Agenda Perú Resiliente 2021 para la Competitividad y la

Sostenibilidad: Autoridad para la Reconstrucción con Cambio (ARCC)

Introducción

La Autoridad para la Reconstrucción con Cambio (ARCC) ha decidido incorporar la gestión del
riesgo de “cambio” en la calificación del proceso de reconstrucción a emprender. Citando al
propio Plan Integral de Reconstrucción con Cambios:

“De allí la enorme importancia de adoptar mecanismos de gestión, prevención y mitigación

del riesgo, algo que no ha ocurrido de manera efectiva en el pasado. Debido a su cada vez
más frecuente recurrencia, los fenómenos climatológicos extremos han dejado de ser
eventos excepcionales, algo que con seguridad se exacerbará en el futuro debido al
calentamiento global. La reconstrucción con cambios es una oportunidad para adoptar las
medidas que nos permitan fortalecer al país y sentar las bases para una sociedad mucho
mejor preparada para enfrentar futuros desastres.

En el caso del Perú, de los 30 riesgos más importantes considerados en el ranking del Foro
Económico Mundial (WEF, 2017)1 el riesgo de eventos climáticos extremos es considerado
como el número 6 en términos de importancia, y las catástrofes naturales como el número 11.
Riesgos estrechamente relacionados, como fallas en la infraestructura crítica y deficiencias en
la mitigación y adaptación al cambio climático son considerados como los números 2 y 8
respectivamente.

Dado esta realidad, la estrategia de competitividad y promoción de la inversión del país tiene
que incluir medidas para reforzar y hacer más efectiva la gestión del riesgo de desastre. Si el
Perú puede demostrar una gestión de riesgo efectiva se mantiene como destino atractivo para
las inversiones.

Asimismo, la gestión del riesgo es un tema transversal en la Agenda 2030 y los Objetivos de
Desarrollo Sostenible. Reforzar la efectividad de la gestión del riesgo asociado a los desastres
y al cambio climático facilita el logro del conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible y por
ende la sostenibilidad del desarrollo.

Es en este contexto que la ARC presenta una Agenda Perú Resiliente 2021 para la
Competitividad y la Sostenibilidad. Esta Agenda se organiza como un conjunto de
recomendaciones para fortalecer la gestión del riesgo de desastres en el país, proteger a las
inversiones futuras que se realicen, frenar la acumulación continuada del riesgo y, por lo tanto,
reforzar la competitividad y la sostenibilidad con miras al bicentenario en el 2021.

La Agenda representa una contribución de la ARCC al Estado peruano para hacer más efectivo
el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre PLANAGERD 2014 – 2021 y lograr que el

1
World Economic Forum, 2017, World Risk Report 2017, Geneva

2
riesgo de futuros desastres en el país se disminuya en vez de aumentar.

Esta Agenda incorpora también los resultados deL Taller Internacional realizado en Lima el día
24 de octubre y organizado por la ARCC con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD). Este Taller contó con la participación de destacados expertos y
especialistas nacionales e internacionales. Las conclusiones y recomendaciones de las seis
Mesas de Trabajo organizadas en este Taller son incorporadas, sea como recomendaciones o
como Anexo, para enriquecer esta Agenda Perú Resiliente 2021 para la Competitividad y la
Sostenibilidad.

La Agenda Perú Resiliente 2021 para la Competitividad y la Sostenibilidad está estructurada en

seis bloques temáticos donde existen oportunidades de cambio que pueden catalizar y hacer
más efectiva la gestión del riesgo de desastres en el país y por tanto fortalecer la
competitividad y sostenibilidad. Estos bloques son:

1. La gestión del riesgo para la competitividad y la sostenibilidad

2. Estimaciones probabilísticas del riesgo
3. Infraestructura resiliente
4. La transferencia y financiación del riesgo
5. Sistemas de alerta temprana
6. Estado, sociedad y gestión del riesgo

En cada bloque se señalan recomendaciones que deberían incluirse en la Política del Estado
peruano, en particular en el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre PLANAGERD 2014
- 2021. A decir:

1. La gestión del riesgo para la competitividad y la sostenibilidad

(Ver Anexo relatoría: conclusiones de la Mesa 1)

Fortalecer y hacer efectiva la gestión del riesgo de desastre en el Perú es fundamental para
mantener y reforzar la competitividad del país como destino para las inversiones. Como tal la
gestión del riesgo se vuelve un factor imprescindible en las estrategias de competitividad y
promoción de la inversión. Asimismo, la gestión del riesgo de desastres es un tema transversal
en la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Reforzar su efectividad
facilita el logro del conjunto de los ODS y por ende la sostenibilidad del desarrollo.

