EL DESARROLLO DE UNA LÓGICA FISCAL CONTRADICTORIA PARA LA

LEGITIMACIÓN POLÍTICA DEL GASTO SOCIAL EN LA REPÚBLICA

ARGENTINA
LO IMPORTANTE NO ES SER SINO PARECER1

LUCIANO CARLOS REZZOAGLI2

1- INTRODUCCIÓN

La estructura gubernamental se define fundamentalmente con criterios

sociales, pues parte del reconocimiento explícito de las diferencias
interregionales. Este reconocimiento implícitamente se asocia con la existencia
de efectos perversos en términos personales, pues la localización geográfica
de un individuo estaría determinando, de cierta manera, su situación
socioeconómica y sus oportunidades de desarrollo. El hecho de que exista un
acceso desigual de cierto sector de la población a los servicios sociales o haya
alguna restricción a sus potencialidades, facultades o derechos —como la
educación y el empleo, por ejemplo—, relacionados con factores exógenos —el
género, la etnia, el lugar de origen o habitabilidad, etc. —, constituye una parte
inherente de la desigualdad de oportunidades.
Desde la década de los noventa y principalmente luego de la crisis del año
2001 el Estado argentino, a través de diversas políticas públicas financieras
implementadas por los gobiernos de turno, ha establecido diversos Programas

1
El homenajeado fue, y seguirá siendo en la memoria de quienes lo conocimos, un hombre
extraordinario, de gran generosidad académica, solidario, responsable, íntegro, de fuertes creencias y
convicciones religiosas y morales, intachable, de admirable don de gentes y calidez humana. Tuve la
fortuna de compartir algunos años de vinculación académica y personal con Don Eusebio González
García en la Universidad de Salamanca, España, desde septiembre de 1999 hasta junio de 2003, primero
como mi maestro y luego como mi director de tesis en el grado salamanca y el doctorado, y con quien
forjé una amistad sincera que siguió vigente hasta el día de su partida. En su memoria, y brindando un
expreso homenaje al hombre y a su legado, comparto estas líneas esperando que parte de su formación se
reflejen aquí. Los méritos del escrito son producto de sus enseñanzas y fuerte motivación al espíritu
crítico, los errores y falencias responden exclusivamente a mi falta de capacidad e idoneidad para
interpretarlo cabalmente.

2
Investigador Adjunto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la República
Argentina (CONICET) – Universidad Nacional del Litoral (UNL), radicado en IHUCSO Litoral, Santa
Fe, Argentina. Profesor titular de Derecho Tributario, Financiero y Aduanero en la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales (FCJS), Universidad Nacional del Litoral (UNL). Director del CAI+D (grupo de
investigación) sobre Federalismo Fiscal y Asimetrías Regionales, FCJS – UNL, Santa Fe Argentina.
Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca, España. Correo de contacto:
lrezzoagli@fcjs.unl.edu.ar
de Transferencias Monetarias Condicionadas (en adelante TMC) 3 como
respuesta a la crisis del mercado de trabajo y a la creciente exclusión social 4.
La crisis económica internacional de 2008-2009 se convirtió en un momento de
inflexión para el continente americano, ya que muchos países de la región no
optaron por la austeridad y el ajuste para combatirla, sino por una mayor
presencia del Estado y el aumento de la inversión social, con numerosas y
abundantes partidas de gasto público, para minimizar las consecuencias
económicas propias de una recesión generalizada en las clases sociales más
vulnerables5.
En este panorama, las transferencias con y sin rendición de cuentas pero de
marcada finalidad social, instrumentalizadas por los entes subnacionales o
directamente dirigidas a ciertos ciudadanos como beneficiarios desde el ámbito
central, fueron una de las innovaciones más trascendentes en todo el
continente6, aunque con distintas modalidades de implementación en cada
país, ya sea con o sin temporalidad concreta de realización y durabilidad, con o
sin condicionantes particulares para su otorgamiento, con o sin mecanismos de
control y evaluación de sus resultados.
Con esta forma de protección social (TMC) se ha intentado, desde su
implementación, coordinar el eje de contención y disminución de la pobreza
con el combate a la desigualdad y promoción de la cohesión social, ampliando
los alcances de la seguridad social tradicional. Brasil y México fueron los
primeros países de la región que la articularon, a fines de la década de los 80s
y principios de los 90s, y hasta la fecha se ha alcanzado una amplia cobertura
en toda América Latina, ya que los programas de transferencias monetarias
condicionadas (TCM) se encuentran actualmente vigentes en más de 20

3
Tales como el Plan Trabajar, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y el Programa Familias
4
Kliksberg, Bernardo y Novacovsky, Irene, “Evaluación de Impacto de la Asignación Universal por
Hijo”, Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) Working Paper Series, Vol. I. Núm. 2
México, 2016, pp. 7-10, http://www.ciss.net/wp-content/uploads/2016/09/7-39-Kliksberg-.pdf
5
Rezzoagli, Luciano y Cammarata, Martín, “(Re)discutir el federalismo fiscal como instrumento de
desarrollo social en la República Argentina”, Revista de Finanzas y política económica, Vol. 9, No. 1,
Bogotá, 2016, pp. 95-97, http://dx.doi.org/10.14718/revfinanzpolitecon.2017.9.1.6
6
En el año 2009, se crea por medio del decreto 1602/2009 la Asignación Universal por Hijo, de cuyos
considerandos se desprenden los siguientes objetivos: a) mejorar la situación de los menores y
adolescentes en situación de vulnerabilidad social; b) inclusión de diversos sectores de la población; c)
reducir los niveles de pobreza de los sectores más vulnerables de la sociedad.
países, y proyectan sus beneficios sobre más de 130 millones de personas,
con una afectación del 0,4% del PIB en América Latina 7.
A pesar de la implementación de diversos Programas de TMC y la
consecuente, aunque discutida por su escaso nivel de evaluación y control en
muchos países, reducción de los índices de pobreza e indigencia y aumento
efectivo de posibilidades de desarrollo e inserción laboral de sectores
poblacionales vulnerables, Argentina continúa conservando altos niveles de
desigualdad, al igual que muchos países del continente americano 8.
Desde una vertiente de análisis fiscal, esta situación se debe –en gran medida–
a la consolidación de un sistema detractivo altamente regresivo 9 que afecta
fundamentalmente a los grupos vulnerables de la sociedad 10. En Argentina,
mediciones de tendencias de consumo demuestran que en el período 2016 -
2017, disminuyó el consumo de alimentos básicos para la subsistencia,
respecto a su demanda y capacidad de adquisición por los estratos sociales
bajos y medios (el caso más doloroso y emblemático es el de la leche, con la

