3° C.V.N.

PENSAMIENTO CONTEMPORANEO Y COSMOVISION

TEORIA DE LA CEPAL LIC. ALBERTO MENDOZA

TEORIA DE LA CEPAL
1. INTRODUCCIÓN

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) es el organismo

dependiente de la Organización de las Naciones Unidas responsable de promover el
desarrollo económico y social de la región. Sus labores se concentran en el campo de la
investigación económica.

Desde el 1 de julio de 2008, su secretaria ejecutiva ha sido la mexicana Alicia Bárcena

Ibarra.

La CEPAL es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede
está en Santiago de Chile. Se fundó para contribuir al desarrollo económico de América
Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones
económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente,
su labor se amplió a los países del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el
desarrollo social.

La CEPAL tiene dos sedes subregionales, una para la subregión de América Central,
ubicada en México, D.F. y la otra para la subregión del Caribe, en Puerto España, que se
establecieron en junio de 1951 y en diciembre de 1966, respectivamente. Además tiene
oficinas nacionales en Buenos Aires, Brasilia, Montevideo y Bogotá y una oficina de
enlace en Washington, D.C.

2. PLANTEAMIENTO GENERAL

Transcurrido medio siglo desde su fundación, la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe ha hecho aportes relevantes para el desarrollo regional y sus teorías y visiones
han sido escuchadas en muchos lugares del mundo. La CEPAL ya es hoy referencia
obligada para quienes estudian la historia económica de la región en el último tiempo.

La Comisión se desarrolló como una escuela de pensamiento especializada en el examen

de las tendencias económicas y sociales de mediano y largo plazo de los países
latinoamericanos y caribeños.

El pensamiento de la CEPAL ha sido dinámico, siguiendo los inmensos cambios de la

realidad económica, social y política, regional y mundial. Desde sus primeros años

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desarrolló un método analítico propio y un énfasis temático que, con algunas variantes, se
ha mantenido hasta nuestros días.

El método, llamado "histórico-estructural", analiza la forma como las instituciones y la

estructura productiva heredadas condicionan la dinámica económica de los países en
desarrollo, y generan comportamientos que son diferentes a los de las naciones más
desarrolladas.

En este método no hay "estadios de desarrollo" uniformes. El "desarrollo tardío" de

nuestros países tiene una dinámica diferente al de aquellas naciones que experimentaron
un desarrollo más temprano. Las características de nuestras economías son mejor
captadas por el término "heterogeneidad estructural", acuñado en los años setenta.

2.1. Los historiadores identifican cinco etapas en la obra de la CEPAL:

 Orígenes y años cincuenta: industrialización por sustitución de importaciones.

 Años sesenta: reformas para desobstruir la industrialización.
 Años setenta: reorientación de los "estilos " de desarrollo hacia la
homogeneización social y hacia la diversificación pro exportadora.
 Años ochenta: superación del problema del endeudamiento externo mediante el
"ajuste con crecimiento".
 Años noventa: transformación productiva con equidad.

La influencia del pensamiento keynesiano y las escuelas historicistas e institucionalistas

centroeuropeas fue decisiva en los primeros años. En los últimos lo han sido la
renovación del pensamiento keynesiano, las nuevas teorías del comercio internacional y
de la organización industrial, las teorías evolutivas de la firma o el nuevo institucionalismo.

La historia de la CEPAL ha estado marcada igualmente por su participación en los

debates sobre inflación, en los que ha sembrado las semillas del concepto de "inflación
inercial", sin la cual no serían comprensibles muchos experimentos exitosos de
estabilización inflacionaria en la región.

También resalta su contribución al análisis sobre la crisis de la deuda y las modalidades

de ajuste macroeconómico en los años ochenta, así como su aporte a los debates sobre
desarrollo sostenible desde los años setenta.

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El desarrollo de una metodología de trabajo que combina múltiples elementos es otro de

sus legados. En ella destaca en primer lugar la búsqueda de una visión integral del
desarrollo, de carácter interdisciplinario. Segundo, un juego dialéctico entre ideas y
realidad, entre pensamiento y acción, que implica una constante transformación de las
primeras en función de los cambios en el entorno, en clara interacción con los gobiernos
de la región. Tercero, la búsqueda de una identidad regional, el estudio de la realidad en
función de los intereses regionales y el cuestionamiento de cualquier esquema conceptual
en función de su validez para comprender nuestras realidades y operar sobre ellas.

2.2. Los énfasis temáticos de la Comisión son esencialmente tres:

 El papel central que desempeña la modalidad específica de la inserción

internacional de nuestras economías, es decir, su estructura de especialización y
la dependencia de flujos inestables de capital.
 La transmisión del cambio tecnológico desde los países que generan conocimiento
hacia los nuestros, cuyas imperfecciones generan dinámicas que no facilitan la
convergencia en los niveles de desarrollo en ausencia de intervención estatal.
 La equidad y su relación con el proceso global de desarrollo, ya que tanto la forma
como las estructuras productivas y de propiedad condicionan la distribución de los
frutos del desarrollo y como ésta última afecta la estructura y dinámica
económicas.

El método y los énfasis han dado lugar, sin embargo, a análisis y recomendaciones de
política diferentes a lo largo del tiempo y se han nutrido, además, de otras escuelas de
pensamiento económico, cuyo sello ha quedado reflejado en la historia de la institución.

2.3. Evolución de las ideas:

Este documento está basado en la introducción al libro conmemorativo "50 años de

pensamiento en la CEPAL" producido en 1998 con motivo de la celebración de las cinco
primeras décadas de la institución. El autor es el señor Ricardo Bielschowsky, funcionario
de la CEPAL en la Oficina de Brasilia. El libro contiene 28 textos seleccionados y la
introducción al libro reconstituye la trayectoria intelectual de la institución durante el
período 1948-1998 y remite al lector a las tesis de mayor relevancia y a los textos
seleccionados.

