Crísis Económica y Crisis Del Estado de Bienestar El Papel Del Derecho Administrativo

DERECHO ADMINISTRATIVO
Crisis económica y crisis del estado de bienestar.

El papel del Derecho Administrativo
Coordinador
José Luis Piñar Mañas
Marcos Almeida Cerreda Ximena Lazo Vitoria

Ma Consuelo Alonso García Francesco de Leonardis
Sandro Amorosino Mabel López García
Antonio Bartolini Lorenzo Martín-Retortillo Baquer
Beatriz Belando Garín Mauro Mazza
Anabelén Casares Marcos Luis Miguez Macho.
Roberto Cavallo Perin Isabel María de los Mozos y Touya
Endrius Cocciolo Giulio Napolitano
Jesús Conde Antequera Vera Parisio
Miriam Cueto Pérez Giuseppe Pericu
Gabriel Doménech Pascual Aristide Pólice
Alma Patricia Domínguez Alonso M3Amparo Salvador Armendáriz
Fabrizio Fracchia Maria Alessandra Sandulli
Eduardo Gamero Casado Diana Santiago Iglesias
Jorge García-Andrade Gómez Paolo Stella Richter
Isabel González Ríos Joaquín Tornos Mas
Jesús Jordano Fraga Luciano Vandelli
Marcos Vaquer Caballería
Prólogo de
Luciano Vandelli
Fernando López Ramón
CEU
Universidad
San Pablo endesa
Copyrighted material
C O L E C C IÓ N D E D E R E C H O A D M IN IS T R A T IV O
Director
JOSÉ LUIS PINAR MAÑAS
Catedrático de Derecho administrativo
CRISIS ECONOMICA Y
CRISIS DEL ESTADO DE
BIENESTAR. EL PAPEL DEL
_ /
Actas del XIX Congreso Italo-Español
de Profesores de Derecho Administrativo
Universidad San Pablo-CEU,
Madrid, 18 a 20 de octubre 2012
PRIVACl DADO. _
________ ____LXACCESO
DER 2009-13184
+ CEU En
Universidad
San Pablo endesa
Madrid, 2013
Copyrighted
Coordinador
José Luis Piñar M añas
Catedrático de Derecho Administrativo.
Universidad CEU-San Pablo de Madrid
Marcos Almeida Ccrreda Ximena Lazo Vitoria

Ma Consuelo Alonso García Francesco de Leonardis
Sandro Amorosino Mabel López García
Antonio Bartolini Lorenzo Martín-Retortillo Baquer
Beatriz Bclando Garín Mauro Mazza
Anabclcn Casares Marcos Luis Miguez Macho.
Roberto Cavallo Perin Isabel María de los Mozos y Touya
Bndrius Cocciolo Giulio Napolitano
Jesús Conde Antequera Vera Parisio
Miriam Cueto Pérez Giuseppe Pericu
Gabriel Doménech Pascual Aristidc Pólice
Alma Patricia Domínguez Alonso Ma Amparo Salvador Armendáriz
Fabrizio Fracchia María Alessandra Sandulli
Eduardo Gamero Casado Diana Santiago Iglesias
Jorge García-Andrade Gómez Paolo Stella Richter
Isabel González Ríos Joaquín Tornos Mas
Jesús Jordano Fraga Luciano Vandelli
Marcos Vaqucr Caballería
Prólogo de
Luciano Vandelli
Profesor Ordinario de Derecho Administrativo. Universidad de Bologna
Fem ando López Ramón
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza
COMITÉ CIENTÍFICO
Juan Carlos Cassagnc
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Buenos Aires
Jean-Pierre Duprat
Catedrático de Derecho Público. Universidad Montesquieu-Bordeaux IV
Diogo de Figuciredo Moreira Neto

Catedrático de Derecho Administrativo.
Universidad Candido Mendes, Río de Janeiro
Rafael Gómez Ferrer Morant

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Complutense de Madrid
Lorenzo Martín-Retortillo Baquer

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Complutense de Madrid
Afonso Oliveira Martins

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad I.lisiada de Lisboa

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad CEU-San Pablo de Madrid
Domenico Sorace
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Florencia
Leopoldo Tolivar Alas

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Oviedo
Libro financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, Proyecto de
Investigación sobre «Protección de Datos, Transparencia, Seguridad y Mercado».
Referencia DER 2009-13184. Investigador principal. José Luis Pinar Mañas.
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1.a edición REUS, S.A. (2013)

ISBN: 978-84-290-1718-2
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con cárcel en el vigente Código penal español.
Al Maestro, Eduardo García de Enterría
PRÓLOGO
La amplia y tradicional comunicación entre las escuelas jurídicas de Italia

y España viene manifestándose particularmente en los congresos bienales
que alternativamente asume una de las secciones nacionales de la Asociación
Italo-Española de Profesores de Derecho Administrativo. La española, lide
rada en esta ocasión por el profesor José-Luis P in a r M a ñ a s , fue la encargada
de organizar la decimonovena edición durante los días 18 a 20 de octubre de
2012 en la sede de la Universidad CEU-San Pablo de Madrid. La capacidad
de nuestro colega se advirtió en muchos detalles del desarrollo del evento,
que contó con foros adecuados para la exposición y el debate, y con lugares
de encuentro para el reposo y la amistad.
El tema elegido era el papel del Derecho administrativo en la crisis eco
nómica que afecta a toda Europa. Una formulación amplia que, sin embargo,
prometía intensidad en sus desarrollos. Y es que, en efecto, bajo el gran telón
de fondo de la quiebra del estado del bienestar, tan propicio para reflexiones
generales que cabe realizar con cierta frialdad, ha de plantearse también la
exacta configuración jurídica de la crisis, manifestada en dramas humanos
cuya asimilación es una tarca ingrata desde el punto de vista intelectual, al
propiciar reacciones de despecho e ira.
Los motivos de la indignación tienen, al menos, dos grandes fuentes de
producción. Una proviene de la valoración del conjunto de medidas adoptadas
en relación con el sector financiero, donde la descalificación se justifica en
los privilegios económicos concedidos a empresas que, conforme a la pura
ortodoxia de la economía de mercado, deberían haber quebrado, siendo apar
tados sus responsables de toda gestión económica relevante. La otra fuente de
indignación procede del examen comparativo entre partidas presupuestarias,
al ponerse de relieve, una vez más, la facilidad con la que las reducciones
terminan afectando a servicios públicos esenciales y, en consecuencia, a los
correspondientes usuarios.
Ciertamente, las incertidumbres que, en esta materia, acompañan a las
posturas drásticas permiten comprender el conjunto de medidas arbitrado para
evitar quiebras de bancos, aunque resulta más difícil extender la generosidad
1I
Prólogo
a quienes han propiciado la catástrofe financiera. En todo caso, com o ponen

de relieve diferentes estudios recogidos en este volumen, la crisis econó
mica cobra nuevos tintes más oscuros con la identificación de los afectados:
mujeres maltratadas, ahorradores, personas con discapacidad, consumidores,
estudiantes, enfermos, emigrantes y otros colectivos, cuyas miserias cotidia
nas alimentan la paralela crisis política y social.
Sesiones intensas ocuparon a los participantes en el Congreso. No podía
ser de otra manera ante la gravedad de las cuestiones planteadas. Los ponentes
desem peñaron a la perfección su papel de delim itadores del amplio debate
que pretendía suscitarse. Los com unicantes asumieron también su tarea de
dinam izar los trabajos con la presentación de diferentes puntos de vista y la
ampliación de los ám bitos considerados.
El conjunto de estudios se ofrece com o vehículo de información y crítica
de las reformas que están siendo adoptadas en nuestros países. Este volumen
no puede ser, ni hubiera convenido que fuese, un tratam iento com pleto y
sistem ático de la m ateria dado que ésta com prende medidas inacabadas y
técnicas todavía en formación, cuyo paso definitivo en los ordenam ientos
jurídicos europeos sólo con el tiem po serem os capaces de identificar. Ello
quizá otorga mayor interés jurídico a los trabajos elaborados con la finali
dad de com prender y valorar las reformas de la crisis. Desde la asociación
seguiremos fom entando la celebración de encuentros que tanto contribuyen
a am pliar el conocimiento crítico de nuestras instituciones.
Luciano V a n d e l l i
Profesor Ordinario de Derecho Administrativo
Universidad de Bologna
Fernando L ópez R amón
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Zaragoza
12
PRESENTACIÓN
Reivindicando el Derecho Administrativo
En 1912, el entonces candidato a la presidencia de Estados Unidos,

Woodrow WILSON, propuso su plan conocido como New Freedom para
hacer frente a los retos que planteaba su elección (y en efecto el año siguiente
fue elegido Presidente por una amplia mayoría). Entre sus asesores contaba
con Louis BRANDEIS, Juez del Tribunal Supremo desde 1916, quien en
1914 publicó una serie de artículos que se recogen en su famoso libro Other
People’s Money and how the Bankers use it donde recoge su famosa frase:
Sunlight is said to be the best o f disinfectants1, «la luz del sol es el mejor
desinfectante». Reivindica la necesidad de transparencia sobre todo en rela
ción con quienes utilizan el dinero de otros: en particular los Bancos, pero
también las Administraciones Públicas. Y aboga por la regeneración de la
vida pública, la lucha contra las grandes corporaciones y los monopolios, la
lucha contra la corrupción.
En época de crisis deberíamos recordar más a menudo las aportaciones
de BRANDEIS (por cierto, autor también de su famoso artículo «The Right
to Privacy», escrito junto con WARREN en 189012). Y deberíamos reivin
dicar, sin duda, una mayor presencia del Derecho Administrativo y de los
administrativistas. Debemos reivindicar no el Derecho Administrativo de los
privilegios, sino el del interés general, el interés de todos. Un Derecho Admi
nistrativo simplificado, adaptado a las nuevas realidades sociales, pero que,
pese a todo, sigue siendo instrumento y cauce para resolver problemas, no
1 Other Peoptes 's Money. Puede consultarse en http://library.louisville.edu/law/brandeis/

opm-ch5.html. La frase completa es: «Publicity is justly commended as a remedy for social
and industrial discases. Sunlight is said to be the best of disinfectants; electric liglit the most
efficient policeman. And publicity has alrcady played an important parí in the struggle against
the Money Trust».
2 Harvard Law Review, Vol. IV, 15 de diciembre de 1890, n° 5. P.l título completo del
artículo es «The Right to Privacy (The implicit made explicit)».
13
Presentación
para plantearlos. Y lo cierto es que, salvo excepciones, ni el Derecho Admi

nistrativo ni los administrativistas hemos tenido la presencia y protagonismo
que cabría esperar. Los retos planteados han sido, son y serán muchos y de
primerísimo orden: organización administrativa, financiación de la Adminis
tración, utilización de las fuentes del Derecho y en particular el uso y abuso
de Decreto Ley, reestructuración de la función pública, distribución del poder
territorial, demolición de las cajas de ahorro, nuevas regulaciones y desregu
laciones, acceso a la justicia, reforma de la ley de costas, y tantos y tantos
temas que —también en Italia— afectan directamente a nuestra disciplina.
Y sin embargo son, han sido y pueden seguir siendo los economistas y los
políticos de la economía (no los teóricos de la Economía) los que nos marcan
las reglas del juego y los plazos. El colectivo de los administrativistas ha
estado ausente. Situación ésta a la que debemos poner fin cuanto antes, si es
que todavía hay tiempo.
Este fue y es uno de los objetivos del XIX Congreso Italo-Español de
profesores de Derecho Administrativo, celebrado en la Universidad CEU-San
Pablo de Madrid entre los días 18 a 20 de octubre de 2012, que nos convocó
para reflexionar sobre el papel del Derecho Administrativo ante la crisis del
Estado y la crisis del estado de bienestar. Quede molo per il Diritto Ammi-
nistrattivo? en expresión italiana mucho más expresiva.
Ahora bien, en épocas de ¡neertidumbre es necesario tener ideas claras
y mantenerlas. A mayor incertidumbre, mayor claridad de ideas. Ideas que,
además, deben estar presentes en el debate institucional, jurídico y doctrinal.
A este debate quieren aportar sus ideas quienes brillantemente han partici
pado en el Congreso, que se articuló en torno a tres grandes temas: la crisis
del estado de bienestar, la crisis económica y el impacto que en la crisis ha
podido tener (ha tenido) la ordenación del territorio y el urbanismo. Por otra
parte, como es usual en los Congresos italo-españoles, hemos dedicado un
tiempo (ahora unas páginas) a una reflexión general sobre el Derecho Admi
nistrativo en nuestros días.
Esta reflexión general se ha hecho de la mano de Luciano Vandclli y de
Lorenzo Martín Retortillo. Debemos a Giulio Napolitano y a Jesús Jordano
Fraga unas sugerentes y críticas consideraciones sobre la crisis económica
y el Derecho Administrativo; a Roberto Cavallo Perin y Joaquín Tornos las
que se ocupan de la crisis del estado de bienestar y a Aristidc Pólice y Mar
cos Vaquer Caballería las que llaman la atención acerca de la relación entre
ordenación del territorio, urbanismo (un urbanismo alocado, al servicio, al
menos en España, de intereses no siempre confesables) y crisis económica.
Las ponencias a que me refiero han estado plagadas de ideas sugerentes,
críticas (a veces muy críticas), que llaman la atención acerca de la nece
sidad de reaccionar y asumir la responsabilidad que nos corresponde a los
administrativistas. Ponencias, y temas, que han generado un aluvión de inte
14
Presentación
resantísimas comunicaciones (hasta 23 se recogen ahora en este libro) que

a su vez produjeron un debate de primer orden durante el desarrollo de las
sesiones del Congreso.
Pese a la situación de incertidumbre, esa incertidumbre que hoy está
presente en la ciencia como ha puesto de manifiesto Werner Heisenberg, el
presente libro quiere aportar alguna isla de certeza, parafraseando a Edgar
Morin («nos movemos entre islas de certeza en un mar de incertidumbre»), en
el Derecho Administrativo español e italiano. Pues tampoco podemos olvidar,
como puso de manifiesto Lorenzo Martín Retortillo durante las sesiones del
Congreso, que contamos con «valiosas instituciones» que pueden y deben ser
tenidas en cuenta y que han sido y son la base del Derecho Administrativo. Lo
que ocurre es que en la situación de crisis que padecemos el Derecho Admi
nistrativo no siempre ha desempeñado el rol que le correspondería, incluso,
también durante los debates del Congreso, se llegó a hablar del «non ruolo»
del Derecho Administrativo.
Así las cosas, parecería que la excepcional situación en la que nos encon
tramos (ya desde hace años) justificaría la adopción de medidas excepciona
les. Como podría ser el uso del Decreto Ley como instrumento normativo casi
usual para regular las más variadas materias con ocasión de la adopción de
medidas supuestamente necesarias para hacer frente a situaciones de extraor
dinaria y urgente necesidad. En este sentido en 2012 se aprobaron en España
—en el ámbito estatal— 29 Reales Decretos Leyes, frente a 15 Leyes y 8
Leyes Orgánicas. Hay que decir que en lo que va de 2013 (octubre) se han
aprobado 14 Leyes estatales y 11 Reales Decretos Leyes. Cifras que, ade
más, deben tomarse en consideración sin olvidar que algunas de tales leyes
tenían su razón de ser en previos Decretos Leyes, tramitados posteriormente
como leyes por el procedimiento de urgencia. La incidencia de la crisis en el
sistema de fuentes es, pues, incuestionable, sin olvidar que tal incidencia ha
venido a veces forzada incluso por cartas remitidas a algunos Estados (entre
ellos España e Italia) desde las Instituciones de la Unión Europea en las que
no sólo se exigía la adopción de determinadas medidas, sino que se imponía,
precisamente, su adopción por la vía del decreto ley.
Y entretanto los sistemas de control de las Administraciones Públicas
resultan cada vez más inoperantes; los supervisores parecen haber fallado en
el ejercicio de sus funciones; la prestación de los servicios públicos (los que
van quedando) se deja en manos de entidades privadas; el empleo público
se encuentra absolutamente desmotivado; los modelos de transparencia que
parece van a imponerse (en España) o se han impuesto (en Italia) no res
ponden a los estándares mínimos de cualquier modelo avanzado de acceso
a la información pública; los modelos territoriales están en entredicho y la
financiación de las Administraciones Públicas sufre recortes que están oca
sionando consecuencias irreversibles. Lo que además genera una grave crisis
15
Presentación
de credibilidad en lo público que algunos intentan aprovechar en beneficio

propio.
Cierto que la situación en España e Italia es crítica y requiere un compro
miso y esfuerzo por parte de todos. Pero parece incontrovertido que los cauces
de comunicación entre los centros de adopción de decisiones y los adminis-
trativistas no han funcionado siempre como debería haber sido. La economía
ha ocupado posiciones que el derecho ha cedido. Desgraciadamente. ¿Quién
regula a quién? ¿El derecho a la economía o la economía al derecho?
Decididamente hemos de reivindicar el Derecho Administrativo. El dere
cho del interés general (un tema que fue abordado en el Congreso Italo-
Español celebrado en Bolonia en 2010), del servicio público, de la eficacia
y eficiencia en la prestación de los servicios, de la garantía de los derechos
sociales. Y más aún en época de crisis, como queda puesto de manifiesto con
enorme rigor en las aportaciones que se recogen en el presente libro, que no
es un libro que recopila en cascada reflexiones inconexas, sino que muy al
contrario ofrece una línea de reflexión crítica que incluye también propuestas
y que reivindica el papel que al Derecho Administrativo le corresponde en
el escenario de crisis económica y crisis del estado de bienestar que nos ha
tocado vivir.
Libro que no habría sido posible, ante todo, sin los trabajos de los autores,
cómo no, pero tampoco sin la inestimable ayuda de los patrocinadores del
Congreso de octubre de 2012, especialmente ENDES A y la Universidad
CEU-San Pablo de Madrid.
Libro, en fin —c incluyo estas últimas reflexiones cuando ya se había
concluido la fase de corrección de pruebas—, que sale a la luz apenas unas
semanas después de la marcha del Maestro Eduardo García de Enterría. El
pasado 16 de septiembre nos dejaba D. Eduardo, el Maestro a quien dedi
camos este libro colectivo de tantos discípulos y amigos de España e Italia.
En el recuerdo y reconocimiento de quien sí supo reivindicar la importan
cia del Derecho Administrativo, en tiempos, además, nada fáciles, cuando,
junto a una generación irrepetible, fijó las bases de un sistema administrativo
que ha sido capaz de llegar a nuestros días superando incluso el filtro de la
Constitución de 1978, y que ha sido también reconocido con emoción entre
nuestros colegas italianos.

Catedrático de Derecho Administrativo
16
ESTUDIOS
CRISI ECONOM ICA E RUOLO DEL
D IRITTO AM MINISTRATIVO
L u c ia n o Va n d e l l i
Profesor Ordinario de Derecho Administrativo
Universidad de Bologna
1. Le relazioni e i contributi presentati e discussi nel Convegno italo-

spagnolo svolto a M adrid hanno portato utili c importanti elementi per com
prendere e approfondire le caralteristiche e gli effetti della crisi económica
esplosa ncgli ultimi anni sulfam m inistrazione pubblica c sul diritto ammi-
nistrativo. Cercando anche di distinguere i vari profili, considerando il falto
che questa crisi interseca ed incrocia tendenze che riguardano certamente il
diritto amininistrativo, ma che nascono altrove e con caratteristichc diverse.
Un fenómeno, questo, non nuovo; e che si verificó, in particolare, nel
contesto della crisi del ’29: che in Europa - con caratteri ben diversi da quelli
che si erano presentati negli Stati Uniti - arrivó in una fase di espansione
dci poteri pubblici; espansione che effettivamcntc aveva preceduto la crisi
e che, nonostante tutto, continuó in seguito. Del resto, la crisi attuale si é
sviluppata in un quadro in cui la stessa sovranita statale si trova messa in
discussione dalfafferm arsi di condizionamenti che trasccndono ampiamcntc
i poteri statali. Anni fa, Joseph Stiglitz, denunciando l’emergere di fenomeni
di sostituzionc dcllc «vccchic dittaturc dclle élites nazionali con le nuovc
dittature della finanza internazionale», rilevava com e i Paesi, per ottenere
prestiti dai mercati o d allT M I, debbano adcguarsi alie condizioni richieste,
sostanzialmcntc rinunciando ad una parte della loro sovranita1.1
1 ... una sovranita che nel contesto attuale richiede una complessiva ridefinizione,
secondo la sollecitazione avanzata da J.-B. Auby (La globalisation, le droit et l'Etai, 2 ed.,
París, LGDJ, 2010, spcc. p. 143 ss.). Cfr., nclfambito di un dibattito assai ampio e complesso,
gli studi di S. Cassese (tra gli altri: Ohre lo Stato, Roma-Bari, Latería, 2006: Globalizzazione
del diritto. in XXI secolo. Roma. Istituto delle Encilopedie italiene, 2009. p. 7 ss.; Nel labi-
rinto delle globalizzaziotti, in Riviste trimestrale di diritto pubblico, 2007, p. 921 ss.), di G.
della Cananea (v., anche per riferimenti, Al di la dei confini statuali. Principi generali del
19
Luciano Vandelli
Da allora, in realtá, le varié forme di condizionamento delle sceltc interne

ai singol i Stati si sono dilátate in misura imponente: creando una fitta rete di
rególe di diritto internazionale e sopranazionale; di natura pubblicistica e di
natura privatistica; sul piano globale c, soprattutto, a livello europeo. Dovc
le posizioni espresse si sono preséntate, nella fase recente, alquanto restie
a manlenere tradizionali atteggiamenti di neutrale indifferenza agí i assetti
interni ai singoli Stati. Di questo mutato attcggiamcnto - particolármente
evidente nei documenti che si riferiscono alFarea europea meridionale, mag-
giormente esposta al rischio finanziario - costituiscono significativa espres-
sione le posizioni assunte nelF ámbito della Banca Céntrale Europea, il cui
Consiglio direttivo ha ripetutamente rivolto precise raccomandazioni all’Italia
(e non solo all’Italia), su questi temi. Sino a sollecitare, ad esempio, «un
forte impegno ad aboliré o a fondere alcuni strati amministrativi intermedi
(come le province)2». Tema, questo, ripreso in piü occasioni ed in diverse
sedi. Ancora sottolineando Fimportanza di un accorpamento delle province,
particolarmente nelle raccomandazioni adottate dal monitoring team della
BCE il 29 aprile 2012; ove si sostiene che «accorpare le province sarebbe
Fuñica vera misura di taglio dei costi della política»3.
In Italia, d’altronde, nella fase attualc la crisi económica interviene ncl
contesto di una crisi morale e política, contrassegnata da una diffusa sfidu-
cia nella elasse política, da troppo elevati livclli di corruzione c di cattiva
amministrazione4.
diritto pubblico globale, Bologna, il Muí ino. 2009). Significativamente, del resto, si é paríalo
di una «sovranita cooperativa», concepita «moins comnie une sphére d'autonomie, exclusive
des autres institutions, que comme une capacité d 'agir sur la scéne internationale, incluant
un devoir positif de coopere r en apportant une contribuíion active au développement de la
communauté internationale»: cosí, recentemente. Y. Aquila, Un nouvel Etat. in European
Review o f Public Lawy 2011, vol. 23, p. 33.
2 Cfr., in particolare, Forientamento assunto il 4 agosto 2011 - comunicato al Governo il
giorno successivo con lettera firmata dal Presidente Jean-Claude Trichet e dal suo successore
Mario Draghi - in cui, ricollegandosi agli impegni assunti dal vértice dei capi di Stato e di
governo delParea euro, ¡1 Consiglio indica alcune misure essenziali per assicurare la sostenibi-
lita della finanza pubblica (da adottarsi - si precisa - con decreto legge, seguito da «ratifica»
parlamentare entro la fine di setiembre).
1 Raccomandazione adottata dal monitoring team della BCE il 29 aprile 2012. Sugli
cffetti di una misura di questo tipo non mancano, peraltro, valutazioni divcrsc. Cosí, secondo
la Ragioneria generale dello Stato, questi effetti sono alquanto limitad, considerato che Fam-
ministrazione delle province (non potendosi immaginare di tagliare le funzioni e il personale)
costa circa 130 milioni Panno, su una riduzione complessiva della spesa programmata entro
il 2013 di 13 miliardi. D’altronde, sempre secondo la Ragioneria, il decreto di fine 2011 che
ha svuotalo di funzioni le province avrebbe compórtalo gia un risparmio di 65 milioni di curo
(v. Corriere della sera, 30 aprile 2012).
4 Su questo punto, i dati che riguardano 1*Italia sono impietosi: si calcóla che i danni
porlati dai fenomeni corrutlivi all’economia nazionale ammontino a circa 60 miliardi, a cui si
20
Cris i económica e m olo del D iritto amminisírativo
2. Ncl periodo attuale, la crisi va producendo effetti in varia direzione, nei

confronti del diritto amminisírativo e dcllc pubblichc amministrazioni. Talora
accelera o accompagna tendenze che preesistevano; per alcuni versi, sempli-
cementc le evidenzia, le sottolinca, le rende visibili; in altri aspetti, invece,
interrompe e cambia sviluppi giá in alto e talora ne inverte il percorso.
Cambia in questo contesto ed in questa fase il quadro generale in cui
opera il diritto dcllc amministrazioni pubblichc; cambiano 1c frontiere del
diritto amminisírativo, il perimetro, l’ambito; ne cambiano i mezzi, gli stru-
menti, gli apparati, i procedimcnti, con rilevanti effetti sulle posizioni dei
ciltadini di fronte alfamministrazione pubblica. Cambia, in certa misura, il
ruolo stesso del diritto amminisírativo.
Le trasformazioni hanno toccato le relazioni tra gli organi all’interno
degli ordinamenti; ne mutano le dinamiche di funzionamento; e hanno inciso,
anzitutto, sulTutilizzazione dclle fonti e sulla loro stessa configurazione.
In Italia, per attuare il principio, di derivazione europea, di pareggio
di bilancio (o, per meglio dirc, di equilibrio di bilancio) si e approvata una
riforma costituzionale, inserendo nel testo della Costituzione stessa l'obbligo,
da parte del lo Stato, di assicurare «L equilibrio tra le entrate e le spese del pro-
prio bilancio, tenendo conto dcllc fasi avvcrsc c dclle fasi favorevoli del ciclo
económico» (art. 81, comma 1, Cost.), e limitando il ricorso aH’indebitamento
«solo al fine di considerare gli effetti del ciclo económico c, previa autorizza-
zione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti,
al verificarsi di cventi eccezionali» (art. cit., comma 2). E la maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna Camera c richiesta per l’approvazione
della legge chiamata a slabilire, nel rispetto dei principi definid con legge
costituzionale, «il contcnuto della legge di bilancio, le norme fondamentali
e i criteri volti ad assicurare Y equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci
e la sostenibilita del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni»
(comma 6): configurando cosí una fonte atipica, nuova per fordinamento
italiano, che si interpone tra il quadro delineato dalla legge costituzionale e
la legge di bilancio, in un sistema particolarmente articolato e complesso.
D’altronde, a caratterizzare il concreto atteggiarsi del sistema delle fonti,
sono i cambiamenti che (come hanno sottolineato vari interventi) hanno riguar-
dato la prassi di utilizzazione del decreto-legge. I presupposti di necessita e di
urgenza che, in base alia Costituzione, legittimano il ricorso alia decretazione
occorre aggiungerne altri 100. se si considera l’evasione fiscale. Importi davvero impressio-
nanti che segnano il contesto in cui ci collochiamo; e che sottolineano una rilevante dehole/./a
del sistema italiano; ben conlermata, del resto, dalle graduatorie intemazionali sulla corruzione,
che assegnano all’Italia imbarazzanti posizioni. Cfr.. ad esempio. la graduatoria curata da Tran-
spareney International, che da ultimo colloca il nostro Paese al 72° posto (partendo dai Paesi
a minor tasso di corruzione, tra i cjuali figurano anzitutto vari Slati delFHuropa del Nord).
21
Luciano Vandelli
di urgenza, tendono a ricondursi ad una motivazionc, esplicitamente esposta

al 1’interno dcllc disposizioni stesse. E se, in cffctti, sta affermandosi anche
neH’ordinamento italiano, che non conosceva aspetti di questo genere, una
tendenza a motivare le disposizioni legislative; questa motivazionc, quando si
tratta di intervento che riguardano il contrasto alia crisi e rattuazione di vin-
coli europei, richiama espressamente e semplicemente le esigenze «di rilan-
ciare lo sviluppo económico del Pacsc e fornire un aiuto alia crescita...»5, o
di «assicurare il conseguimento degli obbiettivi di fínanza pubblica... e il con-
tenimento dcllc spese» o, ancora, di «concorrere agli obbiettivi di riduzionc
del la spesa»6, anche e particolarmente «in considerazione del la eccezionalitá
della situazione económica internazionale»7, ecc. C o s í , da Conté chiamata
ad intervenire in casi di necessita ed urgenza di carattere straordinario, il
decreto-legge é divenuto, nella prassi, Conté di uso ordinario, cui si ricorre in
ogni caso di intervento sull’economia o con effetti sulla spesa. II fenómeno
riguarda particolarmente ¡I diritto amministrativo: sviluppandosi sui piü vari
versanti, dagli assetti delle istituzioni al persónate, dai controlli al regime dcllc
societá pubbliche, dalle semplificazioni alie liberalizzazioni, dai rapporti con
le imprese sino al funzionamento della giustizia amministrativa.
4. Cambia, in questo contesto, la configurazione dei diritti. Si é qui

del incato un suggcstivo sfondo di un sistema di prestazioni rcgolatc dall’or-
dinamento europeo e corrispondenti ai diritti di tutli i cittadini dell’Europa.
In cffctti, l’ordinamento europeo, particolarmente a partiré dalla Carta dei
diritti fondamentali di Nizza, tende ormai ad affermare un núcleo di diritti
sociali comuni: prospettiva importante, che peraltro si colloca in un conte
sto sensibilmente asimmctrico. Un contesto in cui i diritti alie prestazioni
si collocano, anche all'interno di ciascun Paese, in un disegno multilivello,
contrassegnato dalla determinazione da parte de 11o Stato di livclli essenziali,
ma poi con la possibilitá di ogni livello di riconoscere specifiche prestazioni,
modulando i requisiti di ammissione, le categorie dei destinatari, le categorie
delle prestazioni, le modalitá e le quantitá secondo opzioni proprie che riflet-
tono le esigenze delle corrispondenti comunitá. In questi termini, i livelli di
autonomía non solo presentano varietá di situazioni nella quantitá di offerta
di servizi (in particolare, si pensi ad esempio alie importanti differenze che
esistono nella disponibilitá di asili nido, rispetto alia popolazione infantile),
ma anche possono espandere le prestazioni, ad esempio, sanitarie, fornendo
determínate prestazioni (quali quelle odontoiatriche) o prodotti terapeutici
(quali le medicine “alternative”)* Su questa situazione ora la crisi incide con
5 Cosí, ad esempio, si apre il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (c.d. “manovra Monti”).
f>D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (c.d. “manovra d’estate”).
7 D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (c.d. “manovra correttiva”).
22
Cris i económica e m olo del D iritto amminisírativo
un impatto eccezionale, cortamente con la riduzione dclle risorse disponibili,

ma anche con fintroduzione di nuovc rególe. La stessa riforma del pareggio
di bilancio, nella sua ricaduta ai vari livelli, puó portare a significativi effetti.
L’cntita c il rilievo di questi effetti potranno csscrc valutati soltanto a piü Iungo
termine; ma é dilficile ritenere che essi saranno trascurabili. E in queslo con
testo, la teoría dci diritti alie prcstazioni social i come diritti “finanziariamcnte
condizionati” trova, credo, nuovi argomenti e nuove giustificazioni.
D’altrondc, se la crisi sombra averc aporto nuovc prospcttivc, ncl modo di
considerare asselli istituzionali e posizioni giuridiche, non mancano, nell’ordi-
namento, pilastri che occorre salvaguardare anche in condizioni di difficoltá. In
qucsto scnso, pare ri levante una recente affermazione del la Corte Costituzionale
italiana (sent. n. 151 del 2012) che si riferisce in particolare alie autonomie,
ma che puó avere una valenza piü ampia. In questa sentenza la Corte affcrma
che il principio salus reí publícele suprema lex esto non puó essere invócalo al
fine di sospendere le garanzie costituzionali (appunto, di autonomía, in qucsto
caso). Nemmeno le fasi di maggiore emergenza económica, dunque, possono
legittimare interruzioni o dilazioni nella continuita dclle tutele costituzionali.
Ed e in questo quadro che va collocato ogni intervento di riforma: lo Stato -
sollecita la Corte costituzionale - deve affrontare Vemergenza fmanziaria, ma
disponendo rimedi che siano consentid dalf ordinamento.
5. Nel corso di queste giornate si sono analizzati caratteri ed effetti della

crisi; ma si sono anche discusse prospettive per il futuro. Con una domanda
di fondo: che fare? A che cosa affidare le speranze di contrasto alia crisi e di
rilancio? Una grande importanza assume il ruolo dello Stato nelfeconomia e
nella rcalizzazionc dclle infrastrutture. II ruolo di tutte le articolazioni della
Repubblica va riemergendo; e risulta chiaro il valore del coinvolgimento
dci privati nelle varié forme, dalla finanza di progetto alia sussidiarictá c ad
ogni altra modalita che si presentí necessaria ed opportuna come strumento
per conteneré la spesa pubblica e come elemento per sostencre il rilancio
delfeconomia.
In questi termini, nello scenario della crisi stanno cambiando, dunque,
istituti, proccdimcnti, aspetti spccifici; ma insieme a questi vanno mutando
anche profili culturad, sociali e, in certa misura, il ruolo stesso del diritto
amminisírativo.
Particolarmente márcate, del resto, sono le trasformazioni che vanno
riguardando le relazioni con Veconomía. Ccrto, si puó considerare scontata la
considerazione delfenorme sproporzione che luttora si presenta tra la espan-
siva c flessibile forza globale dcircconomia e la capacita di regolazione del
diritto, tuttora cosí ampiamente legata a poteri e dimensioni statali.
Ma non mancano profili di diverso tipo; anche in relazione a profili che
attengono piuttosto ad aspetti culturad e sociali ed alia percezione del senso
23
Luciano Vandelli
profondo delle diverse discipline. Cosí, nel contesto della crisi económica, si
afferma, anche se non semprc in maniera csplicita, l’idca secondo cui, mcntrc
Feconomía, e la disciplina che la studia e coloro che la praticano, rappresen-
tano la risorsa csscnzialc per uscirc dalla crisi, il diritto, la corrispondcntc
disciplina e quelli che la praticano siano in definitiva un freno, una zavorra,
un peso intollerabile in una fase di recessione.
Cosí, in un quadro difficile e problemático, una sfida di fondo va poncn-
dosi al diritto amministrativo e, forse, al diritto nel suo insieme, esigendo
risposte cfficaci ed adcguatc a questioni che si stanno ponendo in termini
pressanti: conseguiré la semplificazione di rególe e procedure, alleggerire il
carico che grava su imprese e cittadini, razionalizzare le competenze delle
istituzioni amministrative, conseguiré livelli adeguati e tempestivi di realizza-
zione delle infrastrutture, individuare efficaci modalitá di collaborazione tra
pubblico e privato, conseguiré effettivi livelli di garanzia, attraverso autoritá
che siano realmente indipendenti, autorevoli e dótate di poteri incisivi.
In questo senso, il diritto amministrativo e le pubbliche amministrazioni
devono cambiare, elevando i propri livelli di efficienza nella migliore utiliz-
zazione di strumcnti, istituti, procedimenti, mczzi. Per conseguiré livelli piü
avanzati nel funzionamento delFamministrazione, ncH’esercizio dei poteri
pubblici, nella tutela dei cittadini, nella capacité di realizzare gli interessi
pubblici general i.
Non si tratta di obbiettivi inediti: al fondo, sono gli obbiettivi di sempre,
che oggi occorre perseguiré in un contesto profondamente mutato. Sono gli
stessi per cui il diritto amministrativo c nato; c sono gli obbiettivi che ne
hanno falto e ne fanno un fondamentale strumenlo di civilta.
24
EL DERECHO ADMINISTRATIVO ANTE LA CRISIS
L o r e n z o M a r t ín -R f t o r t il l o B a q u e r
Catedrático Emérito de Derecho Administrativo
Universidad Complutense de Madrid
1. Resulta muy positivo detenerse a reflexionar de vez en cuando sobre

las grandes categorías y los conceptos que sirven de apoyo a los sistemas,
no se diga cuando en el entorno se están produciendo mutaciones sin límite1.
Tras el estudio de las secuelas de la severa crisis económica sobre nuestras
instituciones jurídicas, se impone más que nunca una reflexión de conjunto
sobre el Derecho Administrativo. Para lo que no estará de más apoyarse en
algunas fechas que faciliten el contraste temporal.
En la secuencia de nuestros encuentros periódicos, tan vivos y eficaces,
me agrada así ocupar de nuevo esta tribuna, lo que me evoca el recuerdo
de haber participado en el primer Congreso, que se celebró en Sevilla en
1966, es decir, hace 48 años, aquella reunión pionera que de manera tan
eficiente preparó el profesor Clavero Arévalo y su equipo, en el que fui uno
de los redactores de la ponencia española sobre «El turismo» (en colabo
ración con los profesores José Luis Villar Palasí y Ramón Martín Mateo).
Lo digo sin nostalgia, pero bien consciente de lo que importa disponer de
elementos de contraste. Entonces yo era un «gióvane ricercatore» que me
afanaba por introducirme en las misteriosas galerías del Derecho Adminis
trativo. Había una frase que a todos nos seducía, citada en las ocasiones más
solemnes, y luego mil veces repetida. Era la famosa afirmación de Otto Mayer,
«Verfassungsrechtvergehet, Verwaltungsrechtbestehet», es decir, frente al
Derecho constitucional como algo mudable e inestable, el Derecho admi
nistrativo brillaba por su firmeza y seguridad. Siendo oportuno disponer las1
1 Sigo, así, en las presentes páginas, la línea de reflexión iniciada en mi trabajo. Crisis
económica y transformaciones administrativas, «Revista Española de Derecho Administra
tivo». 153 (2012), 89-108.
25
cosas en su contexto: situada la frase en el prólogo de la segunda edición de

su «Derecho Adm inistrativo Alem án», justo después de la Primera Guerra
M undial, la «Gran Guerra», que había supuesto la debacle de los grandes
imperios. Con la ruptura así, y fragmentación, del Imperio Austro-Húngaro,
dígase lo mismo del Imperio Otomano, el levantamiento com unista de manera
que la «santa» Rusia se había transform ado en la «Unión de las Repúblicas
Socialistas Soviéticas», o la sustitución del Imperio Alemán, tan brillante
mente construido por Bismark, por la República de VVeimar. Cambios im pre
sionantes, sin duda, y de ingentes consecuencias, entre otras, la de originar la
creación de numerosos nuevos Estados, mal diseñados en general y que, por lo
mismo no dejarían de ocasionaren el futuro numerosísimos problemas. Frente
a esa volatilidad de la organización política y constitucional, el Derecho
administrativo m ostraría una firmeza y estabilidad dignas de admiración.
Y eso que, curiosamente, entonces el sistema administrativo comenzaba
a sufrir una profunda mutación: va a coincidir con el final de la Gran Guerra
el increm ento de funciones de las Adm inistraciones Públicas, al tener que
abordar el Estado num erosos contenidos inesperados bien poco antes, con
el aum ento del intervencionism o administrativo, el auge de la doctrina del
servicio público, los efectos, en suma, entre otras cosas de numerosas con
secuencias, com o la rica y tan positiva corriente que habían desatado «los
fabianos» en el Reino Unido, al propugnar la doctrina del «gas and waterso-
cialism», cuya efectiva gestión deberían asum ir los municipios.
Pues bien, ese joven investigador que hace cincuenta años se interesaba
por el Derecho adm inistrativo, encontraba en la afirmación de Otto Mayer
apoyo firme y seguro. Eran, de una parte, los momentos germ inales y de
afianzamiento de un ram illete de importantes leyes administrativas, tocando
en profundidad al funcionam iento del Estado, dotándole, insensiblemente, de
una firmeza jurídica de la que carecía. M encionaré, ante todo, la Ley de la
Jurisdicción Contcncioso-Adm inistrativa de 1956, apostando por un eficaz
control judicial de la Administración, que poco a poco iría abriéndose paso y
afianzándose, superando barreras, inercias y límites. Similar significado de la
Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, desde el intento de racionali
zar jurídicam ente el funcionam iento del Estado, en una perseverante tensión
por ir aumentando su efectividad. Incluso, la Ley de Expropiación Forzosa,
de 1954, con un intento de equilibrio como el que representaba entonces el
Jurado Provincial de Expropiación, e inaugurando con su artículo 121 algo
tan novedoso como la responsabilidad patrimonial de la Administración, que
el maestro García de Enterría pudo introducir en la Ley, a la vista del fracaso
de la anterior regulación, que el había podido com probar en su experiencia en
el Consejo de Estado. Pero habrá que recordar a los más jóvenes que las cosas
no caían del cielo: debieron pasar años hasta que esa innovación se hiciera
efectiva, me acuerdo de lo pendientes que estábamos, y al final se abrió la
26
El Derecho Administrativo ante la crisis
serie con el accidente de un motorista debido a un bache en una ciudad que

