SÍNTESIS DE LA PROBLEMÁTICA MINERA COLOMBIANA

REVISIÓN B
OCTUBRE 29 DE 2017
EMITIDO PARA COMENTARIOS
(REV A: OCTUBRE 07 DE 2017)

CONTENIDO
ADVERTENCIA PREVIA ........................................................................................................................ 1
APOLOGÉTICA AL DESARROLLO MINERO EN EL MARCO COLOMBIANO .......................................... 2
BREVE ESBOZO DEL CAOS................................................................................................................... 3
PROPUESTAS DE SOLUCIÓN ............................................................................................................... 7

ADVERTENCIA PREVIA

Este documento es preparado a manera de síntesis. No agota el tema. Pretende exponer una
problemática y una visión de solución surgida de la práctica minera en varias zonas del país.

El contenido del documento no es discursivo. Son ideas, algunas de ellas aisladas, en la pretensión
de tocar temas que requieren una amplia discusión.

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Carlos González

APOLOGÉTICA AL DESARROLLO MINERO EN EL MARCO COLOMBIANO1

 Territorialmente, Colombia hizo parte de la fantasía de los conquistadores conocida como

“EL Dorado” y don Sebastián de Belalcázar organizó la expedición del siglo XVI para recorrer
las orillas del Valle del río Cauca amén de los rumores sobre abundantes depósitos de oro.
Así, buscando oro, nacen como distritos mineros las zonas de Anserma, Almaguer, Buriticá
y Zaragoza. Ello potencializa Tunja, Cartago, Cali, Popayán y Santafé de Antioquia por las
fundiciones. Y ya desde el Virreinato de Antonio Caballero y Góngora (1782-1789) se envió
a don Juan José D’elhúyar para que, con sus conocimientos de química y metalurgia, sacara
del atraso minero a la región.

 Para el Libertador Bolívar la minería era una actividad decisiva en la construcción de la

prosperidad económica de las nuevas repúblicas americanas2.

 Colombia no es un país minero pero sí es un país con minerales3. El Estado siempre ha tenido
visión clara de ello y del potencial de generación de riqueza, de ahí que, como parte de la
nueva gobernanza, el Congreso expidió en 1823 un Decreto que mantenía la vigencia de las
ordenanzas mineras españolas, el Libertador en 1829 ratifica los mismos puntos que
aparecen en el decreto de 1823. Nuevamente en la Constitución de 1886 se habla de la
minería y con el Inventario Minero Nacional (1963-1968) nace Ingeominas, de ahí que en la
Ley 20 de 1969 se ratifique la propiedad de la nación sobre la riqueza mineral y surja el
Decreto 1275 de 1970 conocido como primer estatuto minero. Ello impulsa el nacimiento
industrial de Cerromatoso (1982), Cerrejón (1982) y otros, hasta el Decreto Ley 2655 de
1988 que fue el primer Código de Minas. Con la Constitución Política de 1991 se ve la
necesidad de incluir conceptos modernos de medio ambiente y técnica minera entonces
nace el Código e Minas, Ley 685 de 2001.

 Todos los productos que sostienen la sociedad actual están relacionados con la minería. Sin
el alto costo de los fertilizantes hubiera una significativa rentabilidad agropecuaria4.
Igualmente, todos los productos relacionados con la infraestructura (vivienda, vías, servicios
públicos, etc).

1
Cfr. Ponce, Álvaro. (2012). ¿Cuál locomotora? El desalentador panorama de la minería en Colombia.
Colombia: Debate.
2
Ver decreto sobre fomento del laboreo minero de minas, expedido el 4 de octubre de 1829 por el presidente
Simón Bolívar.
3
Ya desde 1864 el ingeniero John May, se encontró impresionado con los mantos de carbón en la Costa Caribe.
Interés que manifestó al presidente Manuel Murillo Toro proponiéndole que fuera competencia de Inglaterra,
el mayor exportador de carbón del mundo en ese momento. Se sabe de los depósitos de cobre y su
importancia. Ver: http://www.elcolombiano.com/negocios/el-cobre-se-perfila-como-motor-minero-para-el-
pais-IC6510956, consultado el 07/10/2017. Lo mismo puede pensarse del potencial económico del Coltan, los
minerales radiactivos, entre otros.
4
Cerca del 30% en costos es sólo de la urea, a ello hay qué sumarle el costo del yeso, caliza, azufre, entre
otros. Ver: http://www.elpais.com.co/colombia/falta-de-rentabilidad-es-culpable-de-crisis-del-agro-
presidente-de-la-sac.html, consultado el 07/10/2017.
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BREVE ESBOZO DEL

DEL CAOS

 Con el Código de Minas, Ley 685 de 2001, el Estado adopta como única figura jurídica el
Contrato de Concesión adoptando el principio de adjudicación y desconociendo las formas
anteriores que venían desarrollándose orientadas al principio de ocupación y accesión5.