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Para una mayor profundización del tema se recomienda revisar además algunos
documentos institucionales recientes presentados a los cinco últimos períodos de
sesiones de la Comisión, en particular La protección social de cara al futuro: Acceso,
financiamiento y solidaridad; Desarrollo productivo en economías abiertas; Globalización y
desarrollo; Equidad, desarrollo y ciudadanía y El pacto fiscal. Fortalezas, debilidades y
desafíos. De igual modo se recomienda la coedición de la CEPAL con Alfaomega de
Bogotá Una década de luces y Sombras. América Latina y el Caribe en los años noventa.

También es recomendable revisar la bibliografía de los ex Secretarios Ejecutivos, en

particular aquellas publicaciones relativas a la construcción de las ideas de la CEPAL.
2.4. Otros planteamientos de la Teoría de La Cepal Mayo de 2003 R.
Chateauneuf
Sus planteamientos, iniciados a comienzos de la década de los años 50, descansaron en
la idea de la necesidad que tenía América Latina de encontrar caminos propios para
resolver sus problemas de desarrollo y de cambio social. Un diagnóstico, especialmente
histórico del desarrollo de la región, llevó a plantear la existencia de problemas, derivados
principalmente del encuentro en los mercados externos de los países desarrollados
"Metrópolis" o "Centros", con los países en desarrollo o subdesarrollados "La Periferia".
Esta periferia la constituyen las excolonias de las grandes potencias del pasado. Su
análisis también sería válido para otras regiones subdesarrolladas. El diagnóstico tendía a
señalar que cada vez se iba produciendo más distanciamiento entre el mundo
desarrollado y el mundo subdesarrollado, también llamado en desarrollo.
El diagnóstico se basaba fundamentalmente en el deterioro de los términos del
intercambio, en un flujo de comercio en que los países desarrollados exportaban
principalmente productos elaborados y bienes de capital, y los países de la periferia,
principalmente productos primarios, de origen agrícola y minero. Si los países en
desarrollo se esforzaran por crecer a base de más exportaciones, ello provocaría que los
precios internacionales de esos productos primarios más bajarían. Sus demandas son
inelásticas a los precios y a los ingresos; cada vez se emplearía menos materia prima del
subdesarrollo por unidad de producto. Los países desarrollados avanzarían en generar
sustitutos y expandirían sus propias producciones de materias primas; utilizarían mejor
sus desechos. El avance tecnológico y los descubrimientos favorecerían generar estos
sustitutos y provechar mejor las materias primas y los desechos.
Los temas principales que merecen análisis especial son:

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1.- La crítica a la teoría tradicional sobre el comercio exterior, y más específicamente,

sobre el carácter de las relaciones económicas entre "centros" y "periferias".
2.- Razón de ser de la industrialización y análisis de algunos de sus aspectos principales
en el ámbito latinoamericano.
3.- La planificación como imperativo para el desarrollo.
4.- Motivación del financiamiento y de la inversión extranjeros, y sus modalidades más
adecuadas para satisfacer el crecimiento económico.
5.- La integración regional como árbitro primordial para superar los comportamientos
estancos en la industrialización.
6.- Naturaleza de la inflación latinoamericana. Análisis de sus causas y de las políticas de
estabilización.
7.- La "dimensión social" del desarrollo económico.
8.- Situación y posición de América Latina frente a la política de comercio internacional y
al intercambio entre los países en vías de desarrollo y las economías industrializadas.
9.- Una visión global e integrada de los problemas del desarrollo latinoamericano y de las
transformaciones estructurales que se requieren para imprimirle dinamismo y distribuir
equitativamente sus frutos.
Podemos apreciar como Chile se ha distanciado de estas ideas. Como volvió a una
política abierta a la inversión extranjera, en actividades como la minería, que ha motivado,
para algunas opiniones, una expansión indiscriminada de la producción de cobre, que
originó una caída de los precios internacionales del metal rojo, que en parte se ha
mejorado, con los anuncios de reducción de oferta de CODELCO. La gran minería del
cobre en su parte privatizada, prácticamente no tributa, lo que ha creado inquietudes
políticas, sin verse camino fácil para contrarrestar legalmente esta situación. Por el
contrario, se plantea por hombres tan destacados como el senador Foxley, que para
financiar los programas sociales debería privatizarse la ENAP, empresa del estado que
hoy genera importantes utilidades. Problemas graves de país, como el desempleo y
subempleo, la desigual distribución del ingreso, la contaminación ambiental y el problema
de los basurales, no han sido abordados en profundidad, a través de una seria
planificación del desarrollo. El Gobierno del Presidente Frei Ruiz Tagle anunció su
intención de disolver ODEPLAN, obra de su padre, lo que no ha hecho este gobierno,
pero tampoco ha repuesto su responsabilidad de proponer planes, programas y políticas
para un desarrollo económico y social del país. Recientes trabajos de la Universidad
Católica destacan la errada política chilena de ordenamiento territorial; los planes
reguladores no se respetan, se van modificando para permitir nuevas urbanizaciones y

