XV CONGRESO ESPAÑOL DE SOCIOLOGÍA

“CRISIS Y CAMBIOS: PROPUESTAS DESDE LA SOCIOLOGÍA”

Madrid, julio 2013

DE LA INNOVACIÓN A LA INNOVACIÓN SOCIAL1

Teresa Montagut
Departamento de Teoría Sociológica
Universidad de Barcelona
montagut@ub.edu

Se ruega no citar. Trabajo en curso

1
Esta ponencia es fruto del trabajo que venimos realizando en la investigación europea WILCO (Welfare
Innovations at the Local Level in favour of cohesion) del 7º Programa Marco de la UE (FP7/2007-2013) y de
acuerdo con el contrato nº SSH-CT-2010-266929. http://www.wilcoproject.eu/
 DE LA INNOVACIÓN A LA INNOVACIÓN SOCIAL

Introducción

La "innovación social" es un concepto ampliamente utilizado desde muy diversas

perspectivas. En el actual contexto de incertidumbres y transformaciones, la búsqueda de
nuevas políticas parece imprescindible. Han venido apareciendo nuevos riesgos para los que
no había respuesta, se cuestionan políticas y programas que no acaban de dar resultados. El
viejo modelo del bienestar ha venido cubriendo viejos problemas sociales pero hoy resulta
insuficiente para garantizar una deseada cohesión social. En este contexto, la innovación
social es un tema “de moda”, y cuando un tema científico es usado con distintos significados
y desde sectores económicos y sociales diversos, se va difundiendo su ambigüedad y creando
más confusión en su utilización.

La ponencia quiere aportar elementos para el avance en la clarificación conceptual de la

Innovación Social a fin de permitir un mejor análisis sobre los cambios y las prácticas
sociales. Se ha estructurado el trabajo en tres partes. Una primera, presenta una discusión
acerca del concepto de Innovación Social. Aprovechando el aporte de J. Schumpeter sobre el
papel “innovador” del empresario, se propone una translación al campo del bienestar social.
Un paso de la “innovación” a la “innovación social”, aportando propuestas conceptuales y
metodológicas que permitan identificar cuando un nuevo programa o actuación puede ser
identificado como una Innovación Social.

La ponencia tiene tres partes. En primer lugar se plantea la discusión sobre el concepto de
innovación social y se plantea una propuesta metodológica. En segundo lugar, siguiendo la
propuesta conceptual y metodológica planteada, se analiza una política del Ayuntamiento de
Barcelona el “Acuerdo Ciudadano para una Barcelona Inclusiva” como ejemplo de
Innovación Social. Finalmente, se plantean retos y oportunidades de esta política municipal,
que permiten entrever la capacidad analítica de la propuesta presentada.

2
 I. De la innovación a la innovación social.

A) La innovación

La innovación es un tema de gran interés para los estudiosos de la sociedad. Es, además, el
motor de desarrollo del capitalismo. Si entendemos el capitalismo como un sistema
económico y social que se reinventa, la innovación es un concepto que toma fuerza y al que
debería prestarse mayor atención académica. Mas, en momentos de turbulencias sociales
como las actuales.

Los sociólogos clásicos, entre los que destacan Durkheim, Simmel y Weber (aunque no se
agotan las aportaciones con ellos) y, cada uno desde su perspectiva, dedicaron parte de su
tiempo a reflexionar y a analizar los pasos de la tradición a la modernidad y como tomaban
cuerpo las transformaciones en un determinado orden social2. Por ejemplo, Durkheim (1982)
estudió los hechos económicos como hecho sociales, subrayó la importancia de las nuevas
condiciones sociales que se crean con el desarrollo de la división del trabajo. Por su parte,
Simmel, aborda el estudio de la ampliación de los mercados, el crecimiento de la cultura
material y el estilo de vida en las grandes ciudades. El núcleo de la idea de Simmel sobre la
innovación puede situarse “en la necesidad de encontrar una fuente de ganancia todavía no
agotada” considerando los procesos de interacción y de aprendizaje en el mercado y situando
este espacio de aprendizaje social en las grandes ciudades (Simmel, 1986). Tomando como
ejemplo la perspectiva de la acción social weberiana, podemos entender que las mudanzas
sociales son, no solo fruto de cambios en las condiciones de vida que ofrece el sistema, sino
que están también influidas por los comportamientos individuales. Weber, estudió la
economía en términos dinámicos y evolutivos. Su aportación sobre la acción económica como
una acción social (como interacción) así nos lo apunta: "La acción social (que incluye la
abstención de actuar y también el ser objeto de ella) puede estar relacionada con el pasado, el
presente o con la conducta futura anticipada de otras personas...". A él debemos también el
interés por explicar o dar respuesta a los orígenes del capitalismo y de la modernidad en
donde, la innovación se produciría como consecuencia de la dinámica de esta interacción

2
No es objeto de este trabajo profundizar en esta perspectiva. Ver, por ejemplo, Herranz (2011) o Giner (2004),
entre otros.

3
social. En definitiva, lo que él y los otros autores "clásicos" aportaron al estudio de las
mudanzas sociales, tienen relación con lo que pretendemos estudiar: la “innovación”.