 No existe en la Ley 685 de 2001 una diferencia entre los tipos de minería como sí existía en
el código de minas anterior6. El problema se superó 15 años después7.

 La pequeña minería es una de las actividades que más empleo informal genera, al menos
15000 familias viven de la minería sin título8.

 La Ley 685, artículo 165, deja la posibilidad de obtener título a aquellos que hagan la
solicitud “siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar” pero no había
ningún mecanismo para informar al minero. Además, la Ley 1382 de 2010, para efectos de
legalización minera, está suspendida por el Consejo de Estado y aún está sin resolver
dejando en el limbo todas estas solicitudes.

 El fracaso de la política de legalización minera habla por sí solo9. Para el año 2015 no había
tratamiento diferencial (pequeño, mediano o gran minero) ni guías minero ambientales. De
3395 solicitudes de legalización de minería de hecho, sólo se otorgaron 331 (9.74%) y se
archivaron 2814 (82.88%), esto bajo la suspendida Ley 1382. Bajo el decreto 933 de 2013
aparecen 8500 solicitudes ¡y se aprobó sólo una (1) solicitud! En Evaluación hay 3813 y se
han archivado 4686 (55.12%)10.

 Como parte de los términos de evaluación del Plan de Trabajos y Obras (PTO) y así poder
explotar la mina, se le exige al minero que entregue una exploración geológica del subsuelo.
Esto está en los términos de referencia11. Requisito que sólo pueden cumplir las empresas
con suficiente capacidad económica y no hacen parte de la realidad del pequeño y el
mediano.

5
En la épica Colonial y Republicana aquel que era propietario del suelo o quién lo ocupara tenía el derecho
de explotación.
6
Cfr. Decreto Ley 2655 de 1988, artículo 15.
7
Cfr. Decreto 1666 de 2016.
8
Cfr. Ministerio de Minas y Energía, 2012, p. 35.
9
No contento con el fracaso en legalización y formalización minera, el gobierno nacional prepara un
proyecto de ley para establecer “disposiciones para controlar la explotación ilícita en yacimientos mineros”
(ver:
http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/proyectos%20de%20ley/2
016%20-%202017/PL%20169-16%20PL%20Mineria%20Ilegal%2026102016.pdf, consultado el 07/10/2017).
En esas tipologías que se discuten allí, prácticamente toda la minería del país sería criminal. Una
desproporción jurídica.
10
Cfr. CINIMIPETROL, Congreso Internacional de Minería y Petróleo. (2015). Procurador General de la
Nación. Cartagena.
11
Cfr. Código de Minas, Ley 685, art. 84. Además, ver art. 67 y 86.
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 Los depósitos de oro aluvial duran un tiempo relativamente corto sobre todo cuándo se
trabajan a pequeña o mediana escala. Los trámites mineros duran tanto tiempo que, para
cuándo ha salido licenciado el proyecto, adjudicado o cuándo ha hecho algún requerimiento
la Autoridad, ya se ha terminado el depósito. En ocasiones es más lo que dura el tiempo de
adquisición de la licencia que el tiempo del proyecto. No hay normativa acorde para la
minería aluvial por la demora en los trámites. Igualmente, uno de los requisitos para
legalizar la actividad en la Ley 1382 de 2010 era demostrar la antigüedad con mínimo 10
años antes de la promulgación de dicha ley y avances en desarrollo minero mínimo cinco
(5) años continuos. Ya se ha acabado el depósito en ese término de tiempo.

 La Ley no es acorde a la realidad: En la ley 1450 de 2011 se prohíbe la explotación

mecanizada (art. 106) en las minas sin título ni licencia ambiental, cerrando la posibilidad
de formalización de la actividad y en el decreto 933 de 2013 se define la actividad de minería
tradicional sin el uso de medios mecánicos.

