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Entre águias e urubus: privatização de fundos públicos e acumulação

capitalista no Brasil

Daniel Romero

Introdução

Estamos vivendo a maior crise econômica do Brasil, superior ao cenário aberto com a crise de
1929. No debate público, a visão predominante é de que o centro dessa crise seria o
desequilíbrio fiscal do Estado, fruto de um suposto inchaço da máquina pública. Segundo essa
perspectiva, o controle das contas públicas só seria obtido por meio de reformas estruturais.

De modo contrário, este texto procura mostrar que o déficit fiscal do Estado é fruto da
apropriação privada dos fundos públicos, tendo a mesma se tornado um dos mecanismos
centrais de acumulação capitalista no Brasil. Além de expressar os vínculos das classes sociais
dominantes com os aparelhos de Estado, os mecanismos de apropriação dos fundos públicos
também contribuem para compreender as particularidades do capitalismo brasileiro.

O neoliberalismo no Brasil implicou uma forma particular de privatização dos fundos públicos,
na qual o Estado realizou um novo “Tratado de Tordesilhas” entre frações da burguesia: de um
lado, com os serviços da dívida pública, estabeleceu as condições ultrafavoráveis para o país se
consolidar como plataforma de valorização do capital financeiro.

Por outro lado, teve atuação decisiva na constituição e ou fortalecimento de empresas privadas
monopólicas por meio de recursos controlados pelo Estado (como no setor de mineração,
construção civil e pesada, telefonia, energia e agroindústria).

Este processo, que se inicia nos anos 90 e é reorganizado nos anos 2000, resultou em uma
inserção ainda mais subordinada do Brasil na divisão internacional do trabalho, produzindo um
quadro de desindustrialização precoce, maior dependência tecnológica, forte precarização do
trabalho e maior dominação financeira.

O papel que o Estado brasileiro cumpriu ao longo do século XX, no auge das políticas
desenvolvimentistas, como forte alavanca de modernização conservadora, passa a atuar no
século seguinte como um projeto de regressão colonial. Quando este modelo de capitalismo
enfrenta sua maior crise, a regressão colonial assume a sua feição mais bárbara e despótica,
tendo como alvo a liquidação dos parcos direitos sociais e trabalhistas conquistados na fase
anterior.

No que se refere especificamente aos fundos públicos, o desafio da classe trabalhadora consiste
em tornar seu uso justamente público, com medidas de combate à concentração de renda.
Diferente do discurso neoliberal, o desafio é justamente “estatizar o Estado brasileiro”.

O “capitalismo burocrático” como via de acumulação

1
Países da periferia do capitalismo sempre tiveram uma atuação decisiva do Estado para garantir
a expansão do processo de acumulação do capital. No caso do Brasil, a partir dos anos 1930,
muitas vezes contra frações da própria burguesia, é o Estado que dirige o processo de
industrialização do país, organiza o mercado de trabalho e implementa a indústria pesada por
meio da criação de empresas estatais.

Estes aspectos constituíram a espinha dorsal das políticas desenvolvimentistas do século XX,
com a formação do tripé entre investimentos públicos, capital monopolista multinacional e
capital nacional dependente.

Surge deste processo uma burguesia nacional heterogênea: de um lado, uma fortemente
vinculada aos capitais internacionais e, de outro, uma burguesia diretamente dependente da
apropriação de fundos públicos, principalmente ao orbitar as empresas estatais e de atuar no
mercado de obras públicas do período.

A posição privilegiada desta última burguesia com governos e agentes públicos possibilitou
saltos econômicos inacessíveis aos outros setores que se regulavam por taxas “normais” de
acumulação. Além de benefícios fiscais e de fontes de financiamento especiais, uma série de
medidas de proteção ao capital nacional passa a ser adotada pelo Estado.