Otras disciplinas han hecho también aportaciones significativas sobre los procesos de
innovación y de cambio social. Por ejemplo, desde la economía, autores como Veblen o
Pareto al introducir aspectos sociológicos en sus análisis económicos toman también esta
perspectiva. Ahora bien, debemos a Joseph A. Shumpeter el desarrollo de una teoría de la
innovación aplicada al estudio de los procesos económicos. Schumpeter, hizo hincapié en las
tensiones, ambigüedades y contradicciones de las sociedades hacia esta modernidad y señaló
cómo y en qué medida los procesos económicos participan en la producción de tales tensiones
o discontinuidades. Para él, la clave del desarrollo se encuentra en la innovación que es
inseparable de la labor del empresario.

Para esta ponencia, me interesa centrarme en las reflexiones de J.Schumpeter acerca del
concepto de innovación. Aunque referida al ámbito de la economía, el sentido dado por este
autor austríaco, me parece un buen punto de partida para el planteamiento de nuestro análisis.
Voy a intentar demostrar la vigencia y la capacidad analítica del enfoque schumpeteriano en
el momento de abordar la reflexión y el análisis sobre los procesos de innovación en el campo
del bienestar social que conducen o generan los procesos sociales.

Hablamos de innovación cuando podemos constatar un cambio significativo que tiene una
determinada finalidad. La creación y expansión de los mercados fue una fuente de innovación
de gran envergadura. La aparición del empresario emprendedor rompió los moldes sociales de
la vieja tradición. El lucro podía entenderse como un bien social al incrementar la riqueza del
conjunto de la sociedad. Entender la sociedad de forma dinámica obliga -o permite-
comprender la importancia de la innovación como elemento fundamental para el cambio
social. La innovación, no necesariamente debe entenderse como un recurso que avanza, en
sentido valorativo, hacia una mejor sociedad. La innovación, como proceso y como resultado,
puede producir efectos que, a veces, signifiquen un retroceso.

En el ensayo "Como genera evolución el sistema económico", Schumpeter advierte que no es

lo mismo una innovación que un invento:

4
 "El cambio tecnológico en la producción de mercancías que ya se encuentran en uso,
la apertura de nuevos mercados o el hallazgo de nuevas fuentes de aprovisionamiento,
la taylorización del trabajo, la mejor manipulación del material, la introducción de
nuevas organizaciones económicas tales como los grandes almacenes -en pocas
palabras, cualquier "forma de hacer las cosas de manera diferente" en la vida
económica-, son todos ejemplos de lo que entendemos con el término innovación.
Debe advertirse de inmediato que ese concepto no es sinónimo de "invento"."
(Schumpeter, 2002, pp.63)

Una primera consideración importante es la de que un cosa es la aparición de un nuevo

producto, "un invento" y otra, que ello represente un proceso de "innovación". ¿Cómo se
convierte un invento en una innovación? La traducción de un invento de un producto o de un
servicio en una innovación requiere de una serie de elementos que permitan consolidarlo y
aporten un proceso transformador. La innovación combina los factores de una forma nueva,
es decir consiste en llevar a cabo nuevas combinaciones de los factores y con ello, puede ser
definida como una nueva forma de producir bienes y servicios que incluye, no solo un nuevo
producto, sino también una nueva forma de producirlos, un nuevo proceso.

Schumpeter se refiere a la dinámica económica: "la innovación es el hecho sobresaliente en la

historia económica de la sociedad" (pp. 65) Pero, ¿puede tomarse este enfoque para analizar
la evolución del bienestar social en el capitalismo avanzado? Sin duda, aunque ello obliga a
pensar el capitalismo como un sistema en tres dimensiones: la economía, la política y las
dinámicas de las relaciones sociales. En este sentido, la evolución social está directamente
asociada a los cambios que ha venido provocando la innovación en el proceso económico (eso
es, de un lado, el capitalismo produce unos efectos a los que, por otro lado, el sistema social
busca dar respuesta). ¿Podemos utilizar el enfoque schumpeteriano para el análisis de la
innovación social? Veamos: una nueva política, un nuevo programa tendría la categoría
similar a la de un nuevo invento en la esfera productiva. Y, también, una nueva política puede
formar parte de un proceso general más amplio que identificaríamos como una innovación,
una innovación social. En un contexto social, debemos tener en cuenta que los procesos que
producen "inventos" y los procesos que producen “innovaciones” no son sinónimos. Pueden

5
ser semejantes, pero pueden también divergir. Y los resultados de estos procesos sociales son
claramente diferenciables.