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nuevos vertederos es establecen en suelos cercanos a actividades frutícolas y

vitivinícolas de exportación, comprometiendo así no sólo a las exportaciones mismas sino
al prestigio de nuestros vinos y frutas de exportación. Se repite la idea de exportar cada
vez productos con mayor valor agregado, sin observarse políticas económicas que
apoyen ese camino. En gran medida, la propia realidad objetiva, los problemas y
situaciones que fueron surgiendo en la experiencia latinoamericana y la evolución de las
mismas ideas, han sido los factores que fueron ampliando la visión o acentuando con
mayor intensidad los planteamientos anteriores.
El pensamiento de CEPAL se fue posteriormente debilitando a nivel de los países de
América Latina. En algunos sectores de sus cuerpos técnicos y directivos fueron
penetrando otros enfoques, dentro de los cuales puede mencionarse los de la Escuela de
Chicago. Las realidades económicas de la situación mundial, en parte modificaron las
bases en que descansaba el o los iniciales enfoques de CEPAL, la pérdida de hombres
como Prebisch, los problemas financieros del Sistema de Naciones Unidas habrían sido
factores importantes de cambios en la presencia de CEPAL. Una preocupación más
reciente de esta Comisión ha sido la búsqueda de estrategias para un desarrollo con más
equidad y sustentabilidad. Ellas han tomado recientemente más fuerza y se han logrado
incorporar a compromisos políticos de las países latinoamericanos, compromisos que no
han sido mayormente publicitados, ni al parecer implementados. El tema de la pobreza ha
merecido atención especial, se ha llegado a conocerla mejor, a un mayor análisis de sus
causas, pero poco se ha podido avanzar en la concretización de soluciones. Para
muchos, la actual CEPAL está muy lejos de lo que fue en la época de un Raúl Prebisch.
Los enfoques monetaristas y globalizadores han pasado por encima de los enfoques
estructuralistas de la Comisión, y cada día se ve más debilitada en sus recursos humanos
y financieros. La crisis de comienzo de los 80 en parte le dio alguna recuperación, pero la
evolución aparentemente exitosa de otros nuevos enfoques en los años más recientes y
los problemas ya analizados de financiamiento de esta organización y de todo el Sistema
de Naciones Unidas, han influido negativamente en ella. La reciente crisis económica
mundial, iniciada en 1997 en parte del mundo asiático que había tenido un crecimiento
espectacular, continuada con problemas serios en Japón y China, a lo que se sumó los
graves problemas que debió enfrentar Rusia, afectaron negativamente a países
latinoamericanos en un proceso que aún no se supera. Hoy es preocupante las
recesiones de Japón y de algunos países europeos, incluso el nulo crecimiento de
Holanda, que había pasado a ser un modelo de política de desarrollo. Venezuela enfrenta
momentos difíciles, como al igual Ecuador, Bolivia y especialmente Argentina, que

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constituye indiscutiblemente un caso muy serio, con repercusiones para toda la Región
Latinoamericana y para el Mercosur. Hay esperanzas de la evolución de Brasil y también
empiezan a nacer la de Argentina, con la devaluación que ya estaría originando
crecimiento industrial, a lo que se agrega el cambio político que hace esperar una política
económica de desarrollo, en parte iniciada por el saliente presidente Duhalde. Chile no
escapa de esta crítica situación, se está con altos niveles de desempleo y con una serie
de problemas sociales, especialmente de la delincuencia y de la contaminación de la
Región Metropolitana, que crece y crece en población y con una triste política de
vertederos de basuras. La CORFO que otrora se preocupara de la Planificación del
Desarrollo, hoy enfrenta síntomas de desprestigio ante la opinión pública, a lo cual se
suma una política económica, que como lo señala el destacado economista French David,
acentúa la desigual distribución del ingreso, que muestra a Chile entre los de peor
distribución del mundo. Este cuadro, de proyecciones no fáciles de determinar, puede
hacer pensar en la búsqueda de nuevos estilos. Esta realidad, sería de desear, que
llevara a CEPAL a buscar una nueva promoción económica que sea más conveniente a
los intereses de nuestra América.
En la Sede de CEPAL, en Santiago de Chile, se han realizado interesantes seminarios de
análisis de los efectos de la globalización en el desarrollo; se han reunidos elementos de
crítica muy interesantes. CEPAL puede ser considerado como un recurso institucional
latente importante para la búsqueda de un desarrollo con equidad y sustentabilidad y para
encontrar mejores caminos para enfrentar con éxito las consecuencias de la reciente
grave crisis que afectó sensiblemente a nuestro país y a otros de América Latina. El grave
caso argentino, también es un ejemplo de que se requieren estilos distintos para nuestro
desarrollo. Parece una paradoja que en Tucumán, Argentina, se estén los niños
muriéndose de hambre, ciudad donde naciera Raúl Prebisch.

3. FACTORES ESTRUCTURALES INTERNOS

Al interior de cada país existen múltiples factores que impiden un mejoramiento sostenido
de la calidad de vida de la población, especialmente en las naciones menos
desarrolladas. Existen factores de carácter estructural, tales como la estrechez crónica del
mercado interno, debido entre otras cosas a profundas desigualdades en la distribución
del ingreso y la riqueza entre las regiones y los grupos humanos, en el limitado acceso
para gran parte de la población a la educación, a los servicios de salud, a una vivienda
digna, a la participación en la toma de decisiones que tienen que ver directa o

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indirectamente con sus intereses. Las desigualdades se dan también entre los diferentes
grupos étnicos o religiosos, o entre los géneros.

Además de las desigualdades existen factores de empobrecimiento como el

desplazamiento forzoso, consecuencia de las guerras internas y la violencia en las zonas
rurales. La inseguridad generada por las guerras internas en los países menos
desarrollados obstaculiza la inversión productiva, empeorando la situación de desempleo
que padece gran parte de la población económicamente activa.

También contribuye a la reproducción de la pobreza y las desigualdades, las políticas

macroeconómicas de los gobiernos, orientadas a beneficiar a los sectores más ricos de la
población, en detrimento de los menos favorecidos. En este sentido actúa uno de los
peores males de las naciones en desarrollo: la corrupción, tanto en el sector público como
en el privado. Estos y otros factores trataré de ilustrar en el presente punto.

