DESARROLLO SOCIAL: LA POBREZA URBANA Y

LAS CONDICIONES DE VIVIENDA

Econ. Jorge Enrique Torres R.1

1. ANTECEDENTES

Las condiciones habitacionales influyen en parte en el nivel de la calidad de vida de la población.

Consecuentemente, la atención de las necesidades habitacionales contribuye a la formación de
capital humano, lo cual desencadena efectos en dos direcciones: sobre la productividad del
trabajo, los ingresos de los hogares y la demanda agregada de la economía y, a nivel de la oferta,
sobre la competitividad de las empresas y el volumen de la producción. La incidencia conjunta se
materializa en el crecimiento del PIB.

En América Latina el acceso a la vivienda de calidad, concebida según los atributos de la

vivienda adecuada, está restringido para una proporción importante de la población, la cual se
encuentra marginada del mercado habitacional comercial debido principalmente a las
limitaciones de la demanda en lo que tiene que ver con los ingresos, la capacidad de ahorro y el
acceso al crédito hipotecario. Desde la oferta, por fallas en el mercado de suelo urbano, la
dimensión y diversidad de la producción, la orientación y el costo de la financiación, el nivel
tecnológico predominante, las escalas de producción, etc., aspectos que inciden
significativamente en el proceso de formación de los precios. De otra parte, la función
compensatoria del Estado vía el efecto redistributivo del gasto social en vivienda, en la forma de
subsidios directos e indirectos a la demanda, históricamente ha adolecido de limitaciones de
suficiencia de recursos y problemas en la focalización.

Examinando las consecuencias solamente en el ámbito sectorial, es evidente que estas

condiciones no han permitido atender a los hogares afectados por carencias habitacionales
críticas (déficit de vivienda convencional acumulado, asentamientos precarios, etc.), la población
de nuevos hogares que se conforma cada año y la demanda no deficitaria en los países de la
región. Aunque el problema es mucho más complejo y diverso, las consideraciones anteriores
dejan claro que en América Latina no se ha aprovechado a fondo el potencial social y económico
implícito en los procesos de urbanización y, a nivel particular, en los procesos de producción de
unidades habitacionales y de servicios de vivienda.

De otra parte, y como se desarrolla con mayor profundidad en este documento, la existencia de
una relación entre la precariedad habitacional y la pobreza, constituye una condición de las
sociedades latinoamericanas que amerita un reconocimiento en lo que tiene que ver con su
impacto sobre la calidad de vida de la población y la competitividad de la región.

En términos más específicos, en América Latina se requiere con urgencia formular políticas
sectoriales que sean compatibles con las necesidades habitacionales de la población, sus
expectativas y sus condiciones socioeconómicas, en un contexto en el cual el Estado

1
Director Ejecutivo CENAC, Cra. 10 No. 19-65 Of. 804 – Bogotá D.C., Colombia, www.cenac.org.co, (57) 1 –
3423508, e-mail: cenac@cenac.org.co

1
complemente la capacidad de pago de los hogares con ingresos insuficientes y promueva el
desarrollo de los mercados que presentan fallas críticas como el suelo urbano y la financiación
hipotecaria.

La pobreza se manifiesta territorialmente y espacialmente en la vivienda. Actualmente se

reconoce que esta es un problema multidimensional que no puede ser atacado con acciones
desarticuladas (López, Núñez, 2007). También que los pobres no son capaces de superar su
situación sólo con sus propios esfuerzos. Tampoco en el corto plazo. Se requiere, entonces,
implementar objetivos y programas sociales de corto y largo plazo para romper la transmisión
intergeneracional de la pobreza. Los primeros deben ayudar a enfrentar la situación actual y los
segundos deben dedicarse a la acumulación de capital humano.

La acumulación de capital humano está relacionada con los activos de las personas y del hogar.
Dentro de este marco, la vivienda es un activo estratégico en la lucha contra la pobreza.

Relacionado con la urbanización, actualmente la producción se concentra en las grandes

ciudades, las regiones más avanzadas y los países desarrollados. Es importante también destacar
que las ciudades facilitan las economías de escala de todo tipo, las economías de aglomeración
que incluyen los beneficios de la ubicación (estar cerca de otros productores del mismo bien o
servicio), y las economías de urbanización, las cuales viabilizan el intercambio, las
correspondencias y el aprendizaje (Banco Mundial, 2008). Estar cerca de otros productores de
una gran variedad de bienes y servicios fomenta la innovación, el intercambio de ideas y
tecnologías

Actualmente las ciudades en América Latina registran, frente a sus respectivos países:

• Proporción importante del PIB nacional y mayor PIB per cápita

• Hogares con mejores ingresos
• Menor proporción de pobreza e indigencia
• Nivel más alto de calidad de vida

Pero las ciudades también presentan mayor desigualdad y segregación social, contienen un stock
habitacional deficiente en términos de calidad y dimensión y se evidencia la tendencia a la
concentración de una proporción creciente de hogares pobres.

América Latina requiere un proceso de urbanización incluyente en el sentido de garantizar a sus

habitantes el derecho a la vivienda y a la ciudad, expresado de manera sintética en la siguiente
igualdad, la cual integra los componentes requeridos para desarrollar este derecho (Giraldo;
García; Ferrari; Bateman, 2009)

VIVIENDA SOCIAL = T+U+SV+C

• T: Tierra
• U: Urbanismo
• SV: Subsidios de vivienda
• C: Crédito habitacional

2
Respecto del urbanismo es importante considerar los programas de mejoramiento integral de
barrios, como parte de las acciones requeridas para mejorar la calidad de los atributos del
entorno. Igualmente, trabajar con programas de seguridad en la tenencia y habitabilidad del stock.

Las reflexiones consignadas en este documento apuntan a constituir un aporte que contribuya al
proceso de sensibilización de los tomadores de decisiones en materia de política pública social y
habitacional sobre las profundas implicaciones que se derivan de la relación entre la pobreza y la
calidad habitacional de los hogares, de manera que se entienda que la lucha por la vivienda
adecuada es también la lucha contra la pobreza en América Latina.

Es necesario destacar que para el desarrollo de este trabajo se partió del valioso aporte contenido
en el documento elaborado para UN HÁBITAT por Brendan McBride, sobre el cual se hacen
varias referencias (McBride, 2009). De otra parte, además de la información regional, en el texto
se incluyen reflexiones inferidas de condiciones ilustrativas pertinentes a Colombia, dado que el
autor, en estos casos específicos, no contó con información disponible para otros países.
Básicamente se trata de análisis que relacionan las condiciones habitacionales de los hogares con
la pobreza, los cuales se realizaron en el marco de trabajos para la Misión para el Diseño de una
Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, MERPD, y la Comisión de
Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado en Colombia, entre otros. Sería
muy interesante para la región que esta información también se compile y se genere en otros
países, dado que las fuentes de información corresponden a las encuestas de calidad de vida, de
hogares o de ingresos y gastos.

De otra parte, el análisis se concentra en variables nacionales, escalas urbanas y, en una medida
menor a la deseada en ciudades, dada la baja disponibilidad de información consolidada
pertinente a este nivel territorial, situación que en la región también es extrema respecto de los
países y ciudades del Caribe.

Una enseñanza derivada de la realización de este documento, relacionada con la disponibilidad de

información, apunta a confirmar la gran importancia de trabajar en la región en la dirección de
compilar y actualizar permanentemente información sobre las ciudades de América Latina. Esto
concebido en el marco de un proceso institucional colectivo y participativo que tenga como
objetivo estratégico la difusión abierta de información especializada, la cual tiene la potencialidad
de aportar al nivel de conocimiento existente sobre la realidad urbana de América Latina, y a la
profundización de la democracia, en tanto la buena información constituye un activo básico para
la participación y el debate.

En la región existe un acervo importante de información generada por la Comisión Económica

para América Latina, CEPAL, la cual se encuentra validada por los gobiernos, información
generada por las instituciones nacionales sectoriales y de las ciudades, la cual cada vez presenta
mayor cobertura y alcance.

Para finalizar, es pertinente plantear que la importancia de capitalizar los procesos de producción
regional de información también incluye la incorporación de las fuentes institucionales que están
produciendo información sobre aspectos centrales de la percepción ciudadana, relacionada con
las políticas locales, las cuales comprenden ahora un grupo de ciudades latinoamericanas.

3
2. MARCO MACROECONÓMICO Y SECTORIAL2

El análisis de la pobreza urbana y las condiciones de vivienda debe tener como referente principal
la política macroeconómica y su relación con la ciudad. A este respecto, aunque la lucha contra la
pobreza y la exclusión urbana constituyen factores a considerar en la definición de propuestas de
política de vivienda y hábitat, también debe considerarse que los logros en este campo son un
resultado indirecto del desempeño macroeconómico.

Las concepciones económicas que consideran a la construcción como sector líder mantienen
actualmente una importancia intermedia en América Latina, lo cual es determinante en la
asignación de recursos públicos a la política habitacional. Aunque esta interpretación de la
función de los sectores en los planes nacionales de desarrollo económico de los países se
relativizó a partir de los 80s, es interesante anotar que durante los dos últimos años se retomaron
medidas de política económica anti recesivas que enfatizaron en la inversión en el sector,
especialmente en programas dirigidos a incentivar la producción de vivienda y la construcción de
obras de infraestructura, en general para América Latina.

Durante el período 1997 – 2008 se observa un comportamiento muy inestable del sector, al
registrarse tanto variaciones negativas como tasas de crecimiento destacadas, en la mayoría de
países. Como se ilustra en la Tabla 1, los países que han reportado altas tasas de crecimiento
durante los últimos años son principalmente Perú, Costa Rica y Panamá.

Tabla 1
Tasa anual de crecimiento del sector de la construcción en los países de América Latina (%)
1997 – 2008*
País 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
Argentina 16.6 8.7 -7.9 -9.3 -11.6 -33.4 34.4 29.4 20.4 17.9 9.9 3.7
Bolivia 4.9 35.8 -16.8 -4.2 -7.0 16.2 -23.7 2.2 6.4 8.2 14.3 9.2
Brasil 8.5 1.1 -2.9 2.0 -2.1 -2.2 -3.3 6.6 1.8 4.7 5.0 3.2
Chile 6.3 1.9 -9.9 -0.7 4.1 2.5 4.3 3.2 10.1 4.0 5.4 9.7
Colombia 2.2 -7.2 -27.0 -3.9 1.6 3.2 14.7 13.4 12.8 13.5 11.5 2.8
Ecuador 2.7 -0.2 -24.9 18.3 19.7 20.0 -0.7 4.0 7.3 3.8 0.1 13.8
Paraguay -2.5 -0.7 -5.8 -7.8 -1.4 -8.9 14.4 2.1 4.5 -3.5 7.2 10.5
Perú 14.9 0.6 -10.5 -6.5 -6.5 7.7 4.5 4.7 8.4 14.8 16.6 16.5
Uruguay 2.4 9.8 8.9 -11.1 -8.7 -22.0 -7.1 7.5 4.2 14.0 5.5 9.0
Venezuela 17.2 1.4 -17.4 4.0 13.5 -8.4 -39.5 25.1 20.0 30.6 17.7 4.2
Costa Rica 6.1 17.4 -1.6 4.4 14.4 -1.5 4.8 6.3 -0.2 18.2 21.6 10.4
Cuba 3.0 -2.6 7.5 8.4 -5.3 -2.4 4.4 10.0 18.9 37.7 -8.6 3.3
El Salvador 6.2 8.5 -1.8 -3.4 9.6 6.7 3.2 -9.8 3.4 5.5 1.2 -6.0
Guatemala 10.0 9.3 7.8 -18.3 12.2 15.4 -3.7 -8.9 4.5 13.1 8.8 -3.6
Honduras -3.0 5.3 10.5 1.5 -7.8 -11.5 3.8 1.2 -2.3 9.4 9.7 6.3
México 9.3 4.2 5.0 4.2 -5.7 2.1 3.3 5.3 2.5 7.9 4.4 -0.6
Nicaragua -8.6 -1.4 36.4 -1.0 2.1 -13.3 2.7 12.1 7.3 -3.2 -2.6 -2.8
Panamá 6.7 11.9 36.0 1.3 -21.8 -7.1 32.5 13.9 1.0 18.4 20.3 30.0
Rep. Dominicana 3.5 16.7 12.9 -4.0 -3.9 4.6 -17.1 -2.3 9.2 24.6 3.2 -0.4
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. Cepalstat – Badecon. * Datos preliminares

2
Este punto se relaciona principalmente con el sector de la construcción, dado que el análisis de los agregados
macroeconómicos, se trata en el capítulo “Importancia económica de las ciudades”, el cual se ocupa de manera más
profunda del tema.

4
La participación del sector de la construcción en el PIB en América Latina registra dos grupos de
países según el nivel de importancia o contribución dentro de la economía de cada nación. En
este sentido, los países en los cuales el sector ha representado más del 5% del PIB a partir de
2001 son: Chile, Ecuador, Perú, Uruguay, Venezuela, Cuba, México y Nicaragua. En el resto, el
sector ha reportado una participación generalmente inferior al 5% durante estos años. Tabla 2.

Tabla 2
Participación del sector de la construcción en el PIB en los países de América Latina (%)
1997 – 2008*
País 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
Argentina 5.1 5.4 5.1 4.7 4.3 3.2 4.0 4.7 5.2 5.7 5.7 5.6
Bolivia 3.0 3.9 3.2 3.0 2.8 3.1 2.3 2.3 2.3 2.4 2.6 2.7
Brasil 5.0 5.0 4.9 4.8 4.6 4.4 4.2 4.2 4.2 4.2 4.2 4.1
Chile 7.3 7.2 6.6 6.2 6.3 6.3 6.3 6.2 6.4 6.4 6.4 6.8
Colombia 5.7 5.2 4.0 3.7 3.7 3.7 4.1 4.4 4.7 5.0 5.2 5.2
Ecuador 7.8 7.7 6.1 7.1 8.0 9.3 8.9 8.5 8.7 8.6 8.4 9.0
Paraguay 5.1 5.0 4.8 4.6 4.4 4.0 4.4 4.4 4.4 4.1 4.1 4.3
Perú 6.6 6.6 5.9 5.3 5.0 5.1 5.1 5.1 5.2 5.5 5.9 6.3
Uruguay 7.7 8.1 9.1 8.2 7.8 6.8 6.2 6.0 5.8 6.2 6.1 6.1
Venezuela 8.7 8.8 7.7 7.7 8.5 8.5 5.6 5.9 6.4 7.6 8.3 8.2
Costa Rica 3.6 3.9 3.6 3.7 4.2 4.0 3.9 4.0 3.8 4.1 4.6 5.0
Cuba 5.7 5.6 5.6 5.8 5.3 5.1 5.1 5.3 5.7 7.0 6.0 5.9
El Salvador 4.6 4.9 4.6 4.4 4.7 4.9 4.9 4.4 4.4 4.4 4.3 3.9
Guatemala 4.2 4.4 4.6 3.6 3.9 4.4 4.1 3.6 3.7 3.9 4.0 3.7
Honduras 5.3 5.4 6.1 5.9 5.3 4.5 4.5 4.2 3.9 4.0 4.1 4.2
México 6.3 6.3 6.3 6.2 5.8 5.9 6.0 6.1 6.1 6.2 6.3 6.2
Nicaragua 5.4 5.1 6.5 6.2 6.1 5.3 5.3 5.6 5.8 5.4 5.1 4.8
Panamá 3.7 3.8 5.0 4.9 3.8 3.5 4.4 4.7 4.4 4.8 5.2 6.2
Rep. Dominicana 5.9 6.4 6.8 6.2 5.8 5.8 4.8 4.6 4.6 5.2 4.9 4.7
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. Cepalstat – Badecon. * Datos preliminares.