 Es evidente que hubo errores en la técnica jurídica que diseñó los instrumentos de
regulación y control ambiental. Los términos de referencia exigen el mismo contenido
indiferente del monto del proyecto o la escala del mismo12. Si bien Dura lex, sed lex; también
es cierto que ha de diseñarse algo con enfoque regional y diferencial para poder exigir su
cumplimiento. Además, la misma normativa ambiental la interpretan y aplican de forma
diferente las Corporaciones Autónomas Regionales, por aquello de su autonomía13.

 Si bien deben hacerse estudios serios que garanticen una sostenibilidad del ecosistema a
largo plazo, es cierto que la aplicación a raja tabla de algunos de los parámetros exigidos en
la norma hacen casi ridículo el estudio en sí. Botón de muestra la exigencia de hacer una
línea base hidrogeológica en un área con tradición minera de hasta 50-70 años y para un
proyecto a pequeña o mediana escala, es no sólo inviable desde el punto de vista financiero
sino también inaportante desde el punto de vista técnico-ambiental y operativo.

 Definitivamente los criterios de evaluación sobre la viabilidad o no de una explotación en

términos ambientales, obedecen a una calificación personal y no técnica14.

12
Cfr. Resolución 2206 de 27 de diciembre de 2016. ANLA. http://www.anla.gov.co/terminos-referencia,
consultado el 07/10/2017
13
Es común que las CAR’s se convierten un palo a la rueda para el desarrollo de los territorios. Por decisiones
políticas o personales, no técnicas, perjudican proyectos. Al respecto ver:
http://www.elfrente.com.co/web/index.php?ecsmodule=frmstasection&ida=64&idb=143&idc=14733,
consultado el 07/10/2017.
14
Cfr. Términos de referencia para el desarrollo del Plan de Manejo Ambiental (PMA) e las solicitudes de
formalización de minería tradicional: hablan de matrices ambientales, pero no definen metodología para la
calificación o, en la definición de ecosistema de evaluación, depende del criterio del funcionario (p. 6 del anexo
3).
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 Muchos mineros hacen “conejo” a la norma cuándo el título está en reserva forestal según
la Ley 2 de 1959. La Ley 1450 de 2011, (art. 204) permite trabajar en etapa de exploración15.
Este quite a la norma es casi obligatorio amén de lo difícil y costoso que imbrica hacer el
trámite de marras.

Este caos repercute en16:

 Deficiencia en la gestión y articulación interinstitucional.

 Demora en trámites por reprocesos y falta de claridad inicial.

 Falta de seguridad jurídica y normativa clara para el desarrollo de la actividad minera.

 No hay esquemas de incentivos que estimulen los procesos de formalización.

 Exigencia de altas inversiones para ingresar al esquema normativo, toda vez que los
estudios exigen demasiado ya que carecen de un enfoque diferencial.

 Bajo conocimiento en temas normativos, técnicos, ambientales, empresariales y laborales,

por parte de los mineros para abordar la formalización.

 Falta de esquemas asociativos consolidados y representativos en el sector minero para la

minería de pequeña escala.

Además, los resultados hablan por sí solos17:

 En evolución del PIB pasó en 2012 de 35948 a 9114 (cifras en miles de millones).
Disminución de 394.4%. Sólo el oro pasó de aportar 5.62% (2012) a 0.58% (2016) del valor
total de las exportaciones del país.

 Ni se diga de la inversión extranjera directa que pasó de 15039 a 4568 (cifras en millones de
dólares). Disminución del 329%. Todos los indicadores en este sentido a la baja, incluyendo
la producción18 y las reservas probadas.

15
Cfr. Art. 204 de la Ley 1450 de 2011 dice que no se podrán iniciar actividades de explotación mientras no
se haya hecho la sustracción de área. Esto deja la puerta abierta para operar de manera anticipada en la
etapa de exploración.
16
Cfr. Eduin Ortiz, et. al. (2017). Legalización de Minería de Oro en Colombia. Medellín: UNAULA.
17
Cfr. UPME. (2016). Boletín estadístico 2012 – 2016. Bogotá: Nuevas Ediciones S.A..
18
Sólo el carbón pasó de producir más de 90 mil millones de toneladas (2012) a menos de 50 millones de
toneladas (2016). No todo es por malas políticas gubernamentales sino también el precio internacional de
este energético es importante. En el oro sí es por malas políticas, pasó de 66167 kg (2012) a 32577 kg
(2016).
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 Sólo en pago de regalías para los metales preciosos hubo una disminución de 27872 (cifras
en millones de pesos), en carbón de 208932 y en níquel de 49644. Casi 300 mil millones de
pesos menos.

