacionados con el tipo de participación o papel que
podrían desempeñar varias instancias del SICA (entre ellas, la CCAD, SIECA,
Secretaría y Comité Consultivo) y la preparación que necesitarían para una acción
efectiva.

16 PNUD, Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá, San José, 2003, 163.
17 M. Morales, Génesis del Parlamento Centroamericano y su desarrollo institucional: 1991-1996, Santa Tecla, octubre
2001 (sitio web: monografías.com).
18 RODA integra al Instituto de Derecho Ambiental y Desarrollo Sustentable (IDEADS, Guatemala), el Centro de Derecho
Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA, Costa Rica), el Centro Mexicano de Derecho Ambiental
(CEMDA), el Instituto Beliceño de Derecho Ambiental y de la Política (BIELPO), el Centro Hondureño de Derecho
Ambiental (CENDAH); la Fundación Salvadoreña de Derecho Ambiental (FUNDASALDA), el Centro de Derecho
Ambiental y Promoción al Desarrollo (CEDAPRODE, Nicaragua) y la Asociación de Orientación Legal y
Administrativa (ASLAP, Panamá).

27
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

1. La Comisión Centroamericana de Ambiente Y Desarrollo (CCAD)

A la CCAD le espera una ardua tarea para dar seguimiento y verificar el cumpli-
miento efectivo de las legislaciones ambientales por parte de los Estados centroameri-
canos, siendo este el principal reto por asumir, en un contexto en el cual muchas leyes
no se cumplen o no existen mecanismos reales que permitan asegurar su debido
acatamiento. Afortunadamente, la CCAD cuenta con alguna preparación o experiencia
en el diseño y promoción de modernos y eficaces mecanismos de aplicación y
cumplimiento de las normas ambientales. Por ejemplo, en el marco del Programa
PROSIGA, ha diseñado un sistema armonizado de indicadores ambientales que permi-
tan a los países monitorear la calidad del agua (subterránea y superficial), la calidad del
aire y la calidad del suelo.19 Estos indicadores son instrumentos indispensables de cara
al monitoreo del cumplimiento de las leyes ambientales.

La CCAD también ha desarrollado una estrategia general de Producción Más

Limpia (P+L), que busca un mejor desempeño ambiental por parte del sector produc-
tivo; ha creado la Red de Empresarios de Producción Más Limpia y el “Premio
Innovación Ambiental Centroamericana.” De igual manera, el Programa GESTA ha
contribuido a introducir métodos de producción más amigables para el medio ambiente
en la mediana y pequeña empresa mediante proyectos pilotos. De ser extendido en la
Región, el esquema de producción más limpia puede indudablemente convertirse en un
mecanismo eficaz de mejoramiento de desempeño ambiental y, consecutivamente, de
cumplimiento de la normativa ambiental por parte del sector productivo exportador. En
esta perspectiva es necesario continuar y perfeccionar este tipo de programas.

Es importante resaltar el carácter voluntario del el esquema de P+L, lo cual

pareciera que: abre la puerta para una mejor observancia de la legislación ambiental (en
forma voluntaria( por parte del sector productivo, al mejorar su desempeño ambiental.
Ahora bien, la implementación efectiva de una política de P+L en los países de la
Región dependerá no solo del tipo de mecanismos voluntarios seleccionados (incen-
tivos económicos), sino, también, de la existencia de condiciones del entorno que pro-
picien el desarrollo de cada incentivo, así como su asimilación rápida por parte de los
sectores productivos y el conjunto de la sociedad.20

19 PROSIGA: “Programa de Modernización de los Sistemas de Gestión Ambiental de Centroamérica;” GESTA:

“Programa de Gestión ambiental en la Pequeña y Mediana Industria de América Central.”
20 En el caso particular de El Salvador, no son pocos los obstáculos que dificultan conseguir el entorno adecuado, entre
los cuales se mencionan los siguientes: a) el sistema normativo carece de mecanismos de promoción de la prevención
de la contaminación; b) el escaso desarrollo de las tecnologías ambientalmente amigables relacionadas con las princi-
pales actividades productivas; c) las fallas en la generación de un sistema de información capaz de poner al servicio de
los diversos sectores productivos la tecnología para una producción de carácter preventivo; y d) la falta de coordinación
interinstitucional en la divulgación de actividades en proceso de ejecución con criterios preventivos y preactivos.
Germain Lefèvre y Aguiñada, CAFTA y Medio Ambiente, 38-39.

28
 En los párrafos siguientes se revisan algunas obligaciones ambientales (cuyo
cumplimiento depende mucho de la buena voluntad de las Estados Partes), las cuales
bien pueden ser abordadas por la CCAD:

a) En el ámbito institucional, cada Estado Parte deberá incorporar en su respectivo sis-

tema de gestión ambiental un conjunto de instituciones ambientales creadas por el
mismo Tratado. Aquí, es oportuna la intervención de la CCAD en el diseño de los
procedimientos y la creación de la reglamentación correspondiente para su fun-
cionamiento, en procura de la integración y complementariedad de estas.

b) Entre las instancias creadas por el Tratado, destaca el Consejo de Asuntos ambien-
tales (CAA), como órgano colegiado integrado por los ministros de Medio
Ambiente (o su equivalente) de cada uno de los Estados Partes. Sus funciones con-
sisten en supervisar la implementación del capítulo ambiental, revisar su progreso y
considerar el estado de las actividades de cooperación desarrolladas en el marco del
Acuerdo de Cooperación Ambiental Estados-Unidos-Centroamérica (ACA). En
principio, el CAA ha de reunirse anualmente y la reunión debe contemplar una
sesión pública para discutir asuntos relacionados con la implementación del capítu-
lo ambiental. Sin embargo, las partes pueden decidir no reunirse, lo que puede dar
pie a que el CAA no se reúna o lo haga con una periodicidad que prácticamente haga
imposible cumplir con sus funciones.

También se deja a criterio de las partes decidir si la sesión con el público se lleva a
cabo o no, lo que limita la efectividad de este mecanismo de control y participación
social. Considerando lo anterior, el reto de asegurar la legitimidad del CAA de cara
a la sociedad civil centroamericana lo deberá asumir la CCAD y, en particular el
Consejo de Ministros de Medio Ambiente, dado que este último incluye los mismos
integrantes que el CAA (con la excepción del representante de EE. UU,). La CCAD,
por medio de su Consejo de Ministros, deberá establecer una relación estrecha y
dinámica con el CAA, en procura de no alterar la periodicidad de las reuniones del
Consejo de Asuntos Ambientales y tampoco las sesiones públicas a su cargo.
Asimismo, deberá asegurar que estas sesiones sean lo más amplias y participativas,
incorporando un mecanismo que permita recopilar los aportes y dar cuenta de su
aceptación o rechazo.

c) Entre las instancias contempladas por el CAFTA se encuentra el “panel arbitral”,

que se establece solamente cuando se activa el Procedimiento de “Solución de
Controversias” a solicitud de una de las partes. Este panel supone la existencia de
una lista de árbitros de carácter permanente y sujeta a revisión periódica. Para ser
parte de esta lista, las personas deben llenar una serie de requisitos, entre los cuales
destaca el de ser altamente calificado en las áreas de medio ambiente, comercio y
derecho internacional. Con el fin de poder ocupar los espacios disponibles en el
29
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

panel arbitral y, de esta manera, no depender de árbitros de otras regiones del mundo
en la defensa de sus intereses, los países centroamericanos deberán hacer impor-
tantes esfuerzos para contar con el personal calificado en las áreas mencionadas
anteriormente. De ahí la necesidad de gestionar -por medio de la CCAD- un pro-
grama de formación de profesionales, aprovechando los mecanismos de coopera-
ción creados por el mismo Tratado. Estos profesionales debidamente preparados en
la temática (amplia y compleja( del comercio y medio ambiente, si bien pueden
desempeñarse como árbitros en un eventual panel arbitral, han de desempeñar un
papel protagónico en el mejoramiento del sistema regional de gestión ambiental
(incluyendo la formulación e implementación de leyes y políticas ambientales).

IV. Hacia el fortalecimiento de la institucionalidad regional:

Propuestas de acciones para enfrentar los desafíos
ambientales del CAFTA (Ver Cuadro N°2)
Adicionalmente, el seguimiento y verificación de las obligaciones ambientales del
CAFTA requiere que la CCAD coordine sus esfuerzos con el Foro Permanente de la
Sociedad Civil (un espacio creado por la misma CCAD) y otras instituciones del SICA
como el Comité Ejecutivo, la Secretaría General, la Comisión de Secretarías Técnicas,
el Parlacen y el Comité Consultivo. Sin embargo, en la actualidad estas instancias
muestran claras deficiencias, las cuales dificultan su funcionamiento. Para ilustrar esas
deficiencias, la Secretaría General del SICA se encuentra debilitada frente a las autori-
dades de las secretarias especializadas, lo cual contribuye a generar tensiones interins-
titucionales.21

El Comité Ejecutivo y la Comisión de Secretarías Técnicas no funcionan. Más aún,

el Parlacen queda reducido a un foro deliberativo, de análisis y recomendación, dado
que sus decisiones (resoluciones) no son vinculantes para los Estados Miembros del
SICA. Tanto el Comité Consultivo (CC-SICA), como el Foro Permanente de la
Sociedad Civil de la CCAD, enfrentan múltiples limitaciones en cuanto a la repre-
sentación y participación ciudadana, la rendición de cuentas y la transparencia en las
decisiones que afectan los intereses de los centroamericanos.22 El procedimiento de

21 Véase FUNPADEM, Repensando la Integración Centroamérica: Recomendaciones para la Renovación de su

Institucionalidad, Foro regional, Documento consolidado de Conclusiones, (2004) y Comité Consultivo del SICA,
Frente al Proceso de Reforma Integral del Sistema de la Integración Centroamericana SICA, (2004).
22 El CC-SICA aspira a convertirse en canal de expresión e instrumento de representación de los intereses de la sociedad
civil centroamericana; el Foro Permanente de la Sociedad Civil de la CCAD, que pretende ser la “máxima instancia de
dialogo y consulta para la política ambiental regional,”cuenta con la participación de 9 organizaciones civiles repre-
sentativas de los sectores campesinos, indígenas, afro descendientes, productores, industriales, comerciantes y trans-
portistas. M. Castro Salazar, Un paso más en la gestión ambiental 1998-2003, San José, 2003, 19.

30
admisión de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en el CC-SICA no es lo
más adecuado pues no permite una mayor participación de estas en dicha instancia.23
Además de exigir a las OSC una representación regional (entre otros requisitos), el CC-
SICA no posibilita la participación desde lo nacional (ausencia de capítulos nacionales
en el CC-SICA, salvo en Honduras), lo que dificulta recoger las posiciones de la
sociedad civil en cada país y su participación en los espacios regionales.24

Se encuentra en la misma situación el Foro Permanente de la Sociedad Civil, que

agrupa solamente instancias regionales representativas de determinados sectores de la
sociedad civil que pertenecen al CC-SICA. Por otro lado, si bien estas organizaciones
pueden tener algún compromiso con el medio ambiente desde la perspectiva del sector
que representan, ninguna se perfila como especializada en el tema, lo cual es preocu-
pante. El requisito de ser miembro del CC-SICA dificulta la membresía de otra orga-
nización que no es parte de este.25 Es más, ni el CC-SICA ni el Foro pueden cumplir
con su función política pues la relación de ambas instancias con los órganos de inte-
gración se establece mediante la Secretaría General y la Secretaría Ejecutiva de la
CCAD respectivamente, las cuales tienen una función eminentemente ejecutiva. Esta
situación resulta en que las instancias de decisión política como la Reunión de
Presidentes, el Consejo de Ministros y el Comité Ejecutivo apenas conocen las pro-
puestas o pronunciamientos que surgen del CC-SICA o del Foro.26

Considerando lo anterior, será necesario que estas instancias emprendan una serie
de reformas y acciones para hacer frente a las necesidades ambientales del CAFTA y a
las que omite.27 En los siguientes apartados se esbozan lineamientos de reformas y
propuestas de acción para varias de estas instancias.

23 De las 1200 organizaciones de la sociedad civil existentes en Centroamérica, solamente 60 tienen un ámbito de trabajo
regional y de estas solamente 24 (40%) participan en el Comité Consultivo. J. A. Morales Propuestas para fortalecer
la participación de la sociedad civil en el CC-SICA y en el diálogo entre la Unión Europea y Centroamérica, San
Salvador, Septiembre 2005, 8-9 (citando a ALOP, Integración regional centroamericana: una mirada desde la sociedad
civil, Panamá, 2001).
24 Morales, Propuestas para fortalecer la participación, 9. FUNPADEM, en el documento citado anteriormente en la nota
21, al recomendar que “los miembros del Comité Consultivo establezcan mecanismos de comunicación y retroali-
mentación efectivos con sus bases,” pone en relieve que dichas “correas de transmisión” son inexistentes o débiles en
la actualidad.
25 Actualmente, se discute si la UICN o alguna otra organización de carácter regional que no pertenezca al CC-SICA
podría participar en el Foro como miembro pleno. M. Castro Salazar, Centroamérica: su Desarrollo Institucional y sus
Retos Ambientales, 2005 (sitio web: Comunidad virtual de Gobernabilidad y Liderazgo), 11.
26 Este problema tiene mucho que ver con el “desencanto” que tienen las OSC con el CC-SICA dada su poca efectividad
para elevar sus decisiones, propuestas o peticiones a hacia las instancias de decisión del SICA.
27 Obviamente, estas reformas deberán enmarcarse en el proceso de reforma estratégica de la institucionalidad del SICA
iniciada con el nombramiento de la Comisión ad hoc en la Cumbre de Guatemala (febrero del 2004) por los Presidentes
centroamericanos. Hoy en día existe un intenso debate en cuanto a la necesidad de redefinir el rumbo del proceso de
integración regional, a la luz de las nuevas realidades internacionales, entre ellas la apertura comercial por medio de la
negociación de tratados de libre comercio.

31
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

El Comité Ejecutivo debe fortalecerse como instancia de coordinación interminis-

terial, con el fin de asegurar la complementariedad de las instancias regionales
y nacionales en el tratamiento de los temas de la integración vinculados a la agenda
comercial.

La Secretaría General debe ser fortalecida frente a las autoridades de las secretarías
especializadas; estas últimas deben ser claramente subalternas al Secretario General,
posibilitando una mejor coordinación entre estas diferentes instancias. El Gabinete del
Secretario General, conocido como la Comisión de Secretarías Técnicas, ha de ser acti-
vado como instancia interinstitucional, responsable de la coordinación de las secre-
tarías especializadas; en lo particular, deberá crear un espacio de articulación entre la
CCAD y el SIECA por medio de una Comisión Conjunta especializada en Comercio
y Medio Ambiente (C&MA).

El principal mandato de esta comisión consistiría en establecer una agenda común

para avanzar en la vinculación y compatibilidad de los aspectos comerciales y am-
bientales contemplados en el CAFTA.28 Esto quiere decir que sus recomendaciones
deben apuntar hacia un doble compromiso: evitar por un lado que las decisiones de los
países centroamericanos relacionadas con la normativa comercial dificulten la apli-
cación de las leyes y políticas ambientales y, por otro lado, que las decisiones rela-
cionadas con la normativa ambiental generan distorsiones al comercio. De lo anterior
se deduce una tarea concreta, la elaboración de una metodología de evaluación de:

a) los impactos ambientales del proceso de apertura en materia de acceso a mercados

e inversión;29

b) los efectos ambientales de la normativa del CAFTA en materia de derechos de

propiedad intelectual, servicios, compras gubernamentales y medidas sanitarias y
fitosanitarias, y

c) las implicaciones de la normativa ambiental del CAFTA sobre el comercio.

También, le corresponde a esta Comisión formular una propuesta para fomentar la

producción y comercio de bienes y servicios ambientales. Esta Comisión deberá ser
integrada por altos funcionarios del SIECA y CCAD, reunirse semanalmente, y sus
28 Cabe recordarse que la temática del Comercio y Medio Ambiente (C&MA) abarca dos dimensiones: a) la dimensión
“comercio y medio ambiente” que aborda los impactos de las regulaciones comerciales sobre el medio ambiente y b) la
dimensión “medio ambiente y comercio” que abarca los impactos de las regulaciones ambientales sobre el comercio.
29 La Comisión deberá ser particularmente atenta al “comportamiento arancelario” de los bienes naturales (fauna y flora
silvestre y productos derivados) y de los productos peligrosos contemplados en el CAFTA; será necesario determinar
los cambios experimentados en las importaciones y exportaciones de estos bienes y sus respectivos impactos sobre las
especies de fauna y flora objeto de comercio.

32
recomendaciones canalizadas y tomadas en cuenta por los órganos de decisión del
Sistema de Integración (Consejo de Ministros).

El Parlacen debe asumir su función de contrapeso político a la Reunión de

Presidentes, quienes hasta la fecha han asumido y concentrado la totalidad de las deci-
siones políticas. Por lo tanto, sus resoluciones deben ser vinculantes. Una resolución
urgente y de carácter obligatorio deberá referirse a la realización periódica de evalua-
ciones de impacto ambiental (EIA) del CAFTA, por parte de los Estados centroameri-
canos. Por otro lado, siendo una de sus funciones la de contribuir al fortalecimiento de
la vigencia del Derecho internacional, el Parlacen debe emitir una resolución que obli-
gue a los Estados de la Región a tomar las medidas necesarias para agilizar la imple-
mentación efectiva de los AMUMAS que han ratificado (CITES, Protocolo de
Montreal, Convenio de Basilea).

Asimismo, con el fin de asegurar el acatamiento de la “obligación” -según la cual

los Estados partes deben garantizar que sus leyes y políticas estimulen altos niveles de
protección ambiental y esforzarse en mejorarlas de manera continúa-, el Parlacen
deberá proponer un acuerdo regional que permita garantizar su acatamiento; de igual
manera, deberá emitir una resolución asignando a la CCAD la elaboración y pre-
sentación de este acuerdo por negociarse entre los países de la Región. A la CCAD, le
corresponderá elaborar los contenidos de este, planteando objetivos comunes para
lograr un mejoramiento progresivo de los niveles de protección ambiental, así como de
las leyes y políticas, estableciendo metas claras y plazos de cumplimiento.

El apoyo del Parlacen es necesario para hacer efectivos los espacios de partici-
pación contemplados en el capítulo ambiental del Tratado.30 Deberá emitir una resolu-
ción, según la cual, para asegurar la legitimidad de dichos espacios, es urgente alcan-
zar un acuerdo entre los países centroamericanos para desarrollar los mecanismos que
permitan asegurar que los aportes de la sociedad civil sean asimilados por las autori-
dades ambientales de los Estados parte. La CCAD deberá formular y promover estos
mecanismos, tomando como punto de partida los mecanismos de control y partici-
pación social creados por el mismo Tratado (sesión pública anual, Consejo asesor,
comunicaciones y peticiones). Obviamente, la CCAD deberá incorporar a la sociedad
civil en el diseño y desarrollo de estos mecanismos para asegurar su adecuado fun-
cionamiento. Más adelante en este documente se amplía el papel de la sociedad civil.

30 La efectividad de estos espacios de participación del público dependerá mucho del uso que de los mismos haga la
sociedad civil centroamericana, en el monitoreo de los efectos ambientales del tratado. El no hacer uso de estos espa-
cios puede provocar que los Estados parte no generen los mecanismos necesarios para asegurar la participación efecti-
va de la sociedad civil y, consecutivamente, que los espacios caigan en desuso.

33
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

La intervención del Parlacen y de la CCAD es clave en el ámbito de la cooperación:

de concretarse, el Acuerdo de Cooperación Ambiental (ACA) abre la posibilidad de
contribuir hacia la sostenibilidad ambiental. Sin embargo, los retos ambientales son
enormes y los recursos limitados. La obtención de los recursos necesarios para supe-
rar las limitaciones de los sistemas nacionales de gestión ambiental dependerá, en gran
medida, de la capacidad de gestión que desarrollen los países del área como región.
Tanto el Parlacen como la CCAD han de procurar un consenso alrededor de una pro-
puesta común centroamericana de cooperación. El primero debe recomendar a los
gobiernos la negociación de un acuerdo regional por medio del cual los países ges-
tionarán la cooperación como región y no de manera separada. La segunda tiene
capacidad técnica para negociar y gestionar proyectos; también, cuenta con el apoyo de
alrededor de cuarenta cooperantes y socios.31

En cuanto a la CCAD, hace falta agilizar la creación, dentro de esta, de un Comité

Técnico especializado en Comercio y Medio Ambiente, cuyos aportes (de carácter téc-
nico) alimentarán el trabajo realizado por la Comisión de Trabajo especializada en
C&MA, mencionada anteriormente.32 La agenda de trabajo de este Comité deberá
ampliarse a lo productivo y su vinculo con el medio ambiente, con el abordaje
de temáticas tales como la ecoeficiencia, la producción más limpia y los servicios
ambientales.

Asimismo, ha de promoverse un espacio de coordinación de esfuerzos entre la

CCAD y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), con el fin de
fomentar la producción y comercio de bienes y servicios ambientales en la Región cen-
troamericana. Una primera iniciativa en esta dirección podría ser el diseño y promo-
ción de una estrategia para impulsar y potenciar la producción y comercio de bienes y
servicios ambientales a escala regional y nacional. Esta iniciativa podría potenciarse
con un programa de incentivos económicos.33

El papel de la sociedad civil centroamericana con respecto al CAFTA y sus impli-

caciones ambientales, dependerá mucho de su capacidad de aprovechar las oportu-
nidades para la participación del público contempladas en el CAFTA. Entre los meca-
nismos de participación posibles está la creación de comités asesores, integrados por
representantes de organizaciones empresariales y ambientales, para aportar opiniones
acerca de cualquier asunto relacionado con el capítulo ambiental a escala nacional.

31 Castro Salazar, Un paso más en la Gestión Ambiental, 20.

32 El Comercio y Medio Ambiente (C&MA) es un área estratégica en la gestión de la CCAD.
33 El concepto de “servicios ambientales” contempla la protección del ciclo hidrológico, la prevención contra desastres
naturales, la mitigación de gases de invernadero, el ecoturismo, la conservación de la biodiversidad y la belleza escéni-
ca, entre otros.

34
 El papel de la sociedad civil centroamericana debe trascender la fiscalización del
cumplimiento del capítulo ambiental y también dar seguimiento a los efectos ambien-
tales del Tratado, así como participar en el desarrollo de un programa de trabajo rela-
cionado con la cooperación en el ámbito ambiental. Sus propuestas técnicamente fun-
damentadas deben ser discutidas, retroalimentadas y, en la medida de lo posible,
retomadas por las instancias de decisión del Tratado y del Sistema de Integración.
También la sociedad civil puede jugar un papel de contrapeso en el debate público con
intervenciones acertadas acerca del CAFTA y sus implicaciones ambientales en los
medios de comunicación. Como corolario, es imprescindible que la sociedad civil sea
capacitada sobre el tema del comercio y medio ambiente, lo que implica contar con
información actualizada y oportuna respecto a la discusión regional y mundial sobre
dicho tema, “en un lenguaje que pueda ser asimilado por todo el público y con meca-
nismos de difusión adecuados.”34

Sobre la base de lo anterior, es necesario dilucidar el papel que podrían desempeñar

las instancias representativas de la sociedad civil en el SICA (el Comité Consultivo y
el Foro Permanente). (Véase cuadro N.°2) En primer lugar, como se mencionó ante-
riormente, estas instancias enfrentan serios problemas, los cuales deben ser solventa-
dos en el corto y mediano plazo para poder desempeñar un papel a la altura de los
desafíos ambientales que plantea el CAFTA. En este sentido, se presentan recomenda-
ciones orientadas al fortalecimiento institucional de esas instancias.

a) Es necesario cambiar el procedimiento de admisión de las organizaciones de la

sociedad civil (OSC) en el CC-SICA y Foro permanente, con el fin de ampliar la
variedad que presenta la membresía actual. En esta perspectiva, ha de posibilitarse
la participación desde lo nacional vía la integración de capítulos nacionales, como
lo ha venido haciendo Honduras; permitir la participación de nuevas OSC repre-
sentativas del sector productivo (por ejemplo, es importante que el sector pesquero
industrial y artesanal esté presente) y especializadas en la temática ambiental.

b) También, el CC-SICA y Foro deben abrirse a la participación permanente o pun-

tual de sectores profesionales o académicos como las universidades, fundaciones y
centros de investigación, cuyo papel sería de asesorar y acompañar técnicamente al
CC- SICA y Foro Permanente en el proceso de formulación de sus propuestas o
recomendaciones. Entre algunas instituciones que podrían cumplir esta función, se
pueden citar la Red de Organizaciones no Gubernamentales de Derecho Ambiental
de Mesoamérica (RODA), el Centro Internacional de Política Económica (CINPE),

34 Comercio y Medio Ambiente. Hacia una verdadera agenda centroamericana. Memoria del Foro Regional sobre
Comercio y Medio Ambiente realizado en San Salvador del 7 al 10 de julio de 1999 por SC-SICA, CCAD, IISD, IDRC
y UICN, 44.

35
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) y el Instituto Internacional para el

Desarrollo Sostenible (IISD).35 Los aportes de estas instituciones y las opiniones de
las OSC deberán complementarse por medio de debates en el seno del CC-SICA o
Foro, potenciando un proceso de información y formación continua. Esto permitirá
elevar la calidad de los análisis y niveles de propuesta de las OSC centroamericanas
y, consecuentemente, aumentar sus posibilidades de incidencia política.

c) Será necesario crear canales que permitan el acceso directo y sistemático del CC-
SICA a las instancias de dirección del SICA (y del Foro Permanente de la Sociedad
Civil al Consejo de Ministros de Medio Ambiente). También, ha de crearse un
mecanismo de seguimiento de las opiniones y recomendaciones del CC-SICA (y
Foro) para verificar en qué medida estos aportes son incorporados en las decisiones
de las instancias de integración y en las políticas públicas.

d) Tanto el CC-SICA como el Foro deberán establecer mecanismos de comunicación

y retroalimentación permanente con sus bases en los distintos países de la región.
La existencia y el fortalecimiento de estas “correas de transmisión” permitirán
incrementar la participación de las organizaciones locales de la sociedad civil en el
tema de la integración y sus vínculos con los tratados comerciales. El intercambio
de información y educación en temas de C&MA debe ser una prioridad en el traba-
jo con las bases.

e) El CC-SICA deberá contar con un presupuesto propio, el cual es necesario para ase-
gurar su debido funcionamiento y el desarrollo de su trabajo.36 Por lo tanto, parte de
los recursos que la Secretaría General recibe de la cooperación internacional deberá
ser asignada al Comité Consultivo. También, este último deberá tener la capacidad
para gestionar y administrar de manera autónoma recursos de la cooperación inter-
nacional, lo que implicaría conseguir la personaría jurídica.

En segundo lugar, la figura del “Comité asesor” que debe crearse en cada estado
(según lo planteado por el Tratado( ha de tener una representación regional (que se
podría tentativamente llamar “Comité Asesor Regional”). Este deberá integrar aquellas
organizaciones del CC-SICA y del Foro Permanente de la Sociedad Civil de la CCAD
interesadas en el tema del C&MA. Al funcionar como espacio de información, refle-
xión y análisis, dicha instancia dará seguimiento a las decisiones tomadas por los
comités asesores nacionales con respecto al cumplimiento del capítulo ambiental (y la
evaluación de los impactos ambientales del conjunto del Tratado). Sus propuestas
deberán ser canalizadas hacia la Comisión Conjunta especializada en Comercio y

35 IISD: International Institute for Sustainable Development.

36 El CC-SICA es la única instancia del Sistema de Integración Regional que no cuenta con recursos propios.

36
Medio Ambiente (CCAD/SIECA) y la CCAD, para su análisis y canalización hacia las
instancias creadas por el Tratado (Conjunto de Asuntos Ambientales y Comisión de
Cooperación Ambiental).

Cuadro N°2
Algunos lineamientos para políticas de reforma institucional regional

Obligaciones incluidas
Lineamientos
en CAFTA
1 Crear instancias ambientales Es oportuna la intervención de la CCAD en el diseño de los
(Consejo de Asuntos Am- procedimientos y la creación de la reglamentación correspon-
bientales, Panel Arbitral) diente para su funcionamiento, procurando la integración y
complementariedad de las mismas.

Ampliar la capacidad instalada en términos de recursos

financieros, técnicos y de personal calificado: gestionar un
programa de formación de profesionales.

2 Designar una oficina en el El reto de asegurar la legitimidad del CAA de cara a la

Ministerio de Medio Am- sociedad civil centroamericana lo deberá asumir la CCAD y,
biente como contacto del en particular el Consejo de Ministros de Medio Ambiente,
Consejo de Asuntos Ambien- dado que este último incluye los mismos integrantes que el
tales (CAA) CAA (con la excepción del representante de EUA). La CCAD
por medio de su Consejo Ministerial deberá establecer una
relación estrecha y dinámica con el CAA, procurando no
alterar la periodicidad de las reuniones del mismo ni las
sesiones públicas a su cargo. Asimismo, deberá asegurar que
estas sesiones sean lo más amplias y participativas, incorpo-
rando un mecanismo que permita recopilar los aportes y dar
cuenta de su aceptación o rechazo.

3 Establecer mecanismos para Será necesario que estas instancias emprendan una serie de
la Participación Social reformas y acciones para hacer frente a las necesidades ambi-
entales del CAFTA.

El apoyo del Parlacen es necesario para hacer efectivo los

espacios de participación contemplados en el Capítulo
Ambiental del tratado. Deberá emitir una resolución según la
cual, es urgente alcanzar un acuerdo entre los países cen-
troamericanos para desarrollar los mecanismos que permitan
asegurar que los aportes de la sociedad civil sean asimilados
por las autoridades ambientales de los Estados parte. Por su

Pasa a siguiente página...

37
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

...viene de pág. anterior

Obligaciones incluidas Lineamientos
en CAFTA
lado, la CCAD deberá formular y promover estos mecanis-
mos, tomando como punto de partida los mecanismos de con-
trol y participación social creados por el mismo tratado
(cesión pública anual, Consejo asesor, comunicaciones y peti-
ciones). La CCAD deberá incorporar a la sociedad civil en el
diseño y desarrollo de estos mecanismos para asegurar su
adecuado funcionamiento.

4 Estimular el desarrollo y uso Las Partes deberán fundamentar sistemas de gestión ambien-
de mecanismos flexibles y tal en una combinación de medidas no regulatorias y preven-
voluntarios. tivas con medidas regulatorias (represivas y curativas, cono-
cidas como de “comando y control”) contempladas en la
norma ambiental.

5 Expandir la relación de coo- Construir un consenso alrededor de una propuesta común

peración entre las partes por centroamericana de cooperación. La CCAD debe recomendar
medio del ACA a los gobiernos la negociación de un acuerdo regional por
medio del cual los países gestionarán la cooperación como
región y no de manera separada. El Parlacen tiene capacidad
técnica para negociar y gestionar proyectos; también, cuenta
con el apoyo de alrededor de cuarenta cooperantes y socios.

6 Proporcionar altos niveles de
protección ambiental y esfor-
zar en mejorar su marco legal
e institucional.
El Parlacen deberá proponer un acuerdo regional que permita
garantizar su acatamiento; de igual manera, emitir una reso-
lución asignando a la CCAD la elaboración y presentación de
este acuerdo a negociarse entre los países de la región. A la
CCAD, le corresponderá elaborar los contenidos del mismo,
planteando objetivos comunes para lograr un mejoramiento
progresivo de los niveles de protección ambiental, así como
de las leyes y políticas, estableciendo metas claras y plazos de
cumplimiento.

Acciones Complementarias Lineamientos

7 Reforma y propuesta de El Parlacen debe asumir su función de contrapeso político a

acción para el PARLACEN. la Reunión de Presidentes, quienes hasta la fecha han asu-
mido y concentrado la totalidad de las decisiones políticas.
Por lo tanto, sus resoluciones deben ser vinculantes. Debe
emitir una resolución que obligue a los Estados de la región a
tomar las medidas necesarias para agilizar la implementación
efectiva de los AMUMAS que han ratificado.

pasa a siguiente página...

38
...viene de pág. anterior
Acciones Complementarias Lineamientos
8 Reforma y propuesta de El Gabinete del Secretario General, conocido como la
acción para la Secretaría Comisión de Secretarias Técnicas, ha de ser activado como
General del SICA. instancia interinstitucional, responsable de la coordinación de
las Secretarias especializadas; en lo particular, deberá crear
un espacio de articulación entre la CCAD y el SIECA por
medio de una Comisión Conjunta especializada en Comercio
y Medio Ambiente (C&MA). El principal mandato de esta
comisión consistiría en establecer una agenda común para
avanzar en la vinculación y compatibilidad de los aspectos
comerciales y ambientales contemplados en el CAFTA.
También, le corresponde formular una propuesta para fomen-
tar la producción y comercio de bienes y servicios ambien-
tales. Esta Comisión integrada por altos funcionarios del
SIECA y CCAD, deberá reunirse semanalmente y sus
recomendaciones deberán ser tomadas en cuenta por los
órganos de decisión del Sistema de Integración (Consejo de
Ministros).

9 Reforma y propuesta de Hace falta agilizar la creación dentro de la misma de un Co-

acción para la CCAD mité Técnico especializado en Comercio y Medio Ambiente,
cuyos aportes (de carácter técnico) alimentarán el trabajo rea-
lizado por la Comisión de Trabajo especializada en C&MA.
Ha de promoverse un espacio de coordinación de esfuerzos
entre la CCAD y el BCIE, con el fin de fomentar la produc-
ción y comercio de bienes y servicios ambientales en la
región centroamericana. Una primera iniciativa en esta
dirección podría ser el diseño y promoción de una estrategia
para impulsar y potenciar la producción y comercio de bienes
y servicios ambientales a escala regional y nacional.

10 Realizar evaluaciones de Debe dar una resolución urgente y de carácter obligatorio

impacto ambiental referida a la realización periódica de evaluaciones de impacto
ambiental del CAFTA por parte de los Estados Centroameri-
canos. A la Comisión conjunta especializada en Comercio y
Medio Ambiente, deberá elaborar una metodología de eva-
luación de: a) los impactos ambientales del proceso de aper-
tura en materia de acceso a mercados e inversión; b) los efec-
tos ambientales de la normativa del CAFTA en materia de
derechos de propiedad intelectual, servicios, compras guber-
namentales y medidas sanitarias y fitosanitarias y c) las impli-
caciones de la normativa ambiental del CAFTA sobre el
comercio.

39
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Conclusión

Con la incorporación de un capítulo ambiental, el CAFTA es parte de una gene-

ración de tratados que no se limitan a consideraciones puramente económicas o comer-
ciales. El aspecto más importante y positivo del Tratado en materia ambiental es la
exigencia de que los gobiernos centroamericanos hagan cumplir las legislaciones am-
bientales que ellos mismos han promulgado. También es un llamado de atención para
que fortalezcan sus respectivos sistemas de gestión ambiental, con el fin de mejorar el
desempeño ambiental de los sectores productivos que actualmente exportan o planean
hacerlo.

El capítulo ambiental tiene algunas limitaciones o deficiencias, destacándose la falta

de una disposición que obliga a los Estados Partes a mejorar de manera continua sus
políticas y leyes ambientales. Como se ha visto anteriormente, la “obligación” según la
cual los Estados Partes deben estimular altos niveles de protección ambiental y mejo-
rar su normativa ambiental, carece de mecanismos concretos (por ejemplo, una exi-
gencia de plazos determinados) para garantizar su cumplimiento.

Otro vacío importante es la ausencia de una disposición vinculante relacionada con

la evaluación de impacto ambiental de TODO el Tratado, la cual debe ser realizada pe-
riódicamente. El propósito de estas evaluaciones es identificar las medidas correctivas
para minimizar los impactos negativos y potenciar los impactos positivos del Tratado
en materia ambiental.