Unos rasgos comunes del panorama general de América Latina a nivel macroeconómico y
sectorial son los siguientes:

• Ingreso per cápita bajo, comparado con las economías emergentes más dinámicas y los países
desarrollados. En el mismo marco comparativo, desempeño irregular del producto interno y,
con pocas excepciones, bajas tasas anuales de crecimiento
• Baja participación del producto interno del sector de la construcción en la economía nacional
y volatilidad en su comportamiento histórico. Una participación predominante del subsector
de edificaciones urbanas en la composición del producto sectorial, frente a la construcción de
infraestructura, la cual tiene la potencialidad de aportar una mayor participación
• Pérdida del reconocimiento de la construcción como sector líder de la economía.
Relativización de la importancia de la construcción de vivienda a nivel de la política
económica (generación de empleo), y la política social (mejoramiento de la calidad de vida)
• Consecuentemente, el gasto público en vivienda social no es considerado con la misma
importancia y prioridad del asignado a los sectores educación, salud y seguridad social

5
3. CONDICIONES HABITACIONALES

Para presentar este tema, es pertinente llamar la atención acerca de algunos aspectos que no son
tratados directamente o con profundidad en el texto siguiente, dado que no están relacionados con
información cuantitativa disponible. Aquí es evidente, entonces, el problema de la producción y
el libre acceso a la información de interés de la región y la limitación que surge por la ausencia
crítica de instancias de validación de la misma, lo cual resalta la urgencia de avanzar en superar
los problemas del mal procesamiento de las estadísticas, los cuales afectan la validez y el alcance
de los análisis.

En primer lugar y como recurso precursor de los procesos habitacionales, las limitaciones que se
introducen a la política sectorial vía las fallas del mercado del suelo urbano, las cuales inciden
sobre el precio de la vivienda y la accesibilidad económica de los hogares, el tamaño y diversidad
de la oferta de vivienda social, etc. Otro tema pendiente es el relativo al stock vacante tanto de
vivienda como de otro tipo de edificaciones, el cual ofrece la potencialidad de renovación y
reconversión, aportando directamente al aumento de la oferta total de vivienda.

La seguridad en la tenencia, como atributo de la vivienda adecuada, necesaria para la

consolidación del patrimonio de los hogares y su alcance como respaldo económico, es un tema
que debe ser considerado prioritario. Igualmente, la potencialidad de generación de ingresos de la
vivienda, dada su función de lugar de trabajo del hogar. En otro campo, en la región son
frecuentes las preocupaciones asociadas con aspectos como la calidad de la vivienda social y el
precio de las soluciones generadas por el Estado, frente al precio de las soluciones de mercado.
Sobre estos dos temas, el trabajo de Brendan McBride citado, presenta información de interés
sobre instituciones y programas destacados en la región.

Respecto de las categorías de precariedad habitacional, como las definidas en el déficit de

vivienda, es necesario avanzar en la incorporación de un espectro nuevo de problemas que
ameritan tanto la profundización en el conocimiento relacionado como una atención urgente. Se
trata de la población residente en islas y zonas costeras, la cual es altamente vulnerable a los
riesgos derivados del cambio climático. En otra dimensión territorial y política, las ciudades de
frontera también conforman otro eje problemático, al estar afectadas por procesos de migración,
inseguridad, inestabilidad económica por variaciones en el comercio, el tipo de cambio, etc.

Finalmente, las ciudades de la región ofrecen una rica experiencia de buenas prácticas en materia
de la gestión pública del sector de la vivienda y el hábitat, algunas de las cuales se mencionan en
el texto. El llamado es a concentrar también la atención en estas enseñanzas.

3.1. STOCK DE VIVIENDA

Además de constituir la oferta total de vivienda, el stock habitacional es importante dado que su
calidad determina en buena parte el nivel de las condiciones habitacionales de la población y de
su calidad de vida. Respecto de su dimensión, el stock habitacional incide de manera significativa
sobre los precios de los servicios habitacionales (vivienda nueva, arrendamiento, etc.), variable
esta que es definitiva en el proceso de atención de las necesidades habitacionales de los hogares.

6
En América Latina el tamaño del stock habitacional está rezagado respecto del tamaño de la
población y el flujo de nuevas viviendas no tiene la dinámica requerida para superar esta
situación. En la Tabla 3 se presenta el stock habitacional por país.

Tabla 3
Stock de vivienda en América Latina
Viviendas Viviendas
País Año País Año
Ocupadas ocupadas
Antigua y Barbuda 2001 20.464 Haití 2003 153.208
Antillas Neerlandesas 2001 60.031 Honduras c/ 2001 1.211.307
Argentina b/ c/ 2001 10.073.625 Islas Vírgenes Británicas 1980 3.382
Barbados f/ 1980 67.387 Jamaica 1982 517.768
Belice f/ 2000 51.398 México 2000 21.732.079
Bolivia 2001 1.977.665 Nicaragua 2005 979.458
Brasil 2000 45.023.428 Panamá 2000 681.928
Chile 2002 3.899.448 Paraguay 2002 1.098.005
Colombia c/ g/ 2005 10.570.899 Perú 2007 6.400.131
Costa Rica 2000 935.289 República Dominicana 2002 2.193.848
Dominica 1980 17.343 Santa Lucía 2001 46.817
Ecuador 2001 2.879.935 Trinidad y Tobago f/ 2000 303.871
El Salvador f/ h/ 1992 1.236.937 Uruguay c/ 1996 970.037
Granada 1980 21.297 Venezuela 2001 5.261.202
Guatemala c/ 1994 1.591.823
a/ Incluye categoría no responde o no sabe; b/ Se excluyen los hogares censados que viven en la calle; c/ Número total
de hogares; d/ Corresponde a la población urbana de 2000 personas y más; e/ Corresponde a la población rural
agrupada de menos de 2000 personas y a la población rural dispersa; f/ Número total de viviendas; g/ Las estimaciones
tienen un error de muestreo que es importante evaluar para utilizar la información. Se recomienda remitirse a los
documentos metodológicos y tablas de frecuencias básica; h/ La suma de propietario, inquilino y otras formas no es
igual al total de viviendas ocupadas porque no se incluye la categoría "No responde".
Fuente: CEPAL. Pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe. Situación actual y financiamiento de
políticas y programas. 2009

En los Gráficos 1 y 2 se compara el número de viviendas por cada 1.000 habitantes de los países
de América Latina y de la Unión Europea, UE, con el objeto de ilustrar las diferencias sensibles
que presenta la región en esta proporción.

Reconociendo diferentes aspectos interesantes, llaman la atención especialmente dos de ellos. En

primer lugar que ningún país de América Latina y El Caribe registra una proporción de viviendas
por cada 1.000 habitantes localizada en el rango observado para la UE, de 568.3 (España) y 340.8
(Polonia). Es más, para el caso particular de América Latina, la proporción más alta corresponde
a Uruguay, la cual es casi la mitad (52.7%) de la mayor europea. En segundo lugar, siendo El
Caribe una zona menos urbanizada que América Latina, presenta un rezago menor en el tamaño
del stock habitacional, al punto que en los diez primeros lugares se localizan seis países de esta
región y diez en los veinte primeros.

Tres países de Centro América se localizan dentro de las menores proporciones, serie que es
cerrada por Haití.

7
 Gráfico 1
Número de viviendas por cada 1.000 habitantes en América Latina y el Caribe
700

600

500
No. Viviendas

400
299,4

271,1

257,7

247,5

242,9

242,7

237,6

235,4

230,8

229,4

229,3
300

218,0

212,6

197,2
200

100

17,0
0 Jamaica
Uruguay

Haití
Venezuela
Ecuador
Colombia

Paraguay
Brasil
Argentina

Chile

Dominicana

Dominica

Bolivia
Perú

México
Rep.

Fuente: CEPAL Cálculos y Elaboración: CENAC. DANE. Censo 2005.

Datos del año: Uruguay 1996, Argentina, Ecuador, Bolivia, Venezuela 2001, Brasil, México 2000, Chile, Rep.
Dominicana, Paraguay 2002, Jamaica 1982, Dominica 1980, Colombia 2005, Perú 2007, Haití 2003.

Gráfico 2
Número de viviendas por cada 1.000 habitantes en la Unión Europea

700
568,3

519,8

600
491,6

488,6

484,3

480,6

464,1
485

445,3

437,5

433,6

432,7

429,3

500
422

389,8

384,3
No. Viviendas

340,8
400 365

300

200

100

0
Suecia

Bulgaria

Eslovaquia
Bélgica

Irlanda

Holanda

Rumania
Portugal

Dinamarca

Alemania

Rep. Checa

Chipre

Lituania
Estonia

Letonia

Hungría

Polonia
España

Fuente: European Mortgage Federation National Experts, National Central Banks, National Statistics Offices,
Eurostat. En: A Review of Europe’s Mortgage and Housing Markets. Hypostat 2006; Cálculos y Elaboración:
CENAC. Datos del año 2007

Respecto de la relación entre la población y el activo habitacional en términos de mercado, se

puede inferir que en la región existe un desequilibrio de mercado caracterizado por un exceso de
demanda frente a la oferta, con las implicaciones que esta condición económica deriva sobre los
precios de los servicios habitacionales e inmobiliarios.
8
3.2. TENENCIA DE VIVIENDA

La experiencia histórica evidencia cómo los hogares y las políticas públicas de vivienda han
privilegiado el acceso a la propiedad como el medio más indicado para atender las necesidades
habitacionales de la población, independientemente de la región del mundo y del estado de
desarrollo de la economía de cada país. De otra parte, mientras la preferencia de los hogares por
la propiedad es, en gran medida, indiferente al estado de la vivienda, nueva o usada, las políticas
sectoriales de vivienda social generalmente enfatizan en los programas de vivienda nueva.

No obstante esta tendencia, las estadísticas que se consignan en este documento evidencian que
no siempre existe una correspondencia directa entre el tamaño de la economía y la proporción de
hogares propietarios de la vivienda en la cual habitan. Es decir, los beneficios del crecimiento
económico no generan per se la atención mayoritaria de las necesidades habitacionales vía la
propiedad de la vivienda. En este sentido, es posible verificar que existen países desarrollados
con una muy alta proporción de arrendatarios, y países pobres con una composición de la
tenencia de vivienda fuertemente concentrada en propietarios (CENAC, 2007; Gilbert, 2003;
Jaramillo, 2002; McBride, 2009; Pérez, 2006; Torres, J.E., 2005; Pérez, Torres, J.E., 2008).

Estas consideraciones son pertinentes cuando se diseñan y formulan las políticas públicas del
sector habitacional. Lo importante es viabilizar el acceso de los hogares a viviendas adecuadas,
mediante la integración de programas de mercado para los grupos sociales con capacidad de pago
autónoma, y programas institucionales de vivienda dirigidos hacia la población con ingresos
insuficientes, con aplicación de subsidios que complementen su capacidad económica. En ambos
casos promoviendo el desarrollo de todos los mercados relacionados con la vivienda, como la
financiación hipotecaria de mercado y alternativa, suelo urbano, producción de unidades
habitacionales, circulación de las unidades del stock, principalmente.

Las necesidades habitacionales de los hogares son complejas y diversas y la forma como la
población resuelve atenderlas comprende, consecuentemente, una gran variedad de soluciones y
servicios de vivienda. En el proceso social de ocupación del territorio y de uso del stock se
combinan de manera sistémica los tipos de vivienda y las formas de tenencia, en un mercado en
el cual se enfrentan las unidades existentes y las viviendas generadas por diversas formas de
producción, del lado de la oferta, con la demanda de los hogares, la cual presenta una compleja
composición cultural y socioeconómica, con motivaciones heterogéneas en lo que tiene que ver
con el interés que determina el gasto en vivienda, es decir si éste se hace con la finalidad de uso,
sustitución, renta, etc.

En este proceso es importante reconocer, entonces, que la mayor parte de las necesidades
habitacionales se atiende con los servicios generados por el stock de vivienda constituido
históricamente y concentrado actualmente en las ciudades.

El arrendamiento es una forma de tenencia que no sólo es atractiva para los hogares que no se
interesan en la propiedad, independientemente de su nivel económico. El stock arrendado genera
rentas que se canalizan principalmente hacia los hogares propietarios de los estratos bajos y
medio bajos de la población y permite una alternativa para aquellos de su mismo nivel
socioeconómico que no tienen posibilidades de acumulación para la cuota inicial de una vivienda
nueva, o los ingresos para responder con suficiencia por un crédito hipotecario. Es una forma de
tenencia que en América Latina ha contribuido a desestimular los desarrollos urbanísticos
9
ilegales, los cuales en la actualidad son protagonizados por hogares que se encuentran
marginados tanto del mercado de compra de vivienda nueva (objeto principal de las políticas),
como del acceso al mercado de arrendamientos.