A nivel de imagen del sector podría decirse que:

 Hay un populismo enfrascado y respaldado en la falta de cultura científica colombiana.

Pareciera una especie de oscurantismo de raigambre medieval: Agua sí, minería no. Están
aprovechándose de la desinformación, toda vez que los procesos mineros son muy ajenos
al citadino común. Es mejor ser cocalero que minero informal. Al cocalero le erradican
manualmente y le prestan ayuda para sustitución, al minero informal le queman la
maquinaria y lo judicializan19.

 A los mineros informales se les tilda hoy de mineros ilegales sin respetar el principio de
tipicidad penal o sin reconocer que estaban bajo una expectativa potencial de adquirir
derecho20.

 No existe la minería criminal, existen criminales que se lucran de la minería. Así como no
existe la ganadería criminal ni la agricultura criminal. Los medios de comunicación acuñaron
ese término.

19
Cfr. Decreto 2235 de 2012.
20
Sobre todo para aquellos que están en estos momentos bajo el Decreto 933 de 2013 que está suspendido
por el Consejo de Estado.
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PROPUESTAS DE SOLUCIÓN

 Un país donde reina la pequeña y mediana minería de todo tipo de yacimientos, no sólo de
los metales preciosos, debe enfocarse por facilitar la comercialización de los mismos. En ese
sentido puede proponerse la formación de un bloque especial entre el gobierno
(Procolombia y Minminas) y los productores para que se realice exportación directa y así
eliminar intermediarios. Esto repercute directamente en la disminución de niveles de riesgo
de lavado de activos y financiación del terrorismo haciendo más trazable la cadena de valor.

 Para atraer inversión extranjera al sector minero de metales preciosos, así como el comercio
de esmeraldas, en el corto plazo debe favorecerse la instalación de refinerías en zona franca.
Este capital ingresa de inmediato, sólo requiere de garantizar una adecuada gestión
financiera, es sencillo el montaje y puesta en marcha, funciona en ciudades principales (no
en zonas lejanas). Luego, con una comercialización sana y buscando eliminar el
intermediario, que es el que filtra fácilmente dineros ilícitos, ahí sí promover seriamente el
proceso de exploración, diseño, montaje y puesta en marcha de unidades mineras a otra
escala.

 En general debe estructurarse un enfoque diferencial en temas técnicos, empresariales,

ambientales, sociales y legales. Para ello, mientras se reactiva el sector, debe suspenderse
la quema de maquinaria y generar una transición que facilite el acceso a los insumos, la
bancarización, la estructuración de un SARGLAFT21 que sirva de guía de trabajo para el
minero y el pago de sus obligaciones laborales como trabajador independiente o
empleador.

 Debe buscarse un sano encadenamiento productivo como clave para la sustitución

tecnológica y/o para realizar actividades lucrativas en el escenario de cierre de mina22. La
minería ofrece un nuevo mercado en las zonas de influencia.

 Promover unos criterios técnicos que regulen las Consultas Previas. Es imposible evaluar un
proyecto con el simple “SI” o “NO” que aparece en las papeletas de votación. El problema
se origina en que la obligación de socialización de impactos ambientales del proyecto es
exclusiva del particular solicitante de la licencia y no es acompañado el proceso por el
Gobierno Nacional. Así, el Gobierno Nacional debe tener un proceso estructurado para
hacer esa socialización en las comunidades, socialización que, de seguirse a pie de letra por
parte del particular, de garantía ya de aceptación del proyecto o rechazo del mismo.

21
SARGLAFT: Sistema de Autocontrol del Riesgo y Gestión del Lavado de Activos y Financiación del
Terrorismo.
22
Bien sea cierre de mina por agotamiento de recursos, inviabilidad financiera, imposibilidad técnica de
explotación, etc.