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Nº 4 - 2015
ARGENTINA
Integración productiva,
restricción externa
y desarrollo
Aldo Ferrer, Ricardo Aronskind,
Marta Bekerman, Darío Vázquez, Carlos Eduardo Cavalho,
Daniel Heymann, Adrián Ramos, Fernando Porta.
JULIO 2015
Las diversas miradas planteadas por los autores que contribuyen a esta pu-
blicación permiten observar entonces, a la vez que la complejidad del pro-
blema y diversas facetas de caracter histórico, propuestas de superación de
la restricción externa a partir de la implementación de políticas orientadas
a la generación de un proceso de desarrollo sostenible con inclusión social.
INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
Índice
Introducción 5
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
ducción de la participación de los de Alto Valor llevar adelante un proceso de crecimiento que no
Agregado a partir, esencialmente, de una expan- se vea limitado por la restricción externa. Para
sión de las industrias de ensamblaje Heyman y Ramos una condición crítica para evi-
tar esa restricción se vincula con la capacidad de
En el caso de Brasil, Carvalho señala que la producción de bienes transables a lo largo del
fuerte expansión del consumo que tuvo lugar a tiempo para permitir que incrementos significati-
partir del año 2003 en un contexto de aprecia- vos de la demanda interna no generen sobreen-
ción cambiaria generó también un crecimiento deudamientos o procesos recesivos por falta de
explosivo de las importaciones de bienes indus- liquidez internacional. Para estos autores una ge-
trializados y de viajes al exterior. Esto fue acom- neración de ingresos alta y creciente no puede ba-
pañado por una elevación de los ingresos de sarse en una especialización en bienes primarios y
los sectores populares pero sus efectos fueron servicios sino que se requiere la contribución de
negativos sobre el sector industrial a partir de la los sectores manufactureros. Estos sectores pre-
competencia con las importaciones. Los autores sentan distintas realidades, en cuanto a su aporte
denominan “maquiladoras hacia adentro” los al empleo y a las cuentas externas, lo que requiere
casos de industrias que traen componentes de que la política económica tenga en cuenta la natu-
Asia para hacer en Brasil el armado final y la dis- raleza de los efectos que se espera obtener
tribución a los consumidores. El resultado fue
un creciente déficit de la cuenta corriente que, a En ese contexto Porta enfatiza que las políticas
diferencia de la Argentina, fue financiado por de estímulo a la producción deben ser orientadas
altos ingreso de inversión externa directa y de a un doble objetivo: a promover el upgrading de
flujos financieros que permitieron mantener al- productos y procesos y a desarrollar un mayor
tas las reservas externas al costo de ir elevando grado de eslabonamiento entre las empresas. En
la deuda externa, lo que fue deteriorando el es- esa dirección se presenta un acuerdo entre todos
cenario externo de la economía brasileña. los autores en que los incentivos puramente ma-
croeconómicos resultan insuficientes para lograr
Estos resultados revelan los límites que presenta los cambios estructurales necesarios para poder
hoy la estructura industrial de ambos países para enfrentar la restricción externa.
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La Restricción Externa dos rasgos principales. Por una parte, una ele-
Por Aldo Ferrer 1 vada proporción de abastecimientos importa-
dos, de insumos y equipos, en la producción
Desde la crisis de 1930 hasta la actualidad, la in- manufacturera. Por la otra, una baja capacidad
suficiencia de divisas es un obstáculo del desa- de exportaciones de bienes de origen industrial.
rrollo de la economía argentina. Después de la La ISI operaba con un desequilibrio en su ba-
crisis terminal del 2001/2, el cambio de rumbo lance de pagos internacionales. Es decir, un dé-
de la política económica permitió recuperar la ficit en el comercio internacional de
producción y el empleo, reestructurar la deuda manufacturas de origen industrial (DMOI). En
externa, cancelar la pendiente con el FMI y una primera fase, la producción industrial per-
atender necesidades sociales urgentes. En el mitió ahorrar divisas disminuyendo el coefi-
nuevo escenario reaparecieron antiguos proble- ciente importaciones/PBI, del 30% en 1929 al
mas vinculados a la estructura productiva, el 10% hacia 1950. Este último resultó un piso de
contexto externo y el desarrollo de las empresas largo plazo. El DMOI se pagaba con el superá-
nacionales. Esos problemas pueden resumirse vit del comercio de productos primarios (SPP).
en el concepto de la “restricción externa”. Re-
cordemos los antecedentes del problema. A partir de la crisis mundial de la década de
1930, debido a la convergencia de factores in-
La Historia ternos y externos, el SPP entró en un prolon-
gado período de estancamiento que se extendió
Bajo el modelo de la economía primaria expor- hasta la década de 1970.En ese período, la pro-
tadora, inaugurado a mediados del siglo XIX y ducción anual de cereales y oleaginosas prome-
clausurado con la crisis mundial de los años dió las 20 millones de toneladas, lo que junto a
treinta, los pagos internacionales eran la correa una evolución desfavorable de los precios, me-
de transmisión entre el ciclo económico mun- dida por el deterioro de los términos del inter-
dial y la actividad económica interna. Sin em- cambio, definió que las fases de expansión de la
bargo, no existía una insuficiencia crónica de actividad industrial y, consecuentemente, de au-
divisas para sostener ese régimen de acumula- mento del DMOI, tropezaran con un “cuello
ción y crecimiento. En el plano institucional, de botella” en el balance de pagos. Una vez que
desde la Presidencia de Mitre hasta el golpe de se agotaban las posibilidades de endeuda-
estado de 1930, la política se desenvolvió en el miento, el epílogo era el ajuste para restablecer
marco de las reglas de la Constitución, perfec- el equilibrio perdido.
cionadas bajo la Ley Sáenz Peña. No existieron,
pues, restricción externa ni turbulencias institu- Hasta 1976, la deuda había sido una respuesta a
cionales que trabaran ese modelo de desarrollo las insuficiencias transitorias del balance de pa-
de la economía argentina. gos y resultado de la característica estructural de
la economía argentina, es decir, el DMOI de la
El problema se instala en 1930, con la crisis ISI. En 1976, en el marco de la globalización fi-
mundial y el epílogo del modelo agro exporta- nanciera internacional, la dictadura interrumpió
dor, en el contexto del golpe de estado del 6 de el crecimiento manufacturero e introdujo un
septiembre de 1930, que abrió un prolongado cambio radical en la naturaleza de la restricción
período, hasta 1983, de inestabilidad institucio-
nal. Comenzó, en aquel entonces, la industriali-
zación sustitutiva de importaciones (ISI), con 1
Profesor Emérito Universidad de Buenos Aires
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externa. La apreciación del tipo de cambio y la li- nomía. En este escenario, en un mercado libre,
beración de la tasa de interés y del movimiento el tipo de cambio fijo en paridad con el dólar,
internacional de capitales, insertaron plenamente permitió estabilizar el nivel general de precios.
a la economía argentina en la especulación finan- Pero el desequilibrio se multiplicaba con la apre-
ciera global. Esta estrategia provocó el aumento ciación del peso, la pérdida de competitividad de
incesante y acumulativo de la deuda externa. la producción nacional y el pago de los servicios
de la deuda. El apoyo del FMI y los “canjes y
A partir de entonces, la política económica quedó megacanjes”, generaron rentas extraordinarias
subordinada a la refinanciación de la deuda. En en los intermediarios. Como lo anticipó el
tales condiciones, la restricción externa surgía de Grupo Fénix de la Universidad de Buenos Aires
la insuficiencia de crédito para pagar deuda, no en septiembre de 2001, el sistema se encaminaba
del desequilibrio de la economía real. El “stop & inexorablemente al derrumbe de la seguridad ju-
go” bajo la ISI pasó a ser el “stop & go” de la es- rídica, es decir, de los contratos entre residentes
peculación financiera. Al final, la macroeconomía denominados en dólares y al default sobre la
estalló bajo el impacto de los crecientes e inma- deuda externa.
nejables déficit del balance de pagos y las finanzas
públicas. En 1983, culminó la experiencia iniciada La restricción externa bajo la ISI impidió un
en 1976. Los desequilibrios fiscal y externo eran crecimiento a la altura del potencial del país. Sin
entonces insoportables, como volverían a serlo, embargo, el alcanzado fue considerable y per-
en 2001, en el epílogo de la estrategia neoliberal mitió una mejora del bienestar. En cambio, bajo
de la década de 1990. el paradigma neoliberal, los periodos 1976-83 y
1989-2001, fueron los peores de la historia eco-
El Gobierno de Alfonsín condujo al país a su re- nómica argentina, con un dramático deterioro
encuentro con la democracia, pero no logró za- del empleo y las condiciones sociales.
far de la deuda, agravada por los malos términos
de intercambio. En la década siguiente, los años La Actualidad
noventa, el Gobierno de Menem culminó la
transformación iniciada en 1976. Adhirió incon- A la salida de la catástrofe neoliberal, la econo-
dicionalmente al paradigma neoliberal, con más mía argentina, que había entrado en default, co-
profundidad que en cualquier otro país de Amé- menzó a operar con un sustantivo superávit de
rica Latina y el resto del mundo. Definitiva- los pagos internacionales. Contribuyeron, en tal
mente, la marcha de la economía quedó sentido, la fuerte caída de las importaciones re-
subordinada al movimiento de capitales especu- sultante de la depresión de la actividad indus-
lativos. Al mismo tiempo, la venta de los princi- trial, el aumento de la producción exportable de
pales activos públicos, transfirió a manos cereales y oleaginosos y sus manufacturas, la
privadas (principalmente, filiales de corporacio- mejora de los precios internacionales de la pro-
nes transnacionales) el petróleo, las telecomuni- ducción primaria y de sus términos de intercam-
caciones, la energía, los transportes y otros bio, el superávit en el comercio de energía, la
activos principales. reducción de los servicios de la deuda externa y
la modificación del tipo de cambio. Esto último,
Los ingresos por las privatizaciones, más el rei- reabrió espacios de rentabilidad de actividades
nicio de la corriente de capitales especulativos que habían sufrido la apreciación del peso. El
una vez concluida la crisis de la deuda latinoa- cambio de rumbo tuvo una rápida respuesta en
mericana, provocaron un auge inicial de la eco- el aumento de la oferta.