El arrendamiento permite al hogar disponer de una serie de flexibilidades en cuanto a la demanda

cambiante de área que caracteriza su ciclo de vida. También, con relación a la localización
respecto del lugar del trabajo y el equipamiento urbano requerido por sus miembros. Es decir,
facilita la atención de las necesidades de movilidad del hogar al interior de la ciudad y el país.
El arrendamiento es una forma de tenencia que se manifiesta en mayor proporción en los hogares
de estratos medios. En los altos y bajos esta proporción es comparativamente menor (McBride
2009). En el primero de estos dos grupos sociales porque sus ingresos determinan un acceso fácil
a la propiedad, y en el segundo porque sus condiciones socioeconómicas no permiten materializar
esta alternativa, ni pagar arriendo. Para los hogares pobres las alternativas más viables se
concentran en generar sus viviendas vía autogestión en zonas de ocupación ilegal, en condiciones
precarias de calidad urbana y habitacional, o acudir al inquilinato en zonas que, en gran
proporción, se encuentran en proceso de deterioro.
De manera consecuente con las observaciones formuladas anteriormente, en la Tabla 4 se
presenta la distribución del stock según forma de tenencia de la vivienda en América Latina. Se
observa que los cinco países que presentan una proporción de propietarios superior al 75% de los
hogares son, en orden descendente: Nicaragua, Paraguay, Venezuela, Honduras y Guatemala. Las
menores proporciones corresponden a Haití, Colombia y Jamaica. Sobre la otra forma de tenencia
predominante, el arrendamiento, los mayores porcentajes se observan en Jamaica, Colombia,
República Dominicana, Ecuador y Haití.
Tabla 4
Tenencia de vivienda en América Latina
Total Otras formas de
Propietarios Inquilinos
País viviendas tenencia
No. No. % No. % No. %
Argentina (2001) 10.073.625 7.547.517 74,9 1.122.208 11,1 1.403.900 13,9
Bolivia (2001) 1.977.665 1.321.428 66,8 326.045 16,5 330.192 16,7
Brasil (2000) 45.023.428 33.575.522 74,6 6.238.673 13,9 5.209.233 11,6
Chile (2002) 3.899.448 2.827.199 72,5 688.610 17,7 383.639 9,8
Colombia (2005) 10.570.899 5.753.156 54,4 3.306.409 31,3 1.511.334 14,3
Costa Rica (2001) 935.289 669.754 71,6 153.513 16,4 112.022 12,0
Ecuador (2000) 2.879.935 1.936.909 67,3 672.690 23,4 270.336 9,4
El Salvador (1992) 1.236.937 766.341 62,0 197.083 15,9 137.290 11,1
Guatemala (1994) 1.591.823 1.208.161 75,9 169.613 10,7 214.049 13,5
Haití (2003) 153.208 89.172 58,2 33.027 21,6 31.009 20,2
Honduras (2001) 1.211.307 930.964 76,9 179.586 14,8 100.757 8,3
Jamaica (1982) 517.768 241.659 46,7 211.211 40,8 64.898 12,5
México (2001) 21.732.079 16.370.794 75,3 2.879.284 13,3 2.482.001 11,4
Nicaragua (2005) 979.458 826.471 84,4 45.340 4,6 107.647 11,0
Panamá (2000) 681.928 465.756 68,3 93.969 13,8 122.203 17,9
Paraguay (2002) 1.098.005 857.890 78,1 111.966 10,2 128.149 11,7
Perú (2007) 6.400.131 4.534.095 70,8 979.657 15,3 886.379 13,9
República Dominicana (2002) 2.193.848 1.366.657 62,3 617.731 28,2 209.460 9,6
Trinidad y Tobago (2000) 303.871 230.292 75,8 46.144 15,2 27.435 9,0
Uruguay (1996) 970.037 599.361 61,8 172.593 17,8 198.083 20,4
Venezuela (2001) 5.261.202 4.099.364 77,9 642.690 12,2 519.148 9,9
Total 119.691.891 86.218.462 72,0 18.888.042 15,8 14.449.164 12,1
Fuente: Cálculos a partir de datos CEPAL.

10
Sobre la composición de la tenencia de vivienda es pertinente comentar que la región presenta un
escenario general de cambio, dado que en los últimos quince años no se han registrado avances
generalizados y significativos en la proporción de propietarios y, como alternativa compensatoria,
otros tipos de tenencia como el arrendamiento y formas asociadas como el usufructo han ganado
participación. Es más, en este período ocho países presentan reducción en la proporción de
propietarios, tres han mantenido el mismo nivel y cuatro han incrementado el valor de este
indicador, los cuales corresponden a Chile y tres países de Centro América.

Este escenario de estancamiento se predica en tanto existe la paradoja de las políticas nacionales
que se han concentrado en la provisión de unidades de vivienda nueva, privilegiando la propiedad
como principal forma de tenencia. Desde otra mirada, es pertinente mencionar que los hogares
que se encuentran en condición de usufructo son los más afectados por condiciones de
precariedad habitacional y pobreza. (Torres, J.E., 2007)

Tomando a Colombia como ilustrativo, en este caso de la reducción progresiva de la proporción

de propietarios, la política de vivienda de interés social, VIS, no ha logrado avanzar en el
cumplimiento de su principal objetivo, concentrado en incrementar la proporción de propietarios
de vivienda de calidad en el país. Al contrario, no obstante los esfuerzos del gobierno nacional,
Colombia presenta una reducción progresiva de la proporción de propietarios, tal como se
observa en la Tabla 5.

Tabla 5
Colombia. Evolución del tipo de tenencia
Censo de población Encuestas
Tipo de tenencia 1964 1973 1985 1993 2005 (1) 2007 (2)
Viviendas Hogares Viviendas Hogares Hogares Hogares
Propia 61,3 53,2 67,7 63,5 54,0 49,9
Arriendo 24,4 31,1 23,5 27,7 31,0 33,4
Otro tipo 14,3 12,8 8,8 6,6 15,0 16,4
Sin información 0,0 2,9 0,0 2,1 0,0 0,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
(1) La desagregación “Otro tipo” incluye la proporción correspondiente a “sin información
(2) Estimación CENAC
Fuente: DANE – Censos de población y vivienda

3.3. SERVICIOS PÚBLICOS

Asociado al proceso de urbanización, América Latina ha registrado un avance importante en la

cobertura de los servicios públicos básicos domiciliarios. Esto, expresado en términos de la
conexión de las viviendas a las redes correspondientes. La aclaración es necesaria, dado que en la
región subsisten problemas importantes en la frecuencia en el suministro y en la calidad del
servicio. Evidencia de lo anterior son las situaciones que actualmente afrontan varios países en
materia de agua potable y energía eléctrica como consecuencia de la ocurrencia periódica del
Fenómeno del Niño.

Sin embargo, el nivel de las coberturas no es homogéneo, lo cual descubre un factor de

desigualdad regional importante, altamente asociado a la calidad de vida de la población.

11
Respecto del alcantarillado, el Gráfico 3 es claro en mostrar cómo en este campo existen las
mayores deficiencias, considerando que en la mitad de los países de la región, más del 50% de los
hogares están excluidos de la cobertura.

Gráfico 3
Disponibilidad de inodoro conectado a alcantarillado en los países de América Latina. 2007
100
90,6
90 82,5
80 74,5 73,5
70
62,0
60 55,8 55,2
% Hogares

51,2 50,9
50
40,3 39,8 37,7
40 33,0
30 26,4 25,6 23,2
20
9,7
10
0

Honduras
Uruguay

Ecuador
Venezuela

Colombia*

Paraguay
(Urbano, 2006)

Bolivia
Brasil
Chile (2006)

México (2006)

Perú (2005)

El Salvador

Nicaragua

Costa Rica
Guatemala

Rep. Dominicana
(2005)
(2006)

(2006)
Argentina

(2006)
Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006
* Los datos se refieren al año más cercano al 2005

Para el caso del agua potable se evidencia un avance mayor en la región, aunque la precariedad
en la presencia de este atributo del hábitat y de la vivienda persiste en tres de cada cuatro hogares,
en ocho de los diecisiete países relacionados en el Gráfico 4.

Gráfico 4
Disponibilidad de acueducto por tubería en los países de América Latina. 2007
120

98,5
100 95,2 94,5 92,9 91,3 90,9
87,4
83,1 82,5
76,3 75,5 73,7
80 71,9
64,6 64,6 64,5 64,4
% Hogares

60

40

20

0
Uruguay

Honduras
Venezuela

Ecuador

Nicaragua (2005)

El Salvador
Guatemala
(Urbano, 2006)

Colombia*

Paraguay
Brasil
Chile (2006)

México (2006)

Perú (2005)
Bolivia

Rep. Dominicana
Costa Rica

(2006)

(2006)
Argentina

(2006)

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006

* Los datos se refieren al año más cercano al 2005

12
Las mayores coberturas de los servicios públicos domiciliarios básicos se registran en energía
eléctrica, con niveles superiores al 95% de la población en diez países. Sin embargo, todavía
persisten porcentajes importantes de no cobertura en el conjunto restante de países (Gráfico 5).
Gráfico 5
Disponibilidad de energía eléctrica en los países de América Latina. 2007
120

99,6 99,5 99,1 99,0 98,5 98,2 97,9 96,8 96,5 96,4
100
88,5
81,8 81,0 80,2
80 73,9 73,9 72,4
% Hogares

60

40

20

0
Uruguay

Honduras
Venezuela

Ecuador
(Urbano, 2005)

Guatemala (2006)
Paraguay

Colombia*
Brasil

Rep. Dominicana

Bolivia
Chile (2006)

México (2006)

Perú (2005)
Costa Rica

Nicaragua
El Salvador

(2005)
(2006)
Argentina

(2005)
Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006
* Los datos se refieren al año más cercano al 2005

Examinando la situación de los servicios públicos en América Latina, desde la perspectiva de la

distribución regional de las coberturas en lo referente al alcantarillado y acueducto, en las Tablas
6 y 7 se observa que se registran mayores deficiencias en las áreas rurales, algunas extremas,
dado que afectan a proporciones muy altas de la población.
Tabla 6
Población con acceso a servicios de saneamiento mejorados, por área urbana y rural (%)
Área urbana y rural Área urbana Área rural
País
2006 2006 2006
Argentina 91 92 83
Bolivia 43 54 22
Brasil 77 84 37
Chile 94 97 74
Colombia 78 85 58
Costa Rica 96 96 95
Cuba 98 99 95
Ecuador 84 91 72
El Salvador 86 90 80
Guatemala 84 90 79
Honduras 66 78 55
México 81 91 48
Nicaragua 48 57 34
Panamá 74 78 63
Paraguay 70 89 42
Perú 72 85 36
República Dominicana 79 81 74
Uruguay 100 100 99
América Latina y el Caribe 79 86 52
Fuentes: CEPAL-UNICEF

13
 Tabla 7
Población con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua (%)
Área urbana y rural Área urbana Área rural
País
2006 2006 2006
Argentina 96 98 80
Bolivia 86 96 69
Brasil 91 97 58
Chile 95 98 72
Colombia 93 99 77
Costa Rica 98 99 96
Cuba 91 95 78
Ecuador 95 98 91
El Salvador 84 94 68
Guatemala 96 99 94
Honduras 84 95 74
México 95 98 85
Nicaragua 79 90 63
Panamá 92 96 81
Paraguay 77 94 52
Perú 84 92 63
República Dominicana - 97 91
Uruguay 100 100 100
América Latina y el Caribe 92 97 73
Fuentes: CEPAL-UNICEF

3.4. DÉFICIT DE VIVIENDA

3.4.1.Las primeras estimaciones. El déficit cuantitativo y cualitativo

El estudio de las necesidades habitacionales presenta como uno de sus fundamentos básicos la
medición convencional del déficit de vivienda, la cual concierne dos enfoques o metodologías de
dimensionamiento, de tipo cuantitativo y cualitativo. La medición convencional correspondiente
al déficit habitacional en términos cuantitativos, aplicada desde comienzos de los años cincuenta,
indica un dimensionamiento basado en la diferencia resultante entre el número de hogares y de
viviendas bajo el supuesto que para determinado número de hogares, debe existir igual número de
viviendas independientes.

La medición cualitativa del déficit habitacional surge como complemento de la medición

cuantitativa al considerar, más allá del faltante de unidades de vivienda requerido respecto al
número de hogares, la proporción de hogares afectados por carencias o privaciones en sus
viviendas (servicios públicos, espacio, materiales de la estructura).

La metodología de cálculo intrínseca a cada una de estas limita el alcance de sus resultados
debido a las siguientes particularidades:

• El déficit de vivienda calculado de manera independiente para cada una de las categorías
(cuantitativa y cualitativa), no ofrece un dimensionamiento global del problema habitacional
que permita identificar la verdadera magnitud de los hogares afectados por carencias de esta
naturaleza. En este sentido:

14
 - El déficit cuantitativo es indiferente al estado de las viviendas actuales en términos de su
estructura física
- El déficit cualitativo no considera la habitabilidad, la privacidad, etc., como carencias
habitacionales
• Las dos mediciones consideran como carencias habitacionales atributos concernientes
únicamente al interior de la casa sin tener en cuenta los problemas del entorno que afectan la
calidad de vida de los hogares

El primer caso (déficit cuantitativo) considera dos situaciones:

• Viviendas que deben ser sustituidas por la precariedad de sus materiales

• Hogares secundarios que habitan en la misma vivienda con otros hogares y que tienen más de
dos miembros (cohabitación)

El déficit cualitativo, cuya atención involucra la implementación de políticas y programas de

mejoramiento, considera:

• Estructura (materiales inestables)

• Hacinamiento
- Tres o más personas por cuarto en el área urbana
- Más de tres personas por cuarto en el área rural
• Servicios públicos domiciliarios
- Sin sanitario conectado a alcantarillado o a pozo séptico; sin conexión a acueducto, sin
servicio de energía eléctrica o de recolección de basuras en el área urbana
- Sin sanitario, sin conexión a acueducto u obtención del agua de río, manantial, nacimiento
o quebrada o aguas lluvias en el área rural

Estas categorías singulares se pueden ampliar y combinar.

3.4.2.Medición fundamentada en el concepto de necesidades humanas

En nuestro medio se llegó al agotamiento de la capacidad de diagnóstico sobre el problema de la

vivienda y, por extensión, de las alternativas de tratamiento fundamentadas en los esquemas
tradicionales de naturaleza cuantitativa y cualitativa, esta última referida directamente a la casa
en sí, sin considerar otros aspectos vitales de la urbanización y el bienestar humano. Por esta
razón se introduce como innovación en el sistema de medición la consideración de otros atributos
relativos a la vivienda, relacionados con el entorno físico y social y con el contorno urbano, esto
es, con la ciudad.