Una innovación social apunta a identificar, no solo, una nueva política o servicio sino también
cualquier forma de llevar a cabo ambas acciones de manera diferente. El objetivo del
proyecto WILCO es el de analizar los cambios del bienestar social a nivel local –Welfare
Innovations at local level- que facilitan o favorecen una mejor gobernanza en aras a la
cohesión social. El objetivo de esta ponencia es aplicar el enfoque schumpeteriano al análisis
de la innovacion social en el campo del bienestar social

B) La Innovación Social

Las dificultades por las que atraviesan los estados del bienestar europeos han venido
produciendo un amplio interés por debatir, conceptualizar y analizar la innovación social.
Políticos, cátedras universitarias y entidades civiles vienen usando la expresión con muy
diversos enfoques. En los últimos años, la "innovación social" es un concepto ampliamente
reivindicado y utilizado desde muy diversas perspectivas. Se trata de un tema “de moda”
como constatan Moulaert y Mehmood (2011) y lo que sucede cuando un tema científico es
usado con distintos significados desde sectores económicos y sociales diversos, es que se va
difundiendo su ambigüedad y cada vez hay más confusión en su utilización. La innovación
social debe siempre contextualizarse si queremos interpretar adecuadamente lo que está
pasando. Una misma etiqueta puede cubrir diversos significados y propuestas. Por ello,
debemos explicitar el enfoque adoptado en esta ponencia y desde el proyecto WILCO. En un
sentido académico, queremos que su significado permita su uso para discutir el cambio social.

No debe de extrañar que en un momento de incertidumbres como el actual, la innovación

social sea un objetivo ampliamente deseado. El decrecimiento económico, el incremento del
paro y de las desigualdades en un contexto de graves dificultades presupuestarias son algunos
de los retos que obligan a buscar y a reflexionar sobre las capacidades de nuestras sociedades
de recuperar unos ciertos equilibrios de nuestro sistema socioeconómico con nuevas formas
de actuación política. Los estados deben plantear hoy como hacer frente a la cobertura de

6
nuevos riesgos para los que no estaban preparados. El viejo modelo del bienestar ha venido
cubriendo viejos problemas sociales pero ello resulta hoy insuficiente para garantizar la
deseada cohesión social. La lucha por los nuevos riesgos o desigualdades a que deben hacer
frente los países europeos requieren iniciativas innovadoras en campos sociales, no solo
aplicando nuevos programas, sino también proponiendo una organización del bienestar
innovadora, nuevas redes que ayuden a construir capital humano y social. Se trata de nuevos
objetivos y retos que debe afrontar, de manera muy especial, el bienestar social a nivel local.

Las innovaciones sociales son innovaciones, tanto en sus fines como en sus medios, y ello
expresa la condición necesaria de reconocer la innovación en términos de procesos (actuando
sobre la interacción social) y también de resultados (produce un retorno social). Hablaremos
de innovación social si afecta a la sociedad en su conjunto o si aporta un determinado valor
social. Es decir, cuando hay creación de beneficios –o reducción de costes- para la sociedad.
Aunque muchas innovaciones comportan una mejora para la sociedad en el sentido de que
incrementan la productividad, el empleo o el crecimiento, hablaremos de innovación social
solo si se aporta un beneficio a la esfera de lo público, a la sociedad como una globalidad.
Una innovación puede ser una ganancia para un empresario, un inversor o un consumidor
particular. Y hablaremos de innovación social cuando el valor creado sea acumulado por la
sociedad de manera global.

El informe “Empowering people, driving chance” (BEPA, 2010) encargado por la Comisión
Europea, se inicia con una introducción del Presidente Barroso, de la que me parece
interesante destacar la definición que introduce sobre innovación social y que es la que
retomamos como punto de partida para nuestro trabajo investigador:

“Social Innovations are innovations that are social in both their ends and their means.
Specially, we define social innovations as new ideas (products, services and models)
that simultaneously meet social needs (more effectively tan alternatives) and create
new social relationships or collaborations. There are innovations that are not only
good for society but also enhance society’s capacity to act.” (pp. 9)

En el mismo informe hay la propuesta de clasificar las innovaciones sociales en tres grandes
categorías: (a) Innovaciones sociales que responden a las demandas sociales. (Son aquellas

7
que no se dirigen al mercado sino que están vinculadas directamente a los grupos más
vulnerables de la sociedad). (b) Otro grupo amplio está vinculado a los retos de la sociedad
de forma global (donde se desdibujan los límites entre lo social y lo económico). Y
finalmente, (c) Un grupo de actuaciones sistémicas que están relacionadas con cambios
fundamentales en las actitudes y valores, estrategias y políticas, estructuras y procesos
organizativos, o sistemas de suministro y servicios (BEPA, 2010, pp.10).

Este último apartado es el que tomamos como marco para esta ponencia, para proponer el
estudio del programa: "Acuerdo ciudadano para una Barcelona Inclusiva" como una
innovación social en la ciudad de Barcelona. Se analizarán los procesos sociales que han
hecho posible su creación y posterior desarrollo. En el proyecto WILCO hemos definido la
innovación social como una implementación de una idea o concepto que, de manera
significativa, representa una novedad con las rutinas o estructuras que prevalecen en un
determinado sistema.

El programa que presentamos como ejemplo de innovación social se inscribe en la dimensión

política, en el sentido del establecimiento de una nueva forma, no solo de participación, sino
también de policy making. Es un programa que no solo es una nueva práctica sino que ha
introducido un cambio en las responsabilidades sociales (públicas y privadas) en el bienestar
social local. Al comportar una nueva cultura de gestión del bienestar, este programa incide
también en las actitudes y valores de los responsables de la administración pública. Se trata de
un ejemplo de innovación social que es el resultado de un proceso de doble dirección. (1) Un
proceso de arriba-abajo, en el sentido de que es propuesto por el gobierno de la ciudad, que
(2) se entrelaza con un trabajo de abajo-arriba a partir de la labor e intencionalidad que
aportan las diversas organizaciones y redes sociales que trabajan en el bienestar social de la
ciudad. Creemos que es un programa de gran potencialidad y que podría ser implementado en
otras ciudades en las que se dieran unas condiciones semejantes.