7
CEPAL, Tributación para un crecimiento inclusivo, Santiago de Chile, CEPAL, 2016,
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39949/S1600238_es.pdf
8
Lustig, Nora, El impacto del sistema tributario y el gasto social en la distribución del ingreso y la
pobreza en América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Perú, República Dominicana, Uruguay y
Venezuela. CEQ Working Paper No. 37, Commitment to Equity Institute, Tulane, Luisiana, 2017, p. 3,
http://repositorio.minedu.gob.pe/bitstream/handle/MINEDU/5320/El%20impacto%20del%20sistema
%20tributario%20y%20el%20gasto%20social%20en%20la%20distribuci%C3%B3n%20del%20ingreso
%20y%20la%20pobreza%20en%20Am%C3%A9rica%20Latina.pdf?sequence=1&isAllowed=y
9
Suscribimos a algunos de los muy valiosos escritos del homenajeado en esta temática: González García,
E., Concepto actual de tributo: análisis de jurisprudencia, Aranzadi, Pamplona, 1996; González García,
E., La interpretación de las normas tributarias. Aranzadi, Pamplona ,1997; González García, E. “La
utilización de los instrumentos tributarios para fines de política económica.” ARSIURIS, separata.
10
Resaltamos en este punto el capítulo escrito por Miguel de Jesús Alvarado Esquivel titulado “Al
rescate de los principios de Progresividad y No Confiscatoriedad en México”, en el libro El control
Jurídico de la Actividad Económica del Estado, editorial Marbis – UAD, Durango (México), 2009.
Escrito pionero, altamente crítico y propositivo donde se pone en verdadero relieve los efectos y la
trascendencia para la sociedad de una presión tributaria inadecuadamente configurada si tomamos a la
Capacidad Contributiva un parámetro de justificación para la misma.
afectación directa que provoca en los niños fundamentalmente 11), al tiempo
que las compras de artículos de lujo crecieron considerablemente 12.
De esta manera, según las mediciones citadas, puede visualizarse claramente
como en el consumo en los bienes de la canasta básica el retroceso ha sido
muy considerable; lo contrario ha sucedido con los bienes suntuosos, cuya
adquisición refleja grandes capacidades económicas, como puede verse por
ejemplo, en la venta de motos y autos de alta gama que han crecido muy
considerablemente en el último año calendario 13 lo cual es un indicador
importante de la consolidación de estratos sociales altamente diferenciados y
desiguales.
A pesar de estos datos mencionados que indican la restricción del consumo de
sectores poblaciones bajos y medios en productos indispensables para la
alimentación y el desarrollo familiar, los datos oficiales del Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos de Argentina (INDEC), en diciembre de 2017, establecen
que en la República Argentina la pobreza descendió del 30 % al 28,6% en el
primer semestre de 2017 en el país, promedio nacional general (en las últimas
estimaciones de abril de 2018 el propio Instituto marca un nuevo descenso al
25%) lo cual en principio resultaría contradictorio con las anteriores mediciones,
sin embargo, en el Noreste y Noroeste argentino, la pobreza aumentó durante
este mismo período, lo cual cualifica una aparente disminución del promedio
nacional que no se manifiesta de forma homogénea en todo el territorio
nacional, sino que se concentra en las zonas con mayor desarrollo de PBI y
11
En 2016 el consumo de los principales lácteos sufrió un desplome récord, comenzando por el de leche
líquida. Según los datos oficiales (Ministerio de Agroindustria de la Nación Argentina), cada argentino
tomó cuatro litros menos de leche que un año antes, con una caída del 9,2%. La ingesta por persona se
redujo así a 40,1 litros anuales - media taza de leche diaria-, el nivel más bajo desde 2003. Mientras que
en leche en polvo, la demanda se derrumbó un 45,2% interanual. Pasó a sólo 1,6 kilos por habitante, la
marca más baja de todo el siglo. En 2006, por ejemplo, se adquirían 4,43 kilos, casi el triple.
Hay que aclarar también que cuando hablamos de promedio nacional, no significa que necesariamente la
disminución del consumo sea homogénea y perfectamente distribuida ente toda la población, sino que,
lamentablemente debemos pensar que las clases sociales pudientes han conservado y hasta ampliado su
nivel de consumo y son las clases vulnerables de la sociedad quienes restringen de gran manera su
posibilidad de consumo. Hay que comprender que esto implica alterar hábitos de consumo, en
Argentina hay niños que cambiaron la leche por agua, así de simple, así de triste.
12
Centro de Estudios para el Desarrollo Económico Benjamin Openhayn, Informe de coyuntura XIX,
CEDEBH, pp. 2 - 4, http://cedebh.com.ar/documentos/Informe.Coyuntura19CEDEBH.pdf
13
Ibidem, p. 3.
 con mayor población. Asimismo, si se examinan detenidamente los datos
suministrados en el informe del INDEC, la Indigencia, en cambio, volviendo a
parámetros nacionales, creció de 4,2% a 6,1%, con elevados porcentajes en el
conurbano bonaerense por lo que la disminución de la pobreza en promedio
nacional, más que ser acompañada de un aumento de la clase media, se debió
en parte al aumento de los índices de indigencia, pues en similares porcentajes
la disminución de una fue, en el mismo período temporal según los datos
oficiales citados, acompañada por el aumento de la otra.
Si esto se contrasta con la información brindada en Octubre de 2017 por el
propio INDEC, respecto a que el Producto Bruto Interno (PBI) aumentó 2,7%
en el segundo trimestre del año en el país, comparado con igual período del
2016, y se confirma así, según las informaciones gubernamentales la
recuperación de la economía argentina, parecería, entonces, que dichas
estimaciones de crecimiento económico no condicen con la realidad social
marcadamente angustiante en los sectores vulnerables. La mejora del PBI,
producto de la reactivación de varios sectores claves de la economía, tales
como la construcción y la industria automotriz, entre otras, no necesariamente
implican un acceso equitativo y proporcional de toda la población al aumento
de riqueza nacional que puede ser acaparado por grupos o sectores concretos
de la sociedad y en regiones muy puntuales de Argentina, por lo que el
crecimiento económico no necesariamente implica equitativa distribución de
recursos y bienestar poblacional.
En este último punto consideramos que el sistema detractivo es parte
importante de la problemática histórica y actual, y su replanteamiento integral
constituye un desafío ineludible para el Estado. Una de las principales falencias
que consolidan estas situaciones que sufren innumerables familias es la falta
de articulación de reformas fiscales que tiendan al desarrollo y consolidación de
una clase media estructural mediante un sistema impositivo progresivo,
inclusivo y responsable.
Los programas de TMC y los subsidios se financian desde un sistema tributario
que reproduce desigualdad por lo que se genera una lógica contradictoria
que se reproduce período a período fiscal.