entonces se denominaba «El Ferrol del Caudillo». Y aún quiero aludir a una
cuarta Ley. sobre la que se insistía dado el intento del Ministerio de Hacienda
—¿cómo no?— , de poner orden en un panorama que había comenzado a
desbordar: la Ley de Entidades Estatales Autónomas, de 1958, según la cual,
por ejemplo, la creación de organismos autónomos habría de hacerse por ley,
como intento de frenar las ansias de los ministerios en su desmesurado afán
por ir haciendo aparecer nuevos entes. En suma, un panorama administrativo
incitante y afianzador.
Contando, de otra parle, con que entonces en España lo constitucional
—y los constitucionalistas— brillaban por su ausencia, salvando muy mar
cadas excepciones. Destacaré entre ellas el importante legado histórico, bien
notable y estimulante, de la obra de don Nicolás Pérez Serrano, fallecido
hacía poco. O el de las sólidas elaboraciones de don Manuel García-Pelayo
(en Venezuela, a la sazón). Hubo traducciones que desempeñaron un papel
destacado, como la del «Derecho Constitucional», de Biscaretti di Ruffia, que
había realizado Pablo Lucas Verdú, y de ahí el significado de la utilización
del Derecho comparado que algunos practicaban. Del resto, en general, los
que entonces de llamaban profesores de «Derecho político», a pesar de la
evidencia del sustantivo que servía para designar la asignatura, mostraban
escaso interés por el derecho, en una labor de huida por los más diversos
confines: sociología, ciencia política, historia, teología incluso, etc.
En suma, que entonces, a los administrativistas la frase de Otto Maycr
nos reconfortaba. Y hoy, ¿cómo vemos las cosas al cabo de cincuenta años?
A simple vista, no parece tan firme y tranquilizante el panorama del Dere
cho administrativo. Llegamos así a un campo de reflexión al que yo mismo
he dedicado atención recientemente en varias ocasiones2 y en el que en la
doctrina española —fenómeno, por otro lado, en cierto sentido universal—,
se están produciendo bien sugestivas aportaciones. Citaré, por ofrecer algu
nas muestras, diversos trabajos de Luis Martín Rebollo3 y Santiago Muñoz
Machado4, el hermoso libro de Luciano Parejo sobre «Las transformaciones
' Me remito, así, a mis trabajos. De mi jornada, expuesto en nuestro Congreso de Bari
y Lcccc, y recogido ahora en mi libro. Méritos o botín y otros retos jurídicos de la democra
cia. Editorial Aranzadi, 2000, 309 ss., y Un puente de cuarenta años, en El nuevo Derecho
Administrativo. Líber amicorum Enrique Rivero Ysern. Editorial Ratio Legis, Universidad de
Salamanca, 2012.
f Pueden ver sus diversos recientes trabajos que cita en su tan sugerente «tribuna», Con
tra los tópicos por las ideas. «Revista Española de Derecho Administrativo», 155 (2012). 13
y 15.
4 De recordar así su intervención en el VI Congreso de la Asociación Española de Profe
sores de Derecho Administrativo, celebrado en Palma de Mallorca, en febrero de 2010.
27
del Derecho administrativo»5, algo antes el volumen de Antonio Embid sobre

la «Constitucionalización de la crisis económica», también de «las transfor
maciones» se ha ocupado hace poco Germán Fernández Farreres, primero en
Colombia6 y ahora, bien recientemente, en el sugercntc prólogo a su «Sistema
de Derecho Administrativo», que acaba de aparecer, etc., etc.
2. Se viene aludiendo por unos y otros a destacados acontecimientos que

han incidido en nuestro panorama, a modo de meteoritos, que con mayor
o menor fuerza impactarán sobre nuestro Derecho administrativo, con una
notable secuela de efectos en cada caso. Por fuerza, mi referencia será rápida
y esquemática, pero no debo omitir el aludir a alguno de ellos.
A. Ante todo, la instauración de un sistema democrático y los efectos de
la Constitución de 1978, norma del todo novedosa que ha pasado a presidir
el ordenamiento jurídico en su conjunto.
B. Consecuencia de lo anterior, la profunda regional ización producida
en la organización del Estado.
C. La ruptura del aislamiento en que había vivido España y el ingreso en
organizaciones supranacionalcs, con destacadísimas implicaciones jurídicas
desde la metodología que a mí me gusta denominar de «la interconexión de
los ordenamientos jurídicos», entre las que mencionaré, entre otras, el Con
sejo de Europa y la Organización Mundial de Comercio.
D. Debiendo hacer mención separada —¿cómo no?—, al ingreso desde
primero de enero de 1986 en la Comunidad Económica Europea, lo que es hoy
la Unión Europea, con el complejo fenómeno de transformación del sistema
de fuentes del derecho, la recepción del que se llamaba el «acervo comuni
tario» y, luego, el cotidiano sometimiento al derecho comunitario, no sólo
incesante, sino omnipresente y de trascendentales efectos y consecuencias.
E. Significado también indudable de «la global ización», fenómeno cuyas
consecuencias jurídicas ha estudiado con brillantez Sabino Cassese, así como
sus discípulos, que aporta exigencias del mayor significado. Los Estados se
han quedado pequeños para reaccionar ante determinadas actividades, eviden
ciándose cada vez más la necesidad de fórmulas y medidas de orden suprana-
cional. Así, por poner un par de ejemplos, la importante palanca que es hoy
«internet», necesita de fórmulas supranacionalcs para asegurar su funcionali
dad, impidiendo, en cambio, que se convierta en una cueva de bandidos: bien
poco es lo que se puede hacer al respecto desde el Estado nacional. Dígase
5 Editado por el Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid, 2012.

6 Así. en la conferencia pronunciada en la Universidad Sergio Arboleda, en Santa Marta,
el 7 de julio de 2011, cuyo texto aparece recogido en la revista de la propia Universidad
«Vcrbum», n° 7, diciembre de 2011. páginas 36 ss.
28
El Derecho Administrativo ame la crisis
lo mismo de lo decisivo que resulta para la defensa de la igualdad y de la

solidaridad —para impedir la competencia abusiva, incluso—, una postura
decidida frente a «los paraísos fiscales». O lo mismo que para el control y
supervisión de las grandes corporaciones supranacionales, etc.
F. Impresionante ha resultado sin duda el impacto de la crisis económica,

esc vendaval que arrambla con todo, con su imparable efecto dominó, por
otra parte. Muchas cosas se han dicho estos días al respecto. Pero conviene
no olvidar que hay también un aspecto propio, e incluso diferenciador. Los
efectos de la crisis no han sido iguales en todos los países. En España, en
concreto, nos atenaza el problema de la deuda. Se habla frecuentemente de la
«deuda soberana», y no sé si con la expresión quiere aludirse exclusivamente
a que es deuda que afecta al Estado o se cuela, en cambio, inconscientemente
una especie de significado irónico, para aludir a la expresión del adjetivo que
quiere recalcar la magnitud, casi lo inconmensurable. Y es que nos hemos
endeudado hasta la saciedad, gastando de más sin producir las rentas que
pudieran ir amenguando el agujero. Aunque ya digo que no ha sido lo mismo
en todas partes, conviene no dejarse llevar por las generalizaciones, pues no
pocos países han podido capear el temporal con normalidad debido a su dis
ciplina. A veces hay que pararse a reflexionar y preguntarse con humildad:
¿Cómo es posible que hayamos llegado a esc extremo? ¿No había ninguna
persona sensata cuya opinión hubiera podido tener fuerza para impedir ese
dislate? Se ha repetido la vieja historia, volviendo a tropezar una y mil veces
en la misma piedra. Y es que, «de casta le viene al galgo». Recuerdo, y releo,
estos días con gusto, el magno libro de don Ramón Garande, «Carlos V y
sus banqueros»: el gran César constantemente acosado por sus acreedores,
incapaz de hacer frente a los grandes agujeros producidos por las sucesivas
guerras. Y recordaréis la terrible paradoja cuando de los ingentes caudales
que venían de América se decía que «van a morir a Genova», es decir, pasa
ban de largo por España, sin producir los benéficos efectos que hubiera sido
de esperar, para caer en manos de los banqueros genoveses. Esa historia,
esa tradición de endeudamiento aquí ha continuado con normalidad, con un
efecto que se repite «en las mejores familias». Aquí, por todas partes, deudas
y más deudas. Deben los clubes de fútbol, con agujeros sorprendentes —en
perjuicio, tantas veces, inexplicablemente, de la Hacienda Pública o de la
Seguridad Social— , barajándose, en cambio, cifras supermillonarias en la
retribución de los jugadores (caso paradigmático es, como se sabe, el del
«Deportivo» de La Coruña, con un pasivo impresionante, haciendo temer cada
verano que el club se vaya a caer, mientras el presidente se lleva cada mes
una cifra que impresiona, que deja pálidas las retribuciones de los altos dig
natarios del Estado). Deben los bancos. Deben los partidos políticos. Deben
los periódicos. Deben no pocas Universidades, con la amenaza que circula
29
«soto voce» de que no se sabe si podrá hacerse frente a la nómina del mes
que viene. ¿Cómo han podido producirse esos desfases? ¿Cómo se gastó esc
dinero? ¿No había manera de controlarlo? ¿Nadie responderá por ello? Con
el inri, aquí también, de que frente a las desaforadas, no faltan Universidades
que tienen arregladas sus cuentas. Deben las Comunidades Autónomas, desde
la de Murcia a la andaluza, siendo manifiesto el agujero de la catalana (que
algunos pretender que pase desapercibido jugando al gran ordago). Deben
los Ayuntamientos. Y debe el Estado. Es muy fácil luego echarle la culpa
a ese personaje que se denomina «el mercado», pero antes debería venir la
pregunta: ¿qué hemos hecho para caer en sus manos? Hemos gastado de más,
sin tasa, y ahora hay que devolverlo, y para devolverlo hay que pedir más
dinero, pagando por el crédito lo que nos pidan.
G. Pero hay otro aspecto, del que se habla menos, que a mí me parece
muy relevante. La globalización representa una ampliación hacia arriba, des
bordándose límites y barreras exteriores. Pues bien, hacia abajo, hacia aden
tro, el progreso y las invenciones —señaladamente la capacidad de transporte,
tanto colectivo como individual— , han conseguido que, casi insensiblemente,
todo se quedara pequeño. La combinación de las distancias con el tiempo
necesario para salvarlas, ha producido el efecto de un sorprendente empeque
ñecimiento de las magnitudes geográficas: todo se ha quedado sorprendente
mente pequeño. España es mucho más pequeña de lo que era hace bien poco;
mi provincia es hoy mucho más pequeña y lo mismo sucede con mi municipio.
Y es que para calcular las distancias hay que tomar en cuenta no sólo los
kilómetros, sino preponderantemente el tiempo requerido para abarcarlas.
Por poner un ejemplo fácil: cuando yo era niño, para recorrer la distancia
de 90 kilómetros que separaba Huesca del Balneario de Panticosa, el viaje
duraba desde las 8’20 hasta las 14 horas, en una combinación que implicaba
cambiar de tren, con una tercera etapa en autobús. Hoy ese trayecto se hace
en coche holgadamente en una hora de puerta a puerta, ¡y vaya la diferencia
en cuanto a comodidad! O, pensando en la dirección sur, el viaje de Zaragoza
a Madrid podía durar toda la noche, pongamos unas siete horas, lo que, con
el AVE, se alcanza en una hora y diez. Ello me lleva al recuerdo del famoso
canon napoleónico en relación con su gran demarcación administrativa, el
departamento: su extensión debía venir predeterminada por el hecho de que
desde cualquier punto pudiera viajarse a la capital, y retornar, a lo largo de la
jornada. En caballería, por supuesto. ¡Imagínese hasta dónde+ puede llegarse
hoy viajando todo el día, con mucha más comodidad además!
3. En suma, todas las circunstancias referidas han producido muy notable

impacto en el sistema administrativo, tanto en cuanto al modelo organizativo
como en cuanto a las fórmulas legales y las instituciones jurídicas. Podemos,
por tanto, retomar la pregunta de antes: ¿cómo vemos hoy las cosas? ¿Qué
30
nos sugiere la certera constatación de Otto Mayer? Hay que decir de entrada
que se acabó la serenidad que el Derecho administrativo producía. Un dato
bien palpable a la vista: en Italia van a desaparecer por Decreto-Ley la mitad
de las provincias. O, allí mismo, el gran problema de la financiación de las
regiones hace dudar acerca de la funcionalidad y virtualidad de su futuro. Pero
dejemos los problemas de Italia para los amigos italianos. ¿Qué sucede aquí
en España? Impresiona el panorama, y no sólo contando con el gran fardo de
la deuda, que nos atenaza, y que hay que abordar sin falta cuanto antes. Ello
nos ha abierto los ojos y ha evidenciado no pocos aspectos problemáticos en
los que no se había querido reparar, por más que no faltaran voces lúcidas
que reclamaban atención y sensatez.
A). Está claro que hoy no se puede mantener un panorama de 8.000

municipios, muchos de los cuales, como bien se sabe, no pueden ni asegu
rar servicios mínimos ni servir de soporte para un desarrollo equilibrado de
prestaciones y competencias. La Constitución de Cádiz, que con tanto gusto
recordamos a lo largo de este año, señalaba como criterio básico para la exis
tencia de ayuntamiento el de las «mil almas» (artículo 310). Hoy, a la vista
del empequeñecimiento del territorio que se indicaba, también de los avances
en los métodos de gestión, es insostenible el panorama presente, resultado de
la pura inercia y pasividad, de la falta de reflexión y del ajuste periódico del
sistema. Se exige una actuación bien pensada, pero enérgica, para reordenar
el mapa municipal, que tome en consideración necesariamente la población,
la amplitud del territorio abarcable y los medios de que se dispondrá. Habrá
aspectos históricos y sentimentales a que atender, lo que creo puede superarse
con una cuidadosa preparación y con la introducción de ciertas fórmulas
elásticas. Me da la impresión, en cambio, que lo que más puede pesar en la
práctica haya de ser el rechazo al efecto que podemos denominar de «hara
quiri» de la clase política: concebidos hoy por algunos los partidos políticos
como lugar de colocación de fieles y leales — lo que no es, en absoluto,
defendible, y exige enérgica rectificación—, habrá que tener muy presente,
sobre todo desde la academia, que no es difícil imaginar que, en la práctica,
se eche mano de todo tipo de argucias y obstáculos antes de que convengan
en privarse de un número sustancioso de «plazas», por más que lo reclame
el interés general. Importa hablar claro, y será decisiva la opinión pública
—de ahí el tan destacado papel que aguarda a los profesores— , si bien sé que
es un problema complejo y delicado, a cuya preparación habrá que dedicar
todos los cuidados necesarios. Entiendo que habrá que tratar de lograr el
más amplio consenso, y que sea el Parlamento quien marque una serie de
criterios inexcusables, bien razonados y que aseguren la funcionalidad de la
fórmula administrativa básica. Al respecto, es común, y lógico, hablar de los
pequeños municipios, insostenibles dada su escasez de medios. Por supuesto
31
que por ahí habrá que comenzar, pero tengo muy claro que, en no pocas
ocasiones, municipios mayores, contiguos, podrían funcionar perfectamente
como un único ayuntamiento, capaz de abordar la gestión municipal conjunta
con el consiguiente ahorro, sin mengua de la funcionalidad. Lo que no es, en
absoluto justificable, es quedar anclados en el pasado por pura inercia o por
injustificables intereses partidistas.
B. Sabemos que sobran cientos de organismos, que no tienen justificación
alguna, cuyas funciones pueden ser desempeñadas a la perfección por otros
similares. De hecho, las carencias presupuestarias han hecho que comenzaran
a desaparecer no pocos de ellos, sin que sucediera nada, salvo los consiguien
tes problemas laborales derivados de la prisa y la improvisación y de no haber
preparado debidamente las cosas.
C. Al contemplar la realidad en nuestra sociedad de la honrosa y encomia-
ble dedicación política, que hay que encomiar sin falta, con la más enérgica
condena a las descalificaciones globales que tanto gustan de practicar algunos
periodistas generalizado lo que son supuestos indignos muy concretos, que
para nada reflejan el comportamiento de la clase política en su conjunto,
donde abundan las personas que generosamente entregan muchas horas a su
labor —quiero recordar que yo mismo, como ciudadano, asumí mi dosis de
participación política (como senador en la Legislatura Constituyente y estoy
seguro de que actué con honestidad y lealtad, tratando de defender el interés
general)—, se llega a alcanzar la firme sensación de que sobra clase política
que vive a costa del erario, de que hay demasiados políticos innecesariamente
profesionalizados. Lo cual, por supuesto, nada tiene que ver con la corrupción
ni con otras lacras. En la megalomanía de estos años, nos hemos pasado,
cuando en realidad el presupuesto no puede alcanzar a sostener ese exceso
de políticos. Es decir, sobran cargos. Quede claro que me refiero a políticos
que viven de la nómina, lo que para nada debe ser óbice para potenciar en la
mayor medida posible la participación generosa de los ciudadanos.
D. En otra dirección, constatamos que no se sostiene ese campar desacom
pasado y, tantas veces, competitivo, cuando no agresivo, que han venido practi
cando las Comunidades Autónomas, en demasiadas ocasiones sin sintonización
ni coordinación, cuando no con la más absoluta falta de lealtad, que estaría en la
base para el correcto funcionamiento del sistema. Vengo insistiendo desde hace
tiempo en la idea de que el tener competencia en una materia para nada impide
el intentar concertarse, por ejemplo a la hora de la elaboración de las leyes.
Es un hecho real, la intensa comunicación que se vive hoy dentro del Estado
—que se ha quedado pequeño, insisto— , con la abundancia de desplazamientos
entre unos territorios y otros, por diversas razones: negocios y trabajo, turismo
y segunda residencia, vida familiar, acontecimientos culturales y deportivos,
regreso periódico al lugar de origen de la familia, estudios, atención médica.
32
etc. Todo lo cual hará que la legislación de un territorio pueda afectar muy
sensiblemente a los ciudadanos de otros territorios. Pues bien, sabido es lo
poco que se ha pensado en intentar facilitar la tarea a los ciudadanos, cuidando
la legislación y tratando de aproximar soluciones7, considerándose en cambio
a sí mismos los líderes autonómicos como «pontífices máximos» que en nada
7 Valga, a modo de ejemplo, una remisión a mis afirmaciones —de 1991— sobre la
protección de los consumidores, recogidas en mi trabajo, Una panorámica de la defensa de
los consumidores desde el Derecho administrativo, en el volumen colectivo. «Estudios sobre
el Derecho de consumo», editado en Bilbao por Iberduero, 1991, pp. 79 ss.: «Habrá que partir
del indudable reconocimiento de competencia que tienen las CCAA referidas para dictar su
ley regulando el estatuto para plasmar los derechos de sus consumidores. Recalco que esto me
parece indiscutible. Pero también, la realidad social de un mundo cada vez más interrelacio
nado, debería animar a los responsables a buscar fórmulas concertadas en aras de la defensa
efectiva de los propios consumidores. Permítaseme recordar ahora lo que hace bien poco des
tacaba en otra ocasión: “los vascos van a esquiar a Aragón o a Cataluña, pero luego, a la hora
de ir a la playa, los aragoneses viajarán a Cataluña o al Levante, o al País Vasco o a Baleares.
Qué duda cabe que la cadena de relaciones e interconexiones cotidianas están a la orden del
día. Piénsese, como nuevo ejemplo, en la intensidad del flujo de la segunda residencia, en
que suele buscarse algo distinto de lo habitual o que puede servir para mantener las relaciones
tradicionales familiares a las que se vuelve desde el lugar de trabajo, a veces muy alejado,
aprovechando los periodos vacacionales. ¿Es que habrá que articular más de una docena —o,
incluso, diecisiete, el día que la esperada ampliación de competencias se haya producido—,
de estatutos para la defensa del consumidor? F.l consumidor merece respeto y tiene derecho
a que le defiendan. A que le defiendan también frente al caos normativo, frente a un universo
jurídico que se complica y enrarece por puro gusto y capricho de los autores de las normas,
afanosos por hacer que se afirman multiplicando gratuitamente disparidades y diferencias. La
vieja utopía que aspira a un derecho sencillo y asequible, simplificado y comprensible no es
una antigualla a despreciar sino un reto que hoy tenemos planteado y por cuya consecución
y acercamiento resulta importante seguir luchando. Que la propia Constitución avala cuando
proclama el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3). De verdad que me parece un lujo
asiático que el ciudadano vasco, en cuanto consumidor, por poner un ejemplo, tenga que utilizar
distintos criterios y procedimientos cuando va a cazar a las tierras de la Rioja, que cuando va a
esquiar a las montañas aragonesas, o a las catalanas, que cuando va a las playas de Cantabria,
diferentes a su vez de los practicados en su residencia cotidiana. El tener competencia, el que
todas las CCAA tuvieran eventualmente competencia, no es motivo para hacer la pascua a
los usuarios: no es obligatorio que cada uno tenga un texto diferente. Sería un motivo para
esmerarse y superarse y poner en marcha las labores que facilitarán la tarea a los ciudadanos.
Repito que no se trata de desapoderar a nadie, de imponer nada. Formas habrá, si se quieren
buscar, de lograr modalidades de colaboración”. Lo mismo que se logró para la Ley General
el consenso de las dos grandes fuerzas políticas de ámbito nacional, habría que pensar en un
consenso entre las diversas autonomías. Porque además, gran parte de la regulación viene
predeterminada por la normativa comunitaria. Y para rematar esta idea he de volver de nuevo
al énfasis que quiso introducir el Acta Unica Europea en orden a la aproximación de las
disposiciones legislativas. Pues bien, esta aproximación, lo normal será que se inicie por lo
más próximo, es decir dentro de un mismo Estado, en el que, por otro lado, las diferencias de
regulación en este punto no tienen tanto arraigo que digamos».
33
más tenían que pensar sino en su propia conveniencia. Es decir, una notable
situación de falta de «sentido de Estado», con la consecuencia de la innecesaria
complicación de la existencia.
E. Me atrevo incluso a aventurar que sobran Comunidades Autónomas.
Terreno resbaladizo, sin duda, en el que resulta más fácil hablar que actuar,
pero nada debe impedir tratar de valorar objetivamente la situación, inten
tando trabajar con datos que resulten incuestionables, por más que luego sea
difícil llevar las ideas a la práctica. Nunca se sabe que oportunidades pueda
deparar el futuro.
E. Hablaba antes de «grandes leyes», que resultaban afianzadoras. Hoy
nos consta, y estamos tan acostumbrados a ello que casi ni nos damos cuenta,
que vivimos instalados en un «caos normativo», como tantas voces preclaras
han reiterado hasta la saciedad.
4. Llevo años repitiendo que una de nuestras más nobles encomiendas es

la de procurar la racionalización del Estado8, aunque bien sabemos los pro
fesores que tal vez nuestras palabras no han de tener eco alguno. El caso es
que lo que no se hace a su debido tiempo, con sosiego y preparación, las cir
cunstancias exigen a veces llevarlo a cabo bruscamente, con todos los riesgos
inherentes. Es así como nos hemos encontrado con que ha venido la crisis, y
ha habido que cortar a destajo, en ocasiones sin demasiados miramientos, por
la sencilla razón de que el Ministro, o el Consejero de Hacienda, carecían en
absoluto de fondos con que sostener el modelo. Y en esas estamos. Sabemos
que nos aguarda una inaplazable tarea de ajuste de gran envergadura, dado
que hemos estado viviendo muy por encima de nuestras posibilidades. Ojalá
se lleve a cabo desde la mayor concertación de las fuerzas políticas, muy
presente la consideración de la enorme importancia del Estado, enfatizando
el significado de actuar desde la solidaridad y de defender el Estado Social
de Derecho, un Estado que sea también «medioambiental», en el intento de
asegurar sin falta las conquistas elementales e imprescindibles. Habrá que
limar disfunciones, muchas disfunciones, y potenciar la metodología de la
cooperación y el entendimiento, con inteligencia y decisión aunque, eso sí,
desechando sin duda los cantos de sirena de tantos agoreros —entre ellos no
pocos periodistas—, que propagan que no vale el modelo, que no sirve el
«Estado de las Autonomías», y que hay que tirarlo por la borda. ¿Cómo no
va a servir si, más allá de las disfunciones, ha sido capaz de lograr efectos*
* Me remito, a modo de síntesis, a mi afirmación —de 1996—, recogida ahora en mi

libro, Del Derecho administrativo de nuestro tiempo, 2a edición, Civitas, 2010, p. 19: «Hilo
destapa el reto de la racionalización del Estado como utopía permanente o principio de orden
inexcusable al objeto de vigilar que tanto la organización como las formas de proceder res
pondan a las expectativas y previsiones de cada momento histórico».
34
tan positivos? Se impone así realizar un concienzudo inventario de lo que

sirve, y debe por tanto ser mantenido, para pasar, en cambio, a podar con
determinación las ramas ociosas, para que el árbol pueda seguir viviendo
con fuerza.
5. Tan contundente operación, ¿cómo incidirá sobre la respuesta norma

tiva? ¿Seguirán sirviendo las instituciones y figuras con tanto esfuerzo elabo
radas a lo largo de la historia reciente? También en nuestro campo se hacen
presentes «las modas» y la afición a las grandes palabras, que como vinieron,
un día se diluyen. No faltan, incluso, los que aseveran que la Constitución,
el gran pacto de la «Transición política», la Constitución del «consenso», ya
no sirve, y hay que sustituirla. ¿Cómo no va a servir si ha prestado, si sigue
prestando, tan importantes servicios? Resulta paradójico, los que hablan con
tra la Constitución pueden hablar porque la Constitución se lo permite. Diré
lo de antes: habrá que modificar lo modificable, si hay apoyo social y político
para ello. Bien claramente se ha visto hace un año, con el tan decisivo artículo
135: si se quiere, y se prepara, bien puede modificarse la Constitución. En lo
que esté claro que haga falta y convenga al interés general del Estado y de
los ciudadanos. Muy presente que la Constitución, como decía, se hizo por
consenso, es decir, desde una sólida base popular y política, con la inten
ción de que sirviera para las diversas circunstancias y situaciones, y que al
producirse la alternancia no hubiera que sustituirla, sacando así lección de
la historia constitucional española, desde el decidido propósito de superar el
continuo tejer y destejer de los textos. Lo que, entiendo, fue una encomiable
lección del pueblo español que supo estar a la altura de las circunstancias.
En suma, que si es preciso, la Constitución se puede modificar siempre que
se cuente con el apoyo necesario, pero no porque se le ocurra al primero que
pase o porque lo diga el periodista listillo que se cree el primero de la clase.
El gran apoyo social es siempre decisivo para que una Constitución pueda
seguir desempeñando su relevante papel.
6. Algo parecido ocurre en el campo del Derecho administrativo, ¡claro
que hay cambios! Con la crisis y sin la crisis. Lo mismo que hay modas.
Sin duda, las nuevas necesidades están exigiendo continuas adaptaciones, y
no se puede olvidar que la sociedad está en continua evolución. Cambian
aspiraciones y necesidades —y el propio nivel de vida—, y, por lo mismo,
se exige adaptar permanentemente los instrumentos jurídicos que, como el
Derecho administrativo, tan vinculados están a la vida en sociedad. Tal es
el sino de nuestra disciplina, en un permanente proceso de adaptación desde
que se consolidó como tal. ¿Cuantas veces no se habrá tratado el tema de
«las transformaciones del Derecho administrativo, o del Derecho público»,
por recordar el conocido título de León Duguit, que, si no me equivoco,
está a punto de cumplir cien años? Un ejemplo bien claro de esta necesidad
35
C opyrighted m aterial
Lorenzo M artín-R etortillo Baquer
de adaptación lo proporciona el temario de nuestros congresos. El primero

que se celebró en Italia, en Vence ia, versó sobre banca y crédito, y entre las
ponencias no faltó quien propusiera «la nacionalización» de la banca. De
hecho, hablamos mucho, luego, de las «empresas publicas» y, en coheren
cia, de los perfiles de los entes institucionales. Pero cambiaron las tornas, y
luego vino la fase de la «libcralización», había que «privatizar», con las
complejas y polémicas exigencias de tan aparatosa operación. De hecho,
hace bien poco, en el congreso de Genova tratamos de la «extcrnalización»,
novedosa formulación de un viejo tema, entonces —y ahora— , de la más
rabiosa actualidad. Y, en el fondo, ¿Derecho administrativo económico, o
Derecho de la regulación, por aludir a dos conocidas formas —con autores
bien conocidos detrás—, de referirse a un mismo problema?
Siempre de moda, por ejemplo, y siempre polémico, a la vista del papel
que cobra el principio de legalidad en el Derecho administrativo, el tema
del «dccreto-ley» y la necesidad de su contención, en defensa del mejor
funcionamiento del Estado y del necesario aseguramiento de la separación
de poderes. Uno de los entusiastas de nuestros congresos y de nuestro her
manamiento, el siempre recordado Javier Salas, trató el tema reiteradamente
con acierto, antes y después de la Constitución, denunciando enérgicamente
el mal uso y advirtiendo contra su proliferación9. Acaba de insistir sobre él
Avclino Blasco, sorprendidos, como estamos todos, por el uso y abuso de la
figura recientemente, con motivo de la crisis. Y añadiré un dato más: cuando
a raíz de la Constitución se hicieron los primeros Estatutos de Autonomía se
optó decididamente por excluir la figura del decreto-ley. La reciente hornada
de nuevos Estatutos de Autonomía, carente de una reflexión de conjunto sobre
lo que más convenía para el mejor funcionamiento del Estado, y caracteri
zada en momentos decisivos por una evidente falta de consenso, ha abierto
la puerta a la inclusión de la figura en los textos reformados. ¿Es que no
conocían los autores el peligro que siempre representa la figura, no digamos
en un país como España en el que todo tiende a trivializarse? No sabían, no
querían, o les daba lo mismo, colocándose por encima de la posición de los*1
9 Recordaré, como testimonio de homenaje, el trabajo que dedicó en 1991 a los estudios
dedicados al maestro común. Eduardo García de Enterría: Los decretos leyes en la teoría y en
la práctica constitucional, en el volumen colectivo, «Estudios sobre la Constitución Española»,
1, Civitas, Madrid. 1991, 267 ss. Sin perjuicio de recalcar, tras el minucioso examen de las
cifras, el excesivo número de Decretos-leyes (página 269), resulta muy ilustrativo recordar
algunas palabras suyas, a modo de conclusión: «Hace años se me tachó de <maximalista> por
mi interpretación de las exigencias constitucionales para la legitimidad de los Decretos-leyes.
Y reconozco que, quizá, en algún punto, mi postura pudo ser demasiado radical. Pero al cabo
de diez años he podido comprobar con una cierta satisfacción que la mayoría de la doctrina
se ha mostrado muy crítica con la praxis gubernamental a la hora de dictar Decretos-leyes y
que ha aceptado buena parte de las tesis que defendí en su momento» (página 325).
36
El Derecho Administrativo am e la crisis
especialistas, que bien claramente sigue advirtiendo de los peligros (no hay
más que tom ar cualquiera de los manuales cuando abordan el tema de las
fuentes del derecho). Pues bien, sobrecoge la lectura de un muy inteligente
trabajo, de Roberto González de Záratc Lorente, muy en la línea de Javier
Salas, que ha estudiado recientemente todos los decretos-leyes autonómicos
producidos tras las reforma de los Estatutos, que no son escasos, y llega a la
conclusión de que ninguno de ellos respeta las exigencias debidas101. Es decir,
cuando estamos preocupados por el funcionamiento del Estado, sus límites y
garantías, se com prueba que, insensatamente, se ha puesto en manos de las
Adm inistraciones regionales una peligrosa arma que en nada contribuye al
afianzamiento del Estado de Derecho, con sus exigencias de respeto por los
límites y contenciones.
Un cam bio bien notable se ha producido en nuestro panorama administra
tivo, como ha sido reiteradamente observado, con las novedades introducidas
por la Directiva de Servicios, y el abandono generalizado de tantas m odalida
des de autorización y licencia. Cam bio facilitador, sin duda, y positivo desde
tantos aspectos, si bien no deje de ocasionar preocupación en un país de listi-
llos y tramposos com o el nuestro, donde, la m entira es un hábito demasiado
frecuente, donde a diferencia de los países del norte, no se han adaptado los
imprescindibles instrum entos penales, y donde se tiene la constancia de que
en tantas ocasiones la Administración no ha de controlar si las actividades se
desarrollan cumpliendo la legalidad. Lo que me lleva, desde otra perspectiva,
a recordar un dato que se describe atentam ente en la tesis de Luis Calvo
sobre los Colegios Profesionales11: se impuso a comienzos del siglo pasado
la exigencia de proyecto y dirección de arquitecto para determinadas obras
mayores, cuando comenzaron a derribarse edificios construidos por los viejos
maestros de obras, no fam iliarizados con los ingentes medios técnicos que
estaban apareciendo. Y luego los motivos de seguridad traerían consigo los
visados colegiales, que, por cierto, recientemente, han dejado de estar bien
vistos. Cada técnica administrativa tiene su momento y sus oportunidades.
A veces, se siente el impulso de introducir novedades, pero hay que estar
siempre bien seguro de los efectos que han de seguir a las innovaciones.
Otro ejem plo notable, que puede ser fuente de profunda reflexión, es
el que nos depara el concepto de «servicio publico». El que cambien las
necesidades y aspiraciones sociales, o la oferta social de determinadas pres
taciones, o que la Unión Europea imponga la liberalización de determinadas
10 Roberto GONZÁLEZ DE ZÁRATF. I .ORE.NTE, Consideraciones acerca de los decre

tos-leyes en el ámbito autonómico.«Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de
Madrid», 25 (2011), pp. 45 ss.
11 Luis CALVO, Régimen jurídico de los Colegios Profesionales, Civitas, Madrid,
1998.
37
C o p y rig h te d m a te ria l
Lorenzo M artín-R etortillo Baquer
actividades, ¿quiere decir que desaparece el significado que tan eficazmente

había venido prestando dicha noción? La «muerte» y «resurrección» del ser
vicio público ha sido tema permanente de reflexión dentro de una ingente
bibliografía que ha interesado a numerosísimos autores. Se facilitan y gene
ralizan unas prestaciones, que ya no necesitarán de un régimen jurídico de
protección, pero pueden aparecer otras aspiraciones, que sí lo reclamen. En
muy significativo al respecto que la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea haya dedicado su artículo 36 al «Acceso a los servicios de
interés económico general»: «La Unión reconoce y respeta el acceso a los
servicios de interés económico general, tal como disponen las legislaciones y
prácticas nacionales, (...) con el fin de promover la cohesión social y territo
rial de la Unión»12. En un texto con vocación de permanencia y generalidad
no importa cuales hayan de ser en concreto esos «servicios de interés econó
mico general», pero sí el reconocimiento de su existencia, la referencia a su
funcionalidad — «cohesión social y territorial», que, si bien se piensa, es lo
que ha caracterizado siempre a los servicios públicos—, así como el régimen
jurídico de acceso. ¿Qué más consagración del concepto de servicio público
que ésta? En un contexto además, el europeo, pródigo en liberal izaciones
y en el aseguramiento de la competencia —enemigo por ende de cualquier
modalidad de monopolio, que solía ser la norma en el régimen de los servicios
públicos-. Es decir, variarán contenidos, amenguará, o se incrementará, su
intensidad, pero, he aquí, un concepto que tiene asegurada su funcionalidad,
adaptándose constantemente a la evolución de las circunstancias.
La referencia a la Carta Europea me lleva a recordar otra categoría que
irrumpió con fuerza en el campo del Derecho administrativo no hace tanto y
que hoy goza de una presencia de enorme vitalidad. Me refiero a los dere
chos fundamentales, que hoy marcan decididamente el funcionamiento de
las Administraciones Públicas y que están presentes por doquier, ya sea la no
discriminación por razón de sexo —tan intensamente afirmada, y que ha dado
pasos tan destacados—, ya sea la igualdad con carácter general —piénsese así
como ha contribuido la Unión Europea a la hora de difuminar el significado
de la nacionalidad— , la condición sexual o la raza, en concreto, la no conside
ración del origen territorial, la incidencia del principio de mérito y capacidad
en la selección de los oficios públicos, o el importante papel desempeñado
por la libertad de conciencia y de religión. En los espacios más insospechados
del sistema administrativo están haciéndose valer los efectos del decidido
12 Véase, Lorenzo MARTÍN-RF.TORTILI.O, El derecho de acceso a los servicios de

interés económico general (El artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea), escrito para los estudios en homenaje a Sebastián Martín-Retortillo. y reco
gido ahora en mi libro, Los derechos fundamentales y la Constitución, El Justicia de Aragón,
Zaragoza, 2009. 535 ss.
38
imperio de los derechos fundamentales. Se ha llevado incluso a la Carta de

