CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

Sala Administrativa

ESCUELA JUDICIAL
“RODRIGO LARA BONILLA”

LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL DE CUMPLIMIENTO

AUTOR:
AUGUSTO MORALES VALENCIA

Módulo de Aprendizaje Autodirigido

Plan de Formación de la Rama Judicial 2009
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA ADMINISTRATIVA

JORGE ANTONIO CASTILLO RUGELES

Presidente

RICARDO HERNANDO MONROY CHURCH

Vicepresidente

JESAEL ANTONIO GIRALDO CASTAÑO

HERNANDO TORRES CORREDOR
FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ
JOSÉ ALFREDO ESCOBAR ARAÚJO
Magistrados

ESCUELA JUDICIAL
“RODRIGO LARA BONILLA”

GLADYS VIRGINIA GUEVARA PUENTES

Directora

ALEJANDRO PASTRANA ORTIZ

Coordinador Académicos del Área Civil
Oe
• Conocer el concepto y desarrollo de la acción de cumplimiento en la
legislación y jurisprudencia nacional. La antigua acción de reparación directa
y cumplimiento.
• Permitir el análisis práctico en la aplicabilidad de la acción de
cumplimiento y su regulación frente a las acciones ordinarias contenciosas
administrativas.
• Destacar las sub-reglas jurídicas que surgen de la jurisprudencia del
Consejo de Estado en relación con la Acción Constitucional de Cumplimiento.
• Desarrollar habilidades y destrezas en el discente que le permitan
identificar problemas jurídicos relacionados con la Acción de Cumplimiento.

El artículo 6º Constitucional prevé como responsabilidad de los servidores públicos, “la

omisión…en el ejercicio de sus funciones. De igual modo, el precepto 121 del mismo
ordenamiento supralegal dispone que, “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, al paso que el
artículo 122 ibídem determina que “No habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en ley o reglamento…”.

Estas disposiciones podrían ser la razón de ser de la acción de cumplimiento, pero en

especial el artículo 6º, pues no obstante la claridad de sus textos que eran de similar
calado a los que contenía la Constitución de 1886, resultaban siendo permanentemente
desconocidas por los servidores del Estado, frente a lo cual los asociados carecían de un
instrumento idóneo o eficaz para exigir las autoridades el cumplimiento de las normas
jurídicas. Es más, no obstante la época en que se previó ese novel mecanismo, 1991,
solo tuvo cabal concreción seis años y un mes después, cuando se expidió (julio 29) la ley
393 de 1997 que reglamenta el artículo 87 de la Suprema Ley.

Habrá de entenderse que en la teoría ius publicista los dictados constitucionales

constituyen un catálogo de principios, de normas o reglas abstractas que para su cabal
materialización requieren de la ley que los desarrolle, y es el caso de los textos
normativos que se han dejado reproducidos en los apartados pertinentes en párrafo
anterior, pues nótese que su realización se da en la medida en que existan o se expidan
las normas legales o administrativas que determinen el ámbito de competencias de los
servidores públicos, pero en esencia de carácter material.

Otras disposiciones del Estatuto Superior que es preciso citar de modo particular por vía
de enunciación, son aquellas que establecen perentoriamente la obligación de las
autoridades públicas de cumplir y hacer cumplir la Constitución y la ley. En este sentido,
el artículo 189 numeral 10 establece como atribución del Presidente de la República,
“Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento”; mientras que
el artículo 208 impone a los Ministros y Directores de Departamento administrativo la
potestad de “ejecutar la ley”; al paso que el precepto 265 ordinal 5º obliga al Consejo
Nacional Electoral “Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y
movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión
política..”; en tanto que a las Asambleas Departamentales les corresponde según el
artículo 300-12, “Cumplir las demás funciones que les asignen la Constitución y la ley”,
que en términos similares rige para los Concejos (art. 313 numeral 10). Así mismo, es
atribución del Gobernador al tenor del artículo 305 ordinal 1º, “Cumplir y hacer cumplir
la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno y las ordenanzas de las asambleas
departamentales”, y contenido obligacional del mismo tenor lo es para el Alcalde (art.
315-1 ibídem): “Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del
gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo”. Estos mismos textos permean el
ordenamiento jurídico en cuanto asignación de atribuciones de los demás servidores del
Estado, a lo que se agrega el compromiso que con el juramento adquieren aquéllos de
cumplir y defender la Constitución “y desempeñar los deberes que le incumben”

Fue tanto el desgaste de los ciudadanos frente a los servidores públicos, especialmente
de la Rama ejecutiva, que mantenían lastimosa omisión con respecto a la inobservancia
o incumplimiento de normas por parte de éstos, por lo que el Constituyente de 1991, en
buena hora, se vio en la imperiosa necesidad de crear y diseñar ese nuevo recurso
judicial que le permitiría a la comunidad actuar, primero ante la autoridad renuente,
luego ante el juez contencioso administrativo, para exigir el cumplimiento del deber
omitido contenido en normas infraconstitucionales.

El complemento ideal para la acción de tutela lo constituye la Acción de Cumplimiento,

que entrambos recursos judiciales, y con las acciones populares, han propiciado el
desarrollo de un nuevo derecho que originó el efectivo acercamiento o contacto de las
comunidades con las autoridades públicas, y que, además, cimentaron, para rescatarla,
las bases sobre las cuales habría de edificarse una nueva concepción de Estado en la
administración de justicia.

Si bien la Acción de Cumplimiento no es el mecanismo judicial para hacer cumplir las

normas de la Constitución Nacional, sí lo es para garantizar la observancia de todas las
demás normas existentes en nuestro ordenamiento jurídico-positivo, es decir, de todas
aquéllas disposiciones que tengan fuerza vinculante con rango de ley o acto
administrativo.

Al igual que la tutela, la Acción de Cumplimiento se caracteriza tanto por su celeridad y

eficacia entre otros rasgos, pero también con sus diferencias que otorgan la autonomía a
cada una, cuales son su finalidad y el plazo para decidirlas, entre otras.

Con este recurso judicial de defensa se logra, por modo, dinamizar la norma jurídica,
materializar el derecho, y responsabilizar a las autoridades por la omisión en el
cumplimiento de los deberes que les incumben previstos en el ordenamiento legal.

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
El artículo 87 de la Carta Política consagra la acción de cumplimiento en los siguientes
términos, ad pedem litterae:

“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial

para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un
acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la
sentencia ordenará a la autoridad renuente el
cumplimiento del deber omitido”
FUNDAMENTO LEGAL
La acción de cumplimiento es novedosa como institución jurídica nacional, pues fue
prevista de manera autónoma por primera vez, en la ley 99 de 1993, o ley del Medio
Ambiente, para asuntos ambientales; luego fue consagrada para asuntos urbanísticos en
la Ley 388 de 1997, y por último en la Ley 393 de 1993, para todos los casos y que es el
estatuto vigente cuya fuente directa lo es la Constitución.

Es del caso indicar, que una vez entró en vigencia la última ley en mención, se generó
polémica en los Tribunales de la jurisdicción contenciosa administrativa, e incluso con
los jueces civiles, por cuanto en principio se estimó que las acciones de cumplimiento
consagradas en leyes anteriores a la 393 mantenían su propia vigencia, y por lo mismo,
para el caso de los asuntos urbanísticos, se debía acudir al juez civil del circuito al tenor
del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 referida. Hoy el debate parece encontrarse
superado, imperando el criterio de que el procedimiento a aplicar como único, es el
contemplado en la ley 393 de 1997 y que la jurisdicción o juez natural lo es el
Administrativo, aunque han existido decisiones contradictorias en el H. Consejo de
Estado; veamos:

En sentencia de la Sección Tercera de 29 de marzo de 20011, después de reconocer que

se había admitido por parte del mismo Consejo de Estado la competencia del juez civil
del circuito para conocer de las acciones de cumplimiento derivadas de las leyes 9ª de
1989 y 388 de 1997 (asuntos urbanísticos), con fundamento también en decisiones de la
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre definiciones de conflictos
de jurisdicción sobre la materia, adoptó nueva doctrina:

“4.2 La acción de cumplimiento respecto de la ley 388 de 1994

El constituyente de 1991 consagró en el artículo 87 de la Carta

Política un instrumento jurídico procesal para que cualquier
persona pueda acudir ante la autoridad judicial con el fin de
hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo.

La acción allí prevista, tiene por finalidad el hacer efectiva la

observancia del ordenamiento jurídico existente por parte de las
autoridades públicas, lo mismo que por los particulares, cuando
quiera que éstos últimos actúen o deban actuar en ejercicio de
funciones públicas, como instrumento de concreción y realización
del Estado Social de Derecho, mediante la exigencia de
cumplimiento del mandato de la ley o de lo dispuesto en un acto
administrativo, en orden a que el precepto de uno y otro
encuentren materialización en la vida real y diaria de los
asociados y en el funcionamiento del Estado en general, dotando
para ello a toda persona de la facultad de exigir tal cumplimiento
y no reducir éste a la simple voluntad, capricho o conveniencia de
la autoridad pública o del particular investido de función pública.

1
M.P. Dr. Germán Rodríguez Villamizar; Exp. 41001-23-31-000-2001-4174-01(ACU)
 Ahora bien, la reglamentación legal de ese instrumento
presenta el siguiente recorrido:

1. En el artículo 77 y siguientes de la ley 99 de 1993, se

estableció, por primera vez, la acción de cumplimiento, pero,
solamente para conocer del cumplimiento de leyes y actos
administrativos relacionados con aspectos atinentes al medio
ambiente.

2. Por otra parte, la ley de ordenamiento territorial, esto es, la

ley 388 de 1997, en el artículo 116 estableció otra reglamentación
de la acción de cumplimiento, encaminada a perseguir el
cumplimiento de leyes o actos administrativos relacionados con la
aplicación de los instrumentos previstos en la ley 9ª de 1989, así
como de lo regulado por ella misma.

En efecto el artículo 116 de la ley 388 de 1997 disponía:

“Artículo 116. Procedimiento de la acción de Cumplimiento.-

Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá
acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la
aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la
presente ley.

“La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad

administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o acto
administrativo o el acto administrativo. Si su no aplicación se
debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la
acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse
directamente contra el jefe o Director de la entidad pública a la
que pertenezca el funcionario renuente. Esta acción se podrá
ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita y
se deberá surtir el siguiente trámite:

“1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante

el juez civil del circuito…” (Negrillas y subrayado fuera del
texto).

Posteriormente, con el propósito de desarrollar de manera

integral el artículo 87 constitucional, el legislador reguló de
manera general en la ley 393 de 1997 la acción de cumplimiento
para perseguir el cumplimiento de normas con fuerza material de
ley o de actos administrativos, sin limitarla a una materia
específica, al punto que, en el artículo 32 de esa ley derogó de
manera expresa los artículos 77 a 82 de la ley 99 de 1993, y todas
aquellas que le sean contrarias; por manera que, si bien la acción
de cumplimiento prevista en la ley 388 de 1997 no fue objeto de
derogación expresa, si lo fue por vía orgánica, dado que la ley 393
de 1997 reglamentó de manera general dicha acción.
 Acerca de este punto, en distintas ocasiones, ha tenido
oportunidad de pronunciarse la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura con ocasión de resolver
sendos conflictos de jurisdicciones suscitados entre juzgados
civiles del circuito y tribunales administrativos del país, a raíz
de discutirse la vigencia o no del artículo 116 de la ley 388 de
1997.

En un primer momento, en auto del 24 de septiembre de

19982, se afirmó que la competencia para conocer de la acción de
cumplimiento relacionada con las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997
correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
No obstante, es lo cierto que, dicho criterio luego fue rectificado,
en el sentido de dirimir tales conflictos bajo la directriz según la
cual, el juez competente es el civil del circuito, según lo reglado
en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, en el entendimiento de
que esta norma no había sido objeto de modificación ni de
derogación por parte de la Ley 393 del 1997. Sobre el particular
pueden citarse, entre otras, las siguientes providencias, todas
ellas proferidas el año inmediatamente anterior: 25 de febrero,
expediente 20900101.A; 13 de abril, expediente 20000247. A, y
22 de abril, expediente 20000514. A.

Pero, en más reciente pronunciamiento contenido en el auto

del 24 de agosto de 20003, se afirmó lo contrario, decisión ésta
que acoge la Sala. En esta otra oportunidad, con invocación de los
argumentos expuestos en el auto del 24 de septiembre de 1998,
antes citado se dijo:

“Así, la segunda legislación mencionada en precedencia (ley 393

de 1997) regula íntegramente la materia atinente con el
desarrollo del artículo 87 de la Constitución Política, Acción de
Cumplimiento, siendo fácil observar que la voluntad del
legislador fue abarcar toda la disciplina, en relación con la
fijación del juez natural que debía conocer de estas acciones y el
procedimiento a seguir, estableciendo una competencia y
procedimientos nuevos, cuyo cumplimiento es inmediato y
prevalecen sobre la anterior desde el momento en que deba
empezar a regir, porque ‘la anterior disposición se refería’, es
decir, la nueva ley trata específica y totalmente lo concerniente
a la acción de cumplimiento, en tanto que la anterior su carácter
de acción pública, según lo previenen los artículos 40 y 43 de la
ley 153 de 1887.

“Además constituye una derogación tácita de la anterior

legislación por pugnar con la nueva, artículo 71 del Código Civil
en concordancia con el artículo 3º de la ley 153 de 1887, por

2
Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, M. P. Dr. Rómulo González Trujillo.
3
Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, M. P. Dra. Amelia Mantilla Villegas.
 “…existir una nueva ley que regula íntegramente la materia’
disposición (sic) se refería a la competencia y procedimiento de
esas acciones, como norma involucrada en un estatuto no
relacionado con la Acción de Cumplimiento sino con el
ordenamiento Municipal.

“No se diga que la ley 388 de 1997 es una ley especial en lo que
se refiere a la Acción de Cumplimiento porque ésta ley es una ley
de ordenamiento territorial y la ley 393 de 1997 es una ley que
regula íntegramente la materia al desarrollar el principio
constitucional que establece la acción de cumplimiento.

En consecuencia, establecida de esta forma la competencia de

esta jurisdicción para conocer del asunto, la Sala analizará
aquellas normas que el actor alegó como incumplidas respecto de
la ley 388 de 1997…” (Resaltados, negrillas y cursivas
corresponden al texto original).

Criterio diametralmente opuesto -como en su oportunidad lo había hecho el Consejo

Superior-, adoptó posteriormente la Sección Quinta mediante auto de 19 de febrero de
20044 ; dijo en esa ocasión:

“El artículo 116 de la Ley 388 del 18 de julio de 1997, "por la cual
se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras
disposiciones", reguló la acción de cumplimiento en los siguientes
términos:

“Procedimiento de la acción de cumplimiento. Toda persona,

directamente o a través e un apoderado, podrá acudir ante la
autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley
o acto administrativo relacionado con la aplicación de los
instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley.

La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad

administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el
acto administrativo. Si su no aplicación se debe a órdenes o
instrucciones impartidas por un superior, la acción se entenderá
dirigida contra ambos aunque podrá incoarse directamente contra
el jefe o Director de la entidad pública a la que pertenezca el
funcionario renuente. Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio
de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el
siguiente trámite:

1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el

juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos
generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la
especificación de la ley o acto administrativo que considera no se
ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de
la autoridad que, según el demandante debe hacer efectivo el
4
M.P. Dr. Darío Quiñónez Pinilla; Exp. 25000-23-25-000-2003-1014-01(ACU)
cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que
el demandante requirió a la autoridad para que diera
cumplimiento a la ley o acto administrativo.

(. ..) ".

Pocos días después, por medio de la Ley 393 del 29 de julio de

1997, el legislador reglamentó, de manera general, el artículo 87
de la Constitución y reguló el trámite y procedencia de la acción
de cumplimiento. Ello muestra que, evidentemente, las Leyes 388
y 393 de 1997 diseñaron un mecanismo procesal para hacer
efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. No
obstante, la primera, diseñó una acción especial por su contenido
y procedimiento, pues solamente se dirige a obtener la ejecución
de normas referidas al tema que regula, esto es, pretende el
cumplimiento de una ley o acto administrativo “relacionado con
la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989” y
la Ley 388 de 1997. Mientras que la Ley 393 de 1997,
precisamente, se caracteriza por señalar la procedencia de esta
acción constitucional en relación con normas con fuerza material
de ley o actos administrativos de naturaleza subjetiva o
generales.

De lo expuesto surge una pregunta obvia: ¿la Ley 393 de 1997

derogó lo dispuesto en la Ley 388 de ese mismo año? Dicho de
otro modo: ¿la ley que regula de manera general la acción de
cumplimiento derogó la especial prevista para exigir la ejecución
de las normas relacionadas con la aplicación de los instrumentos
previstos en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997?

Al tenor de lo dispuesto en los artículos 72 del Código Civil y 3º de

la Ley 153 de 1887 la ley posterior prevalece sobre la ley
anterior. Sin embargo, esa regla de interpretación se aplica
únicamente cuando el texto normativo posterior verse sobre la
misma materia, la regule de manera íntegra y pugne con las
disposiciones de la regulación legal anterior. De hecho, la simple
regulación posterior no deja sin efectos jurídicos la norma
anterior, puesto que solamente tiene efectos derogatorios aquella
normativa que la reemplace.