En la medida que los factores de gestión del riesgo de desastre estén integrados en los
informes e índices producidos por empresas especialistas en el análisis del riesgo, la efectividad
de la gestión del riesgo de desastre va influir de una manera crítica en la percepción riesgo del
país y por ende en la competitividad.

Para ganar competitividad es preciso entonces que el país revele de manera transparente sus
niveles de riesgo, además de los avances logrados en su gestión, tanto en el contexto de índices
desarrollados por las empresas analistas del riesgo como en el contexto de los compromisos
del país con los ODS y con el Marco de Sendai para la Reducción de Riesgos de Desastre.

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Recomendaciones

1.1 – Desarrollar un sistema de indicadores sobre la gestión del riesgo de desastre en el país que
alimente tanto al monitoreo de los ODS y al Marco de Sendai como a los índices producidos por
empresas analistas de riesgo.

1.2 - Realizar y publicar auditorias periódicas rigurosas de riesgo de desastre, independientes y

con estándares internacionales, que permitan demostrar los avances del país en la gestión
efectiva de sus riesgos de desastre y que permiten identificar medidas para aumentar la
efectividad de la gestión del riesgo de desastre.
(

2 - Estimaciones probabilísticas de riesgo

(Ver Anexo relatoría: conclusiones de la Mesa 2)

Las estimaciones probabilísticas de riesgo simulan las pérdidas futuras por desastre que,
basadas en evidencia científica podrían ocurrir. Como tal, éstas ofrecen un panorama más
completo de las pérdidas futuras probables que es posible que ocurran, con estimaciones
estadísticas con base en datos históricos.

Las estimaciones probabilísticas son utilizadas por los aseguradores para calcular primas. Sin
embargo, su uso potencial es mucho más amplio puesto que son la base esencial para el
desarrollo de muchas aplicaciones modernas de gestión de riesgos, incluyendo: la estimación
del valor de los riesgos fiscales para el Estado; estándares para las inversiones públicas y
privadas en infraestructura; códigos y normas para la construcción; nuevos productos de
seguros y transferencia de riesgos y una nueva generación de sistemas de alerta temprana.

Por tanto, es muy importante que el Perú cuente con estimaciones probabilísticas de riesgo a
diferentes escalas y para las diferentes amenazas que enfrenta el país. En particular es
prioritario realizar estimaciones probabilísticas de riesgo en las cuencas hidrográficas de la
costa peruana, tomando en cuenta escenarios futuros de cambio climático, con el propósito
de orientar las acciones de reconstrucción emprendidas por la ARCC y de las futuras
construcciones.

Recomendación

2.1 - Realizar una estimación probabilística de riesgos multi-amenaza a nivel nacional tomando
en cuenta los escenarios de cambio climático que permita identificar los riesgos por sector y el
valor de los pasivos contingentes que son responsabilidad del Estado.

2.2 – De manera prioritaria realizar estimaciones probabilísticas de riesgo a más alta resolución
asociadas a inundación, sequía y huaicos en las principales cuencas hidrográficas de la costa
peruana, tomando en cuenta escenarios de cambio climático. Esta recomendación debería estar
asociada a la recomendación 5.1 de construir un modelo probabilístico de inundaciones.

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3 - Infraestructura resiliente
(Ver Anexo relatoría: conclusiones de la Mesa 3)

Las inversiones públicas y privadas en infraestructura que no integran de manera adecuada las
consideraciones de riesgo se convierten en los desastres de mañana. Las consecuencias de
esta situación se muestran en todas sus dimensiones en los daños y pérdidas asociados al Niño
costero de 2017. En particular, las inversiones públicas se convierten en pasivos contingentes
para el Estado.

Actualmente existen normas que rigen el diseño de la infraestructura en el Perú. Sin embargo,
su aplicación se dificulta por varios factores, entre otros: la falta de precisión en las normas
mismas con respecto al tema de resiliencia; el incumplimiento de las normas por factores
presupuestarios; los mecanismos de control y verificación de la calidad de las obras son
inefectivos.

Es preciso entonces una revisión de las normas mismas desde el punto de vista de riesgo y
resiliencia, tomando en cuenta el cambio climático, de manera que toda inversión en
infraestructura contribuya a reducir y no aumentar el riesgo. Un nuevo estándar de resiliencia
podría asegurar la integración de consideraciones de riesgo en las inversiones en
infraestructura, tanto en la etapa de conceptualización y diseño, como en la etapa de
ejecución, tomando en cuenta los costos y beneficios de diferentes alternativas incluyendo la
infraestructura verde. Asimismo, es de igual importancia desarrollar mecanismos de
verificación y certificación que permiten asegurar que los estándares de resiliencia se cumplen.