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En este excepcional cuadro de circunstancias, la lencias graves que culminen con un ajuste masivo
abundancia de divisas permitió acumular reser- de las principales variables económicas y una se-
vas internacionales, formular una propuesta vera contracción de la actividad económica. Es-
propia de reestructuración de la deuda, cancelar cenario extraordinariamente propicio para el
la pendiente con el FMI, recuperar la solvencia “golpe de mercado”. Se corre el riesgo de quedar
fiscal, aumentar las importaciones y crecer sin atrapados en la disputa distributiva y el reparto
restricción externa. Fue, el “período dorado” del poder, dentro de una estructura productiva
del “modelo” y sus objetivos de promover la desequilibrada. Puede reaparecer, entonces, la vi-
equidad, afianzar la soberanía y recuperar un sión neoliberal y la estrategia de aliviar la restric-
Estado nacional capaz de administrar el con- ción externa por la vía del crédito internacional,
flicto distributivo, impulsar el desarrollo y de- con las consecuencias conocidas, o de aceptar
fender el interés nacional, dentro del orden créditos de proveedores que sustituyen produc-
mundial globalizado. Sin acceso al crédito inter- ción interna posible por importaciones. Esto úl-
nacional, por la sanción de los mercados a la he- timo suele justificarse por razones de urgencia,
terodoxia de la resolución autónoma de la deuda que no siempre son ciertas y, en todo caso, debe-
externa impaga, la economía creció fuerte- rían evitarse con la programación preventiva de
mente, afianzada en sus propios recursos. las inversiones. Tales riesgos deberían evitarse en-
frentando con firmeza las causas estructurales del
Rápidamente, el sistema fue alcanzando posicio- DMOI/E, fortaleciendo los equilibrios macroe-
nes de ocupación plena de la capacidad produc- conómicos, recuperando la función ahorro para
tiva y de la mano de obra. La estructura el peso y afirmando el convencimiento que el lu-
productiva desequilibrada volvió, entonces, a re- gar más rentable y seguro, para invertir el ahorro
velar su “pecado original”, la restricción externa. interno, es nuestro propio país.
A partir del 2007, se duplicó el déficit del
DMOI, concentrado en autopartes, complejo Recordemos que la causa fundamental de la
electrónico, bienes de capital, productos quími- restricción externa es la subindustrialización y
cos. Al mismo tiempo, el superávit energético se la débil participación, en el proceso innovativo,
transformó en déficit, configurando DMOI más de la industria argentina. El hecho se refleja,
el déficit energético (DMOI/E). El del turismo también, en otras debilidades de la estructura
con el exterior agregó su aporte al problema. productiva. Tales como los desequilibrios entre
las economías regionales del territorio nacio-
En tales condiciones, el crecimiento de la eco- nal, las asimetrías de productividad entre los
nomía depende del SPP. El límite del DMOI/E diversos sectores industriales y dentro de cada
es el SPP. En un sentido más amplio, ese es tam- uno de ellos y la elevada participación de la in-
bién el límite del nivel de actividad industrial po- formalidad del mercado de trabajo. La subin-
sible, de la inversión y de la tasa de crecimiento. dustrialización determina la existencia, según
Esto mismo es un rasgo de la vulnerabilidad del la expresión de Marcelo Diamand, de la “es-
sistema. EL SPP depende de los cambios en los tructura productiva desequilibrada (EPD)” y la
mercados internacionales de productos prima- supuesta antinomia campo industria. La EPD
rios y, del lado de la oferta, de factores como los consiste en la presencia de sectores con niveles
climáticos, que afectan los saldos exportables. de competitividad muy diferentes, fundados en
los bajos costos de la producción primaria de-
Si el desequilibrio sistémico entre el DMOI/E y rivados de la abundancia de recursos naturales
el SPP persiste, el sistema puede entrar en turbu- y del subdesarrollo industrial. El funciona-
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Investigador UBA/UNGS
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camente al sistema financiero internacional, generar esos recursos por la vía productiva. Un
posteriormente reemplazado en parte por el escenario de crisis recurrentes de sector externo
FMI y el BM. había llegado para quedarse.
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nacional en las décadas precedentes. En el dis- cional para financiar una masa enorme de
curso de la época, se presentó la trascendental importaciones.
decisión como el traslado del impulso inversor
y productivo al sector privado. En realidad, las Junto con el proceso de privatización de las em-
privatizaciones y concesiones fueron diseñadas presas públicas, que derivó en general en la ex-
para rescatar deuda pública, cuyos papeles esta- tranjerización de las mismas, se produjo un
ban sumamente devaluados en manos de los enorme proceso de venta de grandes empresas
acreedores externos, y proporcionarles a éstos privadas locales al capital extranjero. Si bien el
actores, a cambio, actividades monopólicas ca- empresariado local había participado en proce-
paces de generar un flujo permanente de ingre- sos de fuga de capitales y no era mayormente
sos en dólares. propenso a la inversión productiva, la venta de
sus empresas al capital extranjero reforzó es-
Es decir, que si bien con la política de privati- tructuralmente el flujo de divisas salientes de la
zaciones se aliviaba la restricción externa en el economía nacional. De las 500 mayores empre-
corto plazo, significaba incrementar un flujo sas no financieras de la Argentina, luego del pe-
sistemático de fondos que se irían al exterior ríodo de las “reformas estructurales” el 75% del
bajo la forma de remisión de utilidades, precios valor agregado quedó en manos extranjeras. En
de transferencia intra-firma, y otros pagos por el sector bancario, el proceso de extranjerización
diferentes ítems. Además, desde el punto de sólo se detuvo frente a las puertas de la banca
vista productivo, nuevamente se producía otra pública y cooperativa.
des-sustitución de importaciones, debido al re-
emplazo que las empresas privatizadas efectua- El cambio masivo de propiedad de grandes em-
ron de proveedores locales por proveedores presas hacia el capital extranjero puso un piso
extranjeros. más alto para el envío de utilidades y otras trans-
ferencias en dólares hacia el exterior.
Adicionalmente, el gobierno adhirió al Plan
Brady, formulado por el Secretario del Tesoro Este proceso fue expresión de una tendencia
de Estados Unidos, cuyo objetivo era mejorar parecida en América Latina: la progresiva reduc-
el perfil de la deuda externa latinoamericana vol- ción del pago de servicios de la deuda externa
viéndola más sustentable, lo que la valorizaría. (en nuestro país recién se daría en los 2000) y el
Para ello se reemplazó la devaluada deuda de va- crecimiento constante de los envíos al exterior
rios países de la región por nuevos títulos con bajo la forma de utilidades de las empresas mul-
mayor período de maduración, respaldados por tinacionales radicadas en la región
bonos cupón 0 de los Estados Unidos, y se efec-
tuó una pequeña quita del monto total de Las insostenibles tendencias macroeconómicas
deuda. Para la RE, significó un alivio en el corto producidas por el régimen de convertibilidad y el
plazo y un incremento del margen de maniobra tipo de cambio claramente sobrevaluado genera-
financiero del país. ron una extraordinaria vulnerabilidad externa,
dada la fuerte volatilidad de los movimientos in-
Lamentablemente este alivio transitorio, vía ternacionales de capitales. La extrema liberalidad
privatizaciones y adhesión al Plan Brady no fue financiera del modelo argentino determinó que
aprovechado para dotar a la economía nacional toda turbulencia internacional impactara sobre
de mayores capacidades exportadoras, sino el propio sistema bancario local, los agregados
para que volviera a acceder al crédito interna- monetarios y el nivel de actividad económica.
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En 1995, ante las dudas provocadas por la No se trató de todo el sector privado, sino bá-
grave crisis financiera mexicana, llamada pe- sicamente de dos sectores que fueron especial-
riodísticamente “efecto tequila”, se produjo en mente favorecidos por el gobierno menemista:
los primeros meses de año una fuerte corrida las empresas privatizadas, y el sector bancario.
bancaria y cambiaria. Ante el peligro de de- Las primeras optaron por distribuir todas las ga-
rrumbe de la convertibilidad, o de una contrac- nancias hacia sus accionistas (externos) y finan-
ción económica enorme, las autoridades ciar las inversiones comprometidas con
argentinas reiniciaron el ciclo de endeuda- préstamos de la banca de sus países de origen.
miento del sector público. A partir de ese mo- Los bancos tomaron deuda en el mercado in-
mento, el sostenimiento de la convertibilidad ternacional para colocar los fondos en el mer-
implicó una inyección constante de fondos cado local, en el cual se podían aplicar tasas de
prestados por el mercado global, ya que tanto interés notablemente más altas que en el mer-
la balanza comercial, como la de servicios fi- cado externo. La deuda externa privada creció a
nancieros se volvieron deficitarias. En otros mayor velocidad que la deuda pública. Es im-
términos, el Estado nacional debió endeudarse portante destacar que ese endeudamiento pri-
sistemáticamente para evitar que la contrac- vado (65.000 millones de dólares) fue
ción monetaria que provocaba el resultado de provocado por sectores que no tenían ninguna
la cuenta corriente no derivara en un agudo capacidad exportadora, (salvo la petrolera YPF),
cuadro recesivo, con fuerte impacto sobre la y por la tanto no estaban en condiciones para
popularidad del esquema vigente. repagar sus compromisos en dólares.