En tal contexto, la interpretación de normas que contienen

disposiciones jurídicas diferentes no solamente debe tener en
cuenta el momento en el que se expiden –si es anterior o
posterior- sino también el contenido sustancial de aquellas –si es
general o especial-. En efecto, si existe una norma general y otra
especial, así está última sea anterior, pueden interpretarse de
manera armónica y no se excluyen, pues la primera regulará
condiciones y características aplicables en la mayoría de los casos
y la segunda regirá las situaciones jurídicas y fácticas precisas
que contiene.
 Así las cosas, se tiene que la acción de cumplimiento regulada por
la Ley 393 de 1997 como mecanismo procesal “para hacer
efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza
material de ley o actos administrativos”, es una norma general
que se aplica en todos los casos no regulados expresa y
específicamente por el legislador. Por su parte, la acción de
cumplimiento a que hace referencia la Ley 388 de 1997 es una
norma especial que se limita a desarrollar un procedimiento
“para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto
administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos
previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley”, por lo que se
agota en ese contenido normativo.

En este orden de ideas, ante la existencia de una norma general

que regula la acción de cumplimiento y otra especial que se
refiere a esa acción, pero con un objetivo preciso que no
contradice la regla general sino que, precisamente, se convierte
en una excepción a aquella, se concluye que el artículo 116 de la
Ley 388 de 1997 no fue derogado y, por el contrario, se encuentra
produciendo efectos jurídicos, por lo que debe aplicarse5.

No obstante lo anterior, es preciso advertir que la definición de

competencias en relación con la aplicación del artículo 116,
inciso 1º, de la Ley 388 de 1997, no es un asunto fácil sino, por el
contrario, ha originado varios pronunciamientos de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
en diferentes sentidos, a saber:

En el año de 1997, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura sostuvo que el artículo 116 de la Ley
388 de 1997 no fue derogado ni modificado por la Ley 393 de ese
año, por lo que las acciones de cumplimiento para exigir la
observancia de normas relacionadas con las Leyes 9ª de 1989 y
388 de 1997, deben tramitarse ante los jueces civiles del circuito,
bajo los parámetros señalados en la ley especial6.

Con posterioridad, esa tesis fue modificada, porque se concluyó

que la Ley 393 de 1997 derogó tácitamente la Ley 388 de 1997 y,
por lo tanto, la acción de cumplimiento es solamente la regulada
por la ley general. Así, como acertadamente lo afirma el
Tribunal, mediante auto del 19 de marzo de 1998, expediente
19980314A, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura dirimió un conflicto de competencias
planteado entre las jurisdicciones ordinaria y contencioso
administrativa, en el sentido de atribuir el conocimiento de una

5
A esa misma conclusión llegaron las Secciones Primera, Cuarta y Quinta de esta Corporación, en los autos
del 28 de mayo, 6 de julio y 3 de septiembre de 1998, respectivamente.
6
Autos del 25 de febrero de 1997, expediente 20900101 A, del 13 y 22 de abril de 1997, expedientes
20000247 y 20000514, respectivamente.
 acción de cumplimiento instaurada para exigir la observancia de
la Resolución número 03 del 4 de noviembre de 1992 proferida
por la Junta Administradora Local de Puente Aranda para la
recuperación del espacio público en esa localidad, al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.7

Sin embargo, posteriormente, esa posición fue nuevamente

modificada para asignar el conocimiento de esos asuntos a los
jueces civiles del circuito. Para llegar a esa conclusión, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
utilizó la interpretación histórica y el sentido útil de las normas.
Al respecto dijo:
“Como la naturaleza del asunto delimita el factor objetivo de
competencia, y esta clase de acción de cumplimiento, por la
materia, su conocimiento le fue adscrito a los jueces civiles del
circuito, no es válido desatender la expresa determinación que al
respecto hizo el legislador, sobre todo cuando las normas de
competencia son de orden público y de obligatoria observancia,
recurriendo a una pretendida derogatoria tácita de la
competencia atribuida a la jurisdicción ordinaria, so pretexto de
la señalada en la Ley 393 de 1997 que reguló de manera general
la Acción de Cumplimiento, pero no con el alcance de eliminar
del ordenamiento jurídico los instrumentos judiciales ya
existentes.

(...)

se conoce el aporte doctrinario, pues no sería lógico derivar de la

Acción de Cumplimiento regulada por la Ley 393 de 1997, la
derogatoria de los medios cabalmente establecidos en otras
disposiciones con el mismo propósito...

Tampoco sería lógico que el legislador expidiera con escasos 11

días de intervalo, dos leyes, una especial y otra general, para
luego sustraer la primera de sus efectos por la segunda, cuando
de una parte, en ningún momento dijo en la Ley 393 de 1997 que
derogaba alguna de las disposiciones contenidas en la 388
promulgada unos días atrás, y si su voluntad hubiera sido que las
acciones de cumplimiento derivadas de la aplicación de la Ley 9
de 1989 se rigiera por la acción general reglamentada en la 393,
pues sencillamente no habría establecido en una ley específica,
en la 388, casi simultáneamente, el procedimiento y el juez
natural para conocer de las mismas.

(...)

En consecuencia, existiendo para el cumplimiento de los actos y

normas derivadas de la aplicación de la Ley 9ª de 1989, como es
el caso, ley exactamente aplicable, la 388 de 1997, cuyo artículo
7
En ese mismo sentido: auto del 24 de agosto de 2000.
 116 le adscribió la competencia para conocer de esas acciones a
la jurisdicción ordinaria en cabeza de los Jueces Civiles del
Circuito, la Sala habrá de dirimir el presente conflicto de
conformidad con lo establecido en la misma”8

En otra oportunidad, esa Sala reiteró la posición adoptada en el

sentido de dirimir un conflicto de jurisdicciones asignando
competencia al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Manizales,
en consideración con los siguientes argumentos:

“No puede pues entenderse, que el surgimiento de la Ley 393 de

1997, derogó la competencia que acaba de transcribirse de la Ley
388 del mismo año, con arreglo a las siguientes consideraciones:

1.- Sí es cierto que la Ley 393/97 es una ley posterior, lo que no

implica que necesariamente derogue las anteriores, pues este
principio no es absoluto, como sí lo es el que la ley especial
anterior rige sobre la general posterior, veamos:

‘Lex posterior generalis non derogat priori speciali y legi speciali

per generalem non derogatur, son aforismos antiquísimos que
enuncian el principio universal de derecho de que la ley general
posterior no deroga la ley especial anterior y que complementa la
conocida regla de prevalencia. De allí que la doctrina contenida
en aquellas fórmulas jurídicas se pueda sintetizar así: la ley
posterior deroga la ley anterior cuando ambas tienen la misma
generalidad o la misma especialidad, pero la especial, aunque sea
anterior a una general, subsiste en cuanto se refiere a la materia
concreta regulada en ella, a menos que la segunda derogue
expresamente la primera o que entre ellas exista
incompatibilidad’9(subrayamos).

Y es que no se remite a duda que el art. 87 de la C.P. y la Ley 393

de 1997, prevén la acción de cumplimiento de manera genérica,
para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo, como lo señala aquel, o de normas aplicables con
fuerza material de ley o actos administrativos, como lo prevé el
art. 1º. de ésta.

(...)

2.- La aparente falta de técnica legislativa por la también

aparente contradicción entre las dos leyes en cuestión, expedidas
con apenas once días de intervalo, no existe...

3.- En armonía con el planteamiento anterior y que resulta ser

argumento definitivo, determinante, concluyente, es el

8
Auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 2001073801.
9
Consejo de Estado, sentencia del 30 de enero de 1968.
 CARÁCTER RESIDUAL de la acción de cumplimiento regulada en la
Ley 393 de 1997...”10

Así, desde el año 2001, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura ha reiterado la tesis descrita en
precedencia. Incluso, es la posición que esta Sala comparte, pues
esa misma tesis fue adoptada por esta Sección en anterior
oportunidad11.

Por lo expuesto, la Sala concluye que la jurisdicción competente

para tramitar la demanda objeto de estudio es la ordinaria y no la
contencioso administrativa, por cuanto, al tenor de lo dispuesto
en el numeral 1º del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la
competencia está asignada a los jueces civiles del circuito...”

De otro lado no sobra recordar, a manera de análisis histórico, que la primera vez que
en Colombia se previó un mecanismo judicial parecido lo fue con la expedición del
Decreto 01 de 1984 que en su artículo 86 consagró la “acción de reparación directa y
cumplimiento”. Dicho dispositivo legal dispuso que, “La persona que acredite interés
podrá pedir directamente el restablecimiento del derecho, la reparación del daño, el
cumplimiento de un deber que la administración elude, o la devolución de lo
indebidamente pagado, cuando la causa de la petición sea un hecho, o un acto
administrativo para cuya prueba haya grave dificultad…”.

Como se puede apreciar, la acción estaba encaminada, en lo pertinente, únicamente al

cumplimiento de actos administrativos y no de leyes, que sí lo trae la figura actual,
debiéndose notar igualmente que, a la sazón, sólo podía accionar quien demostrara
interés.

Puede además estimarse, que lo que era materia de cumplimiento (“deber que la
administración elude”, según la norma parcialmente en trasunto), con el transcurrir de
los años, con el progreso del derecho, se le dio a dicha institución jurídica el carácter de
omisión administrativa para perseguir indemnización por la vía de la acción de
reparación directa del actual artículo 86 del C.C.A.

Tampoco sobra mencionar que son escasísimos los países que cuentan con el mecanismo
judicial de la acción de cumplimiento, aunque podría señalarse que la acción por
incumplimiento propia del Derecho Comunitario tiene algunos rasgos más similares.

DEFINICIÓN
La acción de cumplimiento se ha definido por la H. Corte Constitucional como la
“…acción destinada a brindarle al particular la oportunidad de exigir de las autoridades
la realización del deber omitido, a través de la facultad radicada en cabeza de todos los
individuos, que les permite procurar la verdadera vigencia y verificación de las leyes y
actos administrativos, acatándose de esta forma uno de los más eficaces principios del
Estado de derecho, como es el de que el mandato de la ley o lo ordenado en un acto
10
Auto del 18 de marzo de 2002, expediente 20010963 01/577- C
11
Al respecto, auto del 20 de noviembre de 2003, expediente 1050
administrativo no puede dejarse a un simple deseo y tenga en cambio concreción en la
realidad” (Corte Constitucional, sentencia AC-001 de 10 de diciembre de 1992. M.P. Dr.
Simón Rodríguez Rodríguez)

OBJETO
Lo es el cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley (Manifestación de la
voluntad general, impersonal y abstracta, contenida en leyes o Decretos con fuerza de
ley12 cuyo fin es mandar, permitir, prohibir o castigar) o acto administrativo
(Manifestación de la voluntad de la administración que crea, modifica o extingue
situaciones jurídicas de carácter general). Para actos de carácter particular o concreto
se debe acudir a la acción ordinaria, salvo que para el afectado haya un peligro grave e
inminente13, parte sobre la cual habrá de hacerse comentario posterior.

FINALIDAD Y LÍMITES
Sobre la finalidad y límites de la acción del artículo 87 constitucional se ha pronunciado
así mismo el H. Consejo de Estado:

“No se trata de una acción encaminada a dar contenido

interpretativo a un determinado dispositivo legal o
administrativo, pues ni la constitución nacional ni la ley que
desarrolla este importante mecanismo jurídico lo prevén, como
tampoco para obligar a la aplicación de normas de alcance
general o abstracto, y así lo expuso el H. Consejo de Estado14:
“…esta acción constitucional no procede para reconocer derechos
o para definir exclusivamente la interpretación válida de una
norma. Así, no puede ser otra la interpretación del núcleo
esencial de la acción de cumplimiento, puesto que si se autoriza
al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las
controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el
caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de
jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los
mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos”.

PRINCIPIOS
Se tienen como principios que gobiernan u orientan la acción de cumplimiento los que a
continuación se enlistan:

1. Oficiosidad
2. Publicidad
3. Prevalencia del derecho sustancial
12
Corte Constitucional, Stc. C-893/99; M.P. Alejandro Martínez Caballero.
13
Corte Constitucional, Stc. C-195/98; MM.PP: Antonio Barrera C. y Hernando Herrera Vergara.
14
Sección Quinta; sentencia de dos (2) de octubre de dos mil tres (2003); M.P. Darío Quiñónez Pinilla, exp.
25000-23-24-000-2003-1071-01(ACU)
 4. Economía
5. Celeridad
6. Eficacia
7. Gratuidad.
8. Prelación, salvo con respecto a la acción de tutela.

En virtud del principio de oficiosidad, el juez de cumplimiento debe hacer uso del
principio inquisitivo, impulsando el proceso y decretando las medidas que sean
pertinentes para la cabal observancia del mismo, concluyendo el proceso con una
decisión de mérito.

Por principio de publicidad deberá entenderse el deber que tiene el juez de dar a
conocer todas las providencias o decisiones que adopte dentro del proceso de
cumplimiento, lo que normalmente hará mediante notificación y comunicación
telegráfica.

La prevalencia del derecho sustancial, principio que emerge del artículo 228 de la
Constitución, significa que debe primar en el proceso el derecho material sobre las
formalidades, todo lo cual apunta a una sentencia de fondo, garantizando desde luego el
principio de legalidad y el debido proceso.

Por el principio de economía ha de entenderse tanto la optimización del tiempo en los

trámites procesales en aras de agilizar las decisiones, y de igual modo el menor costo
posible para las partes.

Por celeridad, conexo con los principios de oficiosidad y economía, implica observar
estrictamente los términos de ley, suprimiendo trámites innecesarios, y expidiendo las
providencias a la mayor brevedad, sin violar el debido proceso.

El principio de eficacia corresponde al efectivo cumplimiento de la finalidad de la

acción, lo mismo que a la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades,
evitando sentencias inhibitorias, y que las decisiones que se adopten en el proceso
tengan la virtud de ser cumplidas y acatadas por las autoridades.

El principio de gratuidad apunta a que el acudimiento al juez de la acción no implique

erogación o gasto alguno para las partes, o para terceros que eventualmente puedan
resultar involucrados en el proceso.

Y el de prelación, consistente en que su trámite prefiere al de las demás acciones

contenciosas administrativas, incluso la electoral y cualquiera otra distinta a la acción
de tutela.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA.
En la Unidad 6 del módulo Juez Director del Proceso Contencioso Administrativo hice
referencias sobre el punto, que acudiendo a la autorizada voz del jurista Español don
Jesús González Pérez, se estableció lo que dicho tratadista entiende por legitimación en
la causa:
 “La legitimación es la aptitud de ser parte en un proceso
concreto. La legitimación presupone que no toda persona con
capacidad procesal puede ser parte en un proceso, sino
únicamente las que se encuentren en determinada relación con la
pretensión. Por tanto, esta idoneidad específica se deriva del
problema de fondo que se pretenda discutir en el proceso. De
aquí que sea el problema procesal más íntimamente ligado con el
derecho material, habiéndose llegado a considerar como una
cuestión de fondo y no meramente procesal”15.

En este orden, analizado el artículo 87 de la Constitución, en armonía con los artículos

1º y 4º de la Ley 393 de 1997, se tendría que la legitimación en la causa por activa
(demandante) en la acción de cumplimento, que es esencialmente una acción pública, lo
puede ser cualquier (toda) persona atendiendo al interés que tiene todo asociado de que
se cumpla con el ordenamiento jurídico; mientras que la parte pasiva (demandado) sólo
puede ser aquella autoridad pública o el particular que ejerza funciones públicas,
respecto de las cuales se deduzca la pretensión de incumplimiento del deber omitido
(arts. 6º y 8º ibídem).

Agréguese a lo anterior, que en atención a la finalidad que la acción conlleva, de modo

específico el legislador ordinario autorizó a los servidores públicos, y dentro de estos de
manera especial a los que se enlistan en el literal a) del artículo 4º de la Ley 393, como
a los Procuradores, Defensor del Pueblo y sus delegados, a los Personeros Municipales, y
a los Contralores, por la alta misión que se les ha encomendado de vigilar el efectivo
cumplimiento de las normas del Estado en sus distintos ámbitos; así mismo, autoriza
fungir como demandantes a las organizaciones sociales y no gubernamentales (literales b
y c. ibídem).