8
 II. El programa:
“Acuerdo ciudadano para una Barcelona Inclusiva” 3

A. El programa

El Programa es consecuencia del Plan Municipal para la Inclusión Social 2005-2010 que se
aprueba en la ciudad en marzo del 2005. Este plan fijó el marco donde de articularía el
conjunto de políticas municipales orientadas a prevenir las dinámicas de exclusión social de
personas o colectivos, promoviendo la participación como estrategia fundamental para que el
desarrollo de políticas de inclusión surgiera de la capacidad de la acción social global de la
ciudad. El Acuerdo Ciudadano nació en el mes de abril del 2006 como “el espacio donde se
concretaba esta dimensión relacional de la acción de gobierno en materia de políticas públicas
de inclusión social”. Un conjunto de 235 organizaciones de diversa índole (entidades,
empresas y universidades), firman la constitución del acuerdo con el objetivo de establecer
alianzas, generar sinergias, coordinar acciones y buscar objetivos compartidos entre el
gobierno municipal y el conjunto de operadores en el ámbito social de la ciudad.

El Acuerdo nació con la voluntad de mantenerse abierto de forma permanente a nuevas

incorporaciones de entidades y organizaciones sociales. Desde la presentación pública del
Acuerdo Ciudadano por una Barcelona Inclusiva el número de entidades, instituciones y
organizaciones implicadas y adheridas ha ido aumentando año tras año. En Diciembre del
2011, hay un total de 467 entidades, organizaciones, instituciones y empresas adheridas (en
cinco años se ha duplicado el número de entidades).

El Acuerdo Ciudadano es un programa basado en el trabajo llevado a cabo por un número de

entidades, (asociaciones y organizaciones) y la administración local para conseguir "el
objetivo común de una ciudad más inclusiva, solidaria y socialmente cohesionadas. Su
finalidad es la de incrementar el capital social de la ciudad, eso es, su capacidad de
organización y de actuación conjunta.

3
Ver http://www.bcn.cat/barcelonainclusiva/es/que_es.html

9
El Acuerdo ha sido promovido y está coordinad por el Ayuntamiento de la ciudad.
Actualmente hay más de 400 distintas entidades trabajando en distintos campos como el
económico, el cultural, la educación, la acción social, la vivienda, la salud o el trabajo. Los
valores que promueve el AC están identificados en el marco estratégico que lo define:
convivencia, cooperación, cohesión social, creatividad y comunidad. Puede leerse en los
documentos del AC, “la apuesta para que este conjunto de valores ponga énfasis en la
necesidad de incrementar los vínculos sociales de raíz comunitaria, el diálogo en un marco de
pluralidad, las interacciones de las personas y entidades, el ejercicio de la solidaridad, la
acción transformadora y la innovación social”. También desde el punto de vista de la gestión
interna del acuerdo, se expresa el deseo de que “los valores que la presiden guarden estrecha
relación con la gobernanza democrática, el trabajo en redes i la calidad del trabajo”.

Firmar el Acuerdo implica entrar a formar parte de una red que facilita información para la
acción, promueve oportunidades de acceso e intercambio de información, recursos y
conocimientos. También promueve el impulso de proyectos en los cuales es fundamental la
cooperación entre una pluralidad de entidades y organizaciones de la ciudad.4 El Acuerdo está
organizado con distintos niveles: (a) hay una jornada anual de todos los signatarios del
acuerdo donde se rinden cuentas del trabajo realizado durante el último año y se acuerdan las
líneas de trabajo para el siguiente. (b) un Consejo de Gobierno, que es un espacio deliberativo
y de decisión que pauta el desarrollo del acuerdo. (c) unas Comisiones de trabajo, formadas
por organizaciones que trabajan, con carácter temporal, un tema concreto y (d) las Redes de
acción. Se trata de redes formadas por entidades que trabajan en un determinado sector y,
conjuntamente, establecen objetivos comunes para mejorar las intervenciones orientadas a la
ciudadanía.

Estas redes están integradas por entidades, organizaciones e instituciones de la ciudad que
comparten unas finalidades y metodologías concretas, con tal de cooperar y dirigir el trabajo
compartido hacia objetivos estratégicos y operativos comunes. Las redes nacen con la
voluntad de trabajar conjuntamente sobre un mismo eje y/o materia y conseguir mejoras en
los respectivos campos de acción. Cada red es independiente y tiene, de acuerdo con sus
objetivos, su propia dinámica y su plan de trabajo.