Derechos Fundamentales, como antes se decía, la tutela de las pretcnsiones de
acceso a los servicios de interés económico general. Y, dando un paso más, el
propio texto, no sin causar cierta perplejidad13, ha consagrado como derecho
fundamental el derecho a una buena administración, con criterio que luego
se ha seguido por doquier, como en los remozados Estatutos de Autonomía,
cuando lo más sencillo desde el punto de vista de simplificación y de claridad
del ordenamiento jurídico, hubiera sido haberlo llevado a la Ley 30/1992, de
aplicación general a todas las Administraciones Públicas.
En suma, es evidente que el sistema administrativo está evolucionando
de manera ininterrumpida, con crisis o sin ella, dada la necesidad de adaptar
los conceptos y categorías a las nuevas aspiraciones y exigencias. Apare
cen nuevos significados, se amenguan otros, a veces se paralizan para luego
reaparecer, pesan sin falta las modas y los ejemplos foráneos, pero se puede
concluir que el edificio permanece en su esencia. Lo que está muy lejos de
los auspicios de los agoreros que anunciaban el fin del sistema. El Dere
cho administrativo se renueva y adquiere así nueva fuerza para afrontar los
nuevos retos. Lo que significa que nuestras más importantes construcciones
conceptuales, con las adaptaciones oportunas, siguen siendo válidas, y de
enorme utilidad.
7. Y lo mismo habrá que decir —recordaré ya para terminar— , de los

que condenan la vigente Constitución al cesto de los papeles. Es principio
decisivo del sistema administrativo habilitar a la Administración y al mismo
tiempo controlarla14. Pues bien, quiero poner énfasis seleccionando a conti
nuación algunos destacados preceptos del texto constitucional, que reflejan
conceptos esenciales del Derecho administrativo, fruto de una muy larga y
laboriosa historia, cuyo protagonismo está vinculado a veces a nombres que
todos conocemos bien, y que siguen siendo perfectamente válidos para ase
gurar un correcto funcionamiento del Estado.
a) La Administración actúa, recalca el artículo 103.1, y es que, en efecto,
tiene que actuar. Otro gallo nos hubiera cantado si los pasados años las Admi
nistraciones Públicas hubieran actuado como debían. Hoy estamos impresio
nados, en cambio, por la dejadez, pasividad y falta de actuación, en tantos
niveles y espacios: ausencia del control de gastos y de la presencia efectiva
13 Véase, Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO. De ¡os derechos humanos al derecho a una

buena administración, en el volumen colectivo «El derecho a una buena administración y la
etica pública», coordinado por Carmen ÁVILA RODRIGUEZ, Málaga, 2011,43-54.
14 Véase, por todos, Lorenzo MARTIN-RETORTILLO, El «principio confianza-descon
fianza»: actuaciones y eficacia pero controles, controles heterogéneos y complementarios,
ahora en el libro. Méritos o botín y otros retos jurídicos de la democracia, Editorial Aranzadi,
2000, 93 ss.
39
de la intervención, un Tribunal de Cuentas, y todos sus sucedáneos, que no

acababan de contar, o el Banco de España, que miraba para otro lado; y
los contratos plagados de irregularidades, lo mismo que falta de supervisión
urbanística o del control de la incorporación de nuevo personal. Y lo grave
es que el organigrama estaba completo, a veces demasiado exuberante, pero
a la hora de la verdad fallaban los órganos que tenían que actuar ejerciendo
su supervisión.
b) El propio artículo 103.1 recalca que la Administración sirve con obje
tividad los intereses generales, lo que debe hacer además con sometimiento
pleno a la ley y al derecho. Es la concreción de la regla clave del Estado de
Derecho, que pretende enervar ante todo los intereses parciales, personales,
partidistas o de cualquier clase que sean, distintos a aquellos.
c) Recuérdese lo que pesa, frente al economicismo a ultranza, o frente
al canon de la eficacia ante todo, que de vez en cuando se pone de moda, la
exigencia del artículo 105.3, con la referencia al procedimiento administra
tivo, con audiencia del interesado incluida. A veces se nos hace la boca agua
recurriendo a modelos extranjeros como el gran advenimiento, como cuando
la veneración se dirige a la fórmula estadounidense del «due process of law».
En efecto, está muy bien el contenido de la «quinta enmienda» a la Constitu
ción de los Estados Unidos, pero nosotros tenemos nuestras propias fórmulas,
igual de eficaces, tantas veces en cambio abandonadas o preteridas.
d) Muy importante, igualmente, el principio de mérito y capacidad para
el acceso a la función pública—olímpicamente despreciado en los más varia
dos sectores y niveles, señaladamente en el ámbito autonómico y local— , así
como la imparcialidad de los agentes públicos en el ejercicio de sus funciones
(artículo 103.3).
c) Con motivo de la crisis, se ha hablado del incremento de los poderes
administrativos y del aumento de la discrecionalidad. Pues bien, no está mal
saborear de vez en cuando el preciso contenido del artículo 106.1: «Los
Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa así como el sometimiento de ésta a sus fines». Ahí hay reme
dios de suma utilidad, especialmente valiosos en tiempos difíciles. Cierto
que es mejor no llegar a los Tribunales y que funcionen todos los remedios
alternativos. Pero como cláusula de contención, ahí queda esa importante
llamada a los Tribunales, todos —es decir, incluidos los penales-.
0 Una última referencia, bien próxima, a otro concepto de suma utilidad
para el mejor funcionamiento del Estado: la responsabilidad patrimonial de
las Administraciones Públicas, en los términos que certeramente contempla
el artículo 106.2 (que además se ha llevado a la Carta de Derechos Eunda-
mentales de la Unión Europea, como un derecho fundamental, en una línea
que hace tiempo había sugerido Luis Martín Rebollo). Cierto, que algunas
experiencias concretas nos muestran a algunos jueces como auténticas monjas
40
El Derecho Administrativo am e la crisis
de la caridad a la hora de reconocer indemnizaciones, contagiados tal vez de

esc vivir en la opulencia de los últim os tiempos. Pero eso es pura anécdota,
perfectamente rectificable, que para nada empece, en cambio el alto signifi
cado de la institución.
8. Son meros ejem plos, fácilm ente m ultiplicables, pero que constitu
yen m uestra inequívoca de com o la Constitución ha sabido incorporar a su
seno muy destacados conceptos, figuras e instituciones, de la dogm ática del
Derecho adm inistrativo, tan trabajosam ente conseguidos y depurados tras
larga y laboriosa evolución, aptos a servir de contrapeso, de form a espe
cial en tiempos difíciles, a la actuación de unas Administraciones que todos
necesitamos. Ninguna duda de su utilidad y de su funcionalidad. De modo
que, lejos de nosotros las tentaciones derrotistas o abandonistas, sino todo
los contrario. ¡Muy importantes reglas, muy importantes principios! Somos
conscientes del papel decisivo que puede jugar el Derecho administrativo y
sus instituciones — y por supuesto, del alto significado de la Constitución— ,
de forma especial, precisamente, en momentos de crisis y de innovaciones y,
sin duda, cuando el Ejecutivo pretenda hacer uso de poderes especiales. De
ahí que la conclusión nos lleve a tener muy claro que nuestra tarea, no será
nada heroica, si se quiere, pero será de una importancia trascendental: ni más
ni menos que tratar como siempre, de depurar dichas técnicas e instituciones,
y de continuar vigilantes para que sean utilizadas como corresponde, y sirvan
al mejor funcionamiento del Estado y al aseguramiento del mejor servicio a
los ciudadanos.
41
CRISI ECONOM ICA E RUOLO DEL
DIRITTO AMMINISTRATIVO* *
G iu l io N a p o l it a n o *’
Ordinario nelFUniversitá di Roma Tre
SOMMARIO: I. II diritto amministrativo di fronte alia crisi económica: le differenze

tra il 1929 e oggi.- II. II salvataggio di banche e intermedian finanziari.- III. I.e
riforma della regolamentazione e della vigilanza finanziaria.- IV. II sostegno
all’economia e gli aiuti alie imprese.- V. Le politiche per la crescita «a costo
/.ero».-VI. Política, técnica e amministrazione nel governo della crisi-VII. Un
diritto amministrativo ben calibrato nello spazio stretto tra fallimento del mér
calo e fallimento dello Stato.
I. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO DI FRONTE ALLA CRISI ECO

NOMICA: LE DIFFERENZE TRA IL 1929 E OGGI
Qual é il rapporto tra le grandi crisi economiche e il diritto ammini
strativo? E quali sono gli effetti di questa crisi sull’attuale corso del diritto
amministrativo? Se le vicende del diritto amministrativo sono profondamente
legate alie trasformazioni dello Stato e al mutare del ruolo degli apparati pub-
blici, la rilevanza di ogni fenómeno che sconvolge gli equilibri economici e
sociali di crisi é evidente. Ogni crisi ha un profondo impatto sul ruolo dello
Stato e delle istituzioni pubbliche e conseguentemente sul sistema di rególe
che ne governa le condotte1.
* Relazione al XIX CONGRESO ITALO ESPAÑOL DE PROFESORES DE DERECHO

ADMINISTRATIVO «CRISIS ECONOMICA Y CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR. EL
PAPEL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO», Madrid, 18-20 ottobre 2012.
** Ordinario nelFUniversitá di Roma Tre (gnapolitano@uniroma3.it).
1 Con riferimento alie esperienze dei diversi ordinamenti. si v. M. Aronson. The Great
Depression, this Depression and Administrative Law, in Federal Law Review, 37, 2009, p. 165
ss.; R. Posner, The crisis of capitalisl democracy, Cambridge, Harvard University Press, 2010;
43
Giidio Napolitano
Bastí pensare a quanto accadde con ¡1 crollo di Wall Street nel 1929. In
tutti i pacsi occidental i, vi fu in pochi anni uno straordinario sviluppo dei
sistemi amministrativi. Negli Stati Uniti, il progetto político del New Deal
condussc a una notevole espansione dcllc regolazioni economichc c sociali,
affidate alie cure di apposite autorita e agenzie federali. Nei Paesi europei,
la risposta dei governi alia crisi fu la nazionalizzazione di banche e industrie
c la nascita di imprese cd cnti pubblici per la ricostruzione. Forme di pia-
nifícazione e di programmazione amministrativa furono inlrodotle in molti
settori. í pubblici poteri, con i loro apparati burocratici, rafforzarono la presa
sulFeconomía e sulla societá*2.
Ció nonostante, la Grande depressione raramente é indicata come un
fattore di rilevanti trasformazioni nella storia del diritto amministrativo3. 11
discorso vale soprattutto per i paesi europei. Da un lato, perché la tendenza
aH’espansione del ruolo dei poteri pubblici precedette la crisi económica e
continuó anche dopo, sotto la pressione dei nuovi bisogni popolari e dell’al-
largamento del suffragio, delle emergenze dei due conflitti bellici e infine
dell’aspirazione a un governo democrático delFeconomia4. DalTaltro, perché
tutte queste trasformazioni avvennero in un quadro giuridico-costituzionale
relativamente semplice. I paesi europei erano privi di cartc fondamentali c
di meccanismi posti a protezione della loro TigiditáL Le rególe del diritto
amministrativo erano in larga parte non scritte, derivando piuttosto da principi
e orientamenti giurisprudenziali. 11 ridisegno di competenze e la riallocazione
di poteri avvennero quindi piü fácilmente.
Diverso il discorso negli Stati Uniti. Qui la risposta alia crisi costituí
Foccasione per un rafforzamento delle prerogative presidenziali. E per una
proliferazione di autorita c agenzie federali, dótate di inediti poteri di rule-
making e di adjudication. A tutto ció la Corte suprema cercó inizialmente di
resistere, proclamando 1'illegittimita di deleghe troppo ampie di potere nor
J.C. Videlin, Le droit public économique ct les crises économiques: approche historique, in
Revue franjóse de droit administratif, 2010, p. 733 ss.; A Blasco Esteve (a cura di). El dere
cho público de la crisis económica. Transparencia y sector público. Hacia un nuevo Derecho
Administrativo, Madrid, Inap, 2012; G. Napolitano (a cura di). Uscire dalla crisi. Politiche
pubbliche e trasformazioni istituzionali. Bologna, il Mulino, 2012.
2 Anche se al prezzo di rendere «poroso» il rapporto tra potere politico e influenza eco
nómica con il rischio di far crollare entrambi i sistemi: cosí C. Thornhill, The Future of the
State, in P.F. Kiaer. G. Teubner, A. Febbrajo (a cura di), The Financial Crisis in Constitutional
Perspective. The Dark Side o f Functional Differentiation, Oxford and Portland. Oregon, 2011.
p. 357 ss., qui p. 389.
1 Lo osserva M. Aronson, The Great Depression, this Depression and Administrad ve
Law, cit.. p. 165 ss.
4 Su questi sviluppi L. Mannori — B. Sordi, Storia del diritto amministrativo, Roma —
Bari, Iaterza, 2001, p. 400 ss.
44
C risi económica e m olo del d irilto amministrativo
mativo5. Soltanto ncl 1946, con l’approvazione della lcggc sul proccdimcnto
c l’introduzionc di ¡doñee garanzic partee¡pative, il sistema istituzionale tornó
in equilibri67. E per questa ragione che negli Stati Uniti, diversamente che in
Europa, la Grande depressione occupa un ruolo fondamentale nella ricostru-
zione delle vicende del dirilto amministrativo.
Sla di falto che su entrambe le sponde dell’Oceano Atlántico, le istituzioni
amministrative sortc nella prima meta del Novcccnto, ivi cómprese qucllc ere-
ate in risposta alia Grande depressione del 1929, rimasero in piedi per oltre
cinquant’anni. Esse si consolidarono c sopravvissero anche al conflitto bel
lico, sviluppandosi ulteriormente nel dopoguerra '. Soltanto a partiré dagli anni
Ottanta e Novanta dello scorso secolo, i programmi di deregolamentazione e di
privatizzazione hanno eroso le fondamenta di quella costruzione. In nome della
superiore efficienza del mercato, la regolamentazione é stata oriéntala alio svi-
luppo della concorrenza e alia tutela delle esigenze delle imprese e del sistema
económico. Dopo «Pascesa» del diritto amministrativo che aveva caratterizzato
larga parte del Novecento, ne e stato profetizzato Pinevitabile «declino»8.
Tali processi. peraltro, sono risultati piü complessi e articolati di quanto
la retorica del discorso político volesse far credere: al punto che alcuni hanno
provocatoriamente parlato di una pubblicizzazionc del privato piuttosto che
di una privatizzazione del pubblico9. Essi, inoltre, si sono sviluppati lungo
dircttrici parzialmente diverse negli Stati Uniti c in Europa. I primi, pariendo
da un assetto di mercati regolamentati, hanno perseguito politiche di derego
lamentazione. I secondi, a lungo caratterizzati da un’ampia area di inlervento
pubblico di retío, hanno intrapreso soprattutto una strategia di privatizzazione,
accompagnata dalla creazione di autorita indipendenli di regolazione.
s Sulla dialettica tra decisioni politiche e judicial review al I’época del New Deal, R.E.
Schiller, «The Era of Deference: Courts, F.xpertise, and the Emergence of New Deal Admini-
strative Law», 106 Mich. L. Rev., 106, 2007, p. 399 ss.; una rilcttura non convenzionale in .VI.
Tushnet, Administrative Law in the 1930s: The Supreme’s Court Accomodation of Progressive
Legal Theory, in Duke Law Scholarship Repository, 2011.
6 Si v. la chiave di lettura di M. McCubbins, R. Noli R. e B. Weingasl, The Political
Origins of the Administrative Proccdurcs Act, in Journal of Law, Kconomics and Origins of
the Administrative Procedures Act. in Journal of Law, Economics and Organization, 15. 1999,
p. 180 ss. La vicenda é ricostruita nella letteratura italiana da M. D'Alberti, Diritto ammini
strativo comparalo, Bologna, il Mulino, 1992, p. 108 ss.
7 Su questi sviluppi, S. Cassese, La lunga durata delle istituzioni economiche degli anni
Tienta, in Le istituzioni finanziarie degli anni Tienta nell'Europa Continentale, Bologna, II
Mulino, 1982, pp. 197 ss.
s La predizione, anche se in chiave problemática, e di R.A. Posner, The Rise and Pall of
Administrative Law, in Chicago-Kent Law Review, 72, 1997, p. 953 ss.
9 In tal senso C. Harlow, The Hidden Path of the State and the Publicisation of Prívate
Law, A Simple Common Lawyer. Essays in Honour of Michael Taggart, edited by D. Dy/.cn-
haus, M. Hunt and G. Huscrofl, Oxford and Portland, Hart, 2009, 75-98.
45
Giidio Napolitano
Di qui il paraclosso, segnalato con mali/.ia dairosscrvatorc americano,

che i pacsi curopei stavano entrando ncll’era dolía rcgolazionc proprio mentre
gli Stati Uniti facevano il possibile per uscirne101.
La precipitazione dclla crisi finanziaria nel 2008, dopo il default di Leh
man Brothers, ha certamente incrinato la fede nei parad ig mi dominanti negli
ultimi vent’anni; e ha parzialmente invertito la tendenza aH’arretramento dello
Stato c alia deregulation. II fallimento del mcrcato su scala globale, infatti, ha
richiesto l’intervento dello Stato e il rafforzamenlo della regolazione finanzia-
ria. Si c quindi ccrcato di adottare programmi di stimolo alFeconomia al fine
di evitare spirali recessive e di adargare le protezioni sociali, in particolare
contro la disoccupazione. Piü ambigua e stata la direzione delle politiche di
concorrenza, prima rallentate per finalitá protezionistiche e poi rilanciate per
stimolare la crescita.
La crisi del debito sovrano, tuttavia, ha coito molti stati in mezzo al guado.
Mentre la recessione era ancora in atto hanno cosí cominciato a scarseggiare
le risorse pubbliche necessarie a sostenerc le politiche anticicliche. I governi
sono stati anzi costretti ad applicare tagli ai programmi di spesa pubblica e
a varare riforme tese a ridurre funzioni e costi degli apparati pubblici11. A
livello europeo c stato necesario disegnare una nuova governance económica
e istituire meccanismi di assistenza finanziaria alio scopo di prevenire default
del debito sovrano. In questo contesto, il ruolo delle istituzioni ¡nternazionali
é stato potenziato, ma Faffermazione di un’efficace governance económica
globale rimane ancora lontana.
Tutti questi cambiamenti sottopongono a una notevole tcnsionc il sistema
dei pubblici poteri, determinando ora semplici fenomeni adattivi, ora com-
plcssi meccanismi di reazione, ora organici disegni di riforma. I cambia
menti istituzionali oggi in atto investono sia le frontiere esterne dello Stato
sia le sue dinamiche interne12, investendo equilibri costituzionali e assetti
amministrativi13.
10 L’osservazione c di A. Scalia, Le Independan Regulatory Agencies nell'ordinamento

stalunitensc, in Attivitá regolatoria e autoritá indipendenti, Milano, Giuffre, 1996, p. 31 ss.
11 Per un’analisi d’insieme delle misure assunte dai governi europei. si v. AA.VV, La
crisi del debito sovrano e le misure di «riduzione dello Stato», in Giornale di diritto amrni-
nistrativo, 2010, p. 1303 ss.
12 Per le implicazioni sul piano costituzionale. P.F. Kiaer, G. Teubner. A. Febbrajo (a cura
di), The Financial Crisis in Constitutional Perspective. The Dark side of Functional Differen-
tiation, Oxford and Portland. Oregon, 2011; J. Black. The Credit Crisis and the Constitution.
in The Regulatory State: Constitutional Implications, a cura di D. Olivcr, T. Prosser e R.
Rawlings, Oxford. Oxford University Press, 2010, p. 92 ss.
13 Gli effetti sul diritto amministrativo sono analizzati da E.A. Posner e A. Vermeule,
Crisis Governance in the Administrative State: 9/11 and the Financial Meltdown of 2008, in
«University o f Chicago Law School, John Olin Law & Economics Working paper n. 440»
46
L’impatto della presente crisi sul molo dei pubblici poteri c sull’evolu-
zione del diritto amministrativo, tuttavia, va valutato muovcndo dalla consta-
tazione di alcune profonde differenze di direzione e di contesto rispetto agli
accadimcnti succcssivi al 1929.
In primo luogo, a differenza della Grande depressione, quella attuale é
una doppia crisi, del mércalo e del governo. Alia crisi finanziaria ed econó
mica, infatti, é seguita quella del debito sovrano. Non e la prima volta che
ció accade14. Ma, diversamente dal passato, gli Slati incontrano piü difficoltá
ncl gestire la scconda, essendo sottoposti al giudizio del le agenzie di rating
e non disponendo piü di molte leve fondamentali della política económica e
monetaria. Le trasformazioni della sfera pubblica, dunque, sono di segno piü
ambiguo e contraddittorio rispetto a quelle che seguirono il 1929, tutte orién
tate a rafforzare il ruolo dei poteri pubblici. Gli interventi di salvataggio e di
sostegno aireconomia, piü forti e tempestivi di quelli messi in campo nello
scorso secolo, sono stati immediatamente seguiti da un'opposta contrazione
dell’iniziativa statale, a causa della mancanza di capacita fiscale. Mentrc il
diritto amministrativo degli anni 'l ienta del ventesimo secolo era chiamato ad
accompagnare lo sviluppo di uno Stato che aumentava le sue funzioni e i suoi
apparati, qucllo odierno c chiamato anche a fronteggiarc la crisi económica
del settore pubblico.
In secondo luogo, le risposte politico-normativc alia crisi si svolgono
in un quadro giuridico-costituzionale moho piü complesso e articolato. Le
misure necessarie ad alTrontare l’emergenza economico-finanziaria devono
comunquc rispettare garanzic c proccdurc costituzionali adottatc anche in
reazione alie drammatiche esperienze totalitarie che segnarono Fuscita dalla
Grande depressione del 1929. A ció si aggiunga che il diritto amministrativo,
nel frattempo, é ovunque diventato piü legillcato. Ogni cambiamento dunque,
a differenza del passato, richiede interventi normativi. E ogni modifica é
increméntale e interstiziale, svolgendosi in uno spazio gia occupato da isti-
tuzioni amministrative, ciascuna protetta dalle rispettive ‘clientele’.
In terzo luogo. gli Stati non sono piü gli unici protagonisti delle risposte
alia crisi. Essi si muovono entro un quadro di stringenti vincoli sovranazio-
nali. II discorso vale soprattutto per gli Stati membri delFUnione. Salva-
taggi bancari e riforme della vigilanza finanziaria sono stati progressivamente
2008; A. Vermeule, Our Schmittian Administrative Law, in «Harvard Law Review», 122. 2008-
2009, p. 1095 ss.; G. Napolitano, The role of the State in (and after) the financial crisis: new
challenges for administrative law, in P. Lindseth e S. Rose-Ackerman (a cura di), Comparative
administrative law, Cheltenham, Edward Ligar, 2010, p. 569 ss.
14 Si v. in proposito gli studi di C.M. Rcinhart, and K. Rogoff, This Time Is Different:
Eight Centuries o f Financial Folly, Princeton. Princeton University Press; 2010; D. Acemoglu
and J. Robinson, Why Nations Fail. The Origins of Power, Prosperity, and Power, Random
House Digital, 2012.
47
Giidio Napolitano
attratti nella sfera comunitaria. I programmi di stimolo all’economia sono

stati comunquc subordinati alie proccdurc di controllo sugli aiuti di Stato,
anche se sulla base di pararnetri di valutazione piü fíessibili. Riforme struttu-
rali, vincoli di bilancio c meccanismi di assistenza finanziaria sono diventati
parte integrante della nuova sovranita condivisa a livello europeo15. Anche
nei paesi extra-europei, a cominciare dagli Stati Uniti, le risposte alia crisi
hanno dovuto sottostare a rególe globali, a cominciare da qucllc che vietano
misure protezionistiche e discriminatorie a danno del commercio mondiale.
Si c inoltre diffusa la consapevolezza che alcuni interessi collcttivi, dalla
stabilitá finanziaria alio sviluppo sostenibile, costituiscono ormai beni pub-
blici globali. Di qui la ricerca di nuove forme di cooperazione intemazionale,
añídate alia regia del G-2016.
Per esaminare piü analíticamente come la crisi económica ha cambíalo
il ruolo dei pubblici poteri e gli strumenti di diritto amministrativo messi
in campo a tal fíne, bisogna analizzare i diversi tipi di politiche adottate
per fronteggiare l’emergenza fínanziaria e rilanciare lo sviluppo. Si tratta, in
particolare, di analizzare : a) le misure di salvataggio nei confronti di opera-
tori fínanziari too big to fa il; b) le riforme regolamentari per prevenire crisi
sistemichc in futuro; c) gli stimoli all'cconomia e gli aiuti alie imprese; d) le
politiche per le crescita a «costo zero».
Questc politiche pubblichc hanno finito per rilanciare gli antichi strumenti
di governo pubblico dell’economía introdotti nella prima meta del Novecento,
anche in risposta alia Grande depressione del 1929, e poi ulteriormente dif-
fusisi all’indomani della scconda guerra mondiale. Vi sono. tuttavia, diverse
specificila che differenziano le soluzioni oggi applicate rispetto a quelle del
passato. E che invitano a interrogarsi sul mutarc dei rapporti tra política, téc
nica e amministrazione e sulfesigenza di un diritto amministrativo ben calí
brate) nella strada stretta tra falimiento del mercato e falimiento dello Stato.
15 Su questi sviluppi, M. Ruffert, The European Debt Crisis and European Union Law, in
Common Market Law Review, 2011, 1777 ss., in parí. 1785 ss.; B. de Wilte, The European
Trcaty Amendment for ihc Creation of a Financial Stability Mechanism, in Swedish Institutc
for European Policy Studies, 2011. n. 6, in www.sieps.se; M. López Escudero, La Unión
Europe ante la crisis económica y finanziera, in Revista de Derecho Comunitario Europeo,
2011, p. 353 ss.
16 Sull’evoluzione della global govemance, T. Sandler. Overcoming Global and Regional
Collective Actions Impediments, in Global Policy, 2010, I. p. 40 ss.; con specifico riferimento
ai problemi del rischio sistemico. I. Goldin - T. Vogel, Global Govemance and systemic Risk
in the 21st Century: Lessons from the Financial Crisis, in Global Policy, 2010. 4, p. I ss.;
N. Woods. Global Govemance after the Financial Crisis: A New Mullilateralism or the Last
Gasp of the Great Powers?, in Global Policy, 2010, 1, p. 51 ss.; G. Napolitano, The two ways
of global govemance after the financia! crisis: Multilateralism versus cooperation among
governments, in International Journal of Constitutional Law, 2011, p. 309 ss.
48
II. IL SALVATAGGIO DI BANCHE E INTERMEDIARI FINAN-

ZIARI
I pubblici poten non erano preparati aci affrontare casi di instabilita siste-
mica generati dall’esposizione debitoria di operatori too big tofail. La fiducia
nella capacita di autoregolazione del mércalo e nel sistema di vigilanza finan-
ziaria aveva indotto gli Stati a non dotarsi di alcuna procedura straordinaria di
intervento per evitare il falimiento di operatori sistemicamente rilevanti. Dopo
alcune misure di carattcrc cstcmporanco, dunque, si c dovuto congegnare una
specifica disciplina volta a stabilire strumenti e procedure di salvataggio17.
Le misure di salvataggio ¡n favore dcgli intermedian finanziari persc-
guono tre obiettivi di base: a) garantiré la stabilita del sistema finanziario; b)
immettere liquidita nel mercato per assicurare la continuita nelFerogazione
del crédito a imprese c consumatori; c) ripristinare la fiducia nel mercato tra
i risparmiatori. Le soluzioni adottate, tuttavia, variano da Paese a Paese ed
evolvono nel tempo. Di fatto, le strategie di salvataggio possono comprendere
tanto il sostegno finanziario quanto la nazionalizzazione.
II supporto finanziario mira ad aumentare la liquidita a disposizione
di banche e altri intermedian e a prevenire aggravamenti del la loro esposi-
zione debitoria. Negli Stati Uniti, VEmergeney Economía Stabilizcition Act,
approvato nell’ottobre 2008, autorizza il Segretario del Tesoro ad adottare il
Troubled Asset Relief Program, al fine di acquistare titoli «tossici» o «pro-
blematici». II Governo federale, infatti, é in grado di pagare un prezzo pari
al valore (stimato) che i titoli acquisiti avrebbero in una fase ordinaria, non
di crisi. In tal modo, sarebbe possibile alleviare Pesposizione delle banche
e degli altri intermedian cd immettere liquidita finanziaria nel mercato. Vcr-
rebbero cosí attenuati i dubbi circa la loro solvibilita, ripristinando la fiducia
dei risparmiatori nel mercato. Esistono due tipi di titoli che possono essere
acquistati dallo Stato. II primo é costituito dai titoli legati ai mutui immo-
biliari; il secondo é invece individúalo in modo residuale, come ogni altro
strumento finanziario cui il Segretario del Tesoro, previa comunicazione al
Con gres so, ritenga opportuno estendere 1’intervento pubblico.
I programmi di intervento sono stati criticati sotto vari profili. In gene-
rale, é stato osservato che il programma di salvataggio del lo Stato genera un
«azzardo morale», in quanto incoraggia comportamenti irresponsabili da parte
17 Suirimprovvisa trasformazione del ruolo pubblico neU’economia. G. Napolitano. II

nuovo Stato salvatore: strumenti di intervento e assetti istituzionali, in Giornale di dirilto ammi
nistrativo, 2008, p. 1083 ss.; D. Cusios, L’Etat pompier a la fin de la présidence de George W.
Bush ou les subtilités de la nationalisation a raméricaine. Droit Administratif, 2009, p. 21 ss.
Un esame della disciplina americana in G. Fonderico e G. Vesperini, II salvataggio pubblico
delle banche, in Uscire dalla crisi, cit.. p. 55 ss.
49
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Giidio Napolitano
dcgli istituti bancari c dcgli altri intermedian finanziari: questi ultimi appren-
dono che potranno semprc contare sul sostegno pubblico18. E stata poi criticata
Timpossibilita di físsare un prezzo equo per l’acquisto, data la mancanza di
un valore di mercato. Di qui il rischio di un arricchimento ingiustifícato per
gli operalori fmanziari e i loro amministratori, a danno dei eontribuenti.
Al fine di evitare alcuni di questi inconvenienti, i Paesi europei hanno
adottato soluzioni differenti, come la creazione di fondi speciali o la conccs-
sione di garanzie govemative19. In Italia, ad esempio, il Ministero dell’eco-
nomia c dcllc finanze puó concederé garanzie statali sullc passivitá del le
banche e sulle operazioni di rifinanziamento bancario, nonché sui finanzia-
menti erogati dalla Banca d’Italia per fronteggiare gravi crisi di liquiditá. Lo
stesso Ministero puó poi procederé ad operazioni temporanee di scambio tra
tiloli del Governo e strumenti fmanziari20. Tuttavia,gli interventi pubblici sul
supporto finanziario possono costituire aiuli di Stato, e sono quindi sottoposti
ai limiti dei Trattati europei e al contrallo della Commissione21.
Nella maggior parte dei Paesi europei, tuttavia, lo strumento privilegiato
di intervento é stato quella della nazionalizzazione. II Regno Unito, ad esem
pio, ha deciso di intervenire nel capitale in otto delle principali banche, con
un piano di ricapitalizzazionc finanziato con cinquanta miliardi di sterline. A
tal fine, il Banking Bill contempla fipotesi di una «proprieta pubblica tempo
ránea» tramite Pcmanazione, da parte del Tesoro, di ordini di trasferimento
delle azioni22 In Italia, il Ministro delfeconomia e delle finanze é autorizzato
a parlecipare ad aumenti di capitale, ad acquisire azioni prive di diritto di
voto c privilegíate nella distribuzione dei dividendi, o a sottoscrivere titoli
speciali assimilati a obbligazioni. Sulla base delfesempio europeo, la solu-
zione delfingresso pubblico nel capitale di banche c intermedian fmanziari
si é affermata anche negli Stati Uniti, grazie alia definizione aperta di «titolo
problemático» adottata áíüVEmergency Economic Stabilization Act.
,s Per tutti G. Bcckcr, The Crisis of Global Capitalism?, www.becker-posner-blog.com,

21 setiembre 2008.
19 Si v. il caso della Spagna, in cui il Real Decreto-Ley del 10 ottobre 2008, n. 6, ha
creato il «Fondo para la Adquisición de Activos Financieros», ed il Real Decreto-Ley del 13
ottobre 2008, n. 7, su «Medidas Urgentes en Materia Económico-Financiera», che contempla
la garan/.ia pubblica per banche c mercato. In Germania, la Finan/.markistabilisicrungsgcset/
del 17 ottobre 2008 ha istituito un fondo speciale per la stabilizzazione del mercato gestito
dalla Bundesbank, conformemente alie direttive del Ministero delle finanze.
20 Si v. la legge n. 185/2008.
21 Si v. la Comunicazione della Commissione - Quadro di riferimento temporáneo comu
nitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno delPaccesso al fínanziamento nell’attuale
situazione di crisi fínanziaria ed económica, del 22 gennaio 2009 come modificata in data 25
febbraio 2009 e 31 ottobre 2009 (2009/C 16/01).
22 V. section 2 del Banking Bill.
50
Per effetto degli interventi di salvataggio, l’espcrienza dclla nazionaliz-

zazione degli istituti di crédito c degli altri intermedian finanziari ha cono-
sciuto un’improvvisa reviviscenza. A differenza del passato, pero, la proprietá
pubblica c considerata meramente temporánea, anche la sua seadenza non c
predetermínala. I governi, dunque, sono ancora presentí in molte aree stra-
tegiche dell’economia. In alcuni ordinamenti cresce cosí il conflitto ira il
diritto amministrativo che regola ¡I comportamento dell’azionista pubblico
e il diritto comune che disciplina le societa commerciali. Non é tuttavia
mutato il paradigma concettualc dominante ncgli ultimi trent’anni, secondo
cui Pintervento pubblico diretto nelPeconomia deve considerarsi eccezio-
nale e comunque residuale rispetto alPiniziativa privata. Solíanlo nelle nuove
potenze mondiali e nei paesi emergenti, si é affermata ridea che il capitalismo
di Stato costituisca un elemento di stabilizzazione e di propulsione delP intero
sistema económico23. Nel mondo occidentale, invece, si invoca un «manuale
di sopravvivenza» per porre fíne il piü rápidamente possibile alFintervento
pubblico diretto. Qucsto richiede: a) la previsione di un’opzione di uscita;
b) la creazione di una solida base finanziaria; c) Pistituzione di una struttura
doppia di good bank e bad bank; d) Padozione di cambiamenti a livcllo
manageriale; c) Pannuncio c Pattuazione di un nuovo piano stratcgico; f) la
gradúale dismissione del le partecipazioni pubbliche24.
III. LE RIFORMA DELLA REGOLAMENTAZIONE E DELLA VIGI-

LANZA FINANZIARIA
A differenza dei programmi di salvataggio, che hanno caratterc congiun-
turale e dunque durata limitata nel tempo, le riforme regolamentari mirano
ad affrontare in modo strutturale i problemi di funzionamento dei mercad
fínanziari e a rafforzare Peffícacia della supervisione.
La disciplina globale e stata resa piü severa soprattutto grazie ai nuovi
accordi raggiunti a Basilea, che hanno innalzato i requisiti di patrimonia-
lizzazione delle banche25. II Financial Stability Board, il cui molo é stato
n Un’analisi del capitalismo di Stato e delle sue diverse nianifestazioni in I. Bremmer,