Sin duda, la necesidad de minimizar las amenazas y maximizar las oportunidades

planteadas por le CAFTA en el ámbito ambiental, constituye el principal desafío que
deben enfrentar los gobiernos de la Región en vísperas de la entrada en vigor del
Tratado comercial. Responder de manera proactiva a este desafío, implica que las
autoridades de cada país vinculadas al tema ambiental tengan la capacidad y voluntad
política de dar cumplimiento a las cláusulas ambientales acordadas en CAFTA, así
como tomar las medidas necesarias para superar las omisiones (o deficiencias) del
Tratado en lo ambiental.

Otro requisito importante está relacionado con la calidad de la participación de las

instancias de la sociedad civil tanto en los espacios creados por el Tratado de cara al
monitoreo del cumplimiento del capítulo ambiental, como en las necesarias evalua-
ciones de los impactos ambientales de todo el Tratado.

Como corolario, será necesario que cada país emprenda una serie de transforma-
ciones en sus respectivas estructuras jurídicas e institucionales.

40
 También serán necesarias varias reformas y mayores niveles de coordinación entre
las instituciones del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), con el fin de res-
ponder adecuadamente a los retos ambientales planteados por el CAFTA y por otros
grandes compromisos internacionales como el Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA) y el Plan Puebla-Panamá (PPP). Estas iniciativas y las relaciones
con la Organización Mundial de Comercio están condicionando, de manera creciente,
el proceso de integración de la Región centroamericana.

El nuevo entorno exige que la CCAD y demás secretarías e instituciones del SICA
tengan la preparación y capacidad necesaria en el área de Comercio y Medio Ambiente.
Después de todo, les corresponde a dichas instituciones asegurar que el proceso de inte-
gración se desarrolle en pro del desarrollo sostenible, acorde a los principios de la
ALIDES. En el tanto se haga un esfuerzo regional y racional articulado tanto para
llevar a cabo las reformas legales e institucionales inherentes a CAFTA como para for-
talecer la integración centroamericana, se crearán, en el proceso, condiciones que con-
tribuyan en forma decidida a la sostenibilidad del desarrollo en Centroamérica.

41
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

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43
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

44
 II. El Sistema de Integración
Centroamericana y los Compromisos
Laborales Derivados del CAFTA
Alexander Godínez Vargas

En el ámbito de las relaciones laborales hay compromisos que se derivan del

Tratado y que deben ser cumplidos en el muy corto plazo. Para responder con éxito a
esas exigencias no sólo hace falta que cada país se prepare en aquello que es de su com-
petencia interna, sino también, que las instituciones que conforman el Sistema de
Integración Centroamericana (SICA) apoyen, desde el ámbito supranacional, esas ini-
ciativas mediante acciones de coordinación que faciliten el uso óptimo de los recursos
disponibles y el diseño, ejecución y supervisión de políticas que permitan a la región
avanzar a un mismo ritmo, hacia niveles armónicos de desarrollo y bienestar común.

Iniciaremos el estudio analizando en primer lugar los aspectos laborales del

CAFTA; el alcance de estos y las omisiones más importantes; los compromisos que
se derivan del Tratado; las obligaciones laborales adquiridas en el marco del SICA; el
régimen institucional en el ámbito social de el espacio de integración regional; su
capacidad para hacerle frente a los compromisos adquiridos en esas instancias
regionales y en el CAFTA; y, finalmente, los lineamientos de una reforma institucional
del SICA que permita su fortalecimiento para hacer frente a los retos que plantea el
CAFTA y el desarrollo mismo de la región.

I. Contenido del Capítulo Laboral del CAFTA

Dos clases de disposiciones laborales contienen el Capítulo 16 del CAFTA. La

primera, ligada a la legislación laboral cuyo cumplimiento efectivo debe garantizar el
Estado; la otra, vinculada con las garantías procesales y la información pública accesi-
ble a los ciudadanos.

En cuanto a la legislación laboral, los arts. 16.1 y 16.2 se refieren a: la Declaración

de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su
Seguimiento (1998), los “derechos laborales internacionalmente reconocidos” y la
Constitución Política.

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 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

El Capítulo Laboral del CAFTA recuerda a las partes “sus compromisos asumidos”
en la Declaración de la OIT de 1998 (art. 16.1), en materia de: a) libertad de asociación,
la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva
(87/98); b) eliminación de toda forma de trabajo forzoso u obligatorio (29/105); c)
abolición efectiva del trabajo infantil (138/182); y d) eliminación de la discriminación
en materia de empleo y ocupación (100/111).

La expresión “derechos laborales internacionalmente reconocidos” se define en el

art. 16.8 del CAFTA, y en ella se incluyen, además de los principios y derechos con-
tenidos en la Declaración de la OIT de 1998, ciertas condiciones de trabajo como
salarios mínimos, horas de trabajo, seguridad y salud ocupacional.

Por “Constitución Política”, debe entenderse, especialmente, los derechos y garan-

tías sociales.

Por su parte, el art. 16.3 del CAFTA, al incluir el respeto de las garantías procesales,
busca asegurar a todo trabajador un “adecuado acceso” a los tribunales de justicia y
que sus causas sean juzgadas mediante procedimientos “justos, equitativos y transpa-
rentes”, en los que se respete el debido proceso y el derecho de defensa. Paralelamente,
los Estados se comprometen a una mayor difusión al público de la legislación laboral,
incluyendo los procedimientos para su aplicación.

Estos derechos laborales constituyen reglas mínimas exigibles a cualquier Estado,

para garantizar a quienes se relacionan con él, condiciones óptimas de comercio inter-
nacional y puede con facilidad remontarse al Preámbulo de la Constitución de la OIT.

Pese al tiempo transcurrido, el tema sigue siendo actual, dado que el nivel de
cumplimiento efectivo de los derechos laborales es aún insatisfactorio. Además, su
inclusión en textos de comercio internacional ha sido utilizado con notable éxito en el
impulso de reformas legales trascendentales orientadas a fortalecer la protección de los
derechos de los trabajadores. Así ocurrió en República Dominicana -promulgación del
actual Código de Trabajo en 19921-, Costa Rica -reforma del Código de Trabajo en
19932- y Guatemala -reforma del Código de Trabajo en el 20013-.

1 Aprobado mediante la Ley número 16-92 del 29 de mayo de 1992.

2 Aprobada mediante la Ley número 7360 del 4 de noviembre de 1993.
3 Aprobada mediante Decretos del Congreso de la República número 13-2001 del 25 de abril y número 18-2001 del 14
de mayo.

46
1. El alcance del CAFTA en materia laboral

Para ninguno de los Estados, la legislación laboral cuyo cumplimiento efectivo se

han comprometido a garantizar, constituye una novedad. Incluso, se han previsto fór-
mulas legales que permiten, en los casos más controversiales, a ciertos Estados seguir
defendiendo, en materia de libertad sindical, la misma posición oficial que han man-
tenido ante la OIT, pese a que sus órganos de control han señalado la disconformidad
de su legislación interna con respecto a los principios y derechos fundamentales en el
trabajo contenidos en la Declaración de 1998.

Por un lado, todos los Estados centroamericanos con la excepción de El Salvador,

respecto de los convenios núm.87 y 98, ya habían ratificado, antes de la firma del
CAFTA, los 8 convenios fundamentales incluidos en la Declaración de la OIT de 1998.
(Ver cuadro N°1)

Cuadro N° 1
Ratificaciones de los Convenios sobre los derechos humanos fundamentales (OIT)

Convenio Ratificado Convenio pendiente de ratificar

Libertad Sindical Eliminación del

Eliminación de la Abolición
País y negociación trabajo forzoso
discriminación en del
colectiva u obligatorio
materia de empleo trabajo
y ocupación infantil
Convenio Convenio Convenio Convenio Convenio Convenio Convenio Convenio
87 a/ 98 b/ 29 c/ 105 d/ 100 e/ 111 f/ 138 g/ 182 /h

EEUU

El Salvador

Costa Rica

Guatemala
Honduras

Nicaragua

Rep.Dom.
Nota: Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización (1948). b/ Convenio sobre el dere-
cho de sindicalización y de negociación colectiva (1949). c/ Convenio sobre el trabajo forzado (1930). d/ Convenio sobre
la abolición del trabajo forzado (1957). e/ Convenio sobre la igualdad en la remuneración (1951). f/ Convenio sobre la dis-
criminación en el empleo y la ocupación (1958). g/ Convenio sobre la edad mínima de admisión al empleo (1973).
h/ Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil (1999).
Fuente: Castro, 2004; OIT, 2003; Nowalski, 2002

47
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Aun más, aunque estos Estados no hubiesen ratificado los 8 convenios fundamen-
tales, tal y como lo dispone la propia Declaración de la OIT de 1998, todo Estado
miembro de la organización -y todas las partes del Tratado lo son- están en la
obligación de cumplirlos, al ya estar incluidos esos principios y derechos en el texto de
la Constitución de la OIT.

A ello se une que estos mismos países, se encuentran ya sometidos a un listado idén-
tico4 de “derechos laborales internacionalmente reconocidos”, en sus relaciones comer-
ciales con los Estados Unidos de América, como países beneficiarios de la Iniciativa
para la Cuenca del Caribe (ICC) y del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).

Un aspecto novedoso lo constituye la sanción económica prevista en caso de que un

Estado no cumpla con la obligación de “de aplicar efectivamente su legislación labo-
ral” (art. 16.2.1.a del CAFTA), que no superará los 15 millones de dólares de Estados
Unidos anuales y reajustados según la inflación (numeral 2 art. 20.17 Ibíd.).

A diferencia de la ICC y de el SGP, el incumplimiento no provoca la exclusión del

país de los beneficios arancelarios, y la contribución monetaria se impone, luego de un
largo procedimiento -en apariencia, más corto, que el previsto en el NAFTA-, incluso
por la omisión de una sola empresa.

Los fondos, por otra parte, se utilizarán “en iniciativas laborales... pertinentes, entre
las que se incluirán los esfuerzos para el mejoramiento del cumplimiento de la legis-
lación laboral” (numeral 4 art. 20.17 del CAFTA).

2. Limitaciones y omisiones

En lo que se refiere a las limitaciones, los “derechos laborales internacionalmente

reconocidos” no comprenden la totalidad de los derechos laborales de los trabajadores,
pero tampoco podría pretenderse que así fuera, pues eso sería sobredimensionar el
papel que dentro del sistema de relaciones laborales le corresponde a este tipo de
Tratados y olvidar las obligaciones ineludibles que cada Estado tiene al interno de su
territorio.

Por otra parte, tampoco el régimen sancionado previsto para los “derechos laborales
internacionalmente reconocidos” se extiende a la totalidad de los trabajadores de cada
Estado, sino solo a quienes laboran en empresas cuya producción de bienes o ventas de
servicios, es objeto de “comercio entre las Partes” (numeral 1.a art. 16.2 del CAFTA).

4 Con la observación de que se actualiza la referencia al Convenio 138 de OIT con el posteriormente aprobado Convenio
182 de OIT relativo a la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo infantil.

48
Sin embargo, las medidas de promoción de los derechos laborales incluidos en el
CAFTA, tienen vocación universal, al igual que con el fortalecimiento de las garantías
procesales.

En cuanto a las omisiones, el CAFTA no incluye otros temas de la agenda social

centroamericana y que, por consiguiente, no son prioritarios en este Tratado de Libre
Comercio, relacionados con la promoción de los derechos fundamentales de los “gru-
pos laborables más vulnerables” de la región: niños, mujeres, ancianos, personas con
discapacidad,5 indígenas y trabajadores emigrantes y sus familias.6

Además, el Capítulo 16 del CAFTA no hace mención alguna a políticas de fomen-

to del empleo -a pesar de que quienes lo apoyan o rechazan suelen fundamentar una
parte importante de su discurso sobre dicho aspecto.

En cuanto a las omisiones más significativas, y a semejanza de la ICC y el SGP, en

el listado de los “derechos laborales internacionalmente reconocidos” (art. 16.8 del
CAFTA), no se incluye expresamente el principio de “la eliminación de la discrimi-
nación en materia de empleo y ocupación”.

Se trata de uno de los “principios laborales” de la Declaración de OIT de 1998, su

exclusión del listado del artículo 16.8 del Tratado impide que sea invocado como moti-
vo de sanción económica, lo cual no deja de ser significativo si se tiene en cuenta que
es el único derecho fundamental en el trabajo al que se refiere, aunque sea por vía de
enmienda, la Constitución de los Estados Unidos de América.

Tampoco se define, dolosa o culposamente,7 el concepto de “acción o inacción

sostenido o recurrente” (art. 16.2 numeral 1 inciso a), a pesar de ser el supuesto bási-
co para la aplicación de la sanción patrimonial.

En todo caso, tales omisiones no causan sorpresa, si se tiene en cuenta que el

CAFTA es, finalmente, sólo un convenio referido estrictamente al libre comercio, y no
una agenda de desarrollo.

5 Declaración de San Salvador, con ocasión de la XV Reunión de Ministros de Trabajo de la Región, 26 de mayo del 2000.
6 III Reunión Presidencial del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla (1998) y "Declaración Política
Compromiso de Madrid", firmada por los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, de América Latina y del
Caribe, reunidos en Madrid el 17 de mayo del 2002.
7 Sobre este mismo tema, con mayor amplitud, vid. Alexander Godinez Vargas. El Capítulo Laboral del CAFTA y el
respeto de los principios fundamentales en el trabajo, en Velia Govaere Vicarioli y Fernando Ocampo Sánchez
(Editores), Ensayos temáticos sobre el TLC República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos, Universidad Estatal
a Distancia, San José, 2006, p.237-238.

49
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

3. Compromisos que emanan del CAFTA en materia laboral

El primer compromiso es que cada Estado debe respetar en forma absoluta los 8
convenios fundamentales de trabajo incluidos en la Declaración de la OIT de 1998. Sin
embargo, no es previsible que, como consecuencia de ello, El Salvador ratifique, de
forma inmediata, los convenios No.87 y 98 de OIT. La Constitución de El Salvador
reconoce el derecho de sindicalización, en el sector público, sólo a “los trabajadores de
las instituciones oficiales autónomas” (Ibíd.). Esta limitación es contraria a la libertad
sindical, y ha sido la justificación para que El Salvador no ratifique los Convenios
núm.87 y 98 de OIT, alegando que ambas normas “afectan el Orden Constitucional de
la República por lo que es totalmente improcedente su ratificación”.8

El argumento del respeto a la “institucionalidad” del ordenamiento interno, espe-

cialmente de la Constitución Política, encuentra ahora un nuevo respaldo en el art. 16.1
del Tratado, en donde se cita que “Las Partes afirman pleno respeto por sus
Constituciones”; lo cual le permite a El Salvador postergar la ratificación de dichos
Convenios de la OIT.

Esa medida probablemente tuvo también el beneplácito de Costa Rica, pues le per-
mite a este país encontrar una salida a las críticas que el Comité de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) ha venido realizando a algu-
nas resoluciones judiciales que tratan de la libertad sindical, dictadas por la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y que en criterio de el CEACR entran
en colusión con los Convenios núm.87 y 98 de OIT.

Un segundo compromiso es que cada una de las partes, según el art. 16.2 numeral
1 inciso (a) del Tratado, no deberá dejar “de aplicar efectivamente su legislación labo-
ral, por medio de un curso de acción o inacción sostenido o recurrente... a partir de la
fecha de entrada en vigor de este Tratado”.

Sin embargo, antes debería resolverse, como ya se ha señalado, que se entiende por
“sostenido o recurrente” y si se sancionan sólo los incumplimientos futuros o también
adquieren relevancia las “inconsistencias” actuales que han sido advertidas por la
CEACR.

Se considera poco razonable que esas “inconsistencias” puedan ser “convalidadas”,

aceptándose un nivel “tolerable” de incumplimiento de esos estándares laborales
mínimos. Por consiguiente y a partir de la vigencia del Tratado, los Estados deben

8 OIT. Examen de las Memorias Anuales con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los
principios y derechos fundamentales en el Trabajo: Parte II, Ginebra, marzo, 2001, p.42.

50
reformar su legislación interna en los términos que durante “décadas” la CEACR les
ha indicado.

Por ello, no es extraño que a partir del 2004 y antes de la entrada en vigencia del
CAFTA, con tanta insistencia y en tan diversas instancias -parlamentaria,9 ministerial10
y presidencial-;11 se han promovido las reformas legales necesarias para adaptar las
legislaciones nacionales a los convenios fundamentales de la OIT.

Un tercer compromiso se incluye en el numeral 2 del art. 16.2 del Tratado, al recor-
darse a las Partes “que es inapropiado promover el comercio o la inversión mediante el
debilitamiento o reducción de la protección contemplada en su legislación laboral
interna”, entendiéndose por esta última, “los derechos laborales internacionalmente
reconocidos” y señalados en el art. 16.8, especialmente si se utiliza como una forma
“de incentivar el comercio con otra Parte, o como un incentivo para el establecimien-
to, adquisición, expansión o retención de una inversión en su territorio”.

Mediante la flexibilización laboral se ha incentivado, tradicionalmente, el estable-

cimiento, adquisición, expansión o retención de una inversión en el territorio de un
Estado Parte. Una vez ratificado el Tratado, cualquier proyecto en esa dirección podría
ser una medida “inapropiada”.

Un cuarto compromiso, que sí es una novedad en materia de comercio interna-

cional, es el fortalecimiento de las garantías procesales de los ciudadanos (art. 16.3 del
CAFTA). Los Estados Partes tienen procedimientos judiciales “justos, equitativos y
transparentes”, que garantizan el debido proceso legal y aseguran un adecuado derecho
de defensa; pero es una tarea pendiente, que esos procesos no se resuelven en un plazo
irrazonable o con una demora injustificada o indebida (arts. 16.3.2 y 16.3.3 ).

Paralelamente, durante y después del proceso de negociación del Tratado, se ha evi-

denciado el compromiso por parte de los Estados Unidos de América -que ha puesto a
disposición los recursos- y de los demás países de la región -como beneficiarios de las
actividades emprendidas-, de participar en el mejoramiento de los estándares laborales
de los trabajadores, ya están ejecutándose en la región, dos proyectos de cooperación
en concreto: a) el Programa de apoyo para la participación de Centroamérica en el Área
de Libre Comercio de las Américas (PROALCA II)12 y b) el Programa de Fortaleci-
9 Declaración de Tegucigalpa, del 23 de marzo del 2004, aprobada en el I Taller Interparlamentario Subregional:
Legislación y Trabajo Infantil.
10 Declaración Conjunta de los Ministros responsables de Comercio y de Trabajo de los Centroamérica y República
Dominica, adoptada en Washington, el 13 de julio del 2004.
11 Declaración Conjunta adoptada en la XXV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del
Sistema de Integración Centroamericana (SICA), celebrada en San Salvador, El Salvador, el 15 de diciembre del 2004.
12 Inició en julio del 2003 y llegará hasta Septiembre del 2007, con un financiamiento de US$6.385.000.

51
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

miento de los Sistemas Laborales en Centroamérica.13 Para el año 2005 el Congreso de

los Estados Unidos de América aprobó un presupuesto de US$19 millones para nuevos
proyectos y una suma aún mayor se ha destinado para el 2006. Todo ello, independi-
entemente del destino de los fondos provenientes de la imposición de las sanciones
patrimoniales previstas en el Tratado, por las acciones o inacciones sostenidas o recu-
rrentes en que incurran los Estados partes.

II. Compromisos en materia laboral en el contexto multilateral

El CAFTA no pretende sustituir o modificar la política social del SICA, ni interfiere

en su objetivo de hacer de Centroamérica una “Región de Paz, Libertad, Democracia y
Desarrollo”.14 Por ello, en las disposiciones iniciales del CAFTA se dice que “nada en
este Tratado podrá impedir a las Partes centroamericanas mantener o adoptar medidas
para fortalecer y profundizar sus instrumentos jurídicos existentes de la integración
Centroamericana” (art. 1.1. numeral 2).

Del contenido de la Declaración de la OIT de 1998, dos temas han sido objeto de
particular interés en el ámbito regional de integración: a) la abolición efectiva del
trabajo infantil; y b) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y
ocupación.

El primero de ellos ha sido tema central en diversas reuniones regionales -de carác-
ter presidencial,15 ministerial16 y parlamentario-,17 y en cuanto al segundo, los compro-
misos adquiridos se han centrado en la protección de las mujeres, emigrantes e indí-
genas. En el caso de las mujeres, se busca eliminar aquellas barreras que perjudican su
inserción y participación en la sociedad, incluyendo, el acceso al empleo u ocupación;18
mientras que para los emigrantes e indígenas se procura asegurar que en el Estado en
el que residan, se les reconozca y respete el ejercicio de sus derechos humanos.19

13 Inició en octubre del 2003 y llegará hasta octubre 2007, con un financiamiento de US$8.750.000.
14 Art. 3 párr. 1 del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos ODECA.
15 "Declaración de Antigua" del 11 de marzo de 1999 y "Declaración de San José" del 13 de diciembre del 2002.
16 "Declaración de Managua" adoptada por el Consejo de Ministros de Trabajo, el 29 de abril de 1999; y la "Declaración
de San José", adoptada en la VI Cumbre Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y
la Adolescencia -San José, 18 y 19 de octubre del 2004.
17 "Declaración de Tegucigalpa", aprobada en la Reunión Interparlamentaria de Centroamérica, República Dominicana y
Panamá, relacionada con el tema de "Legislación y Trabajo Infantil", 22 y 23 de marzo del 2004.
18 III Cumbre Presidencial celebrada en el marco del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla del 17 de julio de
1998; la "Declaración Política Compromiso de Madrid" durante la Cumbre Presidencial del 17 de mayo del 2002; y la
Declaración Conjunta de la XXVI Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del Sistema de
Integración Centroamericana (SIOCA), celebrada en Tegucigalpa, el 30 de junio del 2005.
19 Declaración Conjunta de la XXIV Reunión Ordinaria de Jefes de estado y de Gobierno de los Países del Sistema de
Integración Centroamericana (SICA), celebrada en Ciudad de Guatemala, el 29 de junio del 2004 y en el marco del
mismo Mecanismo de Diálogo, las Declaraciones Conjuntas de la IV Cumbre Presidencial, celebrada en Ciudad de

52
1. Mecanismos regionales para cumplir estos compromisos laborales

El Consejo de Ministros de Trabajo de Centroamérica, Belice, Panamá y República

Dominicana, no pertenece a la estructura institucional del SICA, pero se reúne
periódicamente y se ha convertido en una de las principales instancias regionales en
materia de definición y ejecución de políticas sociolaborales.

Aunque el Consejo de Ministros de Trabajo se ha dotado de un reglamento de fun-

cionamiento interno,20 carece aún de una coordinación efectiva para el seguimiento
adecuado de sus propias decisiones y de los acuerdos adoptados, en materia de su com-
petencia, en las Cumbres Presidenciales, para lo cual sería indispensable una Secretaría
Ejecutiva.

Frutos de la labor de este mismo Consejo y con el apoyo de la OIT, es el “Acuerdo

Tripartito Subregional de Santo Domingo” -República Dominicana, mayo del 2002-, y
la Declaración Tripartita para el Fomento del Empleo y el Trabajo Decente en
Centroamérica y República Dominicana -Tegucigalpa, 28 al 30 de junio del 2005-, en
la que se constituyó un “Foro Tripartito de Empleo”, que se hizo acompañar de un Plan
de Acción, que a su vez, servirá “de insumo para los foros tripartitos nacionales en la
elaboración de los planes de acción de cada país”.

De la misma manera, aunque fuera del contexto del SICA, a partir de julio del 2003,
los Directores de Instituciones de Formación Profesional han venido trabajando en la
constitución y fortalecimiento de una “Red de Instituciones de Formación de
Centroamérica, Panamá y el Caribe”, todavía carente de una estructura orgánica for-
mal, de naturaleza supranacional, pero donde uno de sus proyectos prioritarios es la
“Certificación Regional de Competencias Laborales”.21

III. Centroamérica: Capacidad institucional para la

implementación de los compromisos en materia laboral

Derivado de los compromisos adquiridos en materia social en la Conferencia

Internacional sobre Paz y Desarrollo de Centroamérica de 1994 (numeral 15),22 en la
XVI Cumbre Presidencial de San Salvador -30 de marzo de 1995-, se aprobó el Tratado

Guatemala, el 25 de agosto de 2000; de la V Cumbre Presidencial, celebrada en Mérida, México, el 27 y 28 de junio

del 2002; de la VI Cumbre Presidencial, celebrada en Managua, Nicaragua, el 25 de marzo del 2004; y de la VII Cumbre
Presidencial, celebrada en Tegucigalpa, el 29 de junio del 2005.
20 Aprobado en la Reunión Ordinaria de San Pedro Sula, Honduras, el 24 y 25 de enero del 2003.
21 www.insaforp.org.sv/red.htm.
22 Celebrada en Tegucigalpa, Honduras, el 25 de octubre de 1994.

53
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

de la Integración Social Centroamericana, también denominado “Tratado de Cerro

Verde”, que establece “un marco jurídico institucional en el área social” dentro del
SICA.

Forman parte de la organización institucional del Subsistema de la Integración

Social (art.9 del Tratado de Cerro Verde), en primer lugar: a) el Consejo de la
Integración Social -integrado por el Ministro Coordinador del Gabinete Social de cada
país y en su ausencia por el Ministro Alterno-; b) el Consejo de Ministros del Área
Social y la Secretaría de la Integración Social -en el que no se encuentran presentes los
Ministros de Trabajo-. En segundo lugar, una “instancia asesora y de consulta” confor-
mada por la (el) cónyuge del Presidente (a) o un representante personal suyo. En ter-
cer lugar, una serie de instituciones que cumplen, de manera primordial, funciones
sociales y que tienen vinculación directa con el Subsistema de la Integración, como lo
son: el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP), el Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Instituto Centroamericano de
Administración Pública (ICAP). Por último, el Comité Consultivo de Integración
Social (CCIS), de carácter sectorial.

A ellos se unen, otras instancias regionales, como: a) la Reunión de Presidentes,

órgano supremo del SICA (art.13 del Protocolo de Tegucigalpa); b) el Parlamento
Centroamericano (PARLACEN); y el c) Comité Consultivo del Sistema de Integración
Centroamericana (CC-SICA), integrado por los sectores empresariales, laborales,
académicos y otras fuerzas vivas del Istmo Centroamericano, representativas de los
sectores económicos, sociales y culturales, “comprometidos con el esfuerzo de inte-
gración ístmica” (art.12 del Protocolo).

Los órganos ya descritos y que forman el núcleo principal del Subsistema de Inte-
gración Social Centroamericana han tenido escaso protagonismo, y pasan comúnmente
inadvertidos para los propios actores sociales, a quienes “el actual desarrollo institucional
del SICA les parece absolutamente insuficiente e inadecuado para lograr los objetivos
planteados y consolidar la construcción comunitaria, y por consiguiente ese desarrollo no
sólo político y económico, sino también social se ha visto obstaculizado”.23

Paralelamente, aunque el CC-SICA es la instancia llamada a impulsar una mayor

participación de la sociedad civil en la discusión de los temas trascendentales del pro-
ceso de integración, al agrupar una cantidad significativa de organizaciones regionales,
entre ellas, a la CCT, CONCENTRA y CTCA, su misión no ha sido cumplida, de allí

23 Alexander Godínez Vargas. "Integración regional y libre comercio en las Américas: el desafío laboral en el SICA".
Documento preliminar para discusión. Proyecto: "principios y derechos en el trabajo en el contexto de la XII CIMT-
OEA", OIT-Lima, RLA/02/55M/USA, diciembre 2003.

54
que existan propuestas24 que impulsen una profunda reforma orgánica y funcional, que
garantice, de un lado, una estructura interna más eficiente, eficaz y con presupuesto
adecuado y, de otro, su transformación de una instancia simplemente consultiva a una
de naturaleza propositiva y reactiva.

1. Capacidad institucional del SICA

Dos intentos de reforma de la institucionalidad del SICA se han realizado en la

última década, sin haber logrado cambios significativos. En una primera fase y con
fundamento en el estudio de la CEPAL,25 en la Declaración Presidencial de Panamá II
de 1997,26 se advertía la necesidad de “introducir cambios sustanciales en el sistema
institucional centroamericano a fin de enfrentar con eficiencia y eficacia los desafíos
de la próxima centuria”.

Esos cambios apuntaron, tanto a la Agenda de Integración como a sus órganos e

instituciones, para asegurar, entre otras cosas, “la participación de la sociedad civil”, “la
priorización, coordinación, ejecución y seguimiento de los acuerdos comunitarios” y “la
promoción de una cultura integracionista que fomente la solidaridad centroamericana”.

La reforma proponía cambios en tres instituciones del Sistema: el Parlamento

Centroamericano, la Corte Centroamericana de Justicia y las secretarías -que se pre-
tendían unificar en una sola-.

Aunque esta iniciativa nunca se llevó a cabo, el diagnóstico reflejó significativas

debilidades del actual Sistema de Integración para definir procedimientos de
seguimiento y verificación del cumplimiento de las obligaciones laborales adquiridas,
lo que sigue “siendo el talón de Aquiles de la dimensión social”27 de la región.

La segunda fase (ver cuadro N°2) se inicia en la XXIII Cumbre Ordinaria de

Presidentes y Jefes de Gobierno del SICA -Belice, 19 de diciembre del 2003-, en la que
se decide retomar nuevamente el esfuerzo anterior de 1997. Posteriormente, durante la
Cumbre Extraordinaria de Ciudad de Guatemala -26 de febrero del 2004-, se formó una
Comisión Ad Hoc que hizo una propuesta de Replanteamiento Integral de la
Institucionalidad Centroamericana.
24 Carlos E. Molina. Incidencia de los trabajadores en la integración. Perspectiva Centroamericana, Año 8, No.29,
marzo-abril, 2000, pp.32-37.
25 CEPAL. Diagnóstico de la institucionalidad Regional Centroamericana. Publicado en FLACSO. Cuaderno de Ciencias
Sociales, No.103, agosto, 1997.
26 Adoptada al final de la XIX Reunión de Presidentes de Centroamérica, celebrada en la Ciudad de Panamá, el 12 de julio
de 1997.
27 OIT/Oficina Regional para América Latina y el Caribe. La dimensión laboral en los acuerdos de integración regional y
libre comercio en las Américas. Una actualización. Proyecto Principios y Derechos en el Trabajo en el contexto de la
XIII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA, abril, 2005, p.5. Consultado en
www.oit.org.pe/cimt/nn/documentos/ actualizacion_conclusiones_y_recomendaciones_2005_esp.pdf

55
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Cuadro N°2
Segundo intento de reforma de la institucionalidad del SICA

Cumbres y Reuniones Resultados Específicos Resultado General

XXIII Cumbre Ordinaria de Presi- Se decide retomar el esfuerzo
dentes y Jefes de Gobierno del SICA anterior de 1997.
-Belice 12/2003

Cumbre Extraordinaria de Ciudad de Formó Comisión Ad Hoc que

Guatemala -02/2004 haría una propuesta de Replantea-
miento Integral de la Institucio- Existe un déficit im-
nalidad CA. portante de políticas,
que ha sido parcial-
XXIV Reunión Ordinaria de los Jefes Se instruyó al Consejo de Mi- mente cubierto por la
de Estado y de Gobierno de los paí- nistros de Relaciones Exteriores, SIECA y el Consejo
ses miembros del SICA -Guatemala, para que partiendo del informe de de Ministros de
06/2004. la Comisión Ad Hoc y con el Trabajo.
apoyo de la Secretaría General del
SICA y de la SIECA, presentaran
“propuestas consensuadas”

XXV Cumbre Ordinaria de San No hubo un avance sustancial.

Salvador1 15/12/04

En la XXIV Reunión Ordinaria de los Jefes de Estado y de Gobierno de los países

miembros del SICA -Guatemala, 29 de junio del 2004-, se instruyó al Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores, para que partiendo del informe de la Comisión Ad
Hoc y con el apoyo de la Secretaría General del SICA y de la SIECA, presentaran
“propuestas consensuadas”; pero, una vez finalizada la XXV Cumbre Ordinaria de San
Salvador -15 de diciembre del 2004-, no hubo un avance sustancial.

Más recientemente, la SELA28 ha vuelto a señalar que la estructura institucional

centroamericana sigue sin presentar “las mejores condiciones para responder a las
demandas derivadas de los distintos frentes que debe cubrir dicho esquema de inte-
gración subregional”.

28 SELA. La integración y sus instituciones en América Latina y el Caribe. Caracas, Venezuela, Febrero de 2005. SP/Di
Nº 1-05. Consultado en: www.sela.org/public_html/AA2K5/ESP/docs/Integra/Di1.pdf

56
2. La necesaria reforma Institucional

Aparte de la Secretaría General del SICA existen otras 7 secretarías técnicas, entre
ellas se encuentran la SIECA -Secretaría Permanente del Tratado de Integración
Económica Centroamericana- y la SISCA -Secretaría de Integración Social Centro-
americana-; a las cuales se unen 8 instancias de coordinación y 11 instituciones espe-
cializadas.

Como fue advertido por la CEPAL,29 si bien el número de órganos regionales puede
ser visto como un factor de madurez del propio Sistema, lo cierto es que la naturaleza
de cada una de estas instituciones refleja una naturaleza muy heterogénea y, no en todas
ellas participan la totalidad de los Estados miembros, lo que restringe sensiblemente su
funcionamiento efectivo y agrava, aún más, su financiamiento.

Adicionalmente, se señala, que a pesar de que el “dinamismo” de las Cumbres

Presidenciales promovió un avance importante en el proceso de integración regional,
especialmente en épocas en las cuales otras instancias regionales eran cuestionadas por
su escasa relevancia técnica o credibilidad política, la cantidad de mandatos que de
ellas se derivan, “ha superado la capacidad de ejecución institucional de la región”.30

Por ello, “sin abandonar la función retórica de los encuentros, se debe dar paso a la
orientación de políticas regionales realizables”,31 con señalamiento de responsables,
recursos y plazos, lo que permitiría un mejor y más adecuado seguimiento.

Por otra parte, existe un déficit importante de políticas regionales en temas laborales
asociados al CAFTA, que ha sido parcialmente cubierto por la SIECA y por el Consejo
de Ministros de Trabajo.

Aunque, debería ser una competencia de la SISCA, la SIECA se ha convertido en

la cara visible de la política social de la SICA frente a los interlocutores sociales, para
quienes, “el Sistema de Integración Centroamericana es una compleja y burocrática red
de órganos e instancias de cuya existencia se conoce poco y menos aún de las activi-
dades que realizan en el campo sociolaboral”.32

29 CEPAL, op.cit., p.17-26.

30 Ibid., p. 27.
31 Jaime Delgado Rojas. El Sistema. de la Integración Centroamericana y la Integración Social: Criterios para su reno-
vación y fortalecimiento y para el redimensionamiento de la participación de la sociedad civil organizada y representa-
tiva, CCT-CLAT, Junio, 2004, p.51. Consultado en www.cct-clat.org/integra1.doc
32 OIT/Oficina Regional para América Latina y el Caribe. Op.cit.p.7. Este informe, fue preparado para la Segunda Reunión
de los Grupos de Trabajo en el marco de la XIII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA.

57
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Lo anterior muestra, que “conforme se fueron creando las instituciones regionales,

no se previó ni la articulación entre ellas mismas, ni entre éstas y las que ya existían.
Tampoco se definió una estrategia ordenada dirigida hacia objetivos integracionistas
predeterminados”, lo cual, “devino en elevados niveles de descoordinación, alentados
por la proliferación de agendas individuales basadas en programas y proyectos que
perseguían fines e intereses particulares, al margen de las prioridades regionales
definidas por los Estados miembros y por la propia Secretaría General del SICA”.33

Para la consolidación del SICA, la creación y funcionamiento de instancias

regionales, supranacionales, de carácter parlamentario y judicial, es imprescindible; y
por ello, tanto el Parlamento Centroamericano como la Corte de Justicia
Centroamericana, están llamados a desempeñar un papel protagónico.