2- LA TRIBUTACIÓN REGRESIVA: UNA APARENTE SOLUCIÓN

LEGITIMADORA PARA EL GASTO PÚBLICO SOCIAL
La estructura tributaria en Argentina, al igual que en los países del continente 14,
no presenta características de progresividad, sino todo lo contrario, se define
marcadamente regresiva15, y es dable destacar que no ha habido ningún
intento (intención política real) de modificar esta situación estructural
históricamente. No desconocemos que la noción de progresividad y la de
confiscatoriedad presentan problemas prácticos severos a la hora de fijar sus
límites, más aún si en las últimas décadas en el continente ha persistido un
palpable abandono en fortalecer y perfeccionar los impuestos directos y un
constante aumento de la tributación al consumo.
Un sistema progresivo en el ámbito recaudatorio es especialmente
benéfico para países donde la riqueza está concentrada y donde existe
desigualdad económica palpable como es el caso de los países de nuestro
continente16 , considerado como el continente más desigual del mundo 17, así el
perfeccionamiento de la recaudación a través de impuestos a la renta y
fundamentalmente al patrimonio ocioso e improductivo (bienes personales,
inmobiliario, impuestos a artículos suntuosos, transmisión de propiedades,
herencias, entre otros) sería lo recomendado.
En sentido contrario, en países con mayor distribución de la riqueza
(reducida o moderada brecha de desigualdad y concentración de riqueza,
por ejemplo siguiendo parámetros del Coeficiente de Gini) es recomendable al
existir una clase media estructural fuerte, aligerar la tributación directa y
establecer alícuotas proporcionales en el ingreso y fundamentalmente en el
consumo.
Paradójicamente hacemos, en muchos países de América Latina, todo lo
contrario, prueba de ello es el robustecimiento de los impuestos sobre bienes y

14
Alvarado Esquivel, M.: “Al rescate de los principios de Progresividad y No Confiscatoriedad en
México”, en el libro El control Jurídico de la Actividad Económica del Estado, editorial Marbis – UAD,
Durango (México), 2009.
15
CEPAL, op. cit., pp. 7 – 9.
16
Jiménez, Juan Pablo; Gómez Sabaini, Juan Carlos y Podestá, Andrea, Evasión y equidad en América
Latina, Santiago de Chile, Naciones Unidas, pp. 14 y 15,
https://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/5/38375/Evasi%C3%B3n_y_equidad_final_02-02-2010.pdf

17
CEPAL, Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y
reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2015,
http://www.cepal.org/es/publicaciones/39100-desarrollo-social-inclusivo-nueva-
servicios, que son una constante de las últimas décadas, ampliando brechas de
desigualdad.
Siguiendo esta línea de análisis, y atendiendo a la distribución de la carga
tributaria por regiones y grupo de países, se pueden visualizar diferencias que
son muy importantes entre dichas regiones o grupos de países18, y como en
Argentina y otros países del continente, literalmente nos alejamos de la eficacia
normativa, que llaman a una reflexión profunda y a una toma de conciencia
respecto a la importancia de una adecuada recaudación fiscal y el ejercicio de
una presión efectiva para combatir la reproducción sistémica de la pobreza; así,
los impuestos al consumo “representan más del 50 % de la carga tributaria en
América Latina en promedio, mientras que dichos impuestos representan el
31.7 % en los países miembros de la OCDE”19.
Estos datos, traducidos en palabras simples, significan, entre otras cosas, que
el consumidor final en nuestra región tiene mucha más presión fiscal en sus
compras que en los países de la OCDE, además de que evidentemente
encarece significativamente el valor de los productos finales, con todos los
efectos directos e indirectos externalizables en todo el proceso productivo,
generación de empleo y competitividad local e internacional.
Para la CEPAL20 en América Latina el Coeficiente de Gini, en promedio, apenas
desciende 3 puntos porcentuales después de impuestos y la efectivización del
gasto social (subsidios y TMC), es decir, la desigualdad económica entre los
habitantes de América Latina sin intervención del Estado y con intervención del
Estado es de sólo tres puntos porcentuales menos en este último caso. Esto
contrasta notoriamente con los resultados de los países de la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), donde, en cambio, este
indicador disminuye 17 puntos porcentuales, en promedio, después de la
acción fiscal y financiera directa, es decir, después de la intervención del
Estado a través de impuestos y transferencias. Debemos comprender que esto
no es sólo una simple diferenciación numérica, sino que esta diferencia