Rasgo característico del desarrollo en las naciones más atrasadas es la marcada

desigualdad entre los diferentes estratos sociales de la población. El esquema de
reproducción del capital adquiere en estos países el carácter de sobreexplotación, lo cual
impide distribuir más equitativamente el ingreso y en consecuencia, consolidar un
mercado interno en expansión. En este sentido la desigualdad en la distribución del
ingreso se constituye en factor de pobreza. "La distribución de los ingresos en una
sociedad reviste enorme importancia, ya que influye en la cohesión social y, para
cualquier nivel dado de PIB, determina el grado de pobreza en ella. En algunas
economías de ingresos relativamente altos existe una distribución muy desigual de los
ingresos, con la consecuencia de que existen grandes disparidades y un alto nivel de
pobreza en la sociedad, como sucede en el Brasil. En otros países con una distribución
más equitativa de la renta se registran menos pobreza y hay dentro de la sociedad un
sentimiento de equidad que fomenta la estabilidad política, como es el caso en Costa
Rica" (STEWART, 2000: 4).

En general, en las últimas décadas la región que presenta la mayor desigualdad es

América Latina y por lo menos 200 millones de personas (40 por ciento de la población)
sobreviven en condiciones de pobreza, al tiempo que 80 millones (16 por ciento de la
población) se debate en la miseria extrema. La mayor parte de la población pobre está
compuesta por niños y adolescentes. 76

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Según Székely y Londoño, en América Latina se da la mayor desigualdad en la

distribución del ingreso. De acuerdo con los autores "El promedio aritmético de los
coeficientes Gini de los países de la región es de 0.49, que resulta más de 15 puntos por
encima de los países desarrollados o que los países del sudeste asiático, y apenas
comparable al promedio de países africanos" (SZÉKELY y LONDOÑO, 1997: 5).77 Este
comportamiento no ha sido igual y presenta períodos de mejoramiento y
empeoramiento.78 La desigualdad en la distribución del ingreso parece estar asociada,
entre otros factores, al limitado acceso a los diferentes tipos de activos como la tierra y el
capital por parte de un importante sector de la población. Como señalan los autores "El
exceso de desigualdad del ingreso que hoy se observa en América Latina frente al país
promedio del resto del mundo está evidentemente asociado con el nivel, composición y
distribución de sus activos....La relativa escasez de capital explicaría algo más de un
punto del coeficiente Gini. La mayor intensidad y la mayor desigualdad en la distribución
de los recursos naturales estarían asociadas con casi 5 puntos de la mayor desigualdad.
El factor más importante resulta, sin embargo, el capital humano. La insuficiencia de su
nivel explica casi la tercera parte del exceso de desigualdad y su enorme desigualdad
explicaría un porcentaje aún mayor. Así las cosas, en la dotación y distribución de
recursos naturales y capital humano radica la especificidad del alto nivel de desigualdad
latinoamericano" (SZÉKELY y LONDOÑO, 1997: 11).

La presión sobre la tierra, debido a la distribución desigual de la propiedad, genera

efectos devastadores sobre el medio ambiente, tales como la erosión de suelo, resultado
del uso intensivo de agroquímicos. La falta de tierras disponibles para la producción cerca
de los grandes centros de consumo empuja a los campesinos a la colonización de nuevos
territorios, empeorando los problemas de deforestación y desertificación, así como el
agotamiento de las fuentes de agua para los cultivos y para las poblaciones de las zonas
urbanas. La falta de tierra y de incentivos para su empleo productivo han provocado
problemas tan graves como el de los narcocultivos que, lejos de resolver el problema de
la pobreza de los campesinos, se convierte en factor adicional de desestabilización
económica y social, de desvío de importantes recursos para la lucha contra el
narcotráfico, en lugar de ser utilizados en el mejoramiento de la situación socioeconómica
de la población rural.79

De acuerdo con los estudios, uno de los factores que más contribuye a la desigualdad en

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los ingresos es la escasa educación (NÚÑEZ, 1998). En una investigación realizada por la
CEPAL en ocho países latinoamericanos, que representan el 75% de la población
latinoamericana, se constata la enorme desigualdad de los ingresos laborales entre los
diferentes estratos, según su nivel educativo. 80 Otro testimonio sobre la influencia de la
educación en la pobreza lo da Larrañaga en un estudio sobre América Latina. 81

También influye en la pobreza la discriminación racial a que son sometidas las minorías.
De acuerdo con Lustig y Deutsch, "Hay más probabilidades de que sean pobres los
grupos autóctonos y las personas de raza negra que las de raza blanca"(LUSTIG,
1998:2). Similar situación ocurre con la mujer. 82 En el caso colombiano, de acuerdo con
la CEPAL en 1997 la incidencia de la pobreza en las mujeres jefes de hogar era superior
(43%) que en los hombres (38%). Igualmente, el salario que percibían las mujeres en el
sector urbano equivalía apenas al 77% del salario de los hombres y el ingreso global
urbano por cada mujer era igual al 52% de su similar por hombre.

 "40 de cada 100 latinoamericanos son pobres". El Tiempo, Santafé de Bogotá,

marzo 19 de 2001.
Esto no significa que el nivel y carácter de la pobreza en América Latina sea
equiparable al de África, donde la situación es más dramática.
Según los autores, en la década del setenta "la tasa de pobreza moderada
descendió de más del 40% a poco más del 20% de la población, y el número de
personas en tal condición descendió más de un 30% en términos absolutos...",
mientras que los ochenta, "más de un 10% adicional de la población cayó bajo la
línea de pobreza, la mayoría bajo la pobreza extrema. Los años ochenta
representaron un aumento de casi 60 millones de pobres para la región en su
conjunto, 35 de ellos extremadamente pobres. En los años noventa, la estabilidad
distributiva ha coincidido con pocos cambios en la incidencia y magnitud de la
pobreza"(SZÉKELY y LONDOÑO, 1997: 7-89).
 Como señala Rodado Noriega, "El narcotráfico ha tenido todas las características
de una tragedia nacional. Pero algunas de las políticas adoptadas para combatirlo,
como la utilización masiva e indiscriminada de herbicidas letales, generan efectos
tan nocivos para el equilibrio de los ecosistemas, la salud y el bienestar de la
población, que bien vale la pena preguntarse si el remedio no está resultando peor
que la enfermedad. Y la situación se torna aún más lamentable si se tiene en
cuenta que el empleo de las fumigaciones no ha detenido el crecimiento de las