De acuerdo con lo anterior, la medición integral de las necesidades habitacionales reúne los
atributos de la casa y el entorno bajo la consideración que las condiciones propias de la
subnormalidad no se restringen al ámbito físico y del interior de la casa, sino que conciernen
igualmente las carencias del entorno. Los aspectos indicados anteriormente además de integrar el
concepto propio de la vivienda (casa y entorno), constituyen elementos fundamentales en la

15
construcción de indicadores sobre la calidad de vida. En este sentido, resulta pertinente resaltar la
importancia que representa el componente vivienda en el ámbito urbano al constituir uno de los
atributos de la ciudad (CENAC, 1993).

En virtud de los planteamientos anteriormente expuestos, el dimensionamiento y análisis del

déficit habitacional se ajusta al estudio de:

• Atributos de la casa
- Estructura
- Espacio
- Servicios Públicos
• Atributos del entorno
- Localización
- Infraestructura de servicios
- Ámbitos de participación y comunicación
- Seguridad y confianza

3.4.3.Hacia una medición fundamentada en la concepción de derechos

Esta medición hace referencia a las necesidades hábitat de los ciudadanos, conceptos que
aportan, además de un mayor nivel de integralidad, una dimensión política del diagnóstico
habitacional en los términos implícitos en los derechos económicos, sociales y culturales,
desarrollados en el marco del sistema de Naciones Unidas y reconocidos por los países de la
región. (UN-Hábitat, 2007).

Consecuentemente, en las necesidades hábitat se parte de considerar:

• Los atributos del Hábitat: Vivienda y Entorno

• El ciudadano como sujeto de derechos, más que como sujeto de necesidades en el caso de los
hogares
• Incorporación de categorías políticas como el derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad, a
la ciudad democrática. Además, se propone como objetivo de la política pública sectorial de
vivienda y hábitat profundizar la democracia y luchar contra la inequidad
• Estas consideraciones habilitan la instrumentalización de estimaciones que permitan transitar
del concepto de vivienda adecuada (Naciones Unidas), al derecho de la vivienda digna,
consagrado en las constituciones de los países de América Latina

Esta interpretación, dirigida hacia la definición y dimensionamiento de la problemática y

potencialidad relacionada con la vivienda y el hábitat, incorpora los conceptos de derechos y el
Desarrollo Humano territorial. Desde otra perspectiva, acoge el concepto de Goce efectivo de
derechos, desarrollado por la Corte Constitucional de Colombia y relacionado con el cambio
efectivo de las condiciones reales de las personas, el cual se debe producir en el ámbito de la
aplicación de la política pública de vivienda. (Giraldo, 2009)

16
3.4.4.Dimensión del déficit cuantitativo de vivienda

No obstante las anteriores reflexiones, en la región sólo existe información sobre estimaciones
del déficit convencional de vivienda, especialmente el cuantitativo. Contrastando la población de
hogares en América Latina a partir de la última estimación registrada a la fecha, se tiene que los
países que necesitan agregar la mayor cantidad de unidades habitacionales a su stock de vivienda,
con respecto a su población, son: Honduras, Nicaragua, Bolivia, El Salvador y República
Dominicana. El porcentaje que representa el déficit cuantitativo de vivienda sobre el total de
hogares latinoamericanos según país, se expone en la Tabla 8.

Tabla 8
Déficit cuantitativo de vivienda en algunos países de América Latina como
porcentaje del total de hogares
Déficit
País Hogares Año
No. %
Argentina 3,000,000 29.8 10,073,625 2001
Chile 450,000 11.3 4,000,000 2005
Colombia 1,307,757 12.4 10,570,899 2005
Venezuela 1,600,000 30.4 5,261,202 2001
Costa Rica 189,261 17.9 1,055,075 2004
El Salvador 545,000 33.5 1,626,036 2004
Guatemala 410,097 18.6 2,200,608 2002
Honduras 700,000 57.8 1,211,307 2001
México 4,290,665 17.3 24,803,625 2005
Bolivia** 855,000 34.8 2,457,000 2007
Brasil** 6,656,526 11.4 58,377,273 2007
Nicaragua** 550,000 50.4 1,091,400 2005
Paraguay** 400,000 26.8 1,492,683 2007
Perú** 1,010,878 16.7 6,050,227 2003
República Dominicana** 800,000 30.4 2,634,865 2007
Fuente: Cálculos a partir de datos CEPAL
* Fecha datos déficit: 2002 (Guatemala), 2004 (Costa Rica, El Salvador), 2005 (Chile,
Colombia, México). Datos hogares: 2001 (Argentina, Venezuela, Honduras), 2004 (El
Salvador), 2005 (Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México)
**El número de hogares corresponde a una estimación basada en la población total y el
tamaño promedio de los hogares

En Chile actualmente se aplica una estimación nueva del déficit habitacional que considera
aspectos relacionados con el potencial de recuperación de las viviendas y la necesidad de
sustitución, situaciones referenciales que definen un intervalo que comprende otras categorías del
déficit (McBride, 2009).

3.4.5.Otros indicadores

El seguimiento a los Objetivos del Milenio, ODM, aporta información a nivel de los países de
América Latina en materia de la calidad del hábitat, como es el caso de los asentamientos
precarios. Aunque este capítulo no aborda el tema de los ODM, los cuales serán tratados en otro
aparte del informe SOLACC, el Gráfico 6 compara la región con otras, observándose una mejor
posición relativa de América Latina.

17
 Gráfico 6
Proporción de hogares en asentamientos precarios 2003
0,80 0,72
0,70
0,58
0,60
0,50
0,40

%
0,32
0,30
0,20
0,10
0,00
África Asia M eridional America Latina y el
Caribe

Fuente: UN-Hábitat, DAPD, DANE

Otro indicador se relaciona con uno de los atributos más importantes del entorno, como lo es el
espacio público. En este caso, se compara el espacio público por habitante en dos ciudades de
países desarrollados, Singapur, dos capitales latinoamericanas y varias ciudades mayores e
intermedias de Colombia. El Gráfico 7 es elocuente en la marcada diferencia en esta proporción
en el caso de Colombia, no obstante los esfuerzos por mejorar la disponibilidad y disfrute de este
atributo.

Gráfico 7
Espacio público por habitante (m2/habitante). 2007
25
22 22
20
20 19

15
m2

10
6
4 4 4 4
5 3 3
2
1 1
0
Barranquilla
Valledupar
Medellin

Bucaramanga
Nueva York

Singapur

Bogotá

Armenia

Neiva

Pereira

Cúcuta
Buenos

Londres

Pasto
Aires

Fuente: UN-Hábitat, DAPD, DANE

4. EL MERCADO DE VIVIENDA3

4.1. LOS MERCADOS HABITACIONALES

La mayor parte de las políticas de vivienda en la región ofrecen posibilidades de aportar

resultados efectivos principalmente en los grupos poblaciones que derivan sus ingresos de

3
Los temas tratados sobre los modelos de gestión sectorial tienen como fuente de información la opinión de los
expertos regionales consultados en el marco de una investigación realizada por el CENAC para el Instituto
Colombiano de Productores de Cemento, ICPC (ICPC; CENAC, 2006)

18
actividades económicas de carácter formal y cuentan con condiciones para acceder al mercado de
créditos hipotecarios. No obstante, existen limitaciones pendientes de superar en la capacidad
económica de la demanda, la composición y características de la oferta, el acceso y costo del
crédito, principalmente.

Respecto de la población con menor capacidad económica, especialmente los hogares con
ingresos inferiores a 3 salarios mínimos nacionales y ocupaciones laborales informales e
inestables, las actuales políticas sectoriales no han reportado en la región resultados significativos
en la atención de sus necesidades habitacionales. Esta situación es atribuible en alta proporción a
la existencia de fallas en tres de los mercados que son estratégicos para el proceso de producción
y acceso a la vivienda social (Giraldo; García; Ferrari; Bateman, 2009):

• La generación de suelo urbanizado e infraestructura y la muy baja producción de vivienda

social de menor precio, la cual es la más apropiada para los hogares más pobres. La falta de
aplicación de los instrumentos de gestión del suelo urbano está en la base de una problemática
que se ha profundizado por la pretensión de atender el mercado de vivienda social accediendo
al suelo requerido exclusivamente mediante mecanismos de mercado comercial, no objeto de
gestión pública, el cual determina un sistema de precios de perfil especulativo

• Mercado de soluciones de vivienda. Específicamente por la baja dimensión y diversidad de la

oferta de vivienda social más económica, en términos de su composición por precios,
tipología y localización territorial a nivel nacional, y urbana al interior de las ciudades

• Mercado financiero hipotecario y de microcrédito habitacional para hogares de ingresos

menores y ocupaciones informales. Esta limitación tiene el carácter de falla estructural de la
política de vivienda en la región, dado que es la que mayor deserción causa en los hogares
beneficiarios de la asignación de los subsidios y la que lleva más años incidiendo de manera
negativa sobre el acceso de los hogares a soluciones de vivienda. De otra parte, como su
solución se encuentra principalmente dentro del dominio del sector privado, los gobiernos
nacionales enfrentan restricciones para intervenir. Esto, en términos del cumplimiento de los
supuestos del actual modelo de gestión pública sectorial del sector de la vivienda y la
construcción que predomina en los países de América Latina, el cual, en materia de
financiación, opera con base en los agentes del mercado. Esta problemática de la región es
estudiada más profundamente por Bruce Fergusson (Ferguson, 1999).

Sin embargo, es pertinente comentar que en algunos países se han logado avances para
relativizar la incidencia de esta limitación del mercado financiero sobre la política sectorial.
Se pueden mencionar entre otros, los casos de Chile con el sistema de cooperativas abiertas,
Colombia con la Banca de Oportunidades y la Banca Capital de Bogotá, Brasil, con el
programa habitacional actual, etc. Brendan McBride, en su trabajo citado, presenta la
situación particular de financiación y microfinanciación para varios países (McBride, 2009).

Aún existiendo una oferta de vivienda aceptada por los hogares y una capacidad de pago
adecuada, en los niveles de bajos ingresos es difícil que estos gestionen completamente sus
ahorros y los integren con los subsidios y el crédito en la proporción y con la oportunidad
requerida para cerrar la operación de compra de una solución de vivienda social. Además, esta
situación se agudiza porque en América Latina se eliminaron los apoyos institucionales a los
19
procesos de organización de la demanda, sin los cuales es poco probable que la demanda de
vivienda de los hogares pobres se materialice.

4.2. LA OFERTA DE VIVIENDA

4.2.1.La producción de vivienda

El rezago del tamaño del stock habitacional de América Latina se confirma y adquiere mayor
complejidad en cuanto al alcance de sus implicaciones, si se examina la producción de vivienda
por cada 1.000 habitantes.

En la Tabla 9 se calcula el número de viviendas que se construyen por cada mil habitantes en
algunos países de América Latina, a partir de los datos de las unidades habitacionales aprobadas
para construcción en el 2005 y la población del mismo año. Como se observa, este indicador es
muy bajo en la región si se tiene en cuenta que la media internacional es de 6.5 viviendas por
cada mil habitantes y de 7 para países industrializados (DNP, 2005). Es pertinente reiterar que el
stock constituye la oferta total de vivienda, cuya dimensión y crecimiento determina, a su vez, el
precio de los servicios habitacionales.

Tabla 9
Número de viviendas en construcción por cada 1.000 habitantes en algunos países de América Latina
Unidades de Población (miles de No. de viviendas por
País
vivienda habitantes) cada 1.000 habitantes
Colombia* 28.278 41.242 0,69
Costa Rica 26.565 4.325 6,14
Guatemala 10.000 12.700 0,79
México 555.555 103.263 5,37
Honduras 7.975 7.197 1,11
*
Datos a 2005
Fuente: CENAC – Consulta a expertos

Con respecto a la Tabla 9, es pertinente mencionar que en Irlanda y España la producción de

vivienda por cada 1.000 habitantes en el 2006 fue de 22,2 y 13,4 unidades, respectivamente. Para
el caso de Colombia, la Tabla 10 presenta la situación para las principales ciudades.

Tabla 10
Producción de vivienda por cada 1.000 habitantes
Bogotá Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Pereira, Armenia,
Año Cali, A.U.
D.C. A.M. A.U. A.M. A.U. A.U.
2005 4,84 4,55 3,35 2,99 3,76 5,32 2,69
2006 5,42 5,81 4,11 2,21 4,86 10,37 2,25
2007 5,19 4,54 5,18 2,69 3,78 5,98 3,03
2008 6,59 4,78 3,39 2,28 8,75 5,35 3,63
A.U.: Área urbana - A.M.: Área metropolitana
Fuente: DANE. Censo de edificaciones – Cálculos: CENAC

4.2.2.Predominio de la producción informal de vivienda

Sin embargo, tomando nuevamente a Colombia como caso ilustrativo, la anterior situación no ha
sido gratuita y los efectos se han sentido, entre otros, en el proceso de generación del stock de

20
vivienda. Como lo presenta el Gráfico 8, todavía no se ha logrado invertir la naturaleza del flujo
de incorporación de unidades habitacionales al stock, en lo que tiene que ver con sus formas de
producción. Durante el último período intercensal (1993-2005), la producción informal duplicó la
producción de origen legal, de forma que el 64.9% de las unidades de vivienda se construyó
mediante diversas formas de producción social. A su vez, esta participación es superior, según
estimación del CENAC, a la del período intercensal precedente (1985-1993). Reconociendo la
importancia de este aporte al stock, se debe resaltar que este tipo de viviendas generalmente
contiene problemas de calidad estructural, habitabilidad, etc. Para el caso de México la
producción social se estimó en 62,9%, sobre el total de unidades producidas, en el año 2003.
(Torres, R. 2003)

Gráfico 8
Producción de la oferta de vivienda según origen

∆ Oferta de Vivienda 1993-2005

(3.134.114)

Oferta Formal: 1.100.548 Oferta Informal: 2.033.566

(35,1%) (64,9%)

No VIS: 554.026 VIS: 546.522

(17,7%) (17,4%)

No VIP: 399.675 VIP: 146.845

(12,8%) (4,7%)

Fuente: DANE. Elaboró: Economía Urbana

Esta situación del mercado habitacional es la consecuencia principal de las fallas que
históricamente se han presentado en el nivel de operación de los mercados habitacionales y en la
política pública sectorial, las cuales han determinado un nivel importante de desatención de las
necesidades habitacionales de los hogares, especialmente los de ingresos medios y bajos. Una de
las consecuencias se materializa en la formación de estímulos para la autogestión de las
soluciones de vivienda. La falta de correspondencia entre el tamaño de la población en Colombia
y las dimensiones del stock y del flujo de producción de vivienda formal es uno de los factores
importantes de la acumulación e incremento del déficit de vivienda.