I.a fine del libero mércalo. Chi vincerá la guerra fra lo Stato c le imprese?, Milano, Gruppo
Solé 24 Ore. 2010, p. 68 ss.
24 D.J. Elliot, Bank Nationalization. A Survival Manual. Initiative on Business and Public
Policy at Brookings, 2009.
25 Su cui M. De Bellis, La riforma della regolamentazione e della vigilanza finanziaria,
in Uscire dalla crisi, cit., p. 73 ss.. Sugli argomenti di efficienza económica che giustificano
la disciplina globale, J.P. Trachtman, The international law of financial crisis: spillovers, sub-
sidiariiy, fragmentation and cooperation, in «Journal of International Economic Law», 13(3),
2010, p. 719 ss. Sulla «continua rincorsa fra faumento del rischio e faumento del capitule
51
G iulio N apolitano
rafforzato a seguito dclla crisi, ha poi rivolto specifiche raccomandazioni a

govcrni c autoritá nazionali al fine di intervenire adeguatamente su altri punti
critici che riguardano il funzionamento dei mercati finanziari. Ció tuttavia
non si c tradotto in una regolamcntazione omogenea c pervasiva su scala
globale, peraltro scarsamente desiderabile anche dal punió di vista delfeffi-
cienza económica. Infatti, anche ove fosse raggiunto un accordo su un corpo
normativo dettagliato, tal i rególe potrebbero ben presto rivelarsi inadeguate. É
bene, d'altra parte, che le forme di regolamentazione finanziaria differiscono
da Pacsc a Pacsc in funzione del livcllo di sviluppo raggiunto c del modcllo
sociale adottato26.
Riforme ambiziose sono poi State adottate negli Stali Uniti e a livello
europeo. Nei primi é stato approvato il «Dodd-Frank Wall Street Reform and
Consumer Protection Act»27. La legge mira a promuovere la stabilitá finanzia-
ria degli Stati Uniti, migliorando Yaccountability e la trasparenza, a prevenire
la costituzione e l’eccessiva esposizione debitoria di operatori too big tofail, a
proteggere i contribuenti americani attraverso la fine dei salvataggi, a tutelare
i consumatori da pratiche abusive degli intermediari.
La legge ridisegna Parchitettura dclla vigilanza fmanziaria. Istituisce il
Financial Stability Oversight Council come organo a guida política preposto
al falta supervisione e al coordinamento delle diverse autoritá di vigilanza.
Disciplina i meccanismi c le proccdurc di cmcrgcnzac i rispettivi poteri delle
autoritá di governo e della Fed. Prevede piü stringenti standard e piü pene-
tranti controlli per le istituzioni fmanziarie non bancarie. Introduce specifici
requisiti per le holding fmanziarie al fíne di assicurarne fadeguata capitaliz-
zazione. Mira ad aumentare il grado di trasparenza dei mercati attraverso pun
tuad regolamentazioni delle operazioni di svvap, con particolare riferimento
a quelli «over-the-counter» e a quelli «security-based». Anche la protezione
degli investitori e opporlunamente rafforzata, sia sul piano degli standard
sostanziali, sia su quello del Yenforcemeni e dei rimedi. Ulteriori misure, nel
segno delfintensifícazione di vincoli e controlli, riguardano le Credit Rating
Agencies. Rientrano nelf ámbito della riforma anche nuove rególe in materia
di corporate govemance e di remunerazione del management. L poi istituito
un Bureau o f Consumer Financial Protection e sono introdotte nuove rególe in
materia di mutui immobiliari e di prestiti al fíne di evitare effetti predatori.
proprio» e il suo problemático ¡mpatto sul sistema bancario italiano. F. Merusi. Contro la banca
universale e la contabilitá di stato bancaria. in «Diritto della banca e dei mercati finanziari»,
2012. p. I ss.
26 D. Rodrik, A Plan B for Global Finance, The Economist, 13 marzo 2009.
27 Symposium. Financial Regulatory Reform in thc Wake of thc Dodd-Frank Act. Cor-
nell Law Review, 97, 2012. 967. In particolare. J.C. Coffee, Jr.. The Political Economy of
Dodd-Frank: Why Financial Reform Tends to be Frustated and Systemic Risk Perpetuated,
1019-1082.
52
La riforma adottata dalLUnione europea mira invece a migliorare i

mcccanismi di cooperazionc tra autoritá nazionali con un’articolata riforma
dell’architeUura della vigilanza tlnanziaria28. Tale riforma é incentrala sulla
netta distinzionc tra vigilanza micro-prudenziale c vigilanza macro-prudcn-
ziale. Le due attivita sono affidate, complessivamente, al Sistema europeo
delle autoritá di vigilanza tlnanziaria (En¡opean System o f Financial Super
viso r - ESFS), che si configura come un sistema amministrativo comunc
europeo tendenzialmente indipendenle rispetto alie istiluzioni politiche ed
ai privati e composto dal Comitato europeo per il rischio sistcmico (CERS),
dalle autoritá nazionali di vigilanza tlnanziaria, da un collegio di autoritá di
vigilanza (il Joint Committee ofthe European Supervisor Authorities) e da
tre nuove autoritá europee.
AH’interno di questo sistema, l’attivitá di vigilanza micro-prudenziale
é svolta dalle nuove autoritá europee di vigilanza, provviste di personalitá
giuridica, che subentrano ai preesistenti comitati29. II tradizionale sistema di
ripartizione settoriale delle compctcnze e mantenuto e si basa ora sulLAu
toritá bancada europea (ABE), sulFAutoritá europea delle assicurazioni e
delle pensioni aziendali o professionali (EIOPA) c sulL Autoritá europea dcgli
strumenti c dei mcrcati finanziari (ESMA).
Tali autoritá sono indipendenti rispetto agli operatori privati e alie isti-
tuzioni politiche, inclusa la Commissione. Ciascuna autoritá, infatti, ha una
organizzazione di vértice articolata in un consiglio di amministrazione, un
consiglio delle autoritá nazionali di vigilanza, un diretlore esecutivo ed un
presidente. II consiglio delle autoritá nazionali di vigilanza, composto da
rappresenlanli al massimo livello e presieduto dal presidente delLautoritá
europea di vigilanza, c espressamente qualificato come ufficio indipcndentc.
Análoga qualifica é attribuita al consiglio di amministrazione, di cui sono
membri il presidente delLautoritá e sei membri del consiglio delle autoritá
nazionali di vigilanza. I presidenti e direttori esecutivi delle autoritá euro-
pee, infine, sono tenuti a svolgere le proprie funzioni quali «professionisti
indipendenti».
28 Le nuove misure sono State approvate il 24 novembre 2010. al termine di un lungo

processo decisionale, con i regolamenti 1092/2010 e 1096/2010 (relativi al Comitato rischio
sistcmico), 1093/2010 (relativo all* Autoritá bancaria europea), 1094/2010 (relativo alP Auto-
rita europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali) e 1095/2010 (relativo
all'Autoritá europea degli strumenti finanziarí e dei mercan), tutti in GUUE. L 331 2010.
29 Sul disegno complessivo della nuova architettura istituzionale della vigilanza finanzia-
ria e sui suoi rapporti con Passetto precedente, F. Recine e RG. Teixeira, The new Financial
stability architecture in the FU, disponibile al sito http://ssm.com/abstractsl509304; E. Chiti,
Le architetture istituzionali della vigilanza finanziaria. in Uscire dalla crisi, cit.. p. 157 ss.. in
part. p. 181 ss. Si v. anche M. Occhicna, La riforma della vigilanza finanziaria dell’Unione
europea, in Dir. eeon., 2010, p. 637 ss.
53
Giidio Napolitano
Le autoritá esercitano limitad poteri di regolazione (ad esempio, Fela-

borazionc di «norme tecnichc di regolamentazione») c piü ampi poteri di
vigilanza. Tra questi Felaborazione di orientamenti e raccomandazioni indi-
rizzate alie autoritá nazionali o agli istituti finanziari, ai fini del la messa a
punto di prassi di vigilanza uniformi; Fadozione di decisioni nei confronti
di singoli istituti fínanziari in violazione del diritto delFUnione europea; la
composizione di eventual i divergenze tra le autoritá nazionali di vigilanza.
L’attivitá di vigilanza macro-prudenziale, invece, é affídata ad un nuovo
organismo, il CERS, composto dai governatori del le banchc central i degli
Stati membri, dal presidente e dal vicepresidente della Banca céntrale europea
(BCE), dai tre presidenti delle autoritá europee di vigilanza, da un rappre-
sentante della Commissione e dai presidenti dei suoi due comitati consultivi
interni. II CERS é chiamato a prevenire o limitare i rischi sistemici per la
stabilitá finanziaria derivanti da sviluppi macroeconomici e del sistema finan-
ziario nel suo insieme. Non ha poteri vincolanti, ma invia allarmi preventivi
in mérito a rischi sistemici che potrebbero accentuarsi e, ove necessario,
raccomanda Fadozione di provvedimenti per far fronte a tali rischi.
In questo modo, FUnione non si dota di veré e proprie autoritá europee,
distinte da qucllc degli Stati membri e dótate di poteri vincolanti30. Si intro
duce, piutlosto, un sistema di coordinamento stabile e istituzionalizzato dei
regolatori domestici volto a ridurre i costi di transazionc della cooperazione.
Nonostante questi limiti, la disciplina ha il mérito di distinguere nettamente
tra vigilanza macro e micro-prudenziale; di istituire come organismi ad hoc
le autoritá europee come ‘federazione’ delle autoritá nazionali; di operare in
un contesto giuridico in cui esistono numerosi e consolidati meccanismi di
enforcement c di compliance.
Pereffetti del complessodi questi interventi, banchee intermedian finan-
ziari sono stati sottoposti a una disciplina piü severa, invertendo il processo di
deregulation avviato sul finiré del XX secolo31. Si tratta soprattutto di vincoli
imposti in sede sovranazionale, per effetto della revisione degli accordi di
30 I limiti delle attribuzioni delle nuove autoritá, del resto, sono apparsi evidenti sin dai
primi mesi del funzionamento di queste ultime: un esempio é offerto dalle raccomandazioni
adottate dalFAutoritá bancaria europea nell'ottobre 2011 in favore dell'innalzamento com-
plessivo dei livclli di capitalizzazione delle banchc europee durante la crisi recente, che hanno
richiesto una successiva approvazione da parte del Consiglio europeo e deH’Ecofin nell'ottobre
e nel novembre dello stesso anno.
31 Lo sottolinea G. Rossi, Crisi del capitalismo e nuove rególe, in Rivista delle societá,
2009, p. 935 ss.; Id., Prefazione, in R.A. Posner, La crisi della democrazia capitalista (2010),
trad. it. Milano, Egea, 2010, p. VII ss. Sccondo P. Coggan, II capitalismo anglosassone tra
liberismo e rególe, in «Aspenia», n. 56, aprile 2012, p. 38 ss., «nei prossimi anni, i peggiori
eccessi del modello anglosassone potrebbero cosí trovare un treno», perché «il pendolo é
tornato a oscillare dalla liberalizzazione verso una maggiore regolamentazione» (p. 44).
54
Basilea. In sede europea, e migliorato il coordinamento tra autoritá nazionali

di vigilanza c sono emersi orientamenti rcgolatori comuni. Anche a livcllo
nazionale, sopraUutto negli Stati Uniti, vi é stato un deciso rafforzamento
del le misurc di regolazione c del le tecnichc di vigilanza32. Tutto ció ha portato
a una parziale riviviscenza dei tradizionali modelli di commandand control. E
poi stata forte la pressione per ridurre i margini di rendita di operatori e mana
ger c per garantiré un maggior flusso di crédito in favore dclle imprese33. Ció
ha condono a riportare in auge alcuni tralti dell’antico sistema di direzione
pubblica del crédito e del relativo ordinamento sezionale34. Secondo alcuni,
tuttavia, le misure adottatc hanno avuto una poitata modesta: in particolare,
non si é reintrodotta una netta separazione tra banche commerciali e attivitá
speculative, come invece fu fatto in risposta alia crisi del 192935.
IV. IL SOSTEGNO ALL’ECONOMIA E GLI AIUTIALLE IMPRESE

La crisi fínanziaria si é ben presto trasformata in crisi económica. Ció
ha indotto i pubblici poteri ad adottare politiche di stampo neo-keynesiano
per sostcncre le attivitá produttive. A tal fine, molti governi hanno introdotto
nuovi aiuti diretti o indiretti alie attivitá produttive36.
Negli Stati Uniti, il fenómeno ha raggiunto dimensioni ineditc. II governo
lederale ha disposto aiuti consistenti per favorire faccesso al crédito delle
imprese, prima indirellamente nelfambito del programma di salvataggio delle
banche, imponendo fimpegno delle stesse a fornire adeguati livclli di crédito,
poi direttamenle nelfambito át\Y American Recovery and Reinvestrnent Act.
A ció si sono aggiunte, a setiembre 2010, con Papprovazione del lo Small
Business Job Act, specifiche misure dedícate alie piccole e medie imprese.
12 Su questi mutamenti dclla regolazione, L. Torchia, Regolazione del mercato e crisi

económica globale, in Metamorfosi del diriuo delle societa? Seminario per gli ottanl’anni
di Guido Rossi, Napoli, Editorialc scientifica, 2012, p. 59 ss., in parí. pp. 69-70. F. Merusi,
Variazioni su crisi económica e regolazione, in «Diriuo delfeconomia», 2010. p. 623 ss.
33 Si v. C. Confortini, La disciplina dei compensi di manager e dirigenti. in Uscire dalla
crisi, cit., p. 141 ss.
34 Si rinvia a quanto osservato in L‘intervento dello Stato nel sistema bancario e i nuovi
profili pubblicistici del crédito, in Giorn. dir. amm.. 2009, p. 429 ss.
35 Nella letteratura italiana, una critica in tal senso si trova in G. Tremonti, Uscita di
sicurezza. Milano, Rizzoli, 2012, p. 167 ss. Sul máncalo superamento del modello della banca
universale. F. Merusi, Contro la banca universale e la contabilitá di stato bancaría, cit.
16 Si v. in proposito G. Fernandez Farreres. Subvenciones y ayudas económicas en tiem
pos de crisis, in Reda, 2012, p. 513 ss.; A. Tonetti, Gli aiuti alie imprese e il rilando dell’eco-
nomia, in Uscire dalla crisi, cit., p. 214 ss.
55
Giidio Napolitano
Lo sforzo maggiore si c comunque realizzato nelLambito dellc opera-

zioni di salvataggio c ristrutturazione di importanti aziendc, con l’ingresso
dei pubblici poteri nel capitale. Particolarmente rilevante é stato Vintervento
puhblico, opcrato per lo piú nelLambito dellc procedure fallimentari rego-
late dal Chapter 11, a favore del setlore automobilistico. Ció ha condotto il
governo ad acquisire il contrallo azionario della principale societá mondiale
del settore, General Motors; e poi a sottoscrivere un rilevante prestito obbli-
gazionario in favore della Chrysler*1. Appena le societá sono tomate in utile,
pcraltro, il governo ha fatto un passo indietro ricavando dalLintcra operazione
un vantaggio anche di ordine económico'8.
Altre forme di ai uto, indirette o implicite, sono State poi introdotte
mediante la previsione di clausole di preferenza per Limpiego di prodotti e
materiali nazionali nella realizzazione di opere pubbliche, quali la clausola
Buy american373839. L’iniziativa ha suscitato immediate e forti proteste da parte
dei paesi produttori, che hanno denunciato la violazione delle rególe poste
dalla Organizzazione mondiale del commercio (OMC). La minaccia di un
ricorso e il carattere controverso degli effetti delle misure stesse hanno quindi
indotto il Congresso americano a rivederc la formulazione originaria, preve-
dendo espressamente Limpegno ad applicarla in conformita con gli accordi
internazionali vigenti40.
Anche ncll’Unione europea le dimensioni degli aiuti alie imprese sono
cresciute, senza, peraltro, raggiungere il livello di crescita registrato negli Stati
Uniti, e comunque con intensita diversa nei singoli Stati membri: risultano, ad
esempio, piü consistente quclli conccssi dalla Gcrmania, meno quclli delibe -
rati dalLItalia41. Si é agito per lo piü con aiuti volti ad agevolare Laccesso al
crédito dellc imprese c con aiuti al consumo (in particolare, per Lacquisto di
37 Per la prima tesi, si v. G. Becker, Government F.quity in Prívate Companies: a Bad

Idea, e per la secunda si v. R. Posner, Kquities. Pay Caps, Liquidity: Strueturing a Bailout,
entrambi del 6 ottobre 2008. in www.becker-posner-blog.com, del quale. piú ampiamente. si v.
anche A Pailure of Capitalism: The Crisis of ‘08 and the Descent into Depression, Cambridge,
Harvard University Press. 2009, p. 153 ss.
38 Sul punto, si v. B.A. Templin, The govemmcnt shareholder: regulating public owner-
ship of prívate enterprise, in «Administrative Law Review», vol. 62. 2010. p. 1215 ss.
39 American Recovery and Reinvestment Act — Title XVI — General Provisions — Sec.
1605. Una clausola simile e contcnuta nel piano económico ciñese, nota appunto come buy
china clause (si v. OMC, Repon to the TPRB from the Director-General on the Financial and
Economic Crisis and Trade-Related Developments. WT/TPR/OV/W/2, 15 luglio 2009).
40 Si v. Hufbauer. G. J. Schott. Buy American: Bad for Jobs, Worse for Reputation, Policy
Briefs, Peterson Institute for International Economics, n. 2/2009. Sui rischi prote/.ionistici si
v. anche S. Nicinski. Le plan de relance delLéconomie, in «Revuc fran^aise de droit admini-
stratif», n. 2, 2(K)9. p. 273 ss.
41 Commissione Europea, Relazione sulla política di concorrenza, 3 giugno 2010, COM
(2010) 282, p. 10 ss., nonché Quadro di valutazionc degli aiuti di stato, cit.
56
nuove automobili) per stimolare la domanda in un quadro di rególe sollecita-

mente definito cd adeguato dalla Commissionc europea. Símilmente a quanto
accaduto negli Usa, e in coerenza con le indicazioni conlenute nelle comu-
nicazioni in materia finanziaria42, i provvedimenti iniziali sono stati assunti
nell’ambito dei piani di sostegno alie banche, imponendo alie stesse l’impe-
gno a íbrnire adeguati livelli di crédito. Altri misure sono State introdolte nel
quadro de 11a comunicazione del diccmbrc 2008, che, dopo aver ribadito c
precisato i principi generali che regolano la materia degli aiuti, ha elévalo la
soglia di quclli de minimis a 500.000 curo. Con la medesima comunicazione,
la Commissione ha stabilito termini e condizioni per Fammissibilita di spe-
cifiche misure nazionali quali garanzie sul crédito, agevolazioni nei tassi di
interesse e investimenti in capitule di rischio nelle piccole e medie imprese43.
II regime, físsato in via temporánea fino al 2010, é stato poi prorogato al 2011,
prevedendo comunque condizioni piü restrittive (tra faltro, la riconduzione
della soglia degli aiuti de minimis ai livelli pre-crisi pari a 200.000 euro) per
consentiré un gradúale ritorno alie rególe ordinarie44. Análogamente, quando
é esplosa la crisi del settore automobilistico — económicamente strategico
per la tenuta delfoccupazione e la ripresa dello sviluppo — ed e emerso
forientamento di molti governi ad intervenire unilateralmentc, la Commis
sione ha emanato una specifíca comunicazione per orientare in modo coerente
c rispettoso dcllc rególe fazione dei governi45. Alfaumento degli aiuti ha
corrisposto la crescita delle notifíche da parte degli Stati alia Commissione
e Fattivita di contrallo svolta da quest’ultima46.
Diversamente dagli Stati Uniti, in Europa non vi c stato un massiccio
ingresso dei pubblici poteri nel capitale delle imprese. Le operazioni di salva-
taggio c ristrutturazione — ovviamcntc prescindcndo da quanto accaduto con
riguardo al settore bancario — pur auméntate nel numero, non hanno com
pórtalo alcuna significativa acquisizione pubblica del capitale di rischio47.
42 Commissione europea, Applicazione delle rególe in materia di aiuti di Stato alie misure
adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto deirattuale crisi finanziaria mondiale, COM
2008/C 270/02 e 2009/C 10/03.
43 Si v. Commissione europea, Quadro di riferimento temporáneo comunitario per le
misure di aiuto di Stato a sostegno delfaccesso al finanziamento nell'attuale situazione di
crisi finanziaria ed económica, COM 2009/C 83/01, 17 dicembre 2008.
44 Commissionc europea, Quadro unionale temporáneo per le misure di aiuto di Stato a
sostegno delfaccesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed económica
, 2011 /C 6/05, 11 gennaio 2011.
45 Commissione europea. Far fronte alia crisi delf industria automobilistica europea,
COM (2009) 104, 25 febbraio 2009.
46II numero di notifíche e passato da circa 1600 nel 2008 a circa 1850 nel 2009 (dali
tratti dal sito ufficiale della Commissione europea).
47II numero delle operazioni animalmente notifícate e passato da circa trenta nel periodo
2005-2007 a circa cinquanta nel periodo 2008—2009, per ridursi poi a circa dieci nel 2010.
57
Giidio Napolitano
Ha fatto, tuttavia, eccezione la Francia, che per iniziativa del governo,

ha attivato un nuovo strumento di intervento, il Fond stratégique d'investisse-
ment, con una dotazione pari a circa 20 miliardi di euro (di cui 16 di partecipa-
zioni). Si tratta di una socictá interamente pubblica, formalmente partecipata
per il 51 per cento da Caisse des Dépots e per il 49 per cento dallo Stato
tramite YAgence des participations de l ’Etcit, con il compito di sostenere le
piccolc c medie imprese francesi e stabilizzare il capitale di societá d’interesse
strategico tramite Facquisizione di partecipazioni di minoranza, tali da con
sentiré il coinvolgimcnto nei consigli di amministrazione, ma non la gestione
diretla dell’impresa48. Si tratta della prima forma di fondo sovrano oriéntalo
ad investiré non sui mercad stranieri, ma direttamente su quelli nazionali.
Prerogativa, questa, che ha esercitato con investimenti crescenti, soprattutto
mediante la partecipazione ad altri fondi regionali e nazionali: nel 2009, 1,4
miliardi in 51 imprese; nel 2010, 2,4 miliardi in 426 imprese49.
SulFesempio tráncese, nel 2011, il governo italiano ha assunto un’analoga
iniziativa, con la costituzione, tramite la Cassa depositi e prestiti, del Fondo
strategico italiano impegnato nell’assunzione di partecipazioni in «societá di
rilevante interesse nazionale», con una dotazione iniziale di 1 miliardo di euro.
L’ámbito di operativitá del nuovo strumento c pero circoscritto alie socictá
che «risultino in una stabile situazione di equilibrio finanziario, patrimoniale
cd económico c siano caratterizzatc da adeguate prospettive di redditivitá»50.
Si é cosí voluto sottolineare che Fintervento pubblico risponde comunque
alia lógica propria delFinveslitore prívalo.
In concomitanza con il potenziamento dcgli aiuti si c posta Fesigenza
di razionalizzare il sistema complessivo di sostegno alie attivitá produttive.
Importanti iniziative sono State assunte dalla Gran Rrctagna c dalFItalia. I.a
prima ha raggruppato le misure di sostegno in un único pacchetto denomí
nalo Real help fo r business e ha concéntralo la gestione in un’única strut-
tura amministrativa, il Department fo r business, innova lian and skills (ove
prima ne operavano due, quello per Fimpresa e quello per innovazione e la
4S Fond stratégique d’investissement. Les orientations stratégiques du Fond stratégique

d'investissement, disponibile Online.
49 Fond stratégique d’investissement, Rapport d’aclivité 2010, 2011, p. 18. Per un
primo inquadramento, S. Nicinski, Le Fonds stratégique d’investissement, in Rfda, 2012,
p. 449 ss.
5" Si v. Fart. 7 del decreto legge 31 marzo 2011. n. 34, convertito dalla legge 26 maggio
2011, n. 75, la delibera del Consiglio di amministrazione della Cassa depositi e prestiti dell* 11
aprile 2011, che ha adeguato lo statuto, il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze (di
natura non regolamentare) 3 maggio 2011. che ha definito i requisiti. anche quantitativi, delle
societá oggetto di possibile acquisizione c la delibera sempre del Consiglio di amministrazione
della Cassa depositi e prestiti del 22 giugno 2011, che ha attivato il Fondo.
58
formazione)51. Anche il legislatore italiano, di fronte all’estrema frammenta-

zione dcllc amministrazioni c dcgli strumenti di aiuto (ben 1307 interventi
agevolativi, di cui 91 statali e 1216 regionali per il periodo 2003—2008),
nonchc la dispersione di risorsc su obiettivi diversi da quclli ritenuti strate-
gici, ha avviato un programma per riformare il sistema degli incentivi e per
riordinare gli strumenti di supporto aH’intemazionalizzazione delle imprese52.
Ingenti risorsc pubbliche, infine, sono State destínate alia rcalizzazionc di
infrastrutture, in ragione delle positive ricadute in termini di occupazione
c competid vita53. Ncgli Usa, il governo fedérale, invertendo il progressivo
decremento di finanziamenti pubblici registrato nell’ultimo decennio, ha stan-
ziato rilevanti fondi a favore degli Stati e dei governi locali per il completa
mente) o la costruzione di infrastrutture, in specie di trasporto54. 11 programma
é improntato a un chiaro obiettivo anticiclico, di cui sono sintomatici il potere
di coordinamento affidato al governo federale e la previsione di una rigo
rosa tempistica di spesa. Ulteriori e piü consistenti risorse sono poi derívate
dall’autorizzazione accordata agli Stati e ai governi locali a emettere titoli
di debito specificamente destinati alia realizzazione di infrastrutture, i cosid-
detti build America bonds, accompagnata dalla previsione di nuove forme
di incentivazione fiscalc, che nc hanno favorito il positivo col locamento sul
mercato55. II successivo restringersi delle disponibilita di bilancio, a fronte di
fabbisogni infrastrutturali crescenti, ha indotto ramministrazionc fedérale a
proporre, ristituzione di una National Infrastructure Bank, con il compito di
selezionare i progetti sulla base della loro sostenibilitá economico-finanziaria
c, conseguentemente, favorire il diretto coinvolgimento dei privati nel finan-
ziamento, nella realizzazione e nella gestione delle opere56.
Nell’Unione europea, su impulso della Commissione, l’azione pubblica
si é sviluppata lungo tre linee direttici: rilancio degli investimenti; velocizza-
zione delle procedure; maggiore coinvolgimento di capitali privati. La Spa-
?1 Si v., Department for Business Enterprise & Regulatory Reform, Annual Report and
Accounts 2008-09, Luglio 2009, disponibile Online.
52 Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 3.
53 B. Egcrt, T. Ko/.luk, Inlrastruclural and Growth: Empirical Evidence, OECD Eco
nomics Department Working Papers, n. 685. mostrano Pimpatto positivo degli investimenti
infrastrutturali per la crescita di medio lungo termine, precisando comunque che questo varia
a seconda dei pacsi e dei settori considerad.
54 American Recovery and Reinvestment Act — Tille XII. Per un approfondimentó, si v.
Congress of United States — Congressional Budget Office, Public Spending on Transportation
and Water Infrastructure, Novembre 2010.
53 American Recovery and Reinvestment Act, División B. Title I.
56 While Housc, Renewing and Expanding America’s Road. Railways. and Runway, 6
setiembre 2010. Sul punto, si v. Department of the Treasury — Council o f Economic Advisers.
An Economic analysis of Infrastructure Investment, 11 Ottobre 2010, nonché M. Likosky, Oba-
ma’s Bank: Financing a Durable New Deal, Cambridge, Cambridge Universily Press, 2010.
59
Giidio Napolitano
gna, in particolare, si e distinta per aver valorizzato maggiormente fobiettivo

anticiclico: il governo, infatti, ha creato duc nuovi fondi, uno piü consistente
destinato agli enti territoriali, l’altro a beneficio delle amministrazioni cen-
trali; ha stabilito un tetto massimo alf importo finanziario del progetto da
realizzare; ha ñssato il termine di ultimazione delfopera, prevedendo, altresl,
in caso di ingiustifícalo mancato utilizzo delle risorse, la loro restituzione e
rassegnazione agli enti piü virtuosi57. Uaccelerazione delle proccdurc ammi-
nistrative ha interessato soprattutto quelle di gara. Gli Stati membri hanno
ampliato la possibilita di ricorso alia proccdurc negoziali, elevandone la rela
tiva soglia, a scapito della concorrenza. Un'attenzione particolare, infine, in
linea peraltro con una tendenza ormai consolídala da almeno un decennio,
é stata riservata, anche qui su sollecitazione della Commissione europea,
al maggiore coinvolgimento dei privati nel finanziamento e realizzazione
delle infrastrutture58. Alcuni Stati poi sono intervenuti sui rapporti in essere
per consentiré un maggiore impegno dei concessionari: cosí, ad esempio, la
Francia, a fronte di nuovi investimenti privati, ha prolungato la durata delle
concessioni autostradali59*e, la Spagna, per le medesime fmalitá, ha rinego-
ziato condizioni e termini di precedenti affidamenti.
í governi, dunque, hanno rcagito prontamente con ampi programmi di
stimolo alf economía. Tali programmi, tuttavia, per un verso, si sono rivelati
meno consistcnti di quanto annunciato c, per altro verso, sono stati presto
messi in discussione in ragione dell’esigenza di conteneré i déficit pubblici.
Gli aiuti hanno poi dovuto fare i conti con piü stringenti vincoli costituzio-
nali, sovranazionali c internazionali. Di qui anche fesigenza di sincronizzare
e concertare gli interventi a livello globale e macroregionale e di affermare,
almeno in linca di principio, il ripudio di misure protczionistichc. Ancora una
volta i programmi di stimolo hanno fatto perno essenzialmente sul potenzia-
mento degli aiuti alie imprese e sullo stanziamento di risorse per nuovi lavori
pubblici. Ma gli strumenti sono meno autoritativi e piü negoziali. É emblemá
tica, da questo punto di vista, la diffusione del partenariato pubblico privato
nel settore delle infrastrutture, come puré é significativa femersione delle
banche pubbliche di sviluppo e la costituzione di fondi strategici nazionali
dalle medesime partecipate ispirati alia lógica delVinvestítore privato.
57 Real decreto-ley n. 9, 28 novembre 2008.

ís Commissione europea, Mobilitare gli investimenti pubblici e privati per la ripresa e i
cambiamenti strutturali di lungo periodo: sviluppare il PPP, COM (2009) 615, 19 novembre
2009.
S9 Ministere de l’écologie, de l’énergie, du développement durable, Dccrct n. 2010-328,22
marzo 2010,pubblicato su Journal Officiel de la République franjóse del 26 marzo 2010.
60
Giidio Napolitano
Tltalia, hanno varato significative rifarme del mercato del lavoro. In Italia,
poi, il 2012 c stato contrassegnato da un rilancio dcllc misurc di liberal iz-
zazione, che hanno toccato diversi settori deH’economia, chiusi in logiche
corporative. Sul piano istituzionale, ció ha comportato un raffarzamento del
rudo delle autoritá indipendenti di regolazione e vigilanza, sia nelFindividua-
zione degli ostacoli normativi al funzionamento concorrenziale dei mercato,
sia neU’attivazione di adcguati rimedi giurisdizionali in caso di adozione di
provvedimenti lesivi da parte delle pubbliche amministrazioni.
Nclla mcdcsima cornice delle misurc strutturali per la crcscita rientrano
le politiche di semplificazione. Uassunto di partenza é che il peso dei costi
regolatori e amministrativi sulle imprese sia moho elevato. Ridurre tale
carico consentirebbe quindi di migliorare la competitivitá e la produttivitá
del sistema económico senza esborsi per la finaliza pubblica61.
Negli Stati Uniti. Famministrazione Obama, appcna insediata, ha avviato
la riforma dei principi del la regolazione federale risalente al 1993. E stato
cosí emanato un nuovo executive arder, che ha ridefinito obicltivi, principi e
strumenti. L’ordine presidenziale ha dato maggiore rilevanza alia promozione
della crcscita económica, delFinnovazione e della competitivitá e sottolincato
i principi della semplificazione c della flcssibilitá. A tal fine, ha disposto
lo sviluppo di strumenti regolativi che riducano i costi per i cittadini e le
imprese, nonchc il potenziamento della valutazionc ex ante cd ex post62. Tali
orientamenti, giunti a due anni di distanza dall’avvio dell’iniziativa, sono
stati comunque in gran parte anticipati e sviluppati &d\V Office o f Manage
ment and Budget. L’ufficio, ncIFambito delle propric competenze in mate
ria di valutazione, monitoraggio e impulso della normazione, ha facalizzato
l’azione sulla regolazione económicamente piü sensibile e ha dettato alie
agenzie governative specifiche raccomandazioni finalizzate alia better regu-
lation, conseguendo importanti risultati63. Una rinnovata attenzione, poi, é
stata dedicata alie piccole e medie imprese, alie quali, nel setiembre 2010, é
stato destinato il citato Sitiall Business Job Act.
In Europa, ove lo sviluppo dell’amministrazione ha generalmente assunto
dimensioni piü rilevanti, il tema della semplificazione é risultato ancora piü
avvertito nella duplice prospettiva normativa e amministrativa. L’Unione,
infatti, vi ha dedicato un intero punto del Piano europeo di ripresa econo-
61 Si v. in proposito A. Tonetti, Gli aiuti alie imprese e il rilancio deU'economia, cit.,

p. 230 ss.
62 Si v. Memorándum on Regulatory Rcview, 30 gennaio 2009 e Executive order 13563,
Improving regulation and regulatory review. 18 gennaio 2011, disponibili on lino.
63 Office of Management and Budget, 2010 Report to Congress on the Benefits and Costs
of Federal Regulations, 29 aprile 2010. in particolare p. 48, e Draft 2011 Report to Congress
on the Benefits and Costs of Federal Regulations, 1 aprile 2011, in particolare p. 51.
62
Giidio Napolitano
le azioni di acquisto, assicurazione e gestione dei titoli problematici, se non

per porre rimedio ad una violazione della Costituzione. Le istanze cautelan
devono ottenere risposta entro tre giorni dalla data di presentazione. Ogni
richiesta d’ingiunzione preliminare o permanente deve, a sua volta, essere
decisa speditamente. Infine, nessuna azione puó essere promossa da singol i
o dalle imprese che partecipano al Programma, se non nei casi e nei modi
stabiliti nei contratto stipulato con il Segretario.
Nei Paesi europei, i controlli politico-parlamentari sono piü deboli. In
compenso, il 1¡vello di proceduralizzazione é supcriorc. In Italia, ad esempio,
la decisione sulle misure di salvataggio é assunta a seguito di un'istanza di
parte presentata dairistituto finanziario richiedente. Ed c istruita sulla base di
una valutazione técnica della Banca d’Italia. A una tale procedura si applicano
di conscguenza le rególe generali sul procedimento amministrativo. In base
ad esse, il responsabile del procedimento deve preventivamente comunicare
al privato i motivi ostativi alLaccoglimcnto dell’istanza. Attraverso un esame
in contraddittorio, la banca richiedente potrebbe produrre dati e documenti
che dimostrino il possesso dei requisiti. Naturalmente, e piü difficile imma-
ginare 1’utilitá di un esame incrociato preventivo, se il rigetto delle istanze
dipendesse da una valutazione di «alta supervisione» o di «política finanzia-
ria», basata su dati di mércalo generali, difficilmente contestabile da parte
dei privati.
I rimedi ai fallimenti del mercato finanziario, dunque, sono slati adottati
dalle autoritá politichc c non da quclle tecniche. Le misure di salvataggio
necessarie per evitare il crollo delle istituzioni ñnanziarie sistemicamente
rilevanti hanno richicsto la spesa di denaro pubblico. E soltanto gli oi gan i
elettivi politici potevano imporre ai contribuenti di sostenere direttamente o
indirettamente qucst’oncrc. Le banchc ccntrali c le autoritá di vigilanza sono
State chiamate a esprimere un parere técnico circa Fesistenza delle condi-
zioni c dei requisiti ncccssari per la conccssionc di aiuti pubblici. I governi
hanno poi provato ad assumere il control lo del processo di regolamentazione
dei mcrcati finanziari. In questa prospettiva vanno inquadratc anche alcunc
riforme nazionali delle autoritá di vigilanza e Fistituzione di comitati per la
stabilitá finanziaria presieduti dai ministri delFcconomia.
Nei fratlempo, pero, il molo delle autoritá indipendenti di regolazione e
di vigilanza si e ulteriormente rafforzato. Ncgli Stati Uniti, a seguito dcIFcn-
trata in vigore del Dodd-Frank Act, le procedure ordinarie di gestione delle
crisi sono passate nelle mani della Fed. E Fattuazionc della leggc c in larga
parte delégala ai molteplici regolamenti che dovranno essere adottati dalle
diverse autoritá preposte ai singoli mcrcati finanziari. NelFambito dclFUnionc
europea, poi, la posizione istituzionale dei regolatori nazionali risulta specifi-
camente protetta al fine di garantiré il corrctto funzionamento delle autoritá
finanziarie europee e il loro status di indipendenza.
66
Jesús Jorriano Fraga
Es obvio que las crisis han sido el motor del derecho de la intervención en
la economía. A ello ha contribuido el pensamiento Keyncsiano y las políticas
del New Dea! de Roosvelt para superar la gran depresión. Paradójicamente
no existe presión social para la intervención de empresas en beneficios. Las
inyecciones de capital público en España han ido a salvar empresas defici
tarias como la siderurgia, SEAT, la minería de carbón, la banca (en las ante
riores crisis y en ésta). Se ha dicho que el origen del derecho administrativo
económico debe buscarse en la transformación del derecho de guerra que
pone la maquinaria productiva al servicio de la finalidad bélica en el dere
cho de la intervención en tiempos de paz (S. MARTÍN RETORTILLO). La
destrucción del tejido económico de la España de los 70 dio lugar al derecho
de intervención para la reconversión (y en muchos casos, la liquidación). La
crisis es también la ocasión para la restricción de derechos y libertades sean
éstas últimas políticas o económicas. La escasez hace necesaria la organiza
ción de la solidaridad mediante el racionamiento de los productos básicos.
Es también fácil percibir que la salida de crisis de los 70 en España tuvo que
ver con el incremento de la presión fiscal mediante la introducción de una
Hacienda moderna. A lo mejor, la salida de la actual, tiene un paralelismo
en la extensión de dicha modernidad a los sectores de economía sumergida
por todos conocida.
2. Algunas instituciones o mecanismos jurídico-administrativos para la

crisis (Derecho de excepción, riesgo imprevisible, rebus sic stantibus,
potestad administrativa extraordinaria de intervención de empresas,
excepciones a la ejecución de las sentencias contcncioso-admimstra-
tivas)
Iodos los ordenamientos jurídicos se ha dotado de estructuras jurídicas

estables para las crisis. Nuestra Constitución regula los estados de alarma
excepción y sitio en su artículo 116, previsión que sido desarrollada por la
Ley Orgánica 4/1981, de I de junio. El artículo 4 de esta norma prevé la
declaración del estado de Alarma —esperemos que no llegue aplicarse— para
situaciones de paralización de servicios esenciales y desabastecimiento de
productos5*. Este derecho de excepción está sometido a interpretación restric-
5 Reproducimos el texto de este precepto: Artículo 4. «El Gobierno, en uso de las facul
tades que le otorga el artículo 116.2 de la Constitución podrá declarar el Estado de Alarma, en
todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones
graves de la normalidad:
A) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones,
incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.
B) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.
74
Jesús Jordano Fraga
las pequeñas y medianas empresas. Las cifras son impactantes. Según una
encuesta realizada en 2011 por la Federación Nacional de Trabajadores
Autónomos-ATA entre 2.500 autónomos que trabajan habitualmente con las
Administraciones Públicas, tanto para Comunidades Autónomas, como para
Entes Locales, Diputaciones y Empresas Públicas, estos profesionales y las
PYME están cobrando sus facturas atrasadas en un tiempo medio de 161
días1'.Según la citada encuesta, casi uno de cada cuatro autónomos (23,6%)
tarda en cobrar más de un año y sólo el 11,8% cobra antes de 90 días de las
Administraciones Públicas. Mientras en España el periodo medio de pago es
de 161 días, en la Unión Europea la media es menos de la mitad: 79 días.
Sólo Italia (185 días) y Grecia (177 días) superan a España en el periodo de
pago. Dinamarca (37 días), Alemania y Suecia (ambas 34 días) y Finlandia
(24 días), tardan menos en pagar a sus proveedores.
La legislación vigente en la materia es la Ley 3/2004 de 29 de diciembre
de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que traspone a
la legislación estatal lo dispuesto en la Directiva 2000/35/CE/ del Parlamento
Europeo1 12y la Ley 15/2010, de modificación de dicha Ley, que ha introducido
importantes novedades.
La normativa pretende que, a partir del año 2013, las administraciones
públicas realicen los pagos en un plazo máximo de 30 días, estableciéndose
un periodo transitorio:
1. - Del 6 de julio al 31 de diciembre de 2010: el plazo de pago será
como máximo de 55 días.
2. Del I de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2011: el plazo de pago
se reduce a 50 días
3. - Del 1 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2012: el plazo de pago
será de 40 días
4. - A partir del 1 de enero de 2013: el plazo de pago será de 30 días.
De acuerdo con la normativa comunitaria y la legislación española que
la traspone (Ley 3/2004, reformada por Ley 15/2010), el plazo máximo de
pago de las administraciones públicas en 2012 debería haber sido de 40 días.
Sin embargo, existe un retraso medio de más 100 días sobre el plazo legal
que tiene consecuencias.
Los plazos máximos de pago se computan desde la fecha de expedición
de las certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que
11 http://www.ata.es/noticia.php?id=377.
12 La norma de referencia es la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Con
sejo de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en
las operaciones comerciales, cuya fecha límite de transposición es el 16 de marzo de 2011.
78
III. EL DERECHO ESTATAL DE LA CRISIS