18
De Cesare, Cesar, Improving the Performance of the Property Tax in Latin America, Massachusetts,
Lincoln Institute, 2012, https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/improving-performance-
property-tax-latin-america-full_0.pdf
19
Ibidem, p. 7.
20
CEPAL, Desarrollo social inclusivo…, cit., pp. 3- 7.
porcentual marca un abismo material que se traduce en bienestar, igualdad,
reducción de la pobreza, y en definitiva, desarrollo efectivo de los derechos
humanos.
Las doctrinas tributarias tradicionalistas han considerado que los impuestos y
los tributos en general constituyen meras herramientas de financiamiento de los
Estados, mediante los cuales, estos últimos pueden cumplir sus finalidades
constitucionalmente establecidas, en otras palabras, los tributos y el sistema
detractivo en general, para la doctrina clásica, constituye una herramienta para
dotar de recursos al Estado y entonces, con dichos recursos, comenzar a
desarrollar políticas públicas.
Para estas dogmáticas el Estado posee ciertas necesidades públicas para cuya
realización debe detentar un determinado financiamiento, debe recaudar
recursos21, ejerciendo su poder de imperio frente a los administrados y
establece diferentes tributos -impuestos, tasas, contribuciones, entre otros-.
Si bien el financiamiento del Estado reviste una importancia trascendental,
estas posturas poco han desarrollado el verdadero potencial del sistema
tributario, relegándolo a una función meramente recaudatoria y suministradora
de recursos.
A pesar de ello, en los últimos años, comenzó a destacarse la importancia de
otras funciones o roles del sistema detractivo, como es el caso de la función
distributiva del ingreso22. De similar manera Jiménez y Martner expresan que
“las intervenciones públicas redefinen la distribución generada por el mercado
por medio de instrumentos como los impuestos y las transferencias,
mecanismos que tienen una incidencia directa en la distribución del ingreso
disponible de los hogares […] y es de suma importancia para alterar los niveles
de desigualdad en el acceso a recursos de los hogares” 23.
El sistema recaudatorio no sólo es importante como instrumento para
formalizar recursos al Estado, sino que constituye una política pública en sí
mismo, no es neutro y sus efectos impactan en la estructura social además de

21
VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Buenos Aires, Astrea, 2017.
22
Riboldi, Jorge y Aguirre, Gabriela, “Los tributos y la Distribución del ingreso”, Revista OIKONOMOS,
Año 3 Vol. 2, Universidad de La Rioja, Argentina, agosto de 2013, pp. 50 – 69,
https://revistaelectronica.unlar.edu.ar/index.php/oikonomos/article/viewFile/86/85
23
Jiménez, J. P. y Martner, Ricardo, Desigualdad, concentración del ingreso e incidencia de la política
fiscal, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014, p. 25,
https://www.oecd.org/tax/tax-global/Session-6-CEPAL.pdf
que coaccionan a todo el andamiaje estatal circundante y al accionar público y
privado. El incremento de los ingresos tributarios es clave para la inversión
pública en la reducción de algunas de las brechas históricas de la región, como
el acceso marcadamente segregado a bienes públicos de calidad en el ámbito
de la educación, la salud, el transporte y la infraestructura, pero la forma de
obtención de esos recursos es también igualmente importante, por los efectos
externalizables que provoca en forma directa e indirecta el traspaso de la
riqueza privada al ámbito público, más que el propio recurso en sí mismo
(resultado del proceso recaudatorio). Las finanzas públicas de los países de
América Latina, donde resaltamos el caso argentino, se han caracterizado
tradicionalmente por la perpetuación de un sistema tributario cuyo eje central
es la recaudación de impuestos al consumo y una política impositiva con débil
o nulo impacto distributivo24.
En muchos países del continente el sistema tributario se apoya principalmente
en los impuestos sobre el consumo, que resultan más gravosos para los grupos
de ingresos bajos y medianos25. Además, los sistemas tributarios de la región
suelen estar más orientados a los ingresos laborales (ya sean en relación de
dependencia o autónomos, pero que se los considera cautivos) que a las
ganancias de capital o a la acumulación de riqueza, y a menudo carecen de
impuestos sobre bienes inmuebles y sucesiones (o por lo menos de
cumplimiento efectivo), de manera que se incrementa la concentración de la
riqueza fundamentalmente ociosa o improductiva, que es aún mayor que la
concentración del ingreso26.
A lo largo de los últimos años, la conducción política argentina ha intentado, a
través del sistema financiero, paliar las desigualdades sociales de nuestra
población mediante la consagración de diversos programas de TMC (solidarios
y/o clientelistas). Sin embargo, el gasto público que no es acompañado con
medidas (re)distributivas del ingreso desde el sistema impositivo termina
consolidando las desigualdades estructurales, con todas las consecuencias
24
González García, E. et. al., Homenaje al 50° Aniversario de El Hecho Imponible de Dino Jarach,
Interoceánica, Buenos Aires, 1994.
25
Rezzoagli, Luciano y Gamberg, Guillermina, “The equality of opportunity: critical guidelines for the
continuity of the argentine centre-periphery with continental contributions unequalizing process”,
Ecorfam Journal, Vol.5 No.13, México, Julio 2015, p. 2158.
26
Ibidem.
 perjudiciales que ello conlleva a la población, y en definitiva, terminan
legitimando políticamente un sistema funcional a los empresarios del poder
político. En la medida en que una sociedad tenga mayores desigualdades
sociales, menor oportunidad tendrá de subsistir sin violencia, sin acceso de
todos los ciudadanos a la salud, a la educación, al agua potable, en fin, a todas
las necesidades básicas que requiere el hombre para vivir dignamente.
A partir de los años noventa, con los fenómenos de apertura económica se
generaron efectos inmediatos en la regulación estatal, entre ellos la
disminución de aranceles, el debilitamiento de muchos sectores económicos,
privatización de empresas públicas y reformas de los sistemas de pensiones.
Como consecuencia de ello, se produjo la necesidad creciente del Estado de
generar ingresos que reemplazarán lo perdido por la rebaja generalizada de
aranceles. En efecto, según estudios realizados en materia de evolución fiscal
se destaca que desde la fecha indicada precedentemente, en América Latina
se ha profundizado una mayor concentración de los ingresos tributarios
fundamentalmente en el IVA (impuesto al valor agregado o añadido según la
expresión utilizada en cada país de la región), al que Gómez Sabaini y Morán
llaman “el gran recaudador”27 en todo el continente, y secundariamente en
el Impuesto a la Renta o a las Ganancias ( que a pesar de su nombre fija un
gran porcentaje de su recaudación en el ingreso salarial y cautivo – pequeños
comerciantes –).