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áreas sembradas de coca y amapola, lo que equivale a decir que estamos

pagando un precio socialmente muy alto para obtener un resultado exiguo o
nugatorio." (Carlos Rodado Noriega. "La biodiversidad amenazada". En: Portafolio,
Santafé de Bogotá, 20 de abril de 2001.Sección opinión).
 La CEPAL identifica tres estratos ocupacionales, según el nivel educativo de cada
uno y su posición.
- "El nivel superior, constituido por los empleadores, directores, gerentes y altos
funcionarios públicos y privados, y los profesionales de mayor nivel de
calificación, representa un 9.4% de la fuerza de trabajo ocupada y tiene un
ingreso promedio de 13.7 líneas de pobreza.
- El nivel intermedio de ingresos ocupacionales contempla a los profesionales de
menor nivel educacional, los técnicos y los empleados administrativos; son dos
estratos de ocupaciones no manuales que representan un 13.9% de la fuerza
de trabajo y reciben un ingreso ocupacional promedio de 5 líneas de pobreza.
- El nivel inferior comprende diferentes sectores económicos, ocupaciones
manuales y no manuales y distintos grados de calificación, pero que se
asemejan porque todos ellos perciben ingresos ocupacionales medios
inferiores a 4 líneas de pobreza, insuficientes para evitar por sí solos la
situación de pobreza de una familia promedio (CEPAL, 2000b: 5).
 "En todos los países para los cuales se dispone de información se observa que los
grupos más pobres tienen una menor tasa de avance educacional. La brecha
existente entre los jóvenes pertenecientes al cuartil de hogares más pobres
respecto del de mayores ingresos es de 20 puntos porcentuales en los países con
diferencias más moderadas (Chile, Colombia, Honduras, Panamá y Venezuela);
cercana a los 40 puntos en el caso de los países con diferencias sustanciales
(Costa Rica, Guatemala y Uruguay); y superior a los 50 puntos en el país que
presenta el peor resultado (Brasil)".
 De acuerdo con Lustig "las mujeres que trabajan suelen tener una probabilidad
mayor de ser pobres que los hombres que trabajan, incluso después de tomar en
cuenta la influencia de la educación y otras variables" (LUSTIG, 1998:2-3).

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4. FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA Y LA ESTRUCTURA SOCIAL

4.1. Objetivos y funciones de La Cepal
La CEPAL dentro del Sistema de las Naciones Unidas La Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) forma parte de la Organización de las Naciones
Unidas, cuyos objetivos se encuentran consignados en la Carta que entró en vigor el 24
de octubre de 1945. 1/ Estos propósitos son:
1) Mantener la paz y la seguridad internacional mediante medidas colectivas eficaces y el
arreglo pacífico de las controversias.
2) Fomentar relaciones de amistad entre las naciones, basadas en la igualdad de
derechos y la libre determinación de los pueblos.
3) Lograr la cooperación en la solución de problemas internacionales de carácter
económico, social y cultural o humanitario, y en el estímulo del respeto a los derechos
humanos sin distinción alguna.
4) Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos
propósitos. Al final de la era de la guerra fría existe una convicción expresada por los
países miembros de las Naciones Unidas acerca de que la Organización habrá de
adecuarse a las nuevas realidades universales.
La globalización de la economía mundial es otro elemento que plantea un desafío para
redefinir el papel de las instituciones multilaterales.
Características y estructura de las Naciones Unidas La Organización de las Naciones
Unidas se integra por naciones soberanas. Ofrece un mecanismo para buscar solución a
controversias o problemas y para tratar, en forma práctica, cualquier cuestión que
concierna a la humanidad. No legisla, en el sentido de promulgar leyes obligatorias. Sin
embargo, en su seno, los representantes de casi todos los países del mundo - grandes y
pequeños, ricos y pobres, con distintos principios políticos.
Los órganos principales de las Naciones Unidas son seis: la Asamblea General, el
Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Administración
Fiduciaria, la Corte Internacional de Justicia y la Secretaría.
Todos funcionan en la Sede de la Organización, en Nueva York, excepto la Corte, que se
encuentra en La Haya (Países Bajos). Bajo la jurisdicción de la Asamblea General, el
Consejo Económico y Social (ECOSOC) coordina la labor económica y social de las
Naciones Unidas y de los organismos especializados e instituciones vinculadas con la
Organización, que constituyen lo que se denomina el "sistema de organizaciones de las