Con respecto a las variables de la oferta del mercado habitacional es pertinente concluir
reafirmando y planteando los siguientes aspectos:

• Predominio de los procesos de producción social, con incidencia sobre la calidad del stock
• Deficiencias críticas en la operación de los mercados de suelo urbano y financiero
• Rezago en la dimensión del stock habitacional, respecto del tamaño de la población de los
países
• Deficiencias cualitativas del stock de vivienda y significativo déficit cuantitativo acumulado

21
• Insuficiencia en la producción anual de nuevas viviendas de origen formal, comparativamente
frente a la formación anual de nuevos hogares
• Concentración de la producción de vivienda social en los rangos superiores de precios de este
segmento. Falta de diversidad en cuanto a precios y tipos de soluciones en la oferta de
vivienda social
• Predominio en la aplicación de sistemas constructivos tradicionales en el sector formal. Alta
proporción de proyectos habitacionales de pequeña escala
• Volatilidad en las empresas y concentración de la producción de vivienda en personas
naturales y sociedades limitadas constituidas para desarrollar solo un proyecto, en gran parte
de los casos
• Predominio de la producción social de vivienda frente a la producción formal, en la
composición del stock y en el flujo anual de unidades nuevas

4.3. LA DEMANDA DE VIVIENDA

Con respecto a la demanda del mercado habitacional, en la región se presentan, entre otras, las
siguientes condiciones:

• Proporción importante de la población en condiciones de déficit cuantitativo y cualitativo

• Alta demanda anual por formación de nuevos hogares, concentrada en el segmento de
vivienda social
• Demanda no deficitaria de vivienda de una dimensión importante (alquiler, segunda vivienda,
etc.)
• Niveles de pobreza de gran incidencia sobre la población
• Limitaciones severas de la capacidad de pago de los hogares no pobres
• Necesidad de subsidios para apalancar la demanda de los hogares de menores ingresos y
pobres
• Alta demanda insatisfecha, a nivel de la demanda efectiva total y la demanda social
• El nivel de costos de la vivienda social determina un sistema de precios que contribuye a la
exclusión de los hogares más pobres con necesidades habitacionales críticas

5. LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA SECTORIAL4

En los países de América Latina la atención estatal de las necesidades habitacionales de la

población se inició a comienzos del Siglo XX, concentrada en la solución de problemas de tipo
cualitativo, especialmente el saneamiento. A partir de 1930 se inicia un énfasis creciente en la
producción directa de nuevas soluciones de vivienda, para finalizar en la década de los años 80s,
cuando esta intervención, mediante el modelo de acceso universal, estaba retomando nuevamente
la prioridad de las carencias cualitativas, en un nuevo escenario de lucha contra la pobreza. A
partir de los 90s se generaliza en la región la implementación del modelo de subsidios directos a
la demanda de vivienda (McBride, 2009).

4
Misma fuente de información que la señalada en la nota de pie de página No. 3: (ICPC; CENAC, 2006)

22
5.1. TIPO PREDOMINANTE DE MODELO DE GESTIÓN ESTATAL SOBRE EL
SECTOR VIVIENDA

La intervención pública relativa a la pobreza urbana se ha visto ligada a la implementación de

medidas sobre asuntos específicos, que han derivado como resultado el concentrar el énfasis en la
preocupación por algunos de los instrumentos de la política de vivienda, como es el caso de
subsidio a la demanda. En este sentido, el desconocimiento de la diversidad y complejidad
propias de las necesidades habitacionales de los hogares, genera vulnerabilidad en el sector y en
la misma política pública introduciendo con ello una concepción singular de la intervención del
Estado, contraria al alcance de la función social que le compete bajo su carácter de Estado Social
de Derecho.

Como premisa que se desprende de lo anterior, y de manera consecuente con el carácter holístico
que exige la formulación de lineamientos de política de vivienda, resulta igualmente necesario
trascender el simple diseño de instrumentos que desvíen la atención sobre el análisis y
tratamiento del problema de fondo, cual es la pobreza urbana. De igual forma, el reconocimiento
de los procesos sociales de ocupación del territorio y de manifestaciones del mismo como es el
caso de la producción social de vivienda y hábitat (en su carácter de oferta de espacio
habitacional desarrollado por la población), debe trascender su mirada desde el aporte que genera
en términos de contribución al crecimiento y mejoramiento del stock habitacional, hacia el
potencial que concentra en materia del desarrollo de experiencias de gestión social y
participación política local de importancia.

La generación de soluciones habitacionales mediante las diversas formas de producción social

que intervienen sobre el territorio, constituye una alternativa válida y un aporte a la atención de
las necesidades habitacionales de la población. Se trata, entonces, de apoyar el despliegue de su
potencialidad, controlando los efectos negativos que se forman por su falta de reconocimiento
dentro de las políticas del sector hábitat y la consecuente inexistencia de programas de apoyo
técnico y financiero a estos procesos.

Entrando en materia, el cambio estructural más importante en la política sectorial de vivienda en

América Latina ha sido el paso del modelo universal de gestión, en el cual el Estado ejerció el
monopolio de la producción y financiación de vivienda social, al modelo de subsidios directos a
la demanda, transición que en nuestro medio se inició a finales de la década de los años 80 y se
extendió durante toda la década siguiente. Esta transformación tuvo como marco el proceso de
ajuste de las economías al perfil definido como el más consecuente con la globalización, dentro
del llamado Consenso de Washington.

Considerando la política sectorial, es preciso anotar que los modelos de gestión pública
fundamentados en los subsidios directos a la demanda, dentro de los principios del Estado
facilitador, son los más comunes en la región, mientras que el correspondiente a la gestión directa
por parte del Estado ha dejado de aplicarse en la mayoría de países.

Sin embargo, como ya se anotó antes, las recientes medidas anti recesivas tomadas por gran parte
de los gobiernos de la región retomaron elementos del modelo anterior, especialmente
instrumentos orientados a estimular la producción de vivienda vía subsidios a la tasa de interés,
gestión pública de proyectos habitacionales y de infraestructura, etc.
23
En términos generales, actualmente la política sectorial en los países de la región se caracteriza
por:

• Participación inestable del gasto público en vivienda sobre el gasto público social y total, la
cual no siempre alcanza una participación cercana al 1% del PIB, proporción considerada
como apropiada para obtener resultados importantes sobre la solución del problema
habitacional
• Metas cuantitativas distantes de los requerimientos nacionales de producción habitacional
• Vulnerabilidad originada por la singularidad de la política, al concentrarse en pocos
programas (vivienda nueva), e instrumentos (subsidios directos y crédito hipotecario de
mercado)

Las limitaciones inherentes a la aplicación del modelo de subsidios directos a la demanda de

vivienda, especialmente las asociadas con la imposibilidad del cierre financiero individual
(ahorro y crédito, principalmente), requerido por los hogares para comprar soluciones de vivienda
en el mercado, conllevaron a la mutación de este modelo hacia un sistema de subsidios directos a
la demanda efectiva de vivienda de los hogares. Esta aparente modernización del subsidio de
vivienda, si no está acompañada de un programa habitacional institucional público dirigido hacia
la población que no cuenta con la capacidad económica suficiente para participar en el mercado
de vivienda, constituye una ruptura definitiva con la posibilidad de atender las necesidades
habitacionales de los hogares de bajos ingresos y, especialmente, los hogares en condición de
pobreza.

Es decir, esta mutación descubrió la enorme diferencia entre las concepciones que plantean la
política de vivienda desde una perspectiva de mercado y las que se apoyan en una concepción de
derechos.

5.2. LIMITACIONES DEL MODELO DE SUBSIDIOS DIRECTOS A LA DEMANDA

DE VIVIENDA

5.2.1.Pertinencia del modelo de gestión habitacional estatal

Los resultados de las políticas públicas de vivienda en América Latina están muy asociados al
modelo de gestión sectorial que la mayor parte de los gobiernos aplican desde 1990, el cual se
fundamenta en un sistema de subsidios directos a la demanda de los hogares con ingresos
insuficientes para atender directamente y de manera autónoma sus necesidades habitacionales. Es
necesario consignar primero que este modelo ha demostrado resultados muy destacados en Chile
y Costa Rica, en Colombia, donde ha incidido sobre el desarrollo de algunos de los mercados
habitacionales, existiendo otros países donde presenta potencialidades. Sin embargo, en la
actualidad en buena parte de los programas nacionales de vivienda social se presentan unas
condiciones complejas en lo que tiene que ver con la capacidad de respuesta de la población
objeto y el desempeño de los mercados que participan en la formación de la oferta de soluciones
habitacionales.

Uno de los problemas no resueltos actualmente radica en que los programas e instrumentos de las
políticas nacionales de vivienda, a excepción de Chile, prácticamente no han operado para la
24
población de menores ingresos. De otra parte, los hogares pobres que acceden a la asignación de
los subsidios generalmente desertan en el proceso por la dificultad de encontrar una oferta de
vivienda de precio y características consecuentes con sus expectativas e ingresos, y la
imposibilidad de gestionar los recursos propios y obtener el crédito complementario. Esto ha
generado una población beneficiaria que nunca pudo resolver realmente sus necesidades
habitacionales, en términos de acceder a las soluciones planteadas por la política nacional de
vivienda que, además, sean aceptadas por el hogar.

Para tratar esta situación y mejorar la efectividad de estos programas la normatividad se ha

orientado recientemente hacia la comprobación previa del “cierre financiero” de los hogares
beneficiarios y, de manera consecuente, se ha planteado para el instrumento el enfoque de
subsidio a la demanda efectiva. Esto, en unos países en los cuales la población objeto está
concentrada en rangos de ingresos mensuales de los hogares generalmente inferiores a dos
salarios mínimos mensuales.

Las políticas nacionales de vivienda enfrentan una problemática compleja y profunda, dado que
han tenido como resultado visible y motivo de preocupación constante, la muy deficiente
atención de los hogares en condición de pobreza y de los hogares no pobres de bajos ingresos y
de ocupaciones informales de la población objeto.

De la situación descrita, es necesario excluir a Brasil, donde la creación del Ministerio de las
Ciudades y el proceso de los presupuestos participativos aportan elementos novedosos dentro de
los modelos de gestión sectorial.

5.2.2.Singularidad de la política

Las manifestaciones concretas de la problemática de vivienda en América Latina, expresadas en

la demanda de servicios habitacionales e inmobiliarios de los hogares, son complejas y diversas y
la política de vivienda debe corresponder a esta condición. Sin embargo, en la región la política
habitacional adolece de singularidad en la medida en que no reconoce gran parte de las formas
como los hogares atienden sus necesidades habitacionales con los servicios derivados del stock
habitacional. Esta singularidad generalmente se manifiesta en el propósito de atender la población
objeto con énfasis en un programa y dos instrumentos: vivienda nueva, subsidio directo a la
demanda y crédito, respectivamente.

Esta singularidad genera vulnerabilidad en la política y en el sector de la vivienda y la

construcción y es uno de los factores que aleja a los hogares de los programas públicos de
vivienda.

5.2.3.Recursos insuficientes

Los recursos de las políticas nacionales de vivienda social están distantes de los requeridos, de
acuerdo con la magnitud de las necesidades habitacionales críticas, represadas y marginales,
como las correspondientes al déficit de vivienda, y la formación de nuevos hogares, demanda
para cambio de tenencia, segunda vivienda, etc. Del análisis de la información que se presenta a
continuación se infiere la necesidad de realizar mayores transferencias de recursos para la
implementación de las políticas nacionales de vivienda.
25
5.2.4.Gasto público social en vivienda como porcentaje del PIB

El examen del gasto público en vivienda es importante en el análisis dado que éste constituye un
factor estratégico en la definición de la viabilidad de una alta proporción de los hogares para
atender sus necesidades habitacionales, tanto las extremas y acumuladas, como las que surgen del
crecimiento de la población y de su movilidad en cuanto a tenencia, tipo de vivienda, localización
residencial, etc.

De acuerdo con la información de la Tabla 11, se puede afirmar que, en términos generales, el
gasto público destinado a vivienda en América Latina es muy inestable y, además, bajo para
atender el déficit acumulado, ya que en el mejor de los casos se destina hasta el 3% del PIB,
como se registra en Cuba. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente comentar que en 2005-
2006 solo diez países de América Latina invirtieron más del 1,5% del PIB en vivienda, de los
cuales tres pertenecen a Suramérica (Argentina, Bolivia, Uruguay, Costa Rica, Cuba, El
Salvador, Guatemala, México, Nicaragua y República Dominicana).

Tabla 11
Gasto público en vivienda como porcentaje del PIB (Bienios)
País 1990/1991 1995/1996 2000/2001 2005/2006
Argentina (Urbano) 1,7 1,5 1,4 1,6
Bolivia ND 2,6 1,8 2,1
Brasil 1,5 0,7 0,9 1.0
Chile 0,2 0,2 0,3 0,2
Colombia 0,5 1 1,2 0,6
Ecuador (Urbano) 0 0,3 0,4 0,2
Paraguay 0,5 0,6 0,5 0,9
Perú ND ND 0,1 0,1
Uruguay (Urbano) 0,3 0,5 0,5 1,5
Venezuela 1,7 0,9 1,3 1,4
Costa Rica 1,9 1,8 1,6 1,7
Cuba 4,8 5,5 2,6 3.0
El Salvador ND 0,1 2,1 2,2
Guatemala 0,1 1 1,6 2,4
Honduras 0 0 0,2 0,1
México 0,9 1,2 1,3 1,9
Nicaragua 1,2 1,4 1,5 2,8
Panamá 1,1 1,7 1,3 1,1
República Dominicana 1,8 3,1 1,6 2,1
ND: No disponible
Fuente: CEPAL

Los recursos de las políticas nacionales de vivienda social están distantes de los requeridos de
acuerdo a la magnitud de las necesidades habitacionales de su población objeto. Aunque no se
han realizado estudios que permitan generalizar a toda la región, existe evidencia acerca de que
los países que han alcanzado resultados importantes respecto de las políticas nacionales de
vivienda son aquellos que han destinado más del 1% anual del PIB a esta categoría del gasto
social.