Existen ya en la doctrina española certeros estudios que intentan describir
el fenómeno. El Maestro BASSOLS COMA cifra las repercusiones de la crisis
en el derecho público en los siguientes hechos: 1) la progresiva introducción
en el derecho español de los criterios de evaluación económica en la elabora
ción de las normas jurídicas (memoria de impacto normativo); 2) la recepción
de los principios y técnicas de «Buena Regulación» en el ámbito normativo
económico; la simplificación administrativa y la reducción de cargas; y, 3)la
reforma del art. 135 CE y la constitucionalización del principio de estabilidad
presupuestaria19. En este análisis también se ha destacado EMBID IRUJO20.
Distingue EMBID IRUJO dos etapas: la primera de inversión pública para
crear empleo y reactivar la economía y la segunda etapa con comienzo en
mayo de 2010: el objetivo es la reducción del déficit y de la deuda pública21.
EMBID IRUJO enjuicia duramente el derecho producido desde el punto de
vista de su efectividad por la «duda acerca de adecuación para alcanzar el
resultado producido (la restricción salarial queda absorbida por los altos inte
reses de la deuda pública), destaca que se ha utilizado «todo el instrumentado
que está a disposición de los poderes públicos en el ámbito de la intervención
de la economía» faltando «una decisión expresa acerca de la vinculación de
los recursos a extraer de estos procesos de liberalización o privatización con
la reducción del déficit y de la deuda»22*.
Por último, VILLAR ROJAS ha descrito minuciosamente el proceso de
reacción con una primera fase de política expansiva de intento de favoreci-
iniento de la actividad privada directa o indirectamente con fondos públicos
(avales, bonificaciones, fondos estatales destinados a la ejecución de obras
y servicios) y una segunda fase de medidas de control y recorte del Gasto
19 BASSOLS COMA, La crisis económica y sus repercusiones en el Derecho público

económico; el Principio de Buena Regulación Económica, supresión de cargas administrativas
y constitucionalización de la estabilidad presupuestaria, «Noticias de la Unión Europea»,
ISSN 1133-8660. núm. 325, 2012 (ejemplar dedicado a: Medidas económicas), pp. 3-15.
20 En su libro El Derecho de la Crisis económica. Colección Paraninfo Prima Lcctio,
Prensas Universitarias de Zaragoza, Universidad de Zaragoza, Zaragoza 2009 y el estudio
El Derecho Público de ¡a crisis económica en VV.AA., El Derecho Público de la crisis eco
nómica. Transparencia y Sector Público. Hacia un nuevo Derecho administrativo. Actas del
VI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo. Palma de
Mallorca (Avelino BLASCO ESTEVE. Coord.), INAP. Madrid, 2012, pp. 21-120.
21 El Derecho Público de la crisis económica en VV.AA., El Derecho Público de la
crisis económica..., cit., pp. 36-48.En su libro El Derecho de la Crisis económica, pp. 38-53,
desglosa las medidas por sectores (automóvil, función pública, legislación concursal, tributario,
telecomunicaciones, inmobiliario, entidades locales, empleo, sector financiero).
22 El Derecho Público de la crisis económica, en VV.AA., El Derecho Público de la
crisis económica..., cit., pp. 49-54.
82
aceras de media España31. Se produjo un importante fraude en la adjudica

ción de los contratos. Las penalidades por incumplimiento de la oferta en
cuanto a creación de puestos de trabajo definidas como Condición Especial
de ejecución sólo alcanzaban el 10% de importe de contrato. El fraude fue
generalizado323.
Finalmente, coincidiendo con el final de la legislatura y con el acuerdo de
las dos grandes fuerzas políticas fue aprobada la Reforma del artículo 135 de
la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011 quedando redactado
el artículo 135 de la Constitución Española31 en los siguientes términos:
11 Decimos aceras porque fue lo más visible. Pero en esto se produjo esperpento. El
Diario Expansión da cuenta de cómo con cargo al Plan F. se financiaron entre otras «perlas«
las siguientes: Valdemeca (Cuenca) pidió 23.000 para un refugio de barbacoas. En Granen
(Huesca) 52.300 euros para un reloj solar. La Codosera (Badajoz) recibirán 27.000 euros para
una «nave para monterías y en la vecina Arroyo de Servan, S7.000 euros para una «Cancha de
tiro universal». Sahagún remodeló su coso taurino por 161.700 millones. En Bullas (Murcia)
tendrán un sendero etnográfico por 36.000 euros. En Teguise (Tenerife una cancha cubierta
para las competiciones de Bola Canaria por casi 300.000 euros. En la también canaria Santa
Lucía de Tirajana hay 117.000 euros para el «Tratamiento antigrafitis» de sus calles. En El
Ejido, por su parle, el proyecto denominado «Adecuación de infraestructuras en el pozo de la
tía Manolica de Matagorda», de dos millones de euros. En Badalona se han consignado casi
176.000 euros para un «área de perros». Madrid optó por un estanque fluvial en el tramo medio
del Manzanares por 3,4 millones. O la modernización del Taro de Moncloa por 4,5 millones.
(http://www.expansion.com/2009/01/13/economia-politica/1231880308.html).
32 En las conclusiones 26 a 30 del Informe del Tribunal de Cuentas núm. 948 de 26 de
septiembre de 2012 se afirma: «Las empresas adjud¡catarías incumplieron el compromiso de
contratación de desempleados en el 11% de los contratos suscritos»; «En el 8% de los contratos
no se incluyó la condición especial de ejecución consistente en que el nuevo personal que
el contratista necesitara emplear para la ejecución de las obras se encontrase en situación de
desempleo, incumpliendo lo establecido en el Real Decreto regulador». «De las entidades que
incluyeron la condición especial, el 25% no previo penalización en caso de incumplimiento, y
de las que incluyeron cláusula de penalización, el 44% adjudicó contratos con menos trabaja
dores procedentes del desempleo de los que se habían comprometido a contratar las empresas
en sus ofertas y únicamente aplicaron penalizaciones el 12%' de estas entidades. El 50% de
las entidades, si bien remitieron al Ministerio como parte de la documentación justificativa
la información proporcionada por las empresas adjudicatarias relativa al número de contratos
con desempleados que realizaron, no llevaron a cabo ninguna otra comprobación ni ejecuta
ron el seguimiento establecido en el artículo 6.2 del Real Decreto-Ley 9/2008. El 67% de los
trabajadores empleados en la ejecución de los proyectos que formaban parte de la estructura
de la empresa con anterioridad al FE1L, continuaban prestando sus servicios en la misma en el
segundo semestre de 2011. Únicamente el 4% de los que fueron contratados específicamente
para la ejecución de los proyectos FEIL continuaron en dicha fecha trabajando en la empresa.»
http://w\v\v.lcu.cs/nploads/I948.pdf.
33 B.O.E núm. 233, de 27 de septiembre, p. 101931. Al respecto véanse, VV.AA, La
constitucionalización de la estabilidad presupuestaria. CONDE & SOUTO GALVÁN (coords.),
Universidad Rey Juan Carlos, Instituto de Derecho Público, Madrid 2 0 12; FALCÓN Y TELLA,
I m reforma riel art. 135 rie la Constitución, «Revista General de Derecho Europeo», ISSN
86
Regularización fiscal. Esta última ha sido especialmente polémica. A nuestro

juicio, la excepcionalidad de la crisis justifica medidas extraordinarias como
poner incluso el dinero indigno al servicio de los intereses generales y hacer
aflorar la economía sumergida verdadero reto de nuestra economía y hacienda
pública. Y el escaso éxito hasta momento revela que habría que haber sido
más audaz, probablemente, mediante la generación títulos al portador opacos
llscalmente, se hubiera conseguido dicho objetivo ¿por qué no convertir los
billetes de 500 euros en deuda pública a largo plazo (10,15 años) a un inte
rés menor que el que nos dan ahora los mercados con amnistía fiscal o una
pcnalización por ejemplo de 2 % del capital invertido? ¿por qué no aceptar
en idénticas condiciones la repatriación de capitales?
3. La reforma del mercado energético
Varias son las normas dirigidas a esta finalidad. Destaca en este sentido,
el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspen
sión de los procedimientos de preasignación de retribución y a la supresión
de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de
energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y
residuos, que suprime los incentivos para la construcción de las instalaciones
de tecnologías de régimen especial, con carácter temporal, hasta la solución
del problema del déficit de ingresos del sistema eléctrico.
Posteriormente, el Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que
se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y
gas y en materia de comunicaciones electrónicas, y por el que se adoptan
medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costes
e ingresos de los sectores eléctrico y gasista, introdujo una batería de medidas
con el objetivo de contribuir a alcanzar la suficiencia de los ingresos para
cubrir los costes del sistema eléctrico. Estas medidas se complementaron con
la revisión de peajes de acceso a las redes de transporte y distribución de
aplicación a los suministros a partir del 1 de abril de 2012.
La reforma del mercado energético ha sido llevada a cabo por el Real
Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas en
materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comu
nicaciones electrónicas, y por el que se adoptan medidas para la corrección
de las desviaciones por desajustes entre los costes e ingresos de los sectores
eléctrico y gasista. La norma ha producido una modificación extensa de la
Ley del Sector Eléctrico, de la Ley del Sector Hidrocarburos y de la Ley
General de Telecomunicaciones. Entre las novedades mas dcstacables debe
mos reseñar las siguientes:
— el fomento de la producción individual de energía eléctrica, destinada
al autoconsumo;
— la regulación de participaciones y estructuras organizativas;
90
propias circunstancias han hecho adoptar a España medidas durísimas con

un previsible efecto sobre el crecimiento, los servicios públicos y las capas
más débiles de la sociedad a cambio, de momento, del «rescate» bancario.
La modificación de las previsiones por España en el Programa de Estabili
dad y Crecimiento 2012-2015 ha venido dada por la reunión del ECOFIN
de 10 de julio de 2012. En ella, se decidió conceder a España una prórroga
de un año para corregir su déficit excesivo y situarlo por debajo del 3% del
PIB. Esta decisión conduce a la modificación la Recomendación de Déficit
Excesivo emitida por el Consejo Europeo de 30 de noviembre de 2009. que
lijaba 2013 como fecha límite de consecución de un déficit de las Adminis
traciones Públicas de un 3% del PIB pasándose a una tímida flexibilización
de los objetivos de cumplimiento pasan a ser un 6,3% del PIB en 2012, un
4,5% en 2013 y un 2,8% en 2014.
Fruto de todo ello es el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de
Medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la
competitividad53, que incorpora duras medidas de ajuste:
— Subida del tipo general del IVA del 18% al 21% y el reducido del
8% al 10%.
— Supresión de la paga extra en 2012 a los empleados públicos que
cobren más de 963 euros al mes y reducción a tres de los días de libre
disposición. Esta medida supone la suspensión de la paga extraordina
ria de diciembre, o reducción equivalente, a empleados públicos, altos
cargos y parlamentarios. Sólo los empleados públicos recuperarán su
importe a partir de 2015 en forma de fondo de pensiones. Extremadura
y el País Vasco han anunciado por diversos medios el incumplimiento
de esta medida, y el Gobierno en respuesta plantea recurrir ante el
TC dichas decisiones54*.
Reducción de un 10% (del 70% al 60%) en la cuantía de la prestación
por desempleo a partir del séptimo mes Reforma de la Ley de Bases
de Régimen Local.
Incremento de las retenciones a profesionales del 15% al 21%.
— Reducción del 30% de la ayuda al alquiler
— Constitución de un fondo de 18.000 millones de euros para la finan
ciación de las comunidades autónomas.
Estas medidas están siendo acompañadas por nuevas reformas que tien
den a la liberalización de sectores de la economía. Así opera el antes citado
Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la
estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, introduciendo
53 B.O.E. núm. 168. de 14 de julio de 2012, p. 50420.

s-í http://www.eitb.com/es/noticias/economia/detalle/994865/paga-extra-funcionarios-
pais-vasco—hacienda-ira-al-constitucional/.
94
debe realizarse una operación de gran cirugía en el ámbito local, autonó

mico y estatal58. El gran reto es la reducción de los excesos y duplicidades.
VELASCO CABALLERO ha destacado que las posibles soluciones a las
duplicidades son de tres tipos: simplificación unilateral (por simple reduc
ción del gasto o mediante medidas autonómicas de coordinación); simplifica
ción convencional (mediante acuerdo entre la Comunidad Autónoma y cada
concreta entidad local); y mediante modificaciones normativas que incluyan
«reservas» funcionales o traslados competenciales59. Para la reducción de
los excesos nada como lo propuesto por JIMENEZ GARRIDO, que sugiere
un nuevo enfoque del control como función reservada a los Funcionarios
de Habilitación de Carácter Estatal. Para lo cual «hay que reforzar su inde
pendencia, fortalecer la función fiscalizadora y posibilitar que se ejerza el
control de eficacia, eficiencia y economía»60. Obviamente, el reforzamiento
de dichos controles debe extenderse a todo el sistema de Administraciones
Públicas.
En el momento presente se anuncian reformas que se centran en el ámbito
local61. La norma destacada es la Ley de Racionalización y Sostenibilidad
de la Administración Local con medidas llamativas como las dirigidas a la
eliminación de un 30% de concejales y la limitación de los sueldos de los
Alcaldes, pero estamos en un estadio inicial del proceso de dichas reformas.
En dicho borrador se eliminan las mancomunidades y las pedanías .Las dipu
taciones provinciales se harán cargo de la gestión de los servicios que los
58 No puedo reprimir la casandriana autocita en este momento: Véase nuestro artículo de

prensa publicado el Martes 17 de noviembre de 2009 en el «El Correo de Andalucía» p. 4 y
en http://blogs.elcorreoweb.eS/tribunas/2009/l 1/17/un-paso-en-la-buena-direccion-pero-insufi-
ciente/ en el afirmábamos: «Creemos necesario un ajuste coherente con la situación de crisis.
Ese ajuste ha de ser radical. El Gobierno de Andalucía ha de ser ejemplar en la reducción de
consejerías y altos cargos. Y en la supresión de organismos inútiles, duplicados o inservibles
(aptas o no en los equilibrios territoriales de los partidos —sean los que sean—). Las empresas
públicas deben ser igualmente refundidas como ha ocurrido en el ámbito municipal en Sevilla
(y algunas piden a gritos su supresión). Estas medidas con independencia de su impacto real
sobre el presupuesto son necesarias —imprescindibles— como legitimación ante una ciuda
danía que sí está sufriendo en sus carnes el azote del paro y la destrucción de empleo. Esta
semana hemos leído en la prensa que se ha cortado la luz a ayuntamientos. Una televisión
local de Sevilla, Onda Giralda ha sido embargada. Quien piense que no es necesario un serio
ajuste no quiere ver la realidad que se impone duramente».
59 Duplicidades funcionales de Comunidades Autónomas y entidades locales, «Anuario
de Derecho Municipal 2011». Madrid, 2012. ISSN: 1888-7392. N.o 5, pp. 21-60.
60 JIMENEZ GARRIDO. La crisis económica y ¡as Entidades Locales: causas, conse
cuencias y posibles reformas,»El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados», N° 23,
Tomo II. Sección Colaboraciones, Diciembre 20112,Reí. 2742/2011. p. 2742. Versión digital
LA LEY 21948/2011. p. 10.
61 http://www.lam oncloa.gob.es/NR/rdonIyres/CF5B60A5-D81C-43B7-93A6-24-
F1B8C62BEI /O/120711 _PR2SHM_FI NAI ..pdf.
98
69 «Régimen jurídico y ejercicio de potestades administrativas»70. El dato

positivo es la introducción de principio de mérito y capacidad para agencias
publicas empresariales, sociedades mercantiles, fundaciones71*. Dos Disposi
ciones blindan dos aspectos especialmente conflictivos. Son la Disposición
adicional 6 y T que transcribimos:
Disposición adicional sexta. Ejercicio de potestades públicas.
El ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o
indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los
intereses generales corresponde exclusivamente a los funcionarios públicos, en
los términos establecidos en la legislación en materia de función pública.
Disposición adicional séptima. Selección y acceso
La selección y acceso del personal de los entes instrumentales de la
Administración de la Junta de Andalucía, de conformidad con lo previsto
en los artículos 70, 74, 77 y 78 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la
Administración de la Junta de Andalucía, se efectuará mediante convocatoria
70 Las agencias publicas empresariales a que hace referencia la letra a) del apartado 1 del
artículo 68 de la Ley se rigen por el Derecho Privado, excepto en las cuestiones relacionadas
con la formación de la voluntad de sus órganos y con el ejercicio de las potestades adminis
trativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados en esta Ley, en sus
estatutos, en la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía y demás dispo
siciones de general aplicación. Las agencias publicas empresariales a que hace referencia la
letra b) del apartado 1 del artículo 68 de esta Ley se rigen por el Derecho Administrativo en
las cuestiones relacionadas con la formación de la voluntad de sus órganos y con el ejercicio
de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente
regulados en esta Ley. en sus estatutos, en la Ley General de la Hacienda Pública de la
Junta de Andalucía y demás disposiciones de general aplicación. En los restantes aspectos se
regirán por el Derecho Administrativo o por el Derecho Privado según su particular gestión
empresarial así lo requiera.
Las agencias públicas empresariales ejercerán únicamente las potestades administrativas
que expresamente se les atribuyan y solo pueden ser ejercidas por aquellos órganos a los que
en los estatutos se les asigne expresamente esta facultad. No obstante, a los efectos de esta
Ley, los órganos de las agencias públicas empresariales no son asimilables en cuanto a su
rango administrativo al de los órganos de la Administración de la Junta de Andalucía, salvo
las excepciones que, a determinados efectos, se fíjen, en cada caso, en sus estatutos.
En el caso de que se trate de funciones que impliquen la participación directa o indirecta
en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales que
deban corresponder exclusivamente a personal funcionario de acuerdo con la legislación apli
cable en materia de función pública, podrá llevarlas a cabo, bajo la dirección funcional de la
agencia pública empresarial, el personal funcionario perteneciente a la Consejería o la agencia
administrativa a la que esté adscrita. A tal fin, se configurarán en la relación de puestos de
trabajo correspondiente las unidades administrativas precisas, que dependerán funcionalmenie
de la agencia pública empresarial.
71 Art. 70, 74, 77. 2 y 78 .2 de Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de
la Junta de Andalucía.
102
3 de agosto, de Medidas de racionalización y simplificación de la estructura

del sector público de la Generalidad de Cataluña76 y la Ley 2/2012, de 20 de
julio, de racionalización del sector público77.
El Decreto-ley 1/2011, de 30 de septiembre, de Medidas Urgentes de
Régimen Económico-financiero del Sector Público Empresarial y Fundacio
nal de Valencia es una norma de largo alcance pues establece principios, un
régimen económico y presupuestario planes de saneamiento y régimen de
control. El art. 19 establece una regulación del personal que ocupe puestos
de carácter directivo. Pero se trata mas de una reforma que de una auténtica
reordenación. La propia exposición de motivos declara que «no pretende una
ordenación integral del sector público instrumental de la Generalitat» sino de
sentar las bases para la mejora de la gestión del sector público instrumental
en materia de régimen económico-presupuestario, de control interno, de con
tratación, de endeudamiento y de recursos humanos».
Del mismo modo, el Decreto-ley 1/2011, de 29 de noviembre, de Medi
das urgentes de racionalización del Sector Público Empresarial de Aragón
más que una reestructuración del sector público, pretende la introducción de
normas dirigidas al control del déficit. Así, entre otras medidas, se establece
que las sociedades deberán adecuar sus presupuestos al objetivo de estabilidad
presupuestaria, en términos de al menos equilibrio económico financiero y
conforme a lo previsto en la legislación de estabilidad presupuestaria. Las
sociedades, que en su gestión pudieran afectar al cumplimiento del objetivo
de estabilidad presupuestaria de la Comunidad Autónoma de Aragón, están
obligadas a presentar un informe de gestión sobre las causas del desequilibrio
y un plan económico-financiero de saneamiento. Tanto el control del cumpli
miento del objetivo de estabilidad presupuestaria, como el seguimiento del
plan económico-financiero para la corrección del desequilibrio que hayan
de presentar las sociedades que incumplan las condiciones de estabilidad
establecidas, corresponderá al consejo de administración de la Corporación
Empresarial Pública de Aragón o, en su defecto, a la persona titular del depar
tamento con competencia en materia de patrimonio. El incumplimiento por
la sociedad de estas medidas señaladas puede acarrear el establecimiento de
medidas correctoras severas. Para realizar emisiones de deuda y concesión de
avales por parte de las sociedades que integran el sector público empresarial,
debe preverse en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de
Aragón, llevándose de manera centralizada por la Corporación Empresarial
Pública de Aragón.
Son muchas las normas autonómicas que han procedido a la supresión
de organismos públicos. Así, la Ley 4/2012, de 25 de junio, Medidas admi
76 DO. Generalitat de Catalunya, 4 agosto 2010, núm. 5685, p. 60867.

77 BO. La Rioja, 23 julio 2012, núm. 90, p. 7750.
106
raciones locales, modificando el módulo económico para la financiación de

centros docentes privados sostenidos con fondos públicos, ajustando las sub
venciones a partidos políticos y sindicatos, etc. Son muchas las normas apro
badas en este sentido: la Ley 4/2010, de 29 de junio de Medidas Urgentes,
que modifica la Ley 9/2009, de 23-12-2009, de Presupuestos Generales de
la Comunidad de Madrid para 2010, para su adecuación al Real Decreto-ley
8/2010, de 20-5-2010, que adopta medidas extraordinarias para la reducción
del déficit publico102; la Ley 4/2012, de 4 de julio de Modificación de la Ley
de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012, y
de medidas urgentes de racionalización del gasto público e impulso y agi-
lización de la actividad económica103; el Decreto-ley 3/2010, de 4 de junio,
de Medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector
público valenciano104; el antes citado Decreto-ley 1/2012, de 5 de enero, de
Medidas urgentes para la reducción del déficit en la Comunitat Valenciana
y el Decreto-Ley 6/2012, de 28 de septiembre, del Consell, de desarrollo y
aplicación de las disposiciones incluidas en el título I y disposiciones con
cordantes del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para
garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad105;
el Decreto-ley 1/2012, de 25 de junio de Medidas urgentes para contención
del gasto público y la adaptación del funcionamiento de los servicios públi
cos a la realidad económica y social en Extremadura106; la Ley 5/2012, de
29 de junio, de Ajuste presupuestario y de medidas en materia de Función
Pública107; el Decreto-ley 5/2012, de 1 de junio, de Medidas urgentes en
materia de personal y administrativas para la reducción del déficit público
del sector público de la comunidad autónoma de las liles Balears y de otras
instituciones autonómicas108 y la Ley 5/2012, de 28 de septiembre, de medi
das urgentes para garantizar la estabilidad presupuestaria en el ámbito del
Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja109. Estas normas se
dictan en de acuerdo con el Plan de Ajuste aprobado recientemente en cum
plimiento del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos de 22 de marzo de 2012, para la puesta en funcionamiento del
mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las CCAA y
tiene una voluntad de vigencia temporal.
102 BO. Comunidad de Madrid de 29 junio 2010, núm. 154, p. 16.

101 BO. Comunidad de Madrid de 9 julio 2012, núm. 162. p. 8.
,0Í Diari Oficial de la Comunitat Valenciana de 8 junio 2010, núm. 6284. p. 22885.
105 Diari Oficial de la Comunitat Valenciana, 1 octubre 2012. núm. 68783. p. 27749.
106 DO. Extremadura de 26 junio 2012, núm. 122, p. 13958.
107 BO. Región de Murcia de 30 junio 2012, núm. 150. p. 27864: rect. BO. Región de
Murcia 7 julio 2012. núm. 156. p. 28815.
108 BO. Ules Balears de 1 junio 2012, núm. 79-Ext., p. 12.
1(19 Boletín 2012, p. 11730..
110
la Ley 12/2010, de 12 de noviembre, de modificación de varias leyes para

la transposición en las Ules Balears de la Directiva 2006/123/CE119; la Ley
7/2012, de 23 de abril, por la que se modifican diversas leyes para su adapta
ción a la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo
y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior120.
5. Medidas de simplificación administrativa (simplificación de trámites

y reducción de plazos)
La simplificación de trámites y reducción de plazos en la Administración
de la Junta de Andalucía ha sido operada por un conjunto de normas dictadas
desde 2008 (Decreto-Ley 3/2009, Decreto-Ley 1/2009, Ley 1/2008, Decreto
68/2008 y Decreto 282/2010). En primer término, mediante la Ley 1/2008,
de 27 de noviembre, de medidas tributarias y financieras de impulso a la
actividad económica de Andalucía121*. Esta norma consta de diez artículos,
distribuidos en dos Títulos, denominados «Medidas tributarias» y «Medidas
financieras», así como de tres disposiciones transitorias, una disposición dero
gatoria y catorce disposiciones finales. La Ley 1/2008, de 27 de noviembre,
de medidas tributarias y financieras estableció las siguientes medidas:
-una deducción por ayuda doméstica, con objeto promover la conciliación
de la vida familiar y laboral, en la cuota autonómica del Impuesto sobre la
Renta de las Personas Físicas, que asciende al 15 por 100 del importe corres
pondiente a la cotización anual de un empleado o empleada por la afiliación
en Andalucía al régimen especial de la Seguridad Social de empleados del
hogar de trabajadores fijos.
— una reducción del 99 por 100 del importe de la base imponible en las dona
ciones para la adquisición de la primera vivienda habitual para donatarios
menores de 35 años o que sean personas con discapacidad.
— Una mejora en 50.000 euros la reducción en la base imponible para heren
cias, que, de esta forma, queda situada en 175.000 euros. Por lo que res
pecta al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados y con la finalidad promover el acceso a la vivienda nueva,
1,9 BO. U les B a lea rs de 25 noviembre 2010, núm. 171, p. 49; rect. BO. lile s B a le a rs 21
julio 2011, núm. 111, p. 35.
120 BO. País Vasco de 30 abril 2012. núm. 84. p. 1929; rect. BO. País Vasco 28 mayo
2012, núm. 103, p. 2348.
121 La norma trae causa del previo Decreto-ley 1/2008. de 3 de junio, de medidas tributa
rias y financieras de impulso a la actividad económica de Andalucía, la primera norma de esta
naturaleza aprobada por el Consejo de Gobierno al amparo de lo dispuesto en el artículo 110
del nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía. El Parlamento de Andalucía, en su sesión
plenaria de 25 de junio de 2008, acordó su convalidación y tramitación como proyecto de ley
por el procedimiento de urgencia.
1 14
proceso. De forma que, en tanto modificaciones legislativas en norma con

rango de Ley no sean llevadas a cabo a imagen y semejanza de las realizadas
por el Decreto-ley 3/2009, de 22 diciembre o la Ley 3/2010, de 21 mayo, por
el que se modifican diversas leyes para la transposición en Andalucía de la
Directiva 2006/123/CE, de 12-12-2006, el margen de actuación es inexistente
respecto a la sustitución de la calificación ambiental por la declaración
responsable o un régimen de comunicación previa.
La Ley regula en su Capítulo II el Plan de Establecimientos Comerciales,
cuyo objeto es contribuir al emplazamiento eficiente de las grandes superficies
minoristas mediante la delimitación de ámbitos aptos para su localización,
teniendo carácter preferente para el planeamiento urbanístico. El Plan de Esta
blecimientos Comerciales es un PIOT (plan con incidencia en la Ordenación
del Territorio), a los efectos previstos en la Ley 1/1994, de 11 de enero, de
Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía deter
minándose los criterios para el emplazamiento urbanístico de las grandes
superficies minoristas, destacando el principio básico de que la planificación
urbanística deberá preceder a la instalación, y en su caso autorización, en
función de los ámbitos aptos determinados por el Plan de Establecimientos
Comerciales. El Capítulo IV regula de forma novedosa la autorización de
las grandes superficies minoristas, caracterizadas tanto por sus dimensiones
como por el acceso masivo de las personas consumidoras. El control previo,
atendiendo al principio de simplificación administrativa y ventanilla única,
se delega en los municipios y se incardina dentro de la licencia municipal de
obras de grandes superficies minoristas, al mismo tiempo que los criterios para
su ejercicio son estrictamente territoriales, urbanísticos y medioambientales.
Destaca en este único procedimiento un informe autonómico preceptivo de la
Consejería competente en materia de comercio interior sobre la adecuación
del proyecto a los criterios para la implantación de las grandes superficies
minoristas establecidos en esta Ley y al contenido del Plan de Establecimientos
Comerciales, motivado por el carácter supramunicipal de la incidencia terri
torial de estos establecimientos. Conviene destacar que la licencia municipal
de obras es plenamente compatible con la Directiva de Servicios.
Resaltamos otra previsión de esta Ley relacionada con lo anterior, que es
su Disposición adicional quinta, «Prohibición de grandes superficies minoris
tas sobre suelo no urbanizable» que establece que desde la entrada en vigor del
Decreto-Ley 3/2009. de 22 de diciembre, no puede concederse licencia muni
cipal de obras de grandes superficies minoristas en suelo no urbanizable.
La compresión del precepto exige una explicación que se enmarca en la
desaparición de la licencia autonómica124*. Al eliminarse la licencia autonó-
124 Al respecto véanse los certeros estudios de ORTI7. DFí TENA, Ixi intervención admi
nistrativa de la Comunidad Autónoma de Andalucía en la instalación y apertura de las grandes
118
Los dogmas deben ser superados, sobre, todo cuando responden a realidades
que hoy no existen. España ya no es un país primario (agrario) sino terciario
y postindustrial. El reto es hacer una transición de sistemas sin destrucción
de valores. No tiene sentido preservar suelos agrarios (no urbanizable común)
permitiendo la vivienda asociada a la explotación agraria en términos munici
pales donde se ha abandonado hace más de un década toda actividad agraria.
Sólo con salir de la ciudad es fácil percibir esta realidad.
La prohibición de edificar en suelo no urbanizable genera perversiones
del sistema. Naves agrícolas se reconvierten en viviendas unifamiliares129130*, al
amparo de la prohibición se construyen presuntas estructuras desmontables
que vulneran las normas más elementales de la estética en el peligroso juego
del quiero y no puedo, infracciones burdas buscan la legalización en forma
aislada o de urbanización ilegal. Yo ahora hablo de viviendas aisladas para
primera o segunda residencia o para la actividad turística en el medio rural.
Y digo expresamente segunda residencia porque en el contexto de un país
desarrollado esto empieza a ser una necesidad de las clases medias hoy pre
dominantes en nuestra sociedad de clases medias. Abrir esta espita no daña
el medio ambiente y por el contrario supondría una actividad económica que
inyectaría fondos en el medio rural cuando éste ha de encontrar actividades
que suplan la otrora actividad primaria agrícola. Sentado el principio mínimo
correspondería al legislador autonómico su concreción y establecimiento
de condicionantes y máximos. Entre ellos señaladamente la utilización de
materiales locales constructivos y la prohibición del empleo de determinados
materiales. Por qué no pensar en la creación de áreas de reparto en suelo no
urbanizable y la creación de un mercado de permisos transferibles de edifi
cación a escala autonómica. De este proceso es obvio que de modo general
debe quedar excluido el suelo no urbanizable de especial protección. Para
dójicamente hoy en espacios protegidos conforme a PORN y PRUG caben
usos edificatorios en fincas de 20 hectáreas, o directamente en la legislación
Balear. Y es una tendencia probable el ablandamiento de su régimen jurídico
(por ejemplo, en el Parque natural de Los Alcornocales1’0). Creemos que han
de potenciarse los usos del suelo no urbanizable común y por el contrario
129 Sólo en el País Vasco existen medidas contundentes contra el fraude declarando la nuli
dad de pleno derecho de las viviendas construidas desligadas de la explotación y la necesidad
de mantenimiento de la explotación por 25 años quedando de otro modo la vivienda fuera de
ordenación (art. 31 de la Ley 2/2006. de 30 de junio). Véase LASAG ABASTER I ¡ERRARTE &
LAZCANO BROTONS, Una introducción general sobre la Ley Vasca de Suelo y Urbanismo.
Ley 2/2006, de 30 de junio, cit., p. 36.
130 Ecologistas en Acción recientemente ha denunciado el proceso de reforma de los
Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) que conlleva una flexibilización
de los requisitos para construir viviendas e instalaciones turísticas en los parques. Vid. http://
ww\v.eleconomista.es/blogs/la-telarana/?p=2049 naturales.
122
ordenación pormenorizada139; permite disminuir la cesión obligatoria del 10

al 5 % 140; o la posibilidad de que los promotores sustituyan por una entrega
de dinero el suelo que tienen que aportar a los Ayuntamientos para dotaciones
públicas141. También contiene la creación de un órgano con carácter de venta
nilla única de la Junta para facilitar a los Ayuntamientos la tramitación de los
informes sectoriales obligatorios para la aprobación de los planes generales
de ordenación urbana y evitar, como ocurre ahora, la descoordinación entre
entidades, pues se contempla la posibilidad de constituir un órgano colegiado
autonómico142. Se nos antojan todas ellas reformas menores que perpetúan un
modelo erróneo de suelo no urbanizable común en el que debieran admitirse
usos residenciales de primera y segunda vivienda, así como usos turísticos y
recreativos no vinculados a las explotaciones agrarias143.
En otras comunidades se ha adoptado reformas parciales al hilo de las
leyes de medidas antes citadas. Destaca el primigenio Decreto-ley 1/2008, de
27 de junio, de Medidas urgentes para el fomento de la vivienda y el suelo144
que pretendía una reacción frente a la desaceleración del mercado de vivienda
y suelo, adoptando, entre otras medidas, las siguientes:
a) modificación de artículos con el fin de establecer la reserva de vivienda
protegida en función de las efectivas demandas y de los usos y tipologías
adecuados para potenciar su implantación.
b) creación de las áreas residenciales prioritarias con la finalidad de pro
ceder la administración de la Generalitat, de manera autónoma o concertada
con otras Administraciones, a la construcción de viviendas sometidas a algún
régimen de protección pública.
c) modificación del régimen del patrimonio público del suelo con el
objeto de permitir que el destino finalista del mismo abarque mayores posi
bilidades que las contempladas hasta ahora en la legislación vigente .
d) potenciación de la retribución en sucio para aquellas actuaciones desti
nadas a vivienda protegida y siempre que se desarrollen por gestión directa.
e) concreción del porcentaje de suelo que corresponde a la administra
ción con carácter provisional hasta que se produzca la total reforma de la Ley
Urbanística Valenciana.
139 Disposición transitoria segunda. Modificaciones de planeamiento relativas a densidad

de la Ley 2/2012, de 30 de enero.
140 Nuevo apartado 3 al artículo 55 LOUA.
141 Nuevo apartado 2.b) del artículo 54 y nuevo apartado 2 al artículo 139,LOUA.
142 Nuevo apartado 1.2.a del artículo 32 LOUA.
143 Ciertamente son posibles muchas medidas en estas circunstancias. Nos remitimos a
las propuestas realizadas por FLORES DOMINGUEZ. Los instrumentos de intervención en
el mercado riel suelo en Andalucía: propuestas ante la crisis económica. «Revista de derecho
urbanístico y medio ambiente», ISSN 1139-4978, Año n°44, núm.255, 2010, pp. 133-186.
144 Diari Oficial de la Comunitat Valenciana de 30 junio 2008, núm. 5795, p. 69091.
126
ha generado mayor intervención y creación de estructuras administrativas l54.

Pero no tengo duda alguna respecto a una derivada. Si las actuales políticas
fracasan, el modelo público de intervención haría su aparición si llegara una
situación de emergencia económica o caos. VILLAR ROJAS ha destacado en
este sentido que la reacción del Estado frente a la crisis económica y finan
ciera parece estar guiada por la idea de que todo volverá a ser como antes o
se le parecerá mucho, en particular en cuanto al papel de las Administraciones
y los recursos de que dispondrá155*.También debemos estar preparados para
otros posibles escenarios, incluido el no retorno en un amplio periodo de
tiempo a las situaciones de partida, el estancamiento durante un largo periodo
—como en Japón— o incluso la regresión. El Derecho público en este con
texto debe ser anti-azar en la expresión de MASSÉ. anticipación, previsión
y adaptación a posibles escenarios alternativos.
4. Desde el punto de vista político es identificable una deslegitimación
del sistema. La crisis económica europea está golpeando con fuerza a los
sectores más débiles de la población. Como en una epidemia, las distintas
oleadas se están llevando por delante personas y empresas. La destrucción de
expectativas y la pérdida de una generación es irreparable. Es fácil detectar
que la crisis económica evoluciona peligrosamente a una crisis sistcmica
del propio Estado democrático y su legitimación. El auge de los partidos
extremistas en Francia y Grecia comienza a tener un horroroso parecido con
el auge de los movimientos totalitarios de las décadas de los años veinte y
treinta del siglo XX. El peligro a conjurar no es sólo económico, sino también
político porque es la propia democracia y la legitimación democrática de la
Administración la que está en peligro.
5. Desde nuestro punto de vista, las Administraciones no han tenido
sentido de la crisis. Tan sólo han alcanzado dicho sentido como consecuen
cia de situaciones de insolvencia. El gasto suntuario no ha desaparecido y la
limitación de sueldos, prebendas y cargos de confianza no ha sido llevado
154 DARNACULLETA i GADHRA describe las nuevas Autoridades Europeas de supervi

sión de ámbito territorial europeo basadas en la cooperación transnacional de las autoridades
nacionales de supervisión —Autoridad Bancaria Europea. Autoridad Europea de Seguros y
Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados—. Las respuestas de la
Unión Furopea a la crisis financiera global, Especial referencia a la nueva arquitectura euro
pea de regulación v supervisión de los mercados financieros. «Noticias de la Unión Europea»,
núm. 325, febrero 2012 (ejemplar dedicado a: Medidas económicas), pp. 31 y ss. VILLAR
ROJAS cree que la legislación económica de la crisis responde más a la idea de competencia
regulada, con fortalecimiento de la intervención pública, que a la anunciada mejora de la
competitividad a través de la apertura de los mercados a la competencia {El Derecho público
de la crisis: lo que se ha hecho lo que se puede hacer, cit., p. 162).
155 El Derecho público de la crisis: lo que se ha hecho lo que se puede hacer, cit.,
p. 159.
130
puede constituir una falsa apariencia de eficacia desprotegiendo intereses de

terceros individuales, colectivos, difusos o directamente intereses generales.
La reforma simplificación procedimental no puede constituir una retirada o
abandono de las potestades de intervención dejando los intereses generales
en manos de empresas que legítimamente buscan un interés propio —pero
obviamente, a menudo en las antípodas de los intereses generales—. La crisis,
en ningún caso, debe justificar la desbandada de lo público en la tutela de los
intereses generales. Esta política debe ser denunciada la haga quien la haga.
En Sevilla, el Ayuntamiento está haciendo dejación de la lucha contra el ruido.
Se está permitiendo un proliferación de veladores ilegales inaplicándose el
derecho existente y proponiendo un régimen mas laxo (en el proyecto de
nueva ordenanza en la materia con horario hasta las dos de la mañana). La
crisis no puede justificar el sacrificio de los ciudadanos, ni de sus derechos
fundamentales157.
11. Creemos criticable la introducción de medidas cautelares en con
tratación, pues convierte los caudales públicos en ejecutables mediante esta
medida cautelar en contra de la jurisprudencia constitucional (STC 116/1998
de 15 de julio y 210/1998 de 27 de octubre ). Algunos autores han sostenido
que dada la naturaleza especial de estas normas que regulan un auténtico
proceso monitorio sería inoponible el art. 136 LRJCA (denegación por una
perturbación grave de los intereses generales o de tercero). Los caudales
públicos se usan para mantener los servicios públicos esenciales como la
sanidad, la seguridad o la educación. Entendemos la medida cautelar cuando
no se quiere pagar pero no cuando no se puede pagar. La protección a los
empresarios debe realizarse mediante fondos de pago a proveedores y por el
saneamiento de la hacienda, pero no poniendo en peligro la línea roja de los
intereses generales y del Estado social.
12. Nosotros proponemos la utilización analógica de la Ley de Expro
piación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, (por ejemplo, la retasación del
art. 58, cuando el devengo de intereses se muestre ineficaz) y sus garantías
allá donde no llegue la apiicabilidad de la legislación antimorosidad (sería
una forma de restablecimiento del derecho a la igualdad diacrónica o donde
su aplicación no resarza los perjuicios de la morosidad, por la elemental
ruptura de la igualdad ante las cargas públicas que esta supone). Creemos
en la aplicabilidad de la actio pauliana del l i l i Ce para aquellos caudales
públicos dilapidados sin causa en retribuciones estratosféricas o en contratos
157 Por otro lado, estas medidas que degradan la misma convivencia alimentan a un
sector de amplia tradición en la economía sumergida y con alto grado de incumplimiento de
la legislación laboral y de la seguridad social. La reactivación que necesita España no es la
de los empresarios piratas y de la economía sumergida. Contra esta lacra es a la que hay que
dirigir la inspección laboral y fiscal.
134
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la vivienda y el suelo. Diari Oficial de la Comunitat Valenciana 30 junio 2008,
núm. 5795, p. 69091.
Derecho Autonómico del País Vasco

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la Pequeña Empresa del País Vasco. BO. País Vasco 6 julio 2012, núm. 132,
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tación a la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre (LCEur 2006\3520),
del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado
interior. BO. País Vasco 30 abril 2012, núm. 84 [p. 1929]; rect. BO. País Vasco
28 mayo 2012, núm. 103, p. 2348.
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Vasco 9 octubre 2009, núm. 195, p. 5473.
146
CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR. EL
PAPEL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
R o b e r t o C a v a llo P e r in
Profesor Ordinario
Universidad de Tormo
SOMMARIO: I. II punto di vista del XXI secolo.- II. II welfare tra sicurezza e
uguaglianza - III. I diritti dei cittadini delPUnione europea a fruiré dei sistemi
sanitari. d ’istruzione e formazione degli allri Stati membri.- IV. Istruzione e
sanita come carattere idenlitario della cittadinanza e delI’Unione europea.
I. IL PUNTO DI VISTA DEL XXI SECOLO

Di un’analisi sulla crisi dello Stato del Benessere si vuole cjui assum ere
il punto di vista del X XI secolo, cercando di scorgere nella presente vicenda
político istituzionale quanto ci pare em erga sem pre piü com e nuova pro-
spettazione. T ratto cornune al passato e la ridefinizione del sistem a político
istituzionale com e strum ento essenziale per rispondere alie grandi crisi che
nella storia hanno interrotto equilibri in precedenza ritenuti stabili o confini
considerati insuperabili, a com inciare da quelli territoriali, econom ici o piü
sem plicem ente culturali (1918, 1929-30, 1945, 1973-74, 2008), im ponendo
di neccssita repentini cam biam cnti di rotta nclle sino a poco tem po prim a
com piuti dalle popolazioni e dai g overni1.
Le an alisi sinora co n d o tte hanno n o rm alm ente diviso coloro che si
afferm ano com e i sostenitori del Welfare State da coloro che sono i fautori
del «libero capitalism o» o liberism o, secondo una prospettazione che tiene
su piani nettam ente distinti il problem a técnico della produzione da qucllo
1 Poco prima che il pacse affrontasse la Grande Depressione il Presidente degli Stati Uniti
Hoover si trovó ad affermare che: «Noi oggi in America siamo piü vicini al trionfo fínate sulla
poveru'i che mai altri in precedenza in qualsiasi nazione nella storia», preso da B. C artosio,
Stati Uniti contemporánea Dalla guerra civile a oggi, Firenze, Giunti Editore, 2010, 80.
147
Roberto Cavado Perin
II. II. WELFARE TRA SICUREZZA E UGUAGLIANZA