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Naciones Unidas". Este Consejo cuenta con 54 miembros y suele realizar dos períodos de
sesiones anuales de un mes de duración: uno en Nueva York y otro en Ginebra.
El ECOSOC está encargado de formular recomendaciones y orientar las actividades
destinadas a estimular el comercio mundial, fomentar el crecimiento económico de los
países en desarrollo, asegurar la observancia de los derechos humanos, mejorar la
condición de la mujer, acabar con la discriminación contra las minorías, lograr un mejor
aprovechamiento de los recursos naturales y la energía, difundir los beneficios de la
ciencia y la tecnología, administrar los programas de ayuda de las Naciones Unidas y
fomentar la cooperación mundial en esferas como la mejora de la vivienda, la planificación
de la familia, o la prevención de la delincuencia. En algunas de estas esferas, los comités
y comisiones del Consejo estudian los problemas y le presentan recomendaciones.
El Consejo consulta también a las organizaciones no gubernamentales que se ocupan de
problemas económicos y sociales.
Las comisiones económicas regionales Las comisiones económicas regionales están
subordinadas a la autoridad del ECOSOC. Su finalidad es ayudar al desarrollo económico
y social de sus respectivas regiones y fortalecer las relaciones económicas de sus países
miembros, tanto entre sí como con otros países y regiones del mundo. Actualmente, hay
cinco comisiones regionales: Comisión Económica para Europa (con sede en Ginebra);
Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (Bangkok); Comisión Económica
para África (Addis Abeba); Comisión Económica para Asia Occidental (Bagdad), y
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Santiago).
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) La Comisión
Económica para América Latina (como se le denominó originalmente), más conocida
como la CEPAL, fue creada por resolución 106(VI) del Consejo Económico y Social, del
25 de febrero de 1948.
Sus objetivos básicos son los siguientes:
1) Tener iniciativa y participación en medidas destinadas a facilitar una acción concertada
para resolver los problemas económicos urgentes suscitados por la guerra, elevar el nivel
de la actividad económica en la América Latina y el Caribe, y mantener y reforzar las
relaciones económicas de los países latinoamericanos y del Caribe, tanto entre sí como
con los demás países del mundo.
2) Realizar o hacer realizar investigaciones y estudios que la Comisión estime pertinentes
sobre los problemas económicos y técnicos y sobre la evolución económica y tecnológica
de los países de América Latina y el Caribe.

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3) Emprender o hacer emprender la compilación, evaluación y difusión de informaciones

económicas, técnicas y estadísticas, según la Comisión estime pertinente."
Además, en la resolución se señalaba que la Comisión debía dedicar "especialmente sus
actividades al estudio y la búsqueda de soluciones para los problemas suscitados por el
desajuste económico mundial en América Latina y el Caribe y para los problemas
relacionados con la economía mundial, a fin de obtener la cooperación de los países
latinoamericanos y del Caribe en el esfuerzo común para lograr la recuperación y la
estabilidad económica en todo el mundo".
Evidentemente, estos objetivos han sufrido modificaciones en el transcurso de los años a
fin de reflejar cambios de orientación y de énfasis de las actividades de la Comisión, como
consecuencia del surgimiento de nuevos y diversos problemas en materia de desarrollo
que aquejan a la región.
La Comisión realiza múltiples tareas que pueden agruparse como sigue:
a) Investigación, que comprende la elaboración de estudios económicos y sociales sobre
temas diversos de carácter multisectorial e interdisciplinario que interesan a los países y a
solicitud de la Comisión, contenida en la resolución 455, aprobada durante el Vigésimo
Período de Sesiones, el Consejo Económico y Social aprobó ampliar el nombre de ésta al
de "Comisión Económica para América Latina y el Caribe".
b) Asesoramiento, en diversos campos a los gobiernos que así lo soliciten.
c) Organización y realización de conferencias, seminarios y reuniones, tanto de carácter
intergubernamental como técnico, y d) Capacitación a nacionales en esferas como la
planificación, el análisis demográfico y la elaboración de cuentas nacionales.
4.2. Número de miembros y reuniones celebradas
La Comisión cuenta actualmente con 47 miembros que comprenden 33 países de
América Latina y el Caribe; 8 países de fuera de la región, pero que mantienen estrecho
contacto con ella, ya sea por sus lazos históricos, culturales y económicos, o por sus
territorios localizados en la zona, y siete miembros asociados de la Comisión. Desde su
creación, la CEPAL ha celebrado 27 períodos de sesiones; los cuatro primeros anuales, y
los siguientes, cada dos años. Asimismo, convocada con los auspicios del Gobierno de
México, conforme a lo dispuesto en la resolución 487 (XXI) de la Comisión y la resolución
1986/174 del Consejo Económico y Social, tuvo lugar en México, D.F., la Conferencia
Extraordinaria de la CEPAL (19 al 23 de enero de 1987).
En forma alterna, el Comité Plenario, cuyos miembros son los mismos de la Comisión, se
ha reunido en 21 ocasiones para examinar temas específicos que requieran atención
preferente, así como para contemplar aspectos y situaciones de urgencia de países que

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han sido víctimas de desastres naturales o de otra índole, a la luz de las evaluaciones que
al respecto realiza la CEPAL, con apoyo de otros organismos del Sistema de las Naciones
Unidas. En 1970 se estableció el Comité de Expertos Gubernamentales de Alto Nivel
(CEGAN) para evaluar la documentación publicada por la Secretaría sobre la aplicación
en América Latina y el Caribe de la Estrategia Internacional del Desarrollo (EID) y la
evaluación de las economías de la región. En los últimos años también ha analizado
temas prioritarios como ciencia y tecnología, recursos hídricos, asentamientos humanos,
población, cooperación técnica entre países en desarrollo, la integración de la mujer en el
desarrollo económico y social, y otros. Forman parte del Comité únicamente los países de
América Latina y el Caribe miembros de la Comisión. La CEPAL actúa en estrecha
coordinación con la Secretaría General de las Naciones Unidas, con sus órganos y
comisiones regionales, con los organismos especializados, y con las demás
organizaciones internacionales o regionales que operan en América. De acuerdo con la
resolución 419 (PLEN.14), a partir de 1982 el sistema de la CEPAL ajustó su patrón de
conferencias al ciclo bienal de programación presupuestaria acordado por la Asamblea
General. Por lo tanto, a partir de ese año la Comisión se reúne en años pares. En el
Anexo II se listan las fechas y sedes de los períodos de sesiones hasta el año 1998.
Latina y el Caribe.