Y se ha dicho que la acción de cumplimiento es esencialmente pública puesto que como

lo ha indicado el H. Consejo de Estado en su Sección Tercera16, cuando se trate de actos
de contenido particular o concreto, el titular de la acción sólo puede ser aquél que
demuestre interés:

“…

“Esta interpretación se explica si se tiene en cuenta que el

cumplimiento de los actos administrativos de carácter particular,
interesa directamente al particular afectado, razón por la cual
debe ser él mismo quien lo reclame. En relación con este tema en
la Asamblea Nacional Constituyente se dijo lo siguiente:

“La acción de cumplimiento tiene el propósito de combatir la

falta de actividad de la administración. Son frecuentes los casos
en los cuales pese a existir un clarísimo deber para que las
autoridades desarrollen una determinada acción de beneficio

15
GONZALEZ PEREZ, Jesús. Derecho Procesal Hispanoamericano. Editorial Temis, 1985, pp. 115-116 supra.
16
Sentencia de 29 demayo de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; exp. 76001-23-31-000-2002-
03177-01(AP)
 particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo. El
particular afectado podría entonces acudir a esta acción para
exigir el cumplimiento del deber omitido"17. (Negrillas del
Consejo de Estado)

Adicionalmente, esta Corporación ha afirmado:

“Pero si lo anterior es particularmente cierto, también lo es que

el tema de la titularidad de la acción por regla general no puede
escindirse de las materias que le son propias con arreglo a la
Constitución y a la ley, tal como ocurre en el caso de autos,
donde los efectos de una eventual sentencia favorable
involucrarían situaciones de carácter subjetivo, particular y
concreto amparadas constitucionalmente en punto al derecho al
trabajo, que por lo mismo no podrían quedar al arbitrio exclusivo
de quien quiera demandarlas apoyado solamente en el respeto
debido a la ley, esto es, sin ostentar la legitimación en la causa
por activa que el caso amerita. Y es que la titularidad de la
acción de cumplimiento, como cualquiera otra, no puede mirarse
in abstracto, vale decir, desligada de su entorno jurídico y sus
efectos, ya que si bien ella es propia de nuestro Estado Social de
Derecho, su ejercicio no debe chocar con las formas ni con los
hitos finalísticos que cada proceso prevé justamente en defensa
del derecho sustancial. Hay que reconocerlo, la prevalencia del
derecho sustancial en modo alguno significa un plano
desdibujamiento de la ritualidad, por el contrario, implica en
mucho un fortalecimiento jurídico y fáctico procesalmente
garantizador de los derechos, libertades y deberes de los
asociados, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones
predicables de las autoridades públicas y de los particulares”18.

“De lo anterior se deduce que cualquier persona, sin acreditar

interés para demandar puede reclamar que se haga efectivo el
cumplimiento de una norma de carácter general, pero cuando lo
que se pretende hacer efectivo es el cumplimiento de una ley en
sentido formal o un acto administrativo de carácter particular ante
la Administración, se hace necesario que sea el titular del derecho
lesionado”19.

No sobra señalar que la Corte Constitucional ha concluido que

resultan constitucionales las diferencias que se establecen, en el
caso de la acción de cumplimiento, cuando se trata de un acto de
contenido particular. En efecto, al estudiar la constitucionalidad
del artículo 9° de la ley 393 de 1998, expresó:

“Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos

subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales,

17
Ponencia para Segundo Debate ante la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta
Constitucional No. 57.
18
Consejo de Estado, Sección Segunda ACU 343 de 1998.
19
Consejo de Estado, Sección Segunda ACU 560 de 1999.
 concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del
respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera
particular de la persona y no a la que corresponde a la
satisfacción de los intereses públicos y sociales. Por ello se
justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no
afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87
constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en
tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente
su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también
éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos,
porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la
configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al
referido mandato constitucional que el precepto acusado permita
la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de
esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva
ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el
interesado “un perjuicio grave e inminente”. En otros términos,
no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la
acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las
acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales
para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o
subjetivo”20

…” (Negrillas son del texto original)

De ello también se sigue la misma regla tanto en cuanto se trate de la vinculación de

terceros, pues si se demanda el cumplimiento de un deber omitido contenido en un acto
general e impersonal, cualquier persona puede intervenir voluntariamente como
tercero, pero en tratándose de actos subjetivos o particulares, podría intervenir como
tal únicamente quien demuestre interés en el asunto, y así razonó el órgano límite de la
jurisdicción especializada:

“Considera la Sala entonces que cualquier persona puede pedir

que se le tenga como parte coadyuvante o impugnadora cuando
se trata de actos de carácter general. A esta conclusión se llega
en consideración a la naturaleza propia de esta acción que es
alcanzar la efectividad de la legalidad abstracta en la cual están
interesados todos los habitantes del territorio, lo cual por sí solo
justifica la garantía de la intervención.

No obstante lo anterior, valga precisar que en punto a los actos

creadores de situaciones particulares y concretas deberá
acreditarse el interés para intervenir.

20
Corte Constitucional, Sentencia C-193 de 1998.
 El artículo 146 del C.C.A., modificado por el artículo 48 de la Ley
446 de 1998 prevé la intervención de terceros hasta el
vencimiento del término de traslado para alegar en primera o
única instancia...”21

Así las cosas, se tiene, que pueden ser demandantes:

1. Cualquier persona; pero cuando se trate del cumplimiento de actos de

contenido particular, sólo podrá demandar quien demuestre interés.
2. Los servidores públicos, en especial el Procurador General de la Nación,
los Procuradores Delegados, Regionales y Provinciales; el Defensor del Pueblo y
sus delegados, los Personeros Municipales, el Contralor General de la República,
los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales;
3. Las organizaciones Sociales;
4. Las Organizaciones No Gubernamentales

En tanto que demandados lo serían:

1. Autoridad a la que le corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza

material de ley o acto administrativo;
2. Los particulares cuando actúan en ejercicio de funciones públicas, pero
solo para el cumplimiento de las mismas.

Ahora bien; cuando la acción se dirige contra alguna autoridad o particular que
cumple funciones públicas no obligados al cumplimiento de la norma, éstos deberán
informar al juez de conocimiento a quién corresponde su cumplimiento, pero
existiendo duda, el proceso continuará hasta su terminación también con las
autoridades con respecto a las cuales se ha ejercitado la acción.

CADUCIDAD
No existe término de caducidad; sin embargo, cuando el demandante ha tenido otro
medio de defensa judicial y dejó vencer el plazo previsto para el medio judicial
pertinente, no podrá incoar la acción de cumplimiento, so pena de rechazo.

COMPETENCIA
Para efectos de determinar la competencia del juez administrativo que habrá de
conocer de la demanda de cumplimiento deberán tenerse en cuenta dos factores
previstos en la Ley 393 de 1997; de un lado el factor funcional, por el otro, el factor
territorial.

FACTOR FUNCIONAL: Conocerán los Jueces Administrativos en primera instancia. La

segunda instancia se tramitará ante los Tribunales Administrativos.

21
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 10 de marzo de 1999, M.P. Flavio
Augusto Rodríguez Arce; Exp. ACU 615.
FACTOR TERRITORIAL: El Juez Administrativo del lugar donde se incumple la norma con
fuerza material de ley o acto administrativo.

La constitución en renuencia
Constituye presupuesto procesal de la acción de cumplimiento, y podría asimilarse la
renuencia a una especie de agotamiento de la instancia administrativa, aun cuando la
decisión expresa de la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas de
omitir su cumplimiento, carecerá de recurso. La no demostración de la constitución en
renuencia, o la falta de requisitos de la misma, obliga al rechazo de plano de la
demanda22.

Definición
Consiste la renuencia en la actitud expresa o tácita negativa que asume una autoridad
ante el reclamo o requerimiento que le formula un interesado para que cumpla con una
norma con fuerza material de ley o un acto administrativo. Para esta definición se tuvo
como fuente la sentencia de 2 de septiembre de 1999 de la Sección Primera del H.
Consejo de Estado23.

REQUISITOS DE LA CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA

La constitución en renuencia debe cumplir con las exigencias establecidas en la ley (art.
8º Ley 393/97).

En primer lugar debe formularse la petición a la autoridad o al particular que ejerce

funciones públicas de los cuales se deduce la pretensión de cumplimiento del deber
omitido. El escrito o solicitud no está sujeto a ninguna fórmula sacramental o formalidad
especial, y debe considerarse como una especie del derecho de petición previsto en el
artículo 23 constitucional. No es inusual que en ocasiones haya rigidez en algunos
despachos judiciales por exigir ciertas condiciones a la petición, como por ejemplo que
no se debe expresar en ella que se trata de un derecho de petición sino de una
constitución en renuencia, caso aquél en el cual se rechazará la demanda. Esto no deja
de ser un requisito que no trae la norma, sino que en virtud de las facultades o poderes
de de interpretación que tiene el juez de la acción, debe darle el contenido o alcance
de constitución en renuencia, con lo que de contera garantizará la prevalencia del
derecho sustancial (art. 228 C.N.).

Lo que si no debe pasarse por alto es que en la solicitud de constitución en renuencia

debe especificarse la disposición de la cual se pide su cumplimiento y sea la misma de la
que se pide ante el juez su observancia, sin que para efectos de la acción se pueda
perseguir el cumplimiento de normas constitucionales.

Otra condición es que el deber omitido se halle consagrado en un mandato imperativo,

inobjetable y exigible de la autoridad a la cual se le formula el cumplimiento.

22
Consejo de Estado, Sección Quinta, senencia de 6 de mayo de 2004, M.P. María Noemí Hernández Pinzón;
Exp. 63001-23-31-000-2004-0073-01(ACU).
23
M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; Exp. ACU-687.
Debe indicarse el sustento en que se funda el incumplimiento.

En tratándose del cumplimiento de un acto particular, la petición la debe formular la

persona legitimada para hacerlo.

Por último, que la autoridad se ratifique en el incumplimiento (decisión expresa), o no

conteste en el término de diez (10) días contados a partir de la solicitud (decisión tácita
negativa).

Es importante tener en cuenta que el actor debe ser el mismo que hizo la petición de
constitución en renuencia, y que esta es autónoma, es decir, que debe tener existencia
por si sola y que no se derive por ejemplo en virtud de la interposición de un recurso; en
otros términos, que si se interpone un recurso administrativo y en el se aluda al
incumplimiento de una norma, de allí no puede derivarse la resistencia de la autoridad
del cumplimiento del deber omitido.

CONDICIONES DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN

La acción de cumplimiento tiene unos requisitos o exigencias para que la misma sea
judicialmente viable:

1. Que se trate del cumplimiento de una ley o acto administrativo que

contenga o contemple el deber imperativo omitido;
2. Que la autoridad de la cual se deduce el incumplimiento sea la obligada a
cumplir;
3. Que se pruebe la renuencia de la autoridad al cumplimiento del deber
omitido, salvo, y por excepción, que el cumplimiento de este requisito pueda
generar un inminente peligro de sufrir el accionante un perjuicio irremediable,
situación que se debe sustentar en el libelo demandador.
4. Que no existe otro medio de defensa judicial

LA DEMANDA
El principio de la escritura es el que gobierna la acción de cumplimiento; de allí que por
regla general la demanda debe ser presentada en forma escrita; no obstante la misma
puede ser verbalmente únicamente en los siguientes casos:

1. Cuando el accionante no sepa leer ni escribir;

2. Cuando sea menor de edad;
3. Cuando el demandante se encuentre en situación de extrema urgencia, la
cual deberá explicar.

Contenido de la demanda
Como toda demanda contenciosa administrativa, la de cumplimiento debe contener
algunas formalidades. Estas son según el artículo 10 de la Ley 393 de 1997:
 1. Nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la
acción
2. Determinación de la norma con fuerza material de Ley o acto
administrativo incumplido (Si la acción recae sobre acto Administrativo, deberá
adjuntarse copia del mismo; tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá
anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia)
3. Hechos constitutivos del incumplimiento
4. Determinación de la autoridad o particular incumplido
5. Prueba de la renuencia, salvo cuando para cumplir con este requisito a
cabalidad genere inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable,
circunstancia que deberá sustentarse en la demanda
6. Petición de pruebas y la enunciación de las que pretendan hacer valer
7. Manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento,
de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos
ante ninguna otra autoridad.
8. Determinación de la autoridad o particular incumplido
9. Prueba de la renuencia, salvo cuando para cumplir con este requisito a
cabalidad genere inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable,
circunstancia que deberá sustentarse en la demanda
10. Petición de pruebas y la enunciación de las que pretendan hacer valer
11. Manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento,
de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos
ante ninguna otra autoridad.

En cuanto a los ANEXOS, a la demanda se deben acompañar cuando menos:

1. El poder, cuando se actúa a través de apoderado

2. La prueba de la renuencia
3. Copia del acto administrativo incumplido cuando no tenga alcance
nacional.

Cuando el funcionario de la jurisdicción contenciosa administrativa carece de

competencia, deberá remitir la demanda de cumplimiento, a la mayor brevedad, al juez
que considere competente conforme lo dispone el artículo 143 del C.C.A. por la remisión
que a dicho código hace el artículo 30 de la Ley 393/97; en caso de que la misma no
cumpla con los requisitos formales, deberá ordenarse la corrección por parte del
competente para que se cumpla dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación del
auto que así lo disponga, ello en los términos del artículo 12 de la ley 393.

Admisión
La demanda debe ser admitida dentro de los tres (3) días siguientes a la presentación
del libelo si cumple con los requisitos de ley (art. 12 ibídem), cuyo auto admisorio
deberá contener:

1. La decisión de admisión de la demanda;

2. Orden de notificación personal (en su defecto comunicación) del auto
admisorio al demandado, y de entrega de copia de la demanda y sus anexos
dentro de los tres (3) días siguientes a la admisión;
 3. información al demandado de que el fallo se proferirá dentro de los veinte
(20) días siguientes a la admisión de la demanda, y que tiene derecho a ser parte
en el proceso, allegar pruebas o solicitar su práctica dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación (art. 13 ib.)

Rechazo e improcedencia
1. Cuando se ha presentado demanda similar por los mismos hechos y
normas;
2. Por no presentarse la prueba de la constitución en renuencia, salvo la
excepción mencionada;
3. Por existir otro medio de defensa judicial, salvo la ACCIÓN DE TUTELA,
caso en el cual, mediante auto, se declara la improcedencia de la acción de
cumplimiento y se dispondrá darle el trámite que a ésta corresponde por el
funcionario competente (art. 86 C.N. y Decreto 2591 de 1991);
4. Por perseguirse el cumplimiento de una norma que establece gastos (Corte
Constitucional, sentencia C-157/98. MM.PP. Antonio Barrera C.; Hernando
Herrera V.)
5. por no corregirse la demanda.

En sentido estricto, la jurisprudencia únicamente admite dos eventos de rechazo de la

demanda de cumplimiento, uno es por no cumplir con la orden de corrección en los
términos que dispone el artículo 12 de la Ley 393/94; y el segundo evento es por la no
constitución

Contestación de la demanda de cumplimiento

Notificada la demanda al demandado en la forma prescrita, aquél podrá presentar pliego
de contestación de la demanda indicando los hechos u omisiones que acepta o rechaza,
o respecto de cuáles expone que se requiere prueba. En la misma oportunidad puede
aportar pruebas o solicitar su práctica.

Etapa probatoria
Vencido el término de tres (3) días para dar respuesta a la demanda, se procede a dictar
auto abriendo el proceso a pruebas, ordenando tener como tales las aportadas con la
demanda y decretando las pedidas por las partes en caso de ser pertinentes o
conducentes, y las que de oficio decrete el juez.

En esta etapa procesal el juez también puede pedir informes a la autoridad o persona
contra la cual se hubiere dirigido la acción, así como solicitar los antecedentes
administrativos de la actuación administrativa, cuya omisión en su envío -que debe ser
entre uno (1) y cinco (5) días-, acarrea responsabilidad disciplinaria. Los informes se
entenderán dados bajo la gravedad del juramento.

Notificaciones
Para darle cumplimiento al principio de publicidad, todas las providencias que se dicten
dentro del proceso de cumplimiento deben ser dadas a conocer, así:
Notificación por estado: Por regla general se notifican por estado las providencias que
se dicten dentro del proceso de cumplimiento, entre ellas, por vía de enunciación, el
auto que admite la demanda con respecto al demandante; el que ordena corregir,
rechaza o remite la demanda por incompetencia; el que abre el proceso a pruebas, el
que resuelve sobre nulidades, todas las cuales deben además comunicarse por vía
telegráfica.

Notificación personal: Se notifican personalmente el auto que admite la demanda al

demandado; la sentencia se notifica en la forma que para las mismas dispone el Código
Procesal Civil para las providencias que deban ser notificadas personalmente (art. 315 y
ss C.P.C).

Notificación por comunicación telegráfica: o por cualquier otro medio que garantice el
derecho de defensa, cuando no sea posible la notificación personal del auto admisorio
de la demandad al accionado o demandado, por así autorizarlo el artículo 13 de la
misma Ley 393.

Suspensión del trámite procesal

El proceso de cumplimiento promovido con respecto a un acto administrativo, deberá
suspenderse hasta que se profiera decisión definitiva en el evento en que en un proceso
de nulidad en curso se hubiese decretado la suspensión provisional del acto que se
discute como incumplido al tenor del artículo 18 de la Ley de cumplimiento.

Terminación anticipada
El Juez competente, mediante sentencia, podrá ordenar el cumplimiento del deber
omitido, prescindiendo de cualquier consideración formal, siempre y cuando aquélla se
funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir grave o inminente violación de
un derecho por el incumplimiento del deber contenido en la Ley o Acto Administrativo,
salvo que en el término de traslado el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir
pruebas.

El juez competente, mediante auto, podrá igualmente dar por terminado el proceso si el
demandado desarrolla la conducta exigida en la ley o acto administrativo.