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en el país, estaría relacionada a la adquisición de lanza de pagos. En la etapa del capitalismo fi-
los bienes de capital en el exterior, con el consi- nanciero, la RE parece “no operar”, simple-
guiente agravamiento de la RE. mente porque hay crédito abundante para
asordinar los problemas estructurales, hasta que
Nuevamente las ramas industriales sufrieron el estallan en toda su magnitud. Ese modelo logra
golpe del ingreso masivo de bienes importados, popularidad, y genera asentimiento colectivo,
estimulados por un tipo de cambio sobreva- debido a que suministra bienes y servicios mo-
luado. Nuevamente el tejido industrial sufrió dernos (por lo general importados), contra en-
desmantelamiento de eslabones productivos deudamiento externo que pagarán sucesivas
que debieron ser reemplazados por bienes com- generaciones. Por lo tanto no encuentra, en su
pletamente importados. implementación, mayor resistencia social que la
de aquellos que quedan desplazados y margina-
En síntesis: toda la macroeconomía de las re- dos por la agresión que sufre el aparato produc-
formas estructurales impulsó el incremento de tivo. El consumo opera como una gran
la RE. La razón por la cual ésta no operó de anestesia colectiva, mientras se procede a una
hecho durante la década del ´90 fue la disposi- gran operación de endeudamiento masivo.
ción favorable del mercado financiero interna-
cional para prestarle a la Argentina. El El precio pagado por la Argentina, durante 2001
mercado financiero internacional fue cómplice y 2002 fue enorme en términos sociales y eco-
y artífice del incremento desmesurado de la nómicos. Recién en 2005 la economía retomó
deuda externa argentina, desmintiendo en los los niveles productivos de 1998, y entró en un
hechos la prudencia económica que pregonan período sostenido de recuperación.
sus voceros, al permitir el sostenimiento de
una macroeconomía visiblemente desequili- En cuanto a la RE, fue llevada durante los años
brada, hasta el límite de su explosión final. La ´90 a un grado tal de incompatibilidad con la
notable diferencia entre el modelo keynesiano continuidad de la actividad productiva, que no
de posguerra, y la globalización financiera pro- pudo resolverse sin el default de la deuda ex-
movida desde los centros en los ´80, es que el terna con el sector privado (suspensión transito-
primer modelo era rígido en cuanto a la posi- ria de salida de dólares y renegociación de
bilidad de acumular desequilibrios externos, y montos y plazos) y la dramática contracción del
obligaba rápidamente a un ajuste comercial, o mercado interno (caída del empleo, los salarios
productivo, o de nivel de actividad, para ree- y el consumo) para “adaptar” la actividad local
quilibrar el sector externo. a la magnitud de la restricción externa.
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Dado que el punto de partida de esa gestión era la mejora general de las variables, sin necesidad
una contracción inédita de la actividad econó- de realizar cambios estructurales adicionales, pa-
mica, con una masa gigantesca de desocupados reció terminarse gradualmente, y se expresó
y subocupados, la economía reaccionó vigoro- también en el surgimiento de crecientes com-
samente al impulso, al tiempo que mantenía un plicaciones en el sector externo.
importante superávit comercial.
El peso de la herencia neoliberal
Al comienzo este se debió a la contracción de la en la reaparición
actividad económica interna y al reducido nivel de la restricción externa
de las importaciones de bienes y servicios. Pos-
teriormente, el fuerte incremento de los precios En primer término debe considerarse el ele-
internacionales de los commodities (producto mento distintivo y característico de las gestiones
tanto de la demanda asiática, como de los juegos económicas neoliberales en Argentina: el endeu-
especulativos globales del capital financiero) damiento externo.
combinados con un importante proceso de ex-
pansión de la producción agropecuaria, genera- El Estado nacional debió seguir afrontando to-
ron un sólido y sostenido salto de las dos los compromisos heredados vinculados a
exportaciones (también industriales). los pagos de la deuda externa que significaron
una merma constante de las reservas. Si bien el
Por momentos pareció que la RE había desapa- gobierno kirchnerista logró una renegociación
recido: Argentina crecía vigorosamente, con su- de deuda externa muy importante, debió ha-
perávit externo, reorganizando su deuda, cerse cargo del pago de los nuevos títulos emi-
pagando sus compromisos, y acumulando im- tidos, algunos sumamente rentables para los
portantes reservas. acreedores, y de las deudas con los organismos
financieros internacionales. En ese sentido, el
Este último aspecto era sumamente relevante, gobierno decidió en 2005 liquidar la deuda de
ya que desde el relanzamiento democrático, los 9.500 millones de dólares que mantenía la Ar-
bajos niveles de reservas habían sido un punto gentina con el FMI, como una forma de refor-
de vulnerabilidad de los sucesivos gobiernos, zar su autonomía política en relación a las
sometiéndolos a las presiones de actores finan- finanzas globales. Pero al mismo tiempo, al no
cieros que lograban extraer concesiones dado haberse normalizado una serie de contencio-
su disponibilidad de divisas que los gobiernos sos con la “comunidad financiera internacio-
necesitaban para garantizar la estabilidad eco- nal” (juicios de diversas empresas privatizadas
nómica. La gestión de Néstor Kirchner pareció en el CIADI por reclamos de indemnizaciones
tener muy en cuenta la necesidad de contar con al país por “incumplimiento de contratos”,
un fondo significativo de reservas que le diera deuda de largo plazo pendiente con el Club de
autonomía política en relación a esos actores, y París, juicios realizados por bonistas y fondos
a las finanzas internacionales, representadas es- especulativos que no aceptaron el canje de
tas tanto por organismos públicos como por en- deuda), el país continuó sin tener acceso al cré-
tidades privadas. dito internacional a tasas de interés “norma-
les” (muy bajas especialmente luego de la crisis
Sin embargo, el cuadro externo e interno favo- financiera internacional de 2008) a pesar de
rable empezaría progresivamente a cambiar. El que los indicadores de solvencia externa argen-
período de la gestión kirchnerista signado por tinos habían mejorado considerablemente, y
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que superaban en calidad a algunas de los paí- De especial relevancia, por su significado econó-
ses considerados plenamente confiables por mico y su impacto sobre la RE, fue la gestión ren-
los “mercados”. tística que hicieron de la principal empresa del país
(YPF) la multinacional española REPSOL y el
El otro legado neoliberal sobresaliente en la dé- grupo local Petersen. El enfoque financiero global
cada de los ´90, fue la extranjerización de la eco- de la multinacional llevó a que se privilegiara la re-
nomía argentina, especialmente en sectores partición anual completa de las elevadas utilidades
industriales concentrados, bancos, cadenas de y su remisión al exterior, sobre los planes de incre-
comercialización, minería, que creó un piso muy mento de la producción. La tarea de prospección
alto de fondos que se giran anualmente en con- fue dejada de lado, al priorizarse la expansión de
cepto de utilidades, pagos de servicios, compras la firma REPSOL en otras regiones del planeta.
inter-firmas con precios de transferencia arbi- El resultado fue la reversión del saldo comercial
trarios, por parte de las firmas multinacionales externo favorable que tenía la actividad gasífera,
que operan en el país. Cuanto mayor el creci- creando una fuente adicional de egresos de divisas
miento económico y mas altas las ganancias cor- que no existía al comienzo del período. La expan-
porativas, más fondos se giran al exterior. sión continua de la actividad económica, el creci-
miento del consumo energético en los hogares, y
El fenómeno se frenó en la década siguiente – los relativamente bajos precios pagados por el uso
aunque se registraron algunas ventas adicionales de la energía, potenciaron la demanda local, cuya
de empresas locales al capital brasileño-, y se es- cobertura no formó parte de un plan energético
tatizaron algunas empresas públicas, con lo que racional al que debió haber estado sujeta la em-
comenzó un pequeño proceso de reversión de presa. La reversión del saldo comercial energético
la tendencia. Pero el peso de las multinacionales a partir del 2010 significó un impacto adicional de
continuó siendo muy relevante en la estructura miles de millones de dólares anuales sobre las ne-
económica nacional: desde el punto de vista de cesidades de divisas de la economía local.
la restricción externa, los envíos registrados de
estas firmas al exterior superan anualmente los Neoliberalismo global
8.000 millones de dólares. y restricción externa
El kirchnerismo no explicitó una política pú- A partir de la crisis internacional desde 2008
blica en cuanto a revertir la extranjerización de se generó una fuerte fuga de capitales desde
la economía. No se crearon mecanismos efica- toda la periferia hacia los países centrales. No
ces de control de las transferencias externas que se trató sólo de capital financiero perteneciente
realizan estas firmas, distinguiendo las operacio- a sectores locales o globales, sino que las fir-
nes legítimas de aquellas destinadas a disimular mas multinacionales remitieron hacia sus casas
las ganancias locales para abultar las de las casas matrices ingentes fondos para consolidar la si-
matrices, y que ascienden, según cálculos recien- tuación financiera de esos conglomerados. La
tes, a miles de millones de dólares anuales. A crisis cambió el cuadro expansivo internacio-
partir de 2011, cuando la RE empezó a sentirse nal, poniendo límites a la suba de los “commo-
con mayor agudeza, el gobierno presionó a las dities” exportados por América Latina, y
empresas extranjeras para que moderaran o sus- generando un cuadro sostenido de muy bajo
pendieran transitoriamente la remisión de fon- crecimiento en el centro, y progresiva reduc-
dos hacia el exterior. ción del mismo en la periferia.
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Las políticas macroeconómicas implementadas dólar. Esta situación derivó en percepciones so-
por Brasil en los últimos años, si bien evitaron ciales sobre la “baratura” relativa del dólar, lo
una contracción económica, generaron un cua- que estimuló en los últimos años un significa-
dro de bajo crecimiento, que repercutió negati- tivo incremento del turismo en el exterior con la
vamente en las posibilidades exportadoras consiguiente salida de divisas.
industriales de la Argentina.