No obstante lo anterior, el rol asumido por ambas instancias ha sido precario y muy
limitado.34 La ausencia de reglas claras que delimiten “el tipo de integración y el grado
de cesión de soberanía que los Estados están dispuestos a tolerar, en aras de la cons-
trucción de una comunidad regional”,35 es su principal debilidad.

Esta indecisión o “reducida voluntad política por parte de los gobiernos”36 de la

región, probablemente sea motivada por una actitud conservadora sobre el resultado
de los beneficios / perjuicios de la integración, lo que a su vez, ha sido determinante
para fijar la distinta velocidad con la que los Estados quieren participar en el modelo
en construcción;37 pues, resulta inobjetable que “los mecanismos de integración no
pueden ser más de lo que sus países miembros quieran que sean”.38 A ello se une la
excesiva burocratización existente, los altos costos de su funcionamiento, y su gradual
pérdida de credibilidad ante la sociedad.

3. Fortalecimiento de instancias que aseguren la participación civil

El cumplimiento efectivo de la legislación laboral y de las obligaciones que emanan

del CAFTA, es una preocupación de toda la sociedad civil centroamericana; pero, el
nivel de compromiso y de participación de la ciudadanía dependerá, en gran medida,

33 Luis Guillermo Solís Rivera. Centroamérica 2020: La integración regional y los desafíos de sus relaciones externas,
Hamburg: Institut für Iberoamerika-Kunde, 2000 (CA 2020: Documento de trabajo # 3). Consultado en:
www.ca2020.fiu.edu/themes/Luis_G_Solis/Solis.htm
34 Jaime Delgado Rojas, op.cit., p.22-25.
35 Luis Guillermo Solís Rivera, op.cit.
36 Carlos E. Molina. Desarrollo Social y Participación de la Sociedad Civil en Centroamérica, p.46. Consultado en
www.cct-dat.org/desasocia.doc
37 Luis Guillermo Solís Rivera, op.cit.
38 Maribel Gordón Calderón. Integración Regional Centroamericana: una mirada desde la sociedad civil. Asociación
Latinoamericana de Organizaciones de Promoción, Panamá, agosto 2003. Consultado en
www.europa.eu.int/comm/external-relations/ca/doc/alop_1203.pdf

58
del conocimiento claro y preciso que se tenga de la visión y misión del proceso de inte-
gración y de los espacios allí previstos para apoyar y defender, realmente, sus intere-
ses. Las iniciativas oficiales emprendidas en el marco del SICA,39 para dotar de una
adecuada institucionalidad a la participación de la sociedad civil, si bien reflejan,
formalmente, un decidido apoyo a ese objetivo, no han sido capaces realmente de
promoverla.

En este sentido, para las organizaciones sociales que desean participar, resulta difí-
cil identificar con precisión las diferencias existentes (Ver cuadro N°3), si acaso son
realmente significativas, entre el Comité Consultivo del SICA (art. 12 Protocolo de
Tegucigalpa), el Comité Consultivo de Integración Económica (art.s 37 y 49 Protocolo
de Guatemala) y el Comité Consultivo de Integración Social (Art. 9 Tratado de
Integración Social Centroamericana).

Cuadro N°3
Instancias Regionales para la Sociedad Civil

Instancias Origen Resultados Acciones a Tomar

Comité Consultivo Art. 12 Protocolo

del SICA de Tegucigalpa

Una única plataforma de

Comité Consultivo
de Integración
Económica
Comité Consultivo
de Integración Social
acción consensuada in-
Para quienes deben par-
Arts. 37 y 49 Pro- tersectorialmente, a par-
ticipar, resulta difícil
tocolo Guatemala tir del fortalecimiento de
identificar con precisión
la representatividad de
las diferencias existentes
los interlocutores socia-
les.
Art. 9 Tratado de
Integración Social
Centroamericana

39 Se excluyen, por consiguiente, otras que a pesar de que han pretendido lo mismo, se encuentran extra muros del sistema
institucional del SICA, como fueron el Consejo Centroamericano de Coordinación Intersectorial (CACI) -junio de
1992- y la Iniciativa Civil Centroamericana (ICIC) - octubre de 1994-. Tampoco puede dejarse de citar el esfuerzo reali-
zado para organizar la Cumbre Centroamericana para el Desarrollo Social - 30, 31 de agosto y 1º de septiembre de 1995,
en el IICA, Coronado, Costa Rica-. Sobre estas iniciativas vid. Alexander Godínez Vargas. El papel de la formación pro-
fesional en el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), en Oscar Ermida Uriarte y Hugo Barreto Ghione
(Coordinadores). Formación Profesional en la Integración Regional, Cinterfor, OIT, Montevideo, 2000, p. 76-81.

59
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

A lo anterior, se une la limitada función consultiva de estas instancias y su inca-

pacidad para funcionar en los diversos espacios institucionalizados existentes; además
de carecer de un adecuado presupuesto que les permita desarrollar con mayor solven-
cia su cometido.40

Aunque también podría citarse,41 adicionalmente, la escasa importancia que la

misma sociedad civil le ha concedido al proceso de integración regional, producto
quizás de “los antecedentes de exclusión de la que han sido objeto”42 o de la “ausencia
de una tradición democrática, en varios países”43 y que denota, en definitiva, que “los
pueblos de Centroamérica no se lo han apropiado”;44 esto aunado a la poca atención
gubernamental por promover una efectiva participación ciudadana.

En todo caso, pese a las buenas intenciones, una participación efectiva o una pro-
puesta de reforma de las instancias regionales, sólo puede ser impulsada con base en
una plataforma de acción consensuada intersectorialmente, a partir del fortalecimiento
de la representatividad de los interlocutores sociales.

Aunque el Comité Consultivo del SICA lo integran más de 23 organizaciones

regionales, del grado de representatividad de cada una de ellas dependerá el éxito y
consolidación de esta instancia. Sin embargo, es importante resaltar el hecho de que
“algunas de ellas no existen más allá de las siglas que las componen”.45

4. Conformación de una Agenda de Trabajo

Pese a la adopción de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) en 1994,

la agenda de trabajo actual de diversas instancias regionales, “incluye centenares de
temas cuya innegable urgencia no refleja necesariamente las prioridades estratégicas de
la región en el contexto actual”.46

Más aún, el mayor esfuerzo realizado antes de la celebración del CAFTA para crear
una agenda regional única y consensuada tripartidamente, se hizo extra muros del
SICA. Una experiencia que ha vuelto a repetirse después de la aprobación del Tratado.

40 Jaime Delgado Rojas, op.cit., p.27.

41 Carlos E. Molina, op.cit. p.49.
42 Maribel Gordón Calderón, op.cit.
43 Beethoven Herrera. La integración centroamericana en perspectiva, OIT, 1999, 2001, p.64.
44 CIFCA. La participación de la sociedad civil en el proceso de integración centroamericana: expectativas, frustraciones
y propuestas frente al Diálogo de San José, 2004. Consultado en: www.cifca.org/contenido_documentos_1.php3
45 CIFCA. op.cit.
46 FUNPADEM. Foro Regional: Repensando la Integración Centroamericana: recomendaciones para la renovación de su
institucionalidad. Documento consolidado de conclusiones, 19 y 20 de mayo del 2004. Consultado en www.
funpadem.org/Integracion/Conclusiones.pdf

60
 Tanto el “Acuerdo de Santo Domingo para la Adopción de una Agenda Laboral
Subregional Tripartita”,47 como el Foro Subregional Tripartito para el Empleo
-Tegucigalpa, Honduras, del 28 al 30 de junio de 2005-, fueron convocados a instancia
del Consejo de Ministros de Trabajo de Centroamérica y República Dominicana. Sin
embargo, debe reconocerse que, en forma gradual, se han propiciado nuevos niveles de
coordinación, tanto así que, las resoluciones finales del Foro fueron presentadas en la
XXVI Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del Sistema
de Integración Centroamericano (SICA), instancia en donde fueron acogidas (numeral
15 de la Declaración Conjunta de la Reunión).

IV. Lineamientos para la formulación de políticas laborares

derivados de las obligaciones del CAFTA

Los lineamientos de reforma institucional regional pueden ser abordados desde una
perspectiva general, orientada al desarrollo de la propia institucionalidad del SICA, sin
la cual no sería posible la ejecución de una política supranacional de mejoramiento de
los derechos laborales de los trabajadores de la región; así como desde una perspecti-
va más específica, encaminada a satisfacer las obligaciones laborales derivadas del
CAFTA.

1. Los vértices de la reforma institucional.

Los lineamientos de reforma han sido delimitados en forma sucinta durante la XXV
Cumbre Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA -San Salvador, 15 de
diciembre del 2004-. Tomando como base las medidas enlistadas, varios comentarios
deben realizarse.

Se acordó, en primer lugar: “reactivar de inmediato la Comisión de Secretarías a

través de la SG-SICA, con el objeto de establecer una mayor coordinación entre las
instituciones y órganos del SICA, e instruir a la Comisión de Secretarías del SICA a
elaborar un plan de trabajo en conjunto, armónico y coordinado para presentarse al
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores”.

Más allá de ello, debe valorarse la viabilidad de un proyecto tendiente a la reduc-

ción de las actuales secretarías generales de los diversos subsistemas de integración,
fortaleciendo la propia Secretaría General del SICA, o bien, revistiéndola de mayor

47 Adoptado en República Dominicana -24 de mayo del 2002-, pretendía, por un lado, orientar "las prioridades de acción
de los constituyentes de la OIT" y al mismo tiempo, de otro, definía "las demandas de asistencia técnica que los
Gobiernos y los actores sociales requerirán en el próximo bienio".

61
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

autoridad en relación con las demás, para evitar así, una duplicidad de funciones y
maximizar los recursos disponibles.

Esta iniciativa debe ir acompañada de una profunda reestructuración del Parlamento

Centroamericano y de la Corte de Justicia Centroamericana, para que sean financiera-
mente sostenibles, recuperen su credibilidad frente a la sociedad, y contribuyan al
fortalecimiento del SICA y al cumplimiento efectivo de los derechos laborales interna-
cionalmente reconocidos.

Por otra parte, el Consejo de Ministros de Trabajo debería ser parte de la institu-
cionalidad del SICA.

En segundo lugar, se acordó: “Instruir al Comité Ejecutivo... para que en coordi-

nación con la Comisión de Secretarías, hagan una revisión y priorización de los
mandatos Presidenciales pendientes”.

La revisión debe señalar responsables, recursos y plazos precisos de la ejecución de

los acuerdos adoptados y éstos deberían ser parte de una agenda social previamente
determinada, en la que deben incorporarse tanto la ALIDES, como el “Acuerdo de
Santo Domingo para la Adopción de una Agenda Laboral Subregional Tripartita” y el
Plan de Acción del Foro Subregional Tripartito para el Empleo.

En tercer lugar, se dispuso: “Asegurar el carácter obligatorio del cumplimiento de

las decisiones aprobadas por la Reunión de Presidentes y del Consejo de Ministros a
fin de que se apliquen como directrices vinculantes en el ámbito nacional”.

Para el desarrollo pleno del SICA, ciertos órganos regionales deben estar facultados
para emitir resoluciones o directrices de cumplimiento vinculante. Definir en qué áreas
o temas deben de reconocerse estos efectos, no es fácil, pues todavía existe un profun-
do arraigo al concepto tradicional de soberanía nacional en ciertos sectores de nuestra
sociedad y en determinadas elites de poder.

2. El fortalecimiento de la participación social

En cuarto lugar, se acordó: “Instruir a la SG-SICA y SIECA a que presenten una

propuesta conjunta para el desarrollo de una red de información y comunicación entre
las instituciones, órganos, gobiernos y organizaciones de la sociedad civil... con el fin
de elevar la conciencia regional del pueblo centroamericano sobre el Proceso de
Integración”.

62
 Para crear una conciencia ciudadana sobre la importancia trascendental que para el
futuro de la región tiene el actual proceso de integración, es indispensable una pro-
puesta más agresiva de información y comunicación que alcance también a los
burócratas de las diferentes entidades gubernamentales, incluyendo el poder judicial y
el legislativo, dónde todavía se deben vencer importantes focos de resistencia.

Por último, se dispuso: “Impulsar el fortalecimiento del Comité Consultivo (CC-

SICA) para que con el apoyo de los Gobiernos y de la SG-SICA, se constituya en
importante interlocutor entre la sociedad civil y los órganos, organismos e instituciones
de la integración centroamericana”.

Para el fortalecimiento del CC-SICA debe revisarse su estructura interna de fun-

cionamiento, para garantizar un adecuado seguimiento y ejecución de sus acuerdos;
establecerse comisiones especializadas de estudio; definirse de forma clara y traspa-
rente, los criterios de representatividad y los niveles en los que se establecerá su inter-
relación con los demás órganos e instancias regionales.

Dos temas más, deben mencionarse. De un lado, debe revisarse la naturaleza jurídi-
ca del CC-SICA, de forma que, lejos de quedar reducida a una labor consultiva, de
carácter facultativa, para determinados temas, su consulta sea obligatoria y tenga la
capacidad de presentar, de oficio, propuestas en forma directa a los máximos órganos
de gobierno y decisión del SICA. Además, debería contar con un presupuesto propio
financiado por los mismos recursos comunitarios que sostienen la institucionalidad
regional. (Ver cuadro N°4)

3. Lineamientos específicos para el ámbito laboral

Los estudios publicados por la OIT entre octubre del 2003 y enero del 2004, durante
la negociación del CAFTA, acerca del estado de la legislación laboral de cada uno de
los países del CA-5 y República Dominicana, en relación con las obligaciones con-
sagradas en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales
en el trabajo de 1998, señalan la ruta que deben seguir las reformas legales nacionales
en el corto plazo.

Sin embargo, dado que la preocupación más importante de los actores sociales se
centra en las cuestiones relativas a la aplicación de esas normas legales, el Libro
Blanco48 que con apoyo del BID elaboraron los Viceministros de Comercio y de
48 "La Dimensión Laboral en Centroamérica y la República Dominicana. Construyendo sobre el progreso: Reforzando el
cumplimiento y potenciando las capacidades. Informe del Grupo de Trabajo de los Viceministros de Comercio y de
Trabajo de los países de Centroamérica y de la República Dominicana", presentado a los Ministros de Comercio y de
Trabajo de los países de Centroamérica y de la República Dominicana, Abril de 2005.

63
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Cuadro N° 4
Reforma Institucional y Fomento a la Participación Social

Reunión Consensos Lineamientos

Reforma Institucional
- Proyecto tendiente a la reducción de las actuales secretarías for-
“reactivar de inmediato la taleciendo la propia Secretaría General del SICA, revistiéndola
Comisión de Secretarías a de mayor autoridad en relación con las demás.
través de la SG-SICA, con el - Reestructuración del Parlacen y de la CJC, para que sean
objeto de establecer una ma- financieramente sostenibles, recuperen credibilidad, contribuyan
yor coordinación entre las al fortalecimiento del SICA y al cumplimiento de los derechos
instituciones y órganos del laborales.
SICA, e...” - El Consejo de Ministros de Trabajo debería ser parte de la insti-
tucionalidad del SICA.

“...instruir a la Comisión de - La revisión debe señalar responsables, recursos y plazos precisos

Secretarías del SICA a elabo- de la ejecución de los acuerdos adoptados y éstos deberían ser
XXV Cumbre Ordinaria de San Salvador 15/12/04

rar un plan de trabajo en con- parte de una agenda social previamente determinada, en la que
junto, armónico y coordinado deben incorporarse tanto la ALIDES como el “Acuerdo de Santo
para presentarse al Consejo Domingo para la Adopción de una Agenda Laboral Subregional
de Ministros de Relaciones Tripartita” y el Plan de Acción del Foro Subregional Tripartito
Exteriores” para el Empleo.

“Asegurar el carácter obliga-

torio del cumplimiento de las - No puede desarrollarse el SICA, si ciertos órganos regionales no
decisiones aprobadas por la tienen la facultad de emitir resoluciones o directrices de
Reunión de Presidentes y del cumplimiento vinculante.
Consejo de Ministros”

Fortalecimiento de la Participación Social

“Instruir a la SG-SICA y
SIECA a presentar propuesta - Es indispensable una propuesta más agresiva de información y
para desarrollo de una red de comunicación, que alcance también a los burócratas de las dife-
información y comunicación rentes entidades gubernamentales, incluyendo el poder judicial y
entre las instituciones, órga- el legislativo, dónde todavía deben de vencerse importantes
nos, gobiernos y organiza- focos de resistencia.
ciones de la sociedad civil”

- Revisar estructura interna CC-SICA; Establecer comisiones

“Impulsar el fortalecimiento
especializadas de estudio; definir de forma clara, los criterios de
del Comité Consultivo (CC-
representatividad y los niveles en los que se establecerá su inter-
SICA) para que con el apoyo
relación con los demás órganos e instancias regionales.
de los Gobiernos y de la SG-
- Revisar la naturaleza jurídica del CC-SICA, de forma que su
SICA, se constituya en impor-
consulta sea obligatoria, y tenga la capacidad de presentar, de
tante interlocutor entre la
oficio, propuestas en forma directa, a los máximos órganos de
sociedad civil y los órganos,
gobierno y decisión del SICA.
de la integración centroameri-
- Debe contar con un presupuesto propio financiado de los mismos
cana”.
recursos comunitarios que sostienen la institucionalidad regional.

64
Trabajo de los países de Centroamérica y de la República Dominicana en abril del 2005
-dentro del contexto de la Declaración Conjunta de los Ministros de Comercio y de
Trabajo, realizada en Washington D.C., 13 de julio de 2004-, enumera la mayor parte
de los lineamientos que de forma urgente deben ser implementados en la región, con el
fin de mejorar el nivel de cumplimiento efectivo de la legislación nacional, tal y como
se espera a partir de la entrada en vigencia del CAFTA.

Cinco áreas prioritarias fueron identificadas en consulta con una gran cantidad de
actores sociales. En primer lugar, se requiere el fortalecimiento de los Ministerios de
Trabajo, para lo cual es indispensable: a) aumentar el recurso humano con que cuenta
el servicio de inspección y los servicios de mediación y conciliación; b) mejorar la
infraestructura, la tecnología de la información y la capacidad para la gestión de casos;
c) mejorar o crear, donde sea necesario, oficinas enfocadas a resolver los problemas de
la mujer trabajadora y del trabajo infantil; d) mejorar o crear oficinas dedicadas a
defender los derechos de los trabajadores y asesorar a los empleadores a cumplir efec-
tivamente las leyes laborales; e) priorizar las necesidades de gestión del Ministerio; y
f) mejorar los procedimientos dirigidos a la protección contra el despido de traba-
jadores por actividades sindicales legítimas y la discriminación de género, incluyendo
pruebas ilegales de embarazo.

En segundo lugar, se debe buscar el mejoramiento de la administración de justicia

laboral, para lo cual es indispensable, entre otras cosas: a) aumentar las inversiones en
recursos humanos especializados y equipo; b) mejorar la gestión administrativa de los
tribunales; c) incluir a las organizaciones académicas en la solución del problema; y
d) crear centros adicionales, cuando sea necesario, para la resolución alternativa de
conflictos.

En tercer lugar, se debe fortalecer las políticas de género y no discriminación, para

asegurar el efectivo cumplimiento de las normas que prohíben las pruebas de embara-
zo o la explotación de trabajadores inmigrantes o indígenas.

En cuarto lugar, se debe cumplir con el objetivo, en materia de peores formas de

trabajo infantil, de alcanzar al final de la década una zona libre de trabajo infantil de
acuerdo con el Convenio 182 de la OIT.

En quinto lugar, se debe fomentar una cultura de cumplimiento de las normas labo-
rales para lo cual hace falta, especialmente, reforzar los consejos laborales tripartitos
para que actúen como promotores de esa nueva cultura.

65
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Paralelamente a las acciones que en concreto se han enumerado en cada una de estas
áreas, ciertas actividades son transversales a todas ellas. Por un lado, como los países
de la región dependen de recursos externos para la implementación de estas acciones
es necesario que, por un lado, se realicen en el ámbito regional acciones coordinadas
que permitan, conjuntamente con las agencias encargadas de ejecutar proyectos de
cooperación internacional, un tratamiento integral de ciertas políticas, de modo que no
exista una duplicidad de esfuerzos y los recursos se orienten a los temas prioritarios de
una agenda laboral previamente consensuada entre todos los países y los actores
sociales. Por otro lado, es indispensable que para la realización de estas acciones se
programen plazos viables, evaluaciones periódicas y se obtenga un compromiso
nacional, para la sostenibilidad de los logros obtenidos.

Unido a lo anterior, la capacitación para todos los involucrados -incluyendo jueces

y magistrados- es fundamental en el tanto se oriente a mejorar los conocimientos sobre
el contenido de los derechos fundamentales en el trabajo, la forma en la que deben de
aplicarse, vigilar su cumplimiento y sancionar su incumplimiento; así como, a estable-
cer canales de comunicación regional que permitan el intercambio de información y
experiencias.

En efecto, el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el CAFTA exigen de

la sociedad y de todos los que participan como actores del sistema de relaciones labo-
rales, un cambio de cultura, en el que exista un permanente ejercicio del diálogo social
y para ello, debe tomarse en cuenta proyectos que en el pasado operaron en la región
y dejaron valiosas enseñanzas que no pueden olvidarse y cuyos éxitos deben de repro-
ducirse. Tal es el caso del Proyecto PRODIAC que impulsó la creación del Consejo
Económico Social de Honduras y del Proyecto RELACENTRO, con sus Diplomados
tripartitos en Relaciones Laborales, que todavía se replican en varios países de la
región, priorizando aspectos relacionados con la promoción del trabajo decente y las
buenas prácticas laborales a nivel de empresa.

66
 Cuadro N° 5
Cuadro N° 5: Lineamientos para la acción en el ámbito laboral49

a) aumentar el recurso humano con que cuenta la inspección y los

servicios de mediación y conciliación
b) mejorar la infraestructura, la tecnología de la información y la
capacidad de gestión de casos
1. Fortalecimiento de los c) mejorar o crear oficinas enfocadas a los problemas de la mujer tra-
Ministerios de Trabajo bajadora y al trabajo infantil; defender los derechos de los traba-
en consulta con una gran cantidad de actores sociales.

jadores y asesorar a los empleadores

d) mejorar los procedimientos dirigidos a la protección contra el despi-
5 áreas prioritarias fueron identificadas,

do de trabajadores por actividades sindicales legítimas y la discri-

minación de género, incluyendo pruebas de embarazo ilegales

a) aumentar las inversiones en recursos humanos especializados y

equipo
2. Mejoramiento de la admi-
b) mejorar la gestión administrativa de los tribunales
nistración de justicia la-
c) incluir a las organizaciones académicas en la solución del problema
boral
d) crear centros especializados, cuando sea necesario, para la resolu-
ción alternativa de conflictos

3. Debe fortalecerse las po- Asegurar el cumplimiento de normas que prohíben pruebas de
líticas de género y discri- embarazo o explotación de trabajadores
minación

4. Cumplir con el objetivo, en materia de peores formas de trabajo infantil, de alcanzar al final de la
década, una zona libre de trabajo infantil de acuerdo con el Convenio 182 de la OIT

5. Debe fomentarse una cul-

tura de cumplimiento de Reforzar los consejos laborales tripartitos
las normas laborales

Realizar en el ámbito regional acciones coordinadas que permitan, conjuntamente con las agencias
encargadas de ejecutar proyectos de cooperación internacional, un tratamiento integral de ciertas
políticas, de modo que no exista una duplicidad de esfuerzos y los recursos se orienten a los temas
prioritarios. Resulta indispensable que para la realización de estas acciones se programen plazos
Transversales

viables, evaluaciones periódicas y se obtenga un compromiso nacional

Acciones

El eje de capacitación a todos los involucrados -incluyendo jueces y magistrados- es fundamental y

debe orientarse a mejorar los conocimientos sobre el contenido de los derechos fundamentales en el
trabajo, la forma en la que deben de aplicarse, vigilar su cumplimiento y sancionar su incumplimien-
to; así como, a establecer canales de comunicación regional que permitan el intercambio de infor-
mación y experiencias

49 Lineamientos implementados en la región encontradas en el Libro Blanco, abordado por los viceministros y Ministros
Laborales de la Región 04/2005.

67
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Conclusión

El Capítulo 16 del CAFTA incorpora tanto la legislación laboral cuyo cumplimien-

to efectivo debe garantizar el Estado; como las garantías procesales e información
pública de fácil acceso para los ciudadanos. Ambos aspectos procuran garantizar condi-
ciones óptimas de comercio internacional.

Para ninguno de los Estados, la legislación laboral cuyo cumplimiento efectivo se

han comprometido a garantizar, constituye una novedad. La sanción económica pre-
vista en caso de que el Estado no cumpla con la obligación de “de aplicar efectivamente
su legislación laboral”, constituye un elemento nuevo para el accionar de los Estados
en el ámbito laboral.

Sin embargo, el Capítulo 16 presenta limitaciones y omisiones importantes.

Limitaciones relacionadas con el ámbito subjetivo y objetivo de aplicación y que son
consecuencia de su propia naturaleza, al ser un Tratado referido exclusivamente al libre
comercio y omisiones significativas, que se refieren a la exclusión dentro del régimen
sancionador del principio de “la eliminación de la discriminación en materia de empleo
y ocupación” o la no definición del concepto de “acción o inacción sostenido o recu-
rrente”, como hecho generador de la sanción patrimonial.

A partir del CAFTA es deber de cada Estado: a) respetar los 8 convenios funda-
mentales de trabajo incluidos en la Declaración de la OIT de 1998; b) no dejar de apli-
car efectivamente los “derechos laborales internacionalmente reconocidos”, por medio
de un curso de acción o inacción sostenida o recurrente; c) no promover el comercio o
la inversión mediante el debilitamiento o reducción de la protección contemplada en su
legislación laboral interna; y d) fortalecer las garantías procesales de los ciudadanos.

El CAFTA no sustituye o modifica la política regional en el área social del SICA,

que se ha centrado en la abolición efectiva del trabajo infantil y la eliminación de la
discriminación en materia de empleo y ocupación.

Aunque no se encuentra dentro de la estructura institucional del SICA, el Consejo

de Ministros de Trabajo se ha constituido en una de las principales instancias
regionales en materia de definición y ejecución de políticas sociolaborales.

El Subsistema de Integración Social del SICA tiene un amplio desarrollo institu-

cional, que contrasta con su escaso protagonismo e incidencia en la consolidación de
la institucionalidad regional. Por su parte, el Comité Consultivo del SICA, tampoco ha
facilitado mayor protagonismo de la sociedad civil en la discusión de los temas labo-
rales que son trascendentales para el fortalecimiento de la integración regional.

68
 La reforma institucional del SICA no se ha llevado a cabo, aunque existe un con-
senso sobre las enormes debilidades del actual Sistema de Integración, para hacer
frente a los compromisos derivados del CAFTA. Entre las debilidades existentes,
pueden citarse: a) un gran número de instancias, de naturaleza heterogénea; b) la exce-
siva cantidad de mandatos derivados de las Cumbres Presidenciales, cuya ejecución y
seguimiento, se ha dificultado; c) la ausencia de una delimitación clara de la cesión de
soberanía a favor del funcionamiento de instancias regionales, supranacionales, de
carácter parlamentario y judicial; d) el debilitamiento de las instancias que aseguren
una efectiva participación civil; y e) la aún incipiente formación de una agenda regio-
nal de temas laborales.

Con respecto a la reforma institucional del SICA se pueden citar, entre otros, li-
neamientos como: a) el fortalecimiento de la Secretaría General; b) la reestructuración
del Parlamento Centroamericano y de la Corte de Justicia Centroamericana; c) la incor-
poración del Consejo de Ministros de Trabajo al Subsistema de Integración Social; d)
la revisión y priorización de los mandatos Presidenciales pendientes, señalando respon-
sables, recursos y plazos precisos de la ejecución de los acuerdos adoptados, los que
deberían ser parte de una agenda social previamente determinada; e) el carácter vincu-
lante en el ámbito nacional de las decisiones aprobadas por la Reunión de Presidentes
y del Consejo de Ministros; f) la creación de una conciencia regional a favor del pro-
ceso de integración, basada en el desarrollo de una red de información y comunicación
entre las instituciones, órganos, gobiernos y organizaciones de la sociedad civil; y g) el
fortalecimiento del Comité Consultivo (CC-SICA) para que se constituya en un inter-
locutor válido de la sociedad civil ante la institucionalidad regional.

En particular, se requiere además, frente a los compromisos derivados del CAFTA:

a) el fortalecimiento de los Ministerios de Trabajo; b) el mejoramiento de la adminis-
tración de justicia laboral; c) el fortalecimiento de las políticas de género y discrimi-
nación; d) la constitución de una zona libre de trabajo infantil; y e) el fomento de una
cultura de cumplimiento de las normas laborales.

Paralelamente, se debe propiciar una acción coordinada con las agencias que ejecu-
tan la cooperación internacional en el ámbito regional, para que se realice un tratamien-
to integral de ciertas políticas que reduzca la duplicidad de esfuerzos y asegure la opti-
mización de los recursos existentes, orientándolos a los temas prioritarios de una agen-
da regional laboral previamente consensuada de forma tripartita. Por otro lado, es
indispensable que para la realización de estas acciones se programen plazos viables,
evaluaciones periódicas y se obtenga un compromiso nacional, para la sostenibilidad
de los logros obtenidos.

69
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Unido a lo anterior, deben propiciarse canales de comunicación de ámbito regional

que permitan el intercambio de información y experiencias; a la vez que se impulsa un
nuevo cambio de cultura basado en el diálogo social y se clarifican y fortalecen los
compromisos que deben cumplir cada una de las partes involucradas en el fortale-
cimiento del subsistema de integración social centroamericana.

70
Bibliografía
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Dominicana. Construyendo sobre el progreso: Reforzando el cumplimiento y poten-
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Alcances del
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72
 III. Propiedad Intelectual y la Institucionalidad
Regional para su Implementación
Marco Antonio Palacios L.

La Propiedad Intelectual está referida a creaciones de la mente del ser humano,

ocupándose de determinar las creaciones protegidas y generar un marco apropiado, en
cuanto a principios y normas, para el fomento y tutela de tales creaciones.

Dentro de las creaciones que atiende, destacan las invenciones, los diseños indus-
triales; las obras literarias y artísticas entendidas en un sentido amplio; las topografías
de los circuitos integrados; las marcas, los nombres comerciales y otros elementos
con aptitud distintiva utilizados en el comercio. A su vez, en el plano de la tutela o pro-
tección, la propiedad intelectual complementa su cobertura a través del desarrollo de
regulaciones en contra de la competencia desleal y otras normas de observancia.

La Propiedad Intelectual está asociada a derechos, los cuales actúan como instru-
mentos para el balance entre intereses individuales e intereses sociales o colectivos.
Por un lado, para la sociedad es de interés mayúsculo el que se innove, se genere evolu-
ción y cambios tecnológicos, se introduzcan nuevos elementos que salven vidas o
mejoren la calidad de vida de las personas; que se cree y se cuente con alternativas
diversas para la recreación, el esparcimiento y la educación; que se favorezca el esfuer-
zo empresarial a través de reglas justas y que se favorezca la libertad de optar infor-
madamente en los mercados. Por otro lado, a la sociedad le interesa que ciertas crea-
ciones e innovaciones puedan a su vez enriquecer el inventario de bienes del que pueda
disponer al menor costo posible. Para quien innova, crea y desarrolla, es importante
contar con un sistema de estímulos y garantías a la protección de su esfuerzo.

Los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) dan lugar a equilibrar ese doble
interés. Estos derechos se constituyen en un sistema de estímulos para que, dentro de
la colectividad, algunos asuman riesgos, inviertan capitales y se lancen a la aventura de
la investigación y el desarrollo de productos, de alternativas; a la creación de elemen-
tos que satisfagan las necesidades de esparcimiento y entretenimiento, de educación; al
desarrollo empresarial que genere opciones para los consumidores, que permita la
operación del mercado a partir de un conocimiento informado. Al establecer reglas que
estimulan la creatividad y la innovación y reglas que las protegen por un tiempo deter-
minado, se fomenta la inversión en esas áreas y se fomenta una espiral de constante
evolución y desarrollo; esto enriquece el conocimiento y la cultura colectivas. Al
vencer los plazos de protección, la sociedad accede a las creaciones e invenciones en

73
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

condiciones aún más favorables y evita igualmente el multiplicar los costos en que
debería incurrirse si otros tuvieran que buscar llegar a la misma solución o producto,
cada cual teniendo que hace la misma inversión.

Sin perjuicio de que la economía mundial se nutra cada vez más del comercio de
bienes y servicios vinculados a la información, el conocimiento, la creatividad, la tec-
nología y la innovación; la propiedad intelectual es y ha sido, un elemento determi-
nante para el desarrollo de mercados informados, competitivos y justos (desde hace
más de doscientos años); ha sido determinante para una renovada y dinámica evolución
de la cultura, las ciencias y la tecnología, lo que ha significado mayor calidad y expec-
tativas de vida para la humanidad. Como lo ha expresado Idris, “... la propiedad in-
telectual es una ‘herramienta poderosa’ para el desarrollo económico y la creación de
riqueza que no es aún utilizada de manera óptima por todos los países, particularmente
el mundo en desarrollo”.1

De ahí que las sociedades que han entendido esa relación de Propiedad Intelectual
con desarrollo (muchas desde hace ya varios siglos a través de normas concretas)
se han empeñado en estimular y tutelar la creatividad y la innovación y han puesto
especial énfasis en la promoción de normas que aseguren un marco apropiado para su
consolidación.

La propiedad intelectual, tradicionalmente, se divide en dos áreas: una, “la

propiedad industrial”, que incluye las invenciones (protegidas a través de las patentes),
los signos distintivos (marcas, nombres comerciales y otros); los diseños industriales
(que incluye los dibujos y modelos industriales); el tratamiento de las indicaciones
geográficas (p.e. las denominaciones de origen); los secretos empresariales y otras
categorías enmarcadas en el contexto de la competencia desleal y la información con
valor comercial, cuya generación conlleva esfuerzos considerables. La otra, “el dere-
cho de autor y los derechos conexos”. El derecho autor abarca las obras literarias y
artísticas en sentido amplio, tales como las novelas, los poemas, las obras de teatro y
los programas de ordenador o software; las obras musicales, las obras audiovisuales
(p.e. películas); las obras musicales, las obras de arte (p.e. las pinturas y esculturas), la
fotografía; los diseños arquitectónicos; las bases de datos. Los derechos conexos, com-
prenden puntualmente “los derechos de los artistas intérpretes o ejecutantes sobre sus
interpretaciones o ejecuciones, los derechos de los productores de fonogramas sobre
sus grabaciones y los derechos de los organismos de radiodifusión sobre sus programas
de radio y de televisión”.2

1 Idris, Kamil. Intellectual Property a Power Tool for Economic Growth. Publicación No. 888.1 de la Organización
Mundial de la Propiedad Intelectual -OMPI- (Resumen). Página 1, traducción libre.
2 http://www.wipo.int/about-ip/es/ visitado en Noviembre 1 de 2005.

74
 Todas esas creaciones tienen un contenido económico y la posibilidad de generar
valor económico. En mucho, las creaciones cubiertas bajo la propiedad intelectual se
constituyen en activos de empresas y, en consecuencia, en elementos relevantes para y
en el mercado y la dinámica de la competencia. Cada una de estas creaciones es en sí
misma un bien inmaterial, esto es, un bien “que no tiene existencia sensible, sino que,
necesita materializarse en cosas tangibles para ser percibido por los sentidos”,3 lo que
hace que estos bienes sean especialmente vulnerables al ser susceptibles de ser repro-
ducidos ilimitadamente, de modo simultáneo y por distintas personas en diversos
lugares.

