gil Abe LA INTERPRETACION JURIDICA DESDE LA MIRADA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO LEGAL INTERPRETATION FROM THE PERSPECTIVE OF THE, ADMINISTRATIVE LAW CARLOS F. BALBIN* RESUMEN: Se analizan peculiaridades del método de interpretacién del Derecho ‘Administrativo ¢ intenta redefinir este conocimiento como base del modelo. Avanza brevemente sobre cuestiones interpretativas més complejas. Concluye en la necesidad de incorporar matices propios en ef trabajo de interpretacién y aplicacién del. Derecho Administrativo. Palabras clave: Derecho Administrativo, interpretacién ABSTRACT: ‘This paper analyzes the peculiarities of the interpretation method in ‘Administrative Law and, purports firstly to redefine such field as the base of the model. In addition, it briefly explores the most complex interpretative issues. Finally, it claims the feed to acknowledge specific features in the task of interpreting and applying Administrative Law. Keywords: Administrative Law, interpretation J. LOS DESAFIOS INTERPRETATIVOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, El objeto del presente trabajo es, en primer lugar, teflexionar sobre la interpretacién y aplicacin del Derecho por la Administracién Pablica; pues, més allé de la resolucién de los casos por el juez (oscuros © no), cierto es que en muchos modelos juridicos (en particular aquellos en que las decisiones judiciales no tienen efectos expansivos), la mayoria de los casos son resueltos por la Administracién sin intervencién judicial. Por tanto, el Derecho (su interpretacién y aplicacién), como método de resolucién de conflictos es construido y aplicado basicamente por la Administracién. En segundo lugar, cabe estudiar lar estructuras de ciertos mandatos propios del Derecho Alintnisirativa, Pues bien, gen qué consisten los casos administrativos oscuros? Ciertas reglas del Derecho Administrativo describen mandatos juridicos genéricos, y en tal contexto, es complejo subsumir el hecho en el supuesto de hecho impreciso ¢ inciesto {por ejemplo, el deber del Bstado de garantizar la salud o Ja educacién). En tercer lugar, cabe analizac cOmo interpreta y atgumenta la Administracién, eCudl es cl método de interpretacion de la Administracién? ¢La Administracién argumenta de igual modo que el juez? En particular, en el ambito de la Administencion Publica es necesatio distinguir entre interpretacion del Derecho y dlscrecionalidad advinistrativa, En efecto, el juez interpreta y aplica ia ley. ¥, por su lado, ef Poder Bjecutivo también «+ Profesor ‘Titular (Catedrético) de Derecho Administrative y Director de la Especisizacién y Maestria en Derecho iistrativo y Administeacidn: Publica en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos ites. Conc. seo: chalbin@desecho.ubiarinterpreta y aplica la ley, pero -a sa vez- ejerce coménmente poderes libres y disceecionales. En cuarto lugar, nos proponemos indagar sobre las #onicas hermentaticas del Derecho a “partir de los subsistemas jurideos (Pdblico y Privado), Habitwalmente estudiamos las técnicas in el marco de Jos sistemas jutidicos, pero cabe preguntatse sobre cémo interactiian los subsistemas; en patticular la aplicacién de los principios y reglas juridicas del subsistema del Derecho Privado al Ambito propio del Derecho Piblico. A su vez, el aspecto basico y preliminat, es cémo definir las lagunas en el Derecho Administrativo. En quinto lugar, debe incorporarse como fuente especifica y peculiar del Derecho ‘Administrativo al precedente. Es posible asimilar el precedente a la costumbse, pero este ctiterio es insuficiente y defectuoso; por tanto es necesario su desarrollo como fuente especifica de nuestro conocimiento. En sexto lugat, cabe teflexionar sobte sos prindpios del Derecbo en ef marco del Derecho “Administration, {Cvales son 10s psincipios especificos de cste conocimiento juridico? caso los prineipios cumplen un papel distinto en el Derecho Administrativo? Por ditimo, mas alld de los matices cn la interpretacién del Derecho Administrativo, cierto es que se tecurte a los méiodos intepretatives communes. ‘Antes de introducienos en el anilisis de estos aspectos creemos necesario repasas el concepto de Derecho Administrativo y su sentido, pues slo desde tales bases es plausible teconstruizlo por las vias interpretativas. Il, EL. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO En este punto nos proponemos recapitular y volver sobre el concepto clisico del Derecho Administeativo (esto es, /as finciones estatales administrativa!), ¢ intentar definiciones mis precisas. Es decis, el objeto concreto y el alcance cierto de este conocimiento juridico, Hatemos algunas consideraciones que creemos relevantes y zecordaremos otras definiciones conocidas entre nosotros. istoricamente se ha sostenido que el Derecho Administrative, por un lado seconoce privilegios a favor del Estado ya que éste persigue el interés colectivo. Entre otros privilegios, vale recordar, el marco jurfdico de los bienes del dominio piblico, el poder regulatotio sobre el dominio privado, Jos casacteres del acto administeativo, las prerrogativas contractuales y las ventajas procesales. Por el otro, el modelo establece restricciones especiales sobre el Hstado. Asi, por cjemplo, el trimite de las contrataciones estatales, el procedimiento para el dictado de los actos administrativos y reglamentos, y las previsiones presupucstarias. Ademiés, Ins reglas establecen mandatos més rigidos y estrictos que en el Derecho Privado. Finalmente, el modelo incorporé téenicas de control sobre el Estado’. Fiste sistema jutidico integrado por privilegios y restricciones, s6lo alcanza al Estado y no al resto de las personas (naturales 0 juridicas), salvo excepciones. Este modelo propio es razonable porque el Estado satisface y reconoce derechos, y més en el marco de un Estado Social y Democritico. Por ultimo, el Derecho Administrativo también comprende el conjunto de derechos y garantias a favor de las personas en sus relaciones y situaciones juridicas con el Estado,La cuestién a resolver tradicionalmente, a través del anilisis abstracto de los principios, reglas ¢ instituciones y -a su vex- el estudio prictico de los casos concretos del Derecho Administrativo, es saber cuindo el equilibrio © conjuncién de esos postulados (@s decir, privilegios y restricciones estatales y detechos y garantias de las petsonas) es 0 no razonable. Desde ya adclantamos que este planteo histtico deber ser remozado toda vex que el conflicto a resolver es entre derechos y no simplemente entre derechos personales y ptivilegios estatales. ‘Volvamos al concepto duro y simple del Derecho Administrativo. Podemos twanscribir aqui y asi repasar diferentes definiciones que creemos sumamente ilustrativas. Por ejemplo, se sostuvo que “la actividad de la administracién piblica origina relaciones iltiples entre ella y los administrados y esas zclaciones presuponen normas juridicas que las regulan. El conjunto de esas normas constituye e contenido del Derecho “Administrative”. Asi, el Derecho Administrativo, es “el conjunto de aormas de aplicacion conereta a la institucién y fundamento de los servicios pblicos y al consiguiente contralor jutisdiccional de la actividad publica”? [En peimer lugar, y en términos obvios, el Detecho Administrativo, al igual que cualquier otra rama del Derecho, es un conjunto de principios, directrices, reglas y técnicas, articulados de modo coherente y sistemitico. Tin segundo luger, mas alla de las definiciones -e inclusive de nuestras coincidencias 6 desacuerdos con éstas- creemos que es posible analizar esta cuestién de modo mis simple y directo. Pues bien, zcual es el objeto del Derecho Administrative? La respuesta es, segiin nuestro etiterio y como ya hemos dicho, que el Derecho Administrativo es ef marc juridico de las junciones adminisrativa: del Estado (es decit, el conjunto de principios, directrices y eglas que tegulan las funciones estatales administrativas). Sin embargo, este criterio es insuficiente y no permite aprchender acabadamente el objeto de nuestro conocimiento. Por tanto, es necesario incorporar otros dos aspectos relevantes y complementarios, estos son: el modo de oxganizacién del Estado en cl cjercicio de tales funciones, y el vinculo entre cl Estado en ejercicio de esas funciones y las personas, De todos modos, es posible afirmar que estos otros aspectos -fealmente- estin coimprendidos dentro de las funciones administeativas y su radio expansivo, Entonces, las funciones estatales administrativas, segiin el critetio que proponemos, son el conjunto de potestades estatales que ejerce el Poder Kjecutivo de Contenido materialmente ejecutivo, legislativo y judicial. Asi, segén