Las estrategias oficiales
Problemas específicos surgidos para manejar la restricción externa
durante la gestión kirchnerista
En otras circunstancias, la respuesta para en-
Durante los últimos años contribuyeron a agra- frentar la RE hubiera sido recurrir al expediente
var la RE los efectos negativos de ciertas políti- devaluatorio, que vía inflación y caída del salario
cas implementadas por el kirchnerismo. real hubiera contribuido a reducir la demanda
de importaciones y quizás a generar algún saldo
El fuerte crecimiento industrial, combinado con exportable mayor. A diferencia de otras expe-
la escasa sustitución de importaciones, permite riencias de política económica en las décadas re-
entender el incremento de un serio déficit de di- cientes, el kirchnerismo optó por manejar la
visas en el sector industrial, con epicentro en el coyuntura tratando de preservar en la mayor
sector automotriz y en las armadurías de bienes medida posible los niveles de actividad y empleo
electrónicos de Tierra del Fuego. Si bien es de la economía. Para ello estableció una estrate-
cierto que la desintegración industrial se re- gia para administrar la escasez de divisas, esta-
monta a las políticas implementadas por Martí- bleciendo prioridades para la venta y el uso de
nez de Hoz, las políticas sustitutivas las mismas. Al mismo tiempo, aceleró las trata-
implementadas durante el período reciente pa- tivas internacionales para resolver los diversos
recen haber generado pocos resultados concre- conflictos pendientes con la “comunidad finan-
tos. Es probable que la holgura de divisas que ciera internacional”, lo que podría devenir po-
caracterizó al primer ciclo kirchnerista, no haya tencialmente en la apertura de un conjunto de
favorecido la visualización del problema poten- fuentes de financiamiento adicionales para cu-
cial de una expansión de la industria argentina brir los faltantes de divisas transitorios hasta que
existente en ese momento. Esa dinámica indus- maduren nuevas posibilidades exportadoras.
trial tendía espontáneamente a agregar presión
sobre la restricción externa, y una genuina polí- Desde el punto estrictamente financiero, el pro-
tica sustitutiva requiere ciertos tiempos de ma- blema coyuntural argentino en materia de divi-
duración para mostrar resultados. sas es de liquidez, y no de solvencia. El desafío
es entonces, administrar la coyuntura minimi-
La inflación internacional de la primera mitad zando el impacto de la RE sobre el bienestar so-
de la década de 2000, y la puja distributiva local cial, pero admitiendo que ha reaparecido el
fueron generando crecientes presiones inflacio- problema, y que por lo tanto la liberalidad con
narias a partir de 2008, que no pudieron ser la que se trataron algunos aspectos de la econo-
contenidas con las estrategias administrativas mía debe ser dejada -al menos transitoriamente,
implementadas. Durante 2011 el gobierno optó fuera de la agenda pública.
por utilizar el tipo de cambio como “ancla” an-
tiinflacionaria, lo que provocó una paulatina re- El gobierno estableció a fines de 2011 restric-
valorización de la moneda local en relación al ciones para la venta de dólares para “atesora-
18
INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
miento” (en general fondos utilizados para fugar La crisis cambiaria reciente
capitales), y crecientes regulaciones a las impor-
taciones de bienes, tratando de priorizar los ne- Durante 2013, el dato económico novedoso,
cesarios para mantener la producción industrial que se transformó en clave interpretativa del
y restringiendo otros considerados superfluos. cuadro de situación, fue la caída de las reservas
Uno de los efectos negativos fue la constante re- del Banco Central (de 43.000 a 30.000 millones
ducción de los depósitos en dólares del sistema de dólares, a lo largo del año). Desde mayo de
bancario, que salieron del circuito económico le- 2011 y el mismo mes de 2014, las reservas pú-
gal ante el temor a un eventual “corralito” a esos blicas de divisas se redujeron prácticamente a la
fondos. El impacto de las restricciones a la venta mitad, como efecto directo de los factores enu-
“libre” de divisas fue positivo en términos de merados más arriba.
moderar los fuertes movimientos de salida de di-
visas de la economía, pero dio pie a la construc- A los factores enumerados más arriba, debe
ción mediática del dólar “blue”. El dólar “blue”, agregarse la actividad conciente de actores eco-
negociado en lugares clandestinos llamados nómicos concentrados, y de gran influencia ide-
“cuevas” (se estima alrededor de 10 millones de ológica sobre los sectores medios.
dólares diarios) fue presentado por los sectores
financieros más especulativos, como un indica- Se combinan en las prácticas especulativas de
dor “serio” de la realidad económica. El “blue” estos actores la búsqueda de rentabilidades ex-
permitió liderar las expectativas de devaluación traordinarias de corto plazo, en caso de poder
cambiaria, estimulando la dolarización de los forzar una devaluación abrupta de la moneda,
ahorros de sectores privados de altos ingresos. con actitudes manifiestamente hostiles al ciclo
político kirchnerista.
En cuanto al comercio exterior, la expectativa
devaluatoria llevó a actores agrarios a retrasar Es decir, sobre un cuadro en el que por diversas
las ventas de granos para exportación, al mismo razones coyunturales y estructurales se ha en-
tiempo que sectores importadores de bienes fi- sanchado fuertemente la salida de dólares de la
nales, de partes y piezas, y de insumos para la economía, el sector privado comenzó a operar
producción adelantaron sus las importaciones para “aprovechar la oportunidad”, agravando
previstas, todo lo cual profundizó artificial- objetivamente la situación, y arriesgando una
mente la RE. Las entidades financieras tomaron crisis del sector externo.
posiciones en dólares, empujando la cotización
marginal de esa moneda, lo que retroalimentó Frecuentemente, estos comportamientos no
las expectativas devaluatorias. son considerados en el análisis económico,
pero en la reciente coyuntura se puso de relieve
En el momento del lanzamiento de las restric- lo negativo que es para el país no contar con
ciones a la compra de dólares, no se ofreció a una elite económica comprometida con el
los ahorristas una forma alternativa creíble de bienestar colectivo. A la inversa, la sociedad ar-
ahorro en pesos, lo que reforzó la demanda par- gentina sufre el despliegue de prácticas preda-
ticular de dólares “blue” y la credibilidad de ru- torias, que convierten a problemas manejables,
mores lanzados desde el sector financiero con como el de la actual RE, en potencial desba-
fines especulativos. rranque económico.
19
│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
que explica el veloz crecimiento de los países del país, tanto para el mercado interno como ex-
este asiático en la posguerra, puede tener lugar terno. Este concepto refiere a las mercancías que
en forma más rápida. Se trata de la transforma- presentan mayor demanda relativa sin descuidar
ción estructural de la economía ligada al naci- su compatibilidad con el equilibrio de la balanza
miento y expansión de nuevas industrias de alta de pagos, lo que supone que las exportaciones e
productividad y a la transferencia de mano de importaciones no muestren marcadas diferen-
obra desde las actividades tradicionales de baja cias en sus tasas de expansión (CEPAL 2012)6.
productividad hacia las modernas. Para llevarla
a cabo, son necesarios cierto grado de estabilidad Ahora bien, ¿hasta qué punto en la Argentina
macroeconómica y derechos de protección de la de la post-convertibilidad se sentaron las bases
propiedad para que nuevas industrias puedan ser para generar un proceso de transformación es-
generadas, pero no son una condición sine qua tructural, concentrado en el sector industrial?
non para que éstas puedan competir con países Herrera y Tavosnanska (2011) observan signos
de mayor calidad institucional en los mercados de cambio estructural, dado que los sectores
mundiales (Rodrik, 2013). que lideraron el crecimiento industrial fueron
intensivos en trabajo y actividades ingenieriles
En cambio, Diamand (1973) pone el énfasis, a (maquinaria agrícola, material eléctrico, textiles,
partir del concepto de estructura productiva plásticos). En la misma línea, Burgos (2011)
desequilibrada (EPD), en el problema de la res- identifica un cambio importante en la composi-
tricción externa al crecimiento como límite fun- ción de las importaciones, a pesar de reconocer
damental que debe ser superado para garantizar la falta de encadenamientos productivos y pro-
un crecimiento estable. La manera de enfrentar blemas no menores en el financiamiento de las
esa restricción es, justamente, a través de un inversiones. Pero otro conjunto de trabajos no
cambio estructural, que permita aumentar la ca- identifican evidencias de cambios de configura-
lidad y cantidad de exportaciones y disminuir la ción y comportamientos (Azpiazu y Schorr,
cantidad y calidad de las importaciones. 2010; Porta y Fernández Bugna, 2011; Nofal,
2012). Por consiguiente, el debate permanece
Por ende, tanto para Diamand como para Ro- abierto y, en las próximas secciones, intentare-
drik, la continuidad como los niveles de creci- mos evaluar el impacto de los cambios sectoria-
miento están casi siempre asociados, salvo en el les sobre la estructura productiva.
caso de bonanzas ligadas a los recursos naturales,
a procesos de transformación estructural. Estos Las transformaciones en la estructura
procesos, a su vez, se encuentran ligados a dos ti- industrial según el nivel tecnológico
pos de eficiencia dinámica, que generan trayec- de los sectores
torias en el tiempo de crecimiento de la
productividad, la producción y el empleo. La pri- A partir de la clasificación de las ramas indus-
mera es la llamada “eficiencia schumpeteriana”, triales según su nivel de sofisticación tecnoló-
resultante de la presencia de sectores más inten-
sivos en conocimientos, los cuales lideran el pro-
ceso de innovación e impulsan los aumentos de
6
productividad, tanto en su propio sector como Ambos tipos de eficiencia se diferencian de la “eficien-
cia ricardiana” que induce al crecimiento del PIB en un
en forma transversal. La segunda es la” eficiencia momento dado debido a una mejor asignación de recur-
keynesiana”, que se relaciona con el dinamismo sos sobre la dotación de factores en aquel momento
de la demanda de los bienes producidos en el (Dosi, Pavitt y Soete, 1990. Citado en CEPAL, 2012)
22
INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
gica, en esta sección analizaremos la evolución ductividad en términos de valor y que tuvo un
de la producción industrial, de la productividad elevado crecimiento de la producción, muestra
y del empleo, así como el grado de penetración un escaso ritmo de incremento de la productivi-
importadora, sufrida por dichas ramas industria- dad durante 2003-2012 (2,80% promedio anual),
les. La clasificación incluye tres categorías de in- con niveles similares al grupo de MT (2,21%).
tensidad tecnológica: Alta y Media-Alta Cabe aclarar, sin embargo, que la elevada pro-
intensidad (en adelante, Alta Tecnología ó AT); ductividad no implica necesariamente una mayor
Media-Baja intensidad (en adelante, Media Tec- sofisticación de la estructura productiva ya que,
nología ó MT) y Baja intensidad (en adelante, como explicaremos en las secciones subsiguien-
Baja Tecnología ó BT)7. tes, el subsector de AT se corresponde, en mu-
chos casos, con industrias de ensamblaje o
Durante el período 2003-2012, el promedio dependientes de políticas proteccionistas que se
anual de crecimiento de la producción industrial caracterizan por agregar escaso valor al producto
alcanzó al 7,32% (Ver Cuadro 1). Es importante final y por tener altos niveles de importación de
recalcar, sin embargo, las diferencias de creci- insumos y bienes de capital.
miento entre los distintos grupos tecnológicos
analizados. Finalmente, el sector de Media Tecnología es el
que refleja los menores niveles de crecimiento,
Las ramas cuya producción se incrementó a un afectado por el comportamiento del sector de
ritmo mayor fueron las de BT, con un creci- combustibles (ver sección IV).
miento anual promedio del 8,36%, seguida de
cerca por las de AT (7,89%) y, a un nivel menor,
por las de MT (4,52%). Por otro lado, el creci-
miento de las ramas de BT no sólo fue el mayor,
sino también el más estable del período, dado
que nunca abandonó la tendencia de expansión
de la producción (tanto es así que, durante 2012,
año en que los otros sectores disminuyeron su
producción, el de BT fue el único que la conti-
nuó expandiendo) -Ver Gráfico 1-. El compor-
tamiento de la productividad fue similar. A
diferencia de los otros dos grupos, el subsector
de BT nunca interrumpió su crecimiento du-
rante el período de análisis, pero mantuvo un
relativo estancamiento del empleo desde la crisis
de 2008-2009. En consecuencia aparece como
7
el sector que registra el mayor crecimiento anual Los criterios de clasificación de las ramas según su nivel
tecnológico surgen de Loschky (2008) en base a la taxo-
promedio de la productividad (6,56%)-Ver Cua- nomía de la OCDE. El listado de las ramas correspon-
dro 1-. Sin embargo, cabe notar que este sub- dientes a cada categoría se encuentra en el ANEXO
sector presentaba en 2003 el menor nivel de METODOLOGICO.