Recomendaciones

3.1 - Desarrollar y adoptar un nuevo estándar de resiliencia para el diseño y ejecución de

infraestructura en el país, incluyendo la incorporación de la infraestructura verde.

3.2 – Adoptar en el corto plazo un protocolo para la reconstrucción de la infraestructura dañada

o destruida por el Niño costero que permita asegurar altos estándares de resiliencia.

3.3 – Diseñar e implementar mecanismos apropiados de certificación de las obras y de las

empresas ejecutoras que permitan asegurar que los estándares se han cumplido no sólo en la
etapa de diseño sino en la etapa de obra, creando un incentivo positivo a favor de la resiliencia.

4 - La transferencia y financiación del riesgo

(Ver Anexo relatoría: conclusiones de la Mesa 4)

La transferencia y financiación de riesgos debería ser un aspecto integral de una estrategia

efectiva de gestión del riesgo de desastre. El Estado peruano es responsable explícitamente
de la seguridad del patrimonio público (escuelas, colegios, centros de salud, hospitales,
carreteras, puentes, redes de agua y desagüe etc.) e implícitamente de la seguridad de la
población y sus medios de vida.

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Al no asegurar este patrimonio, el Estado asume un portafolio cada vez más grande de pasivos
contingentes, que en el caso de desastres de gran magnitud podría desestabilizar las finanzas
públicas y desviar recursos de desarrollo económico y social hacia la reconstrucción. Mientras
que se han hecho avances importantes en desarrollar políticas de gestión de riesgos
financieros tanto en el Ministerio de Economía y Finanzas como en la Superintendencia de
Banco y Seguros aún falta la implementación de instrumentos para asegurar el patrimonio de
activos públicos.

Por otro lado, la penetración de los seguros catastróficos en los sectores de la vivienda, la
agricultura y otras actividades productivas es aún muy incipiente lo cual dificulta la
recuperación de familias y productores luego de los desastres, sobre todo en el caso de grupos
sociales de bajos recursos.

Es preciso entonces, que el Estado peruano impulse su mercado de seguros en colaboración

con las aseguradoras y reaseguradoras, así como con los entes reguladores del sector. Esto con
el objetivo de reforzar la resiliencia fiscal del Estado, así como la de los sectores sociales más
expuestos a los riesgos de desastre.

Recomendaciones

4.1 – Desarrollar un modelo probabilístico de riesgo de inundaciones con una arquitectura

abierta y un rigor a nivel de los estándares internacionales de la industria y que podría permitir
que las empresas nacionales e internacionales comiencen diseñar y ofrecer productos de
seguro para los riesgos asociados a las inundaciones.

4.2 - Transferir una parte del riesgo fiscal del Estado asociados al patrimonio público al mercado
de los seguros mediante la adopción de mecanismos apropiados, por ejemplo, la emisión de
bonos catastróficos o esquemas de reaseguramiento.

4.3 – Desarrollar nuevos productos de seguro catastrófico para la vivienda, agricultura y otras
actividades productivas que contemple mecanismos paramétricos o de subsidio cruzado que
permita cubrir a los sectores de bajos recursos y en el sector informal.

5 - Sistemas de alerta temprana

(Ver Anexo relatoría: conclusiones de la Mesa 5)

Los sistemas de alerta temprana deberían permitir y facilitar acciones de preparativos ante un
desastre inminente que a su vez reduzcan los riesgos. Por ejemplo, mediante evacuaciones
oportunas, la realización de obras de contingencia y otras medidas. Los sistemas de alerta
temprana, entonces deberían representar un componente critico de una estrategia efectiva
de gestión de riesgo de desastres.

Hoy en día, las alertas no pueden traducirse en acciones efectivas debido a la ausencia de
estimaciones de riesgos consistentes y con cobertura nacional, pese a los avances importantes
en el desarrollo de los sistemas de monitoreo y alerta de eventos hidrometeorológicos. Sin
este elemento, en realidad no se puede hablar de un sistema de alerta temprana de riesgos,
propiamente dicho, sino sólo un sistema de alertas de eventos.

6
En el caso peruano, no obstante la existencia de sistemas de alerta temprana relacionados
con territorios específicos o eventos específicos (por ejemplo el sistema de alerta temprana
ante tsunamis), la importancia de contar con sistemas de alerta temprana que estimen los
riesgos de manera precisa no debería subestimarse dado la recurrencia periódica de
episodios ENSO, además de eventos excepcionales como el Niño costero del 2017 que se
producen en un contexto del cambio climático.