3- DECISIONISMO FISCAL Y FORTALECIMIENTO DE LA TRIBUTACIÓN AL

CONSUMO
En Argentina, al igual que en muchos países en desarrollo, se observa un
sistema tributario basado mayormente en impuestos indirectos 28 focalizados,
principalmente, en gravar el consumo de la población. Dentro de éstos, el que
mayor prevalencia tiene actualmente es el IVA, que está regulado por la ley
23.349, sancionada el 7/8/86 sin embargo entra en vigencia a partir de su

27
Gómez Sabaíni, Juan Carlos y Morán, Dalmiro., “La situación tributaria en Amé- rica Latina: raíces y
hechos estilizados”, Cuadernos de Economía, vol. 35, n° 67, Bogtotá, 2016, p. 7,
http://www.scielo.org.co/scielo.php?pid=S0121-47722016000100002&script=sci_abstract&tlng=es.
28
Fernández Felices, Diego; Guardarucci, Isidro y Puig, Jorge, “El Impuesto al Valor Agregado en
Argentina. Consideraciones sobre su incidencia distributiva y propuestas de reforma”, Actualidad
Económica, vol. 26, n°90, Córdoba, 2016, p.33,
https://revistas.unc.edu.ar/index.php/acteconomica/article/view/16744
aprobación mediante el decreto 280/97, publicado en el Boletín Oficial el
26/3/97 sustituyendo a la primera ley de IVA N° 20.631 del año 1973. Dicha ley
23.349, desde su creación ha sido objeto de innumerables modificaciones que
continúan efectuándose hasta la fecha. Se trata del impuesto más generalizado
en la Argentina, ya que se encuentra presente en prácticamente todas las
operaciones de compra-venta de bienes y servicios, cuenta con una alícuota
general (21%) y un tratamiento diferencial para algunos bienes y servicios 29.
El esquema del IVA dentro del sistema tributario argentino, genera efectos
severamente regresivos respecto del ingreso per cápita familiar. Si bien, el
establecimiento de una alícuota uniforme para todos los contribuyentes
conceptualmente implicaría la concepción de un tributo proporcional,
materialmente configura la proyección de un impuesto regresivo ya que, al no
tomar como parámetro objetivo la capacidad contributiva del destinatario
incidental del tributo, esto genera, en la praxis, una mayor presión fiscal o carga
tributaria sobre los deciles con menores ingresos de la población. En otras
palabras, el IVA es cobrado a todos por igual; de modo que la tarifa pagada no
guarda relación con la capacidad económica de un contribuyente.
José Nun establece que el total de los gravámenes al consumo duplica lo que
se recauda por ganancias, y sitúa a la Argentina por encima del promedio de
América Latina, la evasión es elevada y difícil de combatir. Si la evasión
descendiera a los niveles que alcanza en Chile, por ejemplo, la tasa general del
21% podría rebajarse entre 6 y 8 puntos porcentuales 30. En este contexto, un
sujeto con menor capacidad económica (por ejemplo en situación de pobreza y
dependiente de TMC) respecto de uno que sí goza de buen nivel económico,
pagará exactamente la misma cantidad de dinero por el impuesto, y
evidentemente para el primer individuo, los efectos en la economía personal
son más severos.
En el grupo más vulnerable de este impuesto “proporcional” se encuentran
inmersos los beneficiarios de programas de Transferencias Monetarias
Condicionadas, donde persiste la continuidad de dicha lógica: los beneficiarios
29
En virtud de la normativa vigente, podemos establecer que algunos alimentos presentes en la canasta
básica –como pan y leche- cuentan con una alícuota diferencial del 10,5% y algunos servicios -como los
de telecomunicaciones- cuentan con una alícuota de 27%.
30
Nun, José, La desigualdad y los impuestos. Introducción para no especialistas. Claves para Todos.
Buenos Aires, 2011, pp. 14 - 22.
de las ayudas financieras resultan ser quienes se ven más afectados por el
carácter regresivo del impuesto, es por ello que consideramos fundamental
tener presente este panorama de la realidad a la hora de proyectar posibles
cambios en la estructura misma del tributo, o respecto a cualificar situaciones
diferenciales para sujetos diferentes (principio de Igualdad).
Para morigerar los efectos adversos que se generan sobre la trayectoria del
consumo de los hogares, algunos países implementan estructuras tributarias
que minimizan la regresividad del impuesto a partir de la clasificación de los
bienes en grupos de consumo: cada uno de ellos posee una tasa diferencial
gravando en menor medida aquellos bienes de primera necesidad, y en mayor
medida a los bienes de lujo, aunque la lógica económica termina arrojando
similares resultados, pues no hay consideraciones estrictas de capacidad
económica en forma directa.
Como se ha señalado, en el diseño y configuración del Impuesto al Valor
Agregado resulta primordial no sólo tener en cuenta la capacidad contributiva
(capacidad económica cualificada a la tributación) de los sujetos obligados al
pago, sino también ampliar el foco de análisis abarcando el ingreso disponible.
Consideramos de crucial importancia dicho concepto ya que de no tenerlo
presente, genera en la práctica graves deterioros a la capacidad adquisitiva y a
la capacidad de ahorro de las personas.
El mismo, desde el punto de vista de la teoría económica y tomando la
conceptualización del Sistema de Cuentas Nacionales de la República
Argentina al 2016, es el monto máximo que un hogar u otra unidad puede
permitirse gastar en bienes o servicios de consumo durante el período
contable, sin tener que financiar sus gastos reduciendo su dinero, disponiendo
de otros activos financieros o no financieros o incrementando sus pasivos. A
partir de dichas premisas podemos catalogar al IVA como un impuesto
altamente regresivo, que afecta principalmente a las personas con menores
ingresos disponibles de la población.