4.3. El sistema de la CEPAL

La Secretaría de la CEPAL, con el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES), el Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), y el
Centro Latinoamericano de Documentación Económica y Social (CLADES), integran lo
que se conoce como el sistema de la CEPAL. El ILPES fue establecido en junio de 1962 a
raíz de la resolución 220 (AC.52) del Comité Plenario de la CEPAL, aprobada en febrero
de ese mismo año. El Instituto apoya a los países de América Latina y el Caribe en el
diseño y la programación de sus políticas de desarrollo económico y social. Ha venido
realizando sus actividades de acuerdo con las bases establecidas por sus máximos
organismos de orientación: el Comité Regional de Planificación, integrado por los
ministros o jefes de planificación de los 40 gobiernos miembros, y su Mesa Directiva
formada por siete países.
El Instituto presta servicios de asesoría, capacitación e investigación en las siguientes
áreas: política económica y planificación; programación del sector público; planificación
regional y sectorial, y preinversión de proyectos. El CELADE se estableció originalmente

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en 1957 como un Centro de las Naciones Unidas, y en 1975 pasó a formar parte del
sistema de la CEPAL.
Está encargado de examinar las tendencias y políticas de población de los países de la
región y se ocupa, entre otras actividades, de prestar a los gobiernos asistencia técnica
para el diseño, procesamiento y análisis de la información de las encuestas demográficas
nacionales; del examen de las tendencias de la población; de ampliar y profundizar en el
conocimiento de las interrelaciones de las variables demográficas y los factores
económicos y sociales del desarrollo; de la evaluación de programas de planificación
familiar, y de la enseñanza y capacitación de profesionales en el campo de la demografía.
Por último, el sistema se completa con el Centro Latinoamericano de Documentación
Económica y Social (CLADES). Este Centro fue creado en 1971 con la aprobación de los
países de la región. 7/ Sus objetivos básicos son: a) contribuir al desarrollo de la región
mediante el apoyo a los países en la sistematización de su información bibliográfica
económica y social; b) colaborar con los países de América Latina en la creación, puesta
en marcha y funcionamiento de sus centros, sistemas y redes de información para el
desarrollo, y en la formulación y aplicación de sus políticas de información, y c) facilitar la
toma de decisiones sobre políticas nacionales de desarrollo económico y social mediante
la creación de mecanismos que permitan un fácil acceso a la información económica y
social latinoamericana por parte de los 6/ Resolución 346 (AC.68), aprobada por el Comité
Plenario de la CEPAL, el 7 de marzo de 1975.
CEPAL, Resolución 303 del Decimocuarto Período de Sesiones. Planificadores,
investigadores, instituciones públicas y privadas y organismos internacionales.
4.4. Sede y oficinas regionales
a) Sede. La Secretaría de la Comisión tiene su sede en Santiago de Chile, en el edificio
de las Naciones Unidas, inaugurado en agosto de 1966 por el entonces Secretario
General U. Thant. Al frente de ella se desempeñan un Secretario Ejecutivo y un Secretario
Ejecutivo Adjunto. El Secretario Ejecutivo cuenta, además, con el respaldo de una
División de Planificación y Gestión de Programas, de una Oficina de la Secretaría de la
Comisión, de una Unidad de la Mujer y Desarrollo y de diversas unidades especializadas.
En los temas de carácter sustantivo, en la Sede operan las Divisiones de: - Desarrollo
Económico Unidad de Análisis Macroeconómico Unidad de Estudios de Desarrollo -
Desarrollo Social - Comercio Internacional, Transporte y Financiamiento Unidad de
Comercio Internacional Unidad de Transporte Unidad de Financiamiento - Desarrollo
Productivo y Empresarial Unidad conjunta CEPAL/ONUDI de Desarrollo Industrial y
Tecnológico Unidad de Desarrollo Agrícola Unidad de Inversiones y Estrategias

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Empresariales - Estadística y Proyecciones Económicas - Medio Ambiente y Desarrollo

Unidad de Medio Ambiente Unidad de Asentamientos Humanos Unidad de Recursos
Naturales y Energía La Sede cuenta asimismo con una División de Administración, así
como con una División de Documentos y Publicaciones, Servicios de Biblioteca, Servicios
de Conferencias y un Centro de Cómputo. Desde principios de 1965 se creó además un
Centro de Proyecciones Económicas. Entre sus funciones realiza las evaluaciones del
proceso de desarrollo de la región a mediano y largo plazos; a partir de éstas, prepara
estudios prospectivos destinados a examinar y proponer escenarios alternativos de
transformación económica y social para los países de la región. En el plano de la
investigación analiza metodologías y modelos de proyecciones.
b) Subsedes y oficinas subregionales. Con el afán de profundizar en la identificación de
los problemas del desarrollo que enfrenta la región latinoamericana, la CEPAL, por
peticiones expresas de los países, inició en 1952 el establecimiento de una red de oficinas
subregionales y nacionales. Esta red comprende actualmente: - La Sede Subregional en
la Ciudad de México, - La Sede Subregional para el Caribe en Puerto España, y - Las
Oficinas de Bogotá, Brasilia, Buenos Aires, Montevideo y Washington. La Sede
Subregional en México 8/ se estableció en 1952 con el propósito fundamental de realizar
estudios específicos sobre los problemas económicos de los seis países del Istmo
Centroamericano (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá),
Cuba, Haití, México y República Dominicana. Además de brindar asesoría a los gobiernos
de estos países en diversos campos socioeconómicos, técnicos y financieros, esta
Subsede contribuyó a la creación del Mercado Común Centroamericano y continúa
apoyándolo en las tareas y esfuerzos de integración que se desarrollan en el seno del
Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano (CCE), y sus órganos
subsidiarios, para los cuales actúa como secretaría. Asimismo, convoca a la Comisión
Interinstitucional para el Cumplimiento de las Decisiones del CCE, integrado por los
funcionarios que se encuentran al frente de: la Secretaría Permanente del Tratado
General de Integración Económica Centroamericana (SIECA), el Banco Centroamericano
de Integración Económica (BCIE), el Instituto Centroamericano de Administración Pública
(ICAP), el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP), la Secretaría del
Consejo Monetario Centroamericano (CMCA), y el Instituto Centroamericano de
Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI). La Sede Subregional para el Caribe, con
sede en Puerto España, Trinidad y Tabago, se creó en 1966 como oficina orientada a la
elaboración de estudios sobre las economías de los países del Caribe. Por su intermedio,
la CEPAL ejerce desde 1975 sus funciones de secretaría del Comité de Desarrollo y