Esa vulnerabilidad, sumada al valor económico que conllevan hace que, las crea-
ciones que constituyen propiedad intelectual sean el objetivo, entre otros, de bandas de
crimen organizado, de delincuentes y de oportunistas que persiguen beneficios
económicos a partir del esfuerzo de terceros. Esto no solo tiene implicaciones
económicas sino -y más grave aún- implicaciones en la salud, la seguridad y la vida
de las personas.

No atender oportuna y sólidamente la tutela a la propiedad intelectual solo puede

significar mayores daños al comercio mundial, y desestímulo a la capacidad creadora
e innovadora locales, lo que afecta particularmente a las economías y poblaciones de
países en desarrollo.

En la actualidad, más del 7% del comercio mundial total corresponde a bienes obje-
to de “piratería” y “falsificación”,4 lo que representa miles de millones de dólares en

3 FERNÁNDEZ-NOVOA, Carlos. Tratado sobre Derecho de Marcas. Segunda Edición. Editorial Marcial Pons. Madrid
2004, Pág. 27.
4 En la nota al pie de página número 14, que aparece en el texto del artículo 51 del Acuerdo sobre los ADPIC, se acuña
formalmente, en el plano multilateral de la propiedad intelectual lo que -al menos para la aplicación de dicho instru-
mento- se entenderá por las expresiones “Piratería” y “Falsificación”, a saber: “Para los fines del presente Acuerdo: a)
se entenderá por “mercancías de marca de fábrica o de comercio falsificadas” cualesquiera mercancías, incluido
su embalaje, que lleven apuesta sin autorización una marca de fábrica o de comercio idéntica a la marca válidamente
registrada para tales mercancías, o que no pueda distinguirse en sus aspectos esenciales de esa marca, y que de ese modo
lesione los derechos que al titular de la marca de que se trate otorga la legislación del país de importación; b)se enten-
derá por “mercancías pirata que lesionan el derecho de autor” cualesquiera copias hechas sin el consentimiento del
titular del derecho o de una persona debidamente autorizada por él en el país de producción y que se realicen directa o
indirectamente a partir de un artículo cuando la realización de esa copia habría constituido infracción del derecho de
autor o de un derecho conexo en virtud de la legislación del país de importación. Esta inclusión responde a que popu-
larmente a las infracciones a derechos de propiedad intelectual se les ha denominado con la expresión “piratería”; se ha
referido como “pirata” al que en violación de los derechos en cuestión, reproduce obras, marcas, patentes, etc. En el
derecho penal, la expresión “piratería” , está normalmente referida a “actos de violencia en contra de embarcaciones”.
Por ejemplo, en Guatemala, el artículo 299 del Código Penal establece “Piratería. Comete delito de piratería, quien prac-
ticare en el mar, lagos o en ríos navegables, algún acto de depredación o violencia contra embarcación o contra personas
que en ella se encuentren, sin estar autorizado por algún Estado beligerante o sin que la embarcación, por medio de la
cual ejecute el acto, pertenezca a la marina de guerra de un Estado reconocido...”. En Costa Rica, el artículo 258 del
Código Penal indica: “Piratería. Será reprimido con prisión de tres a quince años: 1) El que realizare en los ríos nave-
gables en el mar territorial o en la plataforma continental, la explotación no autorizada de las riquezas ictiológicas de la

75
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

pérdidas para la economía legítima.5 A la vez, la Organización Mundial de la Salud

estima que cerca del 10% del mercado mundial de medicamentos son falsificados y que
el 60% de los casos de falsificación de medicamentos se llevan a cabo en países en
desarrollo.6 El mercado de medicamentos falsificados supera los 35 mil millones de
dólares por año y de más en más se ha identificado que traficantes de drogas y estupe-
facientes, dentro de la “diversificación” de sus actividades han incluido la falsificación
de medicinas.7

Las características de las creaciones referidas y hechos como los descritos -suma-
dos a otros varios argumentos- han dado lugar a que los Estados encuentren justifica-
ble atender, en el plano de las relaciones interestatales, lo referente a la propiedad
intelectual. A través de la sistematización internacional de la propiedad intelectual los
Estados procuran la estimulación de la actividad creadora y a su vez, la reducción de
las distorsiones del comercio internacional y los obstáculos al mismo así como los
riesgos a la salud y vida de las personas; los Estados han considerado también que la
promoción de la protección de la propiedad intelectual contribuirá a la innovación tec-
nológica y a la transferencia y difusión de la tecnología, a la creación en el campo de
las artes, la literatura y la cultura; todo ello, en beneficio recíproco de los productores,
inventores, autores y de los usuarios de los conocimientos tecnológicos y las obras, de
manera que se favorezca el bienestar social y económico, al equilibrio de derechos y
obligaciones.8

El Tratado de Libre Comercio suscrito entre los Estados Unidos de América, los
países Centroamericanos y, adicionalmente, la República Dominicana (en adelante ese
instrumento será referido también como CAFTA, el TLC o el Tratado) contiene, en el
Capítulo 15, disposiciones en materia de Propiedad Intelectual que los países adhe-
rentes se comprometen a hacer efectivas.

Ciertamente, al conocer el impacto económico de la propiedad intelectual en ese

país del Norte, se entiende claramente que para los Estados Unidos de América las

nación, o que practicare en dichos lugares algún acto de depredación o violencia contra un buque o contra personas o
cosas que en él se encuentren, sin que el buque por medio del cual ejecute el acto, pertenezca a la marina de guerra
de alguna potencia reconocida; o sin estar autorizado por alguna potencia beligerante o excediendo los límites de una
autorización legítimamente concedida; ...” .
5 Véase el documento “Strategy Targeting Organizad Piracy (STOP!)” en http://www.ustr.gov/assets/Docu
ment_Library/Fact_Sheet/2004/asset_upload_file507_6462.pdf
6 http://www.wpro.who.int/media_centre/fact_sheets/fs_20050506.htm
7 Ibid.
8 Véanse: (i) el segundo párrafo del preámbulo del Convenio que establece la Organización Mundial de la Propiedad
Intelectual, firmado en Estocolmo el 14 de julio de 1967 y que cobró vigencia el 26 de abril de 1970
http://www.wipo.int/treaties/es/convention/trtdocs_wo029.html ; (ii) El primer párrafo del preámbulo y el artículo 7 del
Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad intelectual relacionados con el Comercio -Acuerdo sobre los
ADPIC- http://www.wto.int/spanish/docs_s/legal_s/27-trips.doc

76
motivaciones descritas son determinantes dado el papel que la propiedad intelectual
juega para el desarrollo económico de esa nación. Sin perjuicio de los elementos
descritos, los responsables de la negociación por parte de los países de Centroamérica
hubieran preferido no abordar el tema de propiedad intelectual de manera amplia y
relegarlo al referente que ya constituía el Acuerdo sobre los ADPIC. En la primera
propuesta centroamericana sobre temas para la negociación, presentada en Washington,
al inicio del proceso de formalización de ésta, no se incluyó la temática de los derechos
de propiedad intelectual.

La delegación de los Estados Unidos de América reconoció el esfuerzo de

Centroamérica por proponer un esquema para el desarrollo del trabajo, pero resaltó que
el tema de propiedad intelectual era relevante para ese país y en consecuencia, lo veían
como tema esencial dentro del proceso de la negociación.9 Estados Unidos ratificaba
así su interés en el tema y anticipaba que el mismo sería abordado con detalle.
Centroamérica, por su parte no tenía agenda para esa materia.

Los Estados Unidos de América, que sí cuenta con una política clara en materia de
propiedad intelectual, reiteró que dicho tema es clave en su visión para una mayor aper-
tura comercial. No podía ser de otra manera y se entiende cuando uno revisa cifras y
encuentra que las “industrias de propiedad intelectual” se han constituido en el princi-
pal motor de desarrollo del crecimiento en ese país, contribuyendo con cerca del 40%
del crecimiento total experimentado por la industria privada estadounidense y cerca del
60% del total del crecimiento de las exportaciones de bienes y servicios.10 La propiedad
intelectual es, en palabras muy simples, crucial para el futuro crecimiento de la
economía estadounidense.

Esto es una base para comprender por qué EEUU promovió la propiedad intelec-
tual en el TLC con Centroamérica y por qué el tema no iba a quedar fuera aún cuando
los centroamericanos así lo propusieran. Ese país ha definido además que, dentro de
sus objetivos de política comercial internacional está el de asegurar medios de combate
contra la piratería y falsificación a través de leyes fuertes y la observancia efectiva a
nivel global y así como asegurar que la protección sea eficaz y se ajuste conforme la
tecnología; esto, anticipa el gobierno estadounidense, es un trabajo complejo que
involucra no solamente a las autoridades estadounidenses sino a los otros países socios
comerciales.11

9 Entrevistas con miembros del equipo técnico que inició el proceso de negociación y experiencias vivenciales del autor.
10 Datos obtenidos del comunicado de prensa de noviembre 7, 2005, realizado por la International Intellectual Property
Alliance -IIPA- respecto del estudio económico titulado: “Engines of Growth: Economic Contributions of the U.S.
Intellectual Property Industries”, elaborado por el economista Stephen E. Siwek. http://www.iipa.com/pdf
/IIPA%20NBCU%20Study%20Press%20Release%20FINAL%2011072005.pdf Consultado en noviembre 15 de 2005.
11 http://www.ustr.gov/Trade_Sectors/Intellectual_Property/The_Work_of_USTR_-_Intellectual_Property.html

77
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

El Capítulo 15 del CAFTA no abarca la totalidad de las categorías que conforme la

doctrina y el derecho comparado se enmarcan bajo el referente de “Propiedad
Intelectual”. Ese cuerpo normativo consiste de disposiciones para determinadas cate-
gorías que los Estados Parte encontraron y acordaron necesario fortalecer, desarrollar
y clarificar, a lo que se adiciona de manera puntual lo referente a la observancia de los
derechos.

El Capítulo persigue, entre otros objetivos, como ha sido el caso de otros textos
sobre la materia enmarcados en un Tratado Comercial,12 asegurar un tratamiento nor-
mativo y de observancia efectivo y adecuado para las categorías de propiedad intelec-
tual que cubre y que, a partir de ello se reduzcan o eviten distorsiones al comercio que
resultan del tráfico de bienes que infringen derechos de propiedad intelectual; distor-
siones que afectan seriamente las inversiones y la generación de empleo.

Es importante anticipar que, además de las categorías y disposiciones sobre obser-

vancia contenidas en el Capítulo 15, se incluyen compromisos de adhesión a determi-
nados tratados internacionales sobre propiedad intelectual. Este tipo de propuesta es,
en el contexto de la celebración de instrumentos de comercio entre Estados y particu-
larmente en lo referente a la propiedad intelectual, de reciente incorporación en la prác-
tica de negociaciones. A partir del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(NAFTA por sus siglas en inglés)13 se introdujo como práctica de negociación la refe-
rencia a otros tratados de los cuales determinado contenido sería de obligada aplicación
por las partes, fueran o no miembros de esos instrumentos y se introdujo la figura de
“realizar esfuerzos” para hacerse parte de determinados instrumentos.

En el caso del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio (en adelante Acuerdo sobre los ADPIC o ADPIC), que
es el conjunto de disposiciones en materia de Propiedad Intelectual acordado bajo la
hoy denominada “Organización Mundial del Comercio” -OMC-, se acordó la incorpo-
ración de la normativa de ciertos tratados por referencia; no se establecieron compro-
misos de adhesión a los mismos. Bajo el CAFTA se desarrollaron ambas modalidades:
adhesión obligatoria e incorporación de normas por referencia.

12 Particularmente el antes citado [nota al pie número 4 (ii)] Anexo 1C del AcueDRo por el que se creó la Organización
Mundial del Comercio -OMC, denominado “Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual rela-
cionados con el Comercio” -Acuerdo sobre los ADPIC o Acuerdo TRIPs por sus siglas en inglés- y los capítulos sobre
propiedad intelectual en varios instrumentos comerciales tales como: NAFTA, capítulo XVII; el TLC con México
suscrito por El Salvador, Guatemala y Honduras (Capítulo XVII); por Costa Rica (Capítulo XVII); y, por Nicaragua
(Capítulo XVII).
13 Véase el artículo 1701 del NAFTA y el Anexo correspondiente. Puede consultarse en http://www.nafta-sec-a
lena.org/DefaultSite/index_e.aspx?DetailID=168#A1701 o en español en http://www.sice.oas.org/trade/nafta_s/
CAP17_1.asp

78
 A continuación, en la siguiente sección, con el objeto de sumar y facilitar el
entendimiento del tema de Propiedad Intelectual contenido en el Capítulo 15, se pre-
senta un análisis general.

I. Análisis del contenido del Capítulo 15 del CAFTA

1. Princispios y Objetivos

El Capítulo 15 del TLC no cuenta con una introducción o preámbulo; tampoco

incorpora de manera expresa disposiciones que determinen la orientación del contenido
como lo hacen los Artículos 7 y 8, párrafo 1, del Acuerdo sobre los ADPIC, que tratan
la relación que guarda el Acuerdo con las metas y políticas nacionales. El Capítulo 15
carece de un referente expreso que enmarque su objetivo o justifique su desarrollo,
como sí lo tiene, por ejemplo, el ADPIC, bajo el cual los Miembros reconocen que es
necesario contar con el establecimiento de normas efectivas y de mecanismos de obser-
vancia, para reducir las distorsiones y los impedimentos al comercio internacional y,
reconocen también, “que un objetivo subyacente de algunas formas de propiedad
intelectual es el de desarrollar una base tecnológica y que los países menos adelanta-
dos tengan la necesidad de contar con una mayor flexibilidad para contar con una base
tecnológica sólida y viable.”14

No contando el Capítulo 15 con disposiciones en cuanto a objetivos, deberán inspi-

rar su aplicación, en principio, los objetivos generales del TLC identificados en el
Artículo 1.2 del Capítulo 1. Adicionalmente, el Capítulo cuenta con disposiciones que
orientaran su aplicación, tales como la que establece que “...ninguna disposición de
este Capítulo se interpretará como que impide a una Parte que adopte medidas nece-
sarias para prevenir prácticas anticompetitivas que pudieran resultar del abuso de los
derechos de propiedad intelectual establecidos en este Capítulo, siempre que dichas
medidas sean consistentes con este Capítulo” (resaltado propio) o la nota al pie de
página, en el artículo 15.1.5 (a) por la que se afirma que las Partes pueden valerse de
las excepciones y restricciones contempladas en el Convenio de la Unión Internacional
para la Protección de las Obtenciones Vegetales, 1991, (UPOV) y que no existe ningu-
na contradicción entre dicho Convenio y la capacidad de una Parte de proteger y

14 Así parafraseado en el documento “Análisis de las Obligaciones contenidas en el Acuerdo sobre los ADPIC y el
Capítulo XVII del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA)”. Página 2 del Capítulo 2 “Asuntos Objeto
del Acuerdo sobre los ADPIC”, versión impresa. Publicación del Proyecto de Propiedad Intelectual SIECA-USAID. El
trabajo fue encomendado a los Abogados estadounidenses RichaDR Wilder y Lee Skillington. El documento original
fue elaborado en idioma inglés. Dicho trabajo fue discutido con los autores por los Abogados Edith Flores de Molina
y Marco Antonio Palacios, como editores y responsables de la versión en español. El documento completo puede ser
consultado en www.sieca.org.gt en la página referente a Propiedad Intelectual.

79
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

conservar sus recursos genéticos. En este contexto, debe también debe analizarse el
“Entendimiento Relativo a Algunas Medidas de Salud Pública”, en el cual las Partes
plasmaron puntos que entienden aplicables en relación al Capítulo 15 del TLC.

El “Entendimiento” confirma que, por efectos del Capítulo 15, las Partes no ven
alterada su capacidad para adoptar medidas necesarias para proteger la salud pública.
Como se ha establecido bajo la OMC, los países cuentan, en el contexto de las dis-
posiciones de Propiedad Intelectual, con flexibilidades para atender los legítimos
intereses en materia de salud. De ahí que las medidas que se quieran adoptar al amparo
del entendimiento deben ser de buena fe, para proteger la salud pública y no para aten-
der otros objetivos (como pueden ser los propios de la política industrial o comercial
nacionales).15 Las Partes, en este contexto, para la interpretación respecto de determi-
nadas medidas que puedan adoptar y su consistencia con el Capítulo 15, deberán
guiarse -en tanto cobra vigencia la modificación al ADPIC- por la “Declaración relati-
va al acuerdo sobre los ADPIC y la Salud Pública” y la Decisión del Consejo General
de 30 de agosto de 2003 sobre la implementación del párrafo 6 de la Declaración de
Doha relacionada con el Acuerdo sobre los ADPIC y la Salud Pública, incluida la
“Declaración del Presidente del Consejo General de la OMC” que acompaña la
Decisión del Consejo General citada.

Téngase presente que el 6 de diciembre de 2005, la decisión del Consejo General

del 30 de agosto de 2003, fue convertida en modificación al ADPIC por aprobación que
el Consejo General hizo de un protocolo de modificación que agregará el artículo 31
bis y un Anexo a dicho protocolo. La enmienda quedará formalmente incorporada
cuando dos tercios de los miembros de la OMC la hayan ratificado. Por el momento,
los miembros acordaron dejar abierto el período de aceptación hasta el 1 de diciembre
de 2007.16

2. Materia Cubierta, Adhesión a Tratados y Vigencia

El Capítulo 15 inicia con la siguiente disposición:

“Cada Parte, como mínimo, dará vigencia a este Capítulo. Una Parte puede,
aunque no está obligada a ello, implementar en su legislación nacional una protec-
ción y observancia de los derechos de propiedad intelectual más amplia que la
requerida bajo este Capítulo, a condición de que dicha protección y observancia no
infrinja este Capítulo.” (Artículo 15.1.1, resaltado propio).

15 Así se reitera en la “Declaración del Presidente del Consejo General de la OMC respecto de la enmienda aprobada al
Acuerdo sobre los ADPIC el 6 de diciembre de 2005. Por dicha enmienda, se dará carácter permanente a las excepciones
al sistema de licencias obligatorias que se introdujeron en DOHA.
16 Documentos IP/C/41 y Press /426 a la vista en www.wto.org.

80
 Se desprende de la norma citada que el Capítulo 15 constituye el mínimo de dis-
posiciones que sobre propiedad intelectual deben desarrollar las Partes; este mínimo,
en la práctica, complementa el “mínimo” que ya representa el ADPIC y lo que incor-
poran otra serie de instrumentos internacionales de los que son parte los Estados que
conforman este nuevo TLC.

El mínimo en referencia tiene que ver con los “derechos de propiedad intelectual”
incorporados en el Capítulo 15. La expresión “propiedad intelectual” se emplea en las
disposiciones generales (Artículo 15.1.1); en las que definen las obligaciones rela-
cionadas con el trato nacional (Artículo 15.1.8), el control de prácticas anticompetiti-
vas (Artículo 15.1.15); la cooperación (Artículo 15.1.16); en las referentes a la publi-
cidad de la legislación sobre la materia y disposiciones sobre observancia (Artículos
15.1.14 y 15.11). Sin embargo, el Capítulo no provee una definición ni hace una enu-
meración de los derechos o categorías que cubre. En consecuencia, a través de la inte-
gración del contenido de dicho capítulo, se determina lo que para efectos del mismo,
cubre la expresión “propiedad intelectual”.

En el Capítulo se definen sí, determinados conceptos, se desarrolla el alcance de

derechos subjetivos, así como también se delinean procedimientos y disposiciones en
cuanto a la observancia (cumplimiento y mecanismos para hacer valer derechos y hacer
cesar infracciones a derechos). Sin embargo, debe reiterarse, no se define “Propiedad
Intelectual” y no se hace una enumeración concreta de las categorías que el capítulo
integra.

La expresión “Propiedad Intelectual”, dentro del Capítulo, abarca lo cubierto bajo

el mismo. Si acaso las Partes necesitaran interpretar la expresión “propiedad intelec-
tual” en un contexto más amplio o para validar aspectos cubiertos por el Capítulo 15,
seguramente tendrán que partir aplicando el artículo 31 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados, que establece la “Regla General de Interpretación”
(y, en su caso, los artículos 32 y 33 de esa Convención).17

Adicionalmente, puede preverse que las Partes así como la “Comisión de Libre
Comercio” -establecida en el Capítulo respecto de la administración del Tratado y los
Grupos Arbitrales que se conformen bajo el CAFTA, se ilustren en la mecánica aplica-
da por los grupos especiales y el órgano de apelación de la OMC. Éstos últimos han
aplicado desde el diccionario hasta la integración de instrumentos internacionales sobre
la materia (v.g. el Convenio por el que se establece la Organización Mundial de la

17 El artículo 1.2.2 del TLC indica: “Las Partes interpretarán y aplicarán las disposiciones de este Tratado a la luz de los
objetivos establecidos en el párrafo 1 y de conformidad con las normas aplicables del Derecho Internacional”. (resalta-
do propio).

81
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Propiedad Intelectual -OMPI-,18 en cuyo artículo 2 (viii) se establece qué se entenderá

por « Propiedad intelectual » para efectos de ese instrumento).

Por Propiedad Intelectual, las Partes, en razón de que convergen en instrumentos

multilaterales relevantes sobre la materia (p.e. el Acuerdo sobre los ADPIC y el citado
Convenio por el que se estableció la OMPI), entienden prácticamente lo mismo y sus
legislaciones así lo reflejan. Bajo el Capítulo 15, sin embargo, las Partes decidieron
atender categorías específicas que, aunque reguladas en otros instrumentos o legisla-
ciones locales, merecerán, algunas, por virtud del tratado, un desarrollo con mayor
nivel de detalle; otras quedarán confirmadas; otras podrían estar ya superadas.

En cuanto al alcance de la protección de la materia cubierta por el tratado, el con-

tenido en la nota al pie de página número 3 que aparece en el artículo 15.1.8, al referirse
al trato nacional, indica que la expresión “protección” abarca aspectos tales como la
“...disponibilidad, adquisición, alcance, mantenimiento y observancia de los derechos
de propiedad intelectual, así como asuntos que afecten el uso de los derechos de
propiedad intelectual, específicamente cubiertos por este capítulo”. (resaltado propio).

El Capítulo 15 hace referencia específica a lo siguiente: “marcas” y el tipo de mar-

cas que como mínimo deberán protegerse (destacando la sonora, la colectiva y la de
certificación); indicaciones geográficas; disposiciones para aplicar en cuanto a la
administración de nombres de dominio a nivel de código de país; obligaciones perti-
nentes a los derechos de los autores y derechos conexos -en cuanto a sujetos de dere-
chos conexos, su enfoque es primordialmente a los artistas intérpretes y ejecutantes y
productores de fonogramas, siendo limitado en lo que toca a los organismos de radio-
difusión-; normativa para determinar la responsabilidad del proveedor de servicios de
internet frente a infracciones al derecho de autor y derechos conexos; señales de
satélite codificadas portadoras de programas; patentes; datos de prueba; obligación del
Gobierno Central de utilizar software autorizado; y, un detallado desarrollo respecto de
lo referente a la observancia de derechos, destacando las facultades que las aduanas de
los países parte deberán tener para efectos de tutela de la propiedad intelectual.

18 Convención que establece la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual -OMPI-. Suscrita en Estocolmo, Suecia,
en julio 14 de 1967 y modificada en septiembre 28 de 1979. El artículo 2 de dicho Convenio establece “A los efectos
del presente Convenio se entenderá por: (i) [...] (viii) « Propiedad intelectual », los derechos relativos: - a las obras
literarias, artísticas y científicas, - a las interpretaciones de los artistas intérpretes y a las ejecuciones de los artistas eje-
cutantes, a los fonogramas y a las emisiones de radiodifusión, - a las invenciones en todos los campos de la actividad
humana, - a los descubrimientos científicos, - a los dibujos y modelos industriales, - a las marcas de fábrica, de comer-
cio y de servicio, así como a los nombres y denominaciones comerciales, - a la protección contra la competencia desleal,
y todos los demás derechos relativos a la actividad intelectual en los terrenos industrial, científico, literario y artístico.
Véase en www.ompi.int . Aunque esta definición ya no cubre todas las categorías tuteladas en la actualidad, es una
referencia obligada.

82
 Adicionalmente a ese contenido específico, las Partes se comprometen a adherirse
a determinados tratados, medio por el cual la cobertura del Capítulo se extiende a mate-
ria no desarrollada de manera específica en el texto sino por los instrumentos a los
que los Estados deben vincularse; por ejemplo, el compromiso puntual de tutelar las
obtenciones vegetales, para lo que se determina la adhesión a UPOV (o en su defecto,
asegurar protección efectiva mediante patentes).

Los tratados referidos para adhesión (y otros para cuya adhesión los Estados com-
prometen hacer un “esfuerzo razonable”) son de diversa índole. Hay algunos que
definen derechos sustantivos, como el Convenio UPOV y los denominados “Tratados
Internet” (WCT y WPPT19 por su siglas en inglés); hay otros referentes a requerimien-
tos en procedimientos de registro (Tratado sobre el Derecho de Marcas); o relativos
a un sistema centralizado para el inicio de la gestión de registros con cobertura para
varios países (Tratado en Materia de Cooperación en Patentes o PCT, por sus siglas en
inglés). También se incorporan “normas por referencia”, por ejemplo, en materia de
marcas notorias (artículo 15.2.5, que refiere que el Artículo 6 bis del Convenio de
París, aplicará mutatis mutandis, a lo establecido en el TLC en cuanto a tutela a mar-
cas notorias); en cuanto a Derecho de Autor y Derechos Conexos, véase el artículo
15.5.5 (cada Parte aplicará las disposiciones contenidas en el Artículo 18 del Convenio
de Berna y el Artículo 14.6 del Acuerdo sobre los ADPIC, mutatis mutandis, a la mate-
ria, derechos y obligaciones establecidos en este Artículo y en los Artículos 15.6 y
15.7); y referencia a normas de derechos conexos (Artículo 15.5.6). Esa materia incor-
porada por referencia, cae bajo el ámbito de cobertura del Capítulo 15.

Al incorporar normas por referencia o al obligar a la adhesión a determinados

instrumentos, las Partes buscan vincularse por normas ya conocidas y que, se presume,
satisfacen sus expectativas respecto de determinada materia. En consecuencia, con
esa práctica, las Partes generan previsibilidad en cuanto al tratamiento y aplicación de
regulaciones para ciertos temas. Ciertamente, en el caso de los centroamericanos que
no cuentan con políticas nacionales ni regionales para la Propiedad Intelectual, la adhe-
sión a determinados instrumentos por virtud del TLC podrá más bien representar una
prematura incorporación conforme sus proyecciones y, claramente, un compromiso
que no se perfilaba aún en sus agendas.

Hay tratados a los cuales los centroamericanos deberán adherirse (ver cuadro N°1),
incluso en fecha o plazo cierto, sin que cuenten con la discrecionalidad de cambiar esos
“tiempos” y, hay otros para los cuales el Capítulo se refiere a que cada Parte haga

19 WCT: WIPO Copyright Treaty / Tratado de la OMPI sobre Derecho de Autor; y, WPPT: WIPO Performers and
Phonograms Treaty / Tratado de la OMPI sobre Artistas Intérpretes o Ejecutantes y Fonogramas. De estos instrumentos
son ya parte todos los países Centroamericanos.

83
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

“todos los esfuerzos razonables por ratificar o acceder...”20 a determinados acuerdos

Para algunos negociadores hacer un “esfuerzo razonable” se contempló como la efec-
tiva promoción de la adhesión; para otros, este será un punto que generará espacio para
la interpretación.21

Cuadro N°1
Tratados incluídos en el capítulo 15

Tratados que ya
han ratificado
A) Tratados que deben ser ratificados a la fecha
CR ES GT NI HD
de entrada en vigor del DR-CAFTA
El Tratado de la OMPI sobre derechos de autor (WCT) X X X X X
El Tratado de la OMPI sobre Interpretación o Ejecución
X X X X X
y Fonogramas (WPTT)
B) Tratados que deben ser ratificados antes del 1 de enero de 2006
El Tratado de Cooperación en materia de Patentes (PCT) X X X
El Tratado de Budapest sobre Reconocimiento
X
Internacional del Depósito de Microorganismos
C) Tratados que deben ser ratificados antes del 1 de enero de 2008
El Convenio de Bruselas sobre la Distribución de
X X
Señales de Satélite Portadoras de Programas
El Tratado sobre el Derecho de Marcas (TLT) X
D) Tratados con fechas diferentes según el país
El Convenio Internacional para la Protección de
Obtenciones Vegetales (UPOV) X
E) Tratados respecto de los cuales las partes deben hacer esfuerzos razonables para adherirse a:
El Tratado sobre Derecho de Patentes (PLT)
El Arreglo de Haya sobre el Depósito Internacional de Diseños Industriales
El Protocolo al Arreglo de Madrid sobre el Registro Internacional de Marcas
Fuente: Elaboración propia, a partir de los datos consignados de la página Web de la Organización Mundial de la Propiedad
Intelectual www.ompi.org.

20 Artículo 15.1.6 del Capítulo 15.

21 No son aún accesibles por el público las minutas de la negociación, en las cuales se habrán documentado muchas de las
conclusiones de los negociadores respecto de determinados compromisos; esas minutas podrían ilustrar sobre el alcance
de lo que debe entenderse por “esfuerzos razonables”.

84
 Con respecto al punto de adhesión, es oportuno indicar que nada se dice sobre la
posibilidad de reservas al contenido de algunos de ellos que las permiten y que even-
tualmente podrían hacer los países al adherirse. Sin un compromiso expreso de “no
reservas”, las Partes, al adherir a los tratados a que se obligan por razón del CAFTA,
podrían acogerse, según lo estimen pertinente, a la adoptación de reservas, si el trata-
do de que se trate las contempla (p.e. Tratado sobre el Derecho de Marcas
-Artículo 21-; PCT, Artículo 64).22

Una situación que debe advertirse respecto de la obligación de adhesión a tratados

es que ciertas adhesiones se sujetaron a fechas específicas. Esto es curioso desde los
puntos de vista práctico, de técnica jurídica, como de propuesta de negociación y ante
todo, de implementación de negociación. En su lugar, pudieron haber acordado plazos
(tiempos), indicando que la obligación debe cumplirse “dentro de un plazo determi-
nado, contado a partir de la vigencia del CAFTA”, como se hizo para el cumplimiento
diferido de ciertas disposiciones del Tratado (p.e. Artículo 15.12).23

Como es ya un hecho conocido, el TLC no cobró vigencia el 1 de enero de 2006, en

consecuencia hay al menos un compromiso cuya fecha ya fue superada pero que no era
vinculante, dado que el TLC no estaba aún vigente (al 6 de enero del 2006, aún no se
ha definido la fecha de entrada en vigor del tratado y se presume que para algunos
países parte podría ser a partir del 1 de marzo de 2006 y para otros a posteriori). El
Capítulo 15 no contempla disposición alguna que aborde ese supuesto y en conse-
cuencia, desde una visión técnica-jurídica, surge la duda de cómo se procederá: o se
entenderá que el país de que se trate debe dar cumplimiento inmediato a la entrada en
vigor a todo aquello con fechas ya superadas o deberán las Partes acordar la forma de
proceder (vía la Comisión de Libre Comercio o vía un instrumento complementario).

De ahí que la definición de fechas determinadas en lugar de plazos determinados

en atención a la entrada en vigor del TLC, resulta no técnica, no práctica y por tanto,
genera incertidumbre. En la práctica, Estados Unidos ya anticipó que, para poner en
vigor el TLC con cualquiera de los signatarios, estos deben haber ya adherido al o a los
tratados que corresponda conforme fechas que hubieran sido ya superadas respecto de
la fecha en que se acuerde poner en vigencia el CAFTA.

22 Tratado sobre el Derecho de Marcas: “Artículo 21 Reservas; “ Tratado de Cooperación en Materia de Patentes PCT:
“Artículo 64 Reservas. Véase www.wipo.int/treaties/es/
23 Art. 15.12: Disposiciones Finales 1. Salvo que se establezca lo contrario en el párrafo 2 y en el Artículo 15.1, cada Parte
deberá implementar este Capítulo a la fecha de entrada en vigor de este Tratado. 2. Como se indica a continuación, una
Parte podrá diferirse a implementar ciertas disposiciones de este Capítulo, por un periodo que no exceda los periodos
en este párrafo, comenzando en la fecha de entrada en vigor de este Tratado: (a) Costa Rica; (b). República Dominicana;
(c). El Salvador.; (d) Guatemala; (e). Honduras; (f). Nicaragua...”.

85
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Por otro lado, un elemento que se destaca del Capítulo lo constituye la armonización
a través de la inclusión de “definiciones” para varios conceptos. Las definiciones
incorporadas lo son principalmente para el área del derecho de autor y los derechos
conexos (p.e. fonogramas, fijación, publicación, artista intérprete o ejecutante -Art.
15.7.5-; medida tecnológica efectiva -Art. 15.5.7(g)-; información sobre la gestión de
derechos -Art. 15.5.8(c)-; etc.), con esto, las partes “armonizaron” lo que deberá enten-
derse para determinadas figuras. También incluye definiciones en otras áreas, por
ejemplo en lo que respecta a ciertos productos regulados (p.e. producto nuevo). Siendo
el Capítulo 15 un mínimo, hay definiciones que igualmente constituyen “un mínimo”
y que las partes podrán extender en cuanto a cobertura, en tanto que no limiten o con-
travengan el contenido del Capítulo 15.

En muchos casos, la implementación de la materia regulada no estará referida a

introducir nueva materia en las legislaciones nacionales sino -como ya se ha indicado
en este documento- llevarla a un mayor nivel de detalle y al desarrollo de normas de
tutela. Ciertamente el proceso de implementación requeriría de un ejercicio serio y
detallado respecto a cambios legislativos, lo que la experiencia con otros instrumentos,
tales como el ADPIC o el TLC con México demuestra que no necesariamente sucederá
en todos los países Partes.

Las siguientes son, capítulo de ejemplo, algunas Regulaciones puntuales que

deberán revisarse o desarrollarse en cumplimiento con lo que estipula el CAFTA:

i. Marcas y Nombres de Dominio: Destaca el que debe permitirse el registro de la

marca sonora, que en algunos países de Centroamérica no es registrable actualmente
por limitación de la definición de marca, la que está condicionada a ser “visual-
mente perceptible”; incorpora mecanismos para atender los conflictos entre marcas
y nombres de dominio.

ii. Medidas tecnológicas para controlar la reproducción no autorizada de obras, eje-

cuciones, fonogramas u otra materia protegida y normas para sancionar la elusión
de medidas tecnológicas.

iii. Responsabilidad de los proveedores de servicios de Internet.

iv. Sistema de vinculación y control respecto de “Patentes Vigentes” y el

otorgamiento de Registros Sanitarios” (lo que es conocido por la expresión en
inglés “patent linkage”).

86
v. Restauración o compensación en el plazo de las patentes por situaciones pun-
tuales referentes a retrasos en el examen de fondo o en el otorgamiento de patentes
e incluso, retrasos en el otorgamiento de registros sanitarios (“restauración o com-
pensación del plazo”, cuya expresión en inglés es “patent term restoration”).

vi. Observancia. Incluye facultades de control y verificación a las autoridades adua-

neras, entre otras.

vii. Conducta del Estado con respecto al “Uso de software” - los Estados asumen el
compromiso de emitir disposiciones normativas para regular la adquisición y
administración de programas, tales como registros, inventarios de programas e
inventarios de licencias y el compromiso puntual de utilizar solamente software
autorizado. También entra en el plano de conducta del Estado la ratificación de lo
establecido anteriormente bajo el artículo 39.3 del ADPIC, de no permitir el uso
comercial desleal de los datos de prueba de ciertos productos regulados así como no
dar lugar a su divulgación.