26
De otra parte, la participación del gasto en vivienda sobre el gasto público total también presenta
una situación heterogénea en la región, evidenciando seguramente las sensibles diferencias que
existen en el tamaño de la economía, las funciones y el tamaño del Estado, la profundidad de la
política social, etc. Esta información se presenta en el Gráfico 9.

Gráfico 9
Participación del gasto público social en vivienda en el gasto público total. Países de América Latina. 2006
4,0
3,4
3,5

3,0 2,9
2,6 2,6
2,5
2,0
2,0 1,8
%

1,7 1,7 1,6

1,5 1,2 1,2 1,2 1,1
1,0
0,6
0,5 0,3 0,3 0,2

0,0

Uruguay
Cuba

Venezuela

El Salvador

Ecuador
Guatemala

Colombia
Paraguay

Brasil
Rep. Dominicana

Argentina

Chile
Bolivia (2005)

México (2005)
Nicaragua

Costa Rica

(2005)
Panamá
(2004)
(2005)

(2005)

Fuente: CEPAL: Base de datos sobre gasto social

Una forma alternativa de medir la dimensión del gasto en vivienda de un país es recurriendo al
gasto per cápita, sobre el cual la Tabla 12 presenta información pertinente a los países de la
región.

Tabla 12
Gasto público social en vivienda por habitante
País Miles de US$ de 2000
Argentina-2003 76
Bolivia-2003 2
Brasil- 2004 7
Chile 2003 10
Colombia-2001 18
Ecuador 2004 2
Paraguay 2004 8
Perú -2001 3
Uruguay 2003 18
Venezuela 2004 27
Costa Rica-2004 80
Cuba-2004 78
El Salvador-2004 19
Guatemala-2004 28
Honduras-2004 17
México-2004 77
Nicaragua-2004 17
Panamá-2004 51
República Dominicana 2003 42
Fuente: CEPAL: Base de datos sobre gasto social

27
Haciendo la aclaración de que los datos remiten a diferentes años de referencia, se observa que
los mayores gastos por habitante corresponden en su orden a Costa Rica, Cuba, México,
Argentina, Panamá y República Dominicana, en un rango que va desde US$80.000 hasta
US$42.000. En el otro extremo, los menores gastos per cápita están muy distantes de los
anteriores, entre dos y tres mil dólares, correspondiendo en este caso a Bolivia, Ecuador y Perú.
En el medio se localizan la mayor parte de países, con gastos comprendidos entre siete mil y
US$28.000. Nuevamente, esta composición evidencia la notable diferencia que existe en los
países de la región respecto de la importancia que se asigna al sector habitacional y a la política
de vivienda y hábitat en los planes de desarrollo económico y en los programas de lucha contra la
pobreza. Esto es consecuencia, además de la restricción presupuestal, de las diferentes
concepciones que se aplican para promover el crecimiento de la economía.

Es necesario aclarar que en este caso también existen diferentes metodologías para definir el
gasto público sectorial, especialmente en la cobertura territorial y los tipos de gasto que se
imputan. En algunos casos, los datos corresponden al nivel central, en otros comprende el
anterior y el gasto público local. Se contabiliza el gasto en subsidios para adquisición de vivienda
solamente, y en otros se agregan el gasto en programas de subsidios a la tasa de interés,
titulación, arrendamientos temporales, etc. Esto destaca, nuevamente, la importancia de trabajar
las estadísticas de la región para superar estas limitaciones que afectan la validez y el alcance de
la información disponible.

5.3. LOGROS DE AMÉRICA LATINA EN LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA Y

HÁBITAT

Planteadas las anteriores consideraciones, también es importante reconocer que en la región se

han alcanzado importantes logros en el desarrollo y consolidación de programas e instrumentos
de las políticas sectoriales, los cuales actualmente cuentan con un claro reconocimiento a nivel
internacional. Sin ser exhaustivo, se pueden plantear los siguientes (Lincoln Institute of Land
Policy, 2010):

• Argentina. Grandes operaciones urbanas. Puerto Madero, modelo de gestión público-privada

• Brasil y Colombia. Los metros de superficie, Bus Rapid Transit, BRT, tipo sistema
TransMilenio (Colombia)
• Chile. El subsidio directo a los hogares demandantes de vivienda social, como ejemplo de una
gestión pública sin corrupción
• Colombia. Desarrollo de la participación en plusvalías en los procesos de gestión del suelo
urbano.
• El Salvador. Producción masiva de vivienda social, a cargo de empresas privadas, sin
aplicación de subsidios estatales. Proyecto Alta Vista
• Perú. Programas de titulación masiva

6. POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

El desarrollo de este tema al final del documento no es casual, dado que las condiciones de
pobreza y de distribución del ingreso de los hogares de América Latina constituyen un resultado
del conjunto de sus características socioeconómicas, las cuales son determinantes de la forma
28
como se atienden sus necesidades habitacionales, los consecuentes niveles de calidad
habitacional y de vida y de las posibilidades de los hogares de superarlas.

En la parte inicial del documento se mencionó que la lucha de largo plazo contra la pobreza se
concentra en programas sociales que aseguren la acumulación de capital humano, la cual está
relacionada con los activos de las personas y del hogar. Dentro de este marco, la vivienda es un
activo estratégico en la lucha contra la pobreza. Sin embargo, en la relación de los ciudadanos
con el hábitat existen condiciones que contribuyen a la creación de la pobreza y a su
realimentación, algunas de las cuales hacen parte del concepto que las define como trampas de
pobreza.

Una de ellas es la trampa física y geográfica, la cual se manifiesta a través de hechos generados
por las condiciones geográficas de la región en la que reside el hogar; y las oportunidades
laborales, de producción y de habitabilidad que ese territorio le puede ofrecer a esa familia. Otra,
es la trampa ambiental, expresada por degradación ambiental y muy relacionada con
asentamientos de vivienda en zonas de riesgo (López, Núñez, 2007).

Los indicadores que se comentan en este punto advierten con claridad sobre los desequilibrios
regionales y nacionales que existen en los países de América Latina, lo cual evidencia la
presencia de problemas críticos de pobreza y de distribución del ingreso, con los consecuentes
efectos negativos sobre la calidad de vida de la población, las limitaciones en su nivel de
desarrollo humano y las implicaciones sobre la integración económica y la competitividad global
de la región.

6.1. POBREZA E INDIGENCIA

En el Gráfico 10 se presenta información por país, relativa a la proporción de población en

condición de pobreza e indigencia en el año 2006. Una primera observación resalta la marcada
desigualdad en el indicador de pobreza, entre el valor máximo y mínimo, dado que Honduras
quintuplica a Chile en la proporción de habitantes en esta condición. A nivel de indigencia, esta
relación es extrema, dado que Honduras supera en 14.5 veces a Chile. Observando la totalidad de
la información es claro que los países que han obtenido logros importantes se han distanciado de
los otros, especialmente en la reducción de la población indigente.

Se registra también que en la región existen cuatro grupos de países, según la proporción de
pobreza de su población. Los menos pobres, Chile, Uruguay, Costa Rica, Argentina, con un
máximo de 21%. Luego, Venezuela, Panamá, Brasil y México, hasta 31.7%. Un grupo de cinco
países se localiza entre 42.6% y 47.5% de pobreza. Los más pobres parten de 54%, Bolivia, hasta
68.9%, que corresponde a Honduras.

Aunque no fue posible disponer de información para el mismo año anterior, en la Tabla 13 se
presenta información sobre pobreza e indigencia, desagregada a nivel urbano y rural.
Nuevamente Nicaragua, Honduras y Paraguay presentan las mayores proporciones de pobreza
urbana (55% a 63.8%), a una distancia significativa de Chile, (18.5% en 2003). Es interesante
anotar también que este país también presenta la menor proporción de pobreza rural, con el 20%
de la población. La pobreza rural presenta una mayor incidencia, al punto que mientras solo

29
cuatro países tienen más de un 50% de su población en pobreza en la parte urbana, en la rural esta
proporción se presenta en diez de los dieciocho países.

Gráfico 10
Pobreza e indigencia en América Latina. 2006
80
68,9

70
61,9

60,5

54,8

54,0
60

47,5

46,8
45,6

44,5

44,5

42,6
50
% Hogares

34,1
40
31,6
31,9

31,7
31,2

30,3
29,1

29,0

28,5
30

21,0
21,0
20,2
19,0

18,6

18,1
16,0
16,1

13,7

12,6
20

12,0

8,5
8,5
8,7

7,2

5,3
10

3,2
3,1
0
Honduras (2007)

Nicaragua (2005)

El Salvador (2004)

Ecuador (2007)

Venezuela (2007)
Paraguay (2007)

Guatemala (2006)

Colombia (2005)

(Urbano, 2006)

(Urbano, 2007)
Bolivia (2007)

Perú (2006)

Dominicana (2007)

México (2006)

Brasil (2007)

Chile (2006)

América Latina
Panamá (2007)

Costa Rica (2007)

Argentina

Uruguay

(2007)
República

Pobreza* Indigencia**

* Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al doble del costo de una canasta básica de alimentos. Incluye la
población en situación de indigencia
** Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos
Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006

Tabla 13
Porcentaje de la población en situación de pobreza e indigencia
Pobreza* Indigencia**
País
Urbano Rural Urbano Rural
Argentina*** 26,0 ND 9,1 ND
Bolivia (2003) 53,8 80,6 20,2 58,8
Brasil 32,8 53,2 8,2 22,1
Chile (2003) 18,5 20,0 4,4 6,2
Colombia 45,4 50,5 18,2 25,6
Ecuador 45,2 54,5 17,1 29,2
Paraguay 55,0 68,1 23,2 44,2
Uruguay*** 18,8 ND 4,1 ND
Costa Rica 20,0 22,7 5,6 9,0
El Salvador (2004) 41,2 56,8 13,8 26,6
Guatemala (2002) 45,3 68,0 18,1 37,6
Honduras (2003) 62,7 84,8 35,1 69,4
México 28,5 47,5 5,8 21,7
Nicaragua (2001) 63,8 76,9 33,2 54,9
Panamá 24,4 47,8 7,7 29,4
República Dominicana 45,4 51,4 22,3 28,8
ND: No disponible
* Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al doble del costo de una canasta básica de
alimentos. Incluye la población en situación de indigencia
** Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos.
Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006

30
Respecto de la indigencia, en el sector urbano se presenta una distribución por países similar a la
comentada para la pobreza, en el sentido de coincidir los mismos con los mayores porcentajes, y
también el correspondiente a la menor proporción de la población en esta condición. La
indigencia rural tiene manifestaciones muy altas en Honduras, Nicaragua, Bolivia y Paraguay, en
un rango que va desde 69.4% hasta 44.2%.

6.2. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, SEGÚN EL COEFICIENTE DE GINI

El coeficiente de Gini, el cual generalmente se utiliza como un indicador de la desigualdad de los

ingresos, registra la diferencia significativa que existe entre los países desarrollados de la Unión
Europea, UE, y los de América Latina. En efecto, mientras que en la UE los menores índices se
concentran en el rango 0.2-0.4, en la región cuatro países reportan coeficientes cercanos a 0.6,
como es el caso de Brasil y Guatemala, con 0.59 y Colombia y Honduras, con 0.58. Como
referente de máxima desigualdad se puede mencionar que el coeficiente llega a 0.6-0.7 en varios
países africanos (Medina, Fernando. 2001).

La mejor situación se presenta en Venezuela (0.41), Uruguay (0.45), Costa Rica (0.47) y Perú
(0.48), destacándose que estas dimensiones de la desigualdad se encuentran próximas a la
estimada para Estados Unidos. En este marco, es importante destacar que cuatro países han
logrado reducciones importantes, como es el caso de Brasil y Nicaragua, con 0.5 en los últimos
diez años, y Perú y Venezuela, con 0.7 y 0.9, en el mismo período, respectivamente. Costa Rica
no ha presentado cambios, mientras que en tres países el coeficiente ha aumentado: Guatemala,
Honduras y Colombia, en orden de incremento. (Tabla 14)

Tabla 14
América Latina y el Caribe: Coeficiente de GINI. Total (valores entre 0 y 1)
País Año Coeficiente Año Coeficiente
Argentina 1999 0,54 2006 0,52
Bolivia (Estado Plurinacional de) 1999 0,59 2007 0,57
Brasil 1999 0,64 2008 0,59
Chile 1998 0,56 2007 0,52
Colombia 1999 0,57 2005 0,58
Costa Rica 1999 0,47 2008 0,47
Ecuador - - 2008 0,50
El Salvador 1999 0,52 - -
Guatemala 1998 0,56 2006 0,59
Honduras 1999 0,56 2007 0,58
México 1998 0,54 2008 0,52
Nicaragua 1998 0,58 2005 0,53
Panamá - - 2008 0,52
Paraguay 1999 0,57 2008 0,53
Perú 1999 0,55 2008 0,48
República Dominicana - - 2008 0,55
Uruguay - - 2008 0,45
Venezuela (República Bolivariana de) 1999 0,50 2008 0,41
Fuente: CEPAL

A nivel urbano, los menores coeficientes, como lo muestra la Tabla 15, se presentan en Perú con
0.42, Uruguay 0.45, y Costa Rica, Panamá y Paraguay con 0.47. La mayor desigualdad, como
para el total país, coincide en Brasil y Colombia, donde el coeficiente es de 0.59.