8
valor agregado por obrero8. En efecto, su índice de valor agregado por trabajador
alcanzó en el año 2003 a 53.976 pesos por año, contra los
82.965 pesos del grupo de MT y los 89.406 pesos del
En contraposición, el sub-sector de Alta Tecno- grupo de AT (Ver Cuadros A.5, A.6 y A.7 del Anexo Es-
logía, que presenta los mayores niveles de pro- tadístico).
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
Gráfico1:
Por último, el análisis comparativo del com- permitirá detectar en qué sectores se produje-
portamiento de las importaciones y de la pro- ron los mayores aumentos en la penetración
ducción local durante el período de análisis nos importadora.
24
INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
9
Para una explicación de la clasificación utilizada ver el
ANEXO METODOLÓGICO, donde se puede consul-
Fuente: Elaboración propia con datos del CEP y el INDEC. tar también el listado de sectores según cada categoría.
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
los que presentan BT (8,43%), que son los que les de crecimiento, tanto de producción como
muestran también el desempeño más destacable del empleo, es el de At mientras que el que pre-
de expansión de la productividad ante un ritmo senta los menores niveles de crecimiento de la
proporcionalmente menor de creación de em- producción es el de MT.
pleo. El otro subsector que muestra altos nive-
Cuadro 1:
Fuente: Elaboración propia con datos de INDEC, CEP y Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
bebidas (11,8% de crecimiento anual promedio), sectores de BT. Con respecto a los sectores de
productos de panadería, pastas e infusiones BT y AVA, sobresale el rubro de fabricación de
(10,7%), y alimentos (8%). En todos estos casos, calzado (16,2%), pero el crecimiento de la pro-
el crecimiento del empleo fue inferior al prome- ducción es menor en el caso de los productos
dio, lo que explica el mayor crecimiento de la pro- textiles, que muestran la competencia de produc-
ductividad, ya señalado, que muestran los tos importados (Gráfico 3).
Gráfico 3
Tasa de crecimiento anual promedio de la producción, el empleo y la productividad
de las principales ramas de Bajo nivel tecnológico (2003-2012).
Los sectores de AT muestran una diferencia motriz, el mismo experimentó una fuerte am-
substancial en las tasas de crecimiento prome- pliación de la escala durante la post-convertibi-
dio de la producción entre los de BVA (8,21%) lidad que posibilitó aumentos simultáneos en
y los de AVA (4,98%). Dentro de los primeros los niveles de producción y empleo que no se
se destaca la expansión de los vehículos auto- registraban desde los años sesenta (Yoguel,
motores (17,5%) , productos químicos -que Barletta y Kataishi, 2013). Tanto este sector
incluye a la producción farmacéutica y al bio- como el de la producción de aparatos de radio
diesel (11,6%)- y electrodomésticos (16,5%), y televisión muestran incrementos en la ex-
mientras que entre los de AVA los que más cre- pansión del empleo que fueron muy superiores
cieron fueron los de carrocerías para automó- al de la producción de sus componentes, lo
viles(7,6%), instrumentos médicos (8,4%) y que revela el escaso grado de integración entre
motores y transformadores eléctricos(8,5%) - las firmas multinacionales y los proveedores
Gráfico 4-. En lo que respecta al sector auto- locales.
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
Gráfico 4
Tasa de crecimiento anual promedio de la producción, el empleo y la productividad de las prin-
cipales ramas de Alto nivel tecnológico (2003-2012).
El sector de Media Tecnología registra los meno- Bruto de Producción industrial). El mal desem-
res niveles de crecimiento pero representa el peño de este sector durante 2003-2012 se deriva
único caso en el que las ramas de Alto Valor de factores estructurales heredados de la década
Agregado crecieron más (6,24%) que las de Bajo de 1990 (la privatización de YPF y la desregula-
Valor Agregado (3,65%). Entre las primeras se ción del mercado energético) y sostenidos du-
destacan los productos de fundición de hierro y rante gran parte de la post-convertibilidad,
acero (8,8%) y los minerales no metálicos provocados por la sobreexplotación de los yaci-
(8,0%), que presentan un importante incremento mientos y la subexploración de la superficie se-
de la productividad a causa de la absorción de dimentada (Barrera, 2013). El escaso
maquinaria importada, las ampliaciones de escala crecimiento de combustibles se vio contrarres-
por el crecimiento del sector de la construcción tado por el comportamiento de los productos
y la escasa incorporación de empleo. de plástico y de caucho. Nuevamente en todos
los casos, salvo en productos de caucho, se ob-
El bajo crecimiento registrado por las ramas de servan mayores aumentos en los niveles de pro-
BVA está ligado a la preponderancia que pre- ducción que de empleo y, por consiguiente, en
senta el sector de combustibles (9,05% del Valor la productividad (ver Gráfico 5).
28
INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
Gráfico 5
Tasas de crecimiento anual promedio de la producción, el empleo y la productividad
de las principales ramas de Media Tecnología (2003-2012)
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
Gráfico 6
Participación en el VBP industrial de las ramas,
según nivel de Valor Agregado y clasificación tecnológica.
Sin embargo, el comportamiento de la mano de miento del empleo hacia sectores de mayor nivel
obra industrial mostró una evolución diferente tecnológico o como signo de cierto cambio es-
durante el período analizado por lo que los sec- tructural, a la manera de los términos plantea-
tores de AT y AVA ganaron participación en el dos por Rodrik, se trata de un aspecto que debe
empleo en detrimento de la participación de las relativizarse dada la escasa participación de los
ramas de BT y BVA. Si bien esto podría inter- sectores de AT y AVA dentro de los niveles de
pretarse como un signo positivo de desplaza- empleo (ver Gráfico 7).
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
Gráfico 7
Participación en el empleo industrial de las ramas, según el doble estándar de clasificación.
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
Gráfico 8
Índice de Importaciones / Consumo Aparente de las ramas,
según el doble estándar de clasificación.
Gráfico 9
Saldo comercial (en millones de dólares) de las ramas, según el doble estándar de clasificación.
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
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Anexo metodológico
Acerca de las clasificaciones utilizadas en este trabajo: noglou, deriva una clasificación de los diferentes ratios
sectoriales de investigación y desarrollo (en compara-
a.1) ción con las ventas). La aplicación de esta clasificación
Clasificación de los sectores por intensidad tecnológica. ha sido criticada en reiteradas oportunidades por el he-
cho de representar únicamente el estadio tecnológico al-
La misma corresponde a la presentada por Loschky canzado por las ramas en los países desarrollados, sin
(2008) según rama CIIU Rev. 3 (a 3 dígitos), que actua- tener en cuenta las divergencias que se pueden encontrar
liza la clasificación de Hatzichronoglou (1997), avalada en países emergentes. De cualquier manera, sin soslayar
por la OCDE para definir a las ramas industriales según sus falencias, continúa siendo la clasificación más utili-
el contenido o nivel tecnológico de su producción. El zada para los análisis que se basan en la intensidad tec-
autor, tomando como modelo el trabajo de Hatzichro- nológica de los sectores.
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Fuente: Elaboración propia con datos del Censo Económico Nacional 2003/04, INDEC.
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Anexo Estadistico
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
procuravam analisar a economia brasileira com nos indicadores sociais e no consumo das
alguma objetividade (era o que pensávamos e parcelas de menor renda. O salário mínimo foi
pensamos agora) o que ocorreu foi a percepção elevado progressivamente, em percentuais um
de que a economia brasileira estava em situação pouco maiores do que no período FH. Os
insustentável e algum ajuste teria que ser feito, programas de transferência condicionada de
para conter o risco de descontrole que se renda, as “bolsas” distribuídas aos mais pobres,
delineava claramente. No quadro político criadas no governo FHC (e ferozmente
brasileiro, a posição em que ficamos é muito criticadas pelo PT e por Lula na época, como
difícil politicamente, pois se trata de discutir programas “assistencialistas”), foram unificadas
como o ajuste deveria ter sido feito se a no programa Bolsa Família e ampliadas de
hegemonia fosse de setores da esquerda mais forma intensa, a ponto de cobrirem percentual
“responsáveis”. muito alto dos segmentos da população em
situação de miséria e de pobreza absoluta.