ceeemos, funcién administrativa ¢s un concepto subjetivo porque comprende al Poder Bjecutive y al 7 BRRLSA 4964, Dor su parte, Matienhoff dijo que el Derecho Administrative es “el conjunto de nomnas y de principis del Derecho Pablico interno que tiene por objeto le organzacién y cl funcionamienre de a auministacion Piblicn act como lt teguacién de las cclaciones interogyénias, imeradministativas y las de tas cadndes Pininistratives con los administrados”. MARINHOFF 2003, Fiorini defiaié al Derecho Administrative como “una fama del derecho pblico(estatal) que tae por objeto el estado de la actividad en ln Funcién Administrativa estat Ta destacamos como uaa dsciplia jardica adsexipta a una de las Funcioncs estatales y la extendemos al derecho de ‘npanizacén interna del Ext, FIORIN! 1976, Mis adelante, F. Linares afr que pot Derecho Adminisrativo fiebe entenderse “el comportamienio en inteeferencis imersubjesiva que constitye Punciéa Administativa, las ommas junideas del Derecho Péblico que la sigen asi como fos princpios que conceptian veloraciones y ciertos tipos de conducta wilzados ea la interpretacin de ese dezecho, y por iin, los hechos administrativos en cuanto parte dela eefeida conduct, Tenetes asf que lo regido por el Derecho Adminstativo es la Funcion Adminstacice tora defincla cualquiera sea el poder que la despliegue”. LINARES 1986. SLvaRes 1986 sostiene que “la fancién administrative est regida por norms no séle de derecho pablico sino tambiée de derecho privado”,conjunto de sus competencias (podera) y, 2 su vez, al sexo con Tas personas (derechos subjebivos en el marca de las relaciones juridica) ‘Ep este punto es importante discetnir cuAl es el pilar bisico de este edificio ogmético. Mucho se ha esctito y tepetido sobre la idea de que el Derecho cerinistrativo es el modelo de equilibrio entze poderes y derechos, ysi bien coincidimos on este desarrollo dialéctico, cteemos, sin embargo, que es necesario decir que detrés de! poder y del interés piblico debe situarse el escaparate de Jos derechos y su eocmoaiento, Pot tanto, como ya hemos dicho, el conflicto y nudo del Derecho ‘Adair istrativo es el siguiente: derechos vs derechos, con intermediaci6n estata. Cabe aclarat, siguiendo con el anélisis propuesto, que ol estudio de las funcaner ciminionatinas comprende su contenido; al tilar de éstas (es decir, al Poder Ejecutivo “su modo de organizaciGn,); y los destinatarios (esto es, las personasstitulares de los derechos sroeT marco de aus relaciones con el Estado). Por ello, ya hemos dicho que el Derecho ‘Auiministrativo abatca los diversos aspectos de las funciones administrativas, a saber: el anaeleo eonceptial (Funciones administrativas; el titular y su organizacién (el Estado); y a destinatario (Jas personas titulares de derechos ¢ intereses Claro que el criterio que hemos. expuesto nos devuelve necesariamente al interrogante originatio equé a fincion admnisrating? Ya sabemos que es un funciona estatal y que, a sa vez, existen otras dos funciones estztales, segéin el principio clésico de la separacién de poderes (funciones legislativas y judiciales). Este es tn paso importante en nuestro razonamiento porque si logramos definir fancién administrativa, entonces, habremos encontrado el objeto de nuestro conocimiento. ‘Aa -wez, cteemos que In constraccién de este conocimiento jusidieo ~igual que cualquier otro- no debe partir de los capitulos mis especificos (por caso, el acto cdiamistrativo o el servicio piblico), sino de los principios ¢ ideas basicas que deben atravesat c informat todo el modelo (Derecho Administrative). Liste criterio metodolégico nos permite garantizar el desarrollo sistemético y coherente del conocimicnto ¢ hilar asi las distin instituciones jusidicas. A saber: cl concepto y alcance de las potestades regulatorias del Poder Bjecutivo, of modo de organizacién del Estado, el concepto de acto estatal, el modelo de control, Hs decir, las respuestas juridicas a construir deben ser coherentes entre sf, y solo ¢s posible si Tenebramos estos conocimientos desde sus bases y conforme ciertas guias 0 directrices comunes (principio). Sin embargo, el objeto de funcién administrativa es propio del Estado Liberal de Derecho, y claramente insuficiente en el matco del Estado Social y Democritico de Derecho, pues en éste tltimo el Estado debe construis el orden social -segtin el mandato constitucional- En efecto, cabe preguntatse si el concepto de funcidn administrativa es suficiente 0 -quizis- sea necesirio recurtir a otras ideas, por 280, Ins finalidades que persigne al Fstado (por ejemplo, la conformacién del interés piblico o el oxden social. ‘Pres bien, el Dezecho Administrative es cl subsistema juridico que regula la sesolucién de los conflictos entre derechos (derecas vs deresot), con intervencién del Poder Rjecutivo -reconociéndole precrogativas en su aplicacién-, y recomponiendo as desigualdades preexistentes entre los titulares de aquellos.