4 - ANÁLISIS DE DOS IMPUESTOS, DISTINTOS DEL IVA, QUE FOMENTAN

LA SEPARACIÓN DE CLASES Y LA BRECHA SOCIAL
En este epígrafe se analiza un impuesto nacional directo (término nacional que
se perpetúa materialmente en un escandaloso estado de excepción puesto que
el artículo 75, inc. 2 de la Constitución de la Nación Argentina establece que los
impuestos directos son, en principio, facultad del poder tributario de las
provincias) como es el Impuesto a los Bienes Personales (IBP) y un
impuesto provincial indirecto (otra excepción en el país de las excepciones ,
puesto que también el mismo artículo e inciso constitucional establece que los
impuestos indirectos son, en principio, de facultad concurrente entre la nación y
las provincias) denominado Impuesto a los Ingresos Brutos (IIB), para
demostrar la ineficacia del sistema tributario argentino como política pública
que fomente la igualdad y la constitución de una clase media estructural,
aunque dichos efectos son externalizables a todos los impuestos vigentes,
resultan estos dos particularmente emblemáticos por sus efectos directos y
externalizables.
Es el caso del Impuesto a los Bienes Personales en la República Argentina, un
tributo de órbita nacional que grava la posesión y acumulación de dinero en
efectivo, depósitos, bienes inmuebles, yates, autos, naves y demás bienes
registrables y no registrables, acciones, etc., a personas físicas y sucesiones
indivisas hasta la declaratoria de herederos, que no están ligados a
actividades comerciales, de servicios o industriales, es decir que no son bienes
productivos o que no inciden en la cadena productiva, por lo que a mayor
acumulación de bienes personales mayor cantidad de riqueza improductiva y
suntuosa (capital y activos ociosos) .
Este impuesto hasta el año 2015, fecha de su modificación a otro esquema que
analizaremos pormenorizadamente para demostrar que se siguen estrategias
que son inversamente proporcional a la redistribución efectiva, iniciaba con una
alícuota del 0,50 % aplicada a la base imponible cuando el valor total de los
bienes gravados era mayor a (pesos moneda nacional) $305.000 y hasta
$750.000 (primera escala), continuaba con una alícuota de 0,75 % cuando
dicho valor sea superior a $ 750.000 y hasta $ 2.000.000, posteriormente había
una alícuota del 1% desde una cifra mayor a $2.000.000 hasta $ 5.000.000, y
culminaba (última escala) con una alícuota del 1,25 % cuando el valor total de
los bienes gravados era mayor a $5.000.000. Así podemos observar que, pese
a la supuesta progresividad, la capacidad económica gravada aumentaba más
de 1500% y, sin embargo, la alícuota incrementaba su presión tributaria en
menos de un 200%, y es mucho peor si consideramos que la ley establecía que
sea esa alícuota del 1,25% para un valor total de los bienes sujetos al impuesto
mayor a $5.000.000, por lo que si el valor es de $15.000.000 o de
$100.000.000 la alícuota seguía siendo la misma, no importaba en cuanto
aumente la capacidad económica del sujeto en función de los bienes
acumulados, lo cual, presentaba un claro ejemplo de regresividad al disminuir
abruptamente la presión tributaria en función del aumento de la capacidad
económica, aún y cuando las alícuotas aumenten, pues no sigue la
equivalencia correspondiente. En definitiva, se alentaba la acumulación de
riqueza ociosa o improductiva, fundamentalmente especulativa y como forma
de ahorro e inversión.
Ahora bien, se produjo la esperada modificación en dicho Impuesto, a partir del
período 2016, y la principal característica a resaltar es la baja de la presión
tributaria en todos los niveles (si estimado lector, leyó bien, aunque parezca
absolutamente incoherente) con la instauración de una alícuota proporcional o
fija (única) de imposición para cualquier capacidad económica que supere el
mínimo no imponible actualizado (parece seguir los pasos del IVA, para mal,
obviamente) y sólo sobre el excedente (lo cual no es una obviedad aclararlo
pues anteriormente a la reforma no era así y por consiguiente no se trataba
más que de una exención de carácter cuantitativo, que al sobrepasarse con la
masa gravable calculada en la base imponible del tributo, se aplicaba la
alícuota sobre el total acumulado).
La imposición de una alícuota única implica la eliminación de las escalas que
diferenciaban la acumulación de capitales y activos por su valuación
económica, como así también las alícuotas diferenciales para cada escala.
Para que se entienda, el mínimo no imponible aumentó (de manera creciente
durante 3 años) y la alícuota disminuyó considerablemente (de manera
decreciente durante 3 años), sin importar la cantidad o acumulación de riqueza
a la que se aplique. Así, por ejemplo, una persona con una casa (o un conjunto
de activos gravados) valuada en $1.200.000 por el fisco (60.000 dólares al
2018) tendrá la misma alícuota que otra persona que tenga 1 casa valuada (o