L’affermarsi dello Stato sociale non puó dirsi appannaggio di una
determinata cultura política, económica o giuridica, ma é piuttosto una
necessitá che alcuni ordinamenti hanno avvertito prima d'altri di offrire
risposte istituzionali alie repentine evoluzioni istituzionali o ai devastanti
effetti dei grandi conflitti tra le nazioni, ove la cura della questione sociale
é assunta dallo Stato ottocentesco tra i suoi compiti sia nella legislazione
bismarckiana in Germania, sia in quclla Crispina in Italia5, scnza una parti-
colare predilezione per la disciplina e gli istituti di diritto pubblico oppure
di diritto privato6.
Le caricature recenti e di un lempo avverso lo Stato sociale non debbono
Tare dimenticare che sono presentí addirittura nelle denominazioni («Sozial-
staat»; social Service State; social security)7 prese di distanza rispetto alie pos-
sibili derive «assistenziali», poiché la vatio della legislazione é ritrovata nella
liberta o sicurczza dei cittadini dalla povertá e dal bisogno. come elemento
di effettivita delTaffermazione degli Stati nazionali8. A flanco della cultura
liberal (Keynes e Beveridge) vi sono stati esponenti conservatori (Buller; One
5 R. F errara, lntroduzione al diritto amministrativo. Le pubbliche amministrazioni

nell’era della globalizzazione, Bari, Lalcrza, 2005, 51; efr. C. F. C asula, Storia e storie tra
Otto e Novecento, Cagliari, AM&D, 1994.
6 Cfr. G. M elis. Storia dell’Amministrazione italiana. 1X61-1993. Bologna, II Mulino,
1996; F. Parkin, Diseguag lianza di classe e ordinametito político. Torino. Einaudi, 1976.
7 In Germania Faccezionc negativa del termine, derivante dalle critiche delle dcstre alio
stato assistenzialista partorito dalla Repubblica di Weimar, é, infatti, « Wohlfahrstaat». su cui
cfr. P. F lora, H. Heidenheimek, The Developments ofWelfare States in Europe and America,
New Brunswick, Transaction Publisher, 1998. 19; cfr. W. H. Beveridge «Social Insurance and
Allied Services», 1942, ora in http://www.scielosp.org/pdf/bwho/v78n6/v78n6al7.pdf, ove si
ritrova un messaggio, a un tempo evangélico e liberal-socialista, di testimonianza c promozione
dei principi su cui si sarebbe costruito il futuro deH'umanitá alfindomani della sconfitta del
Nazifascismo; cfr. F. G irotti, Welfare State. Storia, critica e modelli, Roma, Carocci, 1998,
229 s.; P. A ddison, The Road to 1945. British Policies during the Second World War, London,
Jonathan Cape, 1975, 168; un antecedente puó essere ritrovato nella Carta Atlántica (1941) ove
al punto V. figura una forma di «social security»: poi la Dichiarazione Universale dei diritti
dell’Uomo (1948):«Ogm individuo in quanto membro della societá, ha diritto alia sicurezza
sociale nonché alia realizzazione. attraverso lo sforzo nazionale e la cooperazione interna-
zionale ed in rapporto con Torganizzazione e le risorse di ogni Stato, dei diritti economici,
sociali e culturad indispensabili alia sua dignitá ed al libero sviluppo della sua personalitá»
(art. 22).
x P. F lora, H. Hf.idenheimkr, The Developments ofWelfare States in Europe and Ame
rica, cit.. 19, ci ricorda che per primo usó l’espressione «welfare-state» l’Arcivescovo W.
Temple durante i bombardamenti di Londra (1941), che — con riferimento al sistema bri-
tannico fondato sulla tutela e sul benessere dei propri cittadini — e da questi contrapposto al
«Machstaat» tcdesco, alio Stato di potenza e di guerra della Germania, su cui
150
La riforma ha inoltre distinto le scuole confessionali che dallo Stato potessero

venire únicamente ahítate rispetto a qucllc sottoposte al suo controllo*21.
Se il welfare-state delFistruzione e della sanita ha conseguito sia Fobiet-
tivo di prevenire i fallimcnti del mercato c sia qucllo di riuscirc ad offrirc
standard per beni e servizi pubblici alia persona, occorre riconoscere che
la sua notorietá é riconducibile soprattutto agli effetti indesiderati della sot-
trazione di risorse al libero mercato (per una socictá piü giusta), senza che
ció fosse mai stato Fobiettivo dei suoi sostenitori: i Conservatori o laburisti
moderati (Gaitskell). In realta il welfare-state fu la pre-condizione in Gemia
nía, Italia e Giappone per le grandiose crescite economiche negli anni *60 e
la sua introduzione non era stata di ostacolo, anzi aveva favorito, la crescita
del mercato del lavoro.
La crisi del welfare-state é datata dallo choc petrolífero del 1973, che
quadruplicó i prezzi del petrolio, con Linflazione al 27% e i disoccupati
che raggiunsero il milione e mezzo; con un diffuso malessere per il rallen-
tamento dello sviluppo económico, aggravato dall’accondiscendenza verso i
sindacati.
Nei dodici anni di governo Thatcher, la proposta di sostituzione del NHS
con un sistema privato di sanita fu immediatamente ritirata per Lcstrcma
irnpopolarita, parzialmente compénsala sola dalla vittoria nelle Malvinas
o Falklands. Anche la piü radicalc Thatcher22*mantenne i finanziamenti al
welfare, seppure con Y internal-market e la separazione fra domanda e pro-
universitá cui i successivi governi Laboar risposero con 1'introduzione di tienta nuovi politec
nia, rilenuli luoghi di studio piü «popolari» c votati alio studio delle scicnze dure che — si
credeva — erano alia base dei prímati raggiunti dall’URSS in quegli anni. Nei tardi anni 60'
ci sviluppo invece un movimento político di studenti a difesa delle Crammar schooU di cui
il Labour, che le riteneva l'ultimo bastione del conservatorismo, invocava l’abolizione. Gli
osservatori di sinistra criticavano l’impostazione elitaria e reazionaria di questi istituti, sino a
rimproverare alia Manchester Grammar school di aver formato leader i cui vili comportamenti
avevano portato alYappeasment e alia disfatta di Dunkerque. Nei campo opposto il rifiuto
deiregualitarismo neirinsegnamento era invece giustificato alia luce del pensiero filosófico di
J. Rawls, per cui un’élite ben istruita avrebbe arrecato benefici anche e soprattutto alie classi
sociali svantaggiate.
21 R. Lowe, The Welfare State in Britan since ¡945, cit., 202.
22 N. Lawson, The viewfrom No. II: Mentones o f a Tory Radical, London, Bantam Press,
1993, 612; R. Lowf , From Beveridge to Blair, cit., 106; R. Lowf., The Welfare S ta te in Britan
since 1945, cit.. 331. Durante il terzo gabinetto Thatcher (1987-1990 quello piü determinato
ad aflam are i principi del monetarismo e del libero mercato) il sistema sanitario britannico si
trovo in serie difñcoltá finanziarie. II Secretario di Stato per la Sanita John Moore, sostenuto
dalla Thatcher, propose di finanziare il sistema con le assicurazioni prívate e di lavoro. La pro
testa deU’opinione pubblica e l’opposizione del Cancelliere dello Scacchiere Lawson (paladino
delle privatizzazioni) fondata su una preoccupazione per le finanze pubbliche, costrinsero il
Governo a limitare la riforma ai meccanismi di ¡mrebaser-provider c sulla riorganizzazionc
territoriale del sistema.
154
II riconoscimento della libera circolazione dei cittadini come diritto fon

damentale*35 ha segnato il superamento della distinzionc ira cittadini económi
camente attivi e non (c.d. marketbürger) secondo un’interpretazione restrittiva
di quella che c considcrata una clausola di salvaguardia — o chiusura del
sistema — posta a limitazione degli effetti della liberta di circolazione e
soggiorno. ogni qualvolta i cittadini divengano un «onere eccessivo per il
sistema di assistenza socialc del lo Stato membro ospitante»36.
eguaglianza/non discriminazione nell'ordinamento comunitario, in relazione alia portata del

principio nell'ordinamento italiano, in Scrítti in onore di Lorenza Carlassare. II diritto costi-
tuzionale come regola e limite id potere, a cura di G. B ru n elli, A. PüGlOTTO e P. Veronesi,
vol. III, Dei diritti e delV eguaglianza, Napoli, Jovcnc, 2009, 1235 c s.; E. P alici D i S u n i , //
principio di eguaglianza nell’Unione Europea, in Dal Trattato costituzionale al Trattato di
Lisbona. Nuovi studi sulla Costituzione europea, a cura di A. L ucarelli e A. P atroni G riffi,
Napoli, Jovcnc, 2009, 255 c s.; P. C aretti, Uguaglianza e diritto comunitario, in Le ragioni
dell'uguaglianza, Atti del VI Convegno della Facolta di Giurisprudenza. Universita di Milano-
Bicocca, 15-16 maggio 2008. a cura di M. C artabia e T. Vettor , Milano, 2009, 209 e s.; F.
SORRENTINO, La Costituzione europea, in Trattato di diritto amministrativo europeo, cit.. Pt.
Genérale, 1.1,40 e s.; L. A z /. ena , Ixi costruzione del principio di eguaglianza nell'ordinamento
comunitario, in Dir. pubbl. comp. eur., 2007. 1419 e s.; L. F errajoi.i , Uguaglianza e non
discriminazione nella Costituzione europea, in II principio di uguaglianza nella Costituzione
europea, a cura di A. G alasso, Milano, Franco Angelí cd., 2007, 20 e s.; A. I liopoulou , Le
principe d ’égalité et de non-discriminalion, in Droit administranf européen, sous la direction
de J.B. A uby c J. D uthf.ii . df. la R ochf.rf., Bruxelles, Bruylant, 2007, 435 e $.; C. A ubin
— B. J oly. De Tégalité a la non- discrimination: politique européenne et approche des iné-
galités en France, in Droit social, 2007. 1295 e s.; O. DOYLE, Direct Discrimination. Indirect
Discrimination and Autonomy, in Oxford Journal o f Legal Studies, Vol. 27, No. 3, 2007,
537 e s.; G. B raga , Il principio di eguaglianza nell'ordinamento europeo, in L'ordinamento
europeo, vol. I. cit., 299 e s.; G. TteSAURO, Eguaglianza e legalitá nei diritto comunitario, in
Dir. Un. Eur., 1999, 1 e s..
35 Cfr. Re». CEE n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, cit.. Considerando n. 3,
«considerando che la libera circolazione costituisce per i lavoratori e per le loro faniiglie un
diritto fondamentale; che la mobilita della manodopera nella Comunitá dev’essere uno dei
mezzi che garantiscano al lavoratore la possibilita di migliorare le sue condizioni di vita e di
lavoro e di facilitare la sua promozione socialc, contríbuendo nel contempo a soddisfare le
necessita dcll’cconomia degli Stati membri; che occorre affermare il diritto di tutti i lavoratori
degli Stati membri di esercitare l’attivita di loro scelta all’interno della Comunitá». oggi codi-
ficato nel Reg. UE n. 492/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 aprile 2011. cit.,
Considerando n. 4. Favorisce l emcrgere del diritto fondamentale della liberta di circolazione la
proclamazione di fmalita social i: cfr. Trattato Cee (1957), art. 2 e poi nella versione risultante
dal Trattato di Maastricht (1992), ove si richiamano in particolare le finalita di promozione di
«un elevato livello di occupazione e di protezione sociale» e «il miglioramento del tenore e
della qualita della vita». Sulla dimensione «sociale» del diritto europeo, fra molti: P. C raig ,
Eu Administrative Law, Oxford University Press, 2006. 546; M. R occella , T. T rf.u , Diritto
del lavoro della comunitá europea. Padova, Cedam. 2009. 87.
36 C. giust. C.E., 7 setiembre 2004, C-456/02, Trojani c. Centre public d'aide sociale
de Bruxelles (CEAS), sul diniego del reddito minimo d'inserimenio a un cittadino francese
158
senz’altro ¡1 diritto di «ogni persona» di «accedere alia prevenzione sanitaria

c di ottenerc cure medichc alie condizioni stabilite dalle legislazioni c prassi
nazionali» (art. 35, Carta cit.).
Sin dalle origini del la Comunitá europea ¡1 principio del mutuo rico-
noscimento si é affermato come strumento céntrale per la creazione del
mércalo único*2*442. Gia espresso con riferimento a «diplomi, certificati ed altri
C-256/11, Dereci e a. c. Bundesministerium fü r /ritieres. Per l’applicazionc da parle della Corle

europea dei diritti dell’uomo per tutte: Corte Europea dei Diritii deirUomo, 23 febbraio 2012,
n. 27765/09, Hirsi Jamao e altri c. Italia; Corle Europea dei Diritti delPUomo, 7 luglio 2011,
n. 23459/03, Bayatyan c. Arménie; Corte Europea dei Diritti deU’Uomo, 30 giugno 2005, n.
45036/98, Bosphorus Nava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonirn §irkcti c. Irlanda; Corle Europea
dei Diritti dell’Uomo, 11 luglio 2002. n. 28957/95, Goodwin c. Regno unito. Nella giurispru-
denza italiana: Corte cost., 4 luglio 2008. n. 251: Corte cost., 24 ottobre 2007, n. 349; Corte
co.st., 23 novembre 2006, n. 394; Corte cost., 23 maggio 2006, n. 393; Corte cost., 11-24 aprile
2002, n. 135. E fondamento non esclusivo in Corte cost., 23 febbraio 2012. n. 31; Corte cost.,
22 luglio 2011, n. 236; Corle cost., 23 dicembre 2008, n. 438; Corte cost., 11 maggio 2006,
n. 190; Corte cost., 29 luglio 2005, n. 345: Corte cost.. 28 gennaio 2005, n. 45; Corte cost.,
24 ottobre-12 novembre 2002, n. 445. Per dopo Lisbona: Corte cost., 14 aprile 2010, n. 138;
Corte cost., 12 marzo 2010, n. 93; Corte cost., 28 gennaio 2010, n. 28. Per la rilevanza ncl
solo diritto comunitario: Corte cost.. 11 marzo 2011, n. 80. Sulla giurisprudenza della Corte
CEDU e diritto alia salute: R. C hen a i ., II diritto alia salóte e la Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, in R. C avallo P iírin , L. L enti , A. Rossi, G.M. R acca (a cura di), I diritti
sociali come diritti della personalitá, cit., 75 e s.
42 Cfr. M. C onsito , L ’immigrazione intellettuale. Napoli. 2012. cap. 3; Id.. Uordina-
mento della professione di assistente sociale e la libera circolazione negli Stati delVUnirme
europea, in Tutela civile del minore e diritto sociale della famiglia, cit., 763 c s.; G. Vesperini,
// vincolo europeo sui diritti amministrativi nazionali, cit., 35 e s.; V. HATZOPOULOS, Le prin
cipe de reconnaissance mutuelle dans la libre prestation de Services, in European Legal Stu-
dies/Etudes Européennes Juridiques, Research Papers in Law/Cahiers jur¡diques. No 2/2009.
in www.coleurope.eic, L. Torchia , II governo delle differenze, II principio di equivalenza
nell’ordinamento europeo, Bologna, II Mulino, 2006, 53 e s.; L. D e L ucia , Amministrazione
transnazionale e ordinamento europeo, Torino, Giappichelli, 2009. 37 e s.; N. Bassi. Mutuo
riconoscimento e tutela giurisdizionale. La circolazione degli ejfetti del provvedimento anuni-
nistrativo straniero fra diritto europeo e protezione degli interessi dei terzi. Milano, Giuffré,
2008, 12 c s.; M. C evoli e G. C oronas , / sistemi di riconoscimento delle qualifwhe in
Europa, in Riv. pol. soc., 2006, 355 e s.; P. G rassi, // principio del mutuo riconoscimento delle
legislazioni nazionali nel diritto comunitario, in L'ordinamento europeo, vol. II. L'esercizio
delle competenze, cit., 391 e s.; F.. C hiarf.tto , II riconoscimento delle qualifiche professionali
nelTUnione europea, in Riv. dir. int. priv. proc.. 2006, 689 e s.; A. M ari. La nuova direttiva
sul riconoscimento delle qualifiche professionali (commento alia direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio 2005/36 del 7 setiembre 2005), in Giorn. dir. amm., 2006. 398;
S. N icoi.in , // mutuo riconoscimento ira mércalo interno e sussidiarietd, Padova, Cedam,
2005, 43 e s.; M. G nes , Im scelta del diritto. Milano, Giuffré, 2004, 322 ss.; A. Zo ppin i , Iai
concorrenza ira gli ordinamenti giuridici, in A. Z oppini (a cura di). La concorrenza ira ordi-
namenti giuridici, Bari-Roma, Laterza, 2004, 5 e s.; G. R o sso u i .i .o , Mutuo riconoscimento e
tecniche conflittuali, Padova, Cedam, 2002, 77 e s.; L. L e z z i , Principio di equivalenza. mutuo
160
Crisis del Estado de Bienestar. E l papel del Derecho Administrativo
titoli» (Trattato CE, art. 47) c divenuto poi fondamento giuridico per una
serie di misure transitoric c di lince guida, ponendosi quale riconoscimento
prima settoriale per professioni specifiche (es. sanitarie, d’architetto, d’av-
vocato), poi come misura genérale ncl quadro di c.d. «sistemi generali di
riconoscimento».
E consentito effettuare gli studi in altro Stato membro, attraverso un
riconoscimento parziale per la prosecuzione dcgli studi alio stesso livello43, o
con riconoscimento del diploma ottenuto per l’accesso ad un livello superiore
(senza cffctti sull’esercizio di una professione). Sono previamente defmiti
presupposti e condizioni secondo programmi di partenariato europeo tran-
sfrontaliero (Erasmus, Sócrates), ove sono enunciati i contenuti formativi che
forniscono il parametro di valutazione per il riconoscimento.
La necessitá del riconoscimento puó manifestarsi a conclusione di un
ciclo in vista dello svolgimento di una successiva fase di studi44 ove lo stu-
dente esercita il proprio diritto alia liberta di circolazione verso un altro
sistema nazionale di educazione.
La validazione spetta a chi riconosce la formazione parziale e rilascia il
titolo finale oppure a chi ammette a un livello superiore, con legittimazione
ncl primo caso a ritornare a concludcrc gli studi per il rilascio del diploma
oppure nel secondo con accesso al ciclo di studi di grado ulteriore nel nuovo
Stato.
riconoscimento e liberta di circolazione delie professioni nell'Unione europea, in Dir. cont.

scambi intem., 2003, 383 c s.; A rmstrong , Mutual Recognition, in C. B arnard , J. S cott ,
The Law o f the Single European Market. Unpacking the Premises. Hart Publishing, Oxford
and Portland. 2002. 225, 240 e s.; V. I Im zorollos , Le principe communautaire d'équivalence
et de reconnaissance mutuelle dans la libre prestation de Services. Bruxelles, Bruylant. 1999,
59 e s.; D. P isichhlla , II principio di mutuo riconoscimento e la libera circolazione delle
professioni nell'Unione europea, in Dir. Un. Eur.. 1999, 53 e s.; G. M ajone , Mutual Reco
gnition in Federal Type Systems, EUI Working Papers SPS n. 93/1, 1993; J. P ertek ( sous la
direction de), I m reconnaissance des qualifications dans un espace européen des formations
et des professions, Bruxelles, Bruylant, 1998, 305 e s. nonché 355 e s. P.
43 Memorándum sull’istruzione superiore nella Comunitá europea, 5 novembre 1991,
COM (1991) 349; Comunicazione delta Commissione sul riconoscimento dei diplomi a fini
accademici e professionali, COM (1994), 596, 13 dicembre 1994; Consiglio Ce, Rapporto
sude possibili sinergie tra riconoscimento accademico e riconoscimento professionale dei
titoli nella Comunitá. 96/C 195/02. 6 maggio 1996; Libro verde Istruzione — Formazione —
Ricerca: gli ostacoli alia mobiliüi transnazionale. COM(96) 462; Consiglio d’Europa — Une-
seo, Convenzione sul riconoscimento dei titoli di istruzione superiore nella Regione Europa.
Lisbona, 11 aprile 1997.
44 Comunicazione delta Commissione sul riconoscimento dei diplomi a fini accademici
e professionali, COM (1994), 596. cit.; Consiglio Ce. Rapporto sulle possibili sinergie tra
riconoscimento accademico e riconoscimento professionale dei titoli nella Comunitá, 96/C
195/02.
161
La valutazione dcgli studi — con effetto parzi al mente sostitutivo oppure

cumulativo per un successivo ciclo di studi — c cosí rimessa alie ¡stituzioni
degli Stati rnernbri, dapprima unilateralmente, poi in accordo e da ultimo in
confercnza dei rappresentanti dcllc ¡stituzioni intercssatc.
Nel riconoscimento a finí professionali si afferma invece un obbligo di
comparazione delle qualifiche straniere con quelle nazionali in ragione delle
conoscenze c/o delle professionalitá aequisite con consegucnte obbligo del
riconoscimento ove le prime siano giudicate equivalenti alie secón de45, che
conscntc al professionista, cosí qualificato in uno Stato membro, di esercitarne
la professione in un altro.
Non sono poche le direttive che disciplinano i sistemi di riconoscimento
dei diplomi, certifícati e altri titoli46 necessari alfesercizio delle professioni
regolamentate alfinterno dell’Unione, che superano il coordinamento delle
disposizioni legislative, regolamcntari e amministrative degli Stati rnernbri
(art. 53 TFUE)47.
Sono professioni che nello Stato di origine e in qucllo ospitante sono
equivalenti per attivitá48, ció perché il riconoscimento delle qualifiche pro-
45 C. giust. C.E., 31 marzo 1993, C -19/92, Kraus c. Land Badén-Wuertternberg: C. giust.

C.E., 7 maggio 1991, C-340/89, Vlassopoulou c. Ministerium fiir Justiz, Bundes-und Europa-
angelegenheiten Baden-Württemberg. Cfr. J. P ertek , Reconnaissance des diplomes au moyen
d ’une action d'encouragement, Juris-classcur Europe Traité, fase. 720, 2006, pl. 31. Sul prin
cipio del mutuo riconoscimento e attivitá professionale: M. C onsito , L'immigrazione intellet-
tuale, cit.. cap. 3; sul riconoscimento dei titoli e funzione pubblica: B. G agliardi, / concorsi
pubblici e il diritió di circolazione dei lavoratori europei, Napoli, Jovene, 2012, 220 c s.
46 Direttiva del Parlamento e Consiglio europeo, 7 settembre 2005, 2005/36/C e , relativa
al riconoscimento delle qualifiche professionali. art. 3, lett. c, che ha sostituito e razionalizzato
talune precedenti direttive, di cui al considerando 9. tra le quali in particolare: Direttiva del
Consiglio, 18 giugno 1992, 92/5 i /C kk, relativa ad un secando sistema generóle di riconosci
mento delta formazione professionale, cue integra la direttiva 89/48: Direttiva del Consiglio,
21 dicembre 1988. 89/48/C ee , relativa ad un sistema generóle di riconoscimento dei diplomi di
istruzione superiore che sanzi<mano formazioni professionali di una duróla mínima di tre anni.
II rifcrimenio é a diplomi, certificad e altri titoli rilasciati da un’autorita competente di uno
Stato membro designata in base alie disposizioni legislative, regolamcntari o amministrative
di tale Stato membro a conclusione di una formazione professionale acquisita principalmente
nella Comunita.
47 É nccessaria una distinzione tra il luogo geográfico in cui si svolge una formazione
e il sistema di istruzione di cui essa fa parte: C. giust. U.E., 17 dicembre 2009, C-586/08,
Rabino c. Ministero deU’Universitá e della Ricerca; C. giust. C.E., 29 gennaio 2009, C-311/06.
Consiglio Nazionale degli Ingegneri contro Ministero della Giustizia e Marco Cava¡lera1, C.
giust. C.E., 23 ottobre 2008, C-274/05, Commissione c. Repubblica ellenica; C. giust. C.E.,
23 ottobre 2008, C-286/06, Commissione Ve c. Regno di Spagna: C. giust. C.E., 31 marzo
1993. C -19/92, Kraus c. Land Baden-Wuerttemberg.
48 C. giust. C.E., 19 gennaio 2006, C-330/03, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales
y Puertos.
162
fessionali da parte dello Stato membro ospitante permette al beneficiario di

accederé in tale ultimo Stato alia stessa professionc per la quale c qualificato
nello Stato membro d’origine e di esercitarla alie stesse condizioni dei citta-
dini dello Stato membro ospitante.
I due tipi di riconoscimento funzionali — sia quello accademico e sia
quello a favore delfesercizio delle professioni — sono alio stato comple-
mentari49ed infungibili50, sicche il sccondo non produce cffctti sul titolo
accademico che ne sia il presupposto. Dal riconoscimento deriva un duplice
diritto: a) possibilitá di fregiarsi del titolo professionale dello Stato membro
ospitante; b) valersi del titolo di studio ottenuto nello Stato di provenienza e
dell’abbreviazione in lingua di tale Stato51.
Solo per sette professioni su oltre 800 opera il modello del riconosci
mento «automático», trattasi di un vero e proprio privilegio riconosciuto
all’architetto e a talune professioni sanitarie paramediche, farmaceutiche e
di medico-chirurgo52*, previa armonizzazione degli ordinamenti nazionali di
istruzione capaci di una gradúale soppressione delle restrizioni c di un coor-
dinamento delle condizioni richieste per Fesercizio professionale nei singoli
Stati membri (art. 53, c. 2, TFUE).
II coordinamcnto delle condizioni minime rcalizza un’armonizzazione
dei cicli di studio corrispondenti alie qualifiche di cui s’intende attuare il
riconoscimento, da cui deriva la creazione di una corrispondcnza tra il titolo
di formazione ottenuto e il riconoscimento professionale — c.d. riconosci-
49II beneficiario del riconoscimento del titolo professionale che intenda proseguiré la
propria formazione al fine di ottenere una specializzazione nello Stato di accoglienza vanta un
diritto al riconoscimento anche a tal fine, con un effetto di complementarietá tra il riconosci
mento a fini accademici. cioé di formazione ed educazione, e il riconoscimento professionale:
C. giust. C.E., 16 maggio 2002, C-232/99, Commissione CE c. Spagna.
50 Direttiva 2005/36/Ce relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, eit..
Considerando n. 19, artt. 12, 23, 27, 30, 33, 37, 39 e 49: d.lgs n. 206 del 2007, cit., art. 32.
51 C. giust. C.E., 1 febbraio 1996, C -164/94, Aranitis c. I.and di Berlina-, ne conseguono
altri diritti nei riguardi delfamministrazione nazionale competente dello Stato ospitante, quali
il diritto ad avere una risposla motívala alia propria istanza di riconoscimento entro un certo
termine, a ottenere una valutazione circa l'equivalenza della formazione ricevuta rispetto a
quella pretesa nello Stato di destinazione, a rivolgersi al giudice nazionale per tutelare le pro-
prie pretese; sui diritti conseguenti: G. Vf.sphrini, II vincolo europeo sui diritti amministrativi
nazionali. cit.. 51.
52II modello del riconoscimento automático opera inoltre per alcune professioni non
regolamentate inerenti attivitá anigianali, commerciali e industriali per le quali si fonda sul
parametro non della formazione bensi della effettiva esperienza maturata dal professionista
migrante: cfr. Direttiva 2005/36/Ce relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali,
cit.. Capo ll e Capo III. Cfr. P. A ndreozzi, La liberta di stabilimento nelle libere professioni:
il riconoscimento di tiloli, diplomi e qualifiche professionali nei settore delle professioni sani
tarie in Europa, in RTSA, 2005, 1, 107;
163
La questione sociale che diventa della massima importanza a lungo ter

mine e quali capacita c compctcnzc siano necessarie per un’cconomia di
nuovo tipo e in che modo i cittadini europei possano acquisirle.
Se la spesa pubblica va ridefinita in ragionc di un grande risultato otte-
nuto dairEuropa con Faumento della speranza di vita delle persone57, si deve
riconoscere tuttavia che i cittadini europei possono affrontare efficacemente
la crisi solo ove agli stessi sia assicurata di nuovo — ora come allora — una
pari opportunita d’accesso ad un’istruzione e ad una sanita di buona qualita,
in genere ai servizi che possono contribuiré a compensare le diseguaglianze
di partenza, secondo enunciad che un tempo sono stati appannaggio dei con-
servatori in Gran Bretagna e che oggi riemergono come principi a l'avore dei
cittadini delFUnione europea.
Se nel Trattato di Roma il principio di uguaglianza era ancora configúralo
«in negativo» (divieto di discriminazione in base alia nazionalitá) e come
strumento al servizio del mercato58, ora é declinato come risposta alia crisi
dcgli Stati nazionali e come strumento di coesione delFUnione europea e
d’identitá della relativa cittadinanza59.
57 Conclusioni del Consiglio ECOFIN del 14 maggio 2008 http://\vww.consilium.europa.

eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/100325.pdf. ed ivi le proiezioni che indicavano
una popolazionc nclla fascia d’cta 15-64 anni in riduzione, sicchc il rapporto tra popolazionc
inattiva (oltre 65 anni) e altiva (15-64 anni), passerá dall’attuale di 1 a 4 a 1 a 2.
58 Cfr. Dir. 2000/43/CE del Consiglio. del 29 giugno 2000. che attua il principio della
paritá di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dali'origine étnica, art.
2; Dir. 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generóle
per la parita di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, art. 2, § 1.
In generale sul «diritto antidiscriminatorio», oltre ai riferimenti citati supra, in nt. 32, cfr. da
ultimo: D. Izzi, Eguaglianza e dif/erenze nei rapporti di lavoro. II diritto antidiscriminatorio
tra genere efattori di rischio emergen!i, Napoli, Jovene, 2005, 131 ss.; I. C astangia , G. B ia -
g ioni , Il principio di non discriminazione nel diritto delFUnione Europea, Napoli, Editoriale
Scientifíca, 2011: L. C alafá . D. G ottardi. II diritto antidiscriminatorio tra teoría e prassi
applicativa, Roma, Ediesse, 2009; C. F avii.i i. Im non discriminazione nelEUnione Europea,
Bologna, II Malino, 2009; M. B ell , Racism and Equality in the European Union, Oxford,
Oxford Univcrsity Press. 2008; M. B arbera , ¡ntwduzione. Il nuovo diritto antidiscriminatorio:
innovazione e continuitd. in II nuovo diritto antidiscriminatorio. II quadro comunitario e nazio-
nale, a cura di M. Barbera, Milano, Giuffré. 2007, XIX e s.; E. E llis , EU Anli-Discrimination
Im w , Oxford, Oxford Univcrsity Press, 2005, l i e s .
59 Su «demos» e identita europea cfr. fra molti: J.H.H. Weiler , In defence o f the status
quo: Europe’s constitutional Sonderweg, in European Constitutionalism Beyond ¡he State,
edited by J.H.H. Weiler and M. W in d , Cambridge. Cambridge University Press, 2003. 15
e s., ove si osserva come la pluralita di identita sia resa possibile e «ricomposta» grazie al
«Principie o f Constitutional Tolerance»; In., Federalismo e costituzionalismo: il «Sonderweg»
europeo, in G. Z agrebei.sky (a cura di), Diritti e Costituzione nelEUnione europea, Roma-
Bari, Laterza, 2005, 54 e s.; In., A Constitution fo r Europe? Sorne llard Choices, in Integration
in an Expanding European Union. Rcassessing the Fundamentáis, Oxford, Wiley-Blaekwcll,
165
(art. 2 co. 5o TFUE), potencio únicamente realizzare un’azione intesa a soste-

nere, coordinare o completare Vazione degli Stati membri (art. 6 TFUE).
I cittadini europei hanno ottenuto il diritto di accedere all’istruzione
impartita ncllo Stato membro di destinazione63. II diritto fondamentale alia
libera circolazione dei servizi (lato delFofferta) e il principio di non discri-
minazione (lato della domanda) hanno dalo í'ondamento al diritto dei pazienti
di fruiré dei servizi d’assistenza sanitaria transfrontal iera64, intesa sia come
mobilila dei pazienti, sia dei professionisti65, con effettivitá del principio
di universalitá c di accesso ad un’assistenza sanitaria c ad un’istruzione di
qualitá66.
La liberta di circolazione e di stabilimento — ed ancor prima la necessita
istituzionale di addivenire alia clefinizione di un mercato único — espan-
dono dunque la competenza dell’Unione in materia di salule, d’istruzione e
63 C. giust. C.E.E.. 13 febbraio 1985, causa C-293/83, Gravier c. citta di Liegi per ille-
gittimo diniego — a cittadina dell’unione e figlia di non residenti — d’iscrizione all’istituto
distruzione superiore in Belgio (accademia d'arte) per non avere pagato la tassa di frequenza
prevista per i soli stranieri; C. giust. C.E.E., 21 giugno 1988, causa C-39/86, Ixtirc. Universitc)
di Hcmnover, c irragionevole la prcclusione di un sussidio per gli studi a chi non abbia lavorato
un certo periodo poiché si tratta di un vantaggio sociale a favore del lavoratore, che é tale anche
se cessato dal lavoro per causa involontaria (art. 7 regolamento 1612/68, cit.)
64 C. giust. C.E., 28 aprile 1998, C -158/96, Kohll v. Union des caisses de maladie ove
si afferma che il diniego di autori/zazione per godere di cure sanitaric non urgenti in un
altro Stato Membro é in contrasto con la libera circolazione dei servizi; C. giust. C.E.. 12
luglio 2001, C -157/99, Smits e Peerhooms v. Stichting Ziekenfonds VGZ e Stichting CZ Groep
Zorgverzkeringen che ritienc illegittimo il diniego di rimborso di trattamenti sanitari fruiti in
Germania e Austria da parte di due cittadini olandesi, giacché trattasi di prestazioni sanitarie
(socio-psicologiche runo, sperimentali l’altro) «non usuali negli ambiti professionali (sanitari)
olandesi»; C. giust. C.E., 16 maggio 2006. C-372/04. Watts v. Bedford Primary Care Trust, in
cui si afferma che il rifiuto di un’autorizzazione a fruiré di cure sanitarie aH’estero fondato su
liste d’attesa redatte únicamente su «prioritá cliniche prestabilite in termini gencrali», e non
su «una valutazione medica oggettiva della situazione clínica del paziente» limita la liberta
di circolazione dei servizi; C. giust. C.E., 19 aprile 2007, C-444/05, Starnatelaki v. Organi
smos Asfaliseos Eleftheron Epangelmation (OAEE), il diniego succcssivo di rimborso di spese
sanitario c* sproporzionato alia tutela della solidita finanziaria del servizio sanitario nazionale
ove siano sufficienti misure meno restrittive della liberta di prestazione dei servizi: C. giust.
U.E., 5 ottobre 2010. C-512/08, Conunissione v. Francia, la subordinazione del rimborso dei
trattamenti sanitari goduti all’estcro alia previa autorizzazionc dello Stato di appartcncnza e tale
da disincentivare gli iscritti al sistema sanitario nazionale dal rivolgersi a prestatori di servizi
stabiliti in altri Stati membri per le cure mediche; C. giust. U.E., 5 ottobre 2010, C -173/09,
Elchinov v. Natsionalna zdravnoosiguritena kasa (NZOK) ove si afferma che i criteri per il rila-
scio delTautorizzazionc devono essere oggettivi (non discriminatori e conoscibili in anticipo)
e non eccedere il nccessario per la conservazione finanziaria del sistema sanitario nazionale.
65 Secondo un andamento che puó certo essere incrementato dallo sviluppo della tecno-
logia: es. interoperabilita di cartelle cliniche elettroniche.
66 Stralegia europea sulla salute COM (2007) 630 del 23 ottobre 2007.
167
formazione professionale, sino al punto di pervenire ad enunciare — in via

giurisprudcnzialc — un diritto dci cittadini europei ad istruirsi c ad ottcncrc
prestazioni sanitarie in ogni Stato mernbro in condizioni non discriminatorie67,
ivi compresa la disciplina di favorc per i rilascio di sussidi c borsc di studio68,
0 per il rimborso di cure mediche69.
La stessa interoperabilitá tra sistemi sanitari e d'istruzione e formazione
professionale, nonché la ncccssitá di un riconoscimento d'cquipollcnza dci
requisili di abilitazione dei professionisti ad operare su tullo il territorio
delTUnione, ha qualificato i welfare nazionali, li ha accrcditati c protetti dagli
stessi Stati membri, erigendoli a sistema di definizione deirUnione europea,
secondo una disciplina che dal mercato é giunta a definiré — attraverso la
non discriminazione e la libera circolazione dei servizi e delle persone —
una rete di protezione sociale per la tutela della salute e delTistruzione, che
é propria delTordinamento delTUnione europea, cioé dallo stesso individuata
e disciplinata.
Possiamo anche denominare tutto ció secondo locuzioni piü recenti che
riferiscono di un welfare-state positivo o di promozione delle capacita degli
individui70, purché non vi sia dubbio che tali prestazioni, disciplinate dalTor-
dinamento delTUnione europea, sono Toggctto di diritti dci cittadini europei,
non diversamente da quelli che le norme del Trattato garantiscono per la libera
circolazione di mcrci c capital i in capo agli stessi cittadini quando svolgono
un’attivitá d’impresa.
Diritti dei cittadini europei alTassistenza sanitaria e alTistruzione che piü
precisamente sono Tmcludibilc essenza della liberta di circolazione, poichc
affermano anzitutto la liberta e i diritti delle persone, senza le quali merci e
1 capital i non assumono valore.
67 Per casi di iscrizione a corsi universitari: C. giust. C.E., 7 luglio 2005, C -147/03,
Commissione c. Repubblica d ’Austria; C. giust. C.E., 1 luglio 2004, C-65/03. Commissione
delle Comunitá Europee c. Regno del Belgio; C. giust. U.E.. grande sezione, 13 aprile 2010.
C-73/08, Bressol et Chave rot c. Gouvernement de la Communaulé franca i se.
68 C. giust. C.E.E., 13 febbraio 1985, C-293/83, Gravierc. cittá di Liegi; C. giust. C.E.E.,
2 febbraio 1988, c-24/86, Blaizot edaltri c. Universitd di Liegi, Louvain, Bruxelles, Nafre Dame
de la Pai.x di Ñamar: C. giust. C.E., 20 settembre 2001, C -184/99, Grzelczyk c. Centre pubtic
d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve; C. giust. C.E., 11 luglio 2002, C-224/98, D I loop
c. Office National de l ’emploi; C. giust. C.E., 15 marzo 2005, C-209/03, Bidar c. Laudan
Borough o f Ealing: C. giust. C E., grande sezione. 23 ottobre 2007, C-l 1/06. Morgan c. Bezir-
ksregierung Koln, e C -l2/07, Bucher c. Landreat des Kreises Duren, cd. Morgan e Bucher.
w C. giust. C.E., 19 aprile 2007. C-444/05, cit.; C. giust. C.E., 12 luglio 2001. C -l57/99.
cit.
70 A. G iddfns , L ’Europa nell'Etá Globale, tr. it. a cura di E. G a u m bfrti , Bari. Laterza,
2007; G. B usilacchi, Approccio alie capacita, teoría dell’azione e welfare State. in Welfare
e promozione delle capacite), a cura di M. P ací, E. P ugi.iese , Bologna, II Mulino, 2 0 1 1, 54
e s.
168
C risis del Estado de Bienestar. E l papel del Derecho A dm inistrativo
Un sistema d’istituzioni nazionali in materia sanitaria c d’istruzione che