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Cooperación del Caribe (CDCC). En 1985, esta oficina se constituyó en la Sede

Subregional para el Caribe. Las otras oficinas surgieron en respuesta a requerimientos de
los miembros de la Comisión. En 1960 se estableció la oficina de Río de Janeiro, en la
que se realizan investigaciones sobre diversos aspectos de la economía de ese país, así
como programas de asesoría. Se imparten, asimismo, cursos intensivos para la
especialización de economistas y planificadores brasileños. Esta oficina se trasladó
posteriormente a la ciudad de Brasilia, donde opera actualmente. La oficina de
Washington, establecida en 1961, tiene como misión fundamental servir de enlace entre la
Comisión y los organismos permanentes del Sistema de las Naciones Unidas y los
principales organismos del sistema interamericano con sede en los Estados Unidos. La
oficina de Montevideo empezó a operar en 1966, principalmente para representar a la
CEPAL ante la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
En el plan se enuncian los objetivos de mediano plazo, se describe la estrategia para
lograr estos objetivos y se presenta una primera estimación de los recursos humanos y
financieros requeridos para su ejecución. Los programas bienales de trabajo se basan en
estas directrices, las cuales se derivan esencialmente del examen y análisis de los
principales problemas de desarrollo de mediano y largo plazo que enfrentan los países de
la región y ésta en su conjunto, así como de los problemas inherentes a la economía
mundial. También se preparan de acuerdo con los distintos y variados mandatos
contenidos en las resoluciones aprobadas por los países miembros de la Comisión, el
Consejo Económico y Social y la Asamblea General, y en las Conferencias mundiales y
regionales de las Naciones Unidas. Corresponde subrayar la flexibilidad de estos
programas, que permite a la Secretaría irlos ajustando de conformidad con la situación y
evolución, a corto plazo, de las economías nacionales y de la región latinoamericana. Con
el tiempo, la Secretaría de la CEPAL ha venido ampliando en forma considerable el
espectro de sus actividades, reflejando de este modo la variada constelación de
necesidades que han surgido en los distintos países de América Latina y el Caribe. Desde
la creación de la Comisión, de manera continua se vienen realizando trabajos como el
Estudio Económico de América Latina, que se publica anualmente desde 1949, en el cual
se analiza la evolución económica de cada uno de los países de la región y de ésta en su
conjunto. Asimismo, se viene publicando de manera regular el Anuario Estadístico de
América Latina. Preocupación constante de la Secretaría es que sus actividades
respondan efectivamente a las necesidades existentes, de manera que sus programas de
trabajo o programas de investigación conduzcan a resultados concretos que sean útiles a
los encargados de formular políticas. Es por ello que, como suscribirse el Tratado de

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Montevideo de 1980 que sustituyó al que creó la asociación original en 1960.

Complemento al financiamiento del presupuesto ordinario de las Naciones Unidas, se han
obtenido recursos extrapresupuestarios considerables de organismos y gobiernos
donantes a fin de expandir las actividades operacionales. La CEPAL cumple en la
actualidad diversas actividades en el marco de los siguientes programas: cuestiones y
políticas de desarrollo; energía; medio ambiente; agricultura y alimentación;
asentamientos humanos; desarrollo industrial; comercio internacional y financiamiento del
desarrollo; recursos naturales; población; ciencia y tecnología; desarrollo social y asuntos
humanitarios; estadísticas; empresas trasnacionales y transporte. En reiteradas ocasiones
los países miembros han planteado la necesidad de que se "consolide el papel de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe como el centro principal de
desarrollo económico y social general dentro del sistema de las Naciones Unidas para esa
región". 10/ En el curso de los años la Secretaría ha formulado propuestas concretas para
el desarrollo regional, a partir de avances en el conocimiento y de la elaboración de
nuevos conceptos que han sido incorporados tanto en los planteamientos de los
gobiernos de los países como en los currículo de las materias relacionadas al desarrollo
económico y social. En el período más reciente la Secretaría ha hecho un esfuerzo por
presentar una visión decantada de las principales enseñanzas que dejó la crisis
económica de los años ochenta. Sobre la base de esas reflexiones, ha presentado
propuestas en torno a lo que se considera el tema primordial y común a todos los países:
la transformación de sus estructuras productivas en un marco de progresiva equidad
social. 11/ En materia de cooperación técnica, y con apoyo extrapresupuestario de países
como Alemania, Canadá, España, Italia, Países Bajos, Suecia y otros, así como de
organismos financieros regionales e internacionales, la CEPAL ha intervenido, entre otros,
en proyectos de reestructuración industrial y fortalecimiento tecnológico, medio ambiente,
petróleo, elaboración de un manual para la evaluación de desastres naturales,
cooperativismo, y cooperación económica entre América Latina y el Caribe y los países y
regiones en desarrollo de África y Asia. En el ámbito subregional y de la integración, la
existencia de diversos organismos con funciones en materia de integración y La
Resolución Segunda, Bases para la Transformación Productiva con Equidad en América
Latina y el Caribe, del Comité 1 del 24o. Período de Sesiones de la CEPAL, destaca que
la CEPAL "es el foro apropiado para reexaminar los marcos conceptuales que orienten el
desarrollo en la región, y evaluar los efectos de la economía internacional sobre el
desarrollo de esta última”.

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