* 4 BALBIN, 2011TIL. EL NUEVO PARADIGMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SU IMPACTO SOBRE EL TRABAJO DE INTERPRETACION Hemos intentado probar que los pilares que sostienen el viejo patadigma (pader 1s derechos) dcben reconstruirse. Asi, los limites del poder y en patticular los principios que justifican el poder estatal, deben dibujarse actualmente con otto contenido y contotaos, y otto tanto sucede con los derechos. En este punto no es posible pensar y reconstruit el Derecho Administrativo desde cl campo de los derechos individuales, sino que es necesario redefinir ese pilat en términos de derechos sociales y colectivos -su aleance y su exigibilidad ante el Estado- y consecuentemente, repensar las reglas ¢ institutos de nuestro conocimiento desde ese nuevo contenido. eCémo incide ello en el desarrollo de nuestra especialidad? Por ejemplo, cuando interpretamos Ins teglas del procedimiento administeativo o del proceso. judicial contencioso administrative, no es igual hacerlo desde la petspectiva de los derechos individuales 0 si incorporamos los derechos sociales, 0 los nuevos derechos en el marco de estudio (por ejemplo, en particular, la composicién del interés public a través del proceso judicial). En igual sentido, cabe sefialar que el Derecho Administrativo se construyé desde las actividades estatales y su expresién més comin: el acto administrativo; pero no incluyé la inactividad estatal (excepto el silencio administrativo en el marco de un procedimiento administrativo concreto). A su vez, recordemos que la inactividad estatal esté vinculada con sus omisiones y, en particular, con los derechos sociales que exigen ptestaciones positivas del Estado, Asi, es claro que el Estado incumple dichas prestaciones por medio de las omisiones. Nos encontramos, entonces, ante varias piezas de un rompecabezas que es nccesatio rearmar, Esas pieaas son: a) ef pader y su justificaién (es decit, el interés pablico); 1) «1s limites; c) las derechos de las personas; y a) el equilibrio entre el poder y los derechos. De modo que el paradigma no es el conflicto entre poder us derechos, sino derechos us derechos y en este marco, claro, el campo propio del Derecho Administeativo, es decir, el estudio de la intermediacién e intervencién estatal Por ejemplo, los fandamentos del Derecho Civil son los limites de las libertades y los derechos individuales, en funcién del interés de los otros individuos y, quizds, el interés piblico. Por otro lado, el findamento del Derecho Administratvo es el reconocimiento activo de derechos (individuales, sociales y colectives} 9, en tal sentido, debe explicarseel poder del Estado y sus ruglas especiales interés pablo “___.. Sin embatgo, estimamos que la creacién y aceptacién de un nuevo paradigma no necesariamente supone destruir las construcciones anteriotes tealizadas bajo el viejo, sino simplemente revisarlas y enriquecerlas desde un nuevo posicionamiento (¢s decis, debemos ubicatnos desde otros pilares, quizs iguales pero mis entiquecidos, y desde allf pensar, revisar y actualizar el modelo) ‘A su ver, la aceptacién del nuevo patadigma (es decir, deresbas vs derechos) supone cepensat los principios del Derecho Administrativo segin este modclo, Es decir, f paradigm 1s, entonces, el equilibria del poder entendido como el conjunto de prerrogativas que persiguen el ‘reconocinviento de derechos 9, por tanto, el conespto es: derechos versus otros derechos. Esse equilibsio entre derechos con intermediacién del poder estatal es el niicleo, entonces, del Derecho Administrativo.El Derecho Administrative no debe pues analizarse desde el poder y sus prestogativas, sino desde los derechos fundamentales; y estos iiltimos no sdlo como limites de aquél, sino como justificacién