— una volta riconosciutc — sono accrcditatc come rilevanti per l’ordinamcnto
delFUnione europea, come organizzazioni abilitate a soddisfare i bisogni
d’istruzione c cura dclla salute che insorgono nclle persone che libcramcntc
circolano o si stabiliscono in uno dei territori degli Stati membri delFUnione,
dando fondamento a quella che é slata defmita, non senza enfasi, la portabilitá
dei diritti sociali nel territori deU'Unione71, avendo cura di precisare che si
tralla per i cittadini che circolano di un diritto ad ottenere le prestazioni che
giá sono assicuratc ai cittadini degli Stati di destinazione.
Organizzazioni verso le quali le stesse persone possono fare valere diritti
d’accesso in condizioni di non discriminazione con i cittadini dello Stato di
destinazione, secondo un costrutto che — piü di redámente e sempl icemente
- vale enunciazione di un diritto alia cura della salute e alFistruzione, come
elemento essenziale della cittadinanza europea.
Sistema che impone alFUnione una responsabilitá per la qualitá delle
prestazioni riconosciutc c conseguentemcnte una selezione delle organizza
zioni nazionali che sono capaci di assicurare «un livello elevato di protezione
della salute umana» (art. 168, co. 2o TFUE) e «un’istruzione di qualitá»
(art. 165, co. I o, TFUE), altra verso «lo sviluppo di una dimensionc europea
dell’istruzione» (art. 165, co. 2o, TFUE), e di una rete di protazione volta al
«miglioramcnto dclla sanitá pubblica, alia prevenzione delle malattie c affc-
zioni e all’eliminazione delle fonti di pericolo per la salute física e mentale»
(art. 168, co. Io, 2 frase, TFUE).
In tal senso si puó comprendere la stcssa definizione dclla compctcnza
delFUnione in materia di salute e islruzione che é stata limítala a un’azione
di sostegno, coordinamento o completamente dcIFazionc degli Stati mem
bri (art. 6 TFUE), nel senso che alFUnione spetta il compito di porre ció
che manca agli Stati, piü esattamente alia loro organizzazione sanitaria e
d’istruzione, ció che gli stessi — per essere il particulare — non possono
inevitabilmente rappresentare, cioe il sistema europeo di cura della salute e
d’istruzione su cui FUnione ha appunto competenza come rete d ’insieme
delle istituzioni nazionali e non in via sostitutiva di queste.
Defínizioni d’insieme che inevitabilmente assumono carattere selettivo
delle strutture nazionali che possono essere chiamate a com pone la rete euro
pea dei servizi di assistenza sanitaria o d ’istruzione, in ragione dei parametri71
71 M. Monti, Una tiuova strategia per il me reato único al servizio de II 'economía e della
societá europea, Rapporto al Presidente della Commissione europea José Manuel Barroso,
9 maggio 2010, p. 62-63. ove si enuncia la necessitá di addivenire ad una portabilitá delle
pensioni integrative e dei diritti all’assicurazione sanitaria e si segnala che una proposta della
Commissione in tale ámbito e bloccata al Consiglio dal 2005 malgrado il forte sostegno del
Parlamento europeo.
169
di miglioramento della qualitá dcfiniti daH’ordinamcnto dclTUnionc europea

come requisiti di professionalitá dcllc prestazioni stesse, cui adeguare in via
generale la riorganizzazione dell’offerta di servizi.
La risposta che deve essere data alia crisi economico-finanziaria non
involge solo le istituzioni di governo dell’euro e della ñnanza nazionali
(Banche centrali) ed europee (Banca Céntrale Europea)72, ma inevitabilmente
riguarda anche i sistemi, del parí a rete, di altre istituzioni che non possono piü
essere solo nazionali, ma devono essere riconosciute ed emergere senz’altro
come sistema europeo di cura della salute c d’istruzione.
72 Cfr. da ultimo: G.P. M a nzií LLa , La política económica e il governo della moneta única.
in Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Listona, a cura di F. Bassaninj e
G. T ibf.ri, Bologna, II Mulino, 2010, 294 c s.; S. Gozi, // governo dell’Europa, Bologna, II
Mulino, 2006, III ed., 157 e s.; M. C apantini, T. Po n tello , Ranche, in Trattato di diritto
amministrativo europeo, Trattato di diritto amministrativo europeo, cit., Pt. speciale. t. I.
Milano, Giuffré, 2007, 648 e s.; L. S altare Amministrazioni nazionali in funzione comuni
taria, Milano, Giuffré, 2007, 57.
170
Joaquín Tornos Mas
el derecho administrativo. Con esta finalidad nos parece necesario diferenciar

en primer lugar los conceptos de Estado del bienestar y Estado social, pues
como veremos no son conceptos idénticos y la crisis de uno y otro modelo
de Estado tienen tiempos y contenidos diversos. Si en los años 70 del siglo
pasado asistimos a la primera crisis del Estado del bienestar, lo que caracteriza
el momento actual es que se está poniendo en crisis el Estado social.
El nacimiento del Estado del bienestar puede situarse en las leyes y
medidas adoptadas por Bismark a lo largo de la década de 1880 (seguros de
enfermedad, vejez, accidentes c invalidez), en la Constitución de Weimar y
su reconocimiento de derechos sociales, o en las medidas introducidas en
la Inglaterra de la primera década del Siglo XX a partir de los estudios de
William Beveridge y del impulso de la Sociedad Fabiana de los hermanos
Webb. Pero la formulación teórica del llamado Estado del bienestar creemos
que debe situarse en Keynes y su «Teoría general de la ocupación, el interés y
el dinero», centrada en la preocupación por la recuperación del pleno empleo
a través de la intervención pública.
El Estado del bienestar, como modelo que defiende la presencia activa
del Estado en el gobierno de la economía y en la mejora de las condiciones
de vida de sus ciudadanos, está directamente vinculado al pensamiento kcy-
nesiano. Tras la crisis del año 1929 y la victoria en 1932 del Partido Demó
crata en los Estados Unidos, al Estado se le asignó el cometido de garantizar
a lodo ciudadano el acceso a un mínimo de servicios que garantizaran su
supervivencia, logrando así la necesaria cohesión social para la vida pacífica
en sociedad 1'. La lucha contra el desempleo y a favor del acceso universal
a los servicios de sanidad y educación eran los objetivos centrales del nuevo
Estado. El planteamiento de Keynes, y el concepto de Estado del bienestar,
suponen situar al Estado en el centro de la vida económica y social, lo que
concretó Roosevelt con la política del New Deai. En Europa estos plantea
mientos fueron recogidos y aplicados por la socialdemocracia12.
Este planteamiento se llevó años más tarde a los textos constitucionales
de diversos países a través del reconocimiento de los derechos económicos
y sociales3*, o derechos de prestación, y también se recogió en Tratados
1Vid. Al respecto MUÑOZ MACHADO, S., «La eficacia de los derechos», en VVAA,
Derechos y garantías del ciudadano, coordinador López Menudo, lustel, Madrid, 2011, p. 323
a 329. y CORREAS SOSA. I., El desarrollo del Estado social en la década de los noventa.
Congreso de los Diputados. Madrid. 2011, p. 24 a 162.
2 Vid. GONZÁLEZ SEARA. L., «El bienestar social en una época insegura», en VVAA.
Im s estructuras del bienestar. Propuestas de reforma y nuevos horizontes, directores Muñoz
Machado-García Delgado-González Seara, Civitas, Madrid, 2012, pp. 928 y ss.
’ La constitucionalización de la cláusula definitoria del Estado como Estado social apa
rece en 1949 en la Ley Fundamental de Bonn, donde se define a la RFA como un Estado
federal, democrático y social de derecho. Posteriormente las Constituciones de Grecia, 1975,
172
Joaquín Tornos Mas
digna, prestando especial atención a los más necesitados. Por tanto, como
veremos, se puede producir una crisis del Estado del bienestar (menos presen
cia del Gobierno en la economía, menos Estado y más mercado) sin que ello
afecte en principio al Estado social. Lo que caracteriza el momento presente
es que a la crisis del Estado del bienestar se añade la amenaza creciente al
contenido del Estado social.
2. La crisis del Estado del bienestar
El modelo de Estado del bienestar al que nos hemos referido, que se

desarrolló con notable éxito hasta los años 70. ha sufrido desde entonces
diversas crisis.
La primera puede situarse en 1973, con la primera crisis del petróleo6 y la
reducción significativa de las tasas de crecimiento que se venían disfrutando
en Europa. Ello trajo consigo un notable incremento del paro, de los gastos
en subsidios y consecuentemente un aumento del déficit.
La reacción a esta nueva situación7 fue la pérdida de confianza abso
luta en el Estado y su aparato organizativo, las administraciones públicas.
El Estado pasa a ser el problema, y se defiende la necesidad de limitar su
presencia y fomentar una mayor asunción de responsabilidades por parte de
los particulares. Las políticas liberales se imponen y se generaliza la privati
zación de empresas públicas y la externalización de servicios públicos. Los
principios a seguir son la desregulación, la liberalización y la privatización.
En definitiva, más mercado y menos Estado.
La desaparición de la URSS a principios de los años 90 supondrá de
hecho un nuevo ataque al Estado de bienestar. En esta ocasión la causa está en
la creación de un espacio económico mundial que reducirá significativamente
la capacidad de los gobiernos nacionales para dirigir sus propias economías
y, por tanto, un reforzamiento del fundamentalismo del mercado. Al mismo
tiempo, la socialdemocracia retrocede de forma generalizada y la competen
cia que ofrecen los mercados de trabajo desregulados reducen las garantías
laborales en los mercados hasta entonces más rígidos. Los Estados empiezan
a comprobar que no pueden ya relacionar sus ingresos con una demanda
creciente de gasto público. Los capitales se mueven y los sistemas fiscales
ofrecen muchas vías de escape. Además, la población envejece cada vez más.
En definitiva, se incrementa el déficit y se abunda en la idea de reducir el
6 Vid. SEVILLA, J.V., El declive de la socialdemocracia, RBA, Barcelona, 2011.

7 Junio a la crisis económica se produce un cambio general en el modelo social. Se
produce la plena incorporación de la mujer al mundo del trabajo, la extensión de la educa
ción universitaria, la consolidación de los sistemas de protección social, los cambios en las
relaciones de pareja y la prolongación de la esperanza de vida.
174
Crisis del estado de bienestar. E l papel del Derecho Administrativo
Estado para mejorar la eficacia y poder asi mantener tasas de crecimiento

económico que permitan hacer frente a los gastos sociales.
En Europa se reacciona mediante el reforzamiento del proceso de inte
gración, la creación de la moneda única y un banco central europeo (Tratado
de Maastricht suscrito en 1992), y la imposición a todos los Estados miem
bros de los conocidos criterios de convergencia. Estos criterios comportaron
la imposición de políticas restrictivas con el fin de equilibrar las cuentas
públicas, así como el dominio de los Bancos Centrales en el diseño de las
políticas públicas8.
Lo cierto, sin embargo, es que estas dos crisis afectaron de forma directa
a la posición central de los Estados en el gobierno de sus economías y en
la prestación directa de servicios, pero no incidieron de forma significativa
en la reducción de las prestaciones sociales. La ideología socialdemócrata
se ve superada por los planteamientos neoliberales, pero no se discuten los
contenidos prestacionales garantizados en las Constituciones. Estas crisis
del Estado del bienestar afectan más directamente a la regulación protec
tora de las relaciones laborales y a la amplitud del sector público, pero en
menor medida a los derechos sociales (seguridad social, sanidad, educación,
servicios sociales). Las nuevas ideas fuerza son las de desregulación, pri
vatización, liberalización, simplificación y competencia, pero no reducción
de los derechos sociales consagrados en la Constitución y concretados por
el legislador. Al mismo tiempo, se sigue confiando en los Gobiernos de los
Estados y sus nuevas políticas para salir de la crisis económica. De hecho,
en estos años (1970-2007) asistimos a un creciente auge del reconocimiento
de los derechos sociales en los textos constitucionales y en sus normas de
desarrollo.
3. La subsistencia y desarrollo del Estado social
En España la Constitución de 1978 afirma expresamente en su artículo

primero que «España se constituye en un Estado social y democrático de
derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico
la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político». El Título primero
reconoce un conjunto de derechos fundamentales y principios rectores de la
x En España la crisis del año 1993 supuso dos devaluaciones consecutivas, 1993 y 1995,
el incremento del paro hasta el 24% de la población activa y un déficit cercano al 7%. Se
impuso la reducción del déficit a través de una moderada reducción del gasto, se incrementaron
los impuestos, se reformó el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas tratando
de reforzar la responsabilidad de estos entes en la realización de sus ingresos y con el fin de
garantizar el sistema de pensiones se firmó el Pacto de Toledo, 1995, entre todas las fuerzas
políticas y sindicatos.
175
Joaquín Tornos Mas
política social y económica que responden de forma directa a la concepción

del Estado como un Estado social9.
Es cierto que del conjunto de preceptos constitucionales se deduce que
existe una gradación en la determinación constitucional de las prestaciones
reconocidas101, ya que se incluye el reconocimiento de verdaderos derechos
junto a simples principios que suponen mandatos de optimización dirigidos al
legislador. Pero en todo caso, y sobre ello volveremos, los derechos sociales
de tercera generación consagrados en la Constitución se reconocen al margen
de la crisis del Estado del bienestar.
El marco constitucional ha sido a su vez desarrollado por el legislador, al
que compete de forma principal dar contenido a los principios y establecer las
normas de organización y los procedimientos que hagan realidad los derechos
constitucionales. En la Constitución de 1978 se refuerza el sistema público de
Seguridad Social y más adelante se pacta la supervivencia del sistema de pen
siones (Pacto de Toledo) y se universalizan los servicios públicos de sanidad
y educación, lo que supone la creación de derechos subjetivos de prestación
perfectos para poder exigir el acceso a dichos servicios. Posteriormente se
aprueba la ley 39/2006 de promoción de la autonomía personal y atención a
las personas en situación de dependencia por la que se crea el llamado «cuarto
pilar» de los servicios prestacionales. La ley 39/2006 establece en su artículo
cuarto, que «las personas en situación de dependencia tendrán derecho, con
independencia del lugar del territorio del Estado español donde residan, a
acceder, en condiciones de igualdad, a las prestaciones y servicios previstos
en esta Ley en los términos establecidos en la misma»11.
Coincidiendo con el inicio de la crisis en la que ahora nos encontramos,
los nuevos Estatutos de Autonomía dan un nuevo impulso al reconocimiento
9 Sobre los debates parlamentarios de la constituyente relativos al concepto de España

como Estado social vid. CORREAS SOSA. 1.. op. cit., pp. 267 y ss. Sobre el concepto de
Estado social, vid. GARCIA PELAYO. M., Las transformaciones del Estado contemporá
neo, 2a ed. 6a reimpresión, Alianza ed., Madrid, 1972; GARRORENA MORALES, A., El
Estado español como Estado social y democrático de derecho, Tccnos, Madrid, 1992; PAREJO
ALFONSO. L., Estado social y administración pública, Civitas, Madrid, 1983 y NAVARRO
MUNUERA, A., El marco constitucional de los derechos sociales en el ordenamiento español,
Diritto pubblico, 1997, p. 483.
1,1Vid. Al respecto VAQUF.R CABALLERIA, M., «Derechos sociales, crisis económica y
principio de igualdad», en Informe Comunidades Autónomas 20/1, IDP. Madrid. 2012, p. 77.
11 La garantía de la prestación de estos servicios se encomienda a las Comunidades
Autónomas, que asumen en sus Estatutos de Autonomía competencias de desarrollo legislativo
y ejecución en materia sanitaria, educacional y de servicios sociales. El Estado se reserva la
garantía de la definición de los contenidos básicos de estos derechos con el fin de asegurar
una igualdad de derechos de todos los ciudadanos españoles. Sobre los problemas de la salva
guarda de la igualdad en el ejercicio de los derechos sociales en época de crisis, vid. VAQUER
CABALLERÍA, M., op. ult. cit.
176
de derechos prestacionales, ampliando las previsiones constitucionales. Así,

por ejemplo, en el Estatuto de Autonomía de Cataluña se reconocen derechos
en el ámbito de los servicios sociales, artículo 24, el derecho a acceder a una
vivienda digna, artículo 26, así como el principio rector de la promoción de
la cohesión y el bienestar social, artículo 4212.
Por tanto, a pesar de las crisis del Estado del bienestar de los años 1970
y 1990, lo cierto es que el gasto social se mantiene, los derechos prcstacio-
nales se desarrollan y amplían y no se desmantela el Estado social. No hay
un cambio de paradigma respecto al pacto social sobre el que se construyó
la idea del Estado social. Lo único que ocurre es que se reduce el papel del
Estado y se confía en que las políticas desreguladoras, de ampliación de la
competencia y la flexibilización del mercado laboral permitirán mantener los
niveles prestacionales garantizados en la Constitución gracias a la continuidad
del crecimiento económico1314*.
El desarrollo de los derechos sociales también se lleva a cabo en la Unión
Europea. Al igual que ocurre en los Estados miembros de la Unión Europea
la crisis del Estado del bienestar se traduce en más mercado, más flexibilidad
y más desregulación, pero no en menos derechos sociales. Al contrario, los
avances en la unidad del mercado y la liberalización se compensan con el
reforzamiento de la Europa social, en búsqueda de una mayor legitimación
del poder democrático de las instituciones europeas“ .
12 La naturaleza de los «derechos estatutarios», establecidos en los Estatutos de Auto

nomía con la voluntad de que su contenido se impusiera al legislador autonómico, ha dado
lugar a una amplia polémica, en parte cerrada por el Tribunal Constitucional en su sentencia
31/2010 FJ 16. en la que ha rebajado la naturaleza de estos «derechos estatutarios» a la cate
goría de meros principios rectores. No interesa ahora entrar en este debate. Sobre los derechos
estatutarios, vid. por todos LÓPEZ MENUDO. F., «Los derechos sociales en los Estatutos
de Autonomía», Actas del IV Congreso de la Asociación española de profesores de derecho
administrativo. Valladolid, 6-7 de febrero de 2009, Lex Nova, Valladolid, 2009. pp. 13 y ss.
13 No debe olvidarse que esta ampliación del Estado prestacional en el caso español tras la
Constitución de 1978 responde fundamentalmente a dos factores. España venía de una situación
muy deficitaria en lo relativo a la garantía y contenido de los derechos sociales básicos. Por
otro lado, entre 1995 y 2005 España creció a una tasa media del 3,6% y se crearon 5 millones
de puestos de trabajo. Eso si, la productividad no mejoró y Va parte de los puestos de trabajo
se crearon en el sector de la construcción.
14 Muy significativo al respecto es el Informe elaborado por un Comité de Sabios presi
dido por Lourdes Pintasilgo en 1986 titulado «Por una Europa de los derechos cívicos y socia
les» en el que alertaba sobre el déficit social de Europa y en el que se decía que Europa será
la de todos los ciudadanos o no será nada. Poco tiempo después se elabora el Informe Simitis
«Afirmación de los derechos fundamentales en la Unión Europea. Ha llegado el momento de
actuar», Informe del Grupo de expertos sobre derechos fundamentales. Comisión Europea
1999. Sobre este proceso de desarrollo de la preocupación social en Europa vid. MUÑOZ
MACHADO-MESTRE.ÁLVAREZ GARCÍA, «La europeización de las garantías de los dere
chos y la universalización en Europa de algunas políticas de bienestar», en VVAA, Las estruc-
177
paulatina su interés en que los Estados miembros cuenten con unos servicios
sociales de calidad, accesibles, asequibles y sosteniblcs. Si bien en un primer
momento la atención .sobre los servicios de carácter social y asistencial se
centró en determinar si poseían o no carácter económico para concluir acerca
de su sujeción o no a las reglas de mercado propias de la Unión, más tarde
la Comunidad Europea empezó a prestar atención a estos servicios como
elementos de solidaridad y cohesión social18.
Una primera manifestación de esta preocupación la encontramos en la
Comunicación de la Comisión de 1 de septiembre de 1996, COM (96) 443
final, en cuya Introducción se dice: «la solidaridad y la igualdad de trato,
en el contexto de una economía de mercado abierta y dinámica, constituyen
objetivos fundamentales de la Comunidad Europea. Los servicios de interés
general contribuyen a la consecución de estos objetivos. Los europeos espe
ran servicios de calidad a precios asequibles. Para muchos de ellos estos
servicios de interés general suponen auténticos derechos sociales y participan
en gran medida en la cohesión económica y social. Por ello, los servicios
de interés general están en la base del modelo europeo de sociedad, como
ha señalado la Comisión en un reciente dictamen sobre la reforma de los
Tratados Europeos»19*.
Esta preocupación por situar a los servicios sociales dentro del concepto
de servicios de interés general, fuera de las reglas del mercado y como ele
mento propio del modelo social europeo, se reitera en diversos documentos
posteriores. Así, en la Comunicación de 20 de septiembre de 2000, COM
(2000), 580 y final, Los servicios de interés general en Europa: en el Informe
al Consejo Europeo de Laeken de 17 de octubre de 2001, COM (2001) 598
final. Los servicios de interés general; en el Libro Verde de la Comisión de 21
de mayo de 2003, COM (2003) 270 final, sobre los Servicios de interés gene
ral; en la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y
al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 20 de
abril de 2004, COM (2004) 304 final, Modernizar la protección social para
el desarrollo de una asistencia sanitaria y una asistencia de larga duración de
calidad, accesibles y duraderas: apoyo a las estrategias nacionales a través del
método abierto de coordinación; en la Comunicación a la Comisión de 26 de
abril de 2006, COM (2006) 177 final. Aplicación del programa comunitario de
Lisboa. Servicios sociales de interés general en la UE, y de forma particular
18 Vid. CARRO-MIGUEZ. «Regulación económica y servicios sociales de interés gene

ral», en I m regulación económica. En especial la regulación bancaria, Dir. Rebollo Puig,
IUSTEL, Madrid, 2012, pp. 311 y ss.
19 Previamente hay que destacar la preocupación por la creación de mecanismos de protec
ción social, salario mínimo, pensiones . Así, en la Recomendación 92/442 sobre convergencia
en las políticas y objetivos de protección social, desarrollada por documentos posteriores.
179
objetivo final de garantizar la cohesión social a través de la imposición de

un modelo constitucional basado en la definición de derechos sociales o de
prestación22.
El Estado social se mantiene como clave del sistema ax¡ológico natural
de la Constitución23, y se introduce en el derecho comunitario. El derecho
administrativo se adapta a esta nueva posición del Estado, y se modifica la
organización y el procedimiento para alcanzar los mismos fines. El Estado se
repliega en lo económico pero se mantiene lo social, si bien en este segundo
ámbito recurre con mayor intensidad al sector privado, descentraliza buena
parte de sus cometidos, y reconoce los derechos prestacionales a través de
procedimientos más o menos estrictos
Hasta principios del siglo XXI se admite que el Estado social es un coste,
que no mejora la tasa de crecimiento, pero a cambio de ello asegura a los
ciudadanos ante la incertidumbre, genera cohesión social y evita situaciones
de pobreza y exclusión social24. Debe limitarse el gasto, debe actuarse a
22 PAREJO ALFONSO. L.. ha afirmado que «los más recientes análisis sociológicos y
económicos acreditan que por el momento no ha tenido lugar tanto un retroceso significativo
— no digamos un desmanlelamiento— de los regímenes de bienestar establecidos, cuanto
más bien una reestructuración de éstos o un cambio en el modo de dación de los bienes o
prestación de los servicios sociales», en Estado social y Estado de bienestar a la luz del orden
constitucional, en Las estructuras del bienestar Propuestas de reforma y nuevos horizontes.
Directores Muñoz Machado-García Dclgado-González Seara, Civitas, Madrid, 2012, p. 795.
23 El valor de la persona, su dignidad y el libre desarrollo de su personalidad, artículo 10.1
de la Constitución española, son el fundamento del orden político y la paz social. La dignidad
y el libre desarrollo de la personalidad requieren de un mínimo vital que sólo se alcanza con
la garantía previa de determinados derechos sociales. Esta relación entre la dignidad de la
persona y el derecho a la acción social la garantiza el principio de solidaridad social, que ve
en el hombre un fin y no un medio. Este principio sigue vigente . Como ha dicho VAQUER
CABALLERIA, M.. en La acción social. Un estudio sobre la actualidad del Estado social de
derecho. IDP/Tirant lo Blaneh, Valencia, 2002, p. 66, «esta idea de solidaridad como balance
o síntesis entre lo común y lo propio , entre el todo y la parte, aparece apuntalada por el
Tribunal Constitucional en la sentencia 62/1983 de 11 de julio, FJ 2-A, en la que afirma que
la solidaridad e interrelación social , especialmente intensa en la época actual, se refleja en la
concepción del Estado como social y democrático de derecho que consagra la Constitución,
art. 1.1. y se traduce en una acción pública para la defensa de los intereses comunes, es decir,
aquellos en que la satisfacción del interés común es la forma de satisfacer el de todos y cada
uno de los que componen la sociedad , por lo que puede afirmarse que cuando un miembro de
la sociedad defiende un interés común sostiene simultáneamente un interés personal, o , si se
quiere desde otra perspectiva, que la única forma de defender el interés personal es sostener el
interés común» Vid. También sobre este planteamiento, PAREJO ALFONSO, L.. «Constitución
y valores del ordenamiento», en VVAA, Estudios sobre la Constitución española. Homenaje
al profesor García de Enterría, Tomo 1, Civitas, Madrid. 1991, p. 111 y ss.
2-s A inicios del siglo XXI todavía se mantiene el convencimiento de que la dignidad
humana debe ser preservada por encima de todo, y que los derechos sociales están en la base
de una vida digna. Como ha dicho HA BERMAS, «las experiencias de exclusión, miseria y
181
Joaquín Tornos Mas
través de un Estado adelgazado y más eficiente, pero no se atacan los prin

cipios básicos del Estado social constitucional. Se actuará primordial mente
sobre los derechos de los trabajadores, no sobre los derechos de los ciudada
nos, y además, como hemos dicho, por lo que se refiere al Estado social no
existe un paradigma alternativo completo capaz de sustituir al hasta entonces
vigente25.
II. LA CRISIS ECONÓMICO-FINANCIERA DEL AÑO 2007. EL

ESTADO SOCIAL AMENAZADO
En el año 2007 se inicia una nueva crisis económica, en la que aún nos
encontramos, que posee unas características y unas consecuencias diversas res
pecto a las dos anteriores26. Esta crisis es especialmente dura en España27.
La crisis vigente tiene sus causas en el endeudamiento creciente, favo
recido por la política monetaria de bajos tipos de interés, y la generación de
un mercado internacional de productos financieros tóxicos (las subprime) que
comportaron graves problemas de solvencia para las instituciones financieras.
El cierre del crédito se acompañó de la subida de intereses y el desplome de
la burbuja inmobiliaria, motor de la actividad económica y de la creación de
empleo a partir del año 2008. Los problemas se globalizan y se generaliza
la falta de liquidez y la crisis de solvencia de las instituciones financieras.
El déficit y la deuda publica se disparan al reducirse la actividad econó
mica. Cuando la crisis se mantiene y no se ven perspectivas de solución a
corto plazo, las dudas sobre la capacidad de hacer frente a la deuda exterior
aumentan, lo que lleva al incremento de la prima de riesgo para acceder
discriminación enseñan que los derechos fundamentales clásicos adquieren una valor igual
—Rawls— para todos los ciudadanos únicamente cuando se complementan con derechos
sociales y culturales», en La Constitución de Europa, Trotta. Valencia, 2012. p. 20.
25 Vid. RIJI7. HUERTA, J., Prólogo al libro, VVAA. Crisis y futuro del Estado de bienes
tar, Compilador Muñoz Bustillo, Alianza ed., 2a reimpresión, Madrid, 1995, p. l i a 22.
26 Un buen resumen general en EMBID IRUJO, A., Ixi constitucionalización de la crisis
económica, Iustel. Madrid, 2012.
27 En España al problema de la deuda soberana y privada se añade la crisis financiera
derivada de los activos afectados por la crisis de la burbuja inmobiliaria, fomentada por la
liberalización del suelo, los bajos tipos de interés y la irresponsable política crediticia. Al
mismo tiempo, el crecimiento económico de los años anteriores no se tradujo en incremento
de la productividad e inversión en I+D, por lo que se redujo la competitividad. La drástica
reducción del déficit no se acompaña por políticas de crecimiento, mientras se han destinado
cantidades ingentes de dinero a sanear los bancos y Cajas de Ahorro. En esta situación aumenta
la desconfianza de los mercados en la capacidad del Estado español para salir de la crisis y se
incrementa la prima de riesgo. Las previsiones son de mantenerse en recesión y con una tasa
de paro cercana al 25% de la población activa.
182
a nueva financiación, y de esta forma se construye de un círculo perverso

que aumenta la recesión económica. La única vía para poder recuperar el
equilibrio es la reducción drástica del gasto público, y por ello la estabilidad
presupuestaria se convierte en el único objetivo a alcanzar. La crisis impone
un nuevo escenario en el que el papel de los Estados nacionales va a cambiar
de modo sustancial2*28.
Como hemos dicho la crisis iniciada en el año 2007 posee unas caracte
rísticas propias que la diferencian de las anteriores. Esta singularidad obliga a
replantear el papel del derecho público ante la nueva realidad económica, una
realidad que incide de forma directa y negativa en la vida de los ciudadanos.
Veamos cuales son estas notas singulares de la vigente crisis económica.
1. Los Estados nacionales carecen de los medios necesarios para d ar

respuesta a la crisis que les afecta
El nacimiento del Estado del bienestar, como dijimos al inicio de este

trabajo, puede vincularse de forma directa a la crisis de 1929, ya que este
modelo de Estado fue la respuesta keyncsiana a la citada crisis. En aquella
ocasión, el presidente Roosevelt, que lideró la dirección a la salida de la cri
sis, fue reelegido cuatro veces, durando su mandato desde el 4 marzo 1933
hasta el 12 abril 1945, fecha en la que falleció repentinamente ocupando aún
la presidencia. Desde el Gobierno se dirigió la recuperación económica, lo
que se logró con éxito.
Las crisis económicas posteriores de los años 1970 y 1990 fueron contro
ladas por las respuestas de los Estados nacionales, que aceptaron en mayor o
menor medida la ideología neoliberal. Los gobiernos nacionales adelgazaron
el propio Estado, y lograron paliar temporalmente los efectos de la crisis.
Hoy las cosas han cambiado. Lo que subyace en la vigente crisis no es
una cuestión de ideas sino de poder. El neoliberalismo, el exceso de desre
gulación, también ha fracasado (en buena medida es la causa de la crisis ) y
la socialdemocracia no ofrece respuestas solventes para impulsar de nuevo
el Estado de bienestar. En la lucha por el poder, los mercados financieros
han impuesto su ley a unos Estados endeudados y en recesión. Los mercados
financieros «han utilizado sin empacho al Estado para solventar sus difi
cultades y, después de culpar del problema a los reguladores, han impuesto
2S Para EMBID IRUJO. A.. La constitucionalización..., op. cit.. las notas propias de
esta crisis, que es cualitativamente diferente de las anteriores, son las siguientes: origen en
los EEUU de donde se traslada rápidamente a otros países; centrada en el aspecto financiero
repercute en sector inmobiliario, automovilístico y otros; global, las respuestas se buscan en
órganos supranacionales; con el tiempo se centra en Europa, y se produce sin que exista una
alternativa de sistema económico al capitalismo.
183
Joaquín Tomos Mas
nuevamente sus condiciones a través de los mercados en un alarde de poder

del ámbito de la economía sobre la política»29.
El Estado post-modemo, este Estado que en palabras de Chevallier «ha
perdido la sistematicidad, la generalidad, la estabilidad y se caracteriza por
la incertidumbre, el relativismo y la indeterminación»30 ha perdido también
los instrumentos para gobernar la economía y poder hacer frente a los retos
que impone un mundo global izado. La competencia con países que carecen
de gastos en protección social castiga a los Estados que sí poseen políticas
sociales, lo que les fuerza a reducir estos gastos destinados hasta ahora a
hacer frente a sus compromisos sociales.
En ausencia de una política monetaria propia y en el marco de un mer
cado abierto, las respuestas a la crisis requieren la intervención del Banco
Central europeo y de la Comisión Europea. Son estas instancias, carentes de
legitimación democrática directa, las que adoptan las medidas y las que las
imponen, limitándose los gobiernos nacionales a ejecutarlas con la mayor
celeridad posible31*.
La crisis vigente ha comportado de este modo una grave crisis de legiti
midad de los gobiernos nacionales, ya que los ciudadanos no confían en los
mismos para salir de la grave situación en la que viven. Los gobiernos se limi
tan a tratar de cumplir el principio de estabilidad presupuestaria, reduciendo
los niveles de prestaciones sociales hasta ahora existentes, pero se muestran
incapaces de liderar políticas de crecimiento. Si Roosevelt encadenó cuatro
elecciones presidenciales sucesivas, los Presidentes de gobierno los países
azotados por la crisis bancada van cayendo uno tras otro, y toda la clase
política de estos países se sitúa en los niveles más bajos de popularidad de
la historia moderna. A falta de políticos se recurre en su caso a los técnicos
como solución de urgencia... que tal vez se consolide.
2. La crisis del Estado social
Las anteriores crisis del Estado de bienestar se tradujeron principalmente

en una reformulación del papel de los Gobiernos respecto del gobierno de la
economía y en una limitada contención del gasto público. El Estado social
29 SEVILLA, J.V., op. cit., p. 335.

30 CHEVALLIER, J.. L ’Etat post-moderne, LGDJ, París, 2003, p. 90.
31 Un ejemplo claro de esta sujeción a los mandatos externos lo constituye la Carta de
Jean Claude Trichet y Mario Draghi dirigida al Gobierno italiano el 5 de agosto de 2011. y
publicada por el Diario italiano Corriere de la Sera el 29 de septiembre de 2011. En dicha
Carta se impone un concreto programa de gobierno al Gobierno italiano con el fin de que
pueda recuperar la confianza de los inversores (los misteriosos titulares del poder real en la
sociedad actual) y se dice al Gobierno que las medidas las debe adoptar de forma inmediata,
haciendo uso para ello de la figura del Decreto ley.
184
Joaquín Tomos Mas
hacer frente por sus propios medios a las necesidades de la vida, le falten
las condiciones mínimas para el bienestar del que debe disfrutar todo ser
humano»35. El Estado ya no impulsa el progreso social, el desarrollo de los
derechos prestacionales, y se reduce a cubrir las mínimas necesidades de los
ciudadanos que, por causas ajenas a su voluntad, están en situación de indi
gencia. El artículo 9,2 de la Constitución («corresponde a los poderes públicos
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de
los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover los obstáculos
que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social») se queda en
el cajón de los recuerdos. Los poderes públicos ya no actúan al servicio del
ciudadano y su desarrollo como persona, sino al servicio de la subsistencia
del propio ente político al que sirven por encima de todo. Se actúa por la
«sostenibilidad» del sistema, para evitar que la crisis acabe con el propio
Estado, aunque sea a costa de los derechos de los ciudadanos.
3. La reducción de los derechos sociales
La reducción de los derechos reconocidos durante la fase expansiva del