4
Ayuntamiento de Barcelona (2012)

10
En el momento de escribir este trabajo , hay 10 redes formadas que están trabajando en los
siguientes objetivos:
- Red de acogida y acompañamiento para personas inmigrantes en Barcelona.
Se constituyó formalmente en febrero del 2007 y está formada por 89 organizaciones y tiene
como objetivo el de facilitar el arraigo de las personas recién llegadas a la ciudad. Se organiza
con la voluntad de generar espacios compartidos de información, orientación, asesoramiento,
y cobertura de necesidades básicas a personas y familias recién llegadas.
- Red de atención a personas sin hogar
Creada en noviembre del 2005 y constituida por 25 organizaciones o federaciones. Las
organizaciones sociales que integran la red tienen el compromiso de sumar esfuerzos para
acompañar a las personas en situación de exclusión residencial en su proceso de recuperación
de la máxima autonomía y vínculos sociales.
- Red de empresas con proyectos de responsabilidad social
Comenzó en abril del 2007. Participan empresas con proyectos sociales que colaboran con
entidades de iniciativa social mediante la mediación del ayuntamiento de Barcelona. Esta red
ha concretado unos treinta proyectos de actuación.
- Red de Economía Social
Creada en abril del 2006, como “Red de inserción socio-laboral”, tiene hoy 49
organizaciones vinculadas y trabaja con el objetivo de coordinar los trabajos del
Ayuntamiento y de los agentes sociales que trabajan para la ocupación de personas en
situación de vulnerabilidad.
- Red de "centros abiertos" de atención a la infancia y la adolescencia
Está formada por 17 entidades, y se constituyó en abril del 2006, con el compromiso
adquirido de mejorar la capacidad de respuesta de la ciudad en la atención socioeducativa
para la infancia y la adolescencia en situación de riesgo social.
- Red de apoyo a las familias cuidadoras
Creada en 2007, sus 18 organizaciones tienen como finalidad, avanzar en el reconocimiento
de la labor que desarrollan las entidades en el soporte a las familias cuidadoras que atienden a
personas que sufren enfermedades vinculadas a procesos de pérdida de autonomía.
- Red de viviendas de inclusión social
Se constituyó en junio del 2010 con 15 organizaciones iniciales, siendo hoy unas 40
entidades. Esta red parte de la existencia de un número importante de entidades sociales

11
dedicadas a la inclusión residencial. Gestionan viviendas para atender a personas y familias en
situación o en riesgo de exclusión en la vivienda.
- Red de cultura para la inclusión social
Constituida en Mayo del 2010. Sus 23 organizaciones tienen como objetivo fundamental la
lucha contra las desigualdades de acceso al capital cultural y educativo. Creen en la
dimensión social de la cultura como mecanismo generador de ciudadanía.
- Red de derechos de la infancia
Se constituyó en 2011, partiendo de experiencias previas de diversas entidades en la
organización del día universal de la infancia unos años antes. La conforman 19 entidades o
federaciones que tienen la finalidad de fortalecer las capacidades de la ciudad en la defensa y
promoción de los derechos de la infancia.
- Red de prevención y convivencia
Está en fase de consolidación. Se constituye en 2011 y forman parte de ella las principales
entidades que en su trabajo inciden en la prevención y gestión de la conflictividad social,
origen de agresiones a personas y bienes públicos y privados. En estos momentos, son 11
organizaciones.

B. ¿Por qué es una innovación social?

Se trata de un programa que tiene como objetivo final la redistribución de las

responsabilidades en el ámbito del bienestar social de la ciudad a través de conseguir un
amplio acuerdo entre los representantes de los principales agentes sociales. Se pretende crear
un marco estratégico compartido por todas las entidades. Se trata de una nueva filosofía, que
integra las diversas acciones que se realizan en el área del bienestar social local en un mismo
marco o estrategia conjunta. Se trata de una decisión política de poner las diversas actuaciones
en común. Nadie pierde su espacio de actuación y, en cambio, es posible incrementar los
resultados mediante la posibilidad de sumar los esfuerzos particulares de cada entidad.

En este sentido, los impulsores del programa pretendieron el establecimiento de una nueva
gobernanza en el bienestar social local, involucrando a las entidades y organizaciones del
tercer sector. Se acordó dos sesiones de deliberación anuales, además de vertebrar sesiones de

12
formación y, tal vez lo más destacado, o la columna vertebral del Acuerdo, que son las redes
temáticas.

El desarrollo de este programa ha sido posible por la confluencia de dos tipos de procesos
sociales que actúan en dos direcciones: un proceso de arriba – abajo y un proceso de abajo –
arriba. Es decir, surge como una política impulsada por los responsables políticos de la
ciudad, que cristaliza con el dinamismo de un tercer sector potente y organizado que está
gestionando –a veces junto al Ayuntamiento y a veces en sustitución de él- una parte
importante de los servicios públicos del bienestar social local.

Tomando las palabras de Joseph Schumpeter de que "el impulso fundamental que pone y
mantiene en movimiento a la máquina capitalista procede de los nuevos bienes de consumo,
de los nuevos métodos de producción y transporte, de los nuevos mercados, de las nuevas
formas de organización industrial que crea la empresa capitalista". (Schumpeter, 1968, pp.
120) para la esfera económica, también en la esfera de lo político –entendiendo por "político"
la esfera de lo común- podemos argumentar que los sistemas políticos son movidos de manera
importante por nuevas formas de organizar sus actuaciones. Un proceso de destrucción
creadora que revoluciona incesantemente la estructura desde dentro, destruyendo lo antiguo y
creando elementos nuevos.