La sentencia
Practicadas las pruebas que se hubieren solicitado y las que de oficio haya decretado el
juez, si las hubiere, se procede a dictar fallo (artículo 21 de la ley 393), el cual deberá
contener:

1. La identificación del solicitante

2. La determinación de la obligación incumplida.
3. La identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento.
4. La orden a la autoridad renuente de cumplir el deber omitido.
5. Plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá
exceder de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha en que quede
 ejecutoriado el fallo. En caso de que fuese necesario un término mayor, el Juez
lo definirá previa sustentación en la parte motiva de la sentencia.
6. Orden a la autoridad de control pertinente de adelantar la investigación
del caso para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la
conducta del incumplido así lo exija.
7. Si hubiere lugar, la condena en costas.
8. En caso de no prosperar las pretensiones del actor, el fallo negará la
petición advirtiendo que no podrá instaurarse nueva acción con la misma
finalidad.

Debe tenerse en cuenta que la sentencia, que produce efectos inter partes, dictada en
el proceso de cumplimiento debe, en lo posible, ser de mérito, pero habrá ocasiones en
que se dicte sentencia inhibitoria por eventual indebida acumulación de pretensiones, si
no se dispone su corrección al momento de estudiar sobre la admisión de la demanda24

Condena en costas
Podrá condenarse en costas cuando se de la terminación anticipada del proceso por
haber desarrollado el demandado la conducta exigida en la ley o acto administrativo.

Recursos
La regla general es que en la acción de cumplimiento no proceden recursos; empero,
procederá el recurso de apelación:

1. Contra el auto que rechaza la demanda por haberlo así dispuesto la Sala
Plena del H. Consejo de Estado25.
2. Contra la sentencia, dentro de los tres (3) días siguientes la notificación
por el demandante, por la autoridad renuente, por el representante legal de la
entidad a la que éste pertenezca, y por el Defensor del Pueblo. Se concede en el
efecto suspensivo, salvo que la suspensión del cumplimiento del fallo origine un
perjuicio irremediable para el demandante.

El recurso de reposición sólo procede contra el auto que deniegue la práctica de

pruebas, el cual deberá ser interpuesto al día siguiente de la notificación de la
respectiva providencia, por así autorizarlo, como excepción, el artículo 16 de la Ley 393
de 1997.

24
C.E. Sección Cuarta, sentencia de 26 de marzo de 1999, M.P. Dr. Daniel Manrique Guzmán, Exp. ACU-653.
25
Consejo de Estado, auto de Sala Plena de 27 de junio de 2000, M.P. Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora,
Exp. ACU-1443. Dijo la Corporación: La Sala estima conveniente precisar que tiene por apelable el auto que
rechaza la demanda en esta clase de eventos, habida cuenta de que el artículo 16 de la ley 393 de 1997
señala que carecen de recurso alguno, salvo el auto que deniegue la práctica de pruebas y naturalmente, las
sentencias, “las providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento”; a contrario sensu,
entonces, es susceptible del recurso de apelación dicho auto, porque aún no se ha dado trámite a la acción
misma. Y es apenas lógico que el recurso sea procedente, porque tiene que ver, directamente y de primera
mano, con el acceso a la justicia. Otras providencias: Sección Quinta, Auto de 16 de febrero de 2006, M.P.
Dr. Filemón Jiménez Ochoca, Exp. 11001-03-15-000-2005-00975-00; Sección Quinta, auto de 19 de abril de
2002, M.P. Darío Quiñónez Pinilla; Exp. 05001-23-31-000-2002-0700-01(ACU-1284)
Segunda instancia
El Juez remitirá el expediente a más tardar al día siguiente al superior jerárquico, quien
estudiará el contenido de la impugnación cotejándola con el acerbo probatorio y con el
fallo. En esta oportunidad el juez ad-quem podrá solicitar informes y ordenar la práctica
de pruebas de oficio. El fallo lo debe proferir dentro de los diez (10) días siguientes a la
recepción del expediente. Si el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo
comunicándolo de inmediato; si lo encuentra ajustado a derecho, lo confirmará (art. 27
L. 393).

La vía de excepción en la acción de cumplimiento

El artículo 26 de la ley 393 de 1997 prevé la excepción de inconstitucionalidad cuyo
soporte se encuentra en el artículo 4º de la Carta Política.

Pueden extraerse como elementos de la vía de excepción en la acción de cumplimiento:

1. El incumplimiento del deber omitido contenido en una norma con fuerza

de ley o acto administrativo se da por la aplicación de la autoridad de la
excepción de inconstitucionalidad o ilegalidad.
2. En el proceso, el juez debe analizar si es o no procedente la aplicación de
dicho control por la autoridad supuestamente incumplida, pero referido
únicamente a la excepción de inconstitucionalidad.
3. La aplicación de la excepción de ilegalidad no es motivo para incumplir
con el deber legal contenido en una ley o acto administrativo.

Desacato
El desacato lo constituye la resistencia al cumplimiento de la sentencia; el mismo se
tramita como incidente por el juez de conocimiento en los términos de los artículos 137
y ss del C.P.C., cuya sanción es susceptible del recurso de segundo grado o de apelación,
pero si no es impugnada, debe ser consultada con el superior, casos en los cuales se
tramitan en el efecto suspensivo. Se aplica aquél dispositivo legal por lo dispuesto en el
artículo 30 de la Ley 393 de 1997, al paso que el C.C.A., en virtud del artículo 267
remite al Código Adjetivo Civil.

***

Nota: Se comprenderá que el ensayo sólo contiene algunos conceptos clave, sin que se
pretenda agotar el tema; básicamente se trata de recordar algunos aspectos que se
estiman necesarios para abordar y solucionar los problemas que en tal sentido se le
presenten en el ejercicio de la función judicial.

Ca.
Este cuestionario de auto-evaluación será muy útil para medir sus conocimientos acerca
de las sub-reglas desarrolladas por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado. Se le
sugiere responda las preguntas antes de analizar los casos.
1. ¿Es posible exigir el cumplimiento de normas constitucionales mediante la acción
contemplada en el artículo 87 constitucional?
2. ¿Mediante la acción de cumplimiento puede perseguirse el pago de
indemnizaciones?
3. ¿Es procedente la acción de cumplimiento para hacer ejecutar sentencias?
4. ¿Es posible ejercitar la acción de cumplimiento contra funcionarios judiciales que
resulten los asuntos bajo su competencia?
5. ¿La no respuesta de la solicitud de constitución en renuencia es un acto ficto o
presunto negativo?
6. ¿Procede la revocación directa contra un acto administrativo que ha sido
revocado o derogado?
7. ¿Es procedente la acción de cumplimiento para el cobro de créditos laborales?
8. ¿Puede lograrse mediante la acción de cumplimiento la orden para liquidar un
contrato Estatal?
9. ¿Procede la acción de cumplimiento para exigir la ejecución de una cláusula
contractual?
10. ¿Es adecuada la acción de cumplimiento para que se ejerza una potestad o
facultad administrativa por parte de una autoridad pública?
11. ¿Puede convertirse la acción de cumplimento en acción de tutela?
12. ¿El mismo juez de la acción de cumplimiento es el competente para tramitar la
acción de tutela?
13. ¿La constitución en renuencia es un presupuesto procesal de la acción de
cumplimiento o un anexo de la demanda?
14. ¿Es posible solicitar a través de la acción de cumplimiento estatutos legales?
15. ¿Procede la suspensión provisional en la acción de cumplimiento?
16. ¿Para asuntos ambientales y urbanísticos se aplica el régimen contenido en la Ley
393 de 1997?
17. ¿Cuándo hay caducidad de la acción de cumplimiento?
18. ¿Procede establecer gastos del proceso para el trámite de una demanda incoada
en ejercicio de la acción de cumplimiento?¿En qué momento se deben acreditar?
19. ¿Procede la corrección de la demanda ante la no acreditación de la constitución
en renuencia?
20. ¿Se requiere tener interés para accionar el cumplimiento de un acto
administrativo de contenido particular o concreto?
21. ¿Se puede exigir mediante la acción del artículo 87 de la Constitución el
cumplimiento de normas generales, impersonales o abstractas?
22. ¿Procede el recurso de apelación cualquiera sea la decisión que se adopte en el
incidente de desacato al fallo de cumplimiento?
23. ¿En la demanda de cumplimiento debe razonarse la cuantía?
24. ¿Procede la agencia oficiosa en la acción de cumplimiento?
25. ¿Si el demandante no sabe leer ni escribir, o es menor de edad, su apoderado
puede presentar la demanda verbalmente?
26. ¿Procede la prejudicialidad en la acción de cumplimiento?
27. ¿Puede dirigirse la demanda de cumplimiento contra autoridad competente con
respecto al particular que cumple funciones públicas y omite un deber previsto en
ley o acto administrativo?
At
Guías procesales de casos típicos:

T: La acción de cumplimiento frente a normas que establecen gastos.

C: La Universidad de Antioquia demanda el cumplimiento por parte del Departamento de

Antioquia, del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio
público de la educación superior, que establece lo siguiente:

“Los presupuestos de las universidades nacionales,

departamentales y municipales estarán constituidos
por aportes del Presupuesto Nacional para
funcionamiento e inversión, por los aportes de los
entes territoriales, por los recursos y rentas propias de
cada institución.

Las universidades estatales u oficiales recibirán

anualmente aportes de los presupuestos nacional y de
las entidades territoriales, que signifiquen siempre un
incremento en pesos constantes, tomando como base
los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir
de 1993.”

Se cumplió con el requisito de la renuencia, ya que la Universidad de Antioquia solicitó a

la Gobernación del mismo Departamento el 9 de noviembre de 2000, el cumplimiento de
la norma antes transcrita con la adición al presupuesto Departamental en lo
correspondiente a la vigencia fiscal de los años 2000 y 2001.

El 22 de noviembre de 2000, el Secretario de Hacienda respondió a lo anterior,

aclarando que el 15 de noviembre fue aprobado en tercer debate el proyecto de
ordenanza del presupuesto para la vigencia del año 2001 del Departamento de
Antioquia.

Nuevamente el 29 de noviembre la Universidad de Antioquia, solicitó al Gobernador del

Departamento la actualización de los aportes ordinarios a precios constantes de 1993, en
cumplimiento del artículo 86 de la ley 30 de 1992.

A lo anterior respondió la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Antioquia, que la

difícil situación financiera por la que atraviesa el Departamento impide hacer aumentos
en el aporte de la Universidad, no pudiéndose hacer la transferencia del modo y con la
cuantía solicitada, máxime cuando no existe posibilidad de obtener recursos para estos
gastos.

Pj: ¿Es Procedente la acción de cumplimiento?

¿Es posible admitir la demanda?
Si se admite la demanda, ¿cómo sustentará en el fallo?
N: Arts. 1º, 8º, 9º Ley 393 de 1997.

Sj: C. de E. C. P. OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO. 21 de Septiembre de

2001.Radicación número: 05001-23-31-000-2000- 4749-01(ACU- 4749)

“Al respecto, encuentra la Sala que en vista de la importancia que tiene el sector de la
educación superior se expidió la Ley 30 de 1992, que en su artículo 1º estableció que tal
educación es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades
del ser humano de una manera integral, teniendo por objeto el pleno desarrollo de los
alumnos y su formación académica o profesional; pero es claro que el fin de esta Ley es
que dicho proceso se dé de forma permanente, el cual no se logrará mientras no se
transfieran los recursos suficientes para ello, pues la autonomía universitaria y la calidad
del servicio requieren de los incrementos constantes que la ley en mención previó.

No obstante, frente a la solicitud de la accionante en el sentido de que se ordene la

adición al presupuesto departamental de las sumas que compensen lo que la Universidad
dejó de apropiar en los años 2000 y 2001, el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de
1997, que fue declarado exequible mediante la sentencia C-157 de 1998 de la Corte
Constitucional, establece que mediante la acción de cumplimiento no se podrá perseguir
el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Por lo tanto, mediante el ejercicio
de la acción de cumplimiento el juez no está facultado para ordenar la incorporación al
presupuesto de la entidad de determinadas sumas, máxime cuando, como en el caso en
estudio, se solicite la adición de presupuesto de vigencia anterior.

La improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas que impliquen

gastos se justifica en la medida en que no se puede perseguir el cumplimiento de normas
que establezcan la realización de una nueva erogación, sin que a su vez se haya asignado
la partida correspondiente en el presupuesto.

El artículo 345 de la Constitución Política es terminante al prohibir cualquier erogación

con cargo al tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de rentas y gastos. En su
inciso segundo prohíbe cualquier gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, las Asambleas o los Concejos. Lo anterior quiere decir que un acto
administrativo que genere gastos y que no esté debidamente presupuestado, no puede
hacerse efectivo mientras no se hayan hecho las correspondientes apropiaciones, pues el
acto administrativo así emanado estaría afectado de nulidad, conforme a las causales
previstas en el artículo 84 del C.C.A.

Sin embargo, dentro de la actuación debe obtenerse certeza de que la ley o el acto
administrativo que impliquen gasto han sido incluido en la ley de apropiaciones, aspecto
que debe ser materia de conclusión, previo análisis de fondo del asunto.

En cuanto a la omisión por parte de la Gobernación del aumento de los recursos que
debe transferir a la Universidad de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, es
necesario precisar, frente a la procedencia de la acción de cumplimiento, que toda
partida que afecta el gasto público con cargo al tesoro debe estar incluido en la ley de
gastos y, además, debe haber sido decretada por la Asamblea Departamental; de lo
contrario, se incurriría en violación del artículo 345 de la Constitución Política.
De acuerdo con lo anterior, al verificar los documentos allegados al proceso se concluye
que la partida que solicita la Universidad de Antioquia se complete con cargo al
presupuesto del Departamento, no se encuentra dentro del presupuesto de
apropiaciones, por lo que no es posible ordenar dicha adición.

Obran en el expediente los documentos que certifican los gastos contemplados en la ley
de apropiación del presupuesto, efectivamente ejecutados por la Gobernación de
Antioquia; en consecuencia, como no hay previsión de gastos sobre los cuales pueda
exigirse su erogación, de realizarse ésta como lo pretende la accionante, se iría en
contravía del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

Así las cosas, no resulta relevante en este caso precisar si se está frente a una
transferencia que determine el que sea un gasto prioritario para el Departamento, como
lo establece el artículo 93 del Decreto 4670 de 1996, pues se comprobó que el gasto no
está presupuestado.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo

del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad
de la ley,

FALLA

PRIMERO: REVÓCASE el fallo de 10 de julio del 2001, proferido por el Tribunal

Administrativo de Antioquia y, en su lugar, RECHÁZASE por improcedente la solicitud.”

Co: El parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, declarado exequible mediante
sentencia C-157 de 1998 de la H. Corte Constitucional, establece que mediante la acción
de cumplimiento no se podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan
gastos. Por tanto, mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento el juez no está
facultado para ordenar la incorporación al presupuesto de la entidad, de determinadas
sumas, máxime cuando se solicita la adición del presupuesto de la vigencia anterior.

La improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas que impliquen

gastos se justifica en la medida en que no se puede perseguir el cumplimiento de normas
que establezcan la realización de una nueva erogación, sin que a su vez se haya asignado
la partida correspondiente en el presupuesto.

El artículo 345 de la Constitución Política es terminante al prohibir cualquier erogación

con cargo al tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de rentas y gastos. En su
inciso segundo prohíbe cualquier gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, las Asambleas o los Concejos. Lo anterior quiere decir que un acto
administrativo que genere gastos y que no esté debidamente presupuestado, no puede
hacerse efectivo mientras no se hayan hecho las correspondientes apropiaciones, pues el
acto administrativo así emanado estaría afectado de nulidad, conforme a las causales
previstas en el artículo 84 del C.C.A.
 ///&&&///

T: La acción de cumplimiento frente a convenios.

C: El señor Álvaro López Tombe ejerció la acción de cumplimiento contra el Instituto

Colombiano de Reforma Agraria –INCORA- y/o Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –
INCODER-, con el objeto de que se ordene lo dispuesto en el Convenio
Interadministrativo de Cooperación y Apoyo para la Reconstrucción del Pueblo
Guambiano, los acuerdos contenidos en el Acta de Reunión INCORA –PLANTE, la
Resolución número 036 del 21 de julio de 1998 y el Acta por medio de la cual el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria efectuó el recibo material del predio El Tablón.

Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene al demandado entregar en

forma inmediata y otorgar el título de propiedad del predio denominado El Tablón al
Resguardo Indígena de Guambía, mediante acto administrativo que deberá ser expedido
en un plazo no mayor a 6 meses.

Pj: ¿Procede la acción de cumplimiento frente a convenios?

N: Arts. 1º, 8º Ley 393 de 1997.

Sj: C. de E. C.P. DARÍO QUIÑONES PINILLA, Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil
cuatro (2004). Radicación número: 19001-23-31-000-2003-1542- 01(ACU)

Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el
demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca,
comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala
que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia
para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al
Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del
5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer,
en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.

Objeto de la acción de cumplimiento

El artículo 87 de la Constitución consagra la acción de cumplimiento en los siguientes

términos:

“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el

cumplimiento del deber omitido”.

La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso, en su

artículo 1º, que el objeto de la acción de cumplimiento es el siguiente:
“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer
efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos”.