un conjunto de activos gravables) en $10.000.000 (5.000.000 de dólares), ya
que se tributará por el excedente del mínimo no imponible del año
correspondiente con una alícuota fija igual para todos.
Como vemos en este impuesto, y lamentablemente no es un caso aislado pues
dicha situación se repite en gran parte de la órbita fiscal, ya sea que se
presenten graduados con una supuesta progresividad de alícuotas, aunque con
un marcado descenso de la presión tributaria a medida que aumenta la riqueza
(hasta 2015), o que tengan alícuotas fijas (desde el 2016 en adelante) que
ponen en una igualdad formal a todos los contribuyentes pero que determinan
que a pesar de un descenso general del monto del impuesto a pagar para
cualquier capacidad contributiva, lo cual en sí mismo ya es discutible por las
características propias del tributo, el mayor beneficio está dado a los grandes
acumuladores de capitales y activos ociosos y especulativos, que concentran la
riqueza, generan cada vez más brechas y son además premiados pagando
menos impuestos e impulsando al Estado a recaudar por vías alternas
aumentando la presión fiscal en impuestos al ingreso y al consumo.
Por otro lado, el Impuesto a los Ingresos Brutos (IIBB) es un tributo subnacional
(de órbita provincial) que grava las actividades habituales que se realizan a
título oneroso, lucrativas o no, del comercio, la industria, profesión, oficio,
negocio, locación de bienes, obras y servicios, independientemente de la
naturaleza del sujeto que la preste y del lugar donde se realice. La cuota
resulta de la aplicación de una alícuota (porcentaje) que es definida por cada
provincia para cada actividad o sector económico involucrado. Dicha alícuota
se aplica sobre la facturación del negocio, independientemente de la ganancia
o rentabilidad que el mismo arroje, es de carácter acumulativo y plurifásico, ya
que se aplica a lo largo de toda la cadena de valor, es decir, en actividades
primarias, secundarias y terciarias, trasladándose a lo largo de toda la cadena
hasta el consumidor final.
La acumulación de impuestos sobre impuestos en las distintas etapas de
comercialización genera un efecto distorsivo a lo largo de dicha cadena,
trasladándose a los precios y siendo absorbidos por el consumidor final; pero
no es el único impacto que genera, dado que también recae sobre las
economías de las empresas que se ven afectadas por los regímenes de
retenciones y percepciones, acumulando créditos por largos períodos de
tiempo, muchas veces imposibles de recuperar, sin dejar de mencionar el costo
financiero que implica el hecho de su pago anticipado, por calcularse y
abonarse de acuerdo al criterio de lo devengado y no de lo percibido.
Ya en el año 1993, en el famoso Pacto Fiscal II, firmado entre nación y las
provincias, se reconoció el efecto distorsivo y la necesidad de reemplazarlo por
un impuesto provincial a las ventas, pero lamentablemente nunca se cumplió
debido al peso que este impuesto adquiere en el financiamiento de las
 provincias, donde representa aproximadamente un 80% de la recaudación
propia.
Por último, y dejando en claro la regresividad y acumulación distorsiva para el
consumo de este impuesto cuyos efectos externalizables en la cadena de valor
y el proceso de comercialización resultan perversos, tomemos un ejemplo de
cómo afectan, en la configuración y cumplimiento de este impuesto, los
regímenes de retenciones y percepciones a las empresas productivas. Así,
pensemos en una empresa que se dedica a la producción de un bien
determinado y que factura $15.000.000 (m/n) por mes y paga por IIBB un 0,5%
mensual (este porcentaje puede variar de provincia en provincia), a lo largo de
un período fiscal de un año dicha empresa debe abonar un total de $900.000
(m/n) en concepto de dicho impuesto. Si consideramos a su vez que esta
empresa como consecuencia del régimen de retenciones o percepciones a
acumulado créditos por un año, entendemos que ha pagado anticipadamente el
impuesto que podría generar en el próximo período fiscal de un año (siempre y
cuando la actividad se sostenga al mismo ritmo); si a este escenario le
adicionamos el coste financiero en un contexto inflacionario del 24% anual,
dicho importe asciende a $1.116.000 (m/n), dinero inmovilizado que se pudo
haber destinado a inversiones que permitan el crecimiento sostenido y la
generación de empleos genuinos.
Además, otro aspecto desfavorable de éste régimen se manifiesta cuando por
motivo de negocios, una empresa debe realizar gastos en provincias donde no
tiene actividades y se le generan retenciones en concepto de IIBB. Ese crédito
queda disponible sin posibilidad de recupero por la vía formal, situación que
lleva a las empresas a considerarlo como un costo adicional, incrementando el
valor de venta de sus productos para recuperar de algún modo ese dinero
inmovilizado.