Um problema imediato é que todo o debate está
concentrado no que ocorreu no governo Dilma, Os programas e políticas do governo tiveram
sem envolver os oito anos anteriores, os anos seus efeitos potencializados pelo vigoroso
Lula. Afinal, o período 2003-2011 foi marcado crescimento do crédito, às empresas e aos
pelo quadro externo muito favorável à indivíduos, para consumo e habitação. O
economia brasileira, o mais favorável em muitas aumento da oferta de crédito foi puxada de
décadas: preços de produtos primários em alta, início pelos bancos privados e pelos bancos
juros baixos nas economias centrais, liquidez públicos e foi sustentada por estes quando as
abundante e forte propensão ao risco nos instituições privadas se retraíram com o
mercados financeiros internacionais. O Brasil agravamento da crise internacional em 2008 e
navegou nessa onda como se ela fosse durar por de seus impactos no Brasil.
muito tempo, ou para sempre. O bordão do
presidente Lula, “Nunca antes na história deste Por fim, e não menos importante, os ganhos de
país”, procurava apresentar como realizações renda da população mais pobre foram
suas, de seu governo, conquistas que foram ampliados pelos efeitos da entrada maciça de
possibilitadas essencialmente pelo quadro produtos importados, em especial da China,
externo favorável e por políticas realizações no barateados pela forte valorização da taxa de
governo de seu antecessor, Fernando Henrique câmbio da moeda brasileira, o real. Este
Cardoso, apresentado sempre por Lula e pelo elemento foi decisivo para o grande aumento
PT como o demônio “neoliberal” que teria do consumo popular e está ligado diretamente
destruído o Brasil. ao tema do seminário. A forte valorização do
real frente ao dólar baixou o custo de vida,
Os anos Lula (2003-2010) trouxeram de fato ampliou os ganhos de renda dos trabalhadores
ganhos expressivos para a maioria dos e favoreceu mas causou também o fechamento
brasileiros. Não foi por acaso que Dilma foi de segmentos inteiros da indústria, em proveito
eleita em 2010 e reeleita em 2014. A economia da importação de produtos finais e
brasileira não teve crescimento espetacular, intermediários. Alguns colegas criaram o termo
cresceu menos que a média da América Latina “maquiladoras para dentro” para descrever uma
e muito menos que as economias de renda forma específica de desindustrialização no
média do Leste da Ásia. Ainda assim, houve Brasil gerada por esse processo: indústrias que
ganhos expressivos na distribuição de renda, trazem partes e componentes da Ásia para fazer
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
aqui apenas o acabamento final e a distribuição O volume muito alto tem implicações óbvias no
para os consumidores. balanço de pagamentos, pelas elevadas saídas
pela conta de rendas das transações correntes,
O crescimento contínuo do consumo gerou um mas também pelos riscos de impactos
forte viés para produção doméstica de itens não financeiros internos sobre as empresas
importáveis e para a ampliação da oferta de endividadas no exterior. Nesse quadro, as graves
serviços, ao lado de forte viés para a importação denúncias de corrupção na Petrobrás, sob
de bens industrializados. Um aspecto caricatural direção de quadros do PT desde 2003, com a
desse processo foi a proliferação de viagens à impossibilidade de publicação do balanço,
Flórida para compra de roupas e enxovais de ameaçava inclusive provocar o rebaixamento
casamento e de bebês. Com o dólar barato, a das avaliações de risco do país, com aumento
viagem aérea e a hospedagem eram pagas com dos custos de rolagem da dívida e dos passivos
folga pela diferença nos preços, mesmo com as externos.
altas tarifas alfandegárias a pagar para o ingresso
dos produtos no aeroporto. A deterioração do quadro externo da economia
brasileira em 2013-2014 surpreendeu por vir
O que ocorreu nos anos Lula não foi acompanhado de forte desaceleração do
essencialmente distinto de outras experiências crescimento, ao contrário do que costuma
do que se chama de populismo cambial, ocorrer em situações assim. A economia
aplicado no primeiro mandato de FHC (1995- caminhava para a estagnação, com crescimento
1998), com o alegado propósito de segurar a nulo, mas com as contas externas piorando e a
inflação e viabilizar o Plano Real. A crise inflação em alta, contida por manobras de
cambial do início de 1999 mostrou os riscos represamento de preços controlados. As
dessas políticas, mas o governo Lula resolveu evidências de crise foram negadas à exaustão,
repeti-la. Na sequência, mas se evidenciaram de forma dramática no
início de 2015, com a tendência de queda dos
Como sempre na América Latina, o ponto preços dos produtos primários nos mercados
crítico é o setor externo. As transações internacionais.
correntes do balanço de pagamentos
registraram déficit de US$ 81 bilhões em 2013 O Brasil entrou nessa nova etapa de preços
e US$ 104 bilhões em 2014, nada menos que internacionais em posição vulnerável: de forma
4,4% do PIB, percentual que em em nossos simplificada, déficit comercial de US$ 100
países sinaliza grande risco de crise cambial. É bilhões em produtos manufaturados e superávit
verdade que o déficit vinha sendo financiado pelo comercial de US$ 100 bilhões em produtos
ingresso de volumes elevados de investimento primários. Estamos de volta a uma economia
externo direto e de aplicações de portfólio, o que financiada pela exportação de produtos
permitiu que as reservas externas continuassem primários, décadas depois do esforço de
altas, maiores que a dívida externa, o que industrialização e alguns anos depois do
supostamente daria tranqulidade à gestão da chamado “novo desenvolvimentismo” na
economia. A situação é mais complicada, porém. versão petista-lulista. Do ponto de vista do
Pelo conceito de passivo externo líquido, que desenvolvimento, o resultado é desapontador.
inclui o investimento externo direto e a dívida, a Do ponto de vista da gestão da economia, o
posição negativa do Brasil atingiu quase U$1 quadro é de estagflação: uma economia sob
trilhão em 2014. ameaça de crise cambial, com inflação em alta e
42
INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
crescimento nulo, obrigada a aumentar juros e a setores “estratégicos”, com isenções tributárias
restringir o gasto fiscal diante da ameaça de e créditos subsidiados. Os resultados foram
recessão. medíocres, em boa parte porque a política fiscal
e monetária expansionista provocou pressões
Restam três perguntas de grande alcance para inflacionárias ainda maiores. O resultado foi a
quem se preocupa com o desenvolvimento na persistência da retração do investimento
América Latina: por que Lula seguiu essa privado, diante das pressões de custos, e a queda
política; por que Dilma tentou reverter alguns do investimento público, pela deterioração do
elementos dessa política, mas mantendo suas quadro fiscal.
premissas, e o que deu errado nessa tentativa; e
o que tudo isso implica para as propostas de Resta por fim a terceira questão. Os graves
crescimento com distribuição de renda em problemas da economia brasileira e a adesão do
nossos países. As respostas a essas três governo Dilma às teses da “direita”
perguntas são indispensáveis para quem enfraqueceram muito as propostas de
trabalha por políticas de crescimento com desenvolvimento com distribuição de renda,
distribuição de renda na América Latina. uma derrota política considerável. Cabe agora
indagar se foi a derrota das propostas
A adesão de Lula e do PT às políticas de desenvolvimento com distribuição de renda ou
crescimento fácil com base na valorização do das políticas econômicas equivocadas seguidas
câmbio se explica pela busca de ganhos por governos petistas empenhados em ganhos
políticos fáceis e imediatos. Infelizmente foi eleitorais fáceis e em acordos com as elites que
apenas isso. Lula e o PT abandonaram suas “contornassem” os problemas com soluções
posições históricas para vencer a eleição de fáceis ancoradas na bonança externa.
2002, adotaram as políticas do PSDB, ou o que
entendiam das políticas do PSDB, e surfaram Não se veja aqui qualquer sugestão políticas
na bonança externa. De tanto alardear que os “bolivarianas”, no estilo Chávez-Maduro. Muito
êxitos decorriam de seus méritos, acabaram ao contrário, trata-se de avançar nas propostas
talvez acreditando, e se julgaram de fato de política econômica consistente e coerente
messiânicos, capazes de tudo fazer por sua para sustentar o desenvolvimento de nossos
vontade iluminada. A crise internacional foi um países. Nesse esforço, inclui-se a crítica rigorosa
grande desafio, em 2008-2009, ao que o de políticas que pretendem resolver os
governo respondeu com políticas anticíclicas problemas repetindo fórmulas antigas de
fortes. O êxito obtido deu lugar ao ufanismo, expansão da renda com base na bonança
sem que se percebesse que o quadro externo externa para conseguir legitimidade política.
voltara a ser favorável a nossos países, com as
política monetária expansionista nos EUA.
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
Gráfico 1
Fases de crecimiento. Producto Bruto Interno
Tasas de variación anual promedio (%)
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
mejoradas: menores precios de exportación, de- La fuerte suba del tipo real de cambio indujo un
valuación en Brasil a comienzos de 1999, y tér- súbito incremento en el poder de compra in-
minos de financiamiento más estrictos frente al terno de la producción de bienes transables y de
alza en la tasa de interés en EEUU y los efectos las tenencias en divisas, incluyendo a las reservas
de la crisis de deuda de Rusia. Se interrumpió que todavía conservaba el banco central. La
entonces la expansión de la economía, y empe- aplicación de impuestos sobre las exportaciones
zaron a emerger dudas sobre la evolución fu- y la caída del volumen del gasto al no ajustarse
tura. Sin embargo, también se hacía sentir el los salarios nominales permitieron cortar el
rechazo público ante la posibilidad de un aban- flujo de crédito del banco central al sector pú-
dono de la paridad cambiaria. El sistema de blico, mientras que la depreciación misma au-
convertibilidad, y su desenvolvimiento en el mentaba la capacidad de intervención cambiaria
tiempo (especialmente, el aumento del endeu- al reducir el valor en dólares de los activos en
damiento) habían configurado una situación pesos. Así, el tipo de cambio se fue estabili-
con altos costos de salida. zando; la percepción de que no habría una espi-
ral ascendente fue provocando un vuelco en las
Durante un tiempo, la retracción de la actividad conductas hacia un exceso de oferta de dólares.
fue relativamente lenta, aunque sus efectos se
reflejaron en los indicadores sociales, y en los En 2002, el producto se redujo en cerca de 11%,
ingresos públicos. El panorama cambió en los y acumuló una caída de alrededor del 20% desde
primeros meses de 2001, en una marcada infle- el máximo de cuatro años antes, mientras el des-
xión donde se aceleró la caída el gasto agregado, empleo alcanzaba tasas récord, y los índices nive-
con fuertes impactos sobre el empleo, mientras les de pobreza se veían potenciados también por
se formaba una fuerte corriente de retiros de la considerable reducción de los salarios reales. La
depósitos y se acentuaba la compra de divisas inversión se desplomó, mientras que el consumo
por parte del público. Mientras tanto, la merma también cayó en forma aguda. No obstante las
de la recaudación del gobierno impulsaba ur- condiciones de severa crisis, la economía generó
gentes recortes de gasto en una espiral que no sin embargo un cuantioso superávit de cuenta co-
daba indicaciones de converger, y que reforzaba rriente, contraparte de una importante salida de
las expectativas pesimistas. Finalmente, ese pro- capitales privados. En ese año, las importaciones
ceso desembocó en una ruptura. A comienzos de bienes se redujeron a menos de un tercio de
de 2002, un nuevo gobierno dejó de lado la fi- los valores del último año de crecimiento.