Com o regime militar, tais setores abandonam a sua condição de debilidade e assumem um
porte de capitais monopolistas, em particular no setor bancário, indústria pesada, comunicação
e construção civil. É também neste período que o capital monopolista industrial brasileiro se
internacionaliza a passa a atuar em mais de 50 países.1

As empresas mais expressivas da burguesia nacional deste período foram Bradesco e Itaú;
Gerdau e Votorantim; organizações Globo e, na construção pesada, as quatro maiores
empreiteiras do país à época: Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez, Mendes Júnior e Odebrecht.

Para se ter uma ideia da importância desta bengala estatal na conformação do capitalismo
brasileiro, mesmo hoje, após forte abertura comercial, dentre os 200 maiores grupos
econômicos que atuam no país, cerca de 75% são nacionais2.

Mais do que supostos talentos empreendedores e dedicação incomum ao trabalho de figuras


como Marinhos, Salles, Odebrechts e Ermínios, o verdadeiro segredo destes “casos de sucesso”,
principalmente entre os “maiores dentre os maiores”, é esta ampla e expressiva rede de
apropriação privada de fundos públicos pelo capital monopolista brasileiro.

As ações recentes de suposto combate à corrupção, com destaque à operação Lava Jato, atuam
em uma ponta relativamente pequena desta ampla rede. Mais do que isso, ao invés de tentar
compreender a relação entre o Estado e tais grupos empresariais como espécie de uma
corrupção generalizada própria da cultura nacional e do “jeitinho brasileiro”, insistindo no viés
da moralidade, o que se se trata aqui é de um tipo particular de capitalismo denominado por
Caio Prado de “capitalismo burocrático”:

“Não se trata unicamente de abusos individuais de responsabilidade de ocupantes de cargos


públicos, ou mesmo de corrupção generalizada [...] por parte de políticos, administradores e
círculos que deles se servem. Não é somente isso, nem isso é o principal na matéria que nos
interessa aqui. O que sobretudo conta e torna o enriquecimento privado à custa e em função

1
CAMPOS, Pedro. Estranhas Catedrais. As empreiteiras brasileiras e a ditadura civil-militar. Eduff, 2014.
2
Valor Grandes Grupos. Dezembro de 2016, p. 25.

2
do poder público em verdadeira categoria econômica e forma específica de acumulação
capitalista de grande vulto, é o fato de se ter constituído na base das atividades e funções
estatais toda uma esfera especial de negócios privados proporcionados pelo poder público [...]”3

O significado da apropriação de fundos públicos são dois aspectos de relevo político e


econômico: a centralidade de uma via particular de acumulação de capital em um país de
capitalismo periférico e dependente e a consequente formação de uma burguesia monopolista
“especializada” nestes negócios com fortes vínculos com poder público.

Não podemos deixar de registrar que foi esta posição privilegiada frente ao Estado, por meios
lícitos e ilícitos, que se constitui o verdadeiro “paternalismo do Estado”, não a assunção de
direitos sociais, trabalhistas e previdenciários. O discurso de que o Estado brasileiro é ineficiente
e precisa ser privatizado esconde justamente este caráter já amplamente privatizado do Estado
nacional.

Os urubus e o renascimento do “capitalismo burocrático”

A partir dos anos 90, as políticas neoliberais reorganizaram este bloco de poder ao alçarem o
setor bancário-financeiro e os negócios rentistas à condição hegemônica e, com isso,
imprimiram igualmente uma nova forma de apropriação dos fundos públicos que se tornou o
mecanismo central de acumulação de capitais no Brasil, bem como caracterizou a nova inserção
do país na divisão internacional do trabalho.

Durante todo o governo FHC, não havia espaço na política econômica para incorporar outras
frações da burguesia que não aquelas ligas à financeirização da dívida pública. Este cenário só
vem a sofrer uma alteração com os governos Lula e Dilma, ao “democratizarem” a privatização
dos fundos públicos, incorporando e fortalecendo setores monopólicos industriais.

Entre os diversos mecanismos realizados, o BNDES e os fundos de pensão das empresas estatais
foram os que cumpriram o papel mais relevante.