Otra disposición que merece cita en este documento y que aplica al contenido y al
alcance del Capítulo 15, es la establecida en el artículo 15.1.11 y que se refiere como
“Materia Existente”: “Salvo cuando establece lo contrario, este Capítulo, genera
obligaciones relativas a toda materia existente en la fecha de entrada en vigor de este
Tratado, que esté protegida en dicha fecha en el territorio de la Parte donde se recla-
ma esa protección, o que satisface o llega a satisfacer los criterios de protección bajo
este Capítulo.”

Esto quiere decir que, si en los Estados parte, hay materia de la cubierta por el trata-
do que esté vigente a la fecha de entrada en vigencia del TLC para la que el TLC provee
mayores condiciones de protección, éstas se deben hacer efectivas sobre dicha materia
(v.g. si un país otorga a los derechos patrimoniales de autor un plazo de duración equi-
valente a la vida del autor más 50 años de protección -o plazo inferior a 70 años-, por
el TLC se extendería ese plazo a 70 años después de la vida del autor, en tanto que el
plazo anterior esté aún vigente).

Lo anterior no es de ninguna manera una aplicación retroactiva del tratado, lo que

está limitado por las disposiciones de los artículos 15.1.12 y 15.1.13 que respectiva-
mente indican: “A menos que se establezca lo contrario en este Capítulo, no se
requerirá que una Parte restaure la protección a una materia, que al inicio de la apli-
cación de este Tratado hubiera entrado en el domino público en la Parte en donde
se reclama la protección.”; y, “Este Capítulo no genera obligaciones relativas a actos
ocurridos antes de la fecha de entrada en vigor de este Tratado.” Esto se refiere en

87
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

general al principio de “No Retroactividad” y a los actos ocurridos antes de la vigen-

cia del TLC.

Estas disposiciones, similares a las contenidas en el ADPIC (v.g. Artículo 70,

párrafos 1 y 2) y en otros instrumentos sobre propiedad intelectual (p.e. art. 17-20 del
NAFTA) tienen por objeto regular varios asuntos relativos al tratamiento de los actos
que ocurrieron o se iniciaron antes de la fecha de entrada en vigor o de aplicación del
convenio y asuntos relacionados con el tratamiento de la materia existente (derechos
vigentes, por ejemplo) en la fecha de entrada en vigor o de aplicación del acuerdo.
Desafortunadamente, la diferencia entre lo que constituye un acto previo y el trato de
la materia existente no siempre queda clara; para este caso, será importante apoyarse
en lo que sobre el particular ha establecido el Órgano de Apelación de la OMC24.

24 El término “actos” fue definido por el Órgano de Apelación en el caso “Canadá: Período de protección mediante
patente.” Informe del Órgano de Apelación en el caso Canadá: Período de protección mediante patente,
WT/DS170/AB/R. A continuación una cita resumen del informe del Órgano de Apelación tomada del documento
“Análisis de las Obligaciones contenidas en el Acuerdo sobre los ADPIC y el Capítulo XVII del Tratado de Libre
Comercio de Norteamérica (NAFTA)”. Publicación de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana
(SIECA), a través del Proyecto Propiedad Intelectual SIECA-USAID. Páginas 2 y 3, Sección 2.16: Nuestra principal
tarea consiste en determinar el significado de las palabras “actos realizados antes de la fecha de aplicación” e interpre-
tar el párrafo 1 del artículo 70 en consonancia con el resto de las disposiciones de dicho artículo. Consideramos que en
el párrafo 1 de dicho artículo la palabra “actos” se utiliza en su sentido normal o corriente de “cosas hechas”, “hechos”,
“acciones” u “operaciones”. En el contexto de los “actos” correspondientes a la esfera de los derechos de propiedad
intelectual, la palabra “actos” que figura en el párrafo 1 del artículo 70 puede abarcar, por consiguiente, los “actos” de
las autoridades públicas (es decir, tanto de los gobiernos como de sus autoridades de reglamentación y administrativas)
así como los “actos” de particulares o de terceros. Como ejemplos de “actos” de autoridades públicas cabe mencionar,
en la esfera de las patentes, el examen de las solicitudes de patentes, la concesión o denegación de una patente, la revo-
cación de la declaración de caducidad de una patente, la concesión de una licencia obligatoria, la incautación de bienes
por las autoridades aduaneras aduciendo la supuesta infracción de los derechos de propiedad intelectual del titular de
una patente, y acciones similares. [Se omitió la nota al pie]. Los actos de presentación de una solicitud de patente, de
infracción u otro uso no autorizado de una patente, de la competencia desleal, o del abuso de los derechos de patente
son ejemplos de “actos” realizados por particulares o terceros. [Se omite aquí la nota al pie].
En el párrafo 1 del artículo 70 se establece que cuando esos “actos” sean “actos realizados” antes de la fecha de apli-
cación del Acuerdo sobre los ADPIC para un Miembro, es decir, cuando se trata de “actos” hechos, realizados o com-
pletados antes de esa fecha, ningún Miembro estará sujeto a obligaciones dimanantes del Acuerdo sobre los ADPIC con
respecto a ellos. Esos “actos” de por sí no se pueden poner en tela de juicio después de la fecha de aplicación del
Acuerdo para un Miembro...
Sin embargo, en materia de derechos de propiedad intelectual es fundamental distinguir entre los “actos” y los “dere-
chos” creados por esos “actos”. Por ejemplo, en la esfera de las patentes la concesión de una patente (que constituye
claramente un “acto”) confiere al adjudicatario, con arreglo a las disposiciones del Acuerdo sobre los ADPIC, al menos
los siguientes derechos sustantivos: trato nacional (artículo 3); trato de la nación más favorecida (artículo 4); patentes
de productos y de procedimientos en todos los campos de la tecnología; no discriminación entre productos importados
o producidos en el país (párrafo 1 del artículo 27); duración de la protección (artículo 33); e “inversión de la carga de
la prueba” en el caso de patentes de procedimientos (artículo 34).
... Un “acto” es algo “hecho” y el uso de las palabras “actos realizados” sugiere que lo que ha sido hecho está actual-
mente completo o acabado. Esto excluye los casos, con inclusión de los derechos y las obligaciones existentes, que no
están acabados. De hecho, el título del artículo 70, “Protección de la materia existente”, confirma contextualmente que
la finalidad del artículo 70 consiste en incluir en el ámbito de aplicación del Acuerdo sobre los ADPIC “materias” que,
en la fecha de aplicación del Acuerdo para un Miembro, existan y satisfagan los criterios pertinentes para su protección
en el marco del Acuerdo.
Una interpretación en contrario reduciría en gran medida el ámbito de aplicación de las otras disposiciones del artículo
70, en particular las disposiciones establecidas en el párrafo 2 de dicho artículo. Puede afirmarse que prácticamente

88
 El Capítulo 15 cobrará vigencia para los países Parte una vez entre en vigor el
Tratado (Art. 15.12.1). Sin embargo, como excepción a la entrada en vigencia gene-
ral del Capítulo 15, se estableció que para determinadas disposiciones, los países Parte
gozarán de “plazos diferidos” para la implementación (Art. 15.12.2); esto es, plazos
diferenciados y extendidos más allá de la fecha concreta de entrada en vigor. Esto últi-
mo -cumplimiento en plazos diferidos- se determinó para normas concretas del
Capítulo, incluidas las correspondientes a adhesiones a tratados.

En cuanto a las normas concretas ello se definió así:

“Artículo 15.12. Disposiciones Finales”: (...) 1. Salvo que se establezca lo contrario
en el párrafo 2 y en el Artículo 15.1, cada Parte deberá implementar este Capítulo a la
fecha de entrada en vigor de este Tratado.” El párrafo 2 de ese artículo establece: “2.
Como se indica a continuación, una Parte podrá diferirse a implementar ciertas dis-
posiciones de este Capítulo, por un periodo que no exceda los periodos en este párrafo,
comenzando en la fecha de entrada en vigor de este Tratado:...(a) en el caso de Costa
Rica...; (b) en el caso de República Dominicana...; (c) en el caso de El Salvador...; (d)
en el caso de Guatemala...; (e) en el caso de Honduras...; y, (f) en el caso de
Nicaragua...”. Los plazos son variados y, en algunos casos se difieren hasta un tiempo
de 4 años. Lo referente al tiempo de adhesión a los tratados, se establece en el artículo
15.1, párrafos 2, 3, 4, 5 y 6.

Hay disposiciones en el Capítulo 15 -como es el caso de muchas de las disposi-

ciones del Acuerdo sobre los ADPIC-, que están redactadas de manera amplia y en con-
secuencia, se entiende, las Partes tienen permitido determinar cómo implementarlas,
siempre que, como lo establece el mismo Capítulo 15, las Partes se aseguren de que las
medidas de implementación no se conviertan en una barrera al comercio ni infrinjan lo
acordado en el propio Capítulo 15.

Hay también disposiciones detalladas y puntuales y los compromisos y la forma de

implementarlos quedan claramente dictados. En algunos casos, los sistemas constitu-
cionales permiten la auto aplicación de los tratados (p.e. El Salvador), lo que da lugar
a que el texto mismo del tratado sea el referido para la aplicación directa.

toda situación existente ha surgido de uno o más “actos” realizados en el pasado. Por ejemplo, cabría afirmar que
prácticamente todos los derechos contractuales y de propiedad han surgido de “actos realizados” en el pasado. Si las
palabras “actos realizados” se interpretaran de manera que abarcasen todas las situaciones que siguiesen existiendo en
relación con las patentes concedidas antes de la fecha de aplicación del Acuerdo sobre los ADPIC para un Miembro,
incluidos derechos como los correspondientes a patentes concedidas con arreglo a la antigua Ley, entonces el párrafo 1
del artículo 70 impediría la aplicación de prácticamente la totalidad del Acuerdo sobre los ADPIC a derechos conferi-
dos por patentes creadas por esos “actos”, lo cual no estaría en conformidad con el objeto y el fin del Acuerdo sobre
los ADPIC, que se enuncian en el preámbulo de dicho Acuerdo.
Por consiguiente, llegamos a la conclusión de que el párrafo 1 del artículo 70 del Acuerdo sobre los ADPIC no puede
interpretarse de manera que se excluyan los derechos existentes, como los derechos de patentes, incluso si esos dere-
chos han surgido de actos realizados antes de la fecha de aplicación de dicho Acuerdo para un Miembro...”

89
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

El Capítulo no se constituye en un compromiso para una total armonización entre

los países de las leyes y sistemas jurídicos en propiedad intelectual, pero sí llevará a la
armonización varios elementos que la conforman. Por ejemplo, el Capítulo requerirá,
tanto al inicio de su vigencia como durante al menos los cuatro años siguientes a la
misma (plazos de diferimento), de cambios legislativos a nivel doméstico, de trabajos
de fortalecimiento de instituciones y de un proceso continuado de capacitación para los
administradores del sistema; esto implica a su vez designación de presupuestos.

Finalmente, el Capítulo incorpora también el compromiso de los Estados Parte de

“cooperar” - a través del Comité sobre la Creación de Capacidades relacionadas con el
Comercio establecido en el Tratado- en proyectos de educación, capacitación, inter-
cambio de información y otros, relacionados directamente con la propiedad intelectual.

3. Temas no referidos expresamente en el TLC

El Capítulo no contempla disposiciones específicas respecto de los nombres

comerciales, las expresiones de publicidad (slogans), los modelos de utilidad, los
esquemas de trazado (topografías) de circuitos integrados. Tampoco contiene disposi-
ciones sobre los diseños industriales, pero obliga a las Partes a adherirse al Arreglo de
la Haya sobre la clasificación de los diseños industriales. El Capítulo no contiene nor-
mas de referencia al Acuerdo sobre los ADPIC o al Convenio de París (aunque sí
refiere a normas puntuales, tal como el artículo 6 bis de este último instrumento), por
lo que se abre la discusión a si categorías referidas en este párrafo son o no “categorías
protegidas” por el Capítulo 15, además de que no está claro si los diseños industriales
lo son por la mera referencia a un tratado de clasificación.

Por otro lado, temas que han perfilado relevancia para los países centroamericanos,
como son los referentes al acceso a recursos genéticos; al acceso a conocimientos tradi-
cionales y consentimiento informado; y, el diseño aplicado a artesanías y textiles, no
son abordados en el Capítulo 15.

II. Compromisos relevantes sobre propiedad intelectual en el

contexto multilateral

El Capítulo 15 se suma a otra serie de tratados que cubren compromisos en materia

de propiedad intelectual asumidos por los Estados Centroamericanos. De manera
concreta debemos referirnos, a los varios instrumentos que se administran bajo la
OMPI o bajo la Organización de Estados Americanos (tratados de propiedad intelec-
tual del sistema interamericano), al también extenso capítulo de Propiedad Intelectual

90
del tratado de libre comercio con México y el ya citado Acuerdo sobre los ADPIC. En
el caso de Nicaragua, además, hay que tener presente el Acuerdo Bilateral en Propiedad
Intelectual que ese país suscribió con los Estados Unidos de América.

El Capítulo 15 no difiere radicalmente de aquellos instrumentos; es más bien el

resultado de la evolución de los temas ya antes cubiertos y la incorporación de otros
que, por el desarrollo tecnológico, no estaban antes dentro de la agenda. El Capítulo
15 también aclara disposiciones de otros instrumentos anteriores, como sucede, por
ejemplo, con el artículo 15.2.2 respecto del artículo 20 del ADPIC (requerimientos de
uso de “nombres comunes” para productos o servicios determinados en forma que no
perjudiquen el uso efectivo o la efectividad de las marcas en relación con tales
productos).

Los instrumentos internacionales sobre propiedad intelectual llegan a complemen-

tarse, en particular, a partir del Acuerdo sobre los ADPIC. En el contexto de los instru-
mentos citados, los principales compromisos se enmarcan en asegurar una cobertura
suficiente para la gran mayoría de las categorías comprendidas bajo la expresión
“Propiedad Intelectual” y, de manera especial, en asegurar una observancia oportuna y
eficaz a los derechos de propiedad intelectual. Este último punto, el de la “observan-
cia de los derechos”, es sin duda, en la actualidad, el de mayor interés.

Los países centroamericanos, durante la última década, han realizado cambios en su

legislación de propiedad intelectual. Aunque no todos los países han puesto en vigor
legislación para la totalidad de los compromisos en cuanto a derechos sustantivos, el
reto más grande en cada uno de estos países está sobre la parte adjetiva o de aplicación
procesal. A pesar de la importante generación de leyes respecto a propiedad intelec-
tual, no puede afirmarse, para ninguno de los países centroamericanos, el que en éstos
se garantice el respeto a esos derechos ni que el sistema de justicia se aplique, en tutela
a los mismos, de manera oportuna y eficaz.

Finalmente, bajo este punto, es importante destacar que, sumado a los compromisos
normativos y de aplicación que resultarán de un instrumento como el TLC, surgen otros
derivados de los tratados a los que se compromete la adhesión, lo que no solo requiere
atención en normas sino en instituciones y recurso humano.

91
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

III. Centroamérica: Capacidad institucional para la

implementación de los compromisos en propiedad intelectual

En el plano comunitario, Centroamérica no cuenta con un sistema regional formal-

mente institucionalizado de consulta o de gestión de normativa y políticas comunes
para el tema de propiedad intelectual. De esa suerte, cada país centroamericano se
encuentra realizando, -o ha realizado- aisladamente, el análisis de legislación y su
“negociación” bilateral con los Estados Unidos de América para determinar la concor-
dancia o no de los proyectos de ley frente a lo establecido en el Capítulo 15 y, en su
momento, su correspondiente propuesta doméstica ante cada Congreso.25

La limitación institucional y el complejo ejercicio para “adaptar” legislación se

puede explicar, en parte, partiendo del hecho de que los centroamericanos, como
Estados y como región, siguen tratando la propiedad intelectual como compromisos,
como carta de intercambio y no como instrumento o medio para objetivos superiores,
integrado a una visión amplia para el desarrollo. En gran parte esto se debe al
desconocimiento sobre el tema, que genera temores respecto del mismo; a la politi-
zación de temas como “patentes y datos de prueba”, que no permite una revisión obje-
tiva de los mismos; y, al poco interés en profundizar en el tema, evitándolo e incluso,
ignorándolo.

Todas las Constituciones centroamericanas reconocen el derecho del autor y el dere-

cho del inventor como derechos humanos y, normalmente refieren a legislación ordi-
naria la manera en que se disfrutarán esos derechos. El generar normas para el estí-
mulo y desarrollo de la actividad creadora e innovadora de los centroamericanos no
puede ser entendido como limitativo ni como restrictivo, al contrario, debe ser enten-
dido como punto de partida para la generación de mejores condiciones de vida para la
colectividad, en tanto que la propiedad intelectual puede efectivamente sumar a la
agenda nacional de desarrollo.

Es oportuno recordar que los Estados Unidos de América ha condicionado la entra-

da en vigencia del TLC a que los países centroamericanos hayan aprobado cambios
legislativos mínimos necesarios para poner en vigor el TLC -lo que incluye el capítu-
lo 15-.

25 El Salvador, es el único país cuya Asamblea Legislativa aprobó ya legislación de implementación en el tema de
Propiedad Intelecutal (los Decretos fueron publicados el 12 de enero de 2006); los medios de comunicación, sin embar-
go, han anunciado que EEUU aún estará revisando tal normativa para confirmar consistencia con el TLC. Durante las
últimas dos semanas de enero está previsto que representantes de los Gobiernos de Guatemala y Honduras mantengan
reuniones de revisión sobre proyectos de ley de implementación con el USTR.

92
 En el tema de Propiedad Intelectual, los países centroamericanos cuentan con
antecedentes sobre ejercicios puntuales de carácter regional, tal como el denominado
“Convenio Centroamericano para la Protección de la Propiedad Industrial”26 -el
Convenio-. Ese instrumento de vocación regional trató lo referente a las marcas y otros
signos distintivos; fue adoptado por cuatro de los cinco países miembros del proceso
de integración económica centroamericana (el país que no adhirió fue Honduras) y se
constituyó en el primer esfuerzo que los países de la región llevaron a cabo en torno a
la definición de objetivos comunes en el contexto de una política de propiedad intelec-
tual y para asegurar que, en el caso concreto, lo referente a marcas y otros signos dis-
tintivos, se constituyera en un instrumento facilitador para el comercio intrazonal antes
que un obstáculo por falta de regulación, en particular de una regulación uniforme en
los países del proceso.27

En efecto, la “armonización” de normas aplicables a signos distintivos a través de

la adopción de un texto común, generó previsibilidad respecto de la tutela de marcas y
otros signos distintivos en los países parte y, aunque hubo variación de criterios de país
a país en su aplicación, representó un “régimen jurídico uniforme” -como lo consignó
el Art. 1 del Convenio- para todos aquellos industriales y empresarios centroameri-
canos y extranjeros que buscaron la protección de sus signos en la América Central.

Antes de concluida la década de los ochenta, la región inició un ejercicio de revisión

del “Convenio”, justificadamente necesario. Los cincos países (Honduras participó en
el proceso aunque no fue miembro del Convenio) llegaron, después de varios años de
propuestas y negociación, a la adopción de un proyecto para un nuevo instrumento
común para la tratativa de marcas y otros signos distintivos.28 Hacia mediados de la
década de los ‘90, los centroamericanos iniciaron con el desarrollo de un proyecto para
normar lo referente a las invenciones, los diseños y los modelos de utilidad.29

26 Suscrito el 1 de junio de 1968. Cobró vigencia para Costa Rica, Guatemala y Nicaragua el 27 de mayo de 1975 y para
El Salvador, el 7 de abril de 1989.
27 Así lo expresaron los Gobiernos centroamericanos en la parte considerativa del Convenio, a saber: “Convencidos de que
es de todo punto de vista conveniente uniformar las normas jurídicas que regulan las marcas, nombres comerciales, (...)
y las que tienden a asegurar una leal y honesta competencia, debido a la importante función que desempeñan en cuan-
to al libre movimiento de mercancías, la prestación de servicios, al goce pacífico y honrado de derechos (...) y la pro-
tección de los consumidores.
28 Se denominó “Protocolo de Modificación”; el texto era un convenio completamente nuevo. Tal “Protocolo” fue suscrito
el 30 de Nov. de 1994 y enmendado posteriormente el 19 de Nov. de 1997 y el 26 de marzo de 1998. El instrumento
de 1994 fue ratificado por Nicaragua, pero no entró en vigor por falta de ratificación del resto de los países signatarios.
29 El proyecto de “Convenio de Invenciones y Diseños Industriales” fue aprobado a nivel técnico en la reunión extraordi-
naria de Jefes de Oficina de Propiedad Industrial de celebrada los días 17 y 18 de Nov. de 1997; fue suscrito por CR y
SV el 19 del mismo mes y año; por GT el 26 de marzo de 1998; HN suscribió el “Protocolo de Adhesión” al referido
convenio y NI no concluyó el proceso. El 28 de agosto de 1998, en la décimo cuarta reunión de Jefes de Oficina de PI,
se acordó que los países que ya lo habían suscrito iniciaran el trámite de ratificación. Sin embargo, la decisión del
Consejo de Ministros de Integración Económica de que cada país llevara a cabo su propio proceso para dar cumpli-
miento al Acuerdo sobre los ADPIC, dio lugar a perder todo el esfuerzo desarrollado (véase el Acta de la duodécima
reunión de dicho Consejo, reunión de 26 de Feb. de 1999; véase también la nota al pie 30 en este documento).

93
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Sin embargo, ninguno de los proyectos llegó a cobrar vida en el contexto regional.
En el segundo semestre de 1998 los esfuerzos por pasar los proyectos de convenio a
nivel de los organismos legislativos de cada país, a excepción de Nicaragua, donde se
aprobó la nueva normativa para marcas (véase nota al pie número 29), enfrentaban
seria incertidumbre. En Guatemala, se le dio dictamen negativo, cerrando la posibili-
dad de que por al menos un año, el mismo instrumento pudiera ser presentado nueva-
mente ante el pleno. El impasse fue resultado en mucho del desconocimiento de varios
sectores sobre el derecho marcario y su evolución y ello generó irresponsable manipu-
lación respecto de su contenido. Lamentablemente, todo ello implicó que un impor-
tante esfuerzo centroamericano dirigido a la modernización del derecho marcario y de
patentes, que consumió varios años (del ‘85 al ‘98) e importantes recursos, se perdiera
para el aprovechamiento comunitario.

Al tiempo en que los dos proyectos (marcas y signos distintivos por un lado y
patentes y diseños industriales por el otro) se encontraban estancados, el escenario
referente a los compromisos internacionales en materia de propiedad intelectual para
los países del área ponía especial presión. En efecto, el ADPIC cobraría vigencia
general para los países de Centroamérica el 1 de enero del año 2000 (salvo las excep-
ciones, como en el caso de Guatemala, que permitían optar a un plazo de transición
para determinados compromisos en materia de patentes de invención).

Ante esa situación, los países se vieron obligados a tomar una decisión que cierta-
mente afectó el proceso de integración en lo referente a la propiedad intelectual: la
denuncia del “Convenio”, la renuncia a los proyectos regionales trabajados a nivel
técnico y que, en consecuencia, cada país generara sus leyes domésticas.30

Institucionalmente, los centroamericanos habían trabajado el tema a través de la

“Reunión de Jefes de Oficinas de Propiedad Industrial”. Esta figura, integrada por los
Jefes, Directores o Registradores responsables de las oficinas de propiedad industrial,
era el foro técnico para la discusión de proyectos regionales. A su vez, el foro discutió
también, durante la década de los noventa, asuntos administrativos y de gestión de
oficinas y elementos relacionados con los criterios para la aplicación de normativa
común. Era ese foro lo más cercano a un foro técnico para el planteamiento de una
política regional sobre propiedad intelectual.

30 El Consejo de Ministros de Integración Económica, en su Duodécima Reunión celebrada el 26 de febrero de 1999 en

Guatemala, acordaron que debía realizarse lo conducente para “...2. Derogar el Convenio Centroamericano para la
Protección de la Propiedad Industrial (...) a partir del 1 de enero del año 2000.” El Protocolo para la denuncia de dicho
Convenio fue suscrito en San José, CR, el 17 de septiembre de 1999, disponiendo que se “deroga” el instrumento
regional a partir del 1 de enero de 2000 (art. Primero) y que en los países en que para esa fecha no haya entrado en
vigencia una ley nacional para cubrir la misma materia, el Convenio aplicará como ley nacional hasta la fecha de entra-
da en vigor de legislación doméstica que atienda la temática de ese instrumento (art. Transitorio).

94
 Dado que cada país trabajaría su propia agenda frente a la vigencia del ADPIC, ese
foro dejó de reunirse31 y no es, hasta con la discusión del proceso de “Unión Aduanera”
-UA-, que el tema se retoma en la esfera comunitaria, pero muy limitadamente y enfo-
cado a puntos que no son los que demandan la atención prioritaria. ¿Por qué el cam-
bio de enfoque? Se puede explicar partiendo de que no hay voluntad política manifies-
ta de contar con instrumentos normativos regionales. En consecuencia, la agenda se
dispersa entre “análisis comparativos” y “prácticas registrales”, que aunque son de
importancia, no responden a las necesidades de la región ante una UA.

En el contexto de un proceso de integración, en particular cuando se pretende una

Unión Aduanera (UA) -que conlleva la formalización de un territorio aduanero amplia-
do-, la definición de políticas comunes en materia de propiedad intelectual se hace
imperativa. En efecto, al pretender llegar a constituir un área ampliada de libre tráfico
de bienes y servicios que se internan en el espacio aduanero común, no debe menos que
revisarse figuras como el agotamiento del derecho, el alcance de los derechos, el
ejercicio del derecho de prioridad, el uso de clasificaciones, las medidas en frontera, lo
que constituye infracción a derechos de propiedad intelectual, la manera en que se
penalizan los plazos de protección, el tratamiento a la protección a datos de prueba, y
otros con incidencia en los tiempos y modalidades de protección y los medios de tutela;
de lo contrario, se pueden generar serias distorsiones al comercio dentro del territorio
aduanero común. Así, las normas de propiedad intelectual podrían afectar el comercio,
por negligencia de los Estados y no porque esa temática tenga per se ese efecto.

Aunque en el proceso de “UA” se ha conformado un “Grupo sobre Propiedad

Intelectual”, no puede afirmarse, basado en la labor que éste ha desarrollado y por sim-
ple efecto de haberlo conformado, que la propiedad intelectual goce en la actualidad de
un entorno institucional regional que la defina y la desarrolle. El referente de dirección
y decisión para el tema lo constituyen los foros de Viceministros de Integración
Económica y el Consejo de Ministros de la Integración Económica -COMIECO-, foros
que, lamentablemente, no son alimentados de propuestas que resulten de un proceso
técnico para la orientación de la propiedad intelectual dentro de la visión de desarrollo
trazada para la región y que no han incorporado a la propiedad intelectual como tema
de agenda.32
31 Como ya se indicó, el foro trabajaba en proyectos de normativa regional y se estableció en atención a que existía el
Convenio, instrumento regional uniforme. Una vez los países centroamericanos decidieron la denuncia del Convenio,
el foro se quedó sin agenda. La última reunión bajo el Convenio fue la “Décimo Cuarta Reunión de Jefes de Oficina
de Propiedad Intelectual del Istmo Centroamericano” celebrada en El Salvador del 26 al 28 de agosto de 1998.
32 Véase el documento “MARCO GENERAL PARA LA NEGOCIACION DE LA UNION ADUANERA EN CEN-
TROAMERICA” de 29 de junio del 2004 en www.sieca.org.gt ; nótese también que en el informe sobre avances de
octubre de 2005, no hay reporte sobre propiedad intelectual. En la reunión del Consejo de Ministros de la Integración
Económica de enero de 2006, para definir el plan de acción de la unión aduanera para el primer semestre del año, se
acordó que se agregarían a la agenda, el tratamiento de los temas de Comercio de Servicios e Inversiones y Propiedad
Intelectual. En cuanto a propiedad intelectual no hay propuestas de impacto para el tema.

95
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Así, las decisiones respecto de “propiedad intelectual” en la esfera regional son más
bien casuísticas, resultado de coyunturas y compromisos, antes que de una definición
de políticas integradas (lo que refleja la manera en que el tema se aborda a lo interno
de cada país centroamericano). La falta de un enfoque integrado y oportuno se debe en
mucho a la carencia de entendimiento del papel de la propiedad intelectual en una UA,
a la falta de visión de la propiedad intelectual como instrumento para el desarrollo y a
la falta de generación de información técnica y objetiva sobre temas sensibles (p.e.
patentes y datos de prueba). Relegar el tema no es prudente y menos, abordarlo sin una
visión objetiva e integral.

1. Desafíos para la región en Propiedad Intelectual

De acuerdo con lo dispuesto en el capítulo 15 respecto a Propiedad Intelectual, así

como las limitaciones de la institucionalidad regional y la falta de un marco jurídico
regional sobre el tema, se le plantea a la región desafíos que no puede soslayar y mucho
menos ignorar. A continuación, tomando como base las obligaciones inherentes al capí-
tulo, se presentan algunos desafíos sobre Propiedad Intelectual que enfrenta la región.

A manera de ejemplo, hay disposiciones que de manera puntual determinan lo que

los Estados deberán implementar, sin espacio para la especulación y sin juego entre
parámetros. Así, por ejemplo, en lo referente a derechos de autor, se introducen defini-
ciones para conceptos ya definidos en prácticamente todas las leyes de la región en esa
materia (véase Art. 15.7.5) que, eventualmente, si difieren del texto del Capítulo por
ser más restrictivas, tendrán que ajustarse; a la vez, otras definiciones, aún novedosas
para muchas de las legislaciones del área, pero relacionadas ya por otros instrumentos
de los cuales los países son parte,33 son introducidas, véanse por ejemplo los artículos
15.5.7(g) -medida tecnológica efectiva-; 15.5.8(c)-información sobre la Gestión de
Derechos-.

Un punto de especial relevancia dentro del Capítulo 15 lo conforman las normas

sobre observancia, que ciertamente representan el reto más complejo para la adecuada
implementación, en particular considerando que los sistemas jurídicos de la región se
encuentran desbordados en la atención de otros asuntos en los cuales la colectividad
tiene interés mayúsculo y considerando a la vez que en varios países del área hay cri-
sis incluso respecto de la credibilidad en el sistema. La implementación referente a
“observancia” deberá ser de “normas” y de “capacidades para aplicarlas”. Se presen-
tan en esta área temas novedosos, tales como la obligación de contemplar la figura de

33 Concretamente los denominados “tratados internet” de la OMPI: el Tratado de la OMPI sobre Derecho de Autor y el
Tratado de la OMPI sobre Ejecución y Fonogramas, los cuales introducen en el plano multilateral disposiciones
referentes a las medidas tecnológicas y la elusión de las mismas.

96
“daños predeterminados” (Art. 15.11.8) y las facultades de autoridades aduaneras para
iniciar medidas en frontera de oficio (Art. 15.11.22).

Hay temas que requerirán de evaluaciones oportunas y suficientes sobre opciones,

tal el caso de lo estipulado en el artículo 15.5.9, referente al compromiso de que “todas
las agencias de gobierno a nivel central” usarán únicamente programas de computación
autorizados. Esto no significa necesariamente que tales “agencias” deban utilizar un
software comercial, sino que cualquiera que sea el programa de ordenador, éste se esté
utilizando bajo la debida autorización de quien corresponda y atendiendo las condi-
ciones de uso. Para este punto, cada Estado debe realizar una evaluación técnica, obje-
tivamente respaldada, sobre lo que puede convenir a los intereses de la Administración,
no solo respecto del “costo” que implique la adquisición de programas comerciales
sino también sobre las garantías, continuidad en el tiempo, servicio y mantenimiento
del programa o programas de opción.

Los Estados, igualmente, pueden desarrollar programas o adaptarlos, en tanto

cuenten con la capacidad para hacerlo y no infrinjan derechos de terceros o en tanto
cuenten con recursos para contratarlos. En todo caso, cualquiera que sea el software
que use el Gobierno Central deberá serlo autorizado por quienes corresponda, o adap-
tarlos, en tanto que se aseguren de contar con la autorización pertinente.

A la vez, los organismos ejecutivos de cada país deberán concretar cooperación con
los correspondientes organismos judiciales, de manera que pueda trabajarse en la for-
mación y actualización de los funcionarios judiciales. Lo mismo deberá suceder con
los Ministerios Públicos.

Adicionalmente a lo interno, además al trabajo con los registros u oficinas de

propiedad intelectual, los organismos ejecutivos deberán dedicar especial atención al
papel que en materia de observancia deberán desarrollar las aduanas (véase, por ejem-
plo, lo establecido en el Art. 15.11.23, “medidas en frontera de oficio [...] que se
sospeche que infringe un derecho de propiedad intelectual, sin requerir solicitud formal
por parte de un privado o del titular del derecho.).

En lo referente al ámbito de reformas legislativas, aunque el tiempo ya práctica-

mente se está agotando, es prudente separar los temas de cumplimiento diferido, deter-
minar si por interés doméstico hay, entre esos, algunos que convenga implementar al
inicio y sumarlos a los determinados para la implementación del tratado. Es importante
no partir excluyendo de la lista de implementación los temas que tienen un plazo
más largo para su desarrollo, pues podrá haber, en atención a políticas de inversión y
desarrollo, interés por incorporarlos al sistema local.

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 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Sin embargo, es aconsejable que la implementación de normas se atienda con una

visión estratégica e integral. Ciertamente, ello se percibe como poco probable, pues los
países en un afán por asegurar la entrada en vigencia del TLC, no tendrán el tiempo
apropiado para manejar un proceso de implementación suficientemente razonado. Sin
embargo, hay temas que abren una ventana de oportunidad para la atención de otros
puntos que deben de ser relevantes para los intereses sociales y de Estado. Por ejem-
plo, la responsabilidad de los proveedores de servicio de internet, está referida al
ámbito del derecho de autor, sin embargo para los países centroamericanos, el tema
podría tener un interés que sobrepasa esa temática: p.e. regular accesos a determinados
sitios que por política de seguridad u otras deberían poder ser restringidos (tales como
pornografía infantil, sitios que promocionan la violencia y el terrorismo, etc.).

Sin perjuicio de que el desarrollo normativo para la puesta en vigor del Capítulo 15
representa una exigencia grande, es importante destacar que los países deberán dedicar
importantes recursos -financieros y humanos- para asegurar que esas normas gocen de
un escenario que las complemente y las haga operativas. En efecto, habrá que hacer
serias inversiones en los “registros de propiedad intelectual” para continuar con
la transformación hacia oficinas administrativas mejor capacitadas, más eficientes y
sólidas y oficinas que trasciendan del rol puramente registral hacia uno de mayor
dinamismo en cuanto a la provisión de información a la colectividad.

De igual manera, es prudente sacar provecho de la ocasión para realizar los ajustes
que la legislación requiera, aún cuando no es materia puntualmente derivada del
Capítulo 15, pues la intención debe ser el que las leyes de propiedad intelectual estén
no solo actualizadas sino apropiadamente desarrolladas para que sean prácticas y no
resulten poco operativas o constituyéndose en obstáculos al comercio o al ejercicio de
los derechos de propiedad intelectual.

En ese proceso de ajuste legal, se corre el riesgo de no aprovechar la energía y recur-

sos en un enfoque objetivo para la implementación y el aprovechamiento de las flexi-
bilidades que el TLC y otros instrumentos sobre propiedad intelectual contemplan,
pues se puede pretender -como de hecho pareció ser el caso en algunos proyectos de
reformas que circularon- la promoción de propuestas que, en la práctica, se asemejan a
un replanteamiento del texto ya negociado y suscrito antes que asegurar una apropiada
implementación.