jación del tipo de cambio y suspendió los pagos
sobre la deuda pública; por otro lado, los prés- Cuando se fueron disipando las expectativas de
tamos y depósitos bancarios en dólares se con- una depreciación cambiaria aun mayor, los te-
virtieron a moneda nacional. nedores de divisas tenían incentivos para movi-
lizar fondos hacia el gasto interno, a precios en
El término del largo período de paridad con el dólares extremadamente bajos. Con un tipo de
dólar en un entorno de fuerte incertidumbre se cambio aquietado, gran desempleo y capacidad
reflejó en un abrupto salto del tipo de cambio. ociosa, una vez pasado el impacto de la deva-
Sin embargo, el traslado a precios resultó com- luación se desaceleraron marcadamente los mo-
parativamente poco intenso, influido por la de- vimientos de precios, mientras los impulsos al
presión de la demanda de bienes y de trabajo y, aumento de salarios tardaban en tomar forma.
posiblemente, la persistencia de conductas La recaudación del gobierno fue repuntando,
adaptadas a contextos de baja inflación. con niveles de gasto contraídos, lo que se reflejó
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
A partir de 2011, con una restricción externa ope- ximo de 2011, el coeficiente de capital/producto
rando como limitación más estricta, la economía se acercaba a los (comparativamente bajos) valo-
mostró señales de estancamiento. El producto os- res de finales de los 1990, lo que se correspondía
ciló sin una tendencia firme, y se debilitó neta- con la percepción de que la capacidad instalada,
mente la generación de empleo privado. En ese en sectores de infraestructura, en particular, limi-
contexto, disminuyeron los coeficientes de ahorro taba el potencial de crecimientos ulteriores.
y de inversión. Los superávit de cuenta corriente
se fueron reduciendo, mientras disminuían las ex- A la salida de la crisis, el incremento de los volú-
portaciones (principalmente por la caída de los menes exportados, la mejora de los términos del
volúmenes). El déficit fiscal se elevó, lo que re- intercambio y el alivio del peso de las deudas re-
percutió en mayores demandas por financia- sultante de reestructuraciones se combinaron
miento del banco central. Excepción hecha de para aflojar la restricción externa, lo que hizo po-
una devaluación puntual a comienzos de 2014, el sible acumular reservas y reducir pasivos mientras
tipo de cambio fue utilizado, junto con las tarifas la economía crecía a alta velocidad. Esas condi-
de servicios públicos, como ancla de precios; en el ciones se fueron modificando con el tiempo. Los
acumulado, la inflación superó ampliamente al términos de intercambio mostraron un breve so-
ritmo de devaluación, por lo que fue cayendo el bresalto asociado con la crisis internacional, y al-
tipo real de cambio. Sin el dramatismo de las épo- canzaron un punto máximo en 2012,
cas de hiperinflación o de crisis de deuda, las con- ampliamente por encima de los máximos históri-
diciones macroeconómicas en 2015 mostraban cos sobre largas décadas. Sin embargo, las canti-
tensiones que abrían a futuro problemas de deci- dades exportadas dejaron de aumentar desde
sión para las políticas económicas; con una pers- alrededor de 2007. No obstante la orientación de
pectiva más amplia, estaba planteada otra vez la política hacia la sustitución, la relación entre volu-
búsqueda de un patrón de crecimiento tendencial, men de importaciones y producto se elevó hasta
en un mundo que, aunque todavía ofrecía térmi- superar ampliamente los valores del máximo cí-
nos de intercambio históricamente altos, no pro- clico de los años 1990, con convertibilidad y aper-
veía estímulos de precios y de demanda como lo tura comercial. Esta evolución, observada
había venido haciendo. también al interior de la industria manufacturera
(Albornoz et al., 2012) reflejó probablemente ras-
Si se considera un intervalo de tiempo como gos estructurales de la organización productiva
1998- 2011, que cubre crisis, recuperación y cre- del sector industrial, que al tiempo que permitía
cimiento ulterior, hasta un máximo cíclico, se una sustancial expansión de las exportaciones, re-
pueden apreciar rasgos de la evolución econó- sultaba también fuertemente demandante de im-
mica descontando efectos de oscilaciones de co- portaciones en el margen15. También operó sobre
yuntura. Con una mirada así la expansión el mercado de divisas la reaparición de una fuerte
promedio del período aparece como de intensi- demanda de activos externos del sector privado,
dad moderada, a un ritmo del orden de 3% anual que primero repercutió en considerables caídas
(con una dispersión apreciable según el cálculo de reservas y, a fines de 2011, llevó a la imposición
que se utilice, asociada los problemas de medi- de controles de cambio.
ción que generan incertidumbre sobre las estima-
ciones de desempeño macroeconómico en los 15
Véanse los gráficos siguientes. Las áreas sombreadas
últimos años). La tasa de inversión post-crisis se
marcan distancias entre los coeficientes calculados según
recuperó hasta niveles significativos hacia media- cifras alternativas del producto industrial, la imagen cua-
dos de los 2000, para luego declinar. En el má- litativa de la evolución, sin embargo, resulta similar.
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
Importaciones / VBP
(a precios constantes)
Exportaciones / VBP
(a precios constantes)
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
Al mismo tiempo, se produjeron cambios apre- polan el énfasis en la demanda hasta considerar
ciables en materia fiscal, con un fuerte aumento una fuerte expansión del gasto condición nece-
tanto en la recaudación tributaria como en el saria y suficiente para la prosperidad econó-
gasto público. Esta transformación, que permi- mica. La eventualidad de basar altos niveles de
tió reforzar el volumen de transferencias y pro- producto en la predisposición al gasto tiene su
visión de servicios de carácter social, se asoció atractivo: si la demanda creara automática-
también con la generación de una gran masa de mente su oferta, sería cuestión de expresar una
subsidios en sectores como los de energía y voluntad social de adquirir bienes para que es-
transporte, sin un contenido distributivo claro. tos se materialicen. Sin embargo, esa aspira-
La ampliación de los déficits fiscales cubiertos ción debe enfrentarse con los límites que
en buena parte con financiamiento monetario, imponen el acervo de recursos productivos y
se fue constituyendo en una cuestión macroe- las restricción de presupuesto de la economía
conómica de creciente relevancia. manifestada en el balance externo (que, en úl-
tima instancia, está condicionado por la capa-
Temas abiertos cidad de producir bienes transables
internacionalmente); esos límites acotan a su
Las crisis macroeconómicas, y en especial la vez las posibilidades de ampliar la demanda
del país a comienzos de los 2000, han enfo- agregada real que, al estar constreñida por la
cado naturalmente la atención sobre los pro- disponibilidad de bienes, no es una variable
blemas de fallas de demanda como factores ampliable a voluntad. Un manejo macroeco-
de contracción o incluso depresión económica nómico apto para estimular la actividad susten-
y aguda subutilización de recursos, y sobre las tada por demandas solventes y la perspectiva
políticas monetarias, fiscales, y de deuda que de que estas se mantengan en el tiempo debe
contribuirían a reanimar la actividad (véase, tener como referencia central las condiciones
por ejemplo, Stiglitz y Heymann, eds. 2014, productivas existentes y sus tendencias previ-
Heymann y Leijonhufvud, 2014). En la Argen- sibles, y el modo en que la economía se vincula
tina, se han difundido argumentos que extra- con el resto del mundo.
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│ INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO
A lo largo de las últimas décadas, la Argentina ex- forma de una demanda de trabajo capaz de sos-
perimentó con formas diversas de encarar su cre- tener crecientes oportunidades de empleo e in-
cimiento y su inserción externa. En un punto, la greso para todos los segmentos de la población.
sustitución de importaciones, en cuyo marco
llegó a haber una significativa expansión de pro- En algunas circunstancias, es posible que un país
ducción y capacidades (cf. Katz, 1976, 1998) encuentre las fuentes de empleo, cambio tecno-
ubicó a la economía en los años setenta en un lógico y vinculación externa en un grupo defi-
grado mínimo de apertura externa donde, al nido de sectores de actividad que se ubicaría así
mismo tiempo, la evolución económica dependía en el núcleo del crecimiento, y arrastraría consigo
de la posibilidad de acceder a los críticos insumos al resto. Eso parece difícil en una economía es-
y bienes de capital que la industria existente re- tructuralmente compleja como la argentina. Una
quería, y cuya sustitución ulterior aparecía difícil especialización estrecha en actividades de base
y costosa. Ese esquema no fue reformado sino primaria y servicios, en particular, no alcanzaría
que desembocó, crisis política mediante, en un para una generación de ingresos alta y creciente.
colapso distributivo que no resolvió la inestabili- Hay en esto una dimensión cuantitativa. Pese a
dad macroeconómica y, no obstante aumentos la relevancia para la Argentina de las ventas exter-
en el ritmo de acumulación de capital y en las ex- nas de productos intensivos en recursos natura-
portaciones, se asoció con una baja tasa de creci- les, los niveles que muestran esas exportaciones
miento, y culminó en una masiva crisis externa, en relación a la población están lejos de ubicar al
con fuertes y prolongados impactos. La experien- país entre las economías (como Australia o Ca-
cia de la convertibilidad y la neta desaceleración nadá) con gran generación de ingresos por esta
económica de los últimos años indican que sigue vía o, incluso, cerca de grandes exportadores de
abierta la búsqueda de un sendero de crecimiento minerales y combustibles en la región como Chile
económico sostenido con mejoras persistentes o Venezuela, para citar dos países con muy dife-
en las condiciones sociales y distributivas. rente organización económica. Por cierto, como
lo ha mostrado la experiencia, el volumen de pro-
Un proceso de crecimiento robusto requiere con- ducción y ventas de bienes recurso- intensivos
figurar un proceso de acumulación y expansión puede incrementarse significativamente por me-
productiva con potencial para auto- perpetuarse joras en los métodos productivos, en condiciones
en el entorno externo y tecnológico que corres- que las induzcan; no obstante, los órdenes de
ponda a su época. Una condición crítica es la sus- magnitud potenciales seguirían quedando cortos
tentabilidad externa, o sea la generación de para sustentar por sí mismos la generación reque-
capacidad de producción de bienes transables a rida de divisas e ingresos.