C. Los procesos sociales

(a) El proceso de "arriba-abajo"

Los servicios sociales se diseñan en las ciudades españolas a partir de la recuperación de la

democracia, (en 1979 se realizan las primeras elecciones locales de este período). La
descentralización de competencias políticas españolas, hace que sean las Comunidades
Autónomas las que deban atender las necesidades sociales de la población, constituyendo sus
propias leyes, programas y sistemas de servicios sociales. La ley contempla también que los
grandes municipios tienen también su propia responsabilidad.

13
En un momento en que todo está por hacer, los responsables políticos tienen la oportunidad de
elegir el diseño para este sistema de bienestar social. El Ayuntamiento de Barcelona, desde
1979 y hasta 2010, durante más de 30 años ha estado gobernado por partidos de izquierda
liderados por el Partido Socialista de Cataluña. Al frente del área de Bienestar Social durante
una parte importante de este período, ha habido personas sensibles y con unos objetivos
claros: fortalecer la sociedad civil. Cuando todavía no se había lanzado con fuerza en Europa
la idea de "gobernanza" (y aún menos en la sociedad española), fue para los responsables de
este campo del gobierno local un reto importante a perseguir: involucrar a la sociedad civil, a
las entidades del tercer sector, empoderar a estas organizaciones. La primera propuesta en este
sentido, fue la creación de un Consejo Municipal de Bienestar Social (CMBS). El CMBS,
creado en 1988, como órgano consultivo y de participación en el ámbito del bienestar social
de la ciudad, tiene como objetivos "promover una cultura de bienestar social a la ciudad,
validar las líneas de actuación en política social y fomentar la concertación entre los agentes
implicados"5. Esta política inició la participación y colaboración de distintos agentes sociales:
partidos políticos, sindicatos, universidades y entidades no lucrativas.

El siguiente paso fue la elaboración del Plan Integral de Servicios Sociales de la ciudad, como
un proyecto compartido por el conjunto de instituciones y entidades que actuaban en el
ámbito de los servicios sociales de la ciudad. En 1995, el Consejo Plenario del Ayuntamiento
aprobó el Plan Integral para el desarrollo de los servicios sociales, resultado del trabajo
realizado por 138 entidades e instituciones barcelonesas que constituyeron, en 1999, la
"Associación Barcelona por el desarrollo de la Acción Social" (ABAS). El Plan definía,
después de hacer un diagnóstico de la situación, las líneas estratégicas que debían guiar la
acción política. El objetivo central del Pla Integral era: "conseguir una ciudad más integrada e
integradora, con la solidaridad activa de todos los ciudadanos y ciudadanas. (...) Para ello, nos
proponemos construir un modelo de servicios sociales basados en la responsabilidad pública
que vertebre la cooperación pública y privada, fomente la acción cívica y optimice la gestión
de los recursos humanos"6

Como consecuencia de estas propuestas, y como resultado de las actuaciones del Pla Integral,
se propone la idea del Acuerdo Ciudadano (AC). El AC es un paso más en ese camino

5
Ver: http://w3.bcn.es/V45/Home/V45HomeLinkPl/0,3698,88652498_88654198_1,00.html

6
http://www.bcn.es/plaintegral

14
iniciado desde el Área de Bienestar Social, ya que si el CMBS era –y es- un órgano
consultivo, el AC tiene como objetivo final involucrar a los diversos agentes sociales de la
ciudad en la política de bienestar social. Crear un espacio de trabajo conjunto. Se trata de un
rediseño de la responsabilidad pública entre el gobierno y la sociedad civil.

“Es conceptualmente muy nuevo, pero es un Plan del Ayuntamiento. Quiero decir,
financiado con recursos municipales. Se crea un espacio de encuentro entre el
Ayuntamiento y las entidades sociales para hacer proyectos en común” (I-1 WILCO
Project)

“Tal como se definió el AC, pretende fortalecer la capacidad de organización y de

acción de la ciudad para afrontar los retos y desafíos sociales. El Acuerdo es el espacio
de interacción para fortalecer la respuesta pública y privada o ciudadana. Lo preside el
Ayuntamiento, pero como representante democrático, de la “polis”, no como
operador” (I-1 WILCO Project)

A diferencia de las propuestas participativas anteriores, el AC busca crear un marco

estratégico de actuación compartida en la ciudad. Una vez elaborado y aprobado el marco
estratégico, se establecen unas sesiones de deliberación para discutir nuevos temas o aquellos
en los que no hay suficiente consenso. La columna vertebral del AC son las redes de acción.
Comenzaron siendo 6 redes y ahora son 10 redes sobre las distintas temáticas sociales. Cada
red tiene su propia dinámica y está abierta a cualquier entidad u organización que firme el
Acuerdo y que esté interesada en trabajar un determinado aspecto. Hay algunas redes que han
avanzado haciendo proyectos en común (desde pequeños proyectos a una programación para
toda la ciudad) y otras están todavía en fase exploratoria de conocimiento mutuo de las
entidades. La mayoría está compartiendo recursos e informaciones. Las redes son autónomas
y cuentan con la presencia de una persona del Ayuntamiento como el referente municipal que
acompaña el trabajo.