31
 Tabla 15
América Latina y el Caribe: Coeficiente de GINI. Urbano (Valores entre 0 y 1)
País Año Coeficiente Año Coeficiente
Argentina 1999 0,54 2006 0,51
Bolivia (Estado Plurinacional de) 1999 0,50 2007 0,50
Brasil 1999 0,63 2008 0,59
Chile 1998 0,55 2006 0,52
Colombia 1999 0,56 2005 0,59
Costa Rica 1999 0,45 2008 0,47
Ecuador 1999 0,53 2008 0,48
El Salvador 1999 0,46 - -
Guatemala 1998 0,52 2006 0,55
Honduras 1999 0,52 2007 0,49
México 1998 0,50 2008 0,49
Nicaragua 1998 0,55 2005 0,50
Panamá 1999 0,50 2008 0,47
Paraguay 1999 0,50 2008 0,47
Perú 1999 0,50 2008 0,42
República Dominicana - - 2008 0,55
Uruguay 1999 0,44 2008 0,45
Fuente: CEPAL

En la parte rural de los países de América Latina se presenta una situación bien diferente, dado
que en este caso, las medidas menores del coeficiente de Gini se reportan en Paraguay, Uruguay
y Perú, con 0.28, 0.39 y 0.42, respectivamente, como se aprecia en la Tabla 16. La mayor
desigualdad corresponde a Bolivia (0.6) y Honduras (0.57).
Tabla 16
América Latina y el Caribe: Índice de concentración GINI. Rural (Valores entre 0 y 1)
País Año Coeficiente Año Coeficiente
Bolivia (Estado Plurinacional de) 1999 0,64 2007 0,60
Brasil 1999 0,58 2008 0,53
Chile 1998 0,49 2006 0,51
Colombia 1999 0,53 2005 0,50
Costa Rica 1999 0,46 2008 0,44
Ecuador - - 2008 0,46
El Salvador 1999 0,46 - -
Guatemala 1998 0,51 2006 0,53
Honduras 1999 0,51 2007 0,57
México 1998 0,48 2008 0,49
Nicaragua 1998 0,55 205 0,50
Panamá - - 2008 0,55
Paraguay 1999 0,57 2008 0,28
Perú 1999 0,43 2008 0,42
República Dominicana - - 2008 0,49
Uruguay - - 2008 0,39
Venezuela (República Bolivariana de) - - 2008 0,46
Fuente: CEPAL

En la Tabla 17 se presenta el coeficiente de Gini para las algunas de las principales ciudades de
América Latina, de la cual se puede concluir, a nivel general, que, si bien las grandes ciudades
son menos pobres que su país, también tienden a ser más desiguales.

A nivel internacional los avances más importantes en el mejoramiento de la distribución del

ingreso, expresados en la reducción del Coeficiente de Gini, se han presentado en China,
32
explicados en buena parte por el intenso proceso de urbanización y una inversión pública
significativa en las zonas rurales pobres. Esto confirma que en materia de mejoramiento general
de las condiciones de calidad de vida el motor es la ciudad, porque la ciudad está más relacionada
con el desarrollo, el territorio y, consecuentemente, con el desarrollo urbano regional. La
vivienda, a su vez, es un atributo de la ciudad. Sin embargo, volviendo a la urbanización reciente
de China, es pertinente plantear una reflexión sobre las consecuencias ambientales de este
proceso (Giraldo; García; Ferrari; Bateman, 2009).
Tabla 17
Coeficiente de GINI de las principales ciudades de América Latina
Ciudades GINI Ciudades GINI
Brasilia (2005) 0,64 Bogotá (2006) 0,53
Belo Horizonte(2005) 0,61 Buenos Aires ( 2005) 0,52
Sao Paulo (2005) 0,61 Ciudad de Guatemala (2004) 0,5
Río de Janeiro (2005) 0,6 Caracas (2002) 0,48
Curitiba (2005) 0,59 Montevideo (2005) 0,46
México (2005) 0,56 Lima ( 2007) 0,45
Santiago (2006) 0,55 Guadalajara (2005) 0,4
Quito (1991) 0,54
Fuente: UN-HABITAT GLOBAL Urban Observatory, 2008

Sobre las ciudades, es interesante advertir que estas registran un mayor ingreso per cápita que el
correspondiente al total de su país. En segundo lugar, se confirma que a nivel urbano y de las
ciudades mayores, la región también presenta diferencias significativas, al punto que la ciudad
con menor producto por habitante (La Paz), es superada en más de diez veces por la que reporta
el mayor PIB per cápita, en este caso, Brasilia. Once ciudades tienen un producto por habitante
superior a US$10.000 y una de ellas está por encima de US$20.000. Sin embargo, la distancia
respecto de los países desarrollados es enorme, si se considera que en estos casos el PIB por
habitante se concentra en el rango de US$40.00-50.000 (CEPAL). El PIB percápita de Miami es
del orden de US$28.000. La Tabla 18 presenta la información por ciudad para América Latina.
Tabla 18
PIB percápita de las principales ciudades de América Latina y el Caribe
PIB per cápita PIB per cápita
País Área urbana País Área urbana
2008 (Dólares) 2008 (Dólares)
Bolivia La Paz 2.057 Mexico Puebla 7.569
Paraguay Asuncion 2.078 Brasil Rio de Janeiro 8.489
Guatemala Ciudad de Guatemala 3.874 Colombia Bogota 9.106
Honduras Tegucigalpa 4.082 Mexico Guadalajara 9.254
Ecuador Quito 4.261 Colombia Medellín 9.779
El Salvador San Salvador 4.284 Brasil Curitiba 10.458
Peru Lima 4.678 Uruguay Montevideo 10.631
Brasil Campinas 4.687 Mexico Ciudad de Mexico 11.170
Brasil Salvador de Bahía 5.193 Venezuela Caracas 11.405
Brasil Fortaleza 5.372 Panamá Ciudad de Panamá 11.541
Ecuador Guayaquil 6.011 Brasil Porto Alegre 12.174
Colombia Cali 6.555 Argentina Buenos Aires 12.232
Costa Rica San José 6.882 Chile Santiago 12.243
Rep. Dominicana Santo Domingo 7.257 Brasil Sao Paulo 14.214
Brasil Recife 7.321 Mexico Monterrey 15.784
Brasil Belo Horizonte 7.438 Brasil Brasilia 20.708
Fuente: América Economía. Mejores ciudades para hacer negocios 2009

33
6.3. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DECILES DE INGRESO PER CÁPITA

Otra medida relacionada con la desigualdad es la distribución del ingreso per cápita, la cual está
asociada con la concentración del ingreso. En la Tabla 19 se confirma que este problema en la
región también muestra perfiles críticos, dado que, a excepción de Venezuela, Uruguay, Perú,
Costa Rica y El Salvador, en los demás países el 10% más rico de la población concentra entre el
40% y 50% del ingreso total, presentando Colombia la mayor proporción, con 49.09%. Sin
embargo, para toda la región este porcentaje es, desde todo punto de vista, extremo cuando se
contabiliza el 30% más rico de la población, es decir el ingreso de los deciles 8, 9 y 10.

En el otro extremo, el 10% más pobre de la población (por ingreso per cápita), recibe menos del
1% del ingreso total en Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Honduras, Panamá y República
Dominicana.

Tabla 19
Distribución del ingreso de las personas por deciles, según área geográfica 2008
(Porcentaje del ingreso nacional total)
País Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10
Bolivia-2007 0.39 1.6 2.62 3.59 4.87 6.6 8.53 11.28 17,00 43.51
Brasil 0.81 1.82 2.65 3.57 4.53 5.85 7.45 9.8 14.84 48.69
Chile- 2006 1.47 2.59 3.42 4.28 5.24 6.43 8.04 10.55 15.5 42.48
Colombia - 2005 0.85 1.97 2.8 3.6 4.5 5.66 7.23 9.66 14.64 49.09
Costa Rica 1.49 2.93 3.92 4.87 5.93 7.42 9.23 11.6 16.2 36.39
Ecuador 1.45 2.47 3.53 4.52 5.64 7.01 8.67 11.26 16.1 39.34
El Salvador- 2004 0.98 2.46 3.63 4.72 5.88 7.31 9.32 12.09 16.94 36.67
Guatemala - 2006 1.02 1.8 2.6 3.56 4.61 5.82 7.61 10.11 15.17 47.71
Honduras- 2007 0.59 1.33 2.17 3.31 4.71 6.43 8.59 11.72 17.41 43.74
México 1.45 2.56 3.47 4.42 5.48 6.75 8.46 10.86 15.3 41.24
Nicaragua 1.19 2.29 3.16 4.17 5.27 6.63 8.32 10.68 15.19 43.11
Panamá 0.89 1.95 3.11 4.22 5.54 7.13 9.14 11.9 16.85 39.28
Paraguay 1.16 2.29 3.28 4.29 5.38 6.79 8.61 11.14 15.7 41.37
Perú 1.43 2.6 3.68 4.82 6.08 7.65 9.58 12.07 16.33 35.76
Rep. Dominicana 0.95 1.98 2.85 3.87 5.04 6.51 8.43 11.3 16.73 42.35
Uruguay 1.83 3.12 4.15 5.19 6.36 7.72 9.51 11.95 16.36 33.81
Venezuela 1.82 3.41 4.55 5.69 6.92 8.31 10.05 12.42 16.39 30.44
Fuente: CEPAL. Anuario estadístico 2006

Una conclusión inmediata de la revisión general de estos indicadores permite confirmar que en la
región existe una condición crítica de inequidad que conforma un escenario complejo para la
efectiva atención de las necesidades y derechos de los ciudadanos, especialmente aquellas que
requieren el concurso del ingreso de los hogares, como es el caso de las necesidades
habitacionales.

Confirmando el panorama de inequidad en la región, en la Tabla 20 se consigna información

sobre el consumo per cápita, a precios constantes del año 2.000. En primera instancia, es clara la
diferencia de Argentina y Uruguay respecto de los países que le siguen en el tamaño del
consumo. En segundo lugar, la distancia entre el menor consumo y el mayor es de 8.8 veces, al
punto que el menor, Nicaragua, equivale a una suma de 2.4 dólares diarios.

34
 Tabla 20
América Latina: Consumo total por habitante
US$ a precios US$ a precios
País * País *
constantes de 2000 constantes de 2000
Argentina (G) 7.699 Cuba (P)
3.613
México (G) 5.690 República Dominicana (P) 3.301
Brasil (G) 3.576 El Salvador (P) 2.364
Chile (M) 5.216 Guatemala (P) 1.592
Venezuela (M) 4.962 Honduras (P) 1.320
Colombia (M) 2.409 Ecuador (P) 1.318
Perú (M) 2.289 Paraguay (P) 1.307
Uruguay (P) 6.301 Bolivia (P) 978
Panamá (P) 4.081 Nicaragua (P) 875
Costa Rica (P) 3.765 América Latina 4.022
* (G): Países Grandes; (M): Países Medianos; (P): Países Pequeños
Fuente: CEPAL

6.4. ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO

“El desarrollo humano sitúa a las personas en el centro del desarrollo. Se trata, en este sentido, de
que las personas desarrollen su potencial, aumenten sus posibilidades y disfruten de la libertad
para vivir la vida que valoran” (PNUD, 2009). Esta medición considera una serie de indicadores
con los cuales se pretende hacer una lectura integral del desarrollo que trascienda el concepto de
crecimiento económico y los indicadores convencionales que relacionan la economía y la
población. Respecto de América Latina, hay que empezar por decir que ningún país clasifica
dentro de la categoría de Desarrollo Humano muy Alto (0.900 a 1.000) y los primeros países se
ubican a partir del puesto 44, en el rango correspondiente a Desarrollo Humano Alto (0.800-0-
900), donde se clasifican siete países del total analizado, como se observa en la Tabla 21. En la
región el mayor índice corresponde a Chile, con 0.878, frente a Noruega, que registra el valor
más alto con 0.971.

La mayor parte de los países se clasifica en la categoría Desarrollo Humano Medio (0.500-0.800),
siendo Nicaragua el país que registra el menor valor.

Tabla 21
Clasificación según el Índice de Desarrollo Humano, IDH
Clasificación 1980 2000 2005 2007
Desarrollo Humano Alto
44 Chile 0,743 0,845 0,867 0,878
49 Argentina 0,804 0,862 0,869 0,866
50 Uruguay 0,782 0,842 0,852 0,865
51 Cuba 0,838 0,863
53 México 0,739 0,814 0,829 0,854
54 Costa Rica 0,772 0,830 0,846 0,854
58 Venezuela 0,694 0,772 0,791 0,844
60 Panamá 0,737 0,797 0,812 0,840
75 Brasil 0,685 0,789 0,800 0,813
77 Colombia 0,795 0,807
78 Perú 0,712 0,795 0,778 0,806
80 Ecuador 0,777 0,806
Continúa

35
 Tabla 21 (Continuación)
Clasificación según el Índice de Desarrollo Humano, IDH
Clasificación 1980 2000 2005 2007

Desarrollo Humano Medio

90 República Dominicana 0,701 0,749 0,755 0,777
101 Paraguay 0,678 0,772 0,761
106 El Salvador 0,689 0,744 0,736 0,747
112 Honduras 0,553 0,677 0,695 0,732
113 Bolivia 0,578 0,668 0,700 0,729
122 Guatemala 0,550 0,667 0,689 0,704
124 Nicaragua 0,593 0,671 0,710 0,699
Fuente: Tablas ONU, HDI 2009; PNUD, Informe Sobre el Desarrollo Humano 2009.

6.5. LA RELACIÓN ENTRE LA PRECARIEDAD HABITACIONAL Y LA POBREZA

La pobreza, como se ha comentado antes, se manifiesta territorialmente y espacialmente en la

vivienda. Por esta razón, la pobreza se examina en este documento desde la perspectiva
habitacional, reconociendo que este enfoque no desconoce la importancia definitiva del empleo y
los ingresos de la población en la formación y superación de los procesos de pobreza. En este
caso, no se analizan directamente las variables del empleo y de su informalidad, dado que este
tema es dominio de otros trabajos considerados en este libro, especialmente los que tratan sobre
Importancia económica de las ciudades y Población y urbanización, de los profesores César
Ferrari y Alan Gilbert, respectivamente.

Este tema se desarrolla tomando a Colombia como caso ilustrativo, dado que en la región no se
dispuso de información comparable para este trabajo. Los resultados que se presentan en los
primeros dos numerales, relacionados con la tenencia de vivienda y la pobreza, y la aplicación del
principio de gastos soportables, como atributo del concepto de vivienda adecuada, son tomados
de la investigación Lineamientos para la formulación de la política pública de vivienda para
población desplazada, realizada para la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre
Desplazamiento Forzado de Colombia (2009), en la cual participó el autor. El tercer numeral,
donde se trata la relación entre el déficit de vivienda, la tenencia y la probabilidad de pobreza de
los hogares, contiene algunos resultados que hacen parte del informe final de la investigación Las
condiciones habitacionales de los hogares y su relación con la pobreza, realizada por el autor
para la Misión para el Diseño de una Estrategia de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad,
MERPD, de Colombia (Torres, 2007).

Esto, sin embargo, no significa que no existan estudios como estos en la región. Más bien,
implica la necesidad de realizar un mayor esfuerzo para localizar y compilar esta información,
dentro del desarrollo de iniciativas que viabilicen la estructuración de sistemas de información,
observatorios urbanos, etc.