En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las

autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que
cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Nótese, que las
normas transcritas señalan con claridad que el objeto de la acción de cumplimiento es la
efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material
de ley o actos administrativos.

Ahora, mientras que las normas con fuerza material de ley son aquellas que tienen el
rango, la eficacia y la vinculación jurídica de la ley –normas formalmente expedidas por
el Congreso de la República y las expedidas por el Presidente de la República en
ejercicio de función legislativa extraordinaria o excepcional-, los actos administrativos
pueden definirse, en sentido estricto, como aquellas manifestaciones de la voluntad
unilateral de la administración dirigidas a producir efectos jurídicos y a imponer
consecuencias jurídicas a sus destinatarios porque se presumen válidas.

A pesar de la aparente unanimidad en relación con el carácter unilateral de los actos

administrativos, algunos doctrinantes consideran que existen actos administrativos
bilaterales, esto es, que los actos de la administración se expiden también con el
concurso de la voluntad de los particulares o con la participación directa del
administrado, por lo que “la participación de intereses colectivos y difusos, ha
provocado el abandono de la acción unilateral de la Administración, sustituyéndose por
la decisión convenida con los representantes de aquellos”26.

Sin embargo, al igual que el sector mayoritario de la doctrina, la Sala considera que si
bien es cierto existen algunos actos administrativos que se expiden con la participación
e, incluso, con la necesaria intervención de los particulares, pues sólo así tienen eficacia
jurídica y les son oponibles –los actos sancionadores sólo resultan válidos si se garantizó
el derecho de defensa al administrado-, no lo es menos cierto que esa intervención no se
ubica en el mismo plano de la administración simplemente porque quien adopta la
decisión final es ella y no el particular. Por ello, se concluye que los actos de la
administración no incluyen las manifestaciones bilaterales de voluntad, sino que por el
contrario, como lo advirtió la Sección Tercera del Consejo de Estado, “los actos
administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración
por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter
general, impersonal o abstracta, o bien, de carácter subjetivo, individual y concreto, es
decir, que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en
consecuencia, de vincular a los administrados”27. En igual sentido, se pronunció la
Sección Primera de esta Corporación al exponer que:
“Dentro de las diversas manifestaciones del poder del Estado, el acto administrativo
constituye una de las más importantes; a través suyo, exterioriza su voluntad unilateral,
en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir efectos en derecho.

26
Brewer- Carías, Allan. El Derecho Administrativo y la Participación de los Administrados en las Tareas
Administrativas. Artículo publicado en El Derecho Administrativo en Latinoamérica II. Ediciones Rosaristas.
Bogotá. 1986. Páginas 277 a 310.
27
Sentencia del 16 de febrero de 2001, expediente 3531. En el mismo sentido, sentencia del 18 de octubre
de 2001, expediente 6402.
No se trata de meras manifestaciones, opiniones o conceptos de la autoridad pública que
no entrañan un deber de cumplimiento ni comportan una decisión, sino de aquellos
actos decisorios de la administración que producen consecuencias jurídicas, vale decir
cambios en el mundo de las regulaciones del derecho, bien para crear, modificar o
extinguir situaciones jurídicas, sean éstas generales o particulares”28.

Ahora, en el presente asunto, el demandante pretende el cumplimiento de varias

decisiones administrativas, a saber: i) el Convenio Interadministrativo de Cooperación y
Apoyo para la Reconstrucción del Pueblo Guambiano, ii) los acuerdos contenidos en el
Acta de Reunión INCORA –PLANTE, iii) la Resolución número 036 del 21 de julio de 1998
y, iv) el Acta por medio de la cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
“efectúa el recibo material del predio denominado El Tablón”.

Por ello, con base en lo anterior, la Sala resolverá si los actos jurídicos cuyo
cumplimiento se pretende pueden exigirse por medio de la acción de cumplimiento.

En relación con la solicitud de cumplimiento del Convenio Interadministrativo de

Cooperación y Apoyo para la Reconstrucción del Pueblo Guambiano, se tiene que fue
suscrito por los representantes del PLANTE, la Red de Solidaridad, el INCORA y del
Cabildo Indígena de Guambía, con el objeto de “apoyar el proceso del Plan de Vida
del Pueblo Guambiano a partir de su propia decisión de erradicar los cultivos ilícitos
de su territorio”. Para ello, las autoridades gubernamentales se comprometieron a
desarrollar programas, aportar y ejecutar recursos, dotar tierras, entre otras cosas y,
el grupo indígena, se obligó a esforzarse por hacer cumplir la prohibición de cultivos
ilícitos en su territorio, a manejar y ejecutar correctamente los recursos
correspondientes (folios 2 a 8).

En consecuencia, ese convenio contiene manifestaciones de voluntad bilateral que no

tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos y, por lo tanto, la observancia
que se reclama no puede exigirse en ejercicio de la acción de cumplimiento. De
consiguiente, respecto de esta pretensión no procede la acción de cumplimiento.

En cuanto al Acta de Reunión INCORA, PLANTE se tiene que ese encuentro tuvo como
objetivo informar que para dar cumplimiento al Convenio denominado Guambía
Territorio Libre de Amapola: i) se destinaron 1500 millones de pesos del presupuesto
de esas entidades, ii) se adquirieron varios predios y iii) no se pudo hacer entrega
formal de los predios La Peña y El Tablón “por conflictos interétnicos entre la
comunidad de Guambía y las de Ambaló y Totoró respectivamente” (folios 9 a 11)

En tal virtud, ese documento no expresa manifestaciones unilaterales de voluntad de

la administración para crear situaciones jurídicas que produzcan efectos jurídicos,
pues se limitan a describir situaciones fácticas y a informar la forma en que se
desarrollaron los deberes adquiridos en convenios celebrados con comunidades
indígenas. Luego, esa acta no es un acto administrativo y, por lo tanto, su

28
Sentencia del 21 de octubre de 1999, expediente 11616
 observancia no puede exigirse en ejercicio de esta acción constitucional. De
consiguiente, respecto de esta pretensión tampoco procede la acción de
cumplimiento.

De otra parte, en cuanto al Acta “por medio de la cual el Instituto Colombiano de la

Reforma Agraria INCORA Regional Cauca efectúa el recibo material del predio
denominado El Tablón, ubicado en el Municipio de Totoró, Departamento del Cauca”,
ocurre que está limitada a dejar constancia de lo que se encontró en ese predio al
momento de ser recibido por la autoridad administrativa adquirente. En efecto, en esa
diligencia participaron dos funcionarios del INCORA, el “mayordomo del predio” y el
esposo de la propietaria”. Al efecto, se hizo una descripción del predio, de sus
instalaciones, de los bienes encontrados, el estado de las instalaciones, se discriminaron
los valores del terreno, las instalaciones y sus anexos y, finalmente, se dejó en claro lo
relacionado con el pago del empleado de ese predio (folios 16 a 18).

En tal virtud, también resulta claro que el acta objeto de estudio no contiene un acto
administrativo porque no expresa la voluntad unilateral de la administración sino que
se limita a describir situaciones fácticas. Por lo tanto, respecto de esta pretensión no
prospera la acción de cumplimiento.

Así las cosas, se concluye que la Sala deberá estudiar si respecto de la Resolución
número 036 del 21 de julio de 1998 procede la acción de cumplimiento.

Ausencia de deber jurídico omitido

La lectura de los artículos 87 de la Constitución y 1º de la Ley 393 de 1997, muestra que

la acción de cumplimiento parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El
primero, la consagración de una obligación jurídica que está contenida en una norma
con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un
deber jurídico omitido. Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de
cumplimiento de la norma es indispensable que ella contenga un mandato, que esté a
cargo de la autoridad o particular que tenga la obligación jurídica.

Entonces, corresponde a la Sala averiguar si Resolución número 036 del 21 de julio de

1998 contiene obligaciones claras o deberes jurídicos que deben cumplirse por las
autoridades demandadas. Ese acto administrativo preceptúa lo siguiente:

Resolución número 036 de 1998

(21 junio 1998)

Por la cual se adopta un programa de adquisición de tierras, tendiente a la

reestructuración del Resguardo Indígena de Guambía, ubicado en jurisdicción del
municipio de Silvia, departamento del Cauca

La Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en uso de su

facultades legales y estatutarias y,

(…)
RESUELVE

Artículo primero. Adoptar un programa de adquisición de tierras tendiente a

reestructurar el Resguardo Indígena de Guambía, ubicado en jurisdicción del municipio
de Silvia, departamento del Cauca, conforme al numeral 3º del artículo 58 de la Ley 135
de 1961.

Parágrafo. Para el cumplimiento y desarrollo de este programa se adquirirán por

negociación directa o expropiación si fuere el caso, tierras aún adecuadamente
explotadas de predios colindantes o próximos al citado Resguardo Indígena. Igualmente
se adquirirán las mejoras de propiedad de terceros, distintos a los indígenas,
establecidos en las tierras de propiedad del Resguardo, para facilitar la reestructuración
del mismo.

Artículo segundo. Autorizar al Gerente General del Instituto, para que quienes haya
delegado esa función, adelante los trámites administrativos tendientes a la negociación
voluntaria o la expropiación, si fuere el caso, de tierras para la debida ejecución de
dicho programa” (folios 14 a 16)

Para reestructurar el Resguardo Indígena de Guambía, la Junta Directiva del Instituto

Colombiano de la Reforma Agraria adoptó el programa de adquisición de tierras que,
tal y como lo dispone el acto transcrito en precedencia, consiste en adquirir tierras
colindantes o próximas a ese resguardo. De manera que, efectivamente, el acto
administrativo cuyo cumplimiento se reclama impone a la autoridad pública
demandada el deber jurídico de adquirir por negociación directa o expropiación los
predios necesarios para reestructurar el Resguardo Indígena de Guambía. Y, al mismo
tiempo, se tiene que la obligación jurídica que surge con ese acto administrativo se
agota con la respectiva adquisición de los predios.

Ahora, en el proceso aparece demostrado que el Instituto Colombiano de la Reforma

Agraria adquirió, a título de compraventa, un predio rural denominado El Tablón, con
más de 56 hectáreas. Así, fue allegada al expediente copia de la Escritura Pública
número 2847 del 31 de diciembre de 1997 de la Notaría del Círculo Notarial de
Santander de Quilichao y del folio de matrícula inmobiliaria número 134-0007369, en
las cuales consta el negocio jurídico celebrado entre la señora María Victoria Giraldo
Montoya y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por valor de $115.484.200
(folios 24 a 30).

De otra parte, se tiene que el pueblo indígena de Guambía aceptó que el predio El
Tablón permite reestructurar dicho resguardo, pues fue parte activa del proceso de
adquisición del mismo por parte del INCORA. Incluso, mediante escrito del 7 de julio
de 1998, el Gobernador y Secretario del Cabildo Indígena Totoró, informó al Gerente
Regional del INCORA que “autoriza la gestión que se viene dando con el INCORA
regional Cauca para la compra y entrega a el (sic) Cabildo de Guambia de la finca El
Tablón de la propiedad de la señora Maria Victoria Giraldo…” (folio 19).
 Lo anterior muestra que la entidad demandada adquirió, mediante negociación
directa, el predio denominado El Tablón que se ubica en los terrenos contiguos al
lugar donde se ubica la comunidad indígena de Guambía, para efectos de
reestructurar ese resguardo. Luego, aparece claro que la demandada cumplió lo
dispuesto en la Resolución número 036 del 21 de julio de 1998 del Instituto
Colombiano de la Reforma Urbana, comoquiera que cumplió el deber jurídico
contenido en ese acto administrativo.

Así las cosas, la Sala concluye que la Resolución número 036 de 1998 del Instituto
Colombiano de la Reforma Urbana se limitó a ordenar la compra del predio
denominado El Tablón y no la entrega del mismo como lo pretende el demandante. En
efecto, la pretensión del demandante está contenida en los convenios que, como se
dijo en precedencia, no son actos administrativos y, por ende, su cumplimiento no
puede ordenarse por medio de esta acción constitucional.

Por las razones expuestas en precedencia, se debe confirmar la sentencia apelada.

III. LA DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de
Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º Confírmase la sentencia del 25 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal

Administrativo del Cauca.”

NOTA : El Tribunal había negado la acción de cumplimiento.

Co: Se pretende el cumplimiento de varias decisiones administrativas:

i) El Convenio Interadministrativo de Cooperación y Apoyo para la Reconstrucción

del Pueblo Guambiano
ii) Los acuerdos contenidos en el Acta de Reunión INCORA –PLANTE
iii) La Resolución número 036 del 21 de julio de 1998
iv) El Acta por medio de la cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
“efectúa el recibo material del predio denominado El Tablón”.

Los convenios no son, strictu sensu, actos administrativos.

El acta hace alusión a reunión informativa, y no a actos administrativos.

La Resolución 036 de 21 de julio de 1998 ya fue cumplida en la medida en que el predio

‘El Tablón’ ya fue adquirido y recibido por el Instituto Colombiano de la Reforma Urbana
al tenor del acta que se menciona. Los acuerdos mencionan la entrega, pero no
constituyen acto administrativo.

///&&&///

T: La acción de cumplimiento y otros medios de defensa judicial.

C: Mediante la Resolución No. 121 del 20 de Agosto de 1.996, el señor Director del
Hospital La Perseverancia declaró insubsistente el nombramiento de la señora ZOILA
REINA D EL CORRAL, quien era empleada amparada por el fuero de carrera
administrativa, lo que hacía ilegal el acto discrecional, razón por la cual se quejó ante
el señor Defensor del Pueblo de la misma ciudad (Bogotá D.C.), quien remitió su reclamo
a la Comisión Nacional del Servicio Civil, como la Entidad competente para conocer del
asunto.

La Comisión, con fundamento en la atribución consignada en el artículo 130 de la

Constitución Nacional y en el artículo 14 literal b) de la Ley 27 de 1.992, expidió la
RESOLUCIÓN No. 14960 del 31 de diciembre de 1.996 por medio de la cual ORDENA
REVOCAR el acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la señora
LUZ STELLA REY BENITO, porque la citada señora tenía derechos de carrera
administrativa. El Hospital agotó la vía gubernativa, pero la Comisión negó el
recurso.

Pide la interesada se ordene el cumplimiento de este acto administrativo de

revocatoria y la entidad no accede al que la empleada tiene la acción judicial de
nulidad y restablecimiento del derecho para demandar.

Pj: ¿Es procedente la acción de cumplimiento?

¿Se admitiría la demanda?

N: Arts. 1º, 8º, 9º Ley 393 de 1997

Sj: C.P. CLARA FORERO DE CASTRO, veintiuno (21) de agosto de mil novecientos
noventa y ocho (1998), Radicación número: ACU-403

“Sobre los anteriores presupuestos legales en este caso se observa que los actos
administrativos cuyo cumplimiento se pide ordenar son las resoluciones 14960
(diciembre 31) de 1996 y 291 (octubre 24) de 1997, por medio de las cuales, según la
primera, la Comisión Nacional del Servicio Civil ordenó al Director del Hospital La
Perseverancia revocar la declaratoria de insubsistencia del nombramiento hecho a la
señora Luz Stella Rey Benito en esa entidad, y, por la segunda, se confirmó la decisión
inicial.
Estos actos administrativos -plenamente vigentes puesto que no se ha probado que
hayan sido revocados por la administración, ni suspendidos o anulados por la
jurisdicción contencioso administrativa - imponen la obligación indudable, perentoria e
inequívoca al Director del Hospital de la Perseverancia de revocar el acto de
insbusistencia del nombramiento hecho en esa entidad a la señora Luz Stella Rey Benito.

Es incuestionable, entonces, que asiste razón a la apelante cuando advierte (fl.62) que
contra los actos cuyo cumplimiento pide ordenar no tiene acción judicial, puesto que la
favorecen y lo procedente es disponer que se cumplan como resultado lógico de la
Acción de Cumplimiento, pues para eso es para lo que se ha establecido.

Contra el acto de declaratoria de insubsistencia -resolución 121 de agosto 20 de 1996- la

accionante tiene a su alcance la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
(C.C.A. art. 85) y tanto es ello así que ya instauró la demanda correspondiente. Pero la
orden de revocar esa declaratoria de insubsistencia debe darse al decidir la Acción de
Cumplimiento

La orden de revocar la declaratoria de insubsistencia la dio la Comisión Nacional del

Servicio Civil en ejercicio de la facultad que le confirió el artículo 14 de la ley 27 de
1992, la cual se mantiene en la ley 443 de 1998 artículo 45. Su legalidad no puede
dilucidarla el juez de Cumplimiento, y por tanto la Sala revocará la sentencia apelada y
despachará favorablemente la demanda de Cumplimiento en examen teniendo en cuenta
que ésta se aviene en un todo a lo establecido en las disposiciones legales inicialmente
transcritas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley,

FALLA:
Revócase la sentencia apelada, proferida el 24 de julio de 1998 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda Subsección “B” -dentro de la Acción
de Cumplimiento instaurada por la señora LUZ STELLA REY BENITO.

En su lugar se dispone:

Accédese a ordenar el Cumplimiento demandado en esta oportunidad.”