"Al comienzo no sabían que querían hacer juntos, pero querían estar juntos" (I-2
WILCO)

15
(b) La dimensión de abajo-arriba

Tradicionalmente la ciudad de Barcelona (y la Comunidad Autónoma de Catalunya) se ha

venido caracterizando por una sociedad civil dinámica que urde un tejido asociativo fuerte.
Las organizaciones del tercer sector, es decir, entidades privadas que gestionan servicios de
bienestar se incrementan de manera significativa a finales de los 80 del siglo XX7.

Estas entidades constituyen en 2003 la Taula d’Entitats del Tercer Sector Social de Catalunya,
una plataforma que las representa. El Tercer Sector Social de la Comunidad Autónoma de
Catalunya está compuesto por unas 7.500 entidades, con 100.000 trabajadores y 245.000
voluntarios. Representa aproximadamente el 2,8% del PIB de la CCAA. (En la ciudad de
Barcelona y su Área Metropolitana se sitúan el 69% de estas entidades).

Las entidades del tercer sector, vienen reivindicando el papel que pueden jugar mediante la
innovación social que ellas aportan. En una investigación realizada durante 2009 y 2010 por
el Consorcio de Infancia y Mundo Urbano (CIIMU)8 para conocer la realidad del Tercer
Sector en la ciudad de Barcelona en el área de infancia y familia, se pudo constatar que las
entidades no se ven en competencia frente al sector público, sino más bien como una
complementariedad. Algunos entrevistados expresaron que entre los valores que aporta el
tercer sector a la sociedad se encuentra el hecho de que están más próximos a las personas,
más próximos a los problemas sociales. Que tienen más empatía, vocación y reciprocidad y
que, en cambio, la función de las administraciones públicas sería la de garantizar la justicia y
la equidad:

“ El tercer sector tiene la capacidad de gestionar con rapidez y capacidad de reacción

muy distinta que la administración por su propia estructura y definición" (I-7
CIIMU]

Las entidades se ven complementando las actuaciones del gobierno de la ciudad, de manera
especial en el ámbito de la prevención y de la innovación, al poder actuar libremente sin tener
que seguir los protocolos administrativos que señalan cuál es la “cartera de servicios” que se
ofrece desde la administración. Las entidades se ven más capaces de prever nuevas

7
Ver: Montagut (2011a)
8
Montagut (2011b)

16
necesidades y diseñar nuevos programas de actuación. Sin embargo, cuando se trata de
planificar a largo plazo o de incorporar la innovación como un elemento importante en su
organización, chocan con la dificultad de tener que invertir tiempo y dinero, que no tienen, en
diseño y planificación, en especial las pequeñas organizaciones. Estas dificultades son vistas
como un reto a superar mediante una colaboración más estrecha entre el sector público y el
tercer sector social.

"Uno de los puntos importantes de la innovación es el trabajo en redes porque permite

llegar a lugares donde no podías imaginar que pudieras llegar] (GT-1 CIIMU)

Un trabajo conjunto es visto como la manera de solucionar los límites que uno y otro sector
presentan. La articulación o el trabajo en red desde las diversas responsabilidades y miradas,
hace que el establecimiento de una red de trabajo conjunto sea visto como un elemento
innovador por excelencia. Posibilidad de innovación al poder trabajar de manera transversal.

"Se generan dinámicas innovadoras. En la red para una Barcelona Inclusiva, la

innovación es el motor de la red... Son redes consolidadas desde el punto de vista que
los agentes que forman parte de la red son operadores, son prestadores de servicios,
por tanto el valor añadido de la red muchas veces es que la red opera como una
plataforma de innovación" (E-10 CIIMU)

III. A modo de conclusión: Barreras y oportunidades

A modo de conclusión, el proyecto del Acuerdo Ciudadano es, un ejemplo de innovación en

la gobernanza de la ciudad de Barcelona. A mi entender, se trata de un proyecto que permite
un fructífero uso del concepto de “Innovación Social”. Como se ha explicado anteriormente,
es el resultado de una serie de procesos sociales en ambas direcciones (arriba-abajo y abajo-
arriba) que permiten pensar en la consolidación de la experiencia.

17
Ahora bien, un proceso de cambio en la gobernanza en el bienestar social local, provoca
tensiones entre las estructuras establecidas y los valores que están asociadas a estas
estructuras. Cuando tomamos el enfoque de Innovación Social en el sentido de remodelación
de la sociedad hacia un mayor empoderamiento y participación, la primera dificultad con la
que podemos encontrarnos es la de la rigidez de la administración pública. La cultura
administrativa está enraizada en un enfoque de arriba abajo, por el cual las políticas se
diseñan a nivel político y se aplican a nivel de los ciudadanos. Esta cultura general de la
administración ve la solución a las demandas o problemas sociales como una prerrogativa de
las instituciones públicas, teniendo los ciudadanos, usuarios o stakeholders un rol pasivo, que
no se involucran en la definición o diseño de las políticas sociales. Hay aquí, una falta de
reconocimiento de las organizaciones e iniciativas de la sociedad civil que se dirigen a
incrementar la capacidad de los individuos en su rol activo en la elaboración de las políticas y
el desarrollo local9.

Esta ha sido la principal barrera que tuvo que romperse en este proyecto. La rigidez de la
administración pública y de los funcionarios que velan por el cumplimiento de los protocolos
administrativos es muy difícil de modificar.