La interrogante que persiste es si los países harán un ejercicio normativo en el con-

texto de una política de desarrollo o, por las limitaciones de tiempo (y a la práctica de
dejar las tareas para el último momento) y la presión que se imponga en el proceso pre-
vio a la puesta en vigor, se harán los ejercicios aisladamente considerados, con el afán

98
de puntual de satisfacer el compromiso y dejando cerrar, por un tiempo al menos, la
ventana de oportunidad que todo proceso de cambio conlleva. Esto último es lo que
normalmente ha sucedido.

Expuesto todo lo anterior y considerando que la relación de Centroamérica con los

Estados Unidos de América a través del TLC no es el único foro del que derivan com-
promisos en propiedad intelectual, es importante entender que en la medida en que los
países del área no definan su visión sobre la propiedad intelectual, continuarán sim-
plemente reaccionando a propuestas de terceros y desarrollando, desordenadamente,
los compromisos que adquieren. Esto ciertamente afecta la formulación de políticas de
desarrollo nacionales y de políticas comunes en el contexto de la integración.

Los desafíos antes citados ponen en evidencia la dificultad que enfrentan los países
de la región para cumplir con las obligaciones del capítulo 15, así como las que emanan
de compromisos multilaterales sobre Propiedad Intelectual.

IV. Lineamientos para políticas de propiedad intelectual

derivados de las obligaciones del CAFTA

El Capítulo 15 representa una oportunidad para ordenar la implementación de

varios instrumentos en propiedad intelectual, no solo porque dicho capítulo contempla
normas de referencia o de compromiso de adhesión a otros tratados sino porque habrá
que considerar el abanico de instrumentos de los que se es parte con el objeto de ase-
gurar consistencias.

Además, es oportunidad para trazar un camino respecto al tema, de ir definiendo

una política sobre propiedad intelectual e identificar los esfuerzos y cambios institu-
cionales que ello requerirá, en función, ciertamente, de un objetivo que debe estar más
allá del simple cumplimiento de compromisos.

Para ello, es importante entender que los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI)
tienen, entre otras características, el de no ser absolutos. Esto quiere decir, según la
categoría de que se trate, que aplican también excepciones y limitaciones, lo que sig-
nifica que los Estados pueden disponer de esas figuras, en tanto razonables y objetiva-
mente justificables, como válvulas de escape para situaciones en las que deban
restringirse temporalmente tales derechos para atender derechos de mayor rango. Sin
embargo, ello no significa negar los derechos ni minimizarlos en la legislación.

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 CAFTA / TLC
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DR-CAFTA

En el tanto los Estados deseen asegurar “flexibilidades” es decir, medios y normas

que permitan, bajo circunstancias calificadas, excepcionar temporalmente la aplicación
de normas acordadas, podrán introducirlas y hacerlas valer. Para ello, es importante
conocer los instrumentos, las categorías protegidas, la naturaleza de los elementos tute-
lados y lo que cada “flexibilidad” permite y representa. Hay instrumentos para adhe-
sión que permiten “reservas”, lo que significa que un Estado al adherir, puede indicar
que no se verá compelido a la aplicación de ciertas disposiciones; se contemplan tam-
bién excepciones, a las que un Estado puede acogerse.

Para determinar la conveniencia de las reservas o las excepciones, debe conocerse

el instrumento y el contexto del tema. En muchos casos, la oportunidad de hacer reser-
vas o acogerse a excepciones expira con la adhesión; esa suerte corrieron las posibles
reservas y excepciones para algunos países centroamericanos respecto a instrumentos
que las contemplaban.34

En lo referente a patentes de invención, no se excluye la posibilidad de que los

países contemplen la figura de la licencia obligatoria. Esa figura está reconocida en el
ADPIC y en tanto cumpla con los requerimientos ahí acordados, podrá establecerse en
las legislaciones. Este punto se complementa con las disposiciones relativas a la
propiedad intelectual y la salud pública acordadas en Doha y que se constituirán en
norma bajo el amparo del ADPIC como resultado de la modificación a dicho instru-
mento, adoptada en el contexto de la reunión ministerial de Hong Kong en diciembre
del 2005.

En todo caso, deben los Estados ser muy prudentes ya que, por pretender minimizar
el alcance de la propiedad intelectual, pueden resultar minimizando a la vez garantías
y exigencias que atienden la seguridad y calidad de determinados productos. Por ejem-
plo, al abordar la tutela a los datos de prueba, no debe cometerse el error de que, para
evitar su efectiva aplicación, especulando de que tal aplicación conllevará restricciones
en cuanto acceso a medicamentos, se minimicen requerimientos de evidencia científi-
ca que garantizan la seguridad, eficacia y calidad de los medicamentos.

La implementación debe llevar en paralelo acciones que permitan que la colectivi-

dad se acerque a la propiedad intelectual y pueda utilizarla; acciones que fomenten
sociedades de creadores y de innovadores. Entre otras acciones, es relevante que los
países centroamericanos aseguren acceso en formatos amigables y prácticos a la infor-
mación tecnológica que representan los documentos que acompañan una solicitud de

34 Por ejemplo, el Convenio de Berna en cuanto al derecho de traducción (art. 30) y las reservas permitidas en la
Convención de Roma, art. 16 (Convención Internacional sobre la Protección de los Artistas intérpretes o ejecutantes,
los Productores de Fonogramas y los Organismos de Radiodifusión). Véanse en www.wipo.int/treaties/es/

100
patente y que pueden ser accesibles al público después de la publicación de tal solici-
tud. En este proceso deben participar activamente las universidades y otras institu-
ciones de investigación.

En los procesos de fortalecimiento institucional registral, es aconsejable el desarro-

llo de guías o manuales que favorezcan la definición de criterios y prácticas y que se
constituyan en elementos de referencia para los empleados y funcionarios de las insti-
tuciones, lo que incluso asegura que la rotación de empleados y funcionarios no afec-
tará al sistema registral.

En ese sentido, es importante destacar que en octubre de 2005, los países cen-
troamericanos a través de la cooperación de la OMPI y con el apoyo de la SIECA, la
Oficina Europea de Patentes, la Oficina Española de Patentes y Marcas y el Instituto
Mexicano de la Propiedad Industrial, dieron un importante paso hacia la imple-
mentación de referentes comunes para la atención de los procedimientos de patentes al
concluir la propuesta técnica de un “Manual para el Procedimiento de Patentes”. Ese
documento, aún no aplicado en los países de la región, debería ser objeto de una pronta
revisión (primer semestre del 2006, por ejemplo) para ajustarlo al texto del Capítulo
15, en lo que correspondiere y, a su vez, complementado con lo referente a las solici-
tudes del Tratado de Cooperación en Materia de Patentes (PCT), pues en breve todos
los países de la región serán parte a ese último instrumento citado. Adicionalmente,
deberían los centroamericanos iniciar el trabajo para la concertación de un manual para
el procedimiento de registro de marcas.

Como corolario de este documento, se identifican las siguientes áreas de trabajo

para la implementación del Capítulo 15:

a. Actualización legislativa: Hay varias disposiciones del Capítulo que ya forman

parte de las normas de propiedad intelectual vigentes en los países centroamericanos;
sin embargo, el proceso de implementación sí requerirá que se introduzcan modifica-
ciones, especialmente en lo referente a medidas tecnológicas, temas en el área de
patentes;35 datos de prueba (el TLC detalla el alcance y supuestos para la protección) y
normativa en el área de observancia. Esto último tiene que ver, por ejemplo, con las
facultades que deberán tener los funcionarios aduaneros, la figura de daños predeter-
minados y el que las autoridades puedan llevar a cabo investigaciones y tomar medi-
das de observancia de oficio, sin requerimiento de denuncia formal, en casos de
piratería y falsificación.

35 Por ejemplo, reducción de las causas para cancelar patentes; restauración del plazo de patentes por retrasos imputables
a la administración y vinculación del sistema de patentes con el de aprobación de comercialización -registros sanita-
rios- de medicamentos

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 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

En el proceso, es recomendable realizar una revisión integral de las leyes vigentes,

de manera que la coyuntura sea aprovechada para ajustar aquellas normas que repre-
senten limitaciones o disposiciones no prácticas e igualmente para clarificar normas
que, dentro de los parámetros permitidos bajo el sistema internacional, contemplen dis-
posiciones de excepción al ejercicio de derechos.

b. Fortalecimiento Institucional: Los “registros” deberán mejorar su desempeño y

sus capacidades; se espera también que los Estados hagan esfuerzos por establecer
acceso a información en línea. El fortalecimiento de estas instituciones es clave para
transformarlas en entidades más activas que generen, a través de medios amigables y
oportunos, bases de datos y acceso a información tecnológica y que se constituyan en
orientadores de usuarios y apoyo a potenciales centros de investigación y desarrollo
(p.e. universidades, asociaciones de productores, etc.).

Estas oficinas deben entrar en coordinación con los ministerios o entidades respon-
sables de tecnologías y trabajar con las universidades del país de manera que se genere
un proceso de transformación de la propiedad intelectual en estos países: de la simple
aplicación de normas a la generación de innovaciones y creaciones tutelables.

A la vez, una continua capacitación se hace necesaria; el manejo de bases de datos

sobre patentes y tecnología y el fortalecimiento de criterios, por ejemplo, para el exa-
men de patentes, resulta de interés para cada país centroamericano. En ese contexto,
en las legislaciones que no lo permiten, deben incorporarse examinadores internos y
gestionarse los acuerdos de cooperación con oficinas internacionalmente reconocidas.

En el área de patentes, la adhesión al PCT para quienes aún no son parte, exigirá
preparación y designación de recursos; para quienes ya son parte, el proceso para una
adecuada reacción administrativa y técnica de la fase nacional sigue siendo necesaria.

c. Actualización en Formación para los Organismos Judiciales y entidades

de Investigación y Fuerzas Públicas: Este punto requiere de un plan de trabajo con-
tinuado. Es la judicatura la que deberá aplicar las leyes relativas a los DPI y, en con-
secuencia, necesita asegurar una formación y actualización continua en la materia. El
sistema de justicia se apoyan en los Ministerios Públicos y éstos a su vez, en las fuerzas
públicas.

De ahí que se debe atender la cadena completa y asegurar capacitación para todos
los actores. Ciertamente, esto implica la designación de recursos financieros apropia-
dos, pues de lo contrario, se verán actividades de formación ocasionales que tendrán
efectos limitados. Dada la especialidad del tema a tutelar, es recomendable que a nivel

102
local cada país evalúe la conveniencia de establecer unidades y tribunales especializa-
dos (ya algunos países lo han hecho a nivel de Ministerio Público -p.e. Guatemala-).

d. Involucramiento de las Aduanas: Este tema cobra especial relevancia frente al

proceso de Unión Aduanera, el que deberá concluir con el establecimiento de aduanas
periféricas para todos los territorios concentrados bajo la misma. El ADPIC incorporó
con mayor detalle lo referente a las denominadas “medidas en frontera” que otros
instrumentos ya contemplaban como medios para prevenir el ingreso de mercancía
ilegítima a los circuitos comerciales. Bajo el TLC, el tema se desarrolla un tanto más
y se contempla el compromiso de que los funcionarios de aduanas cuenten con facul-
tades de intervención directa incluso ante la “sospecha” de producto infractor.

De ahí que el trabajo con aduanas deberá ser atendido oportunamente; incluso,
habrá que evaluar si debe o no implementarse un sistema de “registro” de marcas y
otros signos distintivos para efectos de control y referencia de las aduanas. Deberá
cuidarse de manera especial que la aplicación de tales medidas no resulten en abuso de
discrecionalidad o arbitrariedades, para lo cual, la capacitación apropiada a los fun-
cionarios y el desarrollo de normas precisas serán útiles.

e. Participación de otras entidades: A nivel del organismo ejecutivo, será

menester involucrar y capacitar al Ministerio de Salud sobre temas vinculados a su
competencia, tales como la aplicación de tutela a los datos de prueba, aplicación a
materia existente y la vinculación del sistema de registros sanitarios con el sistema de
patentes. Las normas deben ser desarrolladas de la manera más práctica posible.
Deben también estos ministerios conocer la forma de como su accionar puede dar lugar
a la activación de la figura de restauración del plazo de la patente.

Por otro lado, ya se ha advertido sobre la necesidad de capacitar a las fuerzas de

seguridad o fuerzas públicas, para lo cual el involucramiento de los Ministerios de
Justicia, Interior o Gobernación será obligado. Se mencionó antes a las Universidades,
las que deben recibir la orientación adecuada para potenciar su rol como fuentes de
innovación en los países centroamericanos y a la vez, asumir un papel más responsable
frente a los DPI, particularmente en lo referente al derecho de autor.

f. Proceso de Integración: De manera concreta, es recomendable que los

Centroamericanos definan un sistema regional para la atención sostenida y técnica del
tema en el contexto de la integración. Es recomendable que estos países establezcan
una modalidad para abordar el desarrollo normativo en propiedad intelectual y para
asegurar una mayor interacción entre sus registros; en un proceso de Unión Aduanera,
de recomendación se pasa a “obligación”, de lo contrario se afectará el objetivo de

103
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

asegurar un libre tránsito de bienes. Téngase presente que, como regla general, los DPI
son de alcance territorial y que en una UA esa figura no cambia.

Dos son las modalidades más desarrolladas en el derecho comparado: la adopción

de convenios o instrumentos (una misma ley para los países parte) o la adopción de
normas marco (directivas -Europa-; decisiones -Comunidad Andina) que definen los
parámetros a los que las leyes nacionales deben ajustarse. El contar con un sistema
normativo uniforme favorecerá la sana competencia en los territorios de los Estados
que conforman el proceso de integración, proveerá de previsibilidad y certeza jurídica
y reducirá distorsiones que podrían derivar de regulaciones diferentes en cuanto al
alcance o limitaciones a sus derechos. A la vez, los Estados deben promover el acer-
camiento de sus oficinas de registro, de manera que se analicen casos relevantes que
han afectado o podrían afectar el comercio.

Esto podría hacerse a través de revisiones técnicas periódicas y el seguimiento a

través de una red para los Registros. Está probado que estas oficinas son auto
sostenibles, por lo que deberán gozar de mayor disponibilidad de los recursos que
generan, lo que permitiría su mayor desarrollo local y una mayor integración regional.
Es recomendable que los países trabajen en la elaboración de manuales de proce-
dimientos, como fue el caso, del manual para el procedimiento de patentes (aún no
puesto en aplicación).

El impacto negativo que el Capítulo 15 pueda tener en Centroamérica se deberá a

la inacción de los centroamericanos y no al contenido de sus disposiciones. Es en
mucho cuestión de enfoque, de cómo se aborde el tema: como carga o compromiso que
sencillamente hay que cumplir o como un compromiso del cual debemos sacar prove-
cho para fortalecer las políticas de desarrollo. Es cierto que requerirá recursos
financieros y humanos, como también es cierto que hay cooperación disponible que
debe saber gestionarse y ejecutarse.

Si la Propiedad Intelectual es parte integral de una agenda nacional para el

crecimiento y el desarrollo humano, entonces deberá ser parte integral de la agenda de
las relaciones internacionales. Por otro lado, en el plano empresarial, tanto en un país
desarrollado como en uno en desarrollo, la propiedad intelectual representa, con inde-
pendencia del recurso humano, un activo valioso -acaso el más valioso-, un elemento
generador de ventajas competitivas. Eso vale tanto para las relaciones de comercio en
mercados domésticos como en los internacionales.

Finalmente, en este contexto, es importante mantener presente que, como lo señala

Eduardo Bautista, estamos frente a una nueva economía, la de lo intangible, basada en

104
la información y el conocimiento, una economía en la que “la fuerza intelectual está
sustituyendo lenta pero inexorablemente a las fuerzas que han actuado como motor
económico en los últimos doscientos años; la fuerza muscular, la fuerza mecánica e
incluso la energía eléctrica.”36

En síntesis, economía, comercio y propiedad intelectual se complementan y

refuerzan. Por tanto, la Propiedad Intelectual debe asumirse como una inversión para
el país y la región. Los riesgos para la salud y la vida de las personas, la defraudación
al consumidor y al fisco y otras graves consecuencias por la falta de observancia a los
derechos de propiedad intelectual afectan tanto a los titulares de los mismos, como a la
sociedad en conjunto. En consecuencia la tutela de la propiedad intelectual trasciende
los intereses privados y cae en el ámbito de los intereses colectivos, con el desafío per-
manente de lograr un balance entre ambos.

Hay que entender la propiedad intelectual y al hacerlo, no cabe duda que

Centroamérica se preocupará por generar las condiciones, las normas y estímulos y las
capacidades para proteger su recurso natural más precioso e inagotable: la creatividad
de su gente.

En aras de fortalecer las condiciones que permitan un desarrollo sostenible y equi-

tativo, tanto los países, como la institucionalidad regional, deberán sin dilación alguna,
asumir los retos de contar con una legislación moderna y mecanismo de ejecución y
solución efectivos que estimulen la creación, la innovación y el progreso a lo largo y
ancho del istmo centroamericano.

36 Bautista, Eduardo. El Capital Intelectual: una aproximación al caso español. Publicado en Memorias del Seminario
Economía y Cultura. La tercera cara de la moneda". Convenio Andrés Bello, 2001. Bogotá, Colombia. Página 28.

105
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Cuadro N°2
Lineamientos para políticas de Reforma Nacional/Regional

Algunas obligaciones
Lineamientos
incluidas en CAFTA

CA deberá establecer una modalidad para abordar el desarrollo normativo en

propiedad intelectual y para asegurar una mayor interacción entre sus registros de
manera que se discutan y concierten criterios, prácticas y casos relevantes que
afectarían al comercio. Se debe definir un sistema regional para la atención
sostenida y técnica del tema en el contexto de la integración. Dos son las moda-
lidades más desarrolladas en el derecho comparado: la adopción de convenios o
instrumentos (una misma ley para los países parte) o la adopción de normas
marco que definen los parámetros a los que las leyes nacionales deben ajustarse.
Emitir regulaciones para vincular “Patentes Vigentes con otorgamiento de
Actualización Legis- Registros Sanitarios”; elaborar manuales de procedimientos, ajustados al texto
lativa del capítulo 15, para el procedimiento de registro de marcas.
Estados deben emitir disposiciones para regular la adquisición y administración
de programas, tales como registros, inventarios de programas y de licencias; y el
compromiso puntual de utilizar solamente software autorizado. Ratificar lo ya
establecido bajo el artículo 39.3 del ADPIC; esto es, no permitir el uso comercial
desleal de los datos de prueba de ciertos productos regulados así como no dar
lugar a su divulgación.
Desarrollo de Normativa en el área de observancia para los funcionarios
aduaneros.
Establecer legalmente la responsabilidad de los proveedores de servicios de
Internet.
Adoptar Medidas tecnológicas para controlar la reproducción no autorizada de
obras, ejecuciones, fonogramas y más.
Establecer el registro de la marca sonora.

Generar bases de datos y acceso a información tecnológica que orienten a los usua-
rios y apoyen a centros de investigación y de desarrollo científico tecnológico.
Coordinar con los Ministerios o entidades responsables de tecnologías y trabajar
F o r t a l e c i m i e n t o con las universidades del país de manera que pase de la aplicación de normas a la
Institucional generación de innovaciones y creaciones tutelables.
Incorporar examinadores internos y gestionar los acuerdos de cooperación con
oficinas reconocidas.
Desarrollar la capacidad técnica a nivel nacional para el manejo de las patentes
en el marco de la adhesión al PCT.

Formación para los Brindar Formación continua para las instancias responsables de velar por el
Organismos Judicia- cumplimiento de los DPI. La formación debe ser para todos los actores rele-
les y entidades de vantes.
Investigación y Fuer- Establecer unidades y tribunales especializados en cada país (ya algunos países
zas Públicas las han incorporado a nivel de Ministerio Público -p.e. Guatemala-).

106
Algunas obligaciones
Lineamientos
incluidas en CAFTA

Evaluar si debe implementarse un sistema de “registro” de marcas y otros signos

distintivos para efectos de control y referencia para las aduanas. Cuidar que la
Intervención de las aplicación de tales medidas no resulten en abuso de discrecionalidad o arbi-
Aduanas trariedades: capacitación a los funcionarios y el desarrollo de normas precisas
serán útiles.
Brindar capacitación a los funcionarios aduaneros y desarrollar normas de control

Facilitar por parte de los países el conocimiento de los instrumentos, las cate-
gorías protegidas, la naturaleza de los elementos tutelados y lo que cada “flexi-
Asegurar “flexibili- bilidad” permite y representa. Ej. Hay instrumentos que permiten “reservas”, lo
dades” que significa que un Estado al adherir, puede indicar que no se verá compelido a
la aplicación de ciertas disposiciones.
Contemplar la posibilidad de la figura de la licencia obligatoria en Patentes de
invención

Acciones que permi- Los países centroamericanos deberán asegurar acceso en formatos amigables y
tan que la colectivi- prácticos a la información tecnológica que representan los documentos que acom-
dad se acerque a la pañan una solicitud de patente y que puedan ser accesibles al público después de
PI y pueda utilizarla la publicación de tal solicitud. Las Universidades deben participar activamente.

Capacitar a los funcionarios del Ministerio de Salud sobre la aplicación de tutela

a los datos de prueba, aplicación a materia existente y se deberá vincular el sis-
tema de registros sanitarios con el sistema de patentes.
Estos ministerios deben conocer cómo su accionar puede dar lugar a la activación
de la figura de restauración del plazo de la patente.
Capacitación Capacitar a los funcionarios de la Fuerza Pública, con los Ministerios de Justicia,
Interior o Gobernación.
Universidades deben recibir la orientación adecuada para potenciar su rol como
fuentes de innovación en los países centroamericanos. Deben asumir roles de
mayor responsabilidad frente al derecho de propiedad intelectual, particularmente
en lo tocante al derecho de autor y deben procurar el beneficio de las limitaciones
que ciertos derechos encierran.

Realizar una revisión integral de las leyes vigentes de manera que la coyuntura
sea aprovechada para ajustar aquellas normas que representen limitaciones o dis-
Actualización Legis-
posiciones no prácticas e igualmente para clarificar normas que, dentro de los
lativa
parámetros permitidos bajo el sistema internacional, contemplen disposiciones de
excepción al ejercicio de derechos de Propiedad Intelectual.

107
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Bibliografía

Libros y Publicaciones Periódicas

Bautista, Eduardo. El Capital Intelectual: Una aproximación al caso español. En

Memorias del Seminario Economía y Cultura. La tercera Casa de la Moneda.
Publicación de “Convenio Andrés Bello”. Bogotá 2001.

Fernández-Novoa, Carlos. Tratado sobre Derecho de Marcas. Editorial Marcial Pons.

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Lobato, Manuel. “Fundamentos de la Propiedad Industrial”. Propiedad Intelectual en la

Integración Económica de Centroamérica. Año 8, número 1, Enero-Marzo 2004.
Revista Trimestral. SIECA-USAID. Guatemala de la Asunción.

Lobato, Manuel. Comentario a la Ley 17/2001 de Marcas. Editorial Civitas, Madrid 2002.

Otero Lastres, José Manuel. “Reflexiones en torno al Derecho de Marcas.” Propiedad

Intelectual en la Integración Económica de Centroamérica. Año 6, número 1, Enero-
Marzo 2002. Revista Trimestral. SIECA-USAID. Guatemala de la Asunción

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la Legislación Centroamericana.” Propiedad Intelectual en la Integración Económica de
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Rozanski, Félix. “Patentes y Protección de Datos en la OMC”. Derechos Intelectuales, No.

10 Editorial Astrea. Buenos Aires, 2003.

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Wilder, Richard; Lee Skillington. Análisis de las Obligaciones contenidas en el Acuerdo
de los ADPIC, el CAPÍTULO XVII del NAFTA, el CAPÍTULO XV del CAFTA y otras
disposiciones de Propiedad Intelectual de otros tratados suscritos por Estados
Unidos de América. Editores: Palacios, Marco; Edith de Molina. Publicación de la
SIECA y USAID, 2005.

Instrumentos Internacionales y Legislación

– Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio -OMC-

– Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con
el Comercio -Acuerdo sobre los ADPIC-
– Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
– Convención Internacional sobre la Protección de los Artistas intérpretes o ejecutantes,
los Productores de Fonogramas y los Organismos de Radiodifusión -Convención de
Roma-
– Convenio de Berna para la protección de las Obras Literarias y Artísticas (1971)
– Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial (1967)
– Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales -UPOV- (1991)
– Tratado de Budapest sobre el reconocimiento internacional del depósito de microor-
ganismos a los fines del procedimiento en materia de patentes (1980)
– Tratado de Cooperación en materia de Patentes -PCT- (1970)
– Tratado de la OMPI sobre Derecho de Autor (1996)
– Tratado de la OMPI sobre Ejecución y Fonogramas (1996)
– Tratado de Libre Comercio de América del Norte -NAFTA-
– Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados
Unidos -DR-CAFTA-
– Tratado sobre el Derecho de Marcas (1994)
– Tratado sobre el Derecho de Patentes (2000)

Las siguientes leyes, para temas específicos:

Costa Rica:
– Ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos, Decreto 6683
– Ley de Información no Divulgada, Decreto 7975
– Ley de Marcas y otros Signos Distintivos, Decreto 7978
– Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad,
Decreto 6867
– Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, Ley
Nº 8039

109
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Guatemala:
– Ley de Derecho de Autor y Derechos Conexos, Decreto 33-98
– Ley de Propiedad Industrial, Decreto 57-2000

El Salvador:
– Ley de Fomento y Protección de la Propiedad Intelectual, Decreto 604 de la Asamblea
Legislativa.
– Ley de Marcas y Otros Signos Distintivos, Decreto No. 868 de la Asamblea Legislativa

Honduras:
– Ley del Derecho de Autor y de los Derechos Conexos, Decreto No. 4-99-E
– Ley de Propiedad Industrial, Decreto 12-99-E

Nicaragua:
– Decreto 68-98: AcueDRo sobre la Protección de los Derechos de Propiedad Intelectual,
suscrito el siete de enero de 1998 entre el Gobierno de la República de Nicaragua y el
de los Estados Unidos de América
– Ley de Derecho de Autor y Derechos Conexos, Ley 312
– Ley de Marcas y Otros Signos Distintivos, Ley 380
– Ley de Patentes de Invención Modelo de Utilidad y Diseños Industriales, Ley 354
– Ley de Protección para las Obtenciones Vegetales, Ley 318

Sitios web consultados:

– International Intelectual Property Alliance

www.iipa.com

– Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica

www.comex.go.cr

– Ministerio de Economía
www.economia.gob.mx

– North American Free Trade Agreement

www.nafta-sec-alena.org

– Office of The United States Trade Representative

www.ustr.gov

– Organización Mundial de la Propiedad Intelectual

www.ompi.int

110
– Organización Mundial del Comercio
www.wto.int

– Secretaria de Estado de Relaciones Exteriores de República Dominicana

http://www.serex.gov.do/default.aspx

– Secretaria de Integración Economica centroamericana

www.sieca.org.gt

– The International Union for the Protection of New Varieties of Plants www.upov.int

World Health Organization - Regional Office for the Western Pacific

www.wpro.who.int

– World Health Organization. www.who.int

111
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

112
 IV. Implicaciones en la Institucionalidad
del Sistema de Integración
Centroamericana derivadas del CAFTA:
una Visión desde la Administración de
Tratados y Solución de Controversias
Carlos A. Imendia

El Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana y Centroamérica con

Estados Unidos de América (CAFTA) tendrá significativos impactos en el devenir de
Centroamérica; es dinámicamente complejo en su administración, exigente en el
cumplimiento de las obligaciones adquiridas, costoso violarlas y nos enfrenta con la
superpotencia mundial (y mayor socio comercial) en el teatro de operaciones de la
competencia. Más aún, el Tratado constituye un marco normativo que apunta a fijar
condiciones justas para un comercio “entre iguales”, sin que ello implique eliminar el
uso de obstáculos técnicos como medidas fitosanitarias para frenar la expansión de las
exportaciones centroamericanas

El CAFTA estaba programado para iniciarse el 1.o de enero del año 2006; sin
embargo, no se pudo cumplir con ello. Esto obedece, entre otras razones, a la falta de
preparación de la institucionalidad de Centroamérica para asumir las responsabilidades
inherentes al Tratado, así como a la falta voluntad política para profundizar el espacio
económico regional. Por tanto, para cumplir con las obligaciones que emanan del
Tratado, será necesario apoyar procesos legislativos para ajustar y/o crear algunas
leyes, de tal forma que se generen condiciones que permitan ponerlo en marcha.

Dentro del marco creado por el CAFTA y el Tratado General de Integración

Económica Centroamericana (TGIECA), se visualiza la creación de espacios de inte-
gración regional como una acción compatible con la globalización de los procesos
económicos y la búsqueda de una inserción internacional de calidad.1 Las tendencias
globales enriquecen la integración al incluir nuevos temas en su desarrollo.

Estados Unidos deja muy claro, en su Estrategia Nacional de Seguridad, como las
tendencias globales enriquecen la integración. A continuación, la lógica del principal
socio comercial de la Región para asumir este convenio internacional:

1 Bulmer Thomas, Víctor, Reflexiones sobre la Integración Centroamericana, Publicación del BCIE, 1997.

113
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Una economía mundial fuerte fortalece nuestra seguridad nacional mediante la

promoción de la prosperidad y libertad en el resto del mundo. El crecimiento
económico apoyado por el libre comercio y mercados liberalizados crea nuevos
empleos y mayores ingresos. Permite que la gente salga de la pobreza, dinamiza
reformas económicas y legales, y la lucha contra la pobreza, y refuerza los hábitos
de libertad.2

Esta visión que Washington tiene del libre comercio tiene que ser tomada al pie de
la letra, desde la óptica centroamericana. Es preciso entonces repensar la apertura en
conjunto, con una política integral basada en programas de desarrollo económico que
modernice Centroamérica, ligando así el CAFTA con los objetivos de largo plazo de
los países, e implementando lo que, equívocamente, se ha dado en llamar la “agenda
complementaria”.3

Entre las necesidades impostergables de Centroamérica destacan reducir la pobreza,

mejorar la distribución del ingreso, eliminar la corrupción, reducir la brecha entre el
campo y la ciudad, preservar la biodiversidad y profundizar la integración,4 a fin de
asegurar un juego ganar-ganar a partir del 2006.

Desde la perspectiva de la administración de tratados y la resolución de controver-

sias, estos dos conjuntos de intereses, uno geopolítico y el otro de desarrollo, llaman a
una institucionalidad moderna, que sea capaz de maniobrar para guardar el equilibrio
entre los intereses regionales y nacionales, y sacar ventaja de la coexistencia de disci-
plinas del CAFTA y de la integración regional.

El estudio que se presenta a continuación analiza los efectos que tienen las disci-
plinas adquiridas en el Tratado sobre la institucionalidad regional y los procesos de
desarrollo e integración, enfocando la argumentación desde la perspectiva de dos de los
contenidos del CAFTA: administración de tratados y la solución de controversias. De
esta forma, se espera contar con criterios para al final formular recomendaciones sobre
las reformas mínimas necesarias en la institucionalidad regional, a fin de que pueda
administrar oportuna y eficientemente el Tratado vis-à-vis el proceso regional de inte-
gración.

2 The National Security Strategy of the United States of America (Washington, D.C.: White House, 2002), pp. 17-19.
Citado en John Audley, Oportunidades y Problemas de la Protección Avanzada del Medio Ambiente en las
Negociaciones sobre el Libre Comercio entre EE.UU. y América Central, Issue Brief, Carnegie Endowment for
International Peace, Febrero de 2003, pp. 2, disponible en www.ceip.org/trade
3 Banco Mundial, DR-CAFTA: Challenges and Opportunities for Central America; Washington, D.C., 2004.
4 De acuerdo con la CEPAL, entre 1997 y 2002 el número de pobres aumentó en 20 millones en América Latina.

114
I. La administración de tratados y
solución de controversias del CAFTA

El CAFTA no es más que un instrumento perteneciente a la política comercial de

todos y cada uno de los países partes. No es ni el fin ni mucho menos la panacea para
superar los problemas estructurales de la Región. El Tratado, en el mejor de los casos,
es un medio para promover la disciplina de mercado, la transparencia y la construcción
de un Estado social de respeto a los contratos.

La incorporación de nuevas disciplinas al marco jurídico centroamericano y la mul-

tilateralidad en la aplicación de las disposiciones, que, desde luego, establecen una
zona de libe comercio de conformidad con el artículo XX del GATT de 1994 y el
artículo V del Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS), demandan tanto el
fortalecimiento de los entes nacionales encargados de administrar tratados, como ele-
var el grado de coordinación entre estos y las institucionalidad regional, en un proceso
gradual hacia formas supranacionales.

Al reconocer el CAFTA la existencia del proceso regional de integración y estable-

cer que nada impide que se pueda fortalecer o profundizar la integración,5 las disci-
plinas negociadas adquieren un carácter multilateral, en el sentido de que se aplicarán
no solo a las relaciones comerciales entre los Estados Unidos y cada país de Cen-
troamérica, sino, también, al interior de los países miembros del Tratado General de
Integración Económica.

Vale la pena mencionar que durante la negociación no se logró que todas las disci-
plinas quedaran en el ámbito multilateral. Aunque en la mayoría de los casos se aplica
un mismo conjunto de reglas a todos los países, hay excepciones. Sea porque los
países negociaron bilateralmente, como sucede con los contingentes agropecuarios; o
porque son distintas para cada Parte, independientemente de que sean coherentes entre
sí, como en materia de Inversión y Servicios. Otra excepción es que Estados Unidos
(unilateralmente( liberó el comercio de ciertos rubros, como textiles, y dio un trato más
favorable en materia de derechos antidumping.

Dentro de las disciplinas que comprende CAFTA, algunas coexistirán con la nor-
mativa de la integración centroamericana, por estar reguladas tanto en él como en el

5 En su Preámbulo, el Tratado declara la decisión de las Partes de “promover la integración económica regional” y de
“buscar facilitar el comercio regional promoviendo procedimientos aduaneros eficientes y transparentes...” Asimismo,
en sus Disposiciones Iniciales (Artículo 1.3 2), el CAFTA establece que “para mayor certeza, nada en este Tratado
impedirá a las Partes Centroamericanas mantener sus instrumentos jurídicos existentes de la integración centroame-
ricana, adoptar nuevos instrumentos jurídicos de integración, o adoptar medidas para fortalecer y profundizar esos
instrumentos, siempre y cuando esos instrumentos y medidas no sean inconsistentes con este Tratado”.

115
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

espacio regional, incluyendo el Trato nacional y acceso a mercados; reglas de origen;

defensa comercial (salvaguardias y derechos antidumping); obstáculos técnicos; reglas
sanitarias y fitosanitarias, entre otras.

Asimismo, el CAFTA contempla otras no reguladas en la normativa centroameri-

cana, por lo que su incorporación incidirá con nuevos compromisos en administración
y solución de controversias, así como en una expansión institucional. Estas se refieren,
entre otras, a la Administración Aduanera; Contratación Pública; Inversión; los
Servicios; el Comercio Electrónico; Derechos de Propiedad Intelectual; Aspectos
Laborales y Aspectos Ambientales.

El Tratado observa los derechos y obligaciones asumidos con la OMC, lo cual

implica administrar el Tratado teniendo en cuenta dichas regulaciones multilaterales,
ajustando el Tratado y las legislaciones según cambien las normas multilaterales, de
manera mutatis mutandis.

Por esta razón, hay que estar conscientes de que el reconocimiento de esta juris-
dicción puede llevar a resolver, en su ámbito normativo, cualquier diferencia que
surgiera entre los Estados Unidos y una Parte centroamericana, como sería el caso de
diferendos en materia sanitaria y fitosanitaria. Entre los países de la Región, una dife-
rencia en ese campo podría dirimirse dentro de las respectivas reglamentaciones a
escala regional, las del CAFTA o recurrir a la OMC.6

Hay más instancias y posibilidades para resolver conflictos, pero también mayores
costos si se incurre en diferendos y arbitrajes, a causa de no contar con los recursos
e infraestructura tecnológica para ejecutar las normas científicas que deben regir esta
disciplina. Se hace posible así que los competidores utilicen estas dimensiones del
Tratado como obstáculos técnicos para la expansión de las exportaciones de la Región,
particularmente las de origen primario.