BNDES: o banco público das grandes empresas

No que se refere ao BNDES, no último ano de FHC, foram destinados R$ 37 bilhões a título de
financiamentos. Nos anos seguintes, como podemos ver no gráfico abaixo, em pouco tempo
estes valores foram largamente superados, só apresentando cenários de queda nos momentos
de retração da economia, além da deflagração do processo de impeachment de Dilma.

Gráfico 01 - Evolução do Desembolso do BNDES

(R$ bilhões)

3
PRADO Jr., Caio. A Revolução Brasileira. SP, Ed. Brasiliense, 2004, p. 122.

3
190 187.8
168.4
156
136.4 138.9 135.9

90.9 88.3
64.9
47 51.3
33.5 39.8

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: BNDES. Relatórios Anuais (2002-2016).

Durante os governos Lula e Dilma, quase 1,5 trilhão de reais foram investidos pelo BNDES,
principalmente destinados aos setores de mineração e siderurgia, etanol, papel e celulose,
petróleo e gás, hidroelétrico e agropecuário.

Em 2016, cerca de 70% dos investimentos foram destinados às grandes empresas, seguindo o
mesmo padrão verificado nos anos anteriores conforme os dados fornecidos pela própria
instituição4.

Os empréstimos do BNDES são firmados pela TJLP (taxa de juros de longo prazo) cujo valor
atualmente está em 7% ao ano. O BNDES tem obtido resultados positivos considerando o
conjunto dos seus investimentos; no entanto, uma parte deste saldo positivo só é obtido
mediante déficit fiscal na outra ponta, nas contas da União. Isso ocorre porque o Tesouro
Nacional repassa para o banco recursos subsidiados, uma vez que paga por estes valores a taxa
SELIC. A diferença entre a SELIC (10,6%) e TJLP (7%) são, na prática, subsídio indireto ao capital
monopolista nacional, um componente a mais no endividamento do Estado, além de aumentar
ainda mais o grau de dependência do país à financeirização da economia.

Ao considerar o quadro completo, ao invés da retomada de uma política de desenvolvimento


nacional, tais ações significam “um alinhamento [do Estado] às estratégias e demandas destes
grandes grupos e à posição de exportador de primários e semielaborados no comércio
internacional”5

Além da sequência de fraudes das empresas de Eike Batista, o caso mais simbólico dos
investimentos do BNDES, como é notório, é o da JBS. Apenas entre os anos 2007 a 2009, a
empresa de processamento de carnes obteve um aporte de R$ 8,1 bilhões do BNDES, tanto
por meio de financiamentos quanto de participação acionária através da compra de ações da
empresa pela BNDESPar. A maior parte destes recursos foi para a expansão da empresa no
mercado americano, consoante com a leitura predominante no BNDES de alavanca de criação
de “campeãs nacionais” e de seus processos de internacionalização.

4
BNDES. Relatórios Anuais (2002-2016).
5
TAUTZ, Carlos et ali. “O BNDES e a Reorganização do Capitalismo Brasileiro” in: Os Anos Lula. Ed.
Garamond, RJ, 2010, pp. 249-286.

4
Além da JBS, outras empresas privadas ainda ocupam posição de destaque nos investimentos
do BNDESPar, como a Vale, Fibria (Grupo Votorantim), COPEL, CPFL Energia e Suzano6.

A grande importância que o BNDES assumiu a partir dos 2000 também pode ser verificada pelo
fato de ter se tornado um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo, inclusive
superando a importância do BID e do Banco Mundial no Brasil e na América Latina7.

Fundos de pensão

Além do BNDES, os fundos de pensão de empresas estatais também têm atuado como
mecanismo de expansão do processo de acumulação no país, em particular o Petros, Previ e
Funcef. Desde o governo FHC, tais fundos haviam sido utilizados no processo de privatização das
empresas estatais. Com os governos Lula e Dilma, este papel não apenas se manteve, como foi
fortemente ampliado.