"no sabes lo que costó en el Ayuntamiento. Y porque lo impulsaba quien lo impulsaba

(...) sino no hubiera podido ser posible. Tenía capacidad de negociar y de imponer su
estrategia. Ya que se trata de pasar de gestionar el Ayuntamiento a gestionar la
ciudad" (I-2 WILCO)

Pero no solo encontró dificultades por la estructura de gestión gerencial del Ayuntamiento. El
AC significaba un cambio en la distribución del poder, y la participación no siempre es
agradable de gestionar y a veces puede plantear molestias el "dar voz" a las entidades. Los
partidos de la oposición en el Ayuntamiento, lo vieron con mucho recelo ya que esa política
también fortalecía al partido del gobierno.

Sin embargo, en el mes de mayo del 2012 se produjo un cambio en el gobierno de la ciudad.
Después de más de 30 años, ganó las elecciones el partido CIU, partido nacionalista de
centro-derecha. Más de un año que el nuevo partido está en el gobierno de la ciudad, parece

9
BEPA (2010, pp. 115)

18
tiempo suficiente para comprobar hasta qué punto las principales políticas del gobierno
anterior están enraizadas y forman parte de un amplio consenso social. De las entrevistas
realizadas para la investigación WILCO, podemos extraer que parece que l’Acord Ciutadà es
un programa ya consolidado y que ha conseguido del nuevo gobierno todo su apoyo.

El hecho de que estén involucradas una parte muy importante de las organizaciones de la
ciudad conduce a la reflexión de que muy difícilmente puede dar marcha atrás. Los
responsables de las organizaciones y las personas que en ellas están actuando como
voluntarias, se sienten comprometidos y formando parte del gobierno de la ciudad en el área
del bienestar. Además están también involucradas instituciones como las universidades y los
colegios profesionales de la ciudad. Esto es muy difícil de hacer volver atrás o, en todo caso,
cortar un proceso participativo de este tipo podría tener repercusión en futuros resultados
electorales

“La primera vez que el nuevo responsable político acudió a una reunión del AC pudo
comprobar de que se trataba de una cosa distinta a un Consejo consultivo. Y casi
podría decirse que hoy tiene un soporte más amplio ya que se ha desvanecido la
presión que antes había por parte de la estructura del Ayuntamiento. Se ve como una
cosa del Ayuntamiento y las entidades, y se ve muy claro que debe actuarse como
Acord” (I-1 WILCO)

En cuanto a los efectos sobre el ciudadano, a corto plazo puede decirse que, muy
probablemente, el usuario de los programas o servicios de bienestar social no nota los
cambios. Mas, si el AC permanece como una forma de gobernanza público/privada del
bienestar social, debería haber un cambio a medio plazo sobre determinados aspectos que
repercutirán en el bienestar de los ciudadanos. La combinación de los recursos públicos y
privados, tejiendo una estructura más potente en beneficio de la ciudadanía, debería poder
conseguir la consecución del objetivo de conversión de la ciudad en un territorio más
inclusivo. Y esto está vinculado a la co-responsabilidad en el bien común. El bienestar social
no solo es responsabilidad del gobierno de la ciudad. Los ciudadanos deben asumir una
responsabilidad en el trabajo hacia una sociedad más cohesionada.

19
Un importante reto que tienen planteado algunos países es el déficit de cultura democrática,
¿Cómo propiciar la corresponsabilidad en los asuntos públicos por parte de los agentes
sociales? En el momento de turbulencias económicas y políticas por el que estamos
atravesando, parece de innegable necesidad el surgimiento de este tipo de innovaciones que
permitan avanzar en el bien común. El bienestar social se ha convertido, por necesidad, en un
campo fundamental para la innovación de la política como consecuencia de las
transformaciones y dificultades gubernamentales.

Volviendo a Schumpeter. Para él era imposible un cambio económico sin el necesario “clima
social” que lo permitiera. En el proceso económico, decía Schumpeter, la producción
depende, aparte del capital y del trabajo, de la tecnología. La tecnología se incorpora a través
de la inversión. La inversión depende del tipo de beneficio y de la oferta de empresarios. Y la
oferta de empresarios queda en función del clima social.

En el proceso social también podemos hablar del necesario clima social que lo facilite. Así, el
AC ofrece una gran oportunidad para redefinir los espacios públicos y privados. Una ocasión
para fortalecer los lazos de compromiso entre los ciudadanos. Por su parte las
administraciones públicas deben redefinir también su función. Mas que proveer directamente
los servicios, debe tener un papel de coordinador, de procurador de recursos y de garantía de
los derechos sociales. El AC crea el necesario “clima social” que permite caminar en esa
dirección.

En definitiva, la creación de una red trabada entre administraciones y sociedad civil, donde las
responsabilidades quedan repartidas y compartidas entre las dos esferas es un elemento de
eficiencia social que puede garantizar un mejor resultado para obtener sociedades más
cohesionadas e inclusivas.

Mayo 2013

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Bibliografía citada:

Ayuntamiento de Barcelona, (2012) Acord Ciutadà per una Barcelona Inclusiva. Memoria
d'activitats 2011. Barcelona. Ayuntamiento de Barcelona

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