Co: Se trata de pedir el cumplimiento de la Resolución N° 14960 de diciembre 31 de

1996 con la que Comisión Nacional del Servicio Civil ordenó al Director del Hospital La
Perseverancia revocar la declaratoria de insubsistencia del nombramiento hecho a la
señora Luz Stella Rey Benito en esa entidad. Dicho acto goza de la presunción de
legalidad, el cual impone la obligación indudable, perentoria e inequívoca al Director
del Hospital de la Perseverancia, de revocar el acto de insubsistencia del nombramiento
hecho en esa entidad a la señora Luz Stella Rey Benito (Zoila Rosa del C.).

El acto del que se pide su cumplimiento no tiene acción judicial para la actora, pues le
favorece.

Contra el acto de declaratoria de insubsistencia -resolución 121 de agosto 20 de 1996- la

accionante tiene a su alcance la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
(C.C.A. art. 85), pero la orden de revocar esa declaratoria de insubsistencia se da con la
decisión en la Acción de Cumplimiento

///&&&///

T: La acción para exigir el cumplimiento de un acto ficto o presunto

C: Carvajal S.A., solicita que se ordene al alcalde de Yumbo, Valle, proceder al

“reconocimiento del silencio administrativo positivo, protocolizado por la sociedad
CARVAJAL S.A. mediante escritura pública” y en consecuencia, realizar “la devolución
de CIENTO NOVENTA Y SIETE MILLONES SEIS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS
M/CTE ($197.066.832) por concepto de los valores cancelados indebidamente por
Carvajal S.A. con la presentación de las declaraciones del impuesto de Industria y
Comercio y su complementario de avisos y tableros por los establecimientos de comercio
Carvajal S.A., Carvajal S.A. Flexa y Carvajal S.A. Kiut, el día 3 de octubre de 1996, más
los intereses moratorios en la forma que lo prevé el artículo 863 del Estatuto
Tributario”.

HECHOS: Carvajal S.A. realizó actividad industrial en ese municipio hasta el día 31 de
diciembre de 1995, en sus tres (3) establecimientos de comercio ….El día 26 de abril de
1995, Carvajal S.A. presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio y su
complementario de avisos y tableros por el año gravable de 1995, con base en los
ingresos brutos del año inmediatamente anterior, las cuales fueron confirmadas por la
división de rentas de la secretaría de Yumbo mediante las resoluciones Nos. 022, 023 y
024 del 21 de junio de 1995. Por error involuntario el día 3 de octubre de 1996, se
presentó (sic) nuevamente las declaraciones correspondientes al año de 1995, cuando
Carvajal S.A. ya no ejercía actividades en dicho municipio.

La división de rentas del municipio de Yumbo, dentro del proceso de determinación de

impuestos, le profirió a Carvajal S.A. varias resoluciones con las cuales se impone
sanción por extemporaneidad y por no informar oportunamente el cierre de los
establecimientos, por la declaración de impuesto de industria y comercio y su
complementario de avisos y tableros, por un valor total de $121.318.171.

Presentados los recursos resolvió el de reposición, pero no el de apelación, por

tanto al haber vencido el término de un año que tiene el municipio para dar respuesta
se configuró el silencio administrativo positivo. Por ello Carvajal S.A. protocolizó la
escritura pública No. 3261 del 30 de noviembre de 1999, otorgada en la Notaría 14 del
Círculo Notarial de Santiago de Cali, que la sociedad realizó operaciones en el municipio
de Yumbo hasta el 31 de diciembre de 1995, los recursos, las resoluciones impugnadas, y
la declaración juramentada de no haberle sido notificada una decisión dentro del
término previsto.
Luego pide las devoluciones de los saldos a favor o de las sumas pagadas indebidamente,
pero el municipio de Yumbo dio respuesta al derecho de petición sin hacer alusión en
parte alguna del escrito a la solicitud de devolución de las sumas canceladas
indebidamente en 1996.

Pj: ¿Son pasibles de la acción de cumplimiento los actos fictos o presuntos?

¿Admitiría la demanda?. Fundamente

Sj: C. de E. RICARDO HOYOS DUQUE, ocho (8) de junio de dos mil (2000) Radicación
número: ACU-1309

“Esta Sala ha considerado procedente la impugnación del auto que rechaza la acción de
cumplimiento, en cuanto dicha oportunidad procesal constituye una garantía del
derecho de acceso a la administración de justicia y de eficacia de la acción29.

II. También ha considerado la Sala que la exigencia de los requisitos del título ejecutivo,
esto es, la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la
demandada para la procedencia de la acción de cumplimiento contraviene la ley30.

El error en la exigencia referida tuvo su origen en la redacción del artículo 77 de la ley

99 de 1993 que establecía la acción de cumplimiento en asuntos ambientales, en estos
términos: “El efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan
relación directa con la protección y defensa del medio ambiente podrá ser demandado
por cualquier persona natural o jurídica, a través del procedimiento de ejecución
singular regulado en el Código de Procedimiento Civil” (se subraya).

Pero debe advertirse que dicha disposición fue expresamente derogada por el artículo 32
de la ley 393 de 1997 y lo que es aún mas relevante, que para la procedencia de la
acción, tal como fue consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, sólo se
requiere verificar la omisión de un deber contenido en una ley o en un acto
administrativo. Por lo tanto, identificar la acción de cumplimiento con un proceso
ejecutivo constituye un desconocimiento del mandato constitucional aludido y por
contera, una violación de los derechos de las personas a un debido proceso (art. 29 C.P.)
y al acceso a la administración de justicia (art. 228 C.P.).

En consecuencia, considera la Sala desacertada la decisión del Tribunal en cuanto

rechazó la acción interpuesta con el argumento de que el acto presunto no reunía los
requisitos del título ejecutivo.

III. En cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento en relación con los

llamados actos fictos o presuntos, se precisa:

El silencio administrativo es un fenómeno jurídico que puede definirse como “una

presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la
administración y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá (o podrá

29
Al respecto, auto del 6 de noviembre de 1997, exp: ACU- 035.
30
En el mismo sentido, providencias de la Sección del 30 de marzo de 2000, exp: ACU-1213 y del 22 de abril
de 199, ACU-686, entre otras. En contra, sentencia de la Sección Cuarta del 9 de julio de 1999, exp: 794.
entenderse) denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares
u otras administraciones”31.

Producido el silencio positivo surge un verdadero acto administrativo en el cual se

reconocen derechos. Una vez producido el acto, la administración no puede dictar uno
posterior contrario y sólo está facultada para revocarlo con el consentimiento expreso y
escrito del titular o cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la
ley, no esté conforme o atente contra el interés público o social, se cause agravio
injustificado a una persona o fuere evidente que el acto se produjo por la utilización de
medios ilegales (arts. 69 y 73 C.C.A.).

Una vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la
administración sólo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que le corresponda
declarar su existencia. El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo sólo
establece la forma de acreditar su operancia.

Por lo tanto, como los actos presuntos son verdaderos actos administrativos, su
cumplimiento puede obtenerse, salvo la existencia de otro medio de defensa judicial
(art. 9 ley 393 de 1997), a través del ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de
la Constitución, pues en dicha norma no se distingue el mecanismo mediante el cual
surge el acto para determinar la procedencia de la acción.

En consecuencia, como la acción interpuesta cumple los requisitos establecidos en el

artículo 10 de la ley 393 de 1997, se procederá a su admisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Tercera,

RESUELVE:

REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 25
de abril de 2000 y en su lugar,

ADMÍTESE la acción de cumplimiento presentada por el señor OSCAR RIVERA

ARBELAEZ, quien actúa en calidad de representante legal de la empresa Carvajal S.A.
contra el municipio de Yumbo, Valle del Cauca.”

Co: Producido el acto administrativo que surge por haber operado el silencio positivo, la
administración sólo puede proceder a reconocerle sus efectos sin que le corresponda
declarar su existencia. El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo establece la
forma de acreditar su ocurrencia y efectividad.

31
ERNESTO GARCÍA -TREVIJANO GARNICA. El Silencio Administrativo en el Derecho Español. Madrid, Ed.
Civitas, 1990. pág. 789
Como los actos fictos o presuntos son verdaderos actos administrativos, su cumplimiento
puede obtenerse, salvo que exista otro medio de defensa judicial, a través del ejercicio
de la acción del artículo 87 de la Constitución.

Se admitiría la demanda.

///&&&///

T: Norma que implica gastos

C: La señora María Lupe presentó demanda contra el Gobernador de Cundinamarca y la

Secretaría de Educación para que se declare que han sido renuentes en cumplir lo
dispuesto en el decreto 707 de 1.996, en tanto no han determinado qué zonas son de
difícil acceso, situación crítica de inseguridad o mineras -particularmente el municipio
de Fómeque, que, entre otros municipios, se halla en situación crítica de inseguridad-,
ni elaborado el listado de establecimientos educativos estatales ubicados en tales zonas,
con la indicación de los nombres de los docentes y directivos docentes que allí prestan
servicios, y para que, en consecuencia, se les ordene su cumplimiento.

El artículo 2º del Decreto 707 de 1.998, prevé que corresponde “al gobernador o alcalde
distrital, la determinación, categorización y modificación de tales zonas por medio de
acto administrativo, previa consulta con la respectiva junta de educación”; y ese acto es
presupuesto para que los docentes y directivos docentes de los establecimientos
educativos correspondientes accedan a las prerrogativas señaladas en el artículo 3º del
mismo decreto; que el Gobernador de Cundinamarca no ha cumplido esta norma y
no ha dictado hasta hoy el acto administrativo que la ley ordena; y que con esa actitud
se ha violado también el artículo 134 de la ley 115 de 1.994.

Pj: ¿Puede admitirse la demanda de cumplimiento?

¿En caso de admitirse, cuáles argumentos plantearía en la sentencia?

N: Arts. 1º, 8º, 9º Ley 393 de 1997.

Sj: C. de E. Mario Alario Méndez . 17 de enero de 2000. Radicación número:

ACU-1094

“Para lo que es materia de este proceso, cabe señalar que es deber del Gobernador de
Cundinamarca determinar qué zonas son de difícil acceso o se encuentran en situación
crítica de inseguridad y solicitar al Ministerio de Minas y Energía concepto acerca de
cuáles son las de explotación minera. Y de la Secretaría de Educación del mismo
departamento elaborar el listado de los establecimientos educativos estatales que se
encuentren ubicados en tales zonas, con los nombres de los docentes y directivos
docentes que allí presten sus servicios, una vez determinadas las zonas correspondientes
y expedido que fue por el Gobernador, mediante el artículo 5.º del decreto 1.051 de
1.999, el reglamento por el cual se determinó la cuantía, oportunidad, forma de pago y
momento a partir del cual comienza a percibirse el beneficio de la bonificación. Es de
advertir también que, pese a lo dispuesto en tal sentido en el artículo 4.º del decreto
1051 de 1999, para determinar esas zonas no es requisito que pueda ser tenido en
cuenta la disponibilidad presupuestaria, que en ello resulta contrario, especialmente, a
lo establecido en el artículo 2.º del decreto 707 de 1.996. Habrá de revocarse la
sentencia impugnada para, en su lugar, ordenar al Gobernador de Cundinamarca que,
además de las señaladas, determine a su arbitrio, y si fuera el caso, qué zonas son de
difícil acceso o se encuentran en situación crítica de inseguridad y solicite al Ministerio
de Minas y Energía concepto acerca de cuáles son las de explotación minera; y para todo
ello habrá de concederse el término de un mes, que se estima razonable para el caso,
por la naturaleza y complejidad del asunto. Y a la Secretaría de Educación la
elaboración del listado de los establecimientos educativos estatales que se encuentren
ubicados en tales zonas, en cuanto sean declaradas como tales, inmediatamente, con los
nombres de los docentes y directivos docentes que tienen derecho a que el tiempo de
servicio les sea computado doblemente para el efecto de ascender en el Escalafón
Nacional Docente y a la bonificación remunerativa especial establecida. Se advierte,
finalmente, que no se trata de ordenar pago alguno, que ninguno ha sido solicitado, y
por lo mismo no se trata de disponer el cumplimiento de normas que establecen gastos,
que ello resultaría improcedente, según lo establecido en el artículo 9.º de la ley 393 de
1.997.

ZONAS DE DIFÍCIL ACCESO - Concepto / ZONAS DE SITUACIÓN CRITICA DE INSEGURIDAD -

Concepto / ZONA MINERA - Concepto

Según el Decreto 707 de 1996, una zona resulta ser de difícil acceso si por sus
características geográficas, deficiencias de vías y medios de transporte es necesario un
esfuerzo físico o económico fuera de lo ordinario para la permanencia o movilización del
docente, y también aquellas áreas urbanas y rurales que por su vulnerabilidad,
marginalidad y pobreza no aseguran la eficiente prestación del servicio público
educativo, entre otras; es zona de situación crítica de inseguridad aquella en donde se
presenta alteración del orden público que objetivamente afecte el normal desarrollo de
las actividades productivas y de servicios; y es zona minera el territorio ubicado en un
frente de explotación minera y que por tal circunstancia pueda afectar la salud de
quienes allí desempeñen una actividad permanente”.

Co: Corresponde al Gobernador determinar qué zonas son de difícil acceso se encuentran
en situación crítica de inseguridad. Para determinar dichas zonas no es requisito que
pueda ser tenida en cuenta la disponibilidad presupuestaria.

Ordenar al Gobernador que además de las señaladas, determine a su arbitrio, y si fuera

el caso, qué zonas son de difícil acceso o se encuentran en situación crítica de
inseguridad, y solicite al Ministerio de Minas y Energía concepto acerca de cuáles son las
de explotación minera; a la Secretaría de Educación, la elaboración del listado de los
establecimientos educativos estatales que se encuentren ubicados en tales zonas en
cuanto sean declaradas como tales, e inmediatamente, con los nombres de los docentes
y directivos docentes que tienen derecho a que el tiempo de servicio, les sea computado
doblemente para el efecto de ascender en el Escalafón Nacional Docente y a la
bonificación remunerativa especial establecida.
 ///&&&///

T: La acción de cumplimiento y las convenciones colectivas de trabajo.

C: Dice el demandante que la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá E.S.P. le

inició investigación disciplinaria por presuntos ceses de actividades en los meses de
abril, mayo y junio, informándole del inicio de indagaciones preliminares con
fundamento en la norma disciplinaria, y el derecho a defenderse. Constituyó en
renuencia a algunos servidores públicos quienes guardaron silencio.

Solicita:

1º Aplicar el Decreto 1421 de 1993 en sus Arts. 130, 131, 132 y 133, expedido
con fundamento en el Art., 41 Transitorio de la Constitución Nacional, que
regula el régimen prevalente a los servidores de los entes descentralizados
contenido en el Estatuto del Distrito Capital en materia disciplinaria y que ha
sido objeto de fallo en Sentencias de 17 de julio 95, Sección 1ª, Consejo de
Estado, Exp. 2902 Ponente: Libardo Rodríguez, Actor: Luis A. Velasco P.,
Exp., 2651, Ponente: Miguel González Rodríguez; Sentencia 27 Enero/95,
Exp., 5021, Ponente: Jaime Avella Zarate, que solicito se valoren como
doctrina.

2º Aplicar el Art., 467 del C.S. del Trabajo y se aporta como prueba
convención colectiva de trabajo contentiva del régimen disciplinario
especial, cuya constitucionalidad fue decretada mediante Sent. No. C-09/94
de 20 de enero, Sala Plena Corte Constitucional, ponente Dr. Antonio Barrera
Carbonell, y el Art. 48, numeral 1º., Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia-obliga a aplicarla.”

La Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá E.S.P., la Personería de Bogotá y la

Procuraduría General de la Nación se oponen porque la convención colectiva de trabajo
no es ley ni acto administrativo; que las normas invocadas son inaplicables dado que
conforme a la Constitución corresponde a la Ley determinar lo relativo a la
responsabilidad de los funcionarios públicos y ese postulado fue desarrollado por la Ley
disciplinaria que solo exceptuó del mismo a los miembros de la Fuerza Pública,
derogando los regímenes disciplinarios vigentes hasta esa fecha, y prevaleciendo sobre
las normas convencionales; que es desatinada la cita del artículo 3º del C.P.L. ya que
un disciplinario no es un conflicto económico entre patronos y trabajadores; que yerra el
actor al solicitar la excepción de inconstitucionalidad pues mal puede la ley 200 entrar
en contradicción con la constitución cuando es esta última la que defiere al legislador la
facultad exclusiva para determinar el régimen de responsabilidad de los servidores
públicos; y por último que, como lo precisó el Consejo de Estado, Sala de Consulta y
Servicio Civil, las convenciones colectivas de trabajo no pueden involucrar aspectos
disciplinarios, excepto que se trate de materias relacionadas con el reglamento interno
de trabajo.

Pj: ¿Constituye una convención colectiva de trabajo un acto administrativo?

N: Arts. 1º, 8º, 9º, 10, 20 Ley 393 de 1997

Sj: Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de mil novecientos noventa y ocho
(1998).-
Radicación número: ACU-337

“En primer lugar dirá la Sala que la excepción de inconstitucionalidad que plantea el
accionante no es procedente, y así lo declarará esta sentencia adicionando la del
Tribunal.

La acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, concede al ciudadano un

mecanismo para pedir el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, en otras
palabras su aplicación y nó su inaplicación.

El artículo 20 de la Ley 393 de 1997 al tratar lo relativo a la excepción de

inconstitucionalidad prevé que la acción de cumplimiento cabe cuando el
incumplimiento provenga del ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad y en este
caso sucede todo lo contrario, la administración está aplicando la ley.

La norma mencionada, busca regular aquellos casos en los cuales la administración se

abstiene de aplicar la ley o el acto administrativo al considerarlos inconstitucionales; de
allí que en su parágrafo prescriba que el incumplido, que no es otro que la
administración, no pueda alegarla respecto a normas que han sido objeto de análisis de
exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional.

Cuando el administrado acude a la acción de cumplimiento, no puede pedir que se le

inaplique una norma pues se desvirtuaría la naturaleza misma del mecanismo.

El artículo 1º de la ley 393 de 1997, que regula la acción de cumplimiento en desarrollo

del artículo 87 de la Constitución Política, establece:

“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta

Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con
fuerza material de Ley o Actos Administrativos”.

En sentir de la Sala, uno de los requisitos mínimos exigidos para que salga avante una
acción de cumplimiento es que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada
en Ley o Acto Administrativo

La convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o

asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones
sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los
contratos de trabajo durante su vigencia.

Así entonces, las convenciones colectivas de trabajo, no son ni una ley, ni un acto
administrativo, sino una extensión de las condiciones generales de los contratos de
trabajo, razón por la cual no se cumpliría el requisito enunciado para la prosperidad de
la acción que ahora estudia la Sala.
Invoca también el accionante el cumplimiento de los artículos 3º del C.P.T., y 31 a 33
del D. R. 2127 de 1945.

La primera determina que los conflictos económicos entre patronos y trabajadores se

regirán por leyes especiales sobre la materia, y el segundo grupo señala la obligación de
adoptar el reglamento interno de trabajo.

Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido sea

imperativo, indudable, específico, inequívoco, es decir, que a la sola vista de su texto el
juez tenga la certeza irrefutable de que aquella autoridad a la cual ordenará cumplir lo
incumplido sí es, sin discusión, la llamada a acatar la obligación inobservada.

Una atenta lectura de estas disposiciones permite asegurar que en ellas nó se establece
ninguna obligación clara y expresa para ninguna de las autoridades contra las cuales se
está accionando y por los motivos que dieron lugar a esta acción.

En efecto, no se trata en este caso de la renuencia del patrono a expedir el reglamento

interno de trabajo; ni de la resolución de un conflicto económico entre trabajadores y
patrono, sino de una situación de carácter disciplinario

Y por último, respecto a la aplicación de los artículos 130 a 133 del Decreto 1421 de
1993, no existe duda de que al tenor del artículo 177 del Código Unico Disciplinario
fueron derogados al determinar:

“Esta Ley…será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por

los Personeros, por las Administraciones Central y Descentralizada
territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que
tengan competencia disciplinaria se aplicará a todos los servidores sin
excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que
regulen materias disciplinarias a nivel Nacional, Departamental,
Distrital o Municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes
especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 175 de este Código.”

Así entonces, por lo antes expuesto, tampoco resultan aplicables los artículos 6º y 15 de
la Ley 200 de 1995, como lo pide el accionante, porque el régimen disciplinario de los
servidores públicos, entre ellos los trabajadores oficiales, al tenor del artículo 124 de la
C.P. debe ser gobernado por la ley, razón por la cual el que se haya previsto en
convención colectiva es inaplicable por inconstitucional.

En síntesis, el análisis precedente muestra que no está llamada a prosperar la Acción de

Cumplimiento en examen y por tanto la sentencia apelada deberá confirmarse.

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley,
 F A L L A:
Confírmase la sentencia apelada, proferida el 11 de junio de 1998 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” dentro de la Acción
de Cumplimiento instaurada por el señor Jaime Cepeda Bautista contra la Empresa de
Telecomunicaciones de Bogotá E.S.P, la Personería de Santa Fé de Bogotá y la
Procuraduría General de la Nación.

Adiciónase para declarar que es improcedente la excepción de inconstitucionalidad

propuesta por el accionante.”

Co: La acción de cumplimiento cabe cuando el incumplimiento provenga del ejercicio de

la excepción de inconstitucionalidad; en el caso particular lo que se está haciendo es
aplicando la ley.

La convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o

asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones
sindicales de trabajadores; por la otra, para fijar las condiciones que regirán los
contratos de trabajo durante su vigencia, por lo mismo, no es ni ley ni acto
administrativo.

Las normas cuyo cumplimiento se pide, no establecen ninguna obligación clara y expresa
para ninguna de las autoridades contra las cuáles se acciona, como que no se trata de la
renuencia del patrono a expedir el reglamento interno de trabajo, ni de la resolución de
un conflicto económico entre trabajadores y patrono, sino de una situación de carácter
disciplinario .

///&&&///

T: Acción de cumplimiento contra actos administrativos de carácter particular y

concreto. La excepción de ilegalidad

C: MARIA BERNAL, PRESIDENTA DE CONSEJO SECCIONAL instauró acción de

cumplimiento contra la Juez Segunda Promiscuo Municipal para que se cumplan los
artículos 132 numeral 1 y 167 numeral 2 de la Ley 270 de 1996.

Aduce que previo concurso de méritos y agotadas todas las etapas, la Sala
Administrativa expidió el Acuerdo número 016 de 2001, por medio del cual se publicó el
registro seccional de elegibles para varios cargos entre los que se cuenta el de
Escribiente de Juzgado Municipal y Territorial - grado nominado. Con base en la lista del
registro seccional de elegibles y con el fin de proveer la vacante definitiva de
Escribiente - grado 6 que existía en el Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Facatativa, se
expidió Resolución 1000 de 5 de febrero de 2005, por medio de la cual se establece la
lista de elegibles para ese cargo. Esta Resolución fue remitida en su oportunidad al
mencionado Juzgado.

Mediante Resolución la Juez aplicó la excepción de inconstitucionalidad respecto de la

lista de elegibles para el citado cargo porque el servidor judicial que actualmente lo
ocupa, está protegido por el fuero sindical previsto por el Código Sustantivo del Trabajo.
La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura actuó con morosidad en la
tramitación del concurso de méritos, motivo por el cual las Resoluciones contentivas de
las mencionadas listas de elegibles han perdido fuerza ejecutoria.

La mencionada morosidad vulnera “la calificación de los empleados que por su nivel de
experiencia y educativo...se han colocado en una situación fáctica distinta a la que
existiera en el momento de la convocatoria, que adicionalmente viola el derecho a la
igualdad en las posibilidades de acceso a la función pública para todos los ciudadanos y
en especial de los servidores que hoy ocupan en provisionalidad esos cargos.

Dice la demandante que la Juez está siendo renuente al cumplimiento de sus deberes,
pues a pesar de haberse solicitado el cumplimiento de la Resolución 1000, el término
para nombrar el Escribiente grado 6 ya venció sin que la juez procediera al
nombramiento en propiedad.
Finalmente, sostuvo que la facultad de inaplicar actos administrativos contrarios a las
normas superiores, se reserva a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
La Juez insistió en su argumento dentro de la contestación de la acción y alegó
falta de legitimación en la causa por activa.

Pj: ¿Está legitimada la Presidenta del Consejo Seccional para interponer la acción?

¿Procede la orden de cumplimiento?

N: Arts. 1º, 9º, 20 Ley 393 de 1997.

Sj: M.P.ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ, Sentencia de veintinueve (29) de mayo

de dos mil tres (2003). Radicación número: 76001-23-31-000-2002-03177-01(AP)

“1. Legitimación por activa en la acción de cumplimiento

De acuerdo a los artículos 1° y 4° de la Ley 393 de 1998, “cualquier persona puede

ejercer la acción de cumplimiento frente a normas con fuerza material de ley o actos
administrativos”. Así, por regla general, todas las personas tienen el derecho a
acudir ante el juez competente con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos; sin embargo,
cuando se solicita el cumplimiento de un acto de carácter particular, debe ser el
titular del derecho lesionado o el interesado quien interponga la acción. Esta
interpretación se explica si se tiene en cuenta que el cumplimiento de los actos
administrativos de carácter particular, interesa directamente al particular afectado,
razón por la cual debe ser él mismo quien lo reclame. En relación con este tema en
la Asamblea Nacional Constituyente se dijo lo siguiente:

“La acción de cumplimiento tiene el propósito de combatir la falta de actividad

de la administración. Son frecuentes los casos en los cuales pese a existir un
clarísimo deber para que las autoridades desarrollen una determinada acción de
beneficio particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo. El particular
 afectado podría entonces acudir a esta acción para exigir el cumplimiento del
deber omitido"32. (Negrillas de la Sala)

Adicionalmente, esta Corporación ha afirmado:

“Pero si lo anterior es particularmente cierto, también lo es que el tema de la

titularidad de la acción por regla general no puede escindirse de las materias que
le son propias con arreglo a la Constitución y a la ley, tal como ocurre en el caso
de autos, donde los efectos de una eventual sentencia favorable involucrarían
situaciones de carácter subjetivo, particular y concreto amparadas
constitucionalmente en punto al derecho al trabajo, que por lo mismo no podrían
quedar al arbitrio exclusivo de quien quiera demandarlas apoyado solamente en
el respeto debido a la ley, esto es, sin ostentar la legitimación en la causa por
activa que el caso amerita. Y es que la titularidad de la acción de cumplimiento,
como cualquiera otra, no puede mirarse in abstracto, vale decir, desligada de su
entorno jurídico y sus efectos, ya que si bien ella es propia de nuestro Estado
Social de Derecho, su ejercicio no debe chocar con las formas ni con los hitos
finalísticos que cada proceso prevé justamente en defensa del derecho
sustancial. Hay que reconocerlo, la prevalencia del derecho sustancial en modo
alguno significa un plano desdibujamiento de la ritualidad, por el contrario,
implica en mucho un fortalecimiento jurídico y fáctico procesalmente
garantizador de los derechos, libertades y deberes de los asociados, sin perjuicio
de las responsabilidades y sanciones predicables de las autoridades públicas y de
los particulares”33.

“De lo anterior se deduce que cualquier persona, sin acreditar interés para
demandar puede reclamar que se haga efectivo el cumplimiento de una norma de
carácter general, pero cuando lo que se pretende hacer efectivo es el cumplimiento
de una ley en sentido formal o un acto administrativo de carácter particular ante la
Administración, se hace necesario que sea el titular del derecho lesionado”34.

No sobra señalar que la Corte Constitucional ha concluido que resultan constitucionales

las diferencias que se establecen, en el caso de la acción de cumplimiento, cuando se
trata de un acto de contenido particular. En efecto, al estudiar la constitucionalidad
del artículo 9° de la ley 393 de 1998, expresó:

“Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean

situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento
efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de
la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y
sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y
no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la
previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a
quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos
ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales
actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la
configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato

32
Ponencia para Segundo Debate ante la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta
Constitucional No. 57.
33
Consejo de Estado, Sección Segunda ACU 343 de 1998.
34
Consejo de Estado, Sección Segunda ACU 560 de 1999.
 constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos
alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no
asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar
para el interesado “un perjuicio grave e inminente”. En otros términos, no es
inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de
cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los
diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de
contenido particular o subjetivo”35. (Negrillas de la Sala)

Aunque la mencionada Resolución es un acto administrativo de carácter particular, la

Sala considera que, en este caso, no hay falta de legitimación de la señora Canaval
teniendo en cuenta que es la Presidente de la Sala Administrativa del Consejo
Seccional de la Judicatura del Valle, con mayor razón si se tiene en cuenta que
también se pide se una norma legal.

Al respecto, es necesario señalar que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la

Judicatura, directamente o por medio de las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales, es la encargada de administrar la carrera judicial, conforme a lo
dispuesto en la Ley estatutaria de Administración de Justicia.

La Administración de la carrera judicial implica, entre otras funciones, garantizar un

proceso de ingreso transparente basado en el mérito, una evaluación permanente del
servicio y un mecanismo efectivo de promoción y de retiro. La provisión de los cargos
en propiedad mediante concurso de méritos es, sin duda alguna, desarrollo del deber
de administrar la carrera judicial; de ahí que las Salas administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura no agotan su competencia con la realización del
concurso y la elaboración de la lista de elegibles como resultado de éste, además,
deben procurar que el cargo para el cual se realizó el concurso sea provisto en
propiedad, atendiendo las normas correspondientes.

De lo anterior, resulta que la señora Canaval tiene interés para interponer la acción de
cumplimiento que pretende que se dé cumplimiento a la obligación de proveer, en
propiedad, el cargo de escribiente grado 6 del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Florida, pues el ejercicio de dicha acción constitucional está comprendido entre las
funciones que legalmente se le han atribuido.

Una vez aclarado que la señora Canaval tiene legitimidad para interponer la presente
acción, la Sala se pronunciará sobre los demás argumentos expuestos por los
demandados.

2. Excepción de inconstitucionalidad, en tanto que la Resolución 789 de 2001

contraría la Constitución al desconocer lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 1469
de 1978.

La aplicación de la excepción de inconstitucionalidad puede ejercerse por

cualquier autoridad administrativa cuando advierta la contradicción entre la
Constitución y una norma de inferior jerarquía. Así lo ha precisado la Corte
Constitucional:

35
Corte Constitucional, Sentencia C-193 de 1998.
 “La jurisprudencia también es uniforme en señalar que la posibilidad de acudir a
la excepción de inconstitucionalidad no está reservada únicamente a los jueces,
sino que también se hace extensiva para las autoridades administrativas, no sólo
como una facultad, sino como un deber, cuando quiera que haya una clara
incompatibilidad entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía,
prefiriéndose siempre la primera.”36 (Negrillas de la Sala)

Ahora bien, a la luz de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 393 de 1997, el

incumplimiento de un deber consagrado en una ley o en un acto administrativo, puede
derivarse de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, caso en el cual, por
expreso mandato de la norma en comento, el juez que decida la acción de cumplimiento
deberá abordar el asunto para determinar si es procedente o no la aplicación de la
mencionada excepción en el caso concreto, o si por el contrario, la autoridad que la
aplicó indebidamente, está obligada a cumplir el deber omitido.

La Corte Constitucional al pronunciarse sobre la exequibilidad del Artículo 20 de la Ley

393 de 1994, trazó los lineamientos que debe observar el juez de la acción de
cumplimiento al momento de analizar la procedencia de la aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad. Sobre el punto precisó:

“La necesidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad justifica la

abstención de la autoridad en la aplicación de la norma incompatible con la
Carta. Y, por tanto, no es algo extraño a los mandatos superiores que,
habiéndose confiado a los jueces la competencia para resolver acerca de sí hay o
no incumplimiento, el juez que deba fallar sobre el mismo goce también de
autoridad para establecer si se da o no la causa que justifica la inejecución de la
norma o acto. Ello, por el contrario, es perfectamente natural y resultaría
incoherente el sistema si, ante el alegato de la autoridad que aduce haber
inaplicado y no incumplido un precepto, el juez careciera de competencia para
establecer si se configura o no el motivo de justificación al que la autoridad
acude. El juez de cumplimiento no resuelve si la norma o el acto en cuestión son
constitucionales o inconstitucionales, y su dictado no afecta la obligatoriedad ni
el vigor jurídico general de aquellos. Solamente establece, para el caso
específico, si en el ámbito circunscrito a él se ofrece prima facie una abierta e
incontrovertible oposición entre normas, que justifique la inaplicación a la que
procedió el funcionario acusado. Es claro que, si no ha habido una definición erga
omnes por el tribunal competente (la Corte Constitucional o el Consejo de
Estado) y el juez no encuentra fundada la inaplicación como consecuencia de la
excepción de inconstitucionalidad, habrá de declarar que el incumplimiento se
configuró y deberá impartir la orden que haga efectivo el mandato inobservado,
con efectos exclusivos en ese caso y sin que su sentencia sustituya las
providencias que hayan de proferir aquellos tribunales en ejercicio de sus
respectivas competencias. A tal punto que si, habiendo hallado fundada la
inaplicación en el caso examinado, se produce después una sentencia erga omnes
en sentido contrario, ésta prevalece y, respaldada por el tribunal competente la
ejecutabilidad de la disposición por ser constitucional, bien podría hacia el futuro
intentarse de nuevo la acción de cumplimiento sin que el funcionario encargado

36
Corte Constitucional, Sentencia T-537 de 2002.
 de aplicar la norma pudiese ya escudarse en la excepción de inconstitucionalidad
para justificar su abstención.”37

Es claro que el análisis de la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad es

ineludible, en tanto que sólo es posible establecer que la autoridad ha incumplido,
cuando, luego de realizarlo, se concluye que dicha excepción era improcedente, pues de
no ser así, la autoridad no estaría omitiendo el cumplimiento de ningún deber, sino por
el contrario estaría ejerciendo el deber de guarda de la Constitución impuesto por ésta
misma.