Neste âmbito, o caso mais simbólico é o da Vale, cuja privatização está completando 20 anos. A
despeito do discurso de ser uma empresa sem controle definido, o que chama atenção no
controle acionário da empresa é justamente o fato de que o Estado é, na prática, seu maior
controlador: o BNDESPar e os fundos de pensão estatais detêm juntos 60,5% das ações com
direito a voto. O restante pertence ao Bradesco (21,2%) e ao Mitsui (18,2%), um grupo japonês8.

A empresa corresponsável pelo maior desastre ambiental do mundo é, na prática, controlada


indiretamente pelo governo brasileiro. Ao mesmo tempo, tais fundos de pensão estão tendo
que assumir diversos prejuízos em função destes tipos de investimentos, colocando em risco a
aposentadoria dos trabalhadores que se encontram hoje na ativa,

Por mais relevantes que sejam as ações envolvendo o BNDES e os fundos de pensão, eles ainda
se referem às sobras de um despojo maior, concentrado na esfera financeira. Na cadeia
alimentar do capitalismo brasileiro, são os negócios especulativos por meio da dívida pública
que ocupam um reinado incontestável.

As águias e o capitalismo de rapina no Brasil

A espinha dorsal do capitalismo brasileiro não são as grandes montadoras multinacionais ou as


empreiteiras. Não é sequer a agroindústria, embora esta exerça um papel essencial. O eixo da
acumulação capitalista no Brasil é o sistema da dívida pública vinculado ao grande capital
financeiro.

A financeirização da economia é um fenômeno global, cuja hegemonia abarca tanto os países


centrais quanto os países periféricos. No entanto, o caso brasileiro tem características que o
tornam praticamente único no mundo: o que singulariza nossa situação é a financeirização
baseada no endividamento público interno (e não no mercado de capitais, como é o caso dos

6
BNDESPar. Relatório da Administração 2016.
7
MUSACCHIO, Aldo & LAZZARINI, Sergio. Reinventando o Capitalismo de Estado. Ed. Schwarcz, SP, 2014,
pg. 288ss.
8
Composição acionária da Vale (maio de 2017). Disponível em:
www.vale.com/brasil/PT/investors/company/shareholding-structure/Paginas/default.aspx

5
países centrais) combinada com as maiores taxas de juros do mundo por um período de tempo
tão longo que não pode ser considerado fruto de problemas conjunturais9.

Este modelo converteu o Brasil em uma “plataforma de valorização do capital financeiro”10,


substituindo o papel que ocupava na divisão internacional do trabalho até a década de 1980, de
plataforma de exportação das empresas multinacionais.

Uma simples comparação com alguns países selecionados mostra a extravagância do caso
brasileiro. Países como EUA e Japão são altamente endividados, em uma situação muito superior
ao caso brasileiro; ainda assim, conservam taxas de juros muitíssimo inferiores.

Enquanto que a dívida pública brasileira representa cerca de 70% do PIB, a dívida norte-
americana ultrapassa os 100% e a do Japão – a maior do mundo proporcionalmente – alcança
os 250% do seu PIB. No entanto, a taxa de juros da dívida pública no Japão é praticamente zero
e a dos EUA é 5 vezes menor do que os papeis brasileiros (vide gráfico abaixo).

Um argumento recorrente do governo e do mercado financeiro para justificar taxas de juros tão
elevadas no Brasil é em função de um alegado risco de seu não pagamento, quadro que não
estaria presente em países como EUA e Japão. Em função disso, há quem poderia argumentar
que devemos comparar o Brasil com países que também se encontram em situações mais
vulneráveis.

Mesmo ao fazermos isso, nossa situação continua excepcional: até a Grécia, que renegociou sua
dívida diversas vezes nos últimos anos em função de moratórias forçadas, tem uma taxa de juros
de cerca da metade dos papeis brasileiros.