En términos de la administración del Tratado, hay coexistencia y aumento de instan-

cias intergubernamentales, como ocurre con la Comisión de Libre Comercio, así como
los coordinadores del Tratado.7 En total, el CAFTA crea 11 entidades entre comisiones,

6 El multilateralismo que surgió de la Ronda Uruguay tiende a estimular la integración, ya que impone la observancia de
normas mínimas comunes a todos los esquemas y acuerdos subregionales, contrarrestando de esa manera el surgimiento
de bloques proteccionistas y cerrados. En tal sentido, en la propia OMC se ha consolidado la idea de que los esquemas
y acuerdos de integración son complementarios con los avances multilaterales y estimulan liberalización en general.
7 Se trata de los Ministros de Comercio o Economía, en el caso de la Comisión, y de los Directores de las oficinas
nacionales de administración de Tratados, en el caso de los coordinadores. Esta nueva institucionalidad interguberna-
mental, como lo estila Estados Unidos en los seis TLC que ha suscrito desde 1985, se yuxtapone al COMIECO.

116
comités y grupos de trabajo, en distintas disciplinas, que coexistirán con algunas exis-
tentes dentro del proceso regional. Esto requerirá de recursos humanos y presupues-
tarios, en un contexto de restricciones fiscales, para conducir el proceso y proveer
apoyo administrativo y logístico a los grupos arbitrales contemplados en el capítulo 20
(Solución de Controversias).

El otro aspecto que incorpora en materia de administración tiene que ver con la for-
mación de capacidades relacionadas con el comercio. Esta novedad del Tratado impone
el compromiso de las Partes de establecer un comité con representantes de cada una.
Pero más estratégico es el hecho de que para que se puedan obtener los beneficios de
la asistencia es preciso que los centroamericanos desarrollen una estrategia propia que
sirva de base para priorizar proyectos de creación de capacidades.

Tal como se ha concebido, este esquema es básicamente de corte intergubernamen-

tal. EE. UU. enviaría consultores a cada país para hacer un diagnóstico sobre la base
de prioridades nacionales. Si no se define un punto focal de coordinación regional que
articule y priorice las necesidades de manera sistémica e integral, es plausible pensar
en una reedición de lo que aconteció con las listas de desgravación y la estructuración
de los contingentes agropecuarios. Esto es, cada uno por su lado, recibiendo cursos sin
mayor impacto en los intereses estratégicos de la Región.

Por otra parte, en materia de solución de controversias, los dos procedimientos que
incorpora el CAFTA son los litigios entre Estados, descrito en el capítulo 20, y los
que se suscitan entre un Estado y un inversionista, referido en el capítulo 10, con las
variantes que se tipifican en materia laboral, ambiental, servicios financieros y teleco-
municaciones.

El CAFTA hace así reconocimiento pleno a la jurisdicción internacional para dirimir

litigios y en el espíritu del entendimiento de la OMC propugna el diálogo y la con-
certación antes de proceder al arbitraje. En materia del mecanismo de Solución de
Controversias incorpora lo siguiente: i) Las Partes pueden elegir como foro el CAFTA,
otro Tratado al que las Partes pertenezcan o el Acuerdo de la OMC.8 Una vez que la parte
demandante ha solicitado el establecimiento de un grupo arbitral bajo uno de esos acuer-
dos, el foro seleccionado será excluyente de los otros; y ii) la secuencia para tratar un
asunto que una Parte considere puede afectar el funcionamiento del CAFTA son: (a) las
consultas/mediación, (b) la sesión de la Comisión en el ejercicio de buenos oficios, y (c)
el establecimiento de un grupo arbitral, en el espíritu del entendimiento de la OMC.

8 Siempre y cuando las medidas por ventilar estén contempladas en esos acuerdos.

117
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

En el Tratado se considera que una Parte estará cumpliendo con sus mejores esfuer-
zos para facilitar el arbitraje si forma parte, como es el caso de nuestros países, de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Reconocimiento y Ejecución de
Sentencias Arbitrales Extranjeras (1958), o la Convención Interamericana sobre
Arbitraje Comercial Internacional (1975).

Por otra parte, en materia de inversiones, el CAFTA establece un mecanismo de

Solución de Controversias entre un inversionista y un Estado, diferente al contenido en
el capítulo 20, que se aplica a los litigios entre Estados, y en el que también se venti-
lan diferencias surgidas en materia laboral y ambiental.9

Existen, asimismo, dos variantes del tema de solución de controversias, incorpo-

radas en el CAFTA. La primera es que el capítulo sobre Servicios Financieros incluye
un mecanismo de solución de controversias que tiene disposiciones especiales que se
aplicarán en el caso de que los litigios que se refieran a servicios financieros. Para ello,
se establece un Comité de Servicios Financieros (artículo 12.16) que, además de super-
visar la implementación del capítulo, tiene un papel relevante en los procedimientos de
solución de controversias.

La segunda variante se contempla en el capítulo 13 sobre Telecomunicaciones,

mediante la cual existe el compromiso de garantizar a una Parte el acceso al organis-
mo regulatorio de telecomunicaciones de la otra, cuando lo requiera para resolver una
controversia en este campo. Este enfoque, al no haberse logrado a la fecha una autori-
dad regional, como la que se perfila para el sector eléctrico en el marco del Sistema de
Interconexión Centroamericana (SIEPAC), le da un sentido bilateral a la relación de
EE. UU. con las Partes centroamericanas.

Otra modalidad que contempla el mecanismo de solución de controversias, es la

compensación monetaria con límite en el caso de infringirse lo acordado en materia
comercial, laboral o ambiental. En efecto, se trata de una modalidad coercitiva que no
excederá de $15 millones en una falta hasta el 31.12.05 y se indexará desde ahí en ade-
lante. Asimismo, el compromiso de las Partes en cuanto a que los recursos de dichos
pagos compensatorios se depositarán en un fondo establecido por la Comisión de Libre
Comercio, constituye un elemento novedoso. Dichos recursos se utilizarán para apoyar
iniciativas apropiadas, a fin de facilitar el comercio entre las Partes contendientes o
para subsanar deficiencias laborales o ambientales.

9 Esto se hará de acuerdo con el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y
Nacionales de Otros Estados (CIADI), con las Reglas del Mecanismo Complementario del CIADI, o con las Reglas de
Arbitraje de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Derecho Mercantil (CNUDMI ).

118
1. Alcance e implicaciones del CAFTA: Potencial catalizador de desarrollo

Por lo expuesto anteriormente, el CAFTA tiene un alcance en prácticamente todo el

espectro de políticas públicas, no solo en el ámbito comercial o económico, sino que
presenta aplicaciones con otros aspectos atinentes a la transparencia y buen gobierno,
la gestión racional de los recursos naturales, las compras gubernamentales, la inversión
y los servicios.

Con el CAFTA se ha ganado mayor acceso a mercados, mejores condiciones respec-

to a la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, la incorporación de temas de nuevo cuño
y reglas de origen flexibles, pero la complejidad que ello trae implica tanto altos cos-
tos en controversias si el Tratado no se administra diligentemente, como la necesidad
perentoria de suscribir nuevos acuerdos internacionales (propiedad intelectual) y hacer
ajustes de importancia estratégica al marco legal e institucional regional y en los pro-
cedimientos judiciales.

Contrario al enfoque cerrado de algunos mecanismos regionales, se trata de un trata-

do que establece procesos abiertos al público en las consultas y en los arbitrajes,
además de requerir sistemas de difusión de todas las medidas y cambios que afectan las
distintas disciplinas. En ese sentido, resulta relevante destacar la provisión acordada
por las Partes de que los árbitros y la Comisión pueden considerar posiciones escritas
de terceros, como grupos organizados de la sociedad civil, con intereses en el asunto
en controversia. El enfoque del mecanismo centroamericano, contrariamente, es más
cerrado en la dilucidación de los casos presentados ante él.

El Tratado exige también a las Partes maximizar sus capacidades administrativas

para cumplir con las obligaciones asumidas. Esto significa contar con una dotación
apropiada de expertos en asuntos jurídicos, financieros, comerciales, laborales, am-
bientales y en diversos campos de la ingeniería y sistemas de información, a fin de evi-
tar la activación de un reclamo o si este surge resolverlo.

El tema que por antonomasia va a impactar en estas materias es el hecho de que las
concesiones arancelarias se negociaron bilateralmente, tomando en cuenta las pecu-
liaridades y sensibilidades de cada país y producto, si bien es cierto que en materia de
procedimientos se armonizó el Tratado. Esto significa que el calendario de des-
gravación será diferente en cada país, razón por la cual el Arancel Externo Común
(AEC) no será aplicado total ni uniformemente por todos los países en el período de
transición.10

10 Informe Centroamericano N.o 2, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, Buenos Aires, 2004.

119
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Esta perforación del arancel demanda un gran esfuerzo de gestión para armonizar
las diferencias en las concesiones arancelarias de cada país dentro del CAFTA con el
establecimiento del AEC. De lo contrario, el Tratado puede tener efectos negativos o
retardatarios en el establecimiento de la Unión Aduanera, al generarse oportunidades
para la triangulación o desviación de comercio, al coexistir dos conjuntos de normas.

El CAFTA incluye, además de las medidas de salvaguardia comprendidas en el

artículo 19 del GATT de 1994, medidas de salvaguardia bilaterales. Esto implica el
manejo de procedimientos administrativos específicos y de los criterios para cada caso
en materia de niveles de activación de la medida. Asimismo, cada país deberá com-
pensar a la Parte afectada, en forma de concesiones que tengan efectos sustancialmente
equivalentes al valor de los impuestos adicionales esperados, como resultado de la
medida de salvaguardia aplicada. Esto requiere de controles y coordinación inéditos.

El manejo de cuotas agropecuarias es dinámico y no están distribuidas en partes o

productos iguales entre los países, lo que representa oportunidades para que, por ejem-
plo, un importador de pollo de Guatemala, que negoció una cuota de más de 23.000
TM, muy por encima de su desempeño histórico, pueda exportar la carne proveniente
de EE. UU. a Honduras, que solo obtuvo 350 TM en su contingente, afectándose así
–aunque legalmente– a los productores del segundo país.

Esta dinámica exige también la emisión de reglamentos ejecutivos nuevos en las

Partes centroamericanas, una mayor coordinación y sistemas de información integra-
dos y en tiempo real para manejar el mecanismo de gestión de existencias, para no
afectar las finanzas públicas mediante un control estricto de estas. El equilibrio entre
los intereses de los productores y los transformadores de un mismo bien demandará
una administración profesional, con visión regional.

2. Temas que el TLC no cubre de forma específica

Entre los temas excluidos, se encuentran los asuntos migratorios, los de Entrada
Temporal de Personas de Negocios, el Transporte y el de Políticas de Competencia,
Monopolio y Empresas del Estado. Tampoco se incluyen disposiciones para “industrias
nacientes”, que hubieran consolidado el trato diferenciado que se otorgó en agricultura.

De particular relevancia resulta el hecho de que no hubo compromisos de los

Estados Unidos en el tema de los subsidios a la producción y a las exportaciones de
productos agropecuarios, dejándose dichos asuntos a las negociaciones que se lleven a
cabo en el marco de la Conferencia Ministerial de la OMC, en los próximos siete años.

120
 En materia tributaria, el Tratado no obliga a las Partes a emprender reformas o
medidas de armonización, sino que simplemente se establece el compromiso de no
aplicar impuestos internos y otras regulaciones cuantitativas a las importaciones o
impuestos a las exportaciones. El CAFTA entonces tenderá a mermar la recaudación y
le imprimirá mayor presión al balance fiscal de los países, dada la importancia que
tienen los aranceles en los ingresos. Se estima un impacto fiscal del orden del 8% del
PIB regional. La armonización fiscal, sin embargo, deberá ocupar un lugar prioritario
en la agenda centroamericana si realmente se quiere construir un espacio homogéneo.

En materia de exención de aranceles, el CAFTA excluye el adoptar nuevas excep-

ciones o extender las concesiones existentes a beneficiarios actuales o futuros, condi-
cionándolas a un requisito de desempeño, lo cual tendrá un impacto negativo en la
competitividad de las empresas exportadoras ubicadas en zonas francas, que son críti-
cas para las exportaciones.

Hasta el 2009, como se sabe, se podrán mantener las concesiones por subsidios a la
exportación. Ha llegado el tiempo de dar un salto cualitativo para que la atracción de
inversiones se base en la oferta de un clima propicio para hacer negocios y no en una
guerra entre nosotros para otorgar regalías.

Aparte del financiamiento de nuevas consultorías, talleres de capacitación y la com-

pra de algún equipo computacional, no están previsto fondos significativos del Tesoro
de los EE. UU. para conformar una especie de fondo de desarrollo. De hecho, el TLC
no asume compromisos para que el socio más rico otorgue los recursos que financien
la creación de capacidades. El texto solamente se refiere a una suerte de “mejores
esfuerzos” para gestionar ante otras instancias dichos fondos de financiamiento.11 Algo
así como lo que ha ocurrido con el Plan Puebla-Panamá.

Las normas en cuanto a Servicios no se aplican a los prestados en el ejercicio de

facultades gubernamentales; es decir, cuando el Gobierno no los suministra en condi-
ciones comerciales ni en competencia con otros proveedores. En los servicios
financieros, se excluye a los sistemas públicos de seguridad social. Las listas de excep-
ción son también distintas para cada país, aunque coherentes en su aplicación.

Como era de esperarse en un Tratado que se limita a establecer una zona de libre
comercio, y no aspira a profundizar etapas ulteriores de integración, el CAFTA tam-
poco contempla políticas sectoriales y sociales orientadas a aumentar la cohesión.

11 Se trata fundamentalmente de asistencia técnica para apoyar el fortalecimiento institucional.

121
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

3. Los compromisos derivados del CAFTA y sus alcances legales

Uno de los principales compromisos del CAFTA es asegurar que las Partes cen-
troamericanas garanticen que sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos
sean concordantes con las obligaciones contraídas bajo el Acuerdo de la OMC y sus
acuerdos conexos, así como con las disciplinas negociadas en el Tratado.

Los países han estado realizando un cabildeo muy fuerte ante sus respectivos con-
gresos, a fin de concluir las modificaciones legales y administrativas que todavía hace
falta realizar, particularmente en los temas como tributación, simplificación aduanera,
propiedad intelectual, servicios, ambiente y laborales, la lucha contra la corrupción y
la reglamentación para el manejo de los contingentes arancelarios.

El compromiso de liberalización comercial y acceso a mercados prácticamente se

da desde la entrada en vigencia del Tratado, con algunas excepciones en bienes agrí-
colas y servicios. En el caso de Costa Rica, destacan los plazos fijados para la apertu-
ra de los sectores de telecomunicaciones y seguros.

Con el CAFTA, se adquirieron compromisos en materia de transparencia para la

publicación de leyes, reglamentos y procedimientos administrativos tanto en vigencia
como en proyecto, en cuyo caso se someterá a consulta de las demás Partes los textos
de las medidas en ciernes. Este aspecto se complementa con una serie de obligaciones
para fortalecer el Órgano Judicial, a fin de asegurar el debido proceso, la audiencia
pública, el derecho a impugnar medidas y el trato justo o no discriminatorio en todas
las disciplinas.

II. Compromisos relevantes sobre administración de tratados

y solución de controversias en el contexto multilateral

Las Partes están sujetas al Acuerdo sobre la OMC en administración de tratados

y en lo que concierne a las reglas del Órgano de Solución de Controversias, dentro del
cual varios países de la Región han dirimido disputas. Asimismo, han suscrito tratados
tipo NAFTA con México, Chile, Panamá y República Dominicana. También, los
países son parte de los principales foros internacionales en materia de solución de con-
troversias, como la Convención de Nueva York, de Panamá y el Centro Internacional
de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) del Banco Mundial, y han
firmado la Declaración de la OIT.

122
 En materias de orden técnico, los países se acomodan, entre otras, a las recomen-
daciones del Buró Internacional de Pesas y Medidas (BIPM) y la Organización
Internacional de Metrología Legal (OIML) para garantizar la trazabilidad de sus
patrones metrológicos. De igual manera, en materia de medidas sanitarias y fitosani-
tarias, los países de la Región observan las normas del Acuerdo sobre la Aplicación de
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC (AMSF), de la Oficina Internacional de
Epizootias (OIE), de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF) y
de la Comisión del Codex Alimentarius.

III. Mecanismos regionales en la materia

A escala regional no existen mecanismos administrativos de tipo supranacional, al

estilo de la Unión Europea. Aun con la experiencia del CAFTA y los otros tratados
negociados en bloque (México, Chile, República Dominicana y Panamá), la nego-
ciación y administración de estos, cuando fueron suscritos, sigue a cargo de expertos
de cada país que responden a intereses nacionales. El marco institucional es de corte
intergubernamental, en contraste con el espíritu comunitario reflejado en los acuerdos
y protocolos de la integración.

En materia de administración de tratados, lo que existe es la figura del Consejo de

Ministros de Integración Económica, establecido por el Protocolo de Guatemala
(artículo 37), que responde a la Reunión de Presidentes. Está conformado por los
Ministros de los Gabinetes Económicos y los Presidentes de los Bancos Centrales,
encargándose de la coordinación de las políticas económicas (artículo 38) y la admi-
nistración de los Tratados. Supeditados al Consejo existen también una extensa
variedad de Consejos Sectoriales y el Comité Ejecutivo de Integración Económica,
encargados de adoptar las decisiones del Consejo y administrar los asuntos de cada sec-
tor (asuntos agropecuarios, monetarios, infraestructura, turismo y hacienda).

Respecto a solución de controversias, hay dos mecanismos a escala regional. Uno

es el Mecanismo de Solución de Controversias Comerciales entre Centroamérica, crea-
do en 2003 por el Consejo de Ministros.12 El otro es el procedimiento aplicado por la
Corte Centroamericana de Justicia, de acuerdo con sus competencias, contempladas en
el artículo 22 de sus Estatutos.13 Con la creación de un mecanismo dentro del CAFTA,
los regionales podrían ser sustituidos por el primero, dado que tienen limitaciones, sea
por restricciones en su ámbito de aplicación o porque no todos los países reconocen su
jurisdicción.

12 El Mecanismo fue aprobado por el COMIECO mediante Resolución 106-2003 del 17-02-03.
13 Según acuerdo presidencial del 10-12-92.

123
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Tal como funcionan las cosas, existe una especie de espagueti bowl en un modelo
de siete Partes, en el que cada país, independientemente de la aplicación multilateral
del Tratado y el intercambio de notas de consulta, interactuaría con los otros miembros
del CAFTA, sin un ente “supranacional” que los coordine en materia de administración
y solución de controversias. Esto es muy riesgoso por generar oportunidades para el
conflicto y, de darse, suscitar animadversión en contra del Tratado.

Los ministerios responsables de asuntos de integración tienen direcciones generales

encargadas de la administración de tratados comerciales y de inversión, pero actúan a
escala nacional. Cada país, de acuerdo con los distintos temas, responsabiliza a y coor-
dina con otras agencias o secretarías la administración de esas disciplinas, como es el
caso de las relaciones con las autoridades aduaneras, los Registros Nacionales y los
Ministerios de Salud y Agricultura.

En la resolución de controversias, la SIECA funge como administradora del

mecanismo. Por otra parte, la Corte tiene competencia para conocer: i) de las contro-
versias entre Estados; ii) de disposiciones de los Estados que afecten los instrumentos
de integración; y iii) fallar como árbitro en los asuntos que los interesados le soliciten
como Tribunal.

1. El Grado de Efectividad de la Institucionalidad Regional

Aunque los Protocolos de Guatemala y Tegucigalpa introdujeron cambios institu-

cionales importantes para el subsistema de la integración, persisten bajos niveles de
efectividad. De hecho, se observan ciertos paralelismos que generan traslapos de fun-
ciones, como entre SIECA y SICA, y un debilitamiento de este último. La proliferación
de secretarías y entidades, así como su dispersión geográfica genera un vacío de
liderazgo por parte de la Secretaría General del SICA y dificulta la coordinación del
subsistema de integración por parte del Consejo de Ministros de Integración
Económica (COMIECO).

La institucionalidad regional presenta tres limitaciones que inhiben su efectividad

para una aplicación efectiva de las obligaciones contraídas en el CAFTA:

En el marco jurídico actual no hay obligatoriedad para cumplir plazos de ratifi-

cación de tratados y estos se enmiendan con Protocolos, generando atrasos,
reconocimiento parcial, coexistencia de normas y acumulación de instituciones.14

14 Caldentey del Pozo, Pedro (2000); El Desarrollo Económico de Centroamérica en el Marco de la Integración Regional;
BCIE, Tegucigalpa, pp. 324 y 339-344.

124
 Si bien es cierto que a partir de los años noventa la integración centroamericana
ha redefinido, a una escala multidimensional, su marco legal y jurídico, así como ha
modificado sustantivamente los principios y objetivos del proceso, al tiempo que ha
adaptado su marco institucional a los desafíos de los nuevos tiempos, el proceso se
desarrolla en medio de un notable desorden jurídico.

Esto, “debido a las dificultades de interpretación que provoca la decisión de fir-

mar los nuevos acuerdos como protocolos a los acuerdos antiguos, sin derogar, por
tanto aquellos nada más que en las normas que contravengan a los nuevos (...). La
confusión se nutre de las interpretaciones y situaciones transitorias que provoca el
retraso de la entrada en vigor de los acuerdos o la entrada parcial en vigor de los
mismos por la falta de ratificación de algunos de los Estados miembros suscriptores
de los acuerdos”.

El carácter intergubernamental del esquema institucional hace que el proceso

decisorio sea lento, jerarquizado y engorroso.15

La Cumbre de Presidentes acapara el poder de decisión en el proceso de integración

y ha sido tan prolija su generación de temas que la agenda regional ha sobrepasado la
capacidad del entramado institucional para coordinar y ejecutar tantas decisiones presi-
denciales. El escaso poder decisorio de los consejos de ministros frente a las reuniones
de presidentes hace que muchas veces los países que se sientan perjudicados por una
decisión de un consejo ministerial, opten por vetarla en la Reunión de Presidentes.

Dispersión, que dificulta el manejo coordinado de la integración y la política

comercial, creándose redundancia y problemas de autosostenibilidad financiera.16

La tendencia desde el Protocolo de Tegucigalpa ha sido la de sumar entidades en

vez de compactar y discriminar lo verdaderamente necesario en materia de institu-
ciones, creándose un “maremagno de siglas” que plantea un diseño institucional com-
plejo, en el que destacan la falta de una articulación eficiente entre la Secretaría
General del SICA y las secretarías especializadas, la ineficacia del proceso decisorio,
limitaciones financieras y la escasa articulación con los gobiernos. En última instancia,
esta falta de racionalización del esquema institucional ha ido en detrimento de las insti-
tuciones de carácter comunitario.

15 De acuerdo con la estructura institucional derivada del Protocolo de Tegucigalpa, las principales decisiones políticas y
estratégicas que orienten y dinamicen el proceso de integración, serán tomadas por los presidentes centroamericanos en
sus reuniones, como órgano supremo del Sistema.
16 CEPAL y BID, La Integración Centroamericana y la Institucionalidad Regional; México, pp. 79-83, 1997.

125
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Con este marco de restricciones derivadas del diseño institucional actual, la

aplicación multilateral del CAFTA, la existencia de obligaciones diferenciadas, la
administración de dos regímenes preferenciales que coexisten y las exigencias de com-
pletar la Unión Aduanera y cumplir con los plazos del Tratado, plantean retos a
la capacidad de respuesta de la institucionalidad regional y nacional en materia de
administración del Tratado y de solución de eventuales controversias.

Existe evidencia empírica sobre la calidad de las instituciones como un factor

importante del crecimiento económico, por lo que el fortalecimiento de la capacidad
institucional del sector público de los países de la Región y de sus instancias comuni-
tarias debe ser prioritario. Con la excepción de Costa Rica, los indicadores de la
habilidad del gobierno para diseñar y ejecutar políticas, señalan que la posición de los
países está por debajo del promedio.17 De acuerdo con los resultados del estudio de
Kaufmann et al., los indicadores de efectividad, en cuyo cálculo se toman en cuenta los
aspectos de calidad de la burocracia y de la fortaleza del sistema de servicio civil,
muestran que mientras Costa Rica alcanza un valor de 0,37, los demás países se ubi-
can en el rango de valores negativos.18

2. Desafíos para la Región en materia de Administración de Tratados y Solución

de Controversias

A. El Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO)

Es el ente responsable de la coordinación, armonización, convergencia y unificación
de las políticas económicas. Como la máxima instancia en asuntos de integración,
responde jerárquicamente a la Reunión de Presidentes. Es urgente que sus atribuciones
vayan transitando hacia el estadio de órgano comunitario, fuerte, con liderazgo, que
disponga de atribuciones, capacidades técnicas y financiamiento autónomo suficiente,
que cuente con líneas jerárquicas definidas respecto del conjunto de instituciones encar-
gadas de los procesos de administrar los TLC y el proceso de integración regional.19

B. El Mecanismo Centroamericano de Solución de Controversias

Este mecanismo se aplica solo para bienes en el comercio intrarregional. Solo ha
recibido ocho casos de solicitudes para celebración de consultas, pero en ninguno de
ellos se ha llegado a la fase de arbitraje, habiéndose resuelto cuatro solicitudes

17 Véase Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi (2003), “Governance Matters III, Governance Indicators for
1996-2002”, Documento de Trabajo N.o 3106, Washington D.C., Banco Mundial, agosto. Citado en Cáceres, Luis René,
Los Retos de la Integración Centroamericana, Inédito, Washington, D.C., Agosto, 2005.
18 Estos valores, normalizados con una media de cero y rango de -2.5 a 2.5, miden la posición relativa de un país con
grelación al promedio de un número creciente de países, que alcanzó un total de 199 en 2002.
19 Caldentey del Pozo, Pedro (2000); El Desarrollo Económico de Centroamérica en el Marco de la Integración Regional;
BCIE, Tegucigalpa, p. 327.

126
mediante consultas que desembocaron en el levantamiento de las medidas o en la
realización de acuerdos entre las Partes. El mecanismo, entonces, no ha sido probado
en materia de arbitraje, pero sí ha sido efectivo como medio de conciliación. Como se
apuntó, no contempla las otras disciplinas que incorpora el CAFTA, tales como la
propiedad intelectual, ambiente, laboral e inversión, entre otras.20

C. La secretaria tegración Económica de Centroamérica (SIECA)

De acuerdo con lo plantado por Caldentey, es recomendable potenciar el trabajo de
la SIECA como órgano ejecutor y propositivo del proceso de integración económica
mediante “el aumento de sus competencias en la ejecución de las decisiones presi-
denciales; en aumentar sus atribuciones jerárquicas en la coordinación del subsis-
tema de la integración económica; en perfeccionar su capacidad de iniciativa
legislativa; en potenciar sus recursos humanos; y en resolver para ello sus proble-
mas de financiación”.21

D. La Corte Centroamericana de Justicia

La Corte surge en el marco del Protocolo de Tegucigalpa con rasgos de organismo
supranacional. Es así el órgano judicial del SICA, “cuya jurisdicción y competencia
regionales son de carácter obligatorio para los Estados”.22

Entre sus competencias están, si se le solicita: i) conocer de las controversias entre

Estados; ii) conocer de disposiciones de los Estados que afecten los instrumentos de
integración o de resoluciones de sus Órganos, iii) conocer y fallar como árbitro en los
asuntos que los interesados le soliciten como Tribunal Competente; y iv) conocer las
controversias que surjan entre un Estado centroamericano y otro que no lo sea.

De acuerdo con su base legal, es la instancia garante de los acuerdos y sus fallos son
vinculantes e inapelables, pero no es reconocida por todos los países. De 1994 a 2004
ha considerado 68 casos, incluyendo situaciones de distinta índole, no solo controver-
sias comerciales. Muchas de las consultas versan sobre interpretación de facultades
de los otros organismos y asuntos de naturaleza nacional. La Corte desconoce el
mecanismo administrado por la SIECA por considerar que solo ella tiene la competen-
cia de arbitrar. Técnicamente, la Corte Centroamericana de Justicia podría resolver con
otros países el tipo de diferendos que el Mecanismo administrado por SIECA no con-
templa, si las Partes así lo decidieran de común acuerdo.23
20 Véanse detalles en www.sieca.or.gt
21 Caldentey del Pozo, Ibídem, p. 342
22 Protocolo de Reformas al Convenio de Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, artículo 1, 15-12-04.
23 Centroamérica ya ha aceptado la jurisdicción del CIADI, la Convención Interamericana, la Convención de Nueva York
y las Reglas de Arbitraje del CNUDMI, al haber suscrito, como marco de principios generales, el Tratado sobre
Comercio y Servicios en marzo de 2002. Este procedimiento es similar en contenido al incorporado en el CAFTA en el
Capítulo de Inversión.

127
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Fueron los mismos presidentes, en febrero del 2002, que al modificar el Protocolo
de Tegucigalpa sustrajeron de las atribuciones de la Corte la competencia de solucionar
controversias comerciales, quizás por valorar que no tenía la capacidad de hacerlo ni
casos vistos y resueltos, ordenándole al COMIECO que formulara un mecanismo alter-
no, ahora administrado por SIECA.

En definitiva, la institucionalidad que haya que reformarse debe ser coherente con
el tipo y profundidad de integración que se quiera. En un esquema intergubernamental,
el Mecanismo actual parece el más apropiado, pero en un régimen comunitario, como
sería la Unión Aduanera, ese debería reposicionarse en el seno de la Corte, una vez
reformada a satisfacción de los países centroamericanos.24

Existe un diseño del andamiaje institucional comunitario y de los instrumentos para

atender los requerimientos surgidos de la aplicación de los acuerdos y las controversias
que se generan al aumentar el comercio. No obstante, la efectividad global de la insti-
tucionalidad es baja, tanto por el reconocimiento parcial de la Corte, la circunscripción
al comercio de bienes del Mecanismo de Solución de Controversias y las falencias en
la coordinación y la operación de las instituciones. Ante las exigencias de profundizar
el proceso de integración vis-à-vis la aplicación del CAFTA, es preciso racionalizar,
consolidar y hacer efectivas estas instituciones para generar sinergias entre los benefi-
cios potenciales de la Unión Aduanera y el CAFTA.

IV. Hacia una institucionalidad regional competitiva:

lineamientos para su reforma (Ver cuadro N°1)

Si bien en algunos países se observa una deseable división del trabajo entre los
negociadores y los administradores, y estabilidad en el personal, situación que puede
trasplantarse a los demás con asistencia técnica, el enfoque de administración por país
no parece ser el más adecuado para implementar el Tratado.

Al haber negociado el CAFTA sin haber consolidado la compleja y elusiva Unión

Aduanera, la dinámica de libre comercio que generará la aplicación del CAFTA y sus
interrelaciones con la dinámica propia del proceso de integración puede acarrear tanto
riesgos como oportunidades, que deben cautelarse. Surge de nuevo en Centroamérica
la vieja convergencia del libre comercio (CAFTA) con su enfoque intergubernamental,
con la integración (Zona de Libre Comercio incompleta con aspiraciones de Unión
Aduanera), articulada en visiones comunitarias para su institucionalidad.
24 Caldentey del Pozo, Pedro, Organización y Funcionamiento Institucional del SICA: La Integración Centroamericana
frente al Reto Institucional, 2002.

128
 Dado que no es realista aspirar en el corto plazo a un ente supranacional que coor-
dine los tratados comerciales, sería prudente retomar los esfuerzos de coordinación que
surgieron en 2002-2003 entre los encargados de negociar el Tratado para articular una
agenda clara sobre la base de los impactos del CAFTA en la integración, y de esa
manera, llevar posiciones coherentes al seno de la Comisión de Libre Comercio y otros
comités que se crean con el Tratado. La idea es construir paulatinamente posiciones
comunes en el COMIECO para ir lo más cercano a un bloque a las instancias intergu-
bernamentales del CAFTA. En el mejor de los casos, las dinámicas comerciales
diferenciadas del CAFTA y las nuevas disciplinas que incorpora podrían sumarse a los
esfuerzos domésticos por profundizar la integración y la construcción de una institu-
cionalidad comunitaria más racional y coherente con los principios que guían el
proceso regional.

En este sentido, la pregunta es: ¿debe institucionalizarse un mecanismo que vele por
el interés de consolidar el espacio regional sin interferir en los intereses comerciales
legítimos de cada país? La capacidad de supervisar globalmente la marcha de ambos
tratados y el equilibrio institucional que defiende los intereses regionales frente al
empuje de los intereses nacionales, es un punto fundamental por resolver, con CAFTA
o sin este. La aspiración es que con un mayor grado de coordinación en la adminis-
tración se consolide el espacio regional y no se sustituya por el comercio dentro del
CAFTA.

En principio, destacan dos dimensiones por subsanar para elevar la efectividad insti-
tucional: En primer lugar, el principal eje dinamizador de los Tratados sigue siendo lo
económico, a pesar del necesario sesgo social que exige la realidad regional.25 En
segundo lugar, hay una escasez de medios humanos, legales y de infraestructura en los
aparatos institucionales responsables de administrar tratados y resolver controversias,
y no se aprovechan economías de escala mediante una gestión conjunta.26

De ahí que en un proceso de reforma, el objetivo de la institucionalidad no es solo

buscar la implementación del CAFTA. Es perentorio que el concepto de “adminis-
tración de tratados” se amplíe a la agenda paralela, al apoyo a los sectores productivos
y la consolidación del crecimiento sostenido del comercio intrarregional (y su partici-
pación en el total), por lo importante que es mantener la interdependencia económica
entre los países, a fin de aminorar su vulnerabilidad a choques exógenos, fomentar
25 No obstante, están surgiendo nuevos elementos que le añaden valor al proceso de integración y que eventualmente
le imprimirán un empuje a la modernización institucional, como lo demuestran las resoluciones adoptadas en la XXVII
Cumbre de Presidentes (León, Nicaragua, diciembre de 2005) en materia de código de ética, orden de captura regional,
criterios para la adhesión de socios extrarregionales, la fuerza de reacción rápida y el pasaporte centroamericano, entre
otras.
26 Caldentey Del Pozo, Pedro, El Desarrollo Económico de Centroamérica en el Marco de la Integración Regional, publi-
cación del Banco Centroamericano de Integración Económica, 2000.

129
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

nuevos patrones de especialización, dada la naturaleza de los bienes comercializados

en la Región, y hacer explícitos los medios para crear condiciones que aumenten la pro-
ductividad y reduzcan la disparidad. De otro modo, el CAFTA exacerbará los costos de
la apertura y retrasará los beneficios de esta.27

Por lo tanto, queda como responsabilidad de los centroamericanos implementar las

políticas de desarrollo que incidan tanto en la producción como en la competencia,
como responsabilidad de los centroamericanos. Ello permitirá no exacerbar en la prác-
tica la inequidad que, en teoría, la liberalización pretende corregir.28

Desde esta perspectiva, en primer lugar se recomienda reformar los tratados

regionales en modelos jurídicos basados en sistemas de votación bajo el enfoque de
“automaticidad” o regla de “consenso inverso” que sustituya al esquema de votación
actual para superar los atascos que se producen bajo el modelo intergubernamental
vigente.29 Así, solo que exista consenso por parte de los países contra la adopción de
un acuerdo, este no entraría en vigor. Esta mayor flexibilidad se complementaría con
normas claras sobre fechas límite para ratificar.