Es necesario, entonces, articular el sistema de alerta hidrometeorológico, con estimaciones de

riesgo, sistemas de comunicación y planes de contingencia de manera que exista un sistema
de alerta temprana efectiva que no sólo pronostique un inminente evento, sino que también
estime los riesgos asociados y que permita comunicar la información de manera que se
realicen anticipadamente acciones de contingencia.

Recomendaciones

5.1 – Realizar una evaluación rigurosa de la efectividad de los sistemas de alerta temprana en
algunas cuencas de la costa para identificar las fortalezas y debilidades del funcionamiento del
sistema actual, en la práctica.

5.2 – En base a esta evaluación identificar las medidas requeridas para desarrollar un sistema de
alerta temprana frente a múltiples amenazas como las inundaciones, las sequias, los huaicos y
los tsunamis en el cual el componente de pronóstico hidrometeorológico u oceanográfico este
articulado explícitamente a las estimaciones de riesgo y a los planes de contingencia.

5.3 – Asegurar que el sistema está construido de abajo para arriba de manera que las alertas
puedan llegar a la población y permita la realización de acciones apropiadas de preparativos y
respuesta.

5.4 Fortalecer la comunicación a nivel local y generar alianzas con los medios de comunicación,
dado que es un elemento clave en los SATs. Hay mucha inequidad en el acceso a información
climática, así como mucha desinformación por parte de los medios de comunicación cuando
sucede un fenómeno climático. Se debe contar con una estrategia comunicacional que
considere mapear y caracerizar los medios de mayor alcance (por ejemplo a nivel local en
zonas de mayor riesgo), y establecer relaciones con éstos, para que cuenten con información
certera, ademñas de contr con especialistas entendidos en la materia para diseminar
mensajes en apoyo a la respuesta a nivel comunitario, así como a las acciones desplegadas
desde el Estado.

5.5. Incorporar proyecciones sobre el impacto del evento climático (no sólo centrarse en
predecir el evento mismo) y comunicarlas. Para esto se debe entender la exposición y
vulnerabilidad de las personas en su dimensión social, economía y ambiental, así como las
particularidades a nivel local, pues en un contexto diferente, el mismo evento puede tener
diferentes impactos. Esto permite comunicar el número de vidas que se salvan
potencialmente durante un desastre, así como el costo potencialmente ahorrado por los
daños.

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6.- Estado, sociedad y gestión del riesgo
(Ver Anexo relatoría: conclusiones de la Mesa 6)

Durante la última década el Perú ha hecho esfuerzos e inversiones importantes para mejorar
su sistema institucional y legislativo para la gestión del riesgo de desastre, incluyendo la
estructuración del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre (SINAGERD) y un Plan
Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre PLANAGERD 2014-2021. No obstante, la magnitud
de las pérdidas y daños asociados al Niño Costero en 2017 indican que aún existen deficiencias
en la gobernanza de riesgo en el país.

Por un lado, se demuestra que los mecanismos para asegurar una gestión prospectiva de
riesgo, por ejemplo, a través de la integración de consideraciones de riesgo en la planificación
y evaluación de la inversión pública, no han sido efectivos. Como consecuencia la gestión del
riesgo de desastre sigue siendo fundamentalmente reactiva en carácter.

Por otro lado, las capacidades que pueden existir a nivel nacional no necesariamente se
reproducen a nivel regional o local. Más bien, se nota una continuada debilidad en la
gobernanza de riesgo a nivel de los gobiernos regionales y locales. Por lo tanto, hay una
dificultad de traducir e implementar normas promulgadas a nivel central en una gestión
efectiva del riesgo en las economías regionales y sus centros urbanos, por ejemplo, para
integrar la gestión del riesgo en el desarrollo urbano y local.

Es preciso entonces buscar maneras efectivas de reforzar la gestión del riesgo de desastres a
nivel local, por ejemplo, en los centros urbanos, mediante mecanismos como el desarrollo de
perfiles de resiliencia que indiquen caminos para reforzar la gestión prospectiva de riesgo de
desastre.

Recomendaciones

6.1 – Revisar los marcos normativos existentes para identificar mecanismos que permiten una
mejor articulación del SINAGERD a todos los niveles del Estado desde los sectores a los
gobiernos regionales y locales, y a las comunidades

6.2 - Reforzar las capacidades en los gobiernos locales y regionales para la gestión del riesgo de
desastres, mediante instrumentos como los perfiles de resiliencia, para asegurar la integración
de la gestión del riesgo en los planes y proyectos de desarrollo urbano y local bajo su
responsabilidad.