5- CONCLUSIONES
Si bien el fortalecimiento del IVA en Argentina se enmarca en falencias
endógenas estructurales de las Administraciones e instancias
gubernamentales, como la baja capacidad operativa e ineficiencia estructural
fundamentalmente de las administraciones tributarias y de los gobiernos
locales (como por ejemplo la actualización de un registro de catastro, sistemas
y bases de datos fiables) aunado a las circunstancias propias del federalismo
clientelista donde priman los arreglos políticos por encima de la eficiencia
económica y nadie asume un costo político frente a su electorado, la situación
de perpetuación de desigualdades y acaparamientos no da para medias tintas.
Por eso decidimos colocar un título relativo a la importancia de parecer más
que ser, puesto que este impuesto es un gran recaudador, y pareciera que sólo
el resultado del proceso importa y es suficiente para los actores decisionales de
la cosa pública (interés político de mantener la competitividad y la legitimación
electoral), puesto que ni siquiera se vislumbra una intención real de por lo
menos intentar bajar los estrepitosos índices de evasión fiscal en este impuesto
desde la concreción de reformas coherentes e integrales, ya que sin estas las
Administraciones se mueven dentro de los parámetros que le son propios, y las
reglas de instrumentalización y control permitidas.
De todas maneras, y aunque la evasión pudiese disminuirse, y por lo tanto
obtenerse recursos tributarios en promedio iguales o similares bajando la
alícuota hasta hoy vigente (por el consiguiente aumento de actividades
gravadas), seguiríamos haciendo hincapié en que responde a la lógica de una
tributación propia de países y regiones poblacionales que cuentan con una baja
o moderada desigualdad de clases sociales y poder adquisitivo, y que no debe
ser el principal foco recaudatorio del país. Pero si además sumamos el hecho
de que a nivel subnacional se sigue la misma lógica y hay una estrepitosa
acumulación de impuestos al consumo, entonces no queda más que concluir
que estructuralmente el sistema tributario está fuertemente influido por grupos
de presión, los equilibrios políticos que implican soluciones de
compromiso dejan relativamente conforme a los jugadores con poder de
amenaza en el acuerdo social, sesgando los diseños a pautas que
pueden estar lejos de la equidad recomendada por la teoría normativa. Las
decisiones políticas se producen dentro de un marco definido de
relaciones sociales, y como consecuencia de conflictos sociales, económicos y
políticos, por los que los gobiernos de turno que se muestran particularmente
receptivos a los grupos económicos de presión política, no sólo apoyan un
cierto tipo de sistema económico y de dominación económica sino que también
intervienen en la esfera institucional de dicha dominación.
En un país como Argentina, perteneciente al continente más desigual del
mundo, es indispensable empezar a ser, y no parecer: la estructuración del
sistema fiscal debe perseguir y alentar la consecución de una clase media
estructural, tomando como punto de partida un contexto de agudas asimetrías
económicas tanto a nivel poblacional como a nivel geográfico regional.
En este esquema vigente las asimetrías no son combatidas desde el propio
esquema fiscal, sino que se favorece su perpetuación y acrecentamiento de las
mismas, distinto es el caso de otros países y regiones que poseen
características diferentes a las anteriormente mencionadas y donde un
esquema fiscal de esta naturaleza pueda justificarse atendiendo a la
homogeneidad de las capacidades económicas que lo conforman.
Indudablemente, y tal como se demostró en el presente estudio, la
perpetuación de estos impuestos, afectan con mayor implicancia y severidad a
las capacidades económicas más bajas, a los sectores poblaciones
vulnerables, que desde el sistema financiero, los gobiernos de turno hace ya
varios años pretender ayudar con subsidios y programas de TMC. El caso de la
TMC Asignación Universal por Hijo es paradigmático en la República Argentina
(dejando de lado las cuestiones estructurales como quien paga el subsidio,
quien articula y afronta los gastos de las condicionalidades que los
beneficiarios deben acreditar, con todas las externalidades que este esquema
plantea), pues si la finalidad es romper inter generacionalmente con el flagelo
de la pobreza a través del cuidado sanitario de los niños y la educación para
posibilitar jóvenes y adultos sanos y capacitados para su inserción laboral,
pues entonces los medios económicos debieran servir para garantizar como
mínimo el acceso con dichos recursos a una alimentación adecuada que
potencie las capacidades que el Estado buscar promocionar en cada niño y
joven beneficiario; sin embargo, tal como las mediciones al consumo en los
últimos dos años demuestran y hemos analizado en la Introducción del escrito,
son cada vez mas restrictivas las posibilidades de una alimentación de calidad
en estos sectores poblacionales, y la reducción del consumo como la
necesidad de buscar productos alternativos mas baratos (segundas o terceras
marcas en calidad) y hasta la sustitución lisa y llana de productos de necesidad
básica para afrontar los costes (dejar de comprar leche por ejemplo) debe
reflejarse en la necesidad de que el Estado no quite en impuestos lo que
financieramente otorga para la consecución de fines que son un parecer,
pero de esta manera jamás un ser.
Necesariamente se requiere un cambio estructural atendiendo a las pautas de
ejercicio de la presión tributaria tal y como se ponderó y analizó en el presente
estudio científico, pero en un país de parches, de remiendos, donde el sistema
de coparticipación fiscal debió haber finalizado en 1996 y sustituido por una ley
convenio, donde los principales impuestos son de excepción y temporalmente
agotados, donde se encuentra justificación para contradecir la letra de la
constitución respecto a las competencias propias y concurrentes de los
diferentes gobiernos en materia fiscal, una solución inmediata, un remiendo
legislativo o, mejor aún, de decreto presidencial, debería ser, en este contexto,
y atendiendo a que existe certeza de que el total de esta TMC es íntegramente
erogada por sus beneficiarios en consumo básico, otorgar la ponderación de un
monto adicional al que en promedio restituyen al Estado en materia de
impuestos al consumo estos grupos con esos montos dinerarios
(fundamentalmente en IVA, pero también los gobiernos regionales debieran
contemplar la devolución de un monto promedio al Impuesto a los Ingresos
Brutos) para que con esta situación se considere a dichos beneficiarios un
grupo incentivado por créditos fiscales o devolución de impuestos, en atención
a que formalmente no pueden ser sujetos exentos al no ser responsables
inscriptos. Es hora de empezar a SER, para luchar contra la desigualdad y la
exclusión social.

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