del propio poder. Cierto es que el objeto de nuestro conocimiento es el poder, mas particularmente el ¢jercicio de ese poder por el Poder Bjecutivo, esto es, las fanciones estatales administrativas (teorla de las fanciones).. Sin embargo, ¢s plausible analizar ese objeto desde si mismo (poder) o desde sus fundamentos (teconocimiento y expansi6n de los derechos) y sus proyecciones’, aE acaso relevante exte nuevo enfogue? Creemos que sf porque el poder, digamos las funciones estatales administrativas, y especialmente sus privilegios y prerrogativas, deben analizarse e interpretarse desde ese postulado. Bn otras palabras, ya no es posible estudiar las funciones estatales administrativas prescindiendo de los derechos fandamentales— Sin embargo, y sin perjuicio de lo dicho anteriormente, es plausible caer en el error de interpretat el paradigm asf: menos poder y mas derechos. En tal caso, el cambio no es, esencial, sino superficial. E/ Estado Social de Derecho nos exige repensar el poder estatal, apaderarlo de derechos, no sinsplemente reortarlo, Fs necesatio contestar las siguientes interrogantes: ¢Cémo debe intermediar el Estado? gQué directrices debe utilizar ¢l Estado con el objeto de resolver el conflicto? El Derecho Administrativo exige que el Estado intermedie entre derechos, pero no sélo en. términos de igualdad (postulado propio del Derecho Privado), sino basicamente de conformidad con los postulados de la justicia igualitaria’. Por eso, en términos de justicia igualitaria es preciso que el Estado intermedie (y particularmente desarrolle y aplique el Derecho Administrativo como instrumento central) con el objetivo bésico de recomponer las desigualdades estructarales” Pues bien, gcdmo impacta este auevo paradigma en cl trabajo de interpretacién y aplicacién del derecho por el operador (Administracién 0 juez)? En primer lugar, cs necesatio seffalar que el Derecho Administrative igual que cualquier otro subsistema juridico- no consiste simplemente en la aplicacién de las reglas y principios, sino que también comprende el ejercicio del poder regulatorio y, luego, su aplicacién conforme las reglas hermenéuticas, SEI Derecho Administrative ha de sitisfacer uaa doble finalidad: la ordenacién, disciplina y limitacidn del poder, al tiempo que a eficacia y efeetividad de Ia accién administrava. Ello obliga, entre otras consecuencias, no s6l0 ntiizar el canon de la prohibicin de exceso (ptineipio de proporcionalidad), sino cambién el de la prohibicién de efecto.” SCHMIDTT-ASSMANN 2003. 1). RAWTS, entre los autores liberals igualitarios, destaca que existe un contrato hipotético y que los bienes primarios cde caticter social -bienes materiales, oportunidades- son equellos que deben distribuirse en términos igualitarios. Por su parte, los bienes naturales -talentos y eapecidades- no deben ser redistribuidos, sin perjuicio del desapoderamiento de sus frutos porque nadie puede ser fivorecido o perjudicado por hechos que sen moralmente irrelevantes ‘Téngase presente que el Estado debe garantizar la igualdad encee las personas y sélo es posible si se distribuyen de modo igualitatio los bienes primacios, Sin embargo este escenario de igualdad no es absoluto sino relative porque cl repatto desigual es vilido con la condicida de que favorezca a los mis desfavorecidos en sus situaciones originarias, Por ejemplo, los més capaces pueden obtener més beneficios siempre que utilicen tales capacidades a favor de las personss més desfavorecidas, R. DWORKIN luego va a incorporar entte los bienes o recursos primarios @ aquellos de ‘contenido natural. Ba sintesis, el Estado debe asegurar que las personas decidan libremente y sin condicionamientos sobre su propio proyecto existencial, mas allé de las cixcunstancias extennas. Asi “tanto los iberales mis igualitrios come los més conservadotes coinciden en una primera aproximacién 2 este punto: ambos grupos reconocen como obvia Ia existencia de esta loverie de la naruraleza -estos azares que provocan que las vidas de algunos sean mucho mas afortunadas que las de otzos-. Ellos disienten, en cambio, a la hora de considerar el modo en que una sociedad justa debe responder ante tales ciccunstancias. Pata los ibertarios, no corresponde que la sociedad intervenga para jntentar remediar o suprimir eircunstancias como las mencionadas”. GARGARELLA 1999, 7 Bausin 2011