Ahora bien, la Sala considera, como lo sostuvo el a-quo, que la demandada está
aplicando la excepción de ilegalidad y no la de inconstitucionalidad como cree
hacerlo; en consecuencia, y dado que la potestad de aplicar la excepción de
ilegalidad está limitada a los jueces de lo contencioso administrativo, no hay lugar a
admitir que pueda servir de fundamento para desconocer la obligación de proveer el
cargo de escribiente, de acuerdo con la lista de elegibles contenida en la Resolución
789 de 2001.

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la potestad de aplicar la excepción de

ilegalidad, manifestando:

“No hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la

excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o las
autoridades administrativas, por fuera del contexto de un proceso judicial,
invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos
administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción
especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad
que debe ser decretada en los términos que indica el legislador.

(...)

“La llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la

posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de
una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo
del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta
a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda,
a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aun
puede ser pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub
exámine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión, tal inaplicación
no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de
asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de
cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de
obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos.38
(Negrillas de la Sala)

Conforme lo dicho, no resulta posible eludir el cumplimiento de los art. 132 y 176 de la
Ley 270 así como de la Resolución 789 de 2001, alegando la excepción de ilegalidad
pues, la misma, no puede ser inaplicada por la Juez Segundo Promiscuo Municipal de
Florida en ejercicio de funciones administrativas.
37
Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 1998.
38
Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2000.
3. La Resolución 789 de 2001 decayó porque su fundamento de hecho de derecho
(Acuerdo No. 160 de 1994) perdió fuerza ejecutoria.

Para los recurrentes, se produjo el decaimiento de la Resolución 789 de 2001, porque su

fundamento de derecho, que es el Acuerdo 160 de 1994, perdió fuerza ejecutoria en
tanto que el Consejo Superior de la Judicatura dejó transcurrir el tiempo sin realizar los
actos correspondientes a la ejecución del mismo.

El artículo 66 del C.C.A. dispone:

“Pérdida de fuerza ejecutoria: Salvo norma expresa en contrario, los actos

administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por
la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria
en los siguientes casos:

1.Por suspensión provisional

2.Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho

3.Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha

realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto

5. Cuando pierdan su vigencia”.

La Sala considera que, en este caso, no se presentó el fenómeno jurídico mencionado,

pues la entidad realizó los actos necesarios para ejecutar la Resolución 789 de 2001.
En efecto, se observa que es la misma demandada la que reconoce la existencia de
actos tendientes a ejecutar dicho Acuerdo, pues en la Resolución 003 de 27 de julio de
2001 señaló:

“(...) Mediante acuerdo No. 160 de 1994, se convocó a concurso de méritos con
el fin de conformar el Registro de Elegibles para los Cargos de Empleados de
Carrera de los Despachos Judiciales. Posteriormente mediante Acuerdo No. 166
de 1996, emanado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
se realizó una nueva convocatoria que fue incorporada a la Primera.(...)”.

Adicionalmente, sostuvo que, en el intervalo entre los dos Acuerdos, se expidió el

Decreto No. 43 de 1995 que obligó a ajustar la convocatoria al concurso de méritos,
mediante los Acuerdos 4 y 14 de 1995, de lo cual se deduce que, sólo hasta 1995, se
formuló la convocatoria final. Por otra parte, reconoció que finalizadas las inscripciones
de los aspirantes - el 24 de febrero de 1994-, se elaboró la lista de aspirantes admitidos
y rechazados mediante Resolución No. 494 de 1995 y explicó que, al entrar en vigencia
la Ley 270 de 1996, se expidió el Acuerdo 273 de 1996 “con el fin de respetar las
expectativas de vinculación a la Carrera de los afectados”.

Finalmente, sostuvo que, mediante Acuerdo 298 de 1996, se reabrieron las inscripciones
del concurso del 16 al 20 de diciembre de ese año y que, el 27 de julio de 1999, se
expidió el registro de elegibles a nivel nacional.
La descripción del procedimiento del concurso efectuada por la Juez Segundo Promiscuo
Municipal de Florida, pone de presente que el Acuerdo 160 de 1994 no perdió fuerza
ejecutoria, pues el Consejo Superior de la Judicatura realizó los actos necesarios para su
ejecución dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que quedó en firme; por
consiguiente, la Resolución 789 de 2001, no ha perdido sus fundamentos de hecho y de
derecho, ni ha decaído por el transcurso del tiempo, sino que, por el contrario es el
instrumento para cumplir lo dispuesto en los artículos 132 numeral 1 y 167 inciso 2 de la
Ley 270 de 1996.

No puede perderse de vista que, si bien es cierto, el término de duración del concurso es
extenso, dicha circunstancia se debe al tránsito de legislación ocurrido en su desarrollo.
En efecto con la expedición de la Ley 270 de 1996, fue necesario incluir modificaciones
en las condiciones de la convocatoria, que retardaron el trámite del concurso.

Así las cosas, la supuesta pérdida de fuerza ejecutoria tampoco es un argumento que
permita a la Juez Segundo Promiscuo Municipal de Florida (Valle) dejar de proveer, en
propiedad, el cargo de escribiente grado 6 de su Despacho.

4. El funcionario que actualmente ocupa el cargo de escribiente grado 6 del Juzgado

Segundo Promiscuo Municipal de Florida esta amparado por fuero sindical y
circunstancial, circunstancias que impiden su despido.

Para la Sala el fuero sindical del señor Luis Armando Victoria Medina no autoriza a la
demandada para incumplir el deber que la ley le ha impuesto en tanto que, al
desempeñar sus labores en provisionalidad, su desvinculación, no implica el
desconocimiento de su derecho de asociación.

En efecto, el hecho de que un cargo de carrera se provea en provisionalidad mientras se

agotan las etapas del concurso de méritos, no significa que el nominador quede obligado
a mantener éste vinculo indefinidamente, pues una vez provisto el cargo en propiedad
aquel debe desaparecer, entre otras cosas porque la Ley39 le otorga a éste tipo de
nombramiento un carácter temporal. Así lo ha precisado la Corte Constitucional:

“El reemplazo de un servidor judicial nombrado en provisionalidad, por quien resultó

elegible dentro del respectivo concurso de méritos, no materializa la figura del
despido, y, por ende, no requiere de la previa calificación judicial de una justa
causa, por demás, inexistente. Ello es así, pues dicho servidor apenas se desempeña
en el cargo “hasta tanto se pueda hacer la designación por el sistema legalmente
previsto”, según reza el numeral 2º del artículo 132 de la Ley 270 de 1996,
Estatutaria de la Administración de Justicia, es decir, hasta que se provea el cargo
por virtud de un concurso de méritos.

“En las circunstancias anotadas la desvinculación del servidor se da por mandato de

la Constitución y de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y no por
“despido” o decisión unilateral del “empleador”.40 (Negrillas de la Sala)

39
Ley 270 de 1996, Artículo 132 numeral 2: “El nombramiento se hará en provisionalidad en caso de
vacancia definitiva, hasta tanto se pueda hacer la designación por el sistema legalmente previsto, que no
podrá exceder de seis meses, o en caso de vacancia temporal, cuando no se haga la designación en encargo,
o la misma sea superior a un mes.(...)”
40
Circular No. 16 del Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, citada en Sentencia T-1164 de 2001
de la Corte Constitucional.
Los argumentos planteados, resultan aplicables también para el fuero circunstancial,
pues se trata de figuras análogas; en efecto, dada la naturaleza del nombramiento en
provisionalidad, la desvinculación de quien desempeña un cargo en esas condiciones no
constituye despido, pues su vínculo está destinado a desaparecer una vez provisto el
cargo en propiedad, de ahí que, en este caso no se requiera de la calificación judicial a
que se refiere el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, reglamentado por el artículo 36
del Decreto 1469 de 1978, que continúan vigentes pues la Ley 584 de 2000 no derogó lo
dispuesto en ellos.

La protección del derecho de asociación de los trabajadores en virtud del fuero

circunstancial, no puede entenderse de manera absoluta, pues, dicho mecanismo de
protección no puede cambiar la naturaleza de los vínculos de los trabajadores, así, si un
vínculo es esencialmente temporal, como es el caso del nombramiento en
provisionalidad, una vez que concurran los requisitos para la finalización del mismo, el
nominador debe proceder conforme la ley haya previsto; por lo tanto, en ese caso el
desempeño en el cargo está sometido a una condición resolutoria, en virtud de la cual,
una vez provisto el cargo en propiedad se termina el vínculo.

Conclusión

Conforme a lo anterior, es claro que ninguno de los argumentos de los demandados

justifican el incumplimiento de los artículos 132 numeral 1 y 167 numeral 2 , ni de la
Resolución 789 de 2001; por consiguiente, dado que consagran un deber imperativo,
inobjetable y exigible y que, la Juez Segundo Promiscuo Municipal ha sido renuente en el
cumplimiento del mismo, pues pese al requerimiento del Consejo Seccional de la
Judicatura no ha aplicado la lista de elegibles contenida en la Resolución 789 de 2001
como consta a folio 33 del cuaderno principal, la Sala confirmará la decisión del Tribunal
por considerar que se cumplieron los requisitos de procedencia de la acción de
cumplimiento.

En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo”.

Co: Cuando se solicita el cumplimiento de un acto de carácter particular, debe ser el

titular del derecho lesionado o el interesado quien interponga la acción. La Presidente
del Consejo sí le asiste interés para interponer la acción de cumplimiento, pues el
ejercicio de dicha acción constitucional está comprendido entre las funciones que
legalmente se le han atribuido.

La potestad de aplicar la excepción de ilegalidad está limitada a los jueces en lo

contencioso administrativo
Ha habido incumplimiento de los artículos 132 numeral 1 y 167 numeral 2, y de la
Resolución 789 de 2001, dado que consagran un deber imperativo, inobjetable y exigible

***

PROTOCOLO PROCESO
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

Augusto Morales Valencia

ACTUACION DEPENDENCIA TERMINO NORMA COMENTARIO

1. Se presenta la
demanda en la
correspondiente Oficina Reparto Mismo día
Oficina Judicial u Estas actuaciones
Oficina de servicios deben hacerse
para el reparto de inmediatamente,
ley. es decir, una vez
se presente la
2. Se asigna el demanda a la
Número Único de Oficina encargada
Radicación y se Oficina Reparto Mismo día Acuerdo de realizar el
reparte la Sala Reparto.
demanda. Adva C.
S. J.
3. Remisión de la
demanda al Oficina Reparto Mismo día
despacho judicial
correspondiente.
4. Recibo de la Secretaría Mismo día de
demanda por el Juzgado recibo de la
despacho. demanda Estas actividades
deben realizarse
5.Caratular. Ídem Ídem el mismo día de la
presentación de la
6. Foliar. Ídem Ídem demanda, o a más
tardar el día de
7. Inscripción o recibo de la
registro en el demanda en el
Sistema Siglo XXI, o Ídem Ídem Juzgado
en el que haga sus
veces. ________________

8. Pasa a despacho Plazo máximo en

para resolver sobre el despacho del
la ADMISION o Juez Tres (3) días Art. 12 Juez
RECHAZO Ley
393/97
9. REMISION Juez A la mayor Art. 143 Si observa que
brevedad C.C.A. existe
incompetencia por
el factor
territorial.
Auto
interlocutorio

Notif. por estado

día siguiente y
comunicación
telegráfica

No recurso (Art.
16 L. 393/97)
10. CORRECCION Juez Dos (2) días Art. 12 Auto sustanciación
Ley
393/97 Notif. por estado
día siguiente y
comunicación
telegráfica

No recurso (Art.
16 L. 393/97)
11. RECHAZO Juez Tres (3) días Art. 12 Auto
L. interlocutorio
393/97
Notif. por estado
día siguiente y
comunicación
telegráfica

Recurso de
apelación
(Consejo de
Estado, auto de
Sala Plena de 27
de junio de 2000,
M.P. Dr. Carlos
Arturo Orjuela
Góngora, Exp.
ACU-1443), dentro
tres (3) días
siguientes notific.
(arts. 30 L.
393/97; 181
C.C.A., y 352
C.P.C.
12. Análisis y Juez Tres (3) días Art. 124 Auto sustanciación
decisión sobre C.P.C
procedencia Notif. por estado
recurso día siguiente y
comunicación
telegráfica

No recurso
13. ADMISION Juez Tres (3) días Art. 13 Auto sustanciación
DEMANDA siguientes a su L.
presentación o 393/97 Notificación
corrección. Estado al
demandante día
siguiente y
comunicación
telegráfica, si no
es posible,
comunicación
telegráfica u otro
medio que
garantice derecho
defensa

Notificación
personal
demandado,

No recurso
14. Entrega copia Secretaría Tres (3) días Art. 13 Término se cuenta
demanda y anexos L. a partir de la
393/97 admisión
15. Contestación
demanda y Demandado Tres (3) días Art. 13 Se recibe en la
petición pruebas L. Secretaría
393/97

16. Cumplimiento Juez inmediatamente Art. 15 Sentencia

inmediato(Sentenc. L. potestativa
Anticipada). 393/97
Notificación
personal (arts. 22
L. 393/97, y 315
ss C.P.C.)
15. auto pruebas Juez Tres (3) días Arts. 30 Auto
L. sustanciación, si
393/97 accede pruebas
y 124
C.P.C. Auto
interlocutorio, si
deniega o rechaza
pruebas

Se pueden
solicitar informes
(1-5 días para
rendirlos. Art. 17
L. 393/97)

Notif. por estado,

y comunicación
telegráfica.

16. Recurso Afectado con Un (1) día, Art. 16 Se recibe en

reposición auto denegación siguiente a L. Secretaría
o rechazo notificación 393/97
pruebas
17. Resolución Juez Un (1) día, Art. 16 Auto
Recurso Reposición siguiente a la L. interlocutorio
notificación 393/97
Notif. por estado
y comunicación
telegráfica
18. Terminación Juez Cualquier Art. 19 Auto
anticipado y estado proceso L. interlocutorio
condenación en 393/97
costas Notif. por estado
y comunicación
telegráfica.

19. SENTENCIA Juez Veinte (20) días Sentencia

contados a Art. 13
partir admisión L. Notificación
de la demanda 393/97 personal (arts. 22
L. 393/97, y 315
ss C.P.C.)
20. Impugnación Por demandante, Tres (3) días a Art. 26 Recibo en
por la autoridad partir L. Secretaría
renuente o por el notificación 393/97
representante de
la entidad a la
que pertenezca y
por el Defensor
del Pueblo
21. Análisis y Juez Un (1) día Art. 27 Auto sustanciación
concesión recurso después L.
si reúne requisitos, ejecutoria se 393/97 Notif. por estado,
se concede por remite comunicación
regla general en expediente Art. 26 telegráfica
efecto suspensivo, L.
salvo que este 393/97 No recurso
efecto genere
perjuicio
irremediable para
el accionante
22. Decisión Ad Tribunal Diez (10) días Art. 27
Quem siguientes a la L.
recepción del 393/97
expediente
22. Cumplimiento Autoridad o Diez (10) días o Num. 5
sentencia particular plazo mayor art. 21 y
obligado justificado, art. 25
contados a L.
partir 393/97
ejecutoria fallo
23. Requerimiento Juez Vencido el Art. 25 Auto
al superior de plazo para el L, interlocutorio
quien desacata cumplimiento 393/97
Notif. por estado
y comunicación
telegráfica

No recurso
24. adopción Juez Vencidos cinco Art. 25 Auto
medidas para (5) días sin que L. interlocutorio
exigir superior cumpla 393/97
cumplimiento fallo Notif. por estado
y ordena y comunicación
investigación telegráfica
disciplinaria
No recurso
25. Desacato Juez En cualquier Art. 29 Auto
(INCIDENTE) época por L. interlocutorio
incumplimiento 393/97
orden judicial y art. Notif. personal y
emanada L. 137 traslado por tres
393/97 C.P.C. (3) días al
incumplido quien
podrá pedir
pruebas y podrá
acompañar
documentos y
pruebas
anticipadas que
 tenga en su poder
si no se hallan en
el expediente.
25.1 Auto pruebas Juez Vencido Num. 3 Notificación por
término art. 137 estado
traslado, las C.P.C
pedidas y las
que decrete de
oficio. Se
practican
dentro de un
término de diez
(10) días
25.2. Decisión Juez Diez (10) días Art. 124 Auto
incidente C.P.C. interlocutorio

Notif. por estado

25.3 Impugnación Afectado con Tres (3) días Art. 29 Recibo en
sanción (art. 39 L. Secretaría
C.P.C. 393/97
y 352
C.P.C.
25.4. Análisis Juez Tres (3) días Art. 124 Auto sustanciación
recurso, si reúne C.P.C.
requisitos concede Notif. por estado
recurso en efecto
suspensivo

________________ _______________ ______________ ________________

25.5 Consulta Vencido Art. 29 Auto sustanciación

sanción término L.
ejecutoria auto 393/97 Notif. por estado
que impone
sanción sin
apelación
remite
expediente
superior
25.5 Decisión del Tribunal Tres (3) días Art. 29 Auto
Ad Quem siguientes a L. interlocutorio
confirmando o recibo 393/97
revocando expediente Notif. por estado
25.6 Regreso del Juez Auto sustanciación
expediente, auto
de estar a lo Notif. por estado.
dispuesto por el
superior