Dívida Pública em Relação Taxa de Juros da Dívida


ao PIB (Dez/2016), em % Pública (Jun/2017), em %

10.6
250

179
5.58
106
69.5
2.14

0.06

JAPÃO GRÉCIA EUA BRASIL BRASIL GRÉCIA EUA JAPÃO

Fonte: www.tradingeconomics.com. Acessado em 22/06/2017

9
Cf. BRUNO, Miguel. “Endividamento do Estado e Setor Financeiro no Brasil” in: Os Anos Lula. Ed.
Garamond, RJ, 2010, pp. 88-89.
10
PAULANI, Leda Maria. “Capitalismo financeiro, estado de emergência econômico e hegemonia às
avessas no Brasil”. In: OLIVEIRA, Francisco; BRAGA, Ruy; RIZEK, Cibele. Hegemonia às avessas. São Paulo:
Boitempo, 2010.

6
Este caso único demostra o peso dos principais credores da dívida pública, atualmente composta
de instituições financeiras, fundos de investimento e seguradoras que, juntas, detêm mais da
metade dos títulos.

Fonte: ESPÍRITO SANTO, Marcos Henrique & MENDES, Áquilas Nogueira “O fundo público e o capital portador de
juros: o papel da dívida pública brasileira no capitalismo contemporâneo” in: Revista Pesquisa & Debate. São Paulo.
Vol. 27. Número 1(49). Mar 2016, pg. 41

Em tempos de forte pressão por reforma da previdência e corte de gastos sociais, não é exagero
frisar mais uma vez que “é essa renda de juros que tem o maior peso na elevação do estoque da
dívida pública interna e não o fato do Estado brasileiro ser, supostamente, grande, perdulário e
ineficiente, como pretende a vulgata neoliberal” (BRUNO, Miguel. 2010, p. 88).

Como destacado em outro material produzido pelo ILAESE, “ao contrário do que comumente se
pensa, a tendência dos chamados gastos com pessoal, custos com os servidores públicos
efetuados pelo governo brasileiro nessas últimas décadas, foi de queda. No gráfico a seguir
indicamos o espaço ocupado pelos gastos com pessoal em relação ao PIB e as receitas da União,
desde 1995. Nos últimos 20 anos, a receita corrente líquida da União cresceu mais de 900%.
Neste mesmo período, os gastos com pessoal cresceram quase a metade. Ampliou-se o abismo
entre a arrecadação total da União e os gastos com o servidor público. Em verdade, esse dado
não é tão misterioso. Pode ser notado na precarização dos serviços públicos no geral – educação,
saúde, justiça –, no aumento da terceirização e da intensidade do trabalho”11.

Fonte: Ministério do Planejamento. Boletim Estatístico de 2016. Elaboração: ILAESE

11
ILAESE. A Verdade sobre as finanças do Governo Federal. O caso do Judiciário. 2016, pg. 09.

7
Considerações finais

Com os elevados custos da dívida pública e o perfil dos seus credores, o Estado internaliza o
conflito distributivo entre capital-trabalho para o âmbito do orçamento fiscal, atuando
diretamente para uma “segunda” repartição da mais-valia.

Com este padrão de acumulação, qualquer queda na arrecadação do Estado tem um grande
potencial de detonador de crise política, uma vez que a disputa entre capital e trabalho e,
inclusive, entre as frações do próprio capital passa diretamente pela gestão do orçamento
público.

A dívida pública acaba operando como uma forma de “acumulação primitiva de capitais”,
valorizando o capital sem precisar que ele suje as mãos de graxa ou de terra. No entanto, neste
caso não se trata de uma fase, mas de uma via de acumulação que assumiu uma posição central
no país.

Não é apenas um financiamento indireto da acumulação capitalista, algo usual na histórica do


capitalismo. É um ponto além, é uma verdadeira rede de proteção para o capital, uma vez que
nos momentos de queda de arrecadação, ao não ser possível se apropriar de nova riqueza
gerada, passa-se à rapina do patrimônio acumulado. Em poucas palavras, o sistema da dívida
pública brasileira é a previdência social do grande capital financeiro.