Habría que evaluar si el esquema de dos velocidades se acota, limitándolo a que no

impida el avance real de los países que deseen profundizar su compromiso integra-
cionista, por considerar que dentro del esquema regional les va mejor que fuera de él.
En el pasado se ha esgrimido que un esquema como este, de “diferentes velocidades”,
le imprime realismo y flexibilidad al proceso, en el sentido de que les permitiría a los
países miembros avanzar al ritmo que sus circunstancias políticas internas lo permitan.
Pero también es cierto que la adopción parcial de compromisos en la práctica ha nega-
do el avance, la amplitud y la profundidad del proceso.30

En segundo lugar, se recomienda adoptar el modelo de “Secretaría General

Unificada”, tanto funcional, como físicamente y orgánicamente, eliminando institu-
ciones redundantes, inoperantes, o que no se acoplan funcionalmente a las exigencias
del mundo actual. Esto permitiría mejorar las líneas jerárquicas, los procesos de
decisión, de propuesta, seguimiento y coordinación existentes. Una rama ejecutiva
fuerte es esencial para revitalizar las iniciativas comunes, como lo demuestra la expe-
riencia europea.

27 Acuña-Alfaro, Jairo; Nowalski-Rowinski y Osterlof-Obregón, Doris, Reformas Necesarias para Optimizar los
Beneficios y Reducir los Perjuicios del CAFTA, Centro Internacional para el Desarrollo Humano, Costa Rica, sep-
tiembre, 2004.
28 Guillermo Pereira, Mexico-Central America Free Trade Agreement, Law and Business Review of the Americas (2001),
pp. 402-404.
29 Biggs, Gonzalo, El Procedimiento de Solución de Controversias de la OMC, La Experiencia de América Latina y El
Caribe, Revista de la CEPAL N.o 86, agosto, 2005.
30 Lizano, Eduardo, Los 40 Años del Banco Centroamericano de Integración Económica, Publicación del BCIE, Octubre
de 2000.

130
 En tercer lugar, se deberán dar pasos, en un principio en el plano puramente técni-
co, para transformar paulatinamente el SICA, en una comisión centroamericana que, de
manera eventual, administre regionalmente los tratados y crear, de forma transitoria,
mecanismos expeditos de consulta entre los “Coordinadores del Tratado” en cada país,
la Secretaría General del SICA y el COMIECO. La SIECA jugaría el rol de soporte
técnico y analítico del Consejo en materia de política comercial. Sería conveniente
también que el Comité de Enlace se articule con “la Comisión” para fortalecer los
vínculos entre las agendas nacionales y la agenda regional.

En cuarto lugar, se recomienda que los contingentes arancelarios y la armonización

de las diferencias en las concesiones tarifarias que surgen de la negociación del
CAFTA sean la primera tarea de la Comisión. De acuerdo con los hallazgos de Ángel
y Hernández (2004), del total de líneas arancelarias a nivel de ocho dígitos, solamente
el 69,2% de los productos tiene un arancel base igual. Además, la desarmonización en
los calendarios de desgravación se refleja en que solo el 45,5% de los productos
agropecuarios y el 76,5% de los industriales pertenecen a la misma categoría de des-
gravación.31 Este punto se atendería mejor con una instancia regional técnica, sólida y
con capacidad de decisión, que guarde el equilibrio entre el interés regional y los
intereses de los países. Esta tarea se sugiere ser asignada a la SIECA en el tanto se
fortalezca.

En quinto lugar, es urgente tomar acciones a escala regional para que los bienes
incluidos en el Anexo A del Tratado General se liberalicen y que ese proceso abarque
tanto bienes finales como insumos y materias (electricidad, cemento y servicios de
transporte). Este esfuerzo regional generará ahorros en el sector productivo cen-
troamericano, haciéndolo más competitivo y capaz de aprovechar el Tratado.

En sexto lugar, se recomienda que los gobiernos renegocien conjuntamente sus

compromisos con la OMC, para tener más peso, dado que el pequeño porcentaje de
partidas arancelarias pendientes de armonizar en Centroamérica (6%) incluye produc-
tos agropecuarios que fueron “arancelizados” en la Ronda de Uruguay, lo cual puede
complicar la armonización del AEC. La “arancelización” o “tarificación” es el proce-
so para transformar todas las medidas no arancelarias vigentes antes de 1986 en arance-
les equivalentes, a fin de imprimir mayor previsibilidad al comercio. Ese arancel se
calculó mediante la diferencia entre el precio doméstico y el mundial de cada bien,
consolidándose a niveles superiores al arancel promedio. Las diferencias entre los
países en dichos niveles, en productos como carne, pollo y lácteos, dificultan su armo-
nización por la oposición de los grupos protegidos, de manera que cualquier ajuste
debe realizarse en el seno de la OMC.
31 Ángel, Amy y Hernández, Noé (2004 ), “El Impacto del DR-CAFTA sobre la Integración Económica Regional”, El
Salvador, Revista Centroamericana en la Economía Mundial, Octubre, p. 7, www.asies.org.gt/ca

131
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

En séptimo lugar, se recomienda adoptar una política comercial común. Para ello
sería oportuno que, en adelante, las negociaciones comerciales se realicen de manera
conjunta, a fin de evitar más distorsiones y un mayor debilitamiento en la protección
que otorga el Arancel Externo Común (AEC) por causa de las negociaciones bilaterales
inconsultas.

En octavo lugar, la reforma institucional deberá reconocer que los procesos

inherentes al afectan intereses privados, por lo que resulta estratégico una estrecha
coordinación, no solo entre las instancias regionales y las direcciones generales
homólogas que operan estos procesos en los países, sino entre el sector público, los
exportadores e importadores. Por ello, se recomienda que se realice una revisión pro-
funda del Derecho Público centroamericano que permita contrastar la integración
jurídica con la integración de facto que impulsan tanto grandes inversionistas como
pequeños comerciantes en la Región.

En noveno lugar, la delegación de funciones decisorias a entes supranacionales se

tiene que acompañar con presupuestos apropiados para atender sus gastos operativos y
contar con equipos humanos de calidad. Por tanto, se recomienda constituir un fondo
patrimonial en el BCIE, con aportes iniciales de los países centroamericanos y con con-
tribuciones de agencias internacionales y países amigos. Estos recursos se destinarían
para crear condiciones que permitan el funcionamiento efectivo de la institucionalidad
centroamericana.

En décimo lugar, es necesario reforzar la acción del BCIE para formular políticas
financieras más acordes con la dimensión regional de su misión y estatutos, bajo crite-
rios propios de las políticas sectoriales y estructurales que incidirían directamente en
los sectores de la agenda paralela y en las zonas (no solo países) más rezagadas de la
Región, tales como las cuencas fronterizas. La necesidad de reducir las disparidades en
los niveles de ingreso y desarrollo humano al interior de los países y entre ellos,
demandará tanto al Banco como a la gestión conjunta de los países de la Región, ante
organismos financieros internacionales el asegurar recursos para programas que inci-
dan en la cohesión social en el espacio regional.

Para ello, es necesario brindarle especial atención a iniciativas en áreas que son
determinantes para el desarrollo y el aprovechamiento de los beneficios potenciales de
la Unión Aduanera y el mismo CAFTA, como la educación, la salud, la innovación
tecnológica, la protección de los recursos genéticos, facilidades para la exportación,
la incubación de empresas y la infraestructura.

En undécimo lugar, desarrollar con fondos del CAFTA las capacidades para
operar el Tratado, distintas de las propias de los negociadores, para contar con un ente

132
administrador regional que cuente con capacidad de convocatoria, de manera que se
pueda coordinar a las entidades nacionales responsables de administrar el CAFTA y de
ejecutar las políticas estructurales comunes, tendientes a mejorar el clima de inver-
sión regional.

En duodécimo lugar, los gobiernos deberán desarrollar una política regional de

competencia que elimine las prácticas oligopolísticas entre proveedores y prácticas
restrictivas entre productores y distribuidores que se han constituido en una especie de
obstáculos no arancelarios al libre comercio intrarregional. Las prácticas monopólicas,
la formación de carteles y arreglos entre empresas han llevado a prácticas restrictivas
de comercio que se contraponen a los avances en materia de liberalización arancelaria.
Suprimir estos obstáculos requerirá de un ente supranacional altamente técnico, con un
marco regulatorio apropiado.32

Es recomendable, en decimotercer lugar, que los entes administradores nacionales

se coordinen con las entidades responsables en desarrollar mercados integrados y entes
regulatorios regionales, como en el caso del Sistema de Interconexión Eléctrica de
Panamá y América Central (SIEPAC), aprovechando la apertura que otorga el CAFTA,
con el propósito de ampliar las fuentes de abastecimiento, fortalecer cadenas producti-
vas y transitar hacia formas de producción de mayor valor agregado ante el desmante-
lamiento, en un futuro cercano, de los regímenes de zonas francas.

En materia de disputas, las recomendaciones son: en primer lugar, que el enfoque

debe ser el de prevención y anticipación, manteniendo un conocimiento actualizado
de las resoluciones que surjan en la OMC y otros foros, que permita anticipar lo que
ocurriría si se entra en un litigio similar. En segundo término, buscar la asesoría del
Centro de Asesoría Legal en Asuntos de la OMC, con sede en Ginebra, y fortalecer así
a SIECA, y eventualmente a la Corte Centroamericana de Justicia, para ampliar y pro-
fundizar el mecanismo actual y reforzar al sector privado en materia de arbitraje.33

Es necesario, por otra parte, consolidar la estabilidad macroeconómica para reducir

las primas de riesgo país. Los desbalances fiscales y su incidencia en las tasas de
interés, la falta de regulación de grupos económicos a escala regional y la dolarización
de los activos del sistema financiero en ciertos países elevan la percepción de riesgo y
encarecen el acceso a fondos en los mercados. A esta problemática se puede contribuir
con un mayor grado de coordinación de políticas, que es un área en la que se ha
avanzado poco en Centroamérica. Ejemplo de ello es la supervisión y regulación

32 Sánchez, Fernando, Integración Centroamericana, Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible,

INCAE, mayo, 2000.
33 Biggs, Gonzalo (2005); El Procedimiento de Solución de Controversias de la OMC. La Experiencia de América Latina
y El Caribe; Revista de la CEPAL N.o 86, Santiago de Chile, p. 84.

133
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

prudencial, especialmente para los grupos financieros regionales, ya que un país puede
reaccionar a choques transfronterizos y en el proceso dañar a otros miembros, lo que
acarrearía represalias y posiciones contra la integración y el libre comercio.

Esta propuesta de lineamientos de política exige una visión regional y una

interrelación constante entre los administradores y otras instancias públicas y privadas,
a fin de contar con una gestión priorizada y coordinada de programas en las que la
cooperación internacional y la consecución de financiamiento se especialicen y tengan
impacto. A ello puede ayudar la adopción de un enfoque de tipo sectorial ampliado
(Sector Wide Approach o SWAP), que actualmente utiliza la cooperación para
financiar programas en vez de proyectos. Este enfoque permite definir los recursos
necesarios a partir de prioridades definidas participativamente por los grupos de
interés, las cuales se traducen en programas sectoriales de inversión que reducen la dis-
persión ocasionada por el enfoque tradicional de financiamiento por proyectos.

134
 Cuadro N° 1
Algunos lineamientos para políticas de Reforma Institucional Regional
Algunas obligaciones
Lineamientos
incluidas en el CAFTA
Se recomienda reformar los tratados regionales para dar paso a mode-
Garantizar que leyes, reglamentos y
los jurídicos que no den espacio a excusas para no cumplir los com-
procedimientos administrativos re-
promisos, sustituyendo el protocolo por el tránsito de tratado a tratado,
levantes sean concordantes con las
y adoptando un sistema de votación bajo el enfoque de “automatici-
obligaciones contraídas bajo el
dad” o regla de “consenso inverso” que sustituya al esquema de
Acuerdo de la OMC, sus acuerdos
votación actual para superar los atascos que se producen bajo el
conexos, y lo negociado en el TLC.
modelo intergubernamental vigente.

Es recomendable potenciar el trabajo de la SIECA como órgano ejecu-

tor y propositivo del proceso de integración económica mediante “el
Transparencia para la publicación
aumento de sus competencias en la ejecución de las decisiones presi-
de leyes, reglamentos y procedi-
denciales; en aumentar sus atribuciones jerárquicas en la coordinación
mientos administrativos tanto en
del subsistema de la integración económica; en perfeccionar su capaci-
vigencia como en proyecto.
dad de iniciativa legislativa; en potenciar sus recursos humanos; y en
resolver para ello sus problemas de financiación”.

Técnicamente la Corte Centroamericana de Justicia podría resolver

con los países parte el tipo de diferendos que el Mecanismo admi-
Resolución de Controversias: for-
nistrado por SIECA no contempla, siempre y cuando estos así lo deci-
talecer el organo judicial, a fin de
dieran. Se deberá realizar una revisión profunda del derecho público
asegurar el debido proceso.
centroamericano que permita contrastar la integración jurídica con la
integración de facto.

Dar pasos técnicos para transformar paulatinamente el Consejo de

Ministros en una Comisión CA que eventualmente administre
regionalmente los tratados y crear transitoriamente mecanismo expe-
ditos de consulta entre los “coordinadores del Tratado en cada país, la
SG-SICA y el COMIECO. SIECA asumiría el soporte técnico y analíti-
Administración de Tratados
co del Consejo. Desarrollar con fondos del CAFTA capacidades para
operar el Tratado, distintas de las propias de los negociadores, para
contar con un ente administrador regional que cuente con capacidad de
convocatoria y coordinación de las entidades nacionales responsables
de administrar el CAFTA y las políticas estructurales comunes para
mejorar el clima de inversión.

Acción complementaria Lineamiento

Es urgente que sus atribuciones vayan transitando hacia el estadio de
órgano comunitario, fuerte, con liderazgo, que disponga de atribu-
ciones, capacidades técnicas y financiamiento autónomo suficiente,
Reforma y propuesta de acción para
que cuente con líneas jerárquicas definidas respecto del conjunto de
el COMIECO
instituciones encargadas de los procesos de administrar los TLC y el
proceso de integración regional.

135
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Conclusiones

Con el CAFTA la Región enfrentará procedimientos cualitativamente más exigentes

o nuevos y, en ciertos casos, coexistentes con las normativas vigentes en Centroaméri-
ca. De ahí la importancia de administrar bien las disciplinas, ya que ello redundará en
el efectivo aprovechamiento de mercados, otorgándoles a los países nuevas fuentes
de crecimiento y mayor credibilidad en futuras negociaciones comerciales y en la
atracción de inversiones, en la medida que se consoliden (lock in) las reformas empren-
didas una década atrás.34

Así, cuantas mayores fortalezas tenga la institucionalidad para administrar, menor

será la probabilidad de que se susciten controversias por no saber atender, adecuada-
mente, los compromisos. De esa forma, no se comprometen recursos en litigios que de
por sí tienen un costo elevado, no solo en tiempo y honorarios, sino, también, en recur-
sos humanos especializados que podrían emplearse en la promoción del comercio y las
inversiones.

La administración de temas nuevos, variantes en las medidas disconformes, arance-

les base diferentes, la falta de armonización en los calendarios de desgravación y el
manejo de cuotas diferenciadas, exigen un alto grado de competencia a los encargados
de la administración de tratados, dado que el proceso implica manejar un amplio
número de normas de origen, líneas arancelarias, calendarios de desgravación, medi-
das de salvaguardia y excepciones, así como estrictos procedimientos de certificación
y valoración del origen de las mercancías.

El Tratado busca que las legislaciones nacionales laborales y ambientales contem-

plen los más altos estándares y se propicien los medios para garantizar la efectiva
aplicación de las leyes y reglamentos nacionales en la materia. Es por ello que las
obligaciones se centran en el principio de que los países no utilicen dichos estándares
para promocionar el comercio o atraer inversión, y se respeten los derechos interna-
cionalmente reconocidos. Esto abre un nuevo campo en la Región, ya que la normati-
va comercial no incluye estas dimensiones que introduce CAFTA.

Además, el CAFTA tiene la ventaja de que la multa sobre la sanción comercial se

focaliza en los contaminadores, sin afectar a los exportadores limpios, o en los patronos
explotadores y no en los responsables socialmente. La idea con ello es minimizar la
interferencia en el libre mercado y no afectar a partes o intereses que no están involu-
crados en la controversia. Esto tiene un impacto acotado y por ende favorable al resto
de la actividad económica.
34 Banco Mundial, DR-CAFTA: Challenges and Opportunities for Central America; Washington, D.C., pp. 173-174, 2004.

136
 El CAFTA también propicia un conjunto de disciplinas que, bien asimiladas y
aprovechadas en nuestra ventaja, pueden facilitar que se realicen los ajustes normativos
e institucionales para poner en práctica un conjunto de políticas y acciones conducentes
a la modernización y la solidaridad. De otra forma no sería racional asumir compro-
misos que solo acarrearían un costo neto para nuestras sociedades.35

Sin embargo, la institucionalidad centroamericana se encuentra fragmentada para

satisfacer las exigencias del CAFTA y presenta severas limitaciones para el fun-
cionamiento de un modelo comunitario de gestión. Se requiere evitar la multiplicidad,
inoperancia y dispersión para ir construyendo espacios aceptables para todos los cen-
troamericanos en materia de órganos efectivos y vinculantes que administren los dos
regímenes jurídicos, sin que uno vaya en detrimento del otro por los roces que puedan
originarse en desviaciones de comercio.

Es preciso que las Partes centroamericanas conjuguen políticas públicas, con el

apoyo de EE. UU., a fin de pasar de consideraciones de eficiencia en la asignación de
recursos a una política real de desarrollo, que garantice la eficiencia distributiva, la
transformación estructural y el equilibrio dinámico entre los dos espacios económicos
y cuerpos legales. Las políticas públicas deben incluir no solo elementos de eficiencia
en la asignación de recursos, sino, también, medidas para elevar la eficiencia distribu-
tiva, las cuales deben ser administradas con mecanismos que no distorsionen la
asignación de recursos, de manera que el esquema de integración y el CAFTA puedan
aprovecharse como catalizadores de una real estrategia de transformación estructural
en Centroamérica.36

El éxito del CAFTA requiere de mayor coordinación regional para armonizar los
compromisos comerciales, las reglas del comercio, impuestos al valor agregado y ven-
tas, incentivos a inversionistas extranjeros e intercambio de información. Asimismo, es
imperativo elevar la recaudación fiscal, lo que exige reformas fiscales y fortalecimien-
to de agencias nacionales de recolección de impuestos internos recolectados que hoy
son recaudados por las aduanas.

35 Artavia, Roberto, Los Retos y Oportunidades del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos: Una Visión
Centroamericana, en Ordenamiento Jurídico y Libertades Económicas, editado por Eduardo Lizano y Grettel López,
Academia de Centroamérica, San José, 2004.
36 Los programas de transformación de los productores de bienes sensibles, principalmente a los pequeños agricultores y
trabajadores sin tierra, deberán conceptuarse en el marco de los compromisos acordados en la Organización Mundial
del Comercio, utilizando políticas incluidas en la Caja Verde, en la Caja Azul o en el De Minimis, que no implican repre-
salias. Véase un análisis sobre el tema en Ricardo Monge-González, Claudio González-Vega y Francisco Monge-Ariño,
Efectos Potenciales de un Tratado de Libre Comercio entre USA y Centro América sobre el Sector Agropecuario y
Agroindustrial de Costa Rica y El Salvador, 2002, p. 30.

137
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

Las pérdidas de ingresos fiscales con la entrada en vigencia del CAFTA deben com-
pensarse e incluso superarse para que no solo no se deterioren las finanzas públicas,
sino para hacerles frente a las inversiones “complementarias” requeridas para
aprovechar las oportunidades que encierra el CAFTA. Más aún, es tiempo ya, si habrá
de avanzar la Unión Aduanera, de tomar decisiones para establecer una administración
aduanera común.

Por otra parte, los países centroamericanos pueden legítimamente argumentar que
el desarrollo social y la integración son bienes públicos globales y que su finan-
ciamiento debe ser responsabilidad compartida de los países centroamericanos y de los
países desarrollados, principalmente de los Estados Unidos.37 De hecho, programas de
desarrollo de infraestructura y diversificación productiva en el sector rural pueden
reducir las presiones sobre la migración ilegal hacia ese país y del campo a la ciudad.38

Durante 45 años de integración, ha sobreabundado el pragmatismo economicista

para mantener vivo el proceso centroamericano, al tiempo que ha habido muy poca
audacia para construir una supranacionalidad inteligente en el plano técnico, que
genere economías de escala y pueda tanto implementar la política comercial común
como coordinar la agenda paralela. El punto es que ha llegado el momento de
plantearse si ese enfoque de barcos a la deriva, sin carta de navegación sigue siendo
viable, dada la naturaleza misma del CAFTA, los imperativos de la Unión Aduanera y
los retos de futuras negociaciones en bloque.

37 Cáceres, Luis René, Los Retos de la Integración Centroamericana, Inédito, Washington, D.C., Agosto, 2005.
38 Robinson, Sherman; Burfisher, Mary E.; Hinojosa-Ojeda, Raúl y Thierfelder, Karen E. Las Políticas Agrícolas y la
Migración en un Área de Libre Comercio de los Estados Unidos y México: Un Análisis de Equilibrio General
Computable, El Trimestre Económico, Enero-Marzo de 1993, Vol. LX (1), N.o 237, México, 1993.

138
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140
V. Consideraciones Finales

El estudio sobre los alcances del CAFTA con respecto al proceso de integración,
abarcó algunos de los principales ámbitos incluidos en dicho tratado comercial. En
particular, se analizaron los temas de i. aspectos ambientales; ii. aspectos laborales; iii.
los derechos de propiedad intelectual y iv. la Administración de Tratados y la resolu-
ción de controversias. Para cada tema se identificaron obligaciones legales y reformas
institucionales derivadas del CAFTA. Esto se contrastó con la institucionalidad regio-
nal y los mecanismos que existen en Centroamérica para el manejo de esos temas. Del
análisis quedó evidencia de las carencias institucionales y jurídicas que se presentan en
la Región, lo cual obliga a tomarlas en cuenta a la hora de construir una nueva visión
para Centroamérica y de definir la institucionalidad y el marco jurídico que posibilite
alcanzarla.

Para facilitar la lectura de las presentes conclusiones, estas se dividen siguiendo el

mismo orden de los estudios incorporados en este documento. Antes de referirse a
dichas investigaciones, es necesario subrayar los componentes del CAFTA que coexis-
tirían con la integración regional. Entre otros, se pueden citar: el trato nacional y
regional de la normativa comercial; el acceso de bienes y servicios a mercados; las
reglas de origen; la presencia de obstáculos técnicos al comercio; las reglas sanitarias
y fitosanitarias; la facilitación de los acuerdos comerciales y la resolución de contro-
versias comerciales.

Por otro lado, existen temas en el CAFTA que escapan del marco del SICA, o su
presencia es mínima, como, por ejemplo: la administración aduanera; la contratación
pública; la inversión; los servicios; el comercio electrónico; los derechos de propiedad
intelectual; aspectos laborales; y aspectos ambientales.

A continuación se presentan algunas de las propuestas de los autores, las cuales pre-
tenden crear condiciones que aseguren un impacto positivo del CAFTA en la inte-
gración de Centroamérica, de manera que en caso de no existir instancias dentro de la
institucionalidad regional que abarquen las obligaciones inherentes al TLC, se lleven a
cabo reformas legales e institucionales que coadyuven tanto al comercio inter e intra-
rregional, como al desarrollo del Istmo.

A. Ambiental

En el primer capítulo se analiza la dimensión ambiental del CAFTA y su relación

con el proceso de integración regional. El estudio fue comisionado a la investigadora
Anne Germain Lefevre, quien en una primera instancia identificó los aspectos más

141
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

relevantes en materia ambiental que incluye el CAFTA. De acuerdo con la autora, el

aspecto más importante es la exigencia de cumplimiento de la legislación ambiental en
cada país Parte, así como el reconocimiento de la importancia en torno a la imple-
mentación de los Acuerdos Multilaterales Ambientales (AMUMAS) al interior de cada
país, como, por ejemplo, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES).

La autora resalta la presencia de la Comisión Centroamericana de Ambiente y

Desarrollo (CCAD) como instancia clave para contribuir tanto al cumplimiento de las
obligaciones ambientales que genera el Tratado, como a los procesos de reforma legal
necesarios y el desarrollo de sistemas de gestión ambiental.

Otro tema abordado es la necesidad de articular el trabajo de instancias como la

CCAD, el BCIE y la SIECA, para fomentar la producción y comercio de bienes y ser-
vicios ambientales a escalas nacional y regional, mediante programas de capacitación
e incentivos económicos. Para tal efecto, la autora propone la creación de la Comisión
Conjunta de Comercio y Medio Ambiente (C&MA), la que además tendría la función
de establecer una agenda común, donde se incorporen los aspectos comerciales y am-
bientales inherentes al CAFTA y aquellos que no incluye, pero que tienen valor
estratégico para el desarrollo sostenible del Istmo.

Entre los aspectos relevantes que escapan a lo estipulado por el Tratado, están: la
falta de una disposición que obligue a los países Partes a mejorar sus políticas y leyes
ambientales, más allá del piso que fija el CAFTA; la ausencia de una disposición que
obligue a evaluar las externalidades que podría generar la aplicación del TLC en el
medio ambiente; la falta de normas relacionadas con la explotación de los recursos
naturales; el tema del ordenamiento territorial; así como aspectos relacionados con el
tema de la soberanía de la biodiversidad.

La participación de la sociedad civil es otro de los desafíos que identifica la exper-

ta Germain, que, aunque trasciende el ámbito del CAFTA, contribuiría a legitimar el
Tratado como instrumento para el desarrollo sostenible de Centroamérica. El capítulo
17 establece un Consejo de Asuntos Ambientales, el cual deberá facilitar sesiones
públicas para que miembros de la sociedad civil puedan dialogar e intercambiar opi-
niones sobre aspectos ambientales; también contempla el derecho de las personas a
presentar puntos de vista sobre la implementación del Tratado. Del mismo modo, se
establece un Comité o Consejo Asesor con participación de civiles.

La autora propone un papel protagónico para la CCAD como instancia facilitadora

de espacios para la sociedad civil en el Consejo de Asuntos Ambientales y el Consejo

142
de Ministros de Medio Ambiente. Debido a la importancia de que esta interacción
resulte útil, se plantea, entre otros aspectos, la necesidad de establecer comités
nacionales ambientales, con participación de organizaciones de la sociedad civil
(OSC); la participación de sectores profesionales y académicos como entes asesores y
de acompañamiento técnico en la formulación de propuestas de políticas y proyectos
de cooperación. También apela al fortalecimiento de las capacidades de reflexión y
gestión de las OSC, mediante la capacitación en temas de comercio y medio ambiente.

Otra recomendación es gestionar la creación de un Comité Asesor Regional con la

participación de las organizaciones del Foro Permanente de la Sociedad Civil de la
CCAD, interesadas en los temas de comercio y medio ambiente. El Comité funcionaría
como espacio de información, reflexión y análisis; adicionalmente, podría darles
seguimiento a las decisiones tomadas en torno a la dimensión ambiental de CAFTA y
de otros aspectos ambientales que emanen del proceso de integración y desarrollo de
la Región. De crearse la Comisión Conjunta de Comercio y Medio Ambiente sugerida
por la investigadora Germain, se contaría con una instancia especializada que velaría
por el cumplimiento de las obligaciones ambientales de CAFTA y de otras comple-
mentarias que contribuirían a un desarrollo sostenible de la Región.

B. Laboral

El análisis del ámbito laboral del CAFTA fue desarrollado por el Dr. Alexander
Godínez y su estudio aparece en el segundo capítulo de este documento. Lo primero
que queda claro es la ausencia de un marco legal regional para los temas laborales, por
lo que no es de extrañar que el capítulo laboral del Tratado se centre en el cumplimien-
to de la legislación nacional de cada país Parte, aunque incorpora una instancia de arbi-
traje y la posibilidad de multar a los infractores hasta por un monto máximo de 15
millones de dólares.

De la revisión que hace el autor, queda clara la ausencia de una instancia que forme
parte de la estructura institucional del SICA, ya que el Consejo de Ministros de Trabajo
de Centroamérica, Belice, Panamá y República Dominicana (CMT) opera “al margen”
del SICA. De todas maneras, el CMT cuenta con una secretaría pro témpore, se reúne
periódicamente y tiene una plataforma operativa basada en los lineamientos contenidos
en el “Acuerdo Tripartito de Santo Domingo” y la “Declaración Tripartita para el Fo-
mento del Empleo y el Trabajo Decente en Centroamérica y República Dominicana”.

El Dr. Godínez considera que aun cuando el CMT cuenta con los lineamientos antes
citados y un reglamento para su funcionamiento, sería deseable establecer un Consejo
de Asuntos Laborales más amplio, con la participación de los principales actores

143
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

regionales del mundo laboral. Ello se complementaría con la participación activa de los
consejos laborales tripartitos de cada país Parte, los cuales deberían contar con capaci-
dades que no solo les permita velar por el cumplimiento de la legislación laboral
nacional, sino, también, incidir en el mejoramiento de las condiciones laborales y con-
tribuir en aquellos aspectos estratégicos del ámbito laboral.

Otro tema que abordó el autor y que está incluido en CAFTA es el de procedimien-
tos judiciales que salvaguarden los derechos laborales. En esa dirección, el autor sub-
raya la necesidad de mejorar la administración de justicia laboral, con base en lo cual
considera necesario mejorar la gestión de los tribunales, incluir la academia en la solu-
ción de problemas laborales, establecer centros adicionales para la resolución alterna-
tiva de conflictos, capacitar recurso humano e invertir recursos en el equipo de apoyo.
El fortalecimiento de los ministerios de Trabajo, en particular sus instancias de inter-
mediación y supervisión, es clave en este esfuerzo.1

Por último, en el estudio se propone el establecimiento de un “Mecanismo de

Cooperación Laboral y Desarrollo de Capacidades”, bajo la Secretaría pro témpore de
Ministros de Trabajo o, en su defecto, bajo la tutela del Consejo de Asuntos Laborales
(en caso de establecerse). Ese mecanismo facilitaría el desarrollo de las capacidades
necesarias para poder cumplir con las obligaciones laborales inherentes al CAFTA, así
como las capacidades de gestión necesarias para fortalecer, democratizar y dinamizar
el mundo del trabajo nacional y regional.

C. Propiedad intelectual

El tercer capítulo, escrito por el Lic. Marco Antonio Palacios, aborda el tema del
derecho de la propiedad intelectual. Lo primero que queda claro de su análisis es que
Centroamérica no cuenta con un marco político regional sobre propiedad intelectual, y
mucho menos con un sistema regional de consulta o de gestión de normativa.

El CAFTA establece obligaciones en el plano nacional que deben ser incorporadas

en la legislación de cada país Parte y fungir como reglas generales para el beneficio de
sus habitantes. En el plano multilateral, el capítulo sobre propiedad intelectual con-
templa la posibilidad de acudir a un mecanismo de resolución de controversias para
exigir el cumplimiento de obligaciones que abarcan temas de patentes, registro de mar-
cas y acceso a información.

1 Se cuenta con fondos de cooperación del USDOL para el Proyecto “Cumple y Gana: Fortalecimiento de los derechos
laborales en Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y República Dominicana”, el cual es
ejecutado por la Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM), una ONG regional.

144
 El Lic. Palacios propone, entre otros aspectos, la formulación de una política
regional sobre propiedad intelectual; la coordinación entre las oficinas nacionales de
registro para homologar sus estándares y prácticas; la adopción de normas marco que
orienten la reforma legal en cada país Parte; así como el desarrollo normativo común
que requiera el proceso de la unión aduanera.

Ahora bien, no todo lo que necesita la Región en el campo de la propiedad intelec-

tual lo contempla el CAFTA. A manera de ejemplo, se mencionan temas como los
siguientes: disposiciones específicas respecto a nombres comerciales; modelos de
utilidad; esquemas de trazado de circuitos integrados; el diseño aplicado a textiles y
artesanías; el acceso a recursos genéticos y a conocimientos tradicionales; y consen-
timiento informado. Todos deben tomarse en cuenta para el desarrollo de una política
y un marco jurídico regional sobre propiedad intelectual.

D. Administración de Tratados y Resolución de Controversias

Un elemento esencial para el éxito de los tratados comerciales negociados, se fun-

damenta en la administración y la capacidad de la Región para resolver diferencias que
puedan surgir. Este tema es analizado por el Magíster Carlos Imendia, en el capítulo IV
del documento. En materia de Administración de Tratados comerciales dentro de la
Región, en principio, existe la figura del Consejo de Ministros de Integración
Económica (COMIECO), la cual no ha tenido un papel importante en dicha materia. El
autor plantea que en lugar de contar con dos instancias para administrar los tratados
comerciales multilaterales; esto es, la que crea el CAFTA (para este), y la citada
COMIECO (para el resto), sería prudente establecer transitoriamente un mecanismo
expedito de consulta entre los coordinadores nacionales del CAFTA, la SG-SICA y el
COMIECO, con la SIECA como apoyo técnico.

Este mecanismo de carácter transitorio facilitaría un proceso de reforma del

COMIECO, para convertirlo en el ente administrativo regional, encargado tanto del
seguimiento estratégico de los tratados comerciales multilaterales, como de las
acciones que la Región implemente para mejorar su clima de negocios.

Entre otras acciones importantes, el autor propone que el COMIECO realice “una
revisión profunda del Derecho Público centroamericano, que permita contrastar la inte-
gración jurídica con la integración de facto”. Adicionalmente, y a tenor de lo plantea-
do en el CAFTA, COMIECO debería velar, en el plano regional, por el cumplimiento
de leyes, reglamentos y procedimientos administrativos inherentes al CAFTA, además
de asegurarse de que estos sean concordantes con las obligaciones estipuladas en los
acuerdos de la OMC. Esto último es deseable, pero pareciera que escapa a la realidad,
debido a la debilidad de la institucionalidad comercial actual.

145
 CAFTA / TLC
Alcances del
DR-CAFTA

En lo que a resolución de controversias se refiere, el estudio identifica la existencia

de un mecanismo regional bajo la administración de la SIECA, así como la competen-
cia que tiene la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) para conocer y resolver con-
flictos que afecten la integración regional -a pedido de cualquier interesado-. Esto últi-
mo podría incluir la resolución de conflictos comerciales. El autor argumenta que bien
se podrían fortalecer las capacidades de la CCJ para que administre el mecanismo
incluido en el CAFTA o, alternativamente, se apueste a la SIECA para que cumpla tales
funciones en el ámbito estrictamente comercial.

Sea como sea, lo que habría que evitar a toda costa sería la coexistencia de meca-
nismos que dupliquen funciones innecesariamente. En realidad, el CAFTA plantea la
creación de un mecanismo regional para resolución de controversias, lo cual abre una
tercera opción para abordar el tema. Este es un aspecto pendiente y sin importar el
esquema que se favorezca, lo cierto es que debe formar parte del proceso de integración
económica de la Región.

De los estudios presentados en este documento queda claro que la imple-

mentación de la normativa que encierra el CAFTA, genera obligaciones de refor-
ma legal e institucional en aspectos que inciden el proceso de integración regio-
nal. Para algunas de estas obligaciones, el Sistema de Integración cuenta con
instancias y mecanismos relevantes, para otras no. Para estas últimas, los países
Partes y la institucionalidad regional se verán obligados -con la adhesión al
CAFTA-, a llevar a cabo reformas, lo cual, en teoría, ayudaría a fortalecer el pro-
ceso de integración.

Sin embargo, existen otros temas que son estratégicos para la Región, pero
escapan al resorte del CAFTA (aquí fueron ampliamente reseñados). Por tanto, el
fin de fortalecer la institucionalidad regional, sentar bases más sólidas para la
integración del istmo y asegurar la sostenibilidad de su desarrollo, requerirá
reorientar y asumir, con vigor y sin dilación, la reforma institucional de
Centroamérica, así como la formulación e implementación de políticas y sistemas
de gestión regionales, en temas estratégicos para la Región, incluidos o no en el
CAFTA.

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