Estado social ha tenido un alcance material diverso (reducción de los derechos
de los trabajadores y personal al servicio de la administración, reducción de
prestaciones económicas, reducción de prestaciones materiales), y su alcance
puede exponerse de diversa forma. Por nuestra parte nos centraremos en
la reducción de los derechos directamente vinculados con el concepto de
Estado social, esto es, los que forman parte de la actividad prestacional de
las administraciones públicas en materia de sanidad, educación, servicios
sociales y vivienda, sin exponer los recortes relativos a los derechos de los
trabajadores y personal al servicio de las administraciones públicas, ni en
materia de seguridad social. Los diversos recortes los sistematizaremos según
su incidencia en las reglas clásicas del servicio público, esto es, en los prin
cipios de universalidad, asequibilidad y calidad.
Por lo general las normas que aplican estas reducciones se justifican
por la «sostenibilidad del sistema», afirmando que los recortes no afectan
al contenido esencial de los servicios. Así, por ejemplo, el Real Decreto ley
20/2012 de 13 julio de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria
y de fomento de la compelitividad (que establece importantes recortes en
las prestaciones de la Seguridad Social o en la aplicación de la ley 39/2006
de dependencia), justifica su contenido en la Exposición de Motivos afir
mando que «la actual coyuntura económica y la necesidad de reducir el déficit
público sin menoscabar la prestación de los servicios públicos esenciales hace
35 RHC10. E., «De lo público a lo privado», en / m Vanguardia. 15 de agosto de 2012.
186
Joaquín Tornos Mas
nicos37 pero mucho nos tememos que la crisis pueda acabar incidiendo en
unas resoluciones que afectan a la vida c integridad física de las personas.
Importa en este caso atender a los procedimientos establecidos para adoptar
las decisiones y a la motivación de cada resolución38.
De acuerdo con los criterios sistematizadores antes expuestos, pasamos
a dar cuenta de algunas de las medidas reductoras de prestaciones sociales,
atendiendo a su incidencia en los principios propios del servicio público,
universalidad, asequibilidad y calidad39.
37 El hecho de que un medicamento haya sido incluido dentro de los financiados por el
Sistema Nacional de Salud no implica que el mismo deba prescribirse y dispensarse auto
máticamente. Su dispensación debe responder a los principios de la lex artis. según criterios
clínicos y científicos derivados del estado de desarrollo de la ciencia médica en cada momento.
Pero la ciencia médica no es exacta, y los criterios económicos pueden llegar a jugar un papel
relevante. El derecho debe en este caso articular los procedimientos que garanticen el respeto
a los criterios médicos y, en la medida de lo posible, fijar unos criterios orientativos estables
que reduzcan la discrecionalidad del órgano que debe resolver el caso concreto. En todo caso
los Tribunales han reiterado que las Administraciones sanitarias no pueden anteponer bajo
ningún concepto las razones económicas por encima de las puramente sanitarias o médicas
(SSTS de 18 de noviembre de 2005 y 9 de mayo de 2006).
38 El artículo 88,1 de la ley 29/2006 reconoce el derecho de todos los ciudadanos a
obtener medicamentos en condiciones de igualdad en todo el Sistema Nacional de Salud, sin
perjuicio de lo que puedan disponer las Comunidades Autónomas con el fin de «racionalizar
la prescripción y utilización de medicamentos y productos sanitarios». En ejercicio de sus
competencias las Comunidades Autónomas han aprobado medidas para la racionalización del
gasto farmacéutico y han creado órganos consultivos formados por facultativos para asesorar
en la toma de las decisiones correspondientes que adoptará el servicio de salud autonómico.
39 Limitamos nuestro análisis a la reducción de las prestaciones sociales de carácter
personal, no a las meramente económicas o a las que afectan a la reducción de los derechos
de los trabajadores en general o del personal al servicio de la Administración. En todo caso
lo cierto es que la crisis actual ha incidido de forma directa y significativa en los derechos
de los trabajadores y del personal al servicio de la Administración. En relación al personal
al servicio de la Administración del Estado cabe mencionar el Real Decreto ley 8/2010 de
20 de mayo de medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, en base al cual
se rebajó el salario del personal laboral del sector público; el Real Decreto ley 20/2011 de
30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para
la corrección del déficit público, que impuso la congelación de retribuciones y plantillas; la
ley 2/2012 de 20 de junio de Presupuestos para el año 2012 que incide y profundiza en estas
mismas medidas; el Real Decreto ley 20/2012 de 13 de julio que suprime durante el año 2012
la paga extraordinaria del mes de diciembre y la paga adicional de complemento específico
o pagas equivalentes del mes de diciembre, y posibilita la suspensión o modificación de los
convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal laboral cuando concurra causa grave
de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas. Este
mismo Real Decreto ley reduce las prestaciones en caso de desempleo, fijando en el 70% del
salario los 180 primeros días, y el 50% a partir del día 181. Las Comunidades Autónomas han
adoptado medias similares para su personal.
188
a. Universalidad. Por universalidad entendemos el principio que impone

el reconocimiento de un derecho prestacional a todas las personas o ciudada
nos que se encuentren en las mismas condiciones subjetivas. En este sentido,
la asistencia sanitaria40, la educación y los derechos reconocidos en la ley
39/2006 de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en
situación de dependencia41, son derechos que se reconocen a todas las per
sonas en edad escolar, a todas las personas que precisan asistencia sanitaria
y a todas las personas dependientes.
La universalidad no obstante se puede predicar de todos los ciudadanos
(los ciudadanos del Estado o los ciudadanos de la Comunidad Autónoma),
de todos los ciudadanos comunitarios, o de todas las personas.
En el caso de la sanidad la crisis42 ha llevado a reducir el principio de
universalidad en sentido absoluto, dejando fuera de la asistencia sanitaria
40 En España la universalidad en el acceso a los servicios sanitarios se consagró de hecho

el año 1999 cuando la asistencia sanitaria se desvinculó de la Seguridad Social y por tanto del
hecho de haber cotizado, pasando a estar a cargo de los Presupuestos generales del Estado. Así
se estableció en la ley 49/1998 de 30 de diciembre de Presupuestos Generales para el año 1999
que desvinculó la asistencia sanitaria de las aportaciones a la Seguridad Social. No obstante,
lo cierto es que ha subsistido un sector de población excluido del Sistema Nacional de Salud,
lo que quiebra el principio de universalidad. Este grupo heterogéneo de personas excluidas lo
forman los que no ejercen actividad profesional o laboral, los parados con subsidio agotado
y con rentas superiores al salario mínimo, españoles emigrantes que no son trabajadores por
cuenta ajena en el país de destino, afiliados a mutualidades de funcionarios, profesionales
liberales no integrados en el RETA, los religiosos. De hecho, pues, se mantiene el vínculo
entre el Sistema Nacional de Salud y la Seguridad Social
41 La ley de dependencia en su artículo 2.2 define la dependencia como «el estado
de carácter permanente en que se encuentran las personas que por razones derivadas de
la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía
física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o
ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las
personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su auto
nomía personal». Como recuerda la Exposición de Motivos de la ley 39/2006, «en 2002
bajo la Presidencia española, la Unión Europea decidió tres criterios que debían regir las
políticas de dependencia de los Estados miembros: universalidad, alta calidad y sostenibi-
lidad en el tiempo de los sistemas que se implanten». El artículo 3,c afirma que la ley se
inspira, entre otros, en el principio de «universalidad en el acceso de todas las personas
en situación de dependencia, en condiciones de igualdad efectiva y no discriminación, en
los términos establecidos en esta ley». El problema se traslada al momento de tener que
acreditar la situación de dependencia, ya que ésta es la que determina el acceso al derecho
de prestación universal.
42 El Real Decreto ley 16/2012 de 20 de abril, por el que se adoptan medidas urgentes
para garantizar la sostenibilidad del Servicio Nacional de Salud afirma en su Exposición de
Motivos que diversas razones han conducido al Servicio Nacional de Salud a una situación
de grave dificultad económica sin precedentes desde su creación», lo que obliga a recortar
prestaciones y optimizar los modelos asistenciales y farmacéuticos.
189
Joaquín Tornos Mas
plena a los inmigrantes sin papeles. El derecho a la asistencia sanitaria ya no

se reconoce a toda persona, por su simple condición de ser humano, sino tan
sólo a la persona que tiene la condición de asegurado, aquella que de una u
otra forma colabora con su aportación a la financiación del sistema nacional
de salud.
La reforma se ha introducido en el Real Decreto ley 16/2012 de 20 abril,
por el que se han modificado el artículo tres de la ley 16/2003 de 28 mayo
de cohesión y calidad del servicio nacional de salud, y el artículo 12 de la
ley orgánica 4/ 2000 de 11 enero sobre derechos y libertades de los extran
jeros en España y su integración social. Si por un lado se trata de garantizar
la asistencia a los ciudadanos comunitarios de acuerdo con lo que exige la
normativa comunitaria (y con la garantía de los correspondientes retornos),
por otro se limita la asistencia a los extranjeros no registrados ni autorizados
como residentes en España a las situaciones de urgencia por enfermedad
grave o accidente hasta el alta médica, y a la asistencia por embarazo, parto y
posparto. Los menores de 18 años recibirán la misma asistencia sanitaria que
los españoles. El artículo tres de la ley 16/2003 al identificar a los titulares
de los derechos a la asistencia sanitaria y protección de la salud se refería a»
todos los españoles y los extranjeros en el territorio nacional en los términos
previstos en el artículo 12 de la ley orgánica 4/2000». El artículo 12 de la
ley orgánica 4/2000 de extranjería decía que «los extranjeros tienen derecho
a la asistencia sanitaria en los términos previstos en la legislación vigente en
materia sanitaria».
Esta reducción del carácter universal de la prestación sanitaria ha gene
rado una notable polémica. Más allá de la legalidad formal de la medida
(podría cuestionarse que se haya acometido por Real Decreto ley43, tema
sobre el que volveremos más adelante; por lo que respecta a que se modifique
por Real Decreto ley un precepto de una ley orgánica no existe problema,
ya que el precepto modificado no tenía rango de Ley Orgánica), diversos
colectivos médicos y organizaciones no gubernamentales han destacado los
peligros que para los afectados y el conjunto de la sociedad pueden deri
varse de la no asistencia sanitaria a personas que conviven con el conjunto
de la ciudadanía. Desde una perspectiva más moral, se ha criticado que se
abandone el concepto de persona como sujeto titular del derecho y se recurra
al concepto más limitado de ciudadanos asegurados. Algunos médicos han
reclamado el derecho de objeción de conciencia (que la Constitución no
reconoce a estos efectos) para no aplicar la norma con fuerza de ley. Alguna
43 Kl Dictamen 6/2012 del primero de junio emitido por el Consell de GarantiesEstatu-

táries de la Generalidad de Cataluña concluye que el Real Decreto ley 16/2012 es contrario
al artículo 86,1 de la Constitución española al no cumplir con el requisito de extraordinaria
y urgente necesidad.
190
Crisis del estado de bienestar. El papel del Derecho Administrativo
Com unidad Autónom a tam bién ha m anifestado su oposición a lo dispuesto

en la norma estatal.
La universalidad también desaparece o se matiza respecto de otros dere
chos de prestación al considerar que el carácter universal de la prestación no
sería asum ióle por la Adm inistración responsable. Así ocurre respecto del
derecho a una vivienda digna reconocido en el artículo 47 de la Constitución.
Este precepto establece que» todos los españoles tienen derecho a disfrutar de
una vivienda digna y adecuada»44. En su concreción las leyes de desarrollo
han reducido el alcance de los titulares de este derecho. Así, por ejemplo, el
Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 reconoce el derecho a «las per
sonas que no disponen de los recursos suficientes». La ley andaluza 1/2010
de vivienda reconoce en su artículo primero el derecho a las personas físicas
con vecindad administrativa en Andalucía.
Sin entrar ahora a discutir cuál es el verdadero alcance material del
derecho a la vivienda 45que reconoce la Constitución, lo cierto es que este
derecho de prestación difícilmente podrá reconocerse con carácter universal
en la actual situación de crisis, por lo que tendrá que convertirse en un dere
cho que se integra en la acción social del Estado y, com o tal, reconocido
únicamente a aquellas personas que carecen de recursos suficientes para poder
vivir dignamente. Lo que obligará a determ inar qué personas forman parte
de este colectivo , cómo se identifican y a través de qué procedimiento se les
hace efectivo el derecho.
b. Asequibilidad. Los poderes públicos asumen la responsabilidad de
la prestación de los servicios garantizados por la Constitución, pero ello no
significa que la prestación deba ser gratuita. Lo que sí debe ser es asequible,
de modo tal que el precio que se deba pagar por el particular no impida de
laclo a ninguna persona el acceso a estos servicios básicos.
La crisis también ha incidido de forma directa en este principio. La gra-
tuidad en el acceso a muchos servicios se ha cuestionado y en otros casos se
han incrementado las cuantías que se venían exigiendo.
En m ateria sanitaria el Real Decreto ley 16/2012 ha modificado la cartera
común de servicios y ha establecido aquellos que requerirán una aportación
por el usuario (nuevo artículo 8,ter de la ley 16/2003). Por otra parte, el
mismo Real Decreto ley ha añadido un artículo 94 bis a la ley 29/2006 de 26
julio de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios
estableciendo la aportación de los beneficiarios en la prestación farmacéutica
44 El Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales de 1%6 proclama

el derecho a la vivienda respecto de «toda persona». Sobre el derecho a una vivienda digna
vid. VAQUER CABALLERÍA. M., La eficacia y la efectividad del derecho a la vivienda en
España. Iustel, Madrid, 2011,
45 Vid. Al respecto VAQUER CABALLERÍA, M., op. idt. cit, pp. 21 y ss.
191
de las administraciones comportará que tendremos menos personas y menos

motivadas para llevar a cabo las mismas tarcas47.
Las listas de espera en sanidad se incrementarán, las aulas contarán con
más alumnos, la asistencia personal a las personas dependientes será más
limitada. Si tenemos en cuenta la importancia del elemento personal en la
prestación de los servicios asistenciales, que precisamente por ello se denomi
nan servicios personales, la normativa que afecta negativamente a las condi
ciones de trabajo de los funcionarios o personal laboral de la administración,
redundará directamente en una perdida de calidad de los servicios.
Y lo mismo puede decirse de la reducción de las aportaciones públicas
a las entidades privadas, con o sin ánimo de lucro, que vienen colaborando
con la Administración en la prestación de estos servicios.
La falta de inversión en infraestructuras tendrá el mismo efecto. Los apa
ratos sanitarios no se repondrán, se sustituirán materiales costosos por otros
de menor calidad en la confección de prótesis, se reducirán las actividades
escolares y se dejará de invertir en nuevas tecnologías de la enseñanza, y así
sucesivamente.
4. El aspecto formal de la crisis. La necesidad de respuestas urgentes y

la pérdida de garantías formales
La crisis exige respuestas normativas y además exige que se adopten

de forma urgente. La contención del déficit no admite demoras, ya que si él
mismo no se reduce de forma drástica se mantiene la necesidad de endeuda
miento sometido a unas primas cada vez más elevadas por la desconfianza
en la recuperación económica de quien acude al crédito exterior. Es decir, se
entra en un círculo vicioso sin salida posible.
Esta urgencia ha afectado al procedimiento formal de adopción de la res
puesta normativa. El ejemplo más evidente lo tenemos en la reforma express
del artículo 135 de la Constitución, reforma adoptada el 27 septiembre 2011
tras una tramitación que duró un mes y un día48.
Las reformas que han supuesto recortes en las prestaciones sociales tam
bién se han adoptado de forma urgente, con un abusivo recurso a la figura
del Decreto ley, tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas,
17 Según datos publicados en el diario El País, el 24 de agosto de 2012, la reducción del

personal dedicado a la educación, sanidad y asistencia social en Cataluña en junio del 2012
respecto a enero de 2011, era un 9,5% en educación, de un 4,9%' en sanidad y de un 10,9
en asistencia social. El Presupuesto sanitario se redujo en el año 2011 un 8,5% respecto al
año anterior, lo que obligó a cerrar quirófanos y reducir horas de apertura de los Centros de
Atención Primaria y de Urgencias.
48 Vid. EMBID IRUJO, A.. Ui constitucionalización..., op. cit., pp. 65 y ss..
193
urgencia vinculadas al cumplimiento del principio de estabilidad presupues

taria. Para el Tribunal los Reales Decretos leyes respetan el presupuesto de
hecho habilitante, la razón de extraordinaria y urgente necesidad, y pueden
incidir en la configuración de derechos fundamentales o principios constitu
cionales del Título primero de la Constitución.
Esta doctrina del Tribunal Constitucional se contiene en diversos Autos
(85,179,180,184 de 2011 y 8, 35 y 39 de 2012) por los que se inadmiten
diversas cuestiones de inconstitucionalidad planteadas frente al Real Decreto
ley 8/2010 que, con el fin de reducir el déficit, redujo el sueldo del perso
nal del sector público. El Tribunal Constitucional estima que las cuestio
nes planteadas están «notoriamente» infundadas. Se trata de cuestiones de
inconstitucionalidad que fueron planteadas por Juzgados de lo contencioso
administrativo y en un caso por la Audiencia Nacional. Los citados Autos
justifican la concurrencia de la razón de extraordinaria y urgente necesidad
de acuerdo con la doctrina del propio Tribunal que, como hemos dicho,es
muy deferente respecto a la apreciación del Gobierno sobre la concurrencia
de este requisito, decisión del Gobierno que el Tribunal sólo juzga revisable
en caso de tratarse de una decisión abusiva o arbitraria. También se aprecia
que existe motivación suficiente en la Exposición de Motivos y en el ulte
rior debate sobre la convalidación del Decreto ley50, así como que concurre
la necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas
adoptadas en el Decreto ley51.
50 Los diferentes Reales Decretos leyes que han impuesto recortes en las prestaciones
sociales suelen contener en sus Exposiciones de Motivos breves justificaciones sobre la nece
saria urgencia con la que deben adoptarse. Así, por ejemplo, el Real Decreto ley 20/2012 de
13 de julio dice: «la actual coyuntura económica y la inexcusable necesidad de reducir el
déficit publico para alcanzar la estabilidad presupuestaria, hacen necesario que las medidas
expuestas se aprueben con la máxima urgencia, con pleno respeto al marco constitucional y
al establecido por la Unión Europea».
51 Así. en el Auto 180/2011 de 13 de diciembre (cuya doctrina se reitera en los otros
Autos citados en el texto) se afirma: «en la exposición de motivos del Real Decreto ley 8/2010
el Gobierno ofrece, de forma explícita y razonada, y en consonancia con la previa explicación
ofrecida al respecto en el Congreso de los Diputados por el Presidente del Gobierno, una jus
tificación rotunda para la adopción de las medidas extraordinarias para la reducción del déficit
público contenidas en el Real Decreto-ley 8/2010. de 20 de mayo, entre las que destaca la
minoración de retribuciones de los empleados públicos. Así, se señala que, como consecuencia
de la imprescindible política fiscal expansiva llevada a cabo por todos los países industriali
zados, entre ellos el nuestro, para paliar las consecuencias de la grave crisis económica que
venimos padeciendo y preservar los niveles alcanzados de desarrollo y bienestar, las finanzas
públicas han sufrido un grave deterioro que ahora debe ser corregido como requisito esencial
para alcanzar una recuperación económica sólida y duradera, para lo cual son necesarias medi
das de contención del gasto público, con la finalidad de acelerar la senda de consolidación
fiscal, restableciendo de esta manera la confianza de los mercados en el cumplimiento de las
perspectivas de reducción del déficit.
195
Joaquín Tornos Mas
El Tribunal Constitucional también rechaza que el Decreto ley vulnere

el límite material que el artículo 86.1 de la Constitución impone a este tipo
de normas, es decir, el no afectar a los derechos, deberes y libertades de los
ciudadanos reconocidos en el Título primero del texto constitucional. De
nuevo el Tribunal se acoge a su doctrina anterior y recuerda su interpreta
ción del verbo «afectar» que contiene el artículo 86.1 de la Constitución.
Interpretación necesariamente restrictiva , pues lo contrario, dice el Tribunal,
vaciaría de sentido al Decreto ley que es un instrumento con el que poder
dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual. Por tanto, el
Decreto ley no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales
de los derechos y libertades, pero sí puede incidir en su contenido y, aunque
no lo dice expresamente el Tribunal en los Autos citados, si puede reducir el
contenido del derecho regulado por el legislador si la reducción no afecta a
su contenido esencial52.
Esta doctrina del Tribunal Constitucional, aplicable a otros Decretos
leyes que por razón de la crisis económica contengan preceptos que reduzcan
el contenido de los derechos prestacionales reconocidos por leyes anteriores,
parece convalidar pro futuro el ya consolidado uso abusivo de la figura del
Decreto ley53. No obstante, mantenemos nuestra objeción al uso reiterado
de la norma de urgencia por las razones antes expuestas. Cuando la norma
reduce derechos prestacionales basados en principios constitucionales diver
sos del principio de estabilidad presupuestaria, su validez requiere de un
52 En el caso enjuiciado se alegaba que el Real Decreto ley afectaba a la intangibilidad

y fuerza vinculante del convenio colectivo, al derecho a la negociación colectiva (artículo 37
CE) y a la libertad sindical (artículo 28,1 CE). Para el Tribunal Constitucional (vid. el Auto
85/2011 de 7 de junio) el Real Decreto ley no regula el derecho a la negociación colectiva ni
nada dispone sobre la fuerza vinculante de los Convenios colectivos. La cuestión de inconsti-
tucionalidad que motivó el Auto 85/2011 del Tribunal Constitucional la planteó de forma muy
fundada la Audiencia Nacional mediante Auto 63/2010 de 28 de octubre
53 Frente a la postura del Tribunal Constitucional, el Consell de Garantí es Estatutaries
de la Generalidad de Cataluña, ha sostenido una postura más exigente en el control de los
Reales Decretos leyes. Así, en los Dictámenes 6/2012 de I de junio, relativo al Real Decreto
ley 16/2012, y en el Dictamen 11/2012 de 22 de agosto, relativo al Real Decreto ley 20/2012,
se concluye que no concurre el presupuesto de hecho habilitante de extraordinaria y urgente
necesidad tras examinar de forma detallada el contenido sustantivo de los preceptos de la
norma enjuiciada y su necesidad de una aplicación inmediata. Se critica también la falta de
motivación y justificación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad. Respecto
a la necesidad de respetar también el límite material (no afectar a derechos fundamentales),
son de interés los Dictámenes 5/2012 de 3 de abril, FJ 2, y 6/2012 de 1 de junio, FJ 2,2.En
este segundo Dictamen se afirma que al regularse el contenido del derecho a la salud, que es
un principio rector y no un derecho o libertad de la sección primera del capítulo segundo del
Título primero de la Constitución, no puede aplicarse el límite material de los Decretos leyes
establecido en el artículo 86,1 de la Constitución.
1%
juicio de ponderación entre principios constitucionales opuestos, lo que no

puede llevarse a cabo a través de la aprobación de un Decreto ley. El análisis
meramente formal del contenido del verbo «afectar», y la imposición de una
interpretación restrictiva del mismo, olvida esta otra cuestión de alcance más
general. Esto es, si un Decreto ley puede llevar a cabo el necesario juicio de
ponderación entre principios constitucionales contradictorios. La crisis eco
nómica, y la urgencia en la adopción de respuestas, no puede acabar con la
posición central de los Parlamentos en el momento de redellnir el contenido
del Estado social.
III. CRISIS DEL ESTADO SOCIAL Y DERECHO PÚBLICO
1. De nuevo sobre el contenido y fuerza jurídica de los principios rectores

de la política social y económica
Los rasgos que caracterizan la actual crisis del Estado social tienen una
incidencia particular en la forma y contenido del derecho público que se venía
ocupando de regular la actividad prestacional del Estado social54.
Una primera manifestación de los efectos de la crisis se encuentra en la
reapertura del debate sobre el contenido mismo del Estado social y sobre el
alcance y garantías de los principios rectores de la política social y econó
mica que constituyen el marco constitucional sobre el que se ha asentado la
configuración del actual Estado social.
El planteamiento clásico sobre el valor de los principios constitucionales
establecidos en los artículos 39 a 53 de la Constitución partía de su con
cepción como mandatos de optimización55. Como tales mandatos, no tienen
efecto directo en sentido estricto (no confieren al particular un derecho sub
jetivo y éste no puede exigir su aplicación al juez sin mediar una norma de
aplicación) pero si tienen efecto directo en sentido amplio u objetivo, en la
medida en que el principio sirve de base para el control de la ley que lo desa
54 Por Estado social entendemos el conjunto de actividades que forman parte de la Admi
nistración prestadora social, es decir, las prestaciones dirigidas a satisfacer directamente nece
sidades o carencias personales, esto es, seguridad social, sanidad, educación y asistencia social,
pudiendo ampliarse a las prestaciones vinculadas a algunos otros «derechos» reconocidos más
recientemente como el derecho a una vivienda digna. Sobre los diversos significados de Estado
social y de Administración prestadora, vid. RODRÍGUEZ SANTIAGO. J.M.. La administra
ción del Estado social, Marcial Pons, Madrid, 2007, pp. 63 y ss. y 90 y ss.
55 Vid. ALEXY, R.. Teoría de los derechos fundamentales, 2* edición. CEC, Madrid,
2007. Según este autor, p. 67, «los principios son normas que ordenan que algo sea realizado
en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes. Por el
contrario, las reglas son normas que sólo pueden ser cumplidas o no».
197
Joaquín Tornos Mas
rrolla, o puede dar lugar a demandas por inactividad56. La dimensión objetiva

(contenidos prcstacionales que debe hacer realidad el legislador) atribuye de
este modo indirecto un alcance subjetivo a los principios rectores.
En todo caso, el verdadero alcance del Estado social dependía del desa
rrollo legislativo de los principios constitucionales, reconociéndose al legis
lador un amplio margen de discrecionalidad en la configuración material del
Estado social. Como vimos, a lo largo del siglo XX, y a pesar de las crisis
del Estado de bienestar, el legislador interno y los Tratados internacionales
fueron ampliando de modo continuado la actividad prestacional del Estado
con el lin de reforzar la cohesión social. La novedad es que en la actuali
dad nos encontramos dentro de un proceso inverso, ya que asistimos a una
actividad continuada de sucesivos recortes en las prestaciones hasta ahora
reconocidas. Por ello resurge el debate sobre el valor jurídico de los princi
pios rectores, la reversibilidad de los derechos reconocidos por el legislador
de hace unos años y la posición que debe adoptar el legislador actual. ¿Debe
mantener su papel de sujeto transformador de la sociedad para dar contenido a
los principios del Estado social en un sentido progresivo? ¿Debe retirarse para
dar paso a otros poderes normativos supranacionales y a la autorregulación?
¿Debe asumir la dirección del proceso de reinterpretación del Estado social
para reconfigurar un Estado social reducido y sostenible en un escenario de
crisis económica indefinida?
Las respuestas, como veremos, deben ser necesariamente matizadas dada
la situación de confusión en que nos encontramos. En todo caso debe admi
tirse el carácter reversible de los derechos prcstacionales reconocidos por el
legislador. Como hemos dicho, los principios constitucionales sobre los que
se crea el Estado social constituyen fundamentalmente mandatos de optimiza
ción, y su concreción no supone una prohibición constitucional de la revisión
los niveles de protección alcanzados en un determinado momento57*.
56 Sobre la dimensión objetiva de los derechos sociales vid. CAVARA DE CARA. J.C..
Ixi dimensión objetiva de los derechos sociales, Bosch editor, Barcelona, 2010. Para este
autor los mandatos constitucionales articulados en obligaciones jurídicas objetivas permiten
deducir derechos subjetivos que se ejercerán como demandas por inactividad, negligencia o
reversibilidad de medidas públicas que infrinjan el mandato constitucional.
57 La doctrina admite con carácter general la reversibilidad de los derechos sociales y
niega una aplicación rígida del principio de irreversibilidad o standstill. Esto no significa
que el legislador goce de una total discrecionalidad en el ejercicio de su potestad normativa,
pues los principios constitucionales deben tenerse en cuenta, y el principio de estabilidad
presupuestaria se debe ponderar con los restantes principios de la Constitución. Vid. Al
respecto, HACHEZ, I.. Le príncipe de standstill dans le droit des droits fondamentaux: une
irréversibilité relative. Ant. N. Sakoulas/Bruylant/Nomos Verlagsgesellschaft, Atenas, Bru
selas. Baden-Baden. 2008; PAREJO ALFONSO. L.. Estado social y administración pública,
Civitas, Madrid, 1983; «El Estado social Administrativo: algunas reflexiones sobre la crisis
de las prestaciones y los servicios públicos», RAP, 153, 2000, p. 224; «Estado social y Estado
198
Joaquín Tomos Mas
equivale al mantenimiento incólume del régimen establecido» (STC 37/1994

de 10 de febrero)60.
Por su parte, el Consel 1 de Garanties Estatutaries de la Generalidad de
Cataluña, en su Dictamen 6/2012 de 1 de junio , relativo al Real Decreto ley
16/2012, y en concreto respecto de los recortes en materia sanitaria, afirma:
«el legislador dispone de una amplia libertad para modular la acción pro
tectora del sistema sanitario, en atención a las circunstancias económicas y
sociales que, por otro lado, son imprescindibles para su viabilidad y eficacia.
Sobre los condicionantes económicos de los derechos sociales, y en concreto
respecto al modelo de Seguridad Social se ha pronunciado el Tribunal Cons
titucional de forma reiterada, así en las sentencias 65/1987 de 21 de mayo,
FJ 17;37/1994 de 10 de febrero. FJ 3 y 78/2004 de 29 de abril, FJ 3.»
No obstante sea mayoritario el criterio favorable a la reversibilidad de
la configuración legal de los derechos económicos y sociales, lo cierto es
que este planteamiento incorpora un nuevo enfoque más matizado cuando la
realidad socioeconómica cambia y la realidad demuestra que en base a este
criterio se están produciendo recortes sustanciales en el contenido de los
derechos prestacionales. Sin negar la validez del principio de reversibilidad
importa ahora delimitar su alcance, fijar sus límites materiales y formales c
identificar los sujetos que deben hacer un uso correcto del mismo. Los tiem
pos han cambiado, y el criterio del standstill, sin pasar a ser un valor absoluto,
recupera parte de su fuerza como límite a la reversibilidad.
2. Ponderación y juicio de proporcionalidad
El reconocimiento de la reversibilidad de los derechos sociales también es

posible en la medida en que la Constitución es en si misma un texto abierto y
contradictorio, que incluye principios y derechos cuyo desarrollo o aplicación
puede resultar no armónico. Precisamente por ello cuando se pretenda adoptar
una medida que suponga reducir el desarrollo llevado a cabo de un principio
constitucional se requerirá un juicio de ponderación, y posteriormente la
decisión resultante de este juicio de ponderación podrá ser controlada a través
de un juicio de proporcionalidad61*. El carácter abierto de la Constitución,
60 Vid. VAQUF.R CABAI J.F.RÍA, M., «Derechos sociales...», op. ult. cit., p. 85.
61 De acuerdo con ARROYO JIMÉNEZ. L., «Proporcionalidad y derecho administra
tivo», en VVAA, P o nderación y d e re ch o ad m in istra tivo . Coordinadores Ortega-De la Sierra,
Marcial Pons, Madrid, 2009, pp. 19 y ss., entendemos por ponderación un método decisorio
que resuelve un conflicto de normas que no se puede resolver mediante el establecimiento
de una relación de preferencia incondicionada, mientras que el juicio de proporcionalidad es
un método de control cuya aplicación presupone que la decisión objeto de control ya ha sido
adoptada. La ponderación correspondería en principio al legislador, el cual decide modificar la
legislación sobre prestaciones sanitarias tras ponderare! principio de estabilidad presupuestaria
200
Joaquín Tomos Mas
deben tenerse en cuenta en la interpretación de las leyes que los desarrollan.

Por tanto, la configuración del derecho a la salud65debc someterse al test
de proporcionalidad para determinar la constitucionalidad de las diferencias
sustanciales que el Real Decreto ley 16/2012 introduce en el contenido del
derecho a la salud entre colectivos que la Constitución no ha diferenciado.
Teniendo además en cuenta lo que establece el artículo 13 de la Constitución,
«los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el
presente Título en los términos que establezcan los Tratados y la ley».
El Voto particular lleva a cabo una aplicación precisa del principio de
proporcionalidad, de acuerdo con sus tres niveles de concreción, para deter
minar si la limitación impuesta a los extranjeros en cuanto al contenido del
derecho a la salud está o no justificada. En el desarrollo de sus argumentos el
Voto particular comienza por destacar que el Real Decreto ley no justifica la
razón de la reducción del derecho a la protección de la salud a los extranjeros
en situación irregular, por lo que concluye que sin una razón específica hay
que pensar que el verdadero motivo es el ahorro económico que se expone
como fundamento general del Real Decreto ley. A partir de aquí se examina
si concurre el requisito de la idoneidad o adecuación de la limitación del dere
cho a la finalidad propuesta, y se concluye que no concurre, ya que el gasto
sanitario de los extranjeros es menor que el de los nacionales y en todo caso
no relevante en el conjunto del gasto sanitario. Tampoco concurre el segundo
requisito, la necesidad de reducir la retribución para alcanzar el objetivo, ya
que si se trata de evitar abusos estos se pueden corregir por otras vías como la
mejora del empadronamiento. Por último, el requisito de la proporcionalidad
en sentido estricto tampoco concurre, ya que son más los perjuicios que se
derivan de la medida que los beneficios.
En definitiva, se demuestra que el control de la ley es posible, y necesario,
cuando la crisis puede tratar de imponerse por encima de todo otro criterio y
sin ponderar los diversos principios constitucionales enjuego.
El propio Tribunal Constitucional afirmó en su sentencia 81/1982, FJ 3,
que» debe entenderse que no se puede privar al trabajador sin razón suficiente
para ello de las conquistas sociales conseguidas»66. El Tribunal Constitucional
65 Nosotros diríamos que lo que debe someterse al juicio de proporcionalidad es la decisión

del legislador por la que en ejercicio de su ponderación fijo el alcance del derecho a la salud.
66 También la STC 37/1994. FJ 3. En esta misma línea las sentencias del Tribunal Cons
titucional italiano n° 349 de 1985 y 457 de 1998, y las del Tribunal Constitucional francés
84-181 de 10 y 11 de octubre, rec. 78. Las referencias de estas sentencias las tomo de GAVARA
DE CARA, oj). cit., p. 58. La referencia que el Tribunal Constitucional hace a las «conquistas
sociales» me lleva a traer a colación una inteligente viñeta publicada por El Roto en El Tais
el 7 de septiembre en la que se veía la mano del empresario dirigiéndose a unos hipotéticos
trabajadores y diciendo: «no os confundáis muchachos, no eran conquistas sociales, eran
concesiones temporales».
202
Crisis del estado de bienestar. El papel del Derecho Administrativo
alemán, por su parte, en su decisión de 9 febrero 2010 sobre el alcance de

los derechos a una prestación de subsidios de desempleo, según el parágrafo
20, sección segunda de la Sozialgesetzbuch II (legislación sobre seguridad
social), derivó del artículo primero de la ley fundamental «el derecho a un
mínimo existencial que facilite al beneficiario (y a sus hijos) una adecuada
participación en la vida social, cultural y política»67.
Por tanto, si el principio de irreversibilidad de los derechos económicos y
sociales en sentido absoluto no está reconocido ni en los Tratados internacio
nales, ni en la Constitución, ni en la jurisprudencia de los Tribunales Consti
tucionales, ni puede admitirse en la medida en que supondría la parálisis del
poder legislativo en su función de necesaria adaptación a las circunstancias
del momento, lo cierto es que el criterio opuesto, la reversibilidad, tampoco
tiene un valor absoluto, y las medidas reductoras de derechos reconocidos
deben aprobarse por ley tras el oportuno juicio de ponderación, superar el
control de proporcionalidad y deben motivarse de modo suficiente68.
Se impone un necesario juicio de ponderación entre el valor de la estabi
lidad presupuestaria y el principio del Estado social. En este juicio de ponde
ración los logros sociales alcanzados no deberán ser defendidos en razón de lo
que han supuesto, sino en razón de su necesidad actual para lograr mantener
una cohesión social sostenible.
3. El lím ite absoluto de la irreversibilidad
La reversibilidad de los derechos fundamentales de carácter prestacional

tiene un límite infranqueable que es el contenido esencial de estos derechos.
Lo que puede reducirse es el alcance dado al contenido esencial del derecho
por el legislador, pero lo que no puede afectarse negativamente es el contenido
del derecho establecido en el texto constitucional. Por tanto, la reversibilidad
no es lo mismo que la interdicción de la intangibilidad del contenido esencial
de los derechos fundamentales, pues en este segundo caso todo ataque está
prohibido.
Esta afirmación plantea de inmediato el problema de tener que identifi
car cuál es el contenido esencial de los derechos económicos y sociales que
constitucionalmente se han construido por lo general como principios, como
mandatos de optimización, pero que carecen de una definición constitucional
67 En este caso la referencia jurisprudencial está tomada de HABERMAS. J., «El con
cepto de dignidad humana y la utopía realista de los derechos humanos», en Im Constitución
de Europa, Trolla, Valencia, 2012, p. 18.
68 En este mismo sentido, HACHEZ, I., op. cit.. p. 58 y PAREJO ALFONSO, L., «El
Estado social Administrativo: algunas reflexiones sobre la crisis de las prestaciones y los
servicios públicos». RAP, 153, 2000, p. 225.
203
SUMARIO
Prólogo. L u c ia n o Va n d e l l i y F er n a n d o L ó p e z R a m ó n ........................... 11
Presentación. Reivindicando el Derecho Administrativo. J o sé L uis
P inar M a ñ a s .......................................................................................................... 13
ESTUDIOS
Crisi económica e molo del Diritto Amministrativo. L u c ia n o Va n -

DELLI........................................................................................................................... 19
El Derecho Administrativo ante la crisis. L o r e n z o M a r t ín -R e t o r t i -

llo B a q u e r .............................................................................................................. 25
Crisi económica e molo del Diritto Amministrativo. Giuuo Napoli

tano ........................................................................................................................... 43
I. II diritto am m inistrativo di fronte alia crisi económ ica: le differenze
tra il 1929 c o g g i........................................................................................... 43
II. II salvataggio di banche c interm edian fin an ziari.............................. 49
III. Le riform a della regolam entazione e della vigilanza finanziaria... 51
IV. II sostegno a ll’econom ia e gli aiuti alie im p re se ................................ 55
V. Le poliliche per la crescita «a costo z e r o » .......................................... 61
VI. Política, técnica e am m inistrazione nel governo della c risi.......... 64
VII. Un diritto am m inistrativo ben calibrato nello spazio stretto tra falli-
m enlo del m ercato e fallim ento dello S la to ......................................... 68
El Derecho Administrativo de la crisis. J esús J o rdan o F r a g a .............. 71
1. Intro d u cció n .................................................................................................... 71
II. La crisis y el D e re c h o ................................................................................. 73
1. C aracteres del D erecho en las crisis h istó ric as............................ 73
2. A lgunas in stituciones o m ecanism o s ju ríd ico -ad m in istrativ o s
para la crisis (D erecho de excepción, riesgo im previsible, rebus
sic stantibus , potestad adm inistrativa extraordinaria de interven
ción de em presas, excepciones a la ejecución de las sentencias
co n ten cio so -ad m in istrativ as)................................................................ 74
565

Crísis Económica y Crisis Del Estado de Bienestar El Papel Del Derecho Administrativo

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Crísis Económica y Crisis Del Estado de Bienestar El Papel Del Derecho Administrativo

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Crisis económica y crisis del estado de bienestar.

Marcos Almeida Cerreda Ximena Lazo Vitoria

Marcos Almeida Ccrreda Ximena Lazo Vitoria

Diogo de Figuciredo Moreira Neto

Rafael Gómez Ferrer Morant

Lorenzo Martín-Retortillo Baquer

Afonso Oliveira Martins

José Luis Piñar Mañas

Leopoldo Tolivar Alas

1.a edición REUS, S.A. (2013)

Imprime: Talleres Editoriales Cometa, S. A.

Ni Editorial Reus, ni los Directores de Colección de ésta, responden

La amplia y tradicional comunicación entre las escuelas jurídicas de Italia

a quienes han propiciado la catástrofe financiera. En todo caso, com o ponen

En 1912, el entonces candidato a la presidencia de Estados Unidos,

1 Other Peoptes 's Money. Puede consultarse en http://library.louisville.edu/law/brandeis/

para plantearlos. Y lo cierto es que, salvo excepciones, ni el Derecho Admi­

resantísimas comunicaciones (hasta 23 se recogen ahora en este libro) que

de credibilidad en lo público que algunos intentan aprovechar en beneficio

José Luis Piñar Mañas

1. Le relazioni e i contributi presentati e discussi nel Convegno italo-

Da allora, in realtá, le varié forme di condizionamento delle sceltc interne

2. Ncl periodo attuale, la crisi va producendo effetti in varia direzione, nei

di urgenza, tendono a ricondursi ad una motivazionc, esplicitamente esposta

4. Cambia, in questo contesto, la configurazione dei diritti. Si é qui

un impatto eccezionale, cortamente con la riduzione dclle risorse disponibili,

5. Nel corso di queste giornate si sono analizzati caratteri ed effetti della

1. Resulta muy positivo detenerse a reflexionar de vez en cuando sobre

cosas en su contexto: situada la frase en el prólogo de la segunda edición de

serie con el accidente de un motorista debido a un bache en una ciudad que

del Derecho administrativo»5, algo antes el volumen de Antonio Embid sobre

2. Se viene aludiendo por unos y otros a destacados acontecimientos que

5 Editado por el Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid, 2012.

lo mismo de lo decisivo que resulta para la defensa de la igualdad y de la

F. Impresionante ha resultado sin duda el impacto de la crisis económica,

3. En suma, todas las circunstancias referidas han producido muy notable

A). Está claro que hoy no se puede mantener un panorama de 8.000

4. Llevo años repitiendo que una de nuestras más nobles encomiendas es

* Me remito, a modo de síntesis, a mi afirmación —de 1996—, recogida ahora en mi

tan positivos? Se impone así realizar un concienzudo inventario de lo que

5. Tan contundente operación, ¿cómo incidirá sobre la respuesta norma­

de adaptación lo proporciona el temario de nuestros congresos. El primero

10 Roberto GONZÁLEZ DE ZÁRATF. I .ORE.NTE, Consideraciones acerca de los decre­

actividades, ¿quiere decir que desaparece el significado que tan eficazmente

12 Véase, Lorenzo MARTÍN-RF.TORTILI.O, El derecho de acceso a los servicios de

imperio de los derechos fundamentales. Se ha llevado incluso a la Carta de

7. Y lo mismo habrá que decir —recordaré ya para terminar— , de los

13 Véase, Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO. De ¡os derechos humanos al derecho a una

de la intervención, un Tribunal de Cuentas, y todos sus sucedáneos, que no

de la caridad a la hora de reconocer indemnizaciones, contagiados tal vez de

SOMMARIO: I. II diritto amministrativo di fronte alia crisi económica: le differenze

I. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO DI FRONTE ALLA CRISI ECO­

* Relazione al XIX CONGRESO ITALO ESPAÑOL DE PROFESORES DE DERECHO

Di qui il paraclosso, segnalato con mali/.ia dairosscrvatorc americano,

10 L’osservazione c di A. Scalia, Le Independan Regulatory Agencies nell'ordinamento

attratti nella sfera comunitaria. I programmi di stimolo all’economia sono

II. IL SALVATAGGIO DI BANCHE E INTERMEDIARI FINAN-

17 Suirimprovvisa trasformazione del ruolo pubblico neU’economia. G. Napolitano. II

,s Per tutti G. Bcckcr, The Crisis of Global Capitalism?, www.becker-posner-blog.com,

Per effetto degli interventi di salvataggio, l’espcrienza dclla nazionaliz-

III. LE RIFORMA DELLA REGOLAMENTAZIONE E DELLA VIGI-

n Un’analisi del capitalismo di Stato e delle sue diverse nianifestazioni in I. Bremmer,

rafforzato a seguito dclla crisi, ha poi rivolto specifiche raccomandazioni a

para plantearlos. Y lo cierto es que, salvo excepciones, ni el Derecho Admi

5. Tan contundente operación, ¿cómo incidirá sobre la respuesta norma

10 Roberto GONZÁLEZ DE ZÁRATF. I .ORE.NTE, Consideraciones acerca de los decre

I. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO DI FRONTE ALLA CRISI ECO

aceras de media España31. Se produjo un importante fraude en la adjudica

debe realizarse una operación de gran cirugía en el ámbito local, autonó

154 DARNACULLETA i GADHRA describe las nuevas Autoridades Europeas de supervi

II riconoscimento della libera circolazione dei cittadini come diritto fon

La questione sociale che diventa della massima importanza a lungo ter