6.5.1.La relación entre los tipos de tenencia de la vivienda y la pobreza

La consecuencia social del rezago del tamaño del stock habitacional y del insuficiente flujo de
generación de unidades nuevas de origen formal con niveles apropiados de calidad, sumado a las

36
limitaciones de la capacidad económica de los hogares para atender sus necesidades
habitacionales, se expresa en manifestaciones críticas, entre ellas la relación de las formas de
tenencia y la pobreza. Esta relación reúne, desde la oferta, las fallas del mercado y los vacíos de
la política pública de vivienda, con las restricciones asociadas con los ingresos de los hogares,
desde la demanda.

En esta dirección y tomando a Colombia como ejemplo, la Tabla 22 evidencia cómo los
propietarios que llegaron a esa condición con base en sus propios recursos, al margen de la
política pública, sin asistencia técnica y marginados del circuito comercial del mercado
habitacional, constituyen la mayor proporción de hogares en condición de pobreza en el país,
cuando esta población se clasifica según tipo de tenencia de la vivienda.

Tabla 22
Colombia. Distribución de los hogares según tenencia de vivienda y condición de pobreza. 2007
Tipo de tenencia No pobre Pobre
Total 100 100
Propia 52.5 46.8
En arriendo o subarriendo 35.8 30.7
En usufructo 10.3 18.9
Otra 1.4 3.6
Fuente: DANE. Encuesta de Ingresos y Gastos

Sobre esta situación es pertinente predicar, al menos, las siguientes dos observaciones: El alto
costo de los alquileres es, proporcionalmente respecto del ingreso, más severo en los hogares
pobres, lo cual los induce a buscar soluciones en el espectro de las ofertas de la urbanización
ilegal, donde, vía la “propiedad”, aumentan el riesgo de caer en trampas de pobreza, en las cuales
esta condición se tornará crónica. En segundo lugar, llama la atención que en Estados Unidos
parte de las medidas para enfrentar la crisis económica y proteger a los deudores hipotecarios
tomaron como población objeto a los hogares cuyo gasto en vivienda representa más del 31% de
su ingreso. Esto, existiendo de por medio una distancia enorme en términos de ingreso per cápita.
(Wall Street Journal, febrero de 2009)

Esta problemática composición de la población pobre debe ser una prioridad de atención de la
política pública de vivienda social, confirmando la importancia de asociar los programas de
mejoramiento habitacional y de barrios con los programas de lucha contra la pobreza.

6.5.2.Alto costo de oportunidad y gastos no soportables de los hogares que compran

vivienda en el mercado formal de vivienda

En la Tabla 23 se presenta la estructura del gasto de los hogares colombianos según tipo de
tenencia de la vivienda. Se observa que, para los hogares que están pagando la vivienda (a
bancos, el Fondo nacional de Ahorro, FNA, fondos de empleados, etc.), adquirida en los canales
comerciales del mercado, la proporción de gasto es menor en todas las categorías que la
correspondiente a la media del total de hogares, a excepción de los gastos en vehículo.

Esta situación tiene al menos dos lecturas, en el marco de este trabajo. En primera instancia, una
lectura económica que indica la existencia de un costo de oportunidad alto para los hogares que
invierten en vivienda. La aceptación de una menor proporción de gasto no es viable en una

37
población que sostiene niveles de consumo mínimos, como lo confirma la distribución del
ingreso per cápita, por salarios mínimo legales, y el 46% de la misma en condición de pobreza.

Tabla 23
Composición del gasto de los hogares según tenencia de vivienda. Participación %. Total nacional
Tipo de la tenencia de la vivienda
Componente del
Total Propia Propia Arriendo o
gasto Usufructo Otra
pagada pagando subarriendo
Gasto de vivienda 22,8 23,6 16,2 23,6 24,4 21,1
Alimentos 20,8 20,1 12,2 24,3 22,2 24,7
Gastos financieros 7,2 7,3 9,7 6,6 6,2 4,6
Vestuario 6,5 6,0 4,0 7,5 7,6 9,3
Inversión en vivienda 6,2 5,5 29,3 0,8 2,1 0,5
Electrodomésticos 5,8 5,9 4,5 6,0 6,3 6,6
Servicios públicos 5,7 6,2 3,4 5,6 6,0 5,6
Educación 5,5 5,8 4,7 5,7 4,6 4,4
Cuidado personal 5,4 5,2 3,2 6,2 6,4 6,8
Transporte 3,7 3,8 3,1 3,9 3,5 3,0
Gastos en vehículo 3,7 3,8 4,8 3,0 3,9 3,6
Recreación 3,0 2,8 2,4 3,5 2,9 3,5
Salud 2,6 2,9 1,7 2,3 3,0 5,4
Gastos varios 0,9 0,9 0,6 0,9 1,0 0,7
Alumbrado publico 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2
Fuente: DANE. Encuesta de Ingresos y Gastos

En segundo lugar, esta situación no corresponde al atributo definido para la vivienda adecuada,
en términos de que la compra de vivienda social no debe implicar el sacrificio de otros gastos
importantes para el hogar. Es decir, es una transgresión de uno de los atributos que la Corte
Constitucional de Colombia ha acogido en desarrollo del concepto de vivienda digna.

Desde otro punto de vista, esta composición evidencia severas limitaciones para la
materialización de la demanda efectiva de los hogares objeto de la política pública sectorial y
amerita una reflexión cuidadosa acerca de la suficiencia del subsidio a la demanda, diseñado para
apalancar la capacidad de pago de los hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos
mensuales legales, actualmente fijados en Colombia en US$261 (enero 30 de 2010).

La información que se ha comentado, también es posible construirla para los países de América
Latina, dado que en todos existe la misma fuente de información utilizada en este caso para
Colombia.

6.5.3.Déficit de vivienda, tenencia y probabilidad de pobreza

En lo que tiene que ver con la relación del déficit de vivienda con la pobreza, se observa que la
primera condición trasciende la pobreza misma, dado que el 14.1% de los hogares no pobres se
encuentra en situación deficitaria (Tabla 24).

De otra parte, dos de cada tres hogares en condición de déficit habitacional es pobre, situación
que de hecho los margina de la política pública sectorial, la cual se apoya en el mercado y
considera un cierre financiero individual, en el marco del cual los hogares deben obtener crédito

38
y ahorrar para materializar el acceso al subsidio familiar de vivienda, SFV, y el goce efectivo de
las soluciones habitacionales de vivienda social.

Tabla 24
Categorías del déficit habitacional según condición de pobreza. Cabecera 2003
No pobre Pobre
Componente
% %
Hogares 100,0 100,0
Hogares sin carencias 85,9 63,8
Total Déficit (1 + 2) 14,1 36,2
1 Déficit cuantitativo 7,2 16,5
1 Hogares que cohabitan 6,4 11,6
2 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 0,2 1,3
3 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y con pisos en tierra 0,0 0,4
4 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos en tierra 0,0 0,0
5 Hogares sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 0,5 1,9
6 Hogares sin alcantarillado y con pisos en tierra 0,0 1,2
7 Hogares sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos en tierra 0,0 0,0
2 Déficit cualitativo 6,9 19,8
1 Sin paredes o pisos (estructura) 0,7 1,9
2 Sin servicios (acueducto, alcantarillado, energía - basuras) 5,0 8,6
3 Hacinamiento 1,0 7,3
4 Sin estructura y sin servicios 0,0 0,0
5 Sin estructura y hacinamiento 0,1 0,7
6 Sin servicios y hacinamiento 0,1 1,1
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, ECV - DANE 2003. Cálculos Consultor

Tabla 25
Categorías del déficit habitacional según condición de pobreza. Cabecera 2003
No pobre Pobre Total
Componente
% % %
Hogares 57,1 42,9 100,0
Hogares sin carencias 64,2 35,8 100,0
Total Déficit (1 + 2) 34,1 65,9 100,0
1 Déficit cuantitativo 36,7 63,3 100,0
1 Hogares que cohabitan 42,3 57,7 100,0
2 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 14,2 85,8 100,0
3 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y con pisos en tierra 2,7 97,3 100,0
4 Hogares sin acueducto, sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con 0,0 0,0 0,0
pisos en tierra
5 Hogares sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 26,6 73,4 100,0
6 Hogares sin alcantarillado y con pisos en tierra 4,8 95,2 100,0
2 Déficit cualitativo 31,7 68,3 100,0
1 Sin paredes o pisos (estructura) 32,9 67,1 100,0
2 Sin servicios (acueducto, alcantarillado, energía - basuras) 43,4 56,6 100,0
3 Hacinamiento 15,6 84,4 100,0
4 Sin estructura y sin servicios 37,9 62,1 100,0
5 Sin estructura y hacinamiento 11,7 88,3 100,0
6 Sin servicios y hacinamiento 11,9 88,1 100,0
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, ECV - DANE 2003. Cálculos Consultor

Finalmente y para cerrar esta sección se examina la relación entre la condición de déficit
habitacional y la probabilidad de pobreza de los hogares en Colombia. En la Tabla 26 se observa
que los hogares afectados por las categorías del déficit cualitativo tienen el doble de probabilidad
de pobreza que los afectados por los tipos que conforman el déficit cuantitativo.
39
 Tabla 26
Colombia. Probabilidad que un hogar sea pobre según la condición de calidad habitacional
(Déficit de vivienda)
Tipo de déficit de vivienda Total Cabecera Resto
Sin déficit 0 0 0
Con déficit cualitativo 0.3844 0.6300 0.2926
Con déficit cuantitativo 0.1980 0.2041 0.1984
Fuente: Encuesta de calidad de Vida. ECV- DANE 2003. Cálculos Consultor

Este aspecto es importante para considerarlo en los procesos de formulación de la política pública
de vivienda y hábitat a nivel local y nacional, especialmente en la asignación de los recursos del
gasto social, dado que es pertinente inferir que es posible asociar los programas de la política de
vivienda social con los de la lucha contra la pobreza. Sin embargo, no obstante la mayor
probabilidad de pobreza de los hogares con carencias habitacionales cualitativas, los recursos del
subsidio se han direccionado principalmente hacia programas de vivienda nueva, con los cuales
se atiende el déficit cuantitativo y la formación anual de nuevos hogares demandantes de
vivienda social.

Con este punto concluye el contenido del documento. Para su desarrollo se realizó un esfuerzo
importante en materia de compilación de información, de la cual sólo una parte se incluye en este
texto. Consecuentemente, el CENAC amplió de manera significativa su base de datos de América
Latina, la cual se encuentra en proceso de organización para ponerla a disposición libre de los
usuarios del Centro en la página www.cenac.org.co, específicamente en el boletín estadístico
correspondiente a América Latina. Este producto constituye un importante valor agregado del
trabajo realizado para UN HÁBITAT-SOLACC, y será objeto de actualización permanente, de
acuerdo con la periodicidad de las series estadísticas.

40
 BIBLIOGRAFÍA

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. (2008). Una nueva geografía

económica. Washington, D.C., Banco Mundial.

CEPAL. (2009). Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, 2008. Estadísticas sociales y
económicas. Santiago de Chile.

CEPAL. (2009). Pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe. Situación actual
y financiamiento de políticas y programas.

CENAC. (1993). Estudio de las necesidades habitacionales de la población residente en algunos

municipios de Colombia. Aspectos teóricos y metodológicos. Bogotá DC.

CENAC. (2007). El mercado de arrendamientos en Colombia. Bogotá DC.

Departamento Nacional de Planeación, DNP. (2005). Visión Colombia II Centenario: 2019.

Bogotá DC, Editorial Planeta.

Ferguson, Bruce. (1999). Micro-finance of housing: a key to housing the low or moderate-income
majority?. Environment and Urbanization, 11(1), 185-200. Washington D.C.

Gilbert, Alan. (2003). Rental Housing. An essential option for the urban poor in developing
countries. UN-Hábitat. Nairobi

Giraldo, Fabio. (2009). Lineamientos para la formulación de la política pública de vivienda para
población desplazada, Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre Desplazamiento
Forzado de Colombia. Bogotá DC.

Giraldo, Fabio; García, Jon; Ferrari, Cesar; Bateman, Alfredo. (2009). Urbanización para el
desarrollo humano. Políticas para un mundo de ciudades. UN-Hábitat. Bogotá D.C.

ICPC; CENAC. (2006). Estado del arte de la tecnología de cemento en la producción de

vivienda social en América Latina. Diagnóstico básico. Bogotá, D.C.

Jaramillo, Samuel; Ibañez, Marcela. (2002) Elementos para orientar una política estatal sobre
alquiler de vivienda urbana en Colombia. Documento CEDE 2002-14. ISSN 1657-7191 (Edición
electrónica)

Lincoln Institute of Land Policy. (2010) Conferencia de Martim Smolka en la Especialización

sobre mercados y políticas de suelo en América Latina. Instituto de Estudios Urbanos, IEU,
Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.

López, Hugo; Núñez, Jairo. (2007). Pobreza y desigualdad en Colombia Diagnóstico y

estrategias. Colombia, Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y
la desigualdad (MERPD), Departamento Nacional de Planeación.

41
McBride, Brendan. (2009). Scoping paper on the provision of affordable land and housing in
Latin America and the Caribbean: successful policies and practices. UN-Hábitat.

Medina, Fernando. (2001). Consideraciones sobre el índice de Gini para medir la concentración
del ingreso. Santiago de Chile, CEPAL. (Documento PDF).

Pérez, Elizabeth. (2006). Calidad habitacional del hogar arrendatario en Bogotá. Estratos
socioeconómicos dos y tres. Bogotá DC, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Artes.

Pérez, Elizabeth; Torres, Jorge. (2008). Caracterización del mercado de arrendamientos urbano
para el segmento de la población de bajos ingresos. Revista INVI, 063(23), 53-87. Santiago,
Chile.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD]. (2009). Informe sobre Desarrollo
Humano 2009 Superando barreras: Movilidad y desarrollo humano. Nueva York, NY. PNUD.
Consulta realizada en enero de 2010. www.undp.org.

Torres, Jorge. (2005). Conferencia del foro Arrendamiento y Vivienda Popular en Colombia
como Alternativa Habitacional. El Subsidio de Arrendamiento como Instrumento de la Política
de Vivienda. Bogotá DC. Mesa Redonda de Vivienda de Interés Social.

Torres, Jorge. (2007). Las condiciones habitacionales de los hogares y su relación con la
pobreza. Bogotá DC, Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la
desigualdad (MERPD), Departamento Nacional de Planeación.

UN-Hábitat, 2007. Apéndice. En: Casafranco Roldán, María Virginia; Arcos Palma, Oscar. 10
años de Metrovivienda. Modelos de gestión del suelo, vivienda y hábitat. (pp. 85-105)

Wall Street Journal, febrero de 2009

42