lo largo del tiempo para permitir incrementos
significativos de la demanda interna sin incurrir Eso implica que, desde el punto de vista del cie-
en sobreendeudamientos o en grandes frenazos rre macroeconómico, se requiere la contribución
por falta de liquidez internacional. Otro factor de sectores manufactureros. Algo similar vale
central del crecimiento es la incorporación, difu- para la incorporación de cambio tecnológico, y
sión y creación misma de progreso tecnológica para la creación de empleo, particularmente en
que dé lugar a mejoras de productividad en la las periferias de las grandes áreas urbanas, donde
economía. Estas dos patas son esenciales, pero se concentran grandes núcleos de pobreza: si
resultarían insuficientes si las fuerzas que impul- bien los servicios constituyen una gran fuente de
san el crecimiento no se propagan hacia el con- demanda de trabajo (en la medida en que las
junto de la economía, particularmente en la condiciones macroeconómicas, restricción ex-
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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA, RESTRICCIÓN EXTERNA Y DESARROLLO │
terna en especial, permitan sostener una de- definir un entorno favorable al crecimiento es la
manda interna fuerte), la producción manufactu- generación de mecanismos de canalización del
rera, al margen de su impacto directo en el crédito a plazos que se vayan ampliando y me-
empleo, genera ingresos por ventas fuera de la diante la utilización de unidades de cuenta inter-
cercanía geográfica, que a su vez movilizan (a la nas. Las expectativas o temores de inestabilidad
manera de los transables a escala nacional) el de precios afectan la operación de la economía a
gasto y la producción dirigida al mercado local. diferentes horizontes de tiempo según su intensi-
dad. La predisposición a contratar en moneda na-
En todo caso, la industria manufacturera es un cional se restringe, de los plazos largos a los más
conjunto altamente heterogéneo de actividades cortos, a medida que los niveles de precios futuros
y unidades de producción: aquí también, difie- se vuelven menos previsibles. En la Argentina, la
ren distintos segmentos en cuanto a su aporte experiencia inflacionaria llevó a la difundida utili-
cuantitativo al producto y a las cuentas externas, zación del dólar como unidad de cuenta para de-
al avance tecnológico y a la generación de em- finir pagos futuros: ese recurso es problemático,
pleo. Interesa que, para calibrar el tipo y la inten- dado que el poder de compra en términos de dó-
sidad de los instrumentos, la política económica lares de quienes se desenvuelven en la economía
tenga en cuenta la naturaleza de los efectos que argentina son volátiles, por razones fundamenta-
se espera obtener, y también considere la evolu- les. La gradual instalación de menores percepcio-
ción internacional y tecnológica, dado que en nes de riesgo en la contratación en unidades
ambas áreas es probable que se produzcan cam- locales, mejor adaptadas, implicaría una contribu-
bios apreciables que modifiquen oportunidades ción apreciable para reforzar la acumulación de
y restricciones; esto valdría en particular para capital con financiamiento interno.
sectores intensivos en trabajo poco calificado,
cuya actividad local interesaría apuntalar por ra- Para una economía como la argentina, conjugar
zones sociales y, al mismo tiempo, podrían verse los distintos requerimientos para el desarrollo
afectados por esos desarrollos. económico y el progreso distributivo implicaría
trabajar con un sistema que, por sus propias ca-
El funcionamiento macroeconómico proclive al racterísticas, no produciría esos resultados a
crecimiento demanda también cuidar varios fren- partir de un esquema de política de trazos grue-
tes. Uno de ellos es el mantenimiento de precios sos. Haría falta administrar disyuntivas y tensio-
relativos macroeconómicos tendientes a la soste- nes, en vista de definir un sendero que se vaya
nibilidad externa y fiscal, sin los vaivenes que consolidando y genere recursos y señales para
mostraron ser costosos para el nivel de actividad prolongarse. Esa búsqueda es una inversión so-
y la distribución. Otro aspecto importante para cial en gran escala.
Bibliografía
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documento de trabajo.
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actividades protegidos o cautivos. Esta conste- con una estrategia “de nichos” o especializa-
lación lleva al predominio de estrategias priva- ción marcada; la selectividad de cualquier in-
das relativamente defensivas o “rentistas” que, tervención debe pasar más por promover un
a su vez, han agudizado el conflicto distribu- escalamiento más bien general de las activida-
tivo. En este marco, más allá de la sucesión de des productivas que por elegir eventuales gana-
“modas” o estilos de intervención diferentes, dores y perdedores. A su vez, la administración
el Estado no ha sabido darle una racionalidad de la puja distributiva, además de las tradicio-
estratégica al conjunto social. nales regulaciones “pro-competitivas”, re-
quiere una elevación sistemática y sustancial de
A excepción del complejo agroindustrial, la di- la productividad media de la economía, de
námica de la industria manufacturera argentina modo de financiar el conflicto sin afectar el
genera un déficit comercial cuantioso y cre- crecimiento agregado. Del lado del Estado, en-
ciente; este rasgo es particularmente marcado tonces, se necesita la definición de una política
en los sectores intensivos en ingeniería y otras industrial –en sentido amplio- orientada por
formas de trabajo calificado y, por supuesto, en aquellos criterios y la generación de condicio-
los segmentos de mayor valor agregado. A su nes para maximizar su eficacia.
vez, en comparación con los países desarrolla-
dos y algunos otros emergentes de fuerte base El desafío está en avanzar hacia un tejido pro-
industrial, se mantiene una brecha de producti- ductivo más denso, complejo e integrado,
vidad que ha tendido, inclusive, a ampliarse. La transformación que no deriva automática-
debilidad de los esfuerzos a nivel de las firmas mente del crecimiento agregado, ni resulta de
que podrían modificar genuinamente este pa- la suma de las acciones que realizan las firmas
trón productivo tiene como correlato eventuales de forma aislada; por el contrario, se trata de
consecuencias regresivas sobre la distribución un cambio estructural que requiere de una in-
del ingreso y presiona sobre el diseño de política tensa acción colectiva en un plano meso-eco-
económica. De un modo u otro, la competitivi- nómico, porque los obstáculos principales
dad de una parte importante del sector indus- están en los problemas de coordinación y en
trial descansa en gran medida en niveles el tipo de governance que articula las diferen-
salariales relativamente reducidos, en la existen- tes cadena de valor. En este sentido, así como
cia de mercados cautivos o en una moneda re- es evidente que las políticas productivas no tie-
lativamente depreciada. nen potencia suficiente como para compensar
desequilibrios o inconsistencias macroeconó-
En síntesis, el proceso histórico ha consoli- micas, también lo es que no pueden limitarse
dado un sistema productivo muy diversificado, a establecer un sistema de incentivos supuesta-
cruzado por conflictos distributivos intensos mente amigables y apostar por la coordinación
y que exhibe una débil capacidad para articular a través del sistema de precios. Del mismo
los intereses de todos los actores involucrados modo, también debe quedar claro que las po-
–de un modo inclusivo- detrás de un objetivo líticas productivas no pueden tener como mi-
estratégico, de modo de generar una trayecto- sión principal compensar eventuales déficit de
ria de crecimiento sustentable. Cualquier defi- gestión de las empresas, obsolescencia de equi-
nición estratégica a futuro debe considerar pos o reticencias a asumir riesgos. Su función
estos puntos de partida. La primera caracterís- primordial debe ser actuar sobre la composi-
tica, apoyada en el stock de capacidades e inte- ción sectorial de la producción y reglar las re-
reses defensivos existentes, no es compatible laciones interempresariales e inter-sectoriales,
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aquéllas en las que las modalidades de genera- estrategia general y la definición de las metas y
ción, apropiación y distribución de las rentas trayectorias del cambio estructural buscado. Al
se definen. mismo tiempo, redefine la relación público-pri-
vado: el tránsito desde la situación presente ha-
Es en este sentido que se requiere un cambio cia el escenario objetivo requiere de una
conceptual en las modalidades de intervención interacción fluida con los sectores empresariales
de la política industrial, tanto en su diseño como y sindicales a fin de asegurar una acertada imple-
en su implementación. Es necesario constituir mentación de las políticas específicas.
las políticas a partir del establecimiento de “es-
cenarios objetivo”, que permitan identificar para Sin minimizar la importancia de la trayectoria
cada cadena productiva la trayectoria de trans- reciente del sector industrial en Argentina, visto
formación requerida para concretar las opcio- desde la perspectiva del desarrollo económico
nes de escalamiento productivo y de desarrollo se requeriría un salto de calidad en el proceso
de complementariedades. No se trata de pensar de industrialización basado en la incorporación
la política industrial como una supuesta reac- difundida de conocimiento e innovaciones y en
ción ante fallas de mercado –en auxilio de los la generación de fuertes complementariedades.
problemas de información o coordinación que Dada la complejidad de las interacciones pro-
genera el sistema de precios-, o bien como inter- ductivas y sociales que deben ser promovidas,
venciones meramente compensatorias; el cora- los incentivos puramente macroeconómicos re-
zón del diseño de las políticas productivas se sultan insuficientes, tanto como lo es también
encuentra en la definición del escenario estraté- el esquema de políticas sectoriales vigente. La
gico factible –en función de las capacidades acu- tarea del cambio estructural reclama un nuevo
muladas y potenciales- y deseable –en función abordaje de la política industrial, capaz de aten-
del objetivo de desarrollo inclusivo-. Ésta re- der a las especificidades sectoriales y las hetero-
sulta, y así debería ser definida, una tarea inde- geneidades presentes en la estructura
legable del Estado: supone la explicitación de la productiva.
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Maria Rigat-Pflaum │ PLANES DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y DERECHOS EN ARGENTINA
Autores Responsable
La Fundación Friedrich Ebert es una institución alemana sin fines de lucro creada en
1925. Debe su nombre a Friedrich Ebert, el primer presidente elegido democrática-
mente, y está comprometida con el ideario de la democracia social. Realiza activida-
des en Alemania y en el exterior a través de programas de formación política y
cooperación internacional. La FES tiene 18 oficinas en América Latina y organiza ac-
tividades en Cuba, Haití y Paraguay, que cuentan con la asistencia de las represen